capÍtulo i: marco teórico - facultad de economía · semip secretaría de energía, minas e...
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ÍNDICE
SIGLAS ....................................................................................................................................... 6
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................... 10
CAPÍTULO I: LA IDENTIDAD DE LOS GRUPOS INDÍGENAS .............................................. 14
I.1 La Perspectiva de la Crítica de la Economía Política ........................................................... 16
I.2 Identidad y ciudadanía indígena ........................................................................................... 26
I.3 El enfoque de Políticas Públicas ............................................................................................ 44
I.3.1 Definición de Políticas Públicas ........................................................................................ 48
I.3.2 Evaluación de las Políticas Públicas ................................................................................. 54
I.4 Inclusión y exclusión de los Grupos Indígenas ...................................................................... 56
I.5 Conclusiones .......................................................................................................................... 62
CAPÍTULO II: DEL INDIGENISMO AL NEO-INDIGENISMO ............................................... 65
II.1 Indigenismo Latinoamericano del siglo XX ......................................................................... 68
II.2 El Indigenismo mexicano del siglo XX................................................................................. 85
II.2.1 Recuento histórico ........................................................................................................... 86
II.2.2 Transitando hacia el neo-indigenismo ............................................................................ 101
II.3 Análisis sobre el Neo-indigenismo en México, de 1982 al 2010 ......................................... 105
II.4 Otras perspectivas sobre políticas públicas enfocadas al sector indígena ........................ 112
II.4.1 Etnodesarrollo ............................................................................................................... 112
II.4.2 Multiculturalismo........................................................................................................... 115
II.5 Conclusiones ....................................................................................................................... 117
CAPÍTULO III: POLÍTICAS PÚBLICAS ENFOCADAS AL SECTOR INDÍGENA,
1982-2010: UNA PERSPECTIVA GUBERNAMENTAL ........................................ 121
III.1 Plan Nacional de Desarrollo: Una aproximación a las políticas públicas ....................... 122
III.1.1 Periodo de Transición al Neoliberalismo, 1982-1988 .................................................... 123
III.1.2 Periodo de Consolidación del Neoliberalismo, 1988-2000 ............................................ 127
3
III.1.3 Neoliberalismo multipartidista (o panista), (2001-2010) ............................................... 137
III.2 Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD): análisis de las
cifras oficiales ...................................................................................................................... 149
III.2.1 Desarrollo Indígena en 50 municipios, agosto 2005 ...................................................... 149
III.2.2 Informe Sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indígenas de México, PNUD
2006 ............................................................................................................................ 153
III.3 Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y Diario Oficial de la
Federación (DOF): praxis de las políticas públicas hacia el sector indígena en
México ................................................................................................................................. 157
III.4 Conclusiones ..................................................................................................................... 172
CONCLUSIONES ........................................................................................................................ 177
ANEXO 1: Programas y subprogramas vigentes dentro del Presupuesto de Egresos de
la Federación relacionados con cuestiones rurales o indígenas, 1982 a 1988........... 186
ANEXO 2: Programas y subprogramas vigentes dentro del Presupuesto de Egresos de
la Federación relacionados con cuestiones rurales o indígenas, 1990-1994 ............. 193
ANEXO 3: Programas y subprogramas vigentes dentro del Presupuesto de Egresos de
la Federación relacionados con cuestiones rurales o indígenas, 1995 a 2000........... 196
ANEXO 4: Programas y subprogramas vigentes dentro del Presupuesto de Egresos de
la Federación relacionados con cuestiones rurales o indígenas, 2001 a 2010........... 199
ANEXO 5: Programas y Subprogramas dentro de Presupuesto de Egresos de la
Federación relacionados con cuestiones rurales o indígenas, 1982-2010 ................. 201
ANEXO 6: Paraestatales y Organismos y Empresas de Control Presupuestario Directo
consideradas en el Presupuesto de Egresos de la Federación relacionados
con cuestiones rurales o indígenas, 1982-2010 .......................................................... 217
BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................................... 221
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CUADROS Y ESQUEMAS
Cuadro 1. Propuestas sobre la elaboración de Políticas Públicas ......................................... 51
Cuadro 10. Programas y asignaciones respecto del total por Secretaría, 1982-1988 ........... 165
Cuadro 11. Programas y asignaciones respecto del total por Secretaría, 1989-1994 ........... 168
Cuadro 12. Programas y asignaciones respecto del total por Secretaría, 1995-2000 ........... 171
Cuadro 13. Programas y asignaciones respecto del total por Secretaría, 2001-2010 ........... 171
Cuadro 2. Principales estudiosos del indigenismo mexicano ............................................. 100
Cuadro 3. Sumario Histórico Nacional y su relación con las Poblaciones Indígenas .......... 104
Cuadro 4. Regiones donde se ubican los 50 municipios con menor IDH ........................... 151
Cuadro 5. Programas por entidad federativa donde se ubican los 50 municipio con
menor Índice de Desarrollo Humano (IDH) ..................................................... 152
Cuadro 6. PIB per cápita por entidad federativa indígena de acuerdo al
posicionamiento mundial ................................................................................. 154
Cuadro 7. Entidades que conservaron nominación y funciones de 1982 a 2010 ................. 157
Cuadro 8 Entidades creadas en el periodo de estudio que han conservado
nominación y funciones ................................................................................... 158
Cuadro 9. Entidades que cambiaron denominación de 1982 a 2010 ................................... 159
Esquema 1. Función del metabolismo aplicado al sistema social de acuerdo a Marx ........... 23
Esquema 2. Identidad en el ámbito rural .............................................................................. 30
Esquema 3. Diferencias entre identidad rural e indígena ...................................................... 31
Esquema 4. Dimensiones y formas de representación de la identidad indígena .................... 34
5
Esquema 5. Corte horizontal de las Políticas Neo-indigenistas ............................................ 59
Esquema 6. Transición de Políticas Indigenistas a Neo-indigenistas de 1982 al 2010 .......... 60
Gráfico 1. Presupuesto de Egresos de la Federación a Precios de 2010 por cambio
sexenal ............................................................................................................. 162
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SIGLAS
AGROASEMEX, S.A. Aseguradora para los Productores del Campo, S.A.
AIDESEP Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana
AMDH Academia Mexicana de Derechos Humanos
BANCOMEXT Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C.
BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C.
BANRURAL Banco Nacional de Crédito Rural, S.N.C.
BM Banco Mundial
CFE Comisión Federal de Electricidad
CHIRAPAQ Centro de Culturas Indígenas del Perú
CIDOB Confederación Indígena de Oriente, Chaco y Amazonia de Bolivia
CIESAS Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social
CISA Consejo Indio de Sud América
CNC Confederación Nacional Campesina
CND Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
CNDH Comisión Nacional de Derechos Humanos
COCOPA Comisión de Concordia y Pacificación
CONACULTA Consejo Nacional para la Cultura y las Artes
CONAIE Coordinadora de Nacionalidades Indígenas del Ecuador
CONASUPO Compañía Nacional de Subsistencias Populares
CONAZA Comisión Nacional de Zonas Áridas
CONFANAIE Confederación de la Amazonia Ecuatoriana
COPADES Coordinadores para el Desarrollo Comunitario
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CRIC Consejo Regional Indígena del Cauca (Colombia)
DAAI Departamento Autónomo de Asuntos Indígenas
DGEI Dirección General de Educación Indígena, SEP
DOF Diario Oficial de la Federación
EZLN Ejército Zapatista de Liberación Nacional
FANAR Fondo de Apoyo para los Núcleos Agrarios sin Regularizar
FIPI Frente Independiente de Pueblos Indios
FMI Fondo Monetario Internacional
FOCIR Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural
IDH Índice de Desarrollo Humano
IFE Instituto Federal Electoral (1997-2010)
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social
IMSS-Sol Programa IMSS-Solidaridad
INAH Instituto Nacional de Antropología e Historia
INCA-RURAL Instituto Nacional de Capacitación del Sector agropecuario, A.C.
INEGI Instituto Nacional de Geografía y Estadística
INI Instituto Nacional Indigenista
LICONSA Leche Industrializada Conasupo, S.A. de C.V.
OIT Organización Internacional del Trabajo
OPORTUNIDADES Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
ONU Organización de las Naciones Unidas
PAN Partido Acción Nacional
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
PGR Procuraduría General de la República (1982
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PND Plan Nacional de Desarrollo
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PRESANCA Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para
Centroamérica
PRI Partido Revolucionario Institucional
PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación
SAGAR Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (1997-2000)
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación (2001-2010)
SAHOP Secretaría para Asentamientos Urbanos y Obras Públicas (1982)
SARH Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (1982-1996)
SC Secretaría de Comercio
SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes (1982-2010)
SE Secretaría de Economía (2001-2010)
SECTUR Secretaría de Turismo (1982-2010)
SECOFI Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (1982-2000)
SEDENA Secretaría de la Defensa Nacional (1982-2010)
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social (1993-2010)
SEDUE Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (1983-1992)
SEGOB Secretaría de Gobernación (1982-2010)
SEMAR Secretaría de Marina (1982-2010)
SEMARNAT1 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (1997-2010)
SEMIP Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal (1985-1998)
SENER Secretaría de Energía (1999-2010)
1 Antes Secretaría de Pesca
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SEP Secretaría de Educación Pública (1982-2010)
SEPAFIN Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial (1982-1984)
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público (1982-2010)
SICA Sistema de la Integración Centroamericana
SPP Secretaría de Programación y Presupuesto (1982-1992)
SRA Secretaría de la Reforma Agraria (1982-2010)
SRE Secretaría de Relaciones Exteriores (1982-2010)
SSA Secretaría de Salubridad y Asistencia (1982-2010)
STPS Secretaría del Trabajo y Previsión Social (1982-2010)
TLC Tratado de Libre Comercio
TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte
UAAAN Universidad Autónoma Agraria “Antonio Narro”
UE Unión Europea
UNI Unión de Naciones Indígenas
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INTRODUCCIÓN
Las políticas públicas como herramienta del Estado para satisfacer las necesidades de la
población, constituyen un tema ampliamente debatido, pues constantemente se pone en tela de
juicio la legitimidad y el carácter de público que dicho instrumento ostenta. Lo anterior, es
producto de la influencia que los distintos grupos de poder –políticos, públicos o privados-
pueden tener al momento de su diseño e instrumentación, ya que la toma de decisiones que
éstas representan, suelen favorecerles, con lo que los grupos vulnerables de la población se
ven sometidos a una situación que los excluye del progreso y el desarrollo.
Como parte de estos últimos sectores de la población, se ubica a los indígenas (o
habitantes originarios), cuyo nivel de vida, por más acciones que el Estado dice tomar, parece
no mejorar, por lo que existe un fuerte debate sobre si las políticas públicas enfocadas al sector
indígena (también llamadas indigenistas), en lugar de ser una herramienta de integración, son
en realidad parte de un proceso de exclusión ya que, por un lado buscan su incorporación a la
dinámica económica, política y social, y al mismo tiempo, generan exclusión al interior de
dicho proceso al no generar los mecanismos de integración adecuados.
Este trabajo de investigación, cuyo contexto es México, se planteó como periodo de
estudio de 1982 al 2010, ya que consideramos que en ese lapso surgen tres procesos: el inicio,
transición y consolidación del sistema neoliberal, el cual, representa un retiro del Estado en lo
que a toma de decisiones se refiere, y la cada vez mayor presencia de la economía de mercado
como principal asignador de recursos; es en este marco del nuevo modelo de crecimiento y
desarrollo que se genera también un cambio en las políticas públicas destinadas a los grupos
indígenas; lo que constituye el tema de investigación del presente trabajo, es decir, las
modificaciones y consecuencias de este tipo de políticas sobre los grupos indígenas.
En la presente investigación, se llevó a cabo un análisis para conocer el papel que han
jugado las políticas públicas como instrumento del Estado en el proceso de inclusión/exclusión
de los grupos indígenas a la dinámica económica y social durante el periodo de 1982 al 2010.
Esta tesis tiene como marco principal de análisis la crítica de la economía política, a partir de
la cual se estableció una relación entre políticas públicas y Estado, tomando este último como
el escenario en el que se debaten diferentes concepciones y de lucha por el poder. Aunado a
11
ello, se abordaron las características de los enfoques teóricos (indigenismo y neo-indigenismo)
que en algún momento formaron parte integral del desarrollo de las políticas públicas
enfocadas a los grupos originarios de la población en México, fue así que pudimos establecer
en qué sentido las políticas públicas han sido un instrumento de inclusión o exclusión para
dicho sector.
Como parte de la estrategia metodológica de este trabajo, se establecieron las
relaciones de poder, producto del modelo de desarrollo vigente durante el periodo de tiempo
indicado (1982-2010), mismas que han influenciado la toma de decisiones y el papel que cada
uno de los actores ha jugado en este proceso, pero sobre todo, se hizo un recuento histórico de
lo que fueron las políticas indigenistas/neo indigenistas no sólo en México, sino en América
Latina durante el siglo pasado. Para sustentar y completar este análisis teórico, se consultaron
fuentes como el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), los Planes Nacionales de
Desarrollo (PND), los dos informes publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) en materia indígena, así como a los Informes de Gobierno de la
Presidencia de la República y los Informes de Evaluación emitidos sexenalmente por la
Cámara de Diputados de la LXI Legislatura, dentro del rango del periodo de estudio ya
señalado. El objetivo central de analizar esta información, fue encontrar puntos de referencia
que permitieran establecer si han existido relaciones directas o proporcionales entre el gasto
público (asignaciones al PEF) y los programas que aluden al sector de la población de estudio
(indígenas).
La estructura del trabajo es la siguiente: el primer y segundo capítulo, están referidos
al marco teórico de esta investigación, siendo el punto de partida y principal perspectiva que
enmarcó estos dos capítulo, la crítica de la economía política, que como instrumento
metodológico, permitió abstraer y concretizar conceptos como: Estado, sus funciones y
postura ante la problemática indígena; identidad (tangible e intangible) y ciudadanía (la
relación de derechos y obligaciones que se guarda con el Estado a partir de asumir el contrato
social mediante la reconocimiento del “sujeto de pleno derecho”). Esta perspectiva, de acuerdo
con el propio Marx, reconoce realidades distintas a la dominante, pero que son invisibilizadas
por los grupos de poder; aquí es donde se pudo encontrar la postura de que, a través de las
relaciones sociales de producción, producto del sistema capitalista, se relegó a un papel de
12
minusvalía a los grupos indígenas y que, de acuerdo a Bartra (2010), les hace ser quienes son,
o lo que Bonfil Batalla (2009) llamó la otredad.
Otra relación importante, fue la que se logró establecer entre identidad y ciudadanía,
así como la relación que guardan con el Estado; lo que permitió analizar el impacto que ambas
categorías generan en el diseño y praxis de las políticas públicas en México, ya que el fuerte
componente identitario de una región, puede ser relevante en ciertos momentos cuando se trata
de programas de gobierno. Así, durante los años 80’s, los indígenas aún no eran reconocidos
ni asumidos como “sujetos sociales” (entes de acción política), con características propias que
les diferenciaran de la población rural, marginada o económicamente atrasada, contexto en el
que se les ubica para evitar enfrentar la problemática que representa detenerse en las
peculiaridades de cada grupo social.
El debate que se presenta entre autores que fueron precursores y los que generaron
nuevas perspectivas sobre los grupos indígenas, permitió integrar algunos elementos que
posibilitan el poder entender de manera adecuada el contexto y marco que rodea al indígena;
un primer elemento a discutir y cuestionar, es el hecho de que han sido considerados como
poblaciones (grupos) incivilizadas y obstáculo para el desarrollo del país (Montemayor, 2005).
El proceso de discriminación racial de que fueron objeto y los elementos utilizados por los
grupos de poder que, validaron la minusvalía del indígena, basados en las diferencias raciales
(Warren, 2002). Otra perspectiva de análisis se refiere a los enfoques del indigenismo
literario, académico y político, como el de Mariátegui (1995), quien consideraba que la
proletarización del indígena y las políticas indigenistas desarrolladas, no eran más que
resabios de una perspectiva oficialista plagada de un discurso político basado en la
integración.
Por su parte, investigadores como Molina Enríquez, Manuel Gamio, José
Vasconcelos, Alfonso Caso, Aguirre Beltrán, González Casanova, Rodolfo Stavenhagen, Lief
Korsbaek y Miguel Ángel Sámano, entre otros, permitieron establecer un puente entre los
antecedentes del proceso histórico y el presente; en este sentido, a partir del periodo
posrevolucionario, se fue gestando en México la política indigenista, para así llegar al periodo
de estudio propuesto para esta tesis (1982-2010).
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En el segundo capítulo, se abordan con más detalle las perspectivas del indigenismo y
el neo indigenismo, tanto en el contexto latinoamericano de principios de siglo pasado como
en México, de modo que fue posible dar forma a ambas perspectivas en el tiempo.
Someramente, se hizo un recuento de otros enfoques que tuvieron cierta influencia en la
política pública enfocada al sector indígena en el país, tales como el etnodesarrollo y
multiculturalismo.
Para el tercer capítulo, se presenta el análisis donde se contraponen: el discurso
político y las propias cifras oficiales. De las observaciones realizadas, se desprende que, la
asignación de gasto público -traducida en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)-,
no fue proporcional al número de programas enfocados al sector indígena, o ámbitos con los
que se les relaciona directamente, como el rural y las zonas marginadas; además, se
consideraron las evaluaciones como las de la Cámara de Diputados y los documentos en
materia indígena emitidos por el PNUD.
Finalmente, el análisis cualitativo y cuantitativo se combinó para dar lugar a las
conclusiones finales de la investigación. Se procuró determinar si las políticas públicas del
gobierno mexicano, han sido un elemento de inclusión o exclusión de los grupos indígenas; lo
anterior en tres dimensiones: económica, política y social. Entre las conclusiones más
importantes del trabajo pueden plantearse las siguientes: por el lado de la economía, está
presente la subsunción real y formal del trabajo en los programas de ayuda indígena, lo que
profundiza la exclusión en la que se encuentran estos grupos de la población; situación que
constituye un círculo vicioso que no logra romperse ni en lo política ni en lo social.
14
CAPÍTULO I: LA IDENTIDAD DE LOS GRUPOS INDÍGENAS
La identidad étnica o cultural, concebida como una
esencia permanente, constituye una versión
contemporánea del racismo, reformulado en
términos de razas sociales. Es un falso concepto. No hay identidad, sino historia. El nacionalismo
fundado étnicamente […], juega siempre como una
fuerza antidemocrática […]. No hay etnias homogéneas, sino sociedades internamente
plurales. El multiculturalismo implica una
interpretación zoológica de la sociedad humana, al suponer […] que las culturas particulares son
como especies biológicas distintas. Pero son
realizaciones históricas del mismo patrón cultural
universal, abiertas al flujo intercultural. Por eso, debemos considerar el etnicismo, el nacionalismo y
el multiculturalismo como tendencias patológicas
hacia la balcanización del planeta y obstáculos para la emergencia de una sociedad mundial
pluralista e integrada.…
Pedro Gómez García, Gazeta de Antropología, 2006.
En la primera parte de este capítulo, se recurrió a la perspectiva de la crítica de la economía
política para un planteamiento inicial sobre la realidad como construcción humana. Se
retomaron los planteamientos Marxistas –del propio Marx y otros autores bajo dicha corriente-
, para esclarecer las categorías sobre las que se trabajaría y, donde ubicamos, los grupos
indígenas en el contexto rural2.
Partiendo de la totalidad sobre la concepción que se tiene del ser indígena, ésta se fue
delimitando semánticamente hasta que establecer la relación indígena-identidad, basada tanto
en la parte tangible como intangible, que constituyen así lo que denominamos identidad
indígena, para lo cual se presentaron elementos que la enfatizan, especialmente, sobre la parte
territorial, ya que este ha sido el conflicto central cuando del problema de lo indígena se habla,
pues detrás de este, se esconde una lucha entre la hegemonía capitalista y el derecho
consuetudinario a un territorio, la primera busca la depredación de los recursos naturales, la
segunda, pretende no perder su historia e identidad.
2 Si bien el proceso migratorio rural-urbano también ha afectado a las poblaciones indígenas, no se pretende
ahondar sobre este asunto.
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Se abordan también, dos de los paradigmas que han ido de la mano con ser indígena; el
primero, es la mistificación y cómo ésta se contrapone a la visión capitalista, la percepción que
existe en el México Neoliberal sobre el indígena y el lugar que se le asigna en la sociedad. El
segundo, expone el cuestionamiento que relaciona al indígena con el ámbito rural, cómo la
migración es ahora un fenómeno que les ha alcanzado y la conformación de una identidad
urbano-indígena, donde finalmente dejan de concernir a donde originalmente pertenecen.
Asimismo, se retomó la relación existente entre identidad y ciudadanía, se presentaron
diversas perspectivas sobre lo que es la ciudadanía indígena, y la importancia de este
concepto para el reconocimiento de su etnicidad.
El Estado tiene un papel sobresaliente dentro de esta investigación, ya que es donde se
crean los grupos de poder y se conjugan las demandas de quienes son sublevados ante
políticas diseñadas para satisfacer intereses distintos a los de la población. Además,
consideramos que esta institución sirve como eje conductor entre la crítica de la economía
política y la perspectiva de las políticas públicas, dado que ambas se interceptan en el Estado,
en su conformación estructural económica, política y social; no obstante, se ahondará sobre
dicha relación en el Capítulo II, que también forma parte del marco teórico de este trabajo.
La segunda perspectiva que sirvió como eje conductor, fue el de políticas públicas, en
la que inicialmente se detalló cómo se conciben éstas desde la conformación de la agenda de
gobierno, el diseño, y las causas por las cuales una política pública puede resultar inadecuada
desde el punto de vista de los involucrados y, finalmente, se presenta un cuadro que resume
algunas propuestas sobre los elementos que conforman una política pública, incluyendo los
mecanismos de evaluación de la misma.
Posteriormente, se cuestiona el fenómeno de la inclusión y exclusión social en América
Latina, y obviamente en México como resultado del mismo sistema capitalista. Se presentan
algunos ejemplos de cómo se ha concebido en otros países y las propuestas que existen al
respecto, así como la percepción de cómo dichos fenómenos han afectado los grupos
originarios latinoamericanos a partir de las políticas públicas.
Por último, se presenta un apartado de conclusiones, que son una primera
aproximación, resultado de las perspectivas expuestas en este capítulo, así como reflexiones
que instan al debate de que lo indígena va más allá de lo que hasta ahora conocemos, de lo que
16
vemos y de lo que creemos que es a partir de los paradigmas establecidos. Se considera
también que la percepción, esta parte intangible que también forma parte del ser indígena,
desempeña una función importante dentro de la elaboración de políticas públicas enfocadas al
sector indígena de la población mexicana que podría permitir mayores beneficios para ellos.
I.1 La Perspectiva de la Crítica de la Economía Política
Para el desarrollo analítico de este trabajo, la crítica de la economía política es esencial, ya que
cada una de las proposiciones expuestas tiene la posibilidad de transformarse en contenido
teórico, de ahí que entre las características de la teoría encontremos ideas, conceptos
abstractos, procesos, etc., que nos permiten reflexionar sobre el problema de investigación.
Según dicha perspectiva, todo trabajo de investigación debe partir de la realidad, por
lo que ésta debe ser entendida a fin de ser explicada e incluso reconstruida. Como parte de
dicho proceso de problematización y justificación, delimitar espacial y temporalmente el
objeto de estudio, es primordial para poder efectuar un análisis; por lo que, a partir de lo
anterior, se comenzará por exponer lo referente al objeto de estudio.
El objeto de investigación se puede definir como “un aspecto […] de la realidad, en el
cual se concentra nuestro interés de conocimiento y que no puede explicarse de forma
inmediata, o sin el uso de la teoría y el método” (Ornelas, 2003: 64). Éste involucra una
visión del mundo, su naturaleza, el lugar que las personas ocupan en él y el rango de
relaciones posibles entre el todo y las partes. Además, para comprender la realidad, no se
debe perder de vista que ésta es dinámica y detrás, existe un proceso histórico, cuyas
propuestas y construcciones del pensamiento han respondido a las necesidades propias de la
época (Bravo, 1982); es decir, se encuentran en constante transformación y movimiento, y su
reconfiguración depende en buena medida del contexto en que se desenvuelven.
Bravo (1982) retoma a Marx, quien plantea que para la construcción del objeto de
estudio se deben tener en cuenta tres consideraciones, a saber: primera, al replantear el
paradigma dominante, el investigador debe tomar en cuenta que éste no puede ser –ni es-
eterno ni ahistórico, aunque es posible que persista por un periodo prolongado (e indefinido)
17
de tiempo, hasta convertirse en una especie de ley no escrita, también conocida como
consuetudinaria; la segunda es complementaria a la primera, en esta se considera que el
estereotipo que se tiene, en este caso respecto de los indígenas, que si bien ha evolucionado,
no logra dejar de lado las relaciones establecidas entre las clases dominadas y dominantes que
le han dotado de identidad; de ahí que ésta efectivamente sea considerada como una
construcción humana; y tercera, la construcción del objeto de estudio desde esta perspectiva
de la crítica de la economía política, nos debe llevar no sólo al desarrollo de una visión crítica
de la ideología dominante, sino a una reconstrucción del objeto y la realidad que le
contextualiza, al tiempo que se respete el desarrollo histórico de la realidad y su propia
transformación.
La relación que durante más de 500 años guardó el Estado mexicano con los grupos
indígenas, creó la idea de que éstos deberían incorporarse a las dinámicas económica, política,
social e incluso cultural a costa de su propia identidad. A pesar que las ideologías han
evolucionado, y se ha logrado hacer a un lado el pensamiento eurocentrista, y posteriormente
con la transición del Estado posrevolucionario al neoliberal, debiera observarse un cambio
notable en las políticas implementadas que beneficie a los indígenas, al menos en teoría; por lo
que, parte de este trabajo se centra precisamente en cuestionar el carácter “público” de las
mismas en la praxis.
Al llevar este planteamiento al terreno de lo empírico, es necesario reconocer qué es
la inclusión social indígena por medio de las políticas públicas más allá de su estatus social, de
ahí la necesidad de determinar el proceso de inclusión/exclusión generado en las relaciones de
producción capitalistas, o mejor dicho, como han sido establecidos ambos procesos dentro de
dicho sistema, para así conocer la implicaciones económicas, políticas y sociales. No es
suficiente con entender la forma de producción capitalista ortodoxa, es necesario comprender
cualquier hecho en el contexto, para así poder establecer sus variantes, y sobre todo, los
impactos que han generado en dichas poblaciones.
Las bases de la Crítica de la Economía Política fueron sentadas por diversos autores,
dentro de los cuales los más sobresalientes fueron, Carlos Marx, Federico Engels3 y Vladimir
3 Marx y Engels fueron de los principales precursores de la Crítica a la Economía Política, no obstante fueron
los fundadores de la Teoría y Táctica del Socialismo Proletariado Revolucionario o Comunismo (Marx y
Engels, n/f).
18
I. Lenin. Esta visión plantea que la lucha de clases sociales -cuyo escenario de lucha es el
Estado-, se encuentra condicionada por el grado de desarrollo económico, su carácter y modo
de producción existente (Marx, s/f). Es así que, desde esta corriente de pensamiento, se
pretende abordar la lucha político-social que ha generado un proceso de exclusión/inclusión
importante respecto de los grupos indígenas en México dentro del sistema capitalista,
considerando el periodo de 1982 a 2010.
Analizando la crítica de la economía política, encontramos que existe una
superestructura, cuyo soporte son las instituciones más influyentes; por lo que, es posible
generalizar que en América Latina ésta ha sido respaldada por el Estado, la religión y la
educación. Sin embargo, limitarnos a esta sola explicación, y no ver la crítica de la economía
política como una metodología, sería una propuesta muy estrecha para poder esclarecer,
entender e incluso reconstruir al indígena, concibiendo a éste como una categoría dentro del
sistema producción capitalista que va más allá de la proletarización del mismo, donde se
pretende hacerlo formar parte de las bases materiales del capitalismo, de modo que pasa a
formar parte de lo que Marx denominó la subsunción real del trabajo por el capital, en el que
afirmaba que: “los trabajadores están supeditados al capital dentro del proceso mismo de la
producción, lo que causa que la clase obrera sea totalmente absorbida y a la vez determinada
por el capital” (Marx, citado por Houtart, 2009: 76). De este modo, se pretendía que los
indígenas fueran absorbidos por el sistema capitalista, y a la larga, erradicados, a la vez que
formaran parte del proceso de acumulación del capital.
Marx distingue dos formas de subsunción, la primera es la real, la cual se lleva a cabo
mediante mecanismos directos, como es el salario, no obstante en el caso de los grupos
indígenas es muy probable que se les pretenda sujetar por medio de la subsunción formal, la
cual se vale de mecanismos indirectos, como son financiamientos, precio de las mercancías,
etc. (Ibíd.); ya que éstos representan instrumentos de control sobre la producción.
Dichos mecanismos, han pretendido, o mejor dicho intentado, integrar a los grupos
indígenas al sistema de explotación capitalista; respecto de la subsunción real, cabe destacar
que el salario –al menos en el ámbito rural-campesino- termina siendo un mecanismo de
“supervivencia”, ya que el jornal, como valor de cambio, es especialmente subestimado
cuando el componente cultural se encuentra presente. Además, al formar parte de la
19
subsunción real, ellos siguen siendo los propietarios de su fuerza de trabajo, mientras que al
formalizar esta relación con el capitalista:
[ceden] temporalmente al capitalista el derecho a disponer sobre ella. Tan es así
[que existen leyes que] fijan el máximo tiempo por el que una persona puede
vender su fuerza de trabajo. Si se le permitiese venderla sin limitación de
tiempo, tendríamos inmediatamente restablecida la esclavitud. Semejante venta,
si comprendiese, por ejemplo, toda la vida del obrero, le convertiría
inmediatamente en esclavo perpetuo de su patrono (Marx, s/f: 211).
En el caso de los grupos indígenas, existe una histórica lucha por ser reconocidos
como ciudadanos, como sujetos de pleno derecho, y poco se ha podido avanzar en ambos
sentidos como veremos más adelante; por lo que su negativa de formar parte de la subsunción
formal del trabajo no debe extrañar, ya que, a pesar de existir leyes y convenios establecidos
que puedan otorgarles alguna certidumbre, la sola existencia de estos no es garante de que
sean llevados a la praxis, y menos en el caso de los grupos indígenas, cuyo grado de exclusión
de la dinámica económica, política y social del país es considerable. Así pues, la lucha de
clases que Marx y Engels (s/f: 11) hablan, considera que: “no desaparecerá hasta que
desaparezca la propiedad privada y la producción social caótica” ; es decir, Marx (citado por
Bellamy, 2000), apreciaba que el “problema de producción del capitalismo”, solamente podría
ser resuelto a partir de la sociedad de productores: “organized on a vast scale and management
by ‘cooperative labour’ through the use of modern ‘agronomic methods’ not fully or rationally
employed under capitalism” (Ibíd.: 165). Dicho autor, plantea que el trabajo comunitario era
lo ideal para poder echar a andar la implementación de métodos agronómicos modernos, ya
que el trabajo recíproco les permitiría cubrir sus necesidades, siempre y cuando se
mantuvieran al margen del sistema capitalista.
Lo anterior, era la solución que Marx y Engels planteaban para dar fin a la eterna lucha
de clases que el mismo sistema capitalista habría originado, mismas que se encontraban
presentes durante 1849, donde: “la república burguesa incluía la aristocracia financiera, la
burguesía industrial, la clase media, los pequeños burgueses, el ejército el lumpenproletariado
20
organizado como Guardia Móvil, intelectuales, curas y la población del campo” (Marx y
Engels, s/f: 101), nos remiten a que la sociedad capitalista –sin importar el tiempo o espacio-,
así como las clases sociales que la conforman, están dadas a partir de la estructura económica.
Además, debemos considerar que la sociedad desde el principio de la humanidad ha sido
dinámica, por lo que está en constante transformación, lo que implica que la serie de
categorías planteadas anteriormente ya no son válidas actualmente.
Marx (citado por Díaz Polanco, 1982), señala que las categorías son producto de
condiciones históricas determinadas, por lo que, las planteadas por el capitalismo ortodoxo ya
no pueden ser las mismas, éstas han evolucionado conforme lo ha hecho la estructura
productiva. Las categorías de ayer son las clases sociales de hoy las cuales: “son
subjetividades en curso siempre en construcción, por lo que es posible que tengan una vida
inestable, sincopada, intermitente” (Bartra, 2010: 3).
Considerando pues el proceso social histórico, podemos decir que las categorías, o
mejor dicho, las clases sociales de ayer, se han reestructurado respecto al hoy, éstas se han
reconformado, puesto que ya no se limitan a las actividades económicas, sino que además, el
ingreso está presente; por ejemplo, un intelectual puede ser puesto a la par de un comerciante a
partir del ingreso, lo que estaría dejando de lado el valor agregado (traducido en estudios
formales) que cada uno ha tenido. Es así que, a partir del ingreso se está dotando de identidad
a los individuos en el sistema capitalista, apartando realidades que al interior de las mismas
influyen en su conformación, como es el caso de los grupos indígenas.
En América Latina al menos, se ha relegado a los grupos originarios latinoamericanos
a formar parte de la clase proletariada, proceso que ha excluido las cuestiones culturales y de
identidad, situación que Marx ya reconocía cuando hablaba de “realidades distintas” que eran
invisibilizadas por medio de las categorías:
Siendo la sociedad burguesa una forma antagónica, relaciones que corresponden
a formas anteriores pueden encontrarse en ella; pero “ahiladas” o “disfrazadas”.
En consecuencia, Marx es bastante explícito en cuanto advertir que, aunque las
categorías burguesas pueden funcionar como “claves”, no pueden dar cuenta de
manera directa de las relaciones correspondientes a otra forma social, puesto
21
que se está frente a realidades o, mejor, frente a objetos de conocimiento de
naturaleza distinta.” (citado por Díaz Polanco, 1982: 54).
Para reforzar este planteamiento, recordemos la propuesta de Bartra (2010) acerca de
que: tan campesino es el indígena, como el mestizo o el gran productor, siempre y cuando su
actividad económica sea la misma, y es aquí, donde la distinción es posible hacerla desde el
punto de vista del ingreso, mismo que al interior de las comunidades indígenas tradicionales
poco o nada tiene que ver con la forma de reproducción capitalista. En otras palabras, en el
ámbito rural (que es donde se concentra la mayor parte de las comunidades indígenas), la
asignación categórica y clasista de campesinos, consideramos que es demasiado amplia para la
cantidad de particularidades que pueden presentarse, y que incluso no contempla la diversidad
cultural, ya que, en el sector agrario o rural podemos encontrar: grandes, pequeños y medianos
productores, que al interior del mismo, en poco o nada pueden llegar a identificarse entre
ellos:
no todos los campesinos producen alimentos, pero la cuestión alimentaria les
compete como clase; no todos interactúan con ecosistemas muy relevantes o en
riesgo pero la cuestión ambiental les compete como clase y, de la misma
manera, no todos tienen nexo genealógico con los pueblos originarios del
continente, pero, en tanto que clase, más les vale que reivindiquen la indianidad
como seña identitaria y la descolonización como consigna (Bartra, 2010: 8).
Es decir, existen formas sociales o económicas fuera del capitalismo que sólo tienen
dos opciones aceptables: desaparecer o integrarse. Si suponemos que la identidad indígena es
una realidad que está fuera de lo que el capitalismo concibe como sistema socio-económico,
entonces este debe absorberla, edificarse sobre ella con el paso del tiempo como parte del
proceso de expansión del propio sistema.
22
Los estudios que se han realizado a partir de la tercera década del siglo XX sobre la
cuestión indígena4, si bien no han dejado por completo de lado esta visión de la crítica de la
economía política, es cierto también que se han visto plagados –de manera relevante- de la
perspectiva antropológica y etnológica, donde los grupos étnicos5 han sido reducidos a simples
entes o representaciones históricas precoloniales, los cuales deben ser preservados para
explicar el pasado prehispánico, son nuestros representantes ante el mundo, pero tristemente
son invisibles ante su propio entorno.
Guillermo Bonfil (2009) señala que, los grupos étnicos han sido considerados como
un símbolo nacional y representan una especie de orgullo circunstancial; paradójicamente se
viven como cosa muerta, ya que siguen siendo asunto de especialistas y, en el mejor de los
casos, un atractivo turístico; situación que ha generado una ruptura social que deja de lado el
por qué de sus demandas y resistencia a desaparecer como tales, pero más importante aún: no
comprende una forma de reproducción económica y social fuera del capitalismo y la economía
de mercado.
Como se ha planteado anteriormente, el capitalismo como tal, ha relegado a los
grupos indígenas a formar parte de la clase proletariada, lo que ha generado un proceso de
integración que va dejando de lado las cuestiones culturales y de identidad, como parte de este
trabajo de investigación es importante determinar que lo que Marx (citado por Bellamy, 2000)
señala es una “relación” a partir del proceso de producción como: “a process between man and
nature, a process by which man, throught his own actions, mediates, regulates, and controls
the metabolism between himself and nature” (Marx citado por Bellamy, 2000: 141). Esta
afirmación, Marx la utilizó para hacer notar que las relaciones sociales forman parte de un
metabolismo basado en la producción, que se encuentra sometido de manera racional. Al
interior de éste (metabolismo), se han creado una serie de categorías sobre las cuales es
4 Indígena. Adj. Originario del país de que se trata. Real Academia de la Lengua Española. Tomando esta
definición se utilizarán los términos de pueblos o grupos indígenas u originarios para referirnos a dicho sector
de la población. 5 Respecto al uso de étnico como sinónimo de indígena De la Peña y Zárate (citados por Leyva, 2005: 298)
nos dicen que: “ nuestra tradición popular e intelectual [nos ha conducido a] hacer sinónimo lo étnico con lo
indígena […]hablamos de la ciudadanía étnica como una resistencia o como un reclamo de los movimientos
indígenas, organizaciones y líderes indígenas […] sin dejar espacio a reclamos o resistencias culturales de
mestizos o mexicanos de ascendencia china o alemana, por citar un ejemplo.”. Es decir, hablar de lo étnico
nos remite a ir más allá de lo indígena, sin embargo por lo expuesto anteriormente el uso de étnico en este
trabajo de investigación el término étnico hará referencia a lo indígena, a menos que se señale lo contrario.
23
posible explicar el funcionamiento del sistema capitalista; dicha categorización de la
población, implica la materialización de la misma, y que en su momento denominó dialéctica
materialista, donde parte de lo abstracto para llegar a lo concreto; en otras palabras, llevó al
humano a ser explicado y valorado por su fuerza de trabajo mediante el salario (Esquema 1).
Esquema 1. Función del metabolismo aplicado al sistema social de acuerdo a Marx
Fuente: Elaboración propia, Bellamy (2000).
El esquema anterior, procura no sólo sintetizar, sino también establecer
esquemáticamente cómo Marx determina las relaciones sociales, es decir, cómo se estructura
la dialéctica entre las clases sociales y la actividad económica, que en este caso está
representada por los subsistemas. Si bien es el sistema económico capitalista el que está
presente en los subsistemas, al nivel de la reproducción celular se encuentra la reproducción
humana, la satisfacción de necesidades, y esa, sin importar el sistema económico en que se
encuentren inmersas, abarca las mismas necesidades básicas (alimentación por ejemplo); por
lo que al nivel de los subsistemas donde se generan las clases sociales a partir de las
actividades económicas, es que se encuentran inmersos los individuos.
Bartra (2010) de igual forma, considera que como consecuencia del determinismo
economicista, el significado de clase social naufragó entre la categorización formulada a partir
de la base económica, que es donde todo toma forma, se constituyen las relaciones sociales y,
al mismo tiempo, son constituyentes de la misma.
24
Los grupos originarios de América (y del mundo entero), forman parte de esa realidad
distinta abordada por Marx, una realidad que toma su papel antagónico cuando el capitalismo
toma una posición hegemónica mundial, con la fuerte convicción de que las diferencias
culturales e identitarias no tienen lugar dentro de dicho sistema, situación que el
neoliberalismo mundial imperante ha reforzado, donde los indígenas pasan a ser la otredad de
la sociedad occidental, pero hace 500 años ellos fueron la de ésta (Bonfil, 2009).
Por lo tanto, hablar de grupos indígenas como parte del sistema capitalista,
forzosamente implicaría dejar de lado los componentes culturales, para reducirlos así a entes
constitutivos de un sistema de producción que les hace ser quienes son. Desde un principio se
les asigna un rol, que obviamente siempre terminará beneficiando a determinado sector o
sectores económicos que son quienes establecen las reglas del juego; sin embargo, es el resto
de los individuos quienes constituyen la clase social, la “clase anfitriona del nuevo orden”
(Bartra, 2010).
Estos entes constitutivos, poseen características culturales propias que poco o nada
importan, ya que las relaciones sociales de producción no toman en cuenta los aspectos
culturales (o de identidad intangibles) para establecerse, sino la relación que se guarda con la
producción, e incluso con la naturaleza, pero siempre en un sentido material (Bellamy, 2000).
Esta misma observación, de que la proletarización dejaba de lado los aspectos culturales fue
planteada a principios de siglo pasado, cuando Mariátegui (2007), bajo un discurso netamente
marxista, abría paso al indigenismo latinoamericano, punto que se abordará en el Capítulo II.
Por lo anterior, si la economía política plantea que es necesario ir de lo abstracto a lo
concreto, ¿cómo materializar la identidad, cultura, ciudadanía y etnia? Dicho planteamiento ha
sido esencial para los estudios que consideran la relación capitalismo-indígena, ya que no es
posible, tal como señala Aníbal Quijano6 (citado por Mariátegui, 2007), seguir únicamente con
la visión clásica marxista cuando las luchas de clases van tomando fuerza sobre la decadencia
de la época de esplendor del capitalismo, donde la clase burguesa va perdiendo, cada vez más,
su influencia en las clases obreras. Es necesario buscar la raíz del problema al interior de las
estructuras económicas y sociales. Por lo tanto, la naturaleza de esta tesis nos abre a la
6 Aníbal Quijano redactó el prólogo de la tercera edición de los 7 ensayos de la realidad peruana de
Mariátegui (2007).
25
necesidad de trascender los planteamientos desde la antropología, la historia y sociología que,
durante casi 50 años, fueron las ciencias encargadas de construir el discurso sobre lo indígena.
Como parte del paradigma que ha rodeado a los indígenas, hemos encontrado que
éstos han sido estereotipados desde hace casi 500 años como incivilizados, incapaces de
aprender, e incluso se les ha considerado como uno de los obstáculos al desarrollo
(Montemayor, 2005); a ellos atribuyen la negligencia e incapacidad los gobiernos
latinoamericanos de satisfacer las necesidades de sus pobladores, evidenciando su falta de
autoridad ante los intereses internacionales, así como los problemas de pobreza y marginación
tan presentes hoy día, no sólo en América Latina, sino en todo el mundo; ya que las
poblaciones indígenas no son exclusivas de nuestro territorio: los demás continentes enfrentan
también un problema indígena estrechamente ligado con disputas por la tierra y el control de
recursos naturales.
Los intereses internacionales han ocasionado que, el fenómeno de inclusión y
exclusión social, formen parte del proceso democrático, que así explica las iniciativas
emprendidas por los gobiernos latinoamericanos. Incluso hubo un momento en que, para poder
legitimar la discriminación hacia los pueblos indígenas, fue aceptada la Teoría de la Evolución
de Darwin y las ideas de Herbert Spencer, donde se plantea que los seres humanos estamos
divididos en razas que se encuentran superpuestas a otras (citados por Warren, 2002); esto
establece la relación entre grupo dominado y dominante, y permite entender claramente las
relaciones de poder inherentes al sistema capitalista.
De este modo, se justificó durante mucho tiempo la inferioridad que se le imputaba a
la raza indígena, designación que pasó a formar parte de las tradiciones de distinción social,
situación que a su vez, fue generando un importante proceso de exclusión económica, política
y social que impera hoy día en diversos países del mundo. Dicha situación, durante las últimas
décadas, ha tratado de ser revertida por medio del diseño e implementación de políticas
(gubernamentales y públicas) enfocadas al sector indígena, que es uno de los rubros que se han
visto fuertemente afectado por las acciones gubernamentales, e incluso mucho se ha
cuestionado si éstas son en pro del mismo, al menos teóricamente hablando.
26
I.2 Identidad y ciudadanía indígena
Para establecer la relación entre grupos indígenas, políticas públicas y Estado, es necesario
recurrir a un proceso dialéctico, que permita precisar la conceptualización del ser indígena.
Para esto, es imprescindible llevar la abstracción de la identidad hacia la ciudadanía, que es la
materialización del sujeto de acuerdo al Estado, ya que a partir de ésta, es posible ejercer
oficialmente los derechos, y llevar a cabo –por parte del gobierno-, el diseño e implementación
de políticas públicas.
La identidad está compuesta por una parte tangible y una intangible7, ésta última es
de gran relevancia para explicarla en su conjunto (Hewitt, 1988), y forma parte del proceso de
constante reconstrucción de identidades a partir de lo político y económico; encargándose
además, de asignar una categoría a cada quien dentro de la sociedad capitalista.
Al interior de dicho sistema, y adicionando el contexto de la globalización, ya no es
posible hablar de identidades múltiples tan a la ligera: dicho tema implica prácticas políticas,
culturales y económicas, mismas que no permiten a la identidad del ser un lugar; lo cual en
gran medida es resultado de las diferencias raciales que establecen los grupos dominantes al
determinar la conformación de la sociedad moderna con base económica en el capitalismo. Si
bien la identidad es un componente importante para la definición del ser, ésta no debe –o
debería- ser parte de los criterios de reconocimiento de los habitantes del mundo en un sentido
de diferenciación, ya que por el simple hecho de ser humanos, somos dignos de respeto y de
tener las mismas oportunidades para poder alcanzar el desarrollo de nuestras capacidades8
(Gall, 2004).
Para abordar el caso de los grupos originarios mexicanos (y de América Latina9),
comenzaremos por un elemento central de la parte tangible: el territorio. Como parte del
7 Estas perspectivas están basadas principalmente en textos publicados por Bonfil (2009) y Hedwitt (1988). 8 El enfoque universalmente aceptado sobre lo que son las capacidades es el de Amartya Sen, quien nos dice,
son las características que cada uno de los seres humanos tenemos como individuos y nos permiten ser
‘capaces’ de alcanzar nuestro pleno desarrollo como personas. 9 A pesar de existir grupos indígenas en los cinco continentes, sólo se hace referencia a América Latina por
las similitudes de historia y conformación que comparte con México.
27
paradigma que les rodea, este sector de la población frecuentemente es asociado con lo rural10
,
situación que se ha ido regenerando, ya que el proceso migratorio no sólo a lo urbano, sino
hacia el exterior11
, ha impactado fuertemente la auto adscripción de los mismos.
Desde una perspectiva antropológica e histórica, podríamos afirmar que la
movilización les ha impactado negativamente, y está enmarcada por la pérdida de
componentes culturales; en el ámbito político, considerando el reconocimiento de la otredad12
(Bonfil, 2009), podría decirse que la repercusión ha sido, limitadamente positiva, puesto que,
al menos ya se reconocen identidades prehispánicas en el territorio mexicano, aunque en la
praxis, esto es un velo que intenta cubrir objetivos respaldados por intereses que pocas veces
realmente les conciernen o benefician; y desde lo económico, el debate ha sido amplio: por
una parte, se esperaba que con el paso del tiempo y la expansión del capitalismo, dichos
grupos de naturaleza diferente a la sociedad imperante, poco a poco se irían homologando
como parte de dicho proceso, no obstante, se han mantenido –en buena parte debido a la
marginación geográfica- formas productivas comunitarias, cuya naturaleza les ha ido alejando
de la conformación de la sociedad de acuerdo al modelo económico neoliberal, que a su vez,
ha generado procesos de exclusión al momento de diseñar mecanismos de inclusión, todo esto
con un fuerte componente identitario y político.
Esta serie de acatamientos establecidos por la superestructura del capitalismo,
encabezada por el Estado, ha implicado una pérdida de soberanía13
, situación que se
materializa en la serie de demandas que buscan el reconocimiento del derecho consuetudinario
indígena y ser tratados como iguales, pero sobre todo, el reconocimiento por parte del Estado
de la inherente relación que existe entre identidad y territorio, que se ha materializado ya,
como parte de la reivindicación territorial indígena en algunos países de América Latina.
Sin embargo, la falta de concordancia entre realidad y praxis, da lugar y dota de
sentido, a la proliferación de movimientos sociales indígenas; mismos que, cada vez van
10 En este trabajo de investigación nos centramos principalmente a la identidad indígena ligada a lo rural. El
ámbito urbano si bien es importante, no será abordado ampliamente puesto que esta tesis se desenvuelve,
sobre todo, en dicho contexto. 11 Más allá de las fronteras nacionales. 12 Se plantea esta definición de acuerdo a Bonfil (2009). 13 A pesar que la soberanía de los grupos indígenas es en la actualidad un reclamo constante, me parece
importante señalar que este fenómeno no es tan nuevo como podría pensarse, ya que, en 1808 la Constitución
de Apatzingan, ya proclamaba que: “Ninguna nación tiene derecho a impedir a otra el libre uso de su
soberanía” (Florescano, 1996: 337).
28
cobrando mayor fuerza en este afán de dar a conocer su realidad, la que ha sido opacada por el
discurso político neoliberal, tratando de acallar la voz de nuestros pueblos originarios en pos
del desarrollo, negando toda una trayectoria de supervivencia, donde la principal diferencia es
a partir de: “sus condiciones materiales de vida, dos especies distintas de propiedad; era el
viejo antagonismo entre la ciudad y el campo, la rivalidad entre el capital y la propiedad del
suelo” (Marx y Engels, s/f: 117).
De acuerdo a lo anterior, el no estar totalmente de acuerdo con el capitalismo es una
forma de pronunciarse contra él14
, por lo que, el Estado interviene como agente político
mediador para “disfrazar” las represiones emprendidas en contra de dichas posturas, tal como
en su momento sucedió en Francia:
su interés político [de la burguesía francesa] la obligaba a aumentar diariamente
la represión, y por tanto los recursos y el personal del poder del Estado, a la par
que se veía obligada a sostener una guerra ininterrumpida contra la opinión
pública y mutilar y paralizar recelosamente órganos independientes de
movimiento de la sociedad, allí donde no alcanzaba a mutilarlos… (Marx y
Engels, s/f: 128).
Lo anterior es tan sólo un señalamiento de muchos que hay dentro del Dieciocho
Brumario de Luis Bonaparte15
, donde queda de manifiesto que la lucha de clases, es también
una lucha de poderes, es un enfrentamiento de identidades, que al paso de los años sólo se va
contextualizando en tiempo y espacio, pero no pierde su esencia: la propiedad del suelo y el
capital. El primero, en el sentido de identidades étnicas, equivale al despojo de la identidad, y
el segundo, acompaña ese despojo para poder recrearse indefinidamente.
Por otra parte, la identidad intangible del ser indígena, se encuentra estrechamente
ligada –desde la perspectiva del habitante originario- con su cosmovisión del mundo, que es la
forma en que perciben la relación hombre-realidad-naturaleza: holísticamente (Hewitt, 1988).
14 “toda reivindicación, aún de la más elemental reforma, financiera burguesa, del liberalismo más vulgar, del
más formal republicanismo, de la más trivial democracia, es castigada en el acto como «socialismo»” (Marx y
Engels, s/f: 102-103). 15 Obras completas de Marx y Engels, s/f.
29
En oposición a ello, el neoliberalismo considera al propio indio como poco productivo, en
gran parte por su incapacidad de establecer relaciones de producción (no sólo como
productores, sino también como consumidores), por lo que siguen marcados por sus
diferencias culturales que le otorgan una minusvalía, esto aunado a su bajo o nulo poder
adquisitivo, les impide formar parte del ciclo de reproducción capitalista, situación que les
hace a un lado en el proceso de desarrollo, limitando así sus oportunidades de participación.
Aunado a lo anterior, es importante resaltar que, mientras por un lado no es posible
dejar por completo a un lado la mistificación del indígena, ya que sería borrar su memoria
histórica16
(Díaz-Polanco, 1982); por el otro, es necesario considerar que el indígena ha
formado parte de un orden estructural, mismo que determina “su lugar o posición y sus
relaciones dentro de la sociedad de que se trate” (Kosik, citado por Díaz-Polanco, 1982: 63),
en otras palabras, el sistema otorga al individuo una identidad basada en criterios categóricos
propios. En términos de Marx (s/f), dicho fenómeno se explicaría de la siguiente manera:
las diversas formas de propiedad y sobre las condiciones sociales de existencia
se levanta toda una superestructura de sentimientos, ilusiones, modos de pensar
y concepciones de vida diversos y plasmados de un modo peculiar, la clase
entera los crea y los forma derivándolos de sus bases materiales y de las
relaciones sociales correspondientes (Marx & Engels, s/f: 117).
Es decir, al momento que los grupos indígenas quedan fuera del sistema capitalista,
por la estructura del mismo y el choque que este implica con la perspectiva del indígena, ha
provocado que los grupos indígenas sigan siendo considerados una forma atrasada de
organización económico-social17
, donde el problema central sigue siendo la tierra (Aguirre,
16 Cabe aclarar que no me pronuncio en contra de la mistificación del indígena en el sentido estricto, ya que
considero que esta es la base de su identidad intangible, y es uno de los elementos que le identifican; el
problema con mistificar al indígena surge cuanta esta se convierte en un lastre que no le permite formar parte
de propuesta alguna, ya que la identidad indígena va mucho más allá de la mistificación, abarca también
razones de tipo políticas, sociales y económicas, que incluso son una pieza clave fundamental en la
conformación de sus sociedades. 17 Aunque no por ello pueden ser consideradas como formas pre-capitalistas de producción, ya que esta etapa
no corresponde a los cambios coyunturales que se han generado en la superestructura del Estado mexicano
durante el siglo XX, especialmente dentro del periodo 1982-2010.
30
1991), ya que se deja de lado el hecho de que la conservación de su territorialidad es lo que les
otorga un sentido de pertenencia como grupo social.
Este otro elemento de la identidad tangible (tierra), forma parte también de un
paradigma que, afortunadamente, ya ha sido cuestionado en lo gubernamental y civil: los
indígenas son campesinos y los campesinos indígenas (véase Esquema 2). Esta situación
derivaba en la consideración de terminar con la forma económica que los ha hecho sujetos de
explotación, exclusión, pobreza, etc., es decir, el capital, que es el único capaz de poder
determinar la verdadera identidad de dichos grupos (Deutsch, 1976).
Esquema 2. Identidad en el ámbito rural
Fuente: elaboración propia a partir de Máiz, (2004: 63).
La situación anteriormente planteada, fue generando lo que Máiz (2004) ha
denominado desplazamiento identitario, que es resultado de la presencia de grupos
estructurales (instituciones, Estado y economía) y estratégicos (organización, movilización y
discurso). Esto llevó al autor a elaborar la siguiente propuesta sobre identidad: “[es] el
resultado de un proceso de producción y generalización por parte de las élites, intelectuales,
partidos, organizaciones y movilizaciones colectivas contemporáneas en determinados
contextos nacionales e internacionales” (Máiz, 2004: 12). Dicha propuesta comparte con
Bartra la parte economicista, sin embargo Máiz (2004) a diferencia de Bartra (2010),
considera esencial la distinción entre campesino e indígena, mientras que este último, no
establece las diferencias entre ambos de forma marcada.
Dentro de la distinción que establece Máiz (2004), inicialmente señala que si bien
tanto el campesino como el indígena comparten algunos rasgos de identidad (pobreza,
marginación, explotación, violencia, opresión y actividades económicas); también afirma que
están presentes una serie de particularidades que claramente diferencian ambos grupos de la
31
población, y los dotan de identidad sin importar que compartan el mismo contexto (véase
Esquema 3).
Esquema 3. Diferencias entre identidad rural e indígena
Fuente: elaboración propia a partir de Máiz, (2004: 62).
Así pues, las diferencias que Máiz (2004) considera parte de la intersección entre
ambas identidades, Bartra (2010) las deja un tanto de lado al afirmar que, el campesino por sí
solo, representa una clase económica, y sus diferencias identitarias no son relevantes si
hablamos del bien común: “Ser campesino es muchas cosas, pero sobretodo es pertenecer a
una clase: ocupar un lugar específico en el orden económico, confrontar predadores
semejantes, compartir un pasado trágico y glorioso, participar de un proyecto común” Bartra
(2010: 3). Es decir, existen diversas formas de representación del campesinado:
En el sentido económico del término, tan campesino es el agricultor mercantil
pequeño o mediano que siembra granos en tierras de riego o de temporal, como
el milpero de autoconsumo que también trabaja a jornal para sufragar sus gastos
monetarios o el productor más o menos especializado que cultiva caña, café,
piña, aguacate, tabaco u otros frutos destinados básicamente al mercado.
(Bartra, 2010: 6).
32
Si únicamente tomamos las características comunes como plantea Bartra (2010), sería
un error decir que los campesinos modernos, cuyas formas de resistencia son producto del
sistema capitalista, se comparten por el simple hecho de ser campesinos, quizá este autor en su
afán de plantear un hasta aquí sobre la discusión campesino-indígena, hizo a un lado las
especificidades que diferencian las demandas entre grandes, pequeños y medianos
productores, hacer una reducción de estas formas de representación nos lleva a cometer el
error que Máiz (2004) señala: “implementación de políticas en el sector rural”, donde
considero que la importancia de la diferenciación que este último autor plantea es en el sentido
de que, ni las demandas ni las acciones que el Estado tome para satisfacerlas son las mismas ni
se satisfacen en la misma medida a todos los grupos poblacionales sin importar que compartan
un contexto: el rural.
Es por ello incluso que, no ha sido posible hablar de la proletarización del indígena,
puesto que el desequilibrio generado a partir de las relaciones campesino-campesino,
campesino-indígena e indígena-indígena, hacen de este sector una forma de proletariado muy
particular (Aguirre, 1991), donde:
[el] atraso evolutivo del indio […] hace del proceso de su integración al
proletariado un problema especial, pero también se sabe que ese atraso está
determinado por la forma de la dependencia a que se halla sujeto. (Mariátegui
citado por Aguirre, 1991: 15).
De acuerdo con Mariátegui (1995), esta proletarización no es más que una serie de
políticas asistencialistas desarrolladas en pro del indígena, mismas que obedecen a la
percepción oficialista, esa identidad real creada por los propios aparatos de gobierno, y que de
acuerdo a Christian Gros (1999), forma parte de lo que algunos investigadores llaman un
modo de dominación paternalista, que a fin de mantenerse vigente recurre a la violencia
simbólica y llega también a ejercer una coacción directa.
Ambas formas de identidad planteadas (campesina e indígena), deben ser
consideradas como construidas e instituidas, además de dinámicas, puesto que se han ido
forjando en respuesta a los contextos e intereses estatales, nacionales e internacionales en que
33
se encuentran insertas como formas de identidad política (Riggs, 2004); y ha sido la historia la
encargada de establecer la diferencia entre un campesino (criollo, mestizo, extranjero, etc.) y
un campesino indígena, situación que teóricamente debería verse reflejada en la institución de
políticas agrarias desarrolladas bajo el indigenismo18
; no obstante, implementarlas
indistintamente, es lo que ha generado desequilibrios.
Además, con la ruptura del paradigma indígena-rural, y el planteamiento de la
conformación de la identidad urbana-indígena enfrentamos nuevos retos. Gros (1991),
considera que en el caso colombiano, este proceso ha traído consigo innumerables rupturas en
el orden social que cada grupo había mantenido dentro del que se suponía “su” lugar, mientras
que Stavenhagen (citado por Gros, 1991), considera que la movilidad no significó una ruptura
total con su lugar de origen para el caso de México, puesto que al no encontrar en la urbe los
medios que les permitieran participar de una nueva forma de ciudadanía, se fue conformando
una especie de neo-identidad indígena, en dónde ni son de aquí, pero tampoco de allá.
El problema de lo indígena toma forma en la identidad de lo que es ser indígena,
dado que, es por medio de la identidad que se posibilita identificar el etnos de cada uno de los
grupos de la población que conforman una nación; ya que todos poseemos un etnos, es decir,
características propias que nos hacen poseer una cultura19
, así como factores en común que
nos hacen “pertenecer” a un grupo social determinado. Por lo anterior, se considera impropio
hablar indistintamente sobre indígenas y etnias, lo correcto es hablar de etnias
latinoamericanas originarias 20
o indígenas21
.
Tener una identidad es relevante por la influencia que esta puede tener para la forma
de representación necesaria para ser considerado como sujeto de pleno derecho, que es la
ciudadanía (véase Esquema 4), la cual debe otorgarnos los mismos derechos y obligaciones sin
distinción de ingreso, forma de vida o etnicidad, empero el caso de los grupos indígenas, la
18 El Indigenismo es la corriente de pensamiento desarrollada en América Latina en respuesta al “problema indígena”, en México durante poco más de 50 años las políticas diseñadas para el sector indígena de la
población estuvieron bajo dicha propuesta, este tema se abordará ampliamente en el siguiente capítulo. 19 Cultura puede llegar a ser un concepto demasiado abstracto, por lo que, a menos que se señale lo contario
para contextualizar, en este trabajo de investigación lo acotamos a “cosmovisión, prácticas, usos y
costumbres”. 20 Acuño este término de latinoamericanas porque estamos ubicando este trabajo de investigación en México,
y cuando mucho en el continente americano, sin embargo este precepto es aplicable a cualquiera de los cinco
continentes. 21 Como investigadores que somos, tenemos un compromiso para que estas pequeñas connotaciones dejen de
ponerse en entredicho, como el hecho de la identidad, ya que (asumo), todos contamos con una.
34
identidad ha otorgado a su ciudadanía étnica un cejo discriminatorio, al tiempo que busca ser
inclusorio.
Esquema 4. Dimensiones y formas de representación de la identidad indígena
FUENTE: Elaboración propia, basado en los diferentes textos que fueron revisados para este capítulo.
La identidad de los grupos étnicos originarios latinoamericanos pues, ha dejado de ser
exclusiva del ámbito rural, se ha pasado de la ruralidad a la realidad indígena, que es una
forma de reconocer que, efectivamente, el fenómeno migratorio ha generado la conformación
de grupos indígenas en las grandes ciudades22
, que ha traído consigo nuevas dimensiones que
constituyen propuestas de investigación, un claro ejemplo de ello son las redes sociales
(aunque no es nuestro objetivo desarrollar este tema, basta recuperarlo por unos instantes), es
como poco a poco han ido emergiendo asentamientos urbano-indígenas en determinadas
regiones, ubicadas generalmente en el cinturón urbano. Álvarez (citado por Leyva, 2005: 283),
comenta que éstas webs: “transmiten la complejidad y lo precario de muchas imbricaciones y
22 En el estado de México, como consecuencia del proceso migratorio ya se albergan (se han identificado) 3
diferentes grupos indígenas: el mazahua, náhuatl y otomí, y que de acuerdo a la Comisión para el Desarrollo
de los Pueblos Indígenas (CDI) suman ya 379, 075 indígenas, que representa el 2.68% de la población total
del Estado. Y otro caso muy particular y considero vale la pena mencionar es el Distrito Federal, que es donde
mayor cantidad de grupos originarios concentran (son 11, a saber: maya, mazahua, mazateco, mixe, mixteco,
náhuatl, otomí, purépecha, tlapaneco, totonaco y zapoteco), reiterando que esto es resultado del proceso de
migración interna, dónde esta población adiciona un total de 123, 224 que equivale a un 3.51% en término
absolutos de acuerdo con la CDI.
35
ligas entre las organizaciones en movimiento, los participantes-individuales, así como otros
actores de la sociedad civil, política y el Estado”.
Aunque los grupos urbano-indígenas migrantes se establecen, no consiguen dejar de
lado problemas como el desempleo, pobreza, marginación y analfabetismo, que además
acentúan el proceso de exclusión social; que a su vez implica una reestructuración de la
población urbana, agravando problemas sociales propios de las grandes ciudades como el
vandalismo y la indigencia23
.
Este paso de la ruralidad a la realidad indígena, nos dice que es hora de dejar de
mistificar al indígena, es momento de dar voz al indio muerto y reconstruirlo como un actor
social y político que busca tener cada vez mayor injerencia en cada una de las decisiones
gubernamentales que se toman respecto de ellos, es así que surge el indio vivo, que escudriña
su voz y lugar ante el mundo, con el gran obstáculo de seguir siendo considerado como una
razón para el lento o nulo progreso.
Daniel Mato (1997) enfatiza que, a partir de las poblaciones indígenas y su
definición, es posible entender los problemas de autonomía y territorio que se presentan,
señalando además: “las ‘culturas indígenas’ y ‘[…] populares’ […] se constituyen en el marco
de conflictos, intercambios y articulaciones que cada vez más involucran las prácticas de
organizaciones e individuos basados en otras sociedades” (Mato, 1997: 2).
De ahí, que este conflicto étnico genere una serie de dimensiones mayor para definir
su identidad, como son: criterios de pertenencia a la comunidad, componentes culturales,
mitos, símbolos y memoria histórica, mismos que destacan entre otros que los indígenas
utilizan para auto-adscribirse como tales. Esta lucha de identidades ubicada
predominantemente en el ámbito rural, ha dado como resultado una indefinición de
identidades (Máiz, 2004). Barth (citado por Gall, 2004: 4) por su parte, nos da una interesante
perspectiva sobre lo que es identidad, misma que precisamente va de la mano con nuestro
objeto de estudio. Este autor indica que:
23 Este tipo de problemas sociales también se encuentran presenten en el ámbito rural, sin embargo se
acentúan más en el ámbito urbano.
36
Más bien es una realidad social marcada por profundos imperativos: el
territorial, el económico, el de clase, el político, el institucional, el de la re-
creación y la re-elaboración constantes de la memoria e historia grupales, así
como el de asunción de la propia cultura.
De modo que, la identidad nos lleva más allá del cómo se perciben a sí mismos los
indígenas, la cuestión de identidad ahora se entrelaza con las dimensiones económica, política
y social, donde el ser ciudadano de pleno de derecho es lo que importa para ser parte de la
población de un país; empero, tener una identidad no implica, o no nos conduce
necesariamente a ser ciudadanos, lo importante es determinar las identidades políticas que, de
acuerdo a Máiz (2004), es como se construyen o etiquetan determinados grupos de la
población, que a su vez, son designados por otros grupos, puesto que, finalmente la identidad
emancipadora es resultado de la construcción humana.
Por lo anterior, es importante distinguir entre que, si bien la identidad se encuentra
estrechamente relacionada con factores culturales y la ciudadanía, también es una forma de
representación que implica la institucionalización del individuo En palabras de Sonia Grubits
y José A. Vera (2005: 472):
el concepto de identidad […] se vincula con el de ciudadanía, democracia y
socialización y lleva implícito un componente de aculturación que implica el
análisis de la forma en la cual los ritos y mitos de la cultura particular se
amalgaman con nuevas corrientes de pensamiento y de acción, (Ibíd.: 472).
La relación que establecen Grubits y Vera (2005), indica que la ciudadanía para ser
construida requiere factores de identificación, es decir de identidad, para así poder establecer
las diferentes necesidades; sin embargo, en la praxis esto no es tan sencillo, ya que tanto la
ciudadanía como los derechos y la identidad, son “estructurados” por el Estado, que es quien
los construye, les da una connotación y una praxis.
Contrario a lo anterior, Dávalos (2005), considera que el individuo es una
construcción histórica, y por medio de este se justifica la figura del consumidor en la
37
economía, mismo que en el ámbito político es el ciudadano, por lo que dependiendo del
contexto, hablar de ciudadanía o identidad puede ser lo mismo. Grubits y Vera (2005) sin
embargo, consideran que lo más importante es que el individuo señalado por Dávalos (2005),
debe formar parte del proceso de construcción social, ya que es esencial para la existencia de
la libertad de expresión, lo que les otorga a su vez, un papel incluyente y participativo como
ciudadanos para la toma de decisiones, es por esta razón que la interpretación que Grubits y
Vera (2005) dan sobre lo que es ciudadanía, se encuentra estrechamente vinculada con
espacios y/o vectores públicos:
a) […] el ejercicio de las habilidades y competencia de tipo social para la
mediación y negociación; b) como la irrupción de las personas comunes o
civiles en el plano del escenario público y [sobre todo] político […] c) la
ciudadanía se construye y se transforma a partir de los propios ciudadanos y no
como un ejercicio normativo del Estado (Grubits, Vera, 2005: 482).
Es importante señalar que, la ciudadanía no es una forma de movilización, sino de
interacción que busca hacer cumplir demandas, fenómeno que requiere de espacios de
participación ciudadana y de opinión pública que legitimaren no sólo los cambios efectuados
por el gobierno (De la Peña, 1995), sino las acciones que estos viertan en respuesta a las
demandas presentadas por los ciudadanos.
En el neoliberalismo, la reconstrucción que se ha hecho sobre lo que es la ciudadanía,
ha traído consigo que los derechos inherentes a dicho precepto se hallen en términos del sujeto
individual, por lo que dejan de lado la legitimidad del sujeto comunal, que es precisamente
donde se desenvuelven los grupos indígenas (De la peña, 1995). Es así que la percepción de lo
que es comunidad va de la mano con el desarrollo de la identidad de los grupos indígenas
(Bonfil, 2009):
La comunidad es un intricado tejido de conocimientos generalizados,
actividades diversificadas y especializaciones indispensable, para llevar la vida
con autonomía […] se ignoran […] los problemas de agotamiento de suelos,
38
caídas súbitas de precios en el mercado, intermediarios voraces, dependencia
tecnológica y crediticia […]. […] Los indios no compran, o compran muy poco,
no generan capital, no invierten […], la tierra no es propiedad privada, sino
comunal […] La tierra no se concibe como una mercancía […]: es un territorio
común, que forma parte de la herencia cultural recibida (Bonfil, 2009: 57-64).
Es por esta visión comunitaria que, los indígenas constantemente son excluidos de la
perspectiva capitalista, es una contraposición de lo individual - lo comunitario, el proceso de
acumulación capitalista basado en la explotación del hombre por el hombre, donde la fuerza
de trabajo de este último tiene un precio, se enfrenta a un grupo social que es ajeno al valor
que otorga el capital al trabajo: el salario; de este modo, se rompe por completo el esquema de
reproducción capitalista y no se logra subsumir al indígena, el cual:
[ha traído consigo] innumerables rupturas y destrucción de un orden social que
mantenía a cada grupo social en el que se suponía era su “lugar”, [situación que]
provocó una crisis en los modelos tradicionales de control económico,
ideológico, social y político (Gros, 1999: s/n).
Por lo anterior, no es posible hablar de trabajo comunitario dentro la articulación del
ciclo de producción capitalista, ya que la comunidad, al menos desde la perspectiva del
indígena, no es solamente un espacio de reproducción económica:
La comunidad es el espacio donde cada uno de los miembros obtiene su
identidad y fuerza para resolver problemas y sostener la cultura. Hablar de
comunidad para los indígenas implica hablar de organización, de trabajo
conjunto para analizar, proponer y resolver problemas internos. La comunidad
es el espacio donde la cultura se mantiene y fortalece a través de las tradiciones,
mitos, ritos, formas de organización, sistema de cargos, de valores, etc.
La ‘comunidad’, para los miembros de pueblos indígenas tiene dos
designaciones: por un lado, es el espacio inmediato en el que se vive, en el que
39
se come, en el que se duerme, en el que se trabaja, en el que se muere; y por
otro lado, el espacio simbólico en el que se da la reproducción cultural24
.
De acuerdo a lo anteriormente citado, para los indígenas la comunidad otorga un
sentido de pertenencia: es hablar de su identidad, es una forma de vida, misma que dentro del
capitalismo, por la fuerte influencia de factores culturales, como la economía de prestigio25
,
resulta una forma de reproducción irracional. Ya que en la comunidad indígena, de acuerdo a
Deutsch (1976), existe una redistribución permanente de la riqueza, por lo que estas
sociedades no pueden ser explicadas a partir del sistema capitalista, de modo que del contraste
dentro del mismo contexto nacional, indica que:
no hay terreno indiscutible de verdad universal ni para la definición de
ciudadanía, ni para la democracia […]. Todos ellos son el producto de procesos
particulares definidos histórica y culturalmente [mismos que] continuamente
[están] en construcción y transformación. (Leyva, 2005: 283).
Es decir, la ciudadanía es la forma que ha tomado la representación política del
Estado, donde los propios indígenas al sentirse excluidos de lo que es (o debería ser) un
proceso de inclusión política, se han visto orillados a reclamar una ciudadanía propia,
estableciendo así la ciudadanía étnica26
. De acuerdo a Leyva (2005: 290), ésta se percibe
como una serie de “reclamos de derechos diferenciados de base cultural” (Leyva, 2005: 290);
y como parte de este reclamo por los derechos indígenas se encuentra el reclamo de cambios
en la Constitución que permitan su reconocimiento legal como pueblos indígenas, incluso se
24 Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, A.C, citado por Aguilar, Bernal, Carreño y
Oviedo, 2002: s/n. 25 La economía de prestigio, es considerada por el capitalismo y por los grupos hegemónicos como “una
prueba más de la incapacidad del indio, que gasta en fiesta inútiles lo que podría invertir productivamente
para aumentar su capital…” (Bonfil, 2009: 67). El capitalismo no logra ver más allá de lo económico, aquí se
encuentra presente un fuerte contenido social: al interior de las comunidades indígenas para poder ocupar
algún puesto destacado “… se debe demostrar durante años la voluntad y la capacidad de servicio público,
que va acompañada de una conducta ajustada a las normas y expectativas definidas por la cultura” (Ibíd.: 68). 26 “El concepto de ciudadanía étnica finca, pues, sus raíces teóricas en la ciudadanía cultural. El primero
rescata del segundo el conjugar dos conceptos que parecen yuxtaponerse, el de ciudadanía universal, con
igualdad de derechos ante la ley, y el de cultura, que alude a alteridades construidas socialmente que pueden
ser usadas para el reclamo de derechos diferenciados” (Leyva, 2005: 282).
40
encuentra implícita esta lucha por la autonomía cultural tan reclamada por los grupos
indígenas, donde De la Peña (1995), señala que es posible identificar el reconocimiento de
forma culturales específicas de democracia y justicia, y un nivel de representación étnica
situado entre el gobierno municipal y el estatal. A pesar de no existir una verdad absoluta
sobre lo que es ó implica la ciudadanía, hay autores como Marshall y Bottmore (citados por
De la Peña, 1995: 121), que otorgan a ésta tres propiedades: la cívica, la política y la social:
se puede llegar a la conclusión de que la primera y la segunda eran notoriamente
ajenas a los indios mexicanos, para quienes los tribunales de justicia equitativos
y las elecciones limpias eran algo virtualmente desconocido, al tiempo que la
tercera dimensión cobraba una realidad tangible sólo mediante las prácticas
clientelistas (Marshall y Bottmore, citados por De la Peña, 1995: 121).
Con lo anteriormente citado, es posible comprender que la distinción entre ciudadanía
universal y ciudadanía étnica, y entre derechos universales y derechos indígenas, se ha
convertido en un recurso utilizado por los grupos indígenas para hacerse ver ante un Estado
que por tantos años les ha hecho a un lado en el proyecto de construcción de Nación, cuya
identidad es endeble, y que mejor prueba de ello que la sociedad mexicana haya sido (y aún
sea) permeada por el pensamiento occidental, fenómeno que ha transformado nuestras formas
de vida, de modo que nuestras escalas de valores han sido redefinidas para irse homologando a
los intereses imperialistas.
Los década de los 80’s, significó un periodo de grandes cambios no sólo para
México, sino para toda América Latina. Nuestro país transitó de un modelo económico
controlado por el Estado a otro que ponía a este al servicio del mercado internacional, dejando
de lado los intereses nacionales y sobreponiéndose incluso a nuestras leyes. De acuerdo a Gros
(1999), durante dicho periodo, los gobiernos latinoamericanos pierden esa ambición que
denomina asimilacionista -que significa el proyecto de construcción de un solo Estado, con
una sola cultura-, y comienzan a diseñarse nuevas formas de representación ciudadana,
surgieron organizaciones no gubernamentales y se diseñaron nuevas políticas frente a estas
minorías que representan los pueblos originarios, lo que plantea una interesante dicotomía
41
surgida durante la globalización y que él denomina discriminación positiva a favor de la
población indígena:
el carácter contradictorio del impacto de la globalización: de un lado, ésta afecta
fuertemente a las comunidades indígenas, aumenta sus crisis y las obliga a
reaccionar y defenderse y, de otro, proporciona toda clase de herramientas
nuevas, de recursos que pueden ser aprovechados por ellas y sus
organizaciones. (Gros, 1999: s/n).
Dentro de estas presiones ejercidas durante la globalización, se encuentra la
explotación de recursos naturales, que suelen ser regiones habitadas -en su mayoría- por
habitantes originarios. De las herramientas que hay a favor de las organizaciones indígenas,
hay una que el autor citado considera es de las más importantes: la difusión, al dar estas
poblaciones a conocer su problema, dejan de ser actores locales y se convierten en agentes
internacionales, voceros de una realidad cuya existencia ha sido negada durante décadas por la
comunidad internacional.
Hoy día, las organizaciones locales y regionales, forman ya amplias redes, que
organizan foros, mesas de debate y cada vez toman una mayor presencia en el ámbito
gubernamental correspondiente, e incluso ya son asesoradas y apoyadas por organizaciones de
la talla de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), mismas que han contribuido al reconocimiento de la ciudadanía de los grupos
indígenas y sus derechos.
La lucha de los grupos indígenas por hacerse escuchar ha sido ardua, y fue durante
esta misma década que fue posible observar la existencia de un considerable adelanto en el
desarrollo de la ciudadanía indígena, al ser reconocida como una forma de representación
democrática ante las instituciones gubernamentales correspondientes, donde se articuló el
discurso sobre etnicidad y resistencia cultural como componentes básicos en la lucha indígena
por los derechos sociales, cívicos y políticos, mismos que pueden ser traducidos en demandas
agrarias, políticas y culturales, y cuyo grado de interdependencia es considerable (De la Peña,
1995).
42
Por lo anterior, para la construcción de la ciudadanía étnica, es un requisito
indispensable la formación de intelectuales indígenas (De la Peña citado por Leyva, 2005).
Incluso el Frente Independiente de Pueblos Indios (FIPI)27
, apoyaba la propuesta de De la
Peña sobre la importancia de formar dirigentes indígenas con una perspectiva del
conocimiento y defensa de sus derechos, y señalaba también el papel que había jugado la
Academia Mexicana de Derechos Humanos (AMDH) en dicho proceso.
Gros (1999), reconoce que la forma en que se multiplicaron en Latinoamérica los
dispositivos legales e institucionales relacionados con los derechos culturales, jurídicos,
territoriales y políticas es realmente impresionante, hoy día nos encontramos ante: “un Estado
interesado en la aplicación de políticas…, [ y ] necesita de un actor étnico claramente
constituido, reconocido y legitimado con quien negociar su propia intervención” (Gros, 1999:
s/n), por lo que hacerlo partícipe en la construcción de este proyecto -donde de acuerdo a
Bourdieu (citado por Gros, 1999), es el Estado quien produce y reproduce- que, implicaría la
institución y legitimación de todo lo relacionado con lo étnico, y al hacer esto, también se
vería comprometido a protegerlo.
No obstante, la ciudadanía es una construcción de los grupos hegemónicos, donde
buscan resguardar sus derechos excluyendo lo que denominamos una gran minoría, ya que, si
en el contexto nacional los grupos indígenas representan una minoría, regionalmente pueden
llegar a representar una mayoría, como es el caso de los mayas en la península de Yucatán, o
de los estados de Chiapas y Oaxaca, donde esta producción de intelectuales indígenas, les
permita hacer propuestas que vayan acorde a lo que constitucionalmente se ha establecido, les
hagan saber sus derechos y abran el acceso y el conocimiento para hacerlo valer.
El reclamo sobre el reconocimiento de los habitantes originarios como sujetos de
pleno derecho por parte del Estado mexicano, fue plasmado de manera oficial el 21 de febrero
de 1994, donde ya se asumía por parte de ambos –especialmente del gobierno-, un nuevo
compromiso que fuera plasmado en los Acuerdos de San Andrés Larráizar, donde a criterio de
Leyva:
27 El FIPI surgió en 1987 en respuesta a la necesidad de las poblaciones indígenas de ser partícipes, gestores y
actores de su propio autodesarrollo. http://www.redindigena.net
43
nos muestra claramente cómo la visión universalista y la particularista no se han
reconciliado en el ámbito constitucional mexicano ni han satisfecho las
demandas político-culturales de los pueblos indígenas ni la necesidad de
legitimidad del gobierno mexicano (Leyva, 2005: 295).
Este comentario emitido por Leyva (2005), nos habla sobre la necesidad de “un
derecho que respete las diferencias fundamentales de todos…, [por lo que] es imprescindible
cambiar las bases de nuestro contrato social por uno que posibilite el respeto a las diferencias”
(Macas, 2005: 37). Desgraciadamente este punto de conciliación no aparece por ningún lado;
por una parte, los indígenas se encuentran extenuados de promesas y, por otro, el gobierno no
se cansa de llevar a cabo una serie de políticas, que más que públicas parecieran de
contención.
Al interior de dicho sistema, y adicionando el contexto de la globalización, ya no es
posible hablar de identidades múltiples tan a la ligera: dicho tema implica prácticas políticas,
culturales y económicas, mismas que no permiten a la identidad del ser un lugar; lo cual es en
gran medida, resultado de las “diferencias raciales” que establecen los grupos dominantes al
determinar la conformación de la sociedad moderna con base económica en el capitalismo.
Para este trabajo de investigación, si bien se recurre al uso de la parte tangible de la
identidad, se le otorga un mayor peso a la identidad intangible, ya que es ésta la que ha dado
origen a la identidad indígena (Hewitt, 1988). Asimismo, el concepto de ciudadanía lo
utilizaremos para determinar al individuo como un sujeto político activo, cuyas demandas y
acciones están presentes, dándole, por la misma naturaleza de este trabajo, una connotación
indígena.
Además, se procura no hacer una distinción entre ciudadanía y ciudadanía indígena,
ya que partimos de que el uso de dicho concepto, es la forma que toma el individuo frente al
Estado como parte del contrato social de derechos-obligaciones que ambos deben asumir, es
decir, una relación que vaya en ambos sentidos y no sea unidireccional, ya sea del Estado
hacia el individuo o viceversa, y cuyos alcances dimensionales en lo económico, político y
social, deben ir de la mano, ya que si bien no son un todo dentro de estas tres dimensiones, sí
es necesario tener en cuenta siempre que son inherentes, y se afectan unas a otras.
44
I.3 El enfoque de Políticas Públicas
En general, las políticas públicas se han concebido como un instrumento de acción estatal para
resolver problemas específicos de ciertos sectores de la población, por ejemplo: empleo, salud,
educación, sector rural de la población, sector indígena, etc. Estas, consideran el grado de
participación de los distintos actores involucrados, así como el grado de participación tanto en
el diseño, implementación y los resultados obtenidos. No obstante, el contexto económico y
político inclinan la balanza hacia otro tipo de intereses: los del capitalismo, ya que el Estado
finalmente es un actor que no puede mantenerse ajeno ante las exigencias propias del sistema
generadas por los sectores dominantes.
Para ahondar sobre políticas públicas, primero es necesario considerar la
conformación de la agenda pública. Aguilar (2000: 29) define la agenda de gobierno como “el
conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado
y ordenado como objetos sobre los que han decidido que deben de actuar o han considerado
que tienen que actuar”. Cobb y Elder por otra parte, distinguen dos tipos de agenda (citados
por Aguilar, 2000):
a) Agenda sistémica/pública/constitucional. Está integrada por todos los fenómenos
que perciben los miembros de una comunidad política y que de acuerdo a ello
merece atención pública. Este tipo de agenda es abstracta, general y más amplia
en extensión y dominio institucional que cualquier otra.
b) Agenda institucional/formal/gubernamental. Consiste en el conjunto de asuntos
explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los
encargados de tomar decisiones.
Ambos tipos de agenda, en ocasiones presentan divergencias; no obstante, para que
un asunto pueda tener acceso a esta, sin importar a cuál de las dos agendas pertenezca, Aguilar
(2000) plantea que debe cumplir con al menos tres requisitos:
45
1. Tiene que ser objeto de atención amplia o al menos de amplio conocimiento del
público;
2. Una buena parte del público debe considerar que se requiere algún tipo de
acción; y,
3. A los ojos de la comunidad la acción que se necesita debe ser de carácter público.
Cabe señalar que, los tres puntos mencionados no son determinantes para decidir si
un asunto forma parte o no de la agenda gubernamental, puesto que existen otro tipo de
factores decisivos como son: la capacidad del gobierno para enfrentar la situación, determinar
si las condiciones políticas son favorables, o incluso los momentos en que las intervenciones
gubernamentales deben ocurrir pero pueden fallar, el contexto cultural, social y económico
también pueden terciar; y finalmente, otro factor no menos importante, es la definición del
problema, ya que dependiendo de quién y de cómo se defina, es posible darle dirección a sus
componentes y perfilar así una nueva propuesta política (Aguilar, 2000). Cabría preguntarnos,
si dentro del sistema capitalista en que nos encontramos, las políticas públicas realmente han
sido encaminadas al cumplimiento de las demandas reales de la población. Lo anterior nos
lleva también a cuestionar si existe un alejamiento entre las políticas implementadas por el
Estado y el sector indígena. Al respecto, Marx y Engels (s/f: 266) señalan que:
En un principio, por medio de la simple división del trabajo, la sociedad se creó
los órganos especiales destinados a velar por sus intereses comunes. Pero, a la
larga, estos órganos a la cabeza de los cuales figuraba el poder estatal,
persiguiendo sus propios intereses específicos, se convirtieron de servidores de
la sociedad en señores de ella.
Es decir, son propuestas generadas por los grupos de poder, es en este punto donde la
política, deja de estar al servicio de la población y se pone a disposición del mercado, sus
intereses y necesidades, avasallando así con los derechos de la gran mayoría, quienes son
sometidos a los caprichos de la superestructura capitalista encabezada, desgraciadamente, por
46
un Estado cada presencia es cada vez más reducida ante la intromisión de políticas
neoliberales, supuestamente públicas.
Al convertirse en señores, o en dueños de la sociedad en el sentido planteado por
Engels en el párrafo anterior, es un grupo de individuos quienes deciden sobre qué es o no
importante para la determinación de la agenda pública. Kingdom (1995), considera que aparte
de lo anteriormente citado, existen tres procesos que influyen en la acción gubernamental que
están seriamente consideradas por los oficiales de gobierno, y al mismo tiempo se encuentran
estrechamente relacionados por la capacidad que pueden tener al momento de la toma de
decisiones:
1. Problemas (Problems), su influencia sobre las agendas puede ser la inexorable
marcha de problemas presionando en el sistema. No es en balde que la fuerte
movilización latinoamericana de los años ochenta, trajera consigo una serie de
reformas constitucionales importantes. Un claro ejemplo de dichas acciones
gubernamentales, fue resultado de una fuerte presión ejercida por organizaciones
regionales indígenas. En América Latina hay dos claros ejemplos (aunque existen
muchos más en proceso de consolidación): el primero es el Brasil, donde la
Unión de Naciones Indígenas (UNI) congregó numerosos grupos amazónicos y
jugaron un papel importante para la redacción del artículo dedicado a los pueblos
indígenas en una Constitución del Brasil en 1988; y el segundo caso es el de
Colombia, donde hacia 1991 la participación activa de la Organización Nacional
Indígena Colombiana fue importante para la elaboración de una nueva
Constitución. Por otra parte, la Confederación de Nacionalidades Indígenas del
Ecuador (CONAIE) en 1990, 1993 y 1999 prácticamente paralizó el país y
forzaron la negociación con el Estado sobre temas relacionados con lo agrario,
incluso el movimiento Indígena Pachakutik se alió con mandos medios del
ejército y lograron la expulsión del presidente en enero del 2000 (Stavenhagen,
2002)
2. Políticas (Policies), el segundo punto que influye sobre la formación de agendas
gubernamentales y las alternativas, puede ser el proceso gradual de acumulación
47
de conocimiento y perspectivas alrededor de especialistas en un área de política
dada, así como la generación de propuestas políticas por dichos especialistas. De
acuerdo al tema que estamos desarrollando, un ejemplo es que, a pesar de la serie
de reformas que puedan existir al interior de los diversos países
latinoamericanos, es un hecho que la explotación indiscriminada de los recursos
naturales por parte de las grandes trasnacionales sigue presente, avasallando ante
los ojos atónitos del mundo cómo son destruidos ecosistemas completos en “pro
del desarrollo”, ya que cuentan con la venia de tratados internacionales de
comercio, bajo los cuales éstas empresas se amparan para poder llevar a cabo
dichas acciones28
.
3. Política (Politics), los procesos de políticas también pueden afectar la agenda.
Los cambios en el ánimo del Estado nacional, la opinión pública, los resultados
electorales, cambios de administración y el volumen de negociaciones que se
llevan a cabo en el congreso, pueden tener un poderoso efecto. Al igual que en el
punto 1, la presión que han ejercido asociaciones regionales indígenas como la
Confederación de la Amazonia Ecuatoriana (CONFANAIE), la Asociación
Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), el Consejo Regional
Indígena del Cauca (CRIC) en Colombia, la Confederación Indígena de Oriente,
Chaco y Amazonia de Bolivia (CIDOB), las cuales por medio de congresos, la
publicación de manifiestos y plataformas de manera permanente, pretenden
entablar negociaciones con el Estado (Stavenhagen, 2002).
Cada uno de los tres procesos puede servir para que los temas se promuevan a modo
de agenda superior o bien sean desechados de la misma, al tiempo que pueden estimular el
surgimiento de una nueva propuesta. Además, logran servir como contrapeso, ya que auxilian
en la prevención de incrementos en la agenda, operan como freno a los costos, algunos temas
incluso no pueden estar dentro de la agenda por el costo financiero que implican o por la poca
aceptación del público, la oposición de poderosos intereses o simplemente existe poca presión
sobre los temas, es decir, no reciben la atención necesaria (Kingdom, 1995).
28 En México, entre enero y mayo de 2010 fueron otorgadas 79 concesiones a mineras por 1.5 millones de
hectáreas, 260 de los municipios donde se han llevado a cabo estas son indígenas.
48
En el caso de las políticas enfocadas al sector indígena de la población, la constante
presencia de organizaciones como las ya mencionadas, han servido para atraer la atención del
Estado, dar pie a reformas constitucionales y otras negociaciones que permiten dejar al
descubierto una participación más activa e inclusiva en la toma de decisiones encaminadas a
plantear soluciones concretas, lo que ha sido clave para que el tema de lo indígena forme parte
oficial de las agendas gubernamentales en algunos países de América Latina.
Señalar además la importancia de la definición de un problema también es crucial, ya
que si éste no tiene características precisas no podrá contar con una estructura definida, por lo
que se corre el riesgo de que la política fracase; y por otra parte, también es necesario recordar
que los problemas son construcciones sociales o políticas de la realidad, por lo que quien
conozca su estructura tendrá la capacidad de respuesta; y finalmente, considerar que un objeto
puede ser altamente valorado dependiendo de una circunstancia determinada (Lindblom,
1992); es así que a la par del problema, debe tomarse en cuenta el contexto histórico-espacial
que se vive y sobre el que se está trabajando, este incluye características económicas, políticas,
sociales y culturales.
Otra propuesta es la de Stedman (citado por Mény y Thoening: 2000), para quien la
metodología de las políticas públicas debe descomponerse en cinco fases: 1) la identificación
del problema; 2) formulación de soluciones; 3) toma de decisión; 4) ejecución de un
programa, y 5) la terminación de la acción.
El valor agregado de esta propuesta, es la flexibilidad con que puede manejarse, ya
que si el problema no se considera resuelto, es posible dar marcha atrás para realizar los
ajustes pertinentes, situación que otros autores no consideran, por lo que forzar la terminación
de una política pública resulta costoso, y garantiza su fracaso al no permitir los ajustes
pertinentes en tiempo y forma.
I.3.1 Definición de Políticas Públicas
González Madrid (2000), considera que el estudio multidisciplinario hecho por el sociólogo
estadunidense Harold D. Lasswell conocido como policy sciences, representa una vinculación
49
entre el polo del Estado de Gobierno y de la sociedad, donde se enfatiza el papel de la ciencia,
técnica y los expertos. Debido a su perspectiva racionalista y científica, estas políticas que él
define como públicas, más bien son de carácter gubernamental. El autor expresa su
preocupación sobre la necesidad de integración entre el gobierno y la sociedad a través de un
espacio público-civil, es decir, sobre la necesidad de incorporar políticas públicas legítimas en
todos los ámbitos.
En México, para legitimar las acciones públicas emprendidas a través de la política
enfocada al sector indígena, se organizan foros de participación, donde asisten los
involucrados para dar a conocer sus demandas, sin embargo persiste una fuerte presencia del
Estado cuando las políticas de carácter indígena son llevadas a la práctica, lo estaría expresado
el hecho de que los grupos indígenas se subordinan hacia las demandas del capital.29
Al tiempo que los tres elementos anteriormente planteados (ciencia, tecnología y
expertos) se apropian de la realidad, los problemas de la sociedad se convierten en
interpretaciones hechas por científicos, expertos y decisores políticos, con lo que se relega la
verdadera participación ciudadana y sus organizaciones (González: 2000). De este modo,
surge el cuestionamiento sobre si las políticas son efectivamente de carácter público, o
simplemente es el mote que se da a las políticas gubernamentales para toparse con menos
obstáculos al momento de su implementación, de modo que el análisis de las políticas públicas
es determinante para poder esclarecer sus fundamentos y sobre todo, el problema que se han
propuesto resolver. Otra definición sobre lo que es una política pública, es la que da el mismo
González Madrid (2000: 17):
la política pública consistiría en un programa de acción gubernamental en un
sector de la sociedad o en un espacio geográfico. […] las políticas públicas
[además]…deben ser consideradas estrictamente como un sistema de acción
pública que articula […] actores gubernamentales y sociales.
29 No es extraño que, si bien se organizan políticas públicas encaminadas a ciertas regiones, estas en realidad
van veladas por los intereses de grandes empresas transnacionales, bajo promesas de crear empleos y
proporcionar una vida mejor los recursos naturales de nuestra nación son indiscriminadamente obsequiados.
50
Ives Mény y Jean-Claude Thoening (1992: 89) por otra parte, consideran –
teóricamente- que una política pública “es el resultado de la actividad de una autoridad
investida de poder público y de legitimidad gubernamental”. Las características que atribuyen
estos dos autores a la política, después de efectuar un consenso entre politólogos y sociólogos
sobre su análisis son:
i) Contenido. Es donde los analistas consideran el problema de investigación para
la acción.
ii) Programa. Hipotéticamente una política pública no se reduce a un solo acto, es
necesaria la articulación de los actos, de modo que se crea una estructura que
servirá de referencia u orientación.
iii) Orientación normativa. Se presupone que la actividad pública es la expresión de
finalidades y preferencias del decisor, ya sea de manera voluntaria o bajo la
presión del contexto existente.
iv) Factor de coerción. La actividad pública procede de la naturaleza autoritaria de
que se halla investido el actor gubernamental.
v) Competencia social. Una política pública se define por su competencia, por los
actos y disposiciones que afectan la situación, los intereses y comportamientos de
los administrativos.
Las características mencionadas, sin embargo, no deben tomarse al pie de la letra,
puesto que habrá ocasiones en que se deban enfrentar situaciones concretas que requieran
identificar al sector de la población (en este caso el sector indígena), que compondrá el campo
de acción gubernamental, puesto que la gestión gubernamental es la que puede determinar los
límites de la política pública a través de los mecanismos de gestión interna como son:
contabilidad, gestión de recursos humanos, informática, procedimientos de organización del
trabajo, etc. (Mény y Thoening: 2000).
A continuación, se presenta un recuento elaborado por Aguilar Villanueva (2007)
sobre los componentes que se han propuesto para analizar políticas públicas, en la primera
51
columna del Cuadro 1, se anota el nombre del autor, su propuesta y el año en que se dio a
conocer, posteriormente se desglosa el contenido de la misma:
Cuadro 1. Propuestas sobre la elaboración de Políticas Públicas
Fuente: Elaboración propia en base a Aguilar Villanueva (2007).
De las cinco propuestas presentadas por Aguilar (2007), tres son los componentes en
común: definición del problema, implementación de la política y terminación de la política;
AUTOR PROPUESTA COMPONENTES DE EVALUACIÓN
Harold D.
Lasswell
(1971)
“Modelo del
proceso de
decisión”
1. Inteligencia 2. Promoción
3. Prescripción
4. Invocación 5. Aplicación
6. Terminación
7. Evaluación
May y Wildavsky
(1977)
“Ciclo de
Políticas”
1. Fijación de la Agenda
2. Análisis de la cuestión
3. Implementación 4. Evaluación
5. Terminación
Peter De León y
Garry D. Brewer
(1983)
Reelaboración de
la propuesta de
Lasswell
1. Iniciación
2. Estimación
3. Selección 4. Implementación
5. Evaluación
6. Terminación
Anderson
(1984)
“Proceso para la
prescripción de
políticas”
1. Identificación del problema y formación de la
agenda 2. Formulación
3. Adopción
4. Implementación
5. Evaluación
Hogwood y Gunn
(1984)
“Marco de
análisis”
1. Decidir sobre qué decidir
2. Decidir cómo decidir 3. Definición de la cuestión
4. Pronóstico
5. Determinación de objetivos y prioridades 6. Análisis de opciones
7. Implementación, monitoreo y control de la
política 8. Evaluación y revisión
9. Terminación de la política
52
esta selección de etapas coincide con la conjunción de ciencias que dicho autor afirma existen
al interior de una política donde: “los politólogos han preferido estudiar la formación de la
agenda de gobierno, los administradores públicos la implementación y los economistas se han
dedicado enteramente a la construcción y selección de las opciones de política”. (Ibíd.: 19).
Si bien autores como Brewer y Anderson (citados por Aguilar, 2007) no señalan la
necesidad de la agenda pública, esto no implica que no la consideren implícita en sus
propuestas. Asimismo, los componentes de mayor repercusión que se identificaron sobre una
política pública son:
La identificación del problema y la formación de la agenda pública tal como lo
plantea Anderson, contendría lo que Hogwood y Gunn (1984) denominan decidir
sobre qué decidir y definición de la cuestión como parte de la definición del
problema, y lo que May y Wildavsky (1977) llaman fijación de la agenda.
Los cinco autores presentados en el Cuadro 1, coinciden en el proceso de
implementación; sin embargo Hogwood y Gunn (1984), proporcionan un
elemento adicional a este punto al considerar el control de la política dentro de
esta fase.
De igual modo, son Hogwood y Gunn (1984), los únicos que consideran la
revisión como un tema que va de la mano con la evaluación de las políticas
públicas, y con ello se puede tener una idea más clara sobre los resultados de la
política pública implementada.
A excepción de un par de puntos (decidir cómo decidir, pronóstico, análisis de
las opciones, terminación de la política), se considera que la propuesta de
Hogwood y Gunn (1984) es la más completa, es decir, la que mejor analiza una
política pública. Aunando a ello, la propuesta de Majone (2005), de poder dar un
paso atrás si se considera necesario, puede traer consigo un ahorro sobre la
asignación de gasto para políticas públicas notorio.
53
Cabe mencionar que, el impacto de una política pública también implica una ruptura
o punto de inflexión respecto de la situación anterior, de modo que una política previa puede
desaparecer por la implementación de una nueva (Mény y Thoening: 2000), por lo que no
existe garantía alguna sobre la culminación de la ya existente.
Finalmente, se considera la propuesta de Majone (2005), quien plantea que la política
pública está hecha de palabras, por lo que ya sea de forma oral o escrita, la argumentación
nunca deja de ser esencial ni de estar presente en todas las etapas de formulación de políticas,
lo que es un llamado a la democracia del sistema de gobierno, donde ambas partes exponen
problemas y formulan soluciones; la argumentación, es el mecanismo mediante el cual
ciudadanos y gobiernos, determinan juicios morales y de elección de políticas; y dejar de lado
la argumentación implicaría aceptar la elaboración de políticas en términos del poder,
influencia y regateo. Este autor, da un gran peso a la argumentación y la capacidad de debate
por parte de los actores participantes en el proceso de las políticas públicas. Majone, define el
argumento como “la conexión de los datos y la información con las conclusiones del estudio, y
su estructura típica será una mezcla compleja de afirmaciones de hechos y evaluaciones
subjetivas” (Ibíd.: 45). Con lo anterior, concluye que: “La evidencia no es lo mismo que los
datos o la información.” (Ibíd.). Con esto nos dice que a pesar de que puedan existir datos
sobre el resultado de una política (censos, conteos, etc.), esto podría no ser suficiente para
determinar si esta es exitosa o no, puesto que la evidencia empírica es lo que finalmente puede
dar un giro en la evaluación final de una política.
A través de la retórica como arte de la persuasión que es, la argumentación procura
persuadir el estudio de las formas de hacer las cosas, a la vez que el debate libre permite que
se defiendan intereses y opiniones, se alienta el ajuste de la realidad e incluso permite el
cambio de valores (Majone, 2005).
Para el caso de las poblaciones indígenas en México, en la praxis todo esto es muy
diferente. Estos grupos se han abierto al diálogo hasta donde les ha sido posible –o permisible-
, no obstante el incumplimiento con acuerdos formalmente establecidos, como el tan conocido
de San Andrés Larráizar, hacen suponer que las políticas públicas siguen siendo instrumentos
de uso gubernamental para intereses particulares y del mercado, y son simples soluciones
“instantáneas” para postergar lo más lo impostergable.
54
Recientemente tuvo lugar otro acontecimiento parecido al acaecido en Chiapas,
donde nuevamente el Estado mexicano no sólo incumplió su palabra, sino que rompió la que
había dado:
En San Luis Potosí, los integrantes del Frente por la Defensa de Wirikuta están
en resistencia desde hace varios meses: buscan impedir que la firma canadiense
First Majestic explote una mina asentada en pleno santuario huichol. Dicen que
si el gobierno permite esa acción causará daños irreversibles al entorno
ecológico y a sus ancestrales tradiciones. Pero lo que más les duele, comentan,
es que en 2008 el presidente Felipe Calderón, ataviado a la usanza huichola, se
comprometió a “fortalecer la continuidad histórica de los lugares sagrados”,
pero hasta ahora no ha cumplido. (Rodríguez, 2011: s/n).
Lo anterior deja de manifiesto que, el discurso es una mera argumentación política
que sirve a los más poderosos cuando les es necesario y, que en un momento dado, pone al
servicio de las grandes transnacionales los intereses nacionales que están reconocidos
constitucionalmente y pertenecen al país y sus habitantes.
I.3.2 Evaluación de las Políticas Públicas
Al hacer una evaluación de las políticas implementadas en América Latina a finales del siglo
pasado, se tenía como principal objetivo saber el por qué de tantos fracasos, de modo que cada
vez fue más claro que la deficiencia central se encontraba en la implementación más que en el
diseño, aunque este último no queda exento de ser también parte del problema. Algunas
razones de las políticas públicas fracasadas se encausaron hacia distorsiones burocráticas,
resistencias sociales, conflictos intergubernamentales, heterogeneidad de intereses, etc., que
evidenciaban que el sólo programa gubernamental (Aguilar: 2003) y las buenas intenciones no
eran suficientes.
55
Aunque Charles E. Lindblom (1992) no hace una crítica directa sobre la propuesta al
proceso de evaluación que efectúa Giandomenico Majone (1997), dicho autor considera que
no es suficiente ofrecer un argumento abstracto para demostrar que una política es errada, es
necesario argumentar la o las razones por la cual una política es escogida por encima de otra;
por lo que es irracional que un administrador defienda la corrección de una política si él
mismo no es capaz de especificar cuál sería dicha corrección, ya que no formó parte del diseño
o la implementación.
Sin embargo, dentro del proceso de evaluación, Majone (1997) considera que la
principal dificultad es la diversidad de las normas admisibles, ya que todos los que participan
(ciudadanos, jueces, legisladores, administradores, expertos y medios de difusión) aportan
perspectivas y criterios particulares, lo que debería posibilitar una evaluación múltiple de las
políticas, de modo que se procurarse alcanzar cierto nivel de entendimiento común entre las
diferentes perspectivas.
Para la evaluación de las políticas públicas enfocadas al sector indígena en México, la
única forma de evaluación permisible ha sido la gubernamental, que es donde se hace alarde
de los grandes impactos que se han generado a favor de estas regiones indígenas gracias al
Estado paternalista. Se deja de lado por completo la perspectiva que tienen quienes viven este
impacto, de hacerlo, saldrían a la luz un sin fin de demandas y necesidades sin atender previas
al diseño siquiera de una política pública. En México, el Estado aún no ha generado las
condiciones que permitan un enfrentamiento entre la perspectiva oficial y la ciudadana
indígena, de modo que sigue vigente la hipótesis de que las políticas implementadas por el
Estado mexicano de 1982 a 2010, tienen un dudoso carácter público y siguen siendo
instrumentos de integración.
Lartigue y Quesnel (2003, p15), señalan una fuerte relación entre lo que puede
considerarse como exclusión y la identidad: “la discriminación […], remite a las cualidades
del individuo, a su pertenencia a una comunidad, o más bien a unas condiciones ligadas al
territorio en el cual residen.”. Es decir, la identidad también juega un papel importante en este
proceso de diseño de políticas, ya que la pertenencia a una comunidad determinada y el
contexto en que se ubica esta, pueden en un momento dado, acentuar la discriminación, prueba
56
fehaciente de ello son las poblaciones indígenas migrantes a la ciudad o hacia otras regiones
(Lartigue y Quesnel: 2003).
I.4 Inclusión y exclusión de los Grupos Indígenas
Cuando el Estado recurre a las políticas públicas como mecanismo para proporcionar
respuesta a las demandas y necesidades de la población, ésta no siempre logran homologar las
condiciones de la misma, ya que inherentemente se desarrolla un proceso de adaptación al
sistema, el capitalismo, lo cual genera a su vez un proceso de inclusión/exclusión para
determinados grupos de la población.
En ciencias sociales, hablar de inclusión o exclusión de determinado sector de la
población es complejo, ya que éste trae consigo asegurar que todas las personas tengan las
mismas oportunidades e igualdad de condiciones para poder desarrollarse. El debate sobre el
proceso de inclusión/exclusión de los pueblos indígenas comienza con la siguiente pregunta ¿a
qué sistema se les quiere homologar: económico, social, político o cultural? Y sobre todo ¿es
posible considerar un proceso de inclusión para los pueblos indígenas sin que pierdan
identidad y autonomía?
En el año 2000, se celebró un Foro en Guatemala donde participaron cerca de 200
agrupaciones indígenas y el tema central fue la inclusión indígena. Antonio Bunch30
,
representante de la Defensoría Maya expuso que “Para nosotros el rostro indígena significa
presencia, representación, propuestas y decisiones”, y que las modificaciones efectuadas sólo
representan un cambio de color del partido, pero que en realidad no han significado nada.
Además, se hizo un llamado a los gobiernos latinoamericanos para llevar a cabo una inclusión
verdadera y esto conlleva tener representantes en sectores de ministerio importantes. El
descontento que existe, obedece a que el presidente de Guatemala, Álvaro Colom, se
comprometió a integrar un gobierno con rostro maya, cosa que hasta la fecha sigue pendiente
en la agenda de gobierno de dicho país.
30 Tomado del artículo publicado el 11 de marzo de 2008 por Marcela Fernández y César León, Prensa libre;
http://democraciamulticultural.blogspot.com/2008/03/inclusin-indgena-agenda-pendiente.html
57
Venezuela, por su parte, ha trabajado en el proceso de inclusión indígena desde 1999
a partir del reconocimiento integral de estas poblaciones, donde se incluyen bases legales,
históricas, geográficas, antropológicas, demográficas, socioculturales, lingüísticas, religiosas,
los conocimientos y valores ancestrales, así como su cultura.
En Panamá, se considera que la inclusión de las poblaciones indígenas será posible
cuando primeramente exista la voluntad y compromiso de intervenciones focalizadas para
atender las necesidades de este sector de la población y, a partir de ello, tomando en cuenta el
territorio que habitan, su cultura y cosmovisión.
En México, el proceso de inclusión ha sido precisamente por medio de las políticas
enfocadas al sector indígena, mismas que bajo el precepto de homologación han pretendido
anexar a la población indígena a la dinámica nacional y, a pesar de que se han desarrollo
buena cantidad de este tipo de acciones encaminadas al mejoramiento en la calidad de vida,
sobre todo en materia de salud y educación, los esfuerzos no han sido suficientes para alcanzar
la meta. La posición que toman las comunidades indígenas respecto del modo en que el
gobierno pretende incluirlos es denigrante para ellos: les niega el derecho a ser reconocidos
como sujetos con el atributo de libre determinación31
, es decir, la capacidad de establecer sus
propias formas de reproducción económicas, sociales y culturales, que de acuerdo a esta
perspectiva no gubernamental implica el poder ejercer su autonomía32
.
31 Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, A.C.; en “Autodeterminación de los Pueblos
Indígenas Derecho a la Paz”. 32 De acuerdo al Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, A.C., la autonomía es: “la
capacidad que tiene un grupo humano de darse sus propias normas de vida, estén escritas o no. El sujeto
jurídico del derecho humano de libre determinación en su forma de autonomía, es el ‘pueblo’. Es la
capacidad… el derecho a decidir sobre los aspectos más cotidianos de un pueblo… de ejercer las decisiones
tomadas por un pueblo a partir de su cultura, de su sistema de valores, las formas de resolver los conflictos
unos sobre otros.
Los pueblos indígenas no reclaman autonomía para hacerse independientes hacia el exterior. Es decir, no buscan constituirse en nuevos Estados-Nación. Por esta razón, los pueblos indígenas han clarificado en qué
campos reclaman la autonomía. Estos… son:
- El ejercicio y expresión de la identidad, de las costumbres y tradiciones, así como de los valores.
- El respeto al sistema normativo indígena, al Derecho Indígena, que se aplica desde siempre en las
comunidades, aunque este no esté escrito.
- A decidir sus formas de organización interna, su sistema de cargos y la elección de sus autoridades.
Por tanto, la autonomía que reclaman los pueblos indígenas de México, busca el libre ejercicio y expresión de
la libre determinación interna de los pueblos y no implica la capacidad de establecer de manera
independiente relaciones directas con otros Estados. En este sentido se aclara la confusión existente entre
Autonomía y Soberanía”.
58
Las poblaciones indígenas explican la exclusión y la marginación de que son objeto
en términos del no reconocimiento de sus derechos humanos y culturales, así como de la no
participación que tienen en el desarrollo y demás procesos de toma de decisión pública. Lux
de Cjti (n.d.) explica el sentimiento de exclusión de los grupos indígenas en términos de la
participación y la democracia, textualmente:
El principal problema con nuestras “democracias”, al menos en lo que respecta
a América Latina, es que no son completas. [excluyen] a algunos sectores y
[otorgan] privilegios a unos pocos, en detrimento de la mayoría. […]. Para los
pueblos indígenas, la consulta, la participación y el consenso son de suma
importancia en los procesos de toma de decisiones –para que de esta manera la
decisión de la mayoría prevalezca como principio democrática. […]. Queremos
que nuestros sistemas políticos cambien para el beneficio de todos, para que de
esta manera haya igualdad de oportunidades sin exclusión de ningún tipo. […]
que la democracia fuera inclusiva, representativa e intercultural, en otra
palabras, respetuosa de las diferencias. [...]. . La unidad de Guatemala y de otros
países similares debe estar basada en esa rica fuente de diversidad, que, por su
parte, debe estar reflejada en una "democracia étnica”.
En propia voz de una representante indígena ante la Naciones Unidas, es posible
comprender la dialéctica que existe entre identidad, ciudadanía, políticas públicas y su
importancia en donde los grupos de representación para que se lleve a cabo la democracia tan
pregonada no sólo en Latinoamérica, son esenciales.
Este proceso de exclusión/inclusión, de acuerdo con Lartigue y Quesnel (2003),
forma parte de un doble debate que actualmente se sostiene en México; el primero, es de
carácter ético sobre la diferenciación en términos de lo que los autores denominan criterios
étnicos; y segundo, es una discusión sobre la negación de la identidad, misma que abarca lo
político y social respecto de la discriminación de que son objeto muchas de las poblaciones
indígenas; de ahí el reclamo por el reconocimiento político y sus implicaciones.
Cuando dentro de este trabajo se hable sobre exclusión se hará referencia a la no
participación, a la falta de representatividad y en general, de presencia de los grupos indígenas
59
para la toma de decisiones que les conciernen, a menos que se indique lo contrario. Y al hablar
de inclusión, estaremos haciendo referencia a “el proceso mediante el cual se pretende
homologar a la población mexicana sin distinguir sistemas económicos, políticos, sociales o
culturales, porque la inclusión es ser sujetos de pleno derecho en la nación mexicana,
comprometidos también a respetar las obligaciones que marca nuestra Carta Magna, dentro de
este proceso no se puede ni se debe hacer distinción de raza, credo o cualquier otro atributo
que otorgue características propias a un individuo o grupo de individuos establecidos en una
región determinada”.
Para poder explicar el proceso de inclusión/exclusión social de las poblaciones
indígenas en el contexto del capitalismo desde la perspectiva de la economía política dentro de
un todo, se requiere de analizar el tipo de políticas instauradas enfocadas a dicho sector, y se
harán dos cortes: horizontal y transversal.
La totalidad de las políticas indigenistas tiene tres abstracciones en el periodo de
estudio: se determinan las similitudes, diferencias, y las aportaciones, y el regreso a lo
concreto es un análisis de las políticas neo-indigenistas. Dicho análisis implica señalar las
diferencias en términos del desarrollo y la transformación de las políticas, lo que a su vez, para
no perdernos del eje central, nos permite incorporar el tercer concepto: las formas de
desarrollo alternativas, es decir, el aspecto cultural o étnico de la población, que es hacia
donde están encaminados dichos instrumentos de política (véase Esquema 5):
Esquema 5. Corte horizontal de las Políticas Neo-indigenistas
FUENTE: Elaboración propia
El segundo corte propuesto, que es de carácter transversal, se desarrolla dentro del
periodo de tiempo establecido, que es de 1982 al 2010:
60
Esquema 6. Transición de Políticas Indigenistas a Neo-indigenistas de 1982 al 2010
FUENTE: Elaboración propia
El periodo de estudio se desarrolla durante el neoliberalismo, se presenta una primera
etapa, que es la de transición del Estado Pos-revolucionario al neoliberalismo, mientras
Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) fungía como primer mandatario de la nación. Un
segundo periodo, es el que aconteció con Carlos Salinas (1988-1994) y Ernesto Zedillo Ponce
de León (1994-2000), que fue un periodo de consolidación para el neoliberalismo mexicano y
de fuertes presiones por parte del sector indígena, ya que entre el cambio presidencial surgió
uno de los movimientos indígenas más importantes no sólo en la historia de México, sino de
América Latina, el cual es conocido como el Movimiento del Ejército Zapatista de Liberación
Nacional33
(EZLN). Finalmente el tercer periodo, el cual inicia cuando llega a la presidencia
de México el primer militante no priísta y perteneciente al partido de máxima oposición, que
era el Partido de Acción Nacional (PAN), Vicente Fox Quesada (2000-2006), y que hasta el
fin del periodo de tiempo propuesto para esta investigación, han pertenecido a dicho partido, la
33 En el Capítulo II se hará ahondará un poco más sobre este movimiento social indígena.
61
idea de esta última periodización es analizar –ya como parte del Capítulo II- si hubo cambios
sustanciales a lo referente con los grupos indígenas.
Una de las características del neoliberalismo instaurado desde Miguel de la Madrid en
1982, ha sido una importante reducción en la presencia del Estado; en este periodo
presidencial, se enmarcaron las primeras políticas neo-indigenistas. Recurrir al Cardenismo
(1934-1940) como parte de esta investigación, obedece únicamente a los antecedentes
históricos, ya que fue durante dicho periodo que detonaron una serie importante de acciones
gubernamentales encaminadas al sector indígena de la población, que en esos momentos
conformaba más de la mitad de la población rural total del país, cuya principal actividad
económica era el sector primario, especialmente el agrario34
; además estos grupos se
contextualizaban entre la marginación35
y pobreza, tan característica de las zonas rurales y
campesinas, fenómeno que prevalece hoy día.
Además, fue durante dicho periodo presidencial, que se rompió con esta postura de
hablar de lo rural es hablar de lo indígena, por primera vez un gobierno reconoció las
regiones indígenas como territorios con características y demandas propias, muchas veces
diferentes a las del sector rural en general. Finalmente, fue en este contexto histórico que
surgieron los cimientos de las primeras políticas indigenistas, la cuales inicialmente fueron de
corte gubernamental y poco después de los 80’s se tornaron en públicas.
El periodo que se considera ya como parte del desarrollo de este trabajo de
investigación, da inicio en 1982, con el cambio presidencial de José López Portillo a Miguel
de la Madrid Hurtado, México pasaba del Estado pos-revolucionario a esbozarse bajo el
modelo neoliberal. Durante dicho periodo se comenzaba a evidenciar la reducción de la
presencia del Estado, y la apertura económica comenzaba a ser una realidad sobre la cual
México cimentaría en adelante su crecimiento económico, desarrollo y políticas de cualquier
índole, la premisa central del neoliberalismo es menos Estado más mercado. Dentro de este
trabajo se considera el periodo de Miguel de la Madrid como momento de transición hacia el
neoliberalismo, y el de Carlos Salinas de Gortari como el momento de consolidación del
nuevo régimen.
34 Recordando que el sector primario abarca agricultura, ganadería y pesca. 35 En este caso estamos hablando tanto de marginación social como geográfica.
62
I.5 Conclusiones
A partir de lo expuesto en este capítulo, se pueden desprender conclusiones sobre las
categorías que servirán de guía para analizar el tema de investigación; las cuales tienen que
ver con tres grandes aspectos: la crítica de la economía política, la identidad y ciudadanía
indígenas y, finalmente, el enfoque de políticas públicas
La crítica de la economía política, constituye la perspectiva que nos proporciona el
contexto económico, político y social sobre el cual se desarrollan las políticas públicas como
un instrumento del Estado, el cual por la naturaleza del sistema (capitalismo), genera procesos
de inclusión/ exclusión que impactan ciertos grupos poblacionales, como es el caso de los
indígenas. Así, dentro de la crítica de la economía política, se rescatan las siguientes
categorías:
Capitalismo. Entendido como un sistema económico en el que predomina la
relación capital-trabajo, que define las relaciones de producción. No obstante,
éste ha evolucionado a lo largo del tiempo, ya que actualmente se encuentra
inmerso en fenómenos que antiguamente/anteriormente no estaban presentes,
como es el de la globalización y, actualmente su ciclo de reproducción se lleva a
cabo principalmente por medio del capital financiero-especulativo. Es dentro de
este sistema de producción que durante el periodo de estudio considerado, se han
gestado las políticas públicas en México, relación que para este trabajo es
importante resaltar, ya que es donde se desarrolla el marco crítico.
Clases sociales. Dentro del capitalismo, éstas se definen a partir de la propiedad
de los medios de producción. Esta categoría será utilizada para explicar la
relación de los sectores sociales respecto de los medios de producción y cómo se
ha ido transformando su connotación político-social a lo largo del tiempo. Las
clases sociales de ayer no son las mismas de hoy, la escala de valores por decirlo
de alguna manera, se han ido transformando y replanteando junto con el mismo
sistema capitalista.
63
Subsunción real y formal. Estas categorías, explican la subordinación real y
formal del trabajo al capital, es un proceso mediante el cual el capital se apropia
de la fuerza de trabajo; cuando las relaciones asalariadas no son formales se
encuentra presente la subsunción real, cuando dichas relaciones de
institucionalizan se dice que es una subsunción formal. Estas categorías han sido
parte de un proceso histórico que ha impactado a los grupos indígenas, al
imponerles relaciones mercantiles y someterles a la lógica del capital.
Estado. Es el conjunto de instituciones donde se materializan las clases y/o
sectores sociales; en que suelen prevalecer los intereses de la clase y/o sectores
dominantes. En México, hasta finales de los años setenta, dentro de un sistema de
capitalismo nacionalista, la presencia del Estado era reconocida como de
benefactor, situación que a principio de los ochenta, y hasta nuestros días, se ha
ido modificando: la influencia del neoliberalismo y la globalización han ido
reduciendo cada vez más la presencia del Estado. Sin embargo, este sigue siendo
un escenario de lucha entre los distintos intereses de las diferentes clases y
sectores sociales.
Dentro del segundo tipo de categorías, referidas a la identidad y ciudadanía
indígenas, se definen de la siguiente manera:
Identidad indígena. La identidad es la forma en cómo un individuo o grupos
sociales se conciben a sí mismo en relación a su entorno; es permeada por
diversos factores de carácter económico, político y social; dentro del sistema
capitalista, esta categoría asume diferentes contenidos, como resultado de la
imposición de patrones culturales por parte del sistema y la resistencia de los
sectores indígenas en contra de ellos. La forma en que la identidad ha
evolucionado, y sobre todo cómo se ha ido reconstruyendo en el caso de los
grupos indígenas, ha sido parte de un proceso histórico donde el ser indígena, era
(y aún es en muchos casos) una posición que dotaba de cierta minusvalía al
individuo. No obstante, con la entrada de las políticas neoliberales en el
escenario político y económico, no sólo en México, sino es toda Latinoamérica,
se han venido generando una serie de movimientos sociales de carácter indígena
64
que buscan la reivindicación de su identidad, de ser reconocidos como tales y de
ser respetados en sus formas de reproducción social, económica y política.
Ciudadanía indígena. Los grupos indígenas, ante la necesidad de ser reconocidos
como ciudadanos, para asumirse como individuos de pleno derecho ante el
Estado, pero sin dejar de lado su identidad, es que han proclamado la ciudadanía
indígena. De modo que la relevancia de esta categoría se encuentra en que, ésta
es la forma en que se ha materializado la presencia de los grupos indígenas no
sólo ante el Estado, sino frente a la sociedad en su conjunto.
Políticas públicas. Las políticas públicas representan una herramienta que tiene
el Estado para dar respuesta a los problemas, necesidades y demandas de los
diferentes sectores de la población. En ellas, se expresan los intereses y grado de
poder que tiene cada uno de estos grupos y sectores sociales, de tal manera que
tienden a prevalecer los intereses de los sectores dominantes. En este sentido, el
enfoque de políticas públicas considera la forma en que cada uno de los actores
sociales involucrados participan o son tomados en cuenta, tanto en el diseño
como en la implementación de una política pública en particular, de tal manera
que los resultados obtenidos los benefician o perjudican.
Las categorías anteriores servirán de herramientas teóricas para evaluar la forma en
que las políticas públicas dirigidas a los grupos y sectores indígenas han generado su inclusión
o bien su exclusión del desarrollo económico y social, durante el periodo considerado para el
caso de México.
65
CAPÍTULO II: DEL INDIGENISMO AL NEO-INDIGENISMO
La justicia es una puta más en nuestra libreta de
direcciones y, créenos, no es la más cara.
Y aunque cumplas al pie de la letra con el molde
que imponemos, aunque no hagas nada, aunque seas inocente, te aplastaremos.
Y si insistes en preguntar por qué lo hacemos, te
respondemos: porque podemos hacerlo. Eso es tener el Poder. […].Porque tener el Poder
es hacer y deshacer sin tener más razón que la
posesión del Poder. Gobiernos grandes, medianos y pequeños, de todo
el espectro político, además de intelectuales,
artistas, periodistas, políticos, jerarcas religiosos,
se disputan el privilegio de agradarnos. Para el resto del mundo no existes, eres nadie.
Y luego son tan groseros de ya no mendigar,
esperar, pedir, suplicar, sino ejercer su libertad. ¡Habrase visto tamaña obscenidad!
Subcomandante Marcos, Enero, 2013. Fragmento
“Ellos y Nosotros”36
.
El surgimiento de corrientes de pensamiento sobre diferencias étnicas y culturales no es
exclusiva del siglo XX o América Latina; de hecho, los exponentes latinos más destacados
relacionados con la cuestión indígena, recurrieron a representantes del pensamiento europeo
postulados a favor de la lucha de clases, como: Karl Marx (1818-1883), Frederick Engels
(182-1895), Vladímir I. Lenin (1870-1924) y Lósif Stalin (1878-1953). Asimismo, entre los
máximos portavoces latinoamericanos del indigenismo, podemos ubicar a José Carlos
Mariátegui, quien basado en planteamientos marxistas, ha llegado a ser considerado como el
“padre del indigenismo latinoamericano”; por otra parte, en México, Guillermo Bonfil, junto
con Aguirre Beltrán, fueron claves para el indigenismo posrevolucionario mexicano.
A partir de los 80´s, con la llegada del neoliberalismo, los problemas que aquejaban a
las sociedades del mundo se agravaron, algunos que han sido estrechamente relacionados con
dicho sistema son: pobreza, hambrunas, acaparamiento de los mercados, polarización del
ingreso, degradación ambiental, etc. Esta interminable lista de afectaciones contra la
humanidad, ha generado grupos poblacionales con alto grado de vulnerabilidad, dentro de los
36 http://www.nasaacin.org/vivencias-globales/5219-cien-veces-venceremos-subcomandante-marcos
66
cuales, podemos ubicar los grupos originarios, cuya presencia en países latinos, tales como
Guatemala, Ecuador, Perú, Bolivia y México, ha generado una fuerte discusión sobre
reivindicación territorial, autonomía, respeto a sus derechos y el reconocimiento de saberes
ancestrales, entre otros.
En América Latina, conviven grupos originarios cuyas identidades son variadas, y
por mucho tiempo han permanecido al margen de la creación y consolidación de los Estados-
Nación, al tiempo que han sido objeto de manipulación política por parte de los grupos de
poder, quienes mediante decretos y promesas vacías han pretendido disfrazar la creencia de
que luchan por la reivindicación de sus derechos.
La lucha por el poder es de carácter histórico, así como la forma en que este circula a
través de las instituciones, ya que puede ser determinante para establecer las relaciones
inherentes a toda relación social. Fair (2010) -bajo la perspectiva crítica al marxismo de
Foucault-, considera que el poder no se concentra únicamente en el Estado tal como señala el
marxismo ortodoxo, además de que el conflicto le coloca en el ámbito político, ya que se
encuentra disperso en cada una de las partes que conforman la sociedad del hombre blanco.
Es por ello que, la manipulación política de que han sido objeto los indígenas desde la
época de la colonia y hasta nuestros días (Köning, 1997), ha sido una burda forma de cortejar
y aplazar situaciones que se han vuelto insostenibles, ya que en el contexto de la
globalización, las condiciones y formas de intromisión se han visibilizado aún más. Es decir,
siguen presentes rasgos de posesión política y explotación económica, lo que de acuerdo a
Balandier (1970) establece una situación de colonialidad, ya que dichos rasgos son
determinantes para comprender las estructuras sociales.
Para ser un poco más puntuales, Casanova (2006) lo refiere como colonialismo
interno, el cual se desarrolla en los ámbitos económico, político, social y cultural, estimulando
una aparente identidad nacional, que solo ha sido una forma de homogeneización de la
diversidad étnica de los países, generando así un desgaste en la identidad de las poblaciones
originarias latinoamericanas, es en este proceso donde se encuentran los primeros indicios del
indigenismo integracionista, cabe señalar que, el colonialismo interno surgió básicamente en
los sesenta, como una crítica a las contradicciones que los Estados planteaban sobre diversidad
cultural.
67
El colonialismo, ha sido una forma de corroer las etnicidades, al tiempo que busca
una nacionalidad fundamentada en la ciudadanía dentro del Estado Moderno, escenario donde
la ciudadanía resulta epistemológicamente opuesta a la etnicidad, sin embargo, es el
mecanismo mediante el cual es posible ser reconocido ante el Estado como ciudadano político
-que es cuando un sujeto asume el contrato social sobre derechos y obligaciones-, y para ello,
el Estado cuenta con el instrumento de políticas públicas, que de acuerdo con John Rex
(1998), se modifican a voluntad de los partidos políticos generando un proceso exclusivo
disfrazado de inclusión.
En dicho contexto político, se fue gestando el indigenismo como lo conocemos,
surgiendo como puente articulador entre la población indígena -de los países de América
Latina, incluyendo México- y el Estado, e inscribió soluciones que, durante muchos años los
gobiernos latinoamericanos trataron de dar al problema de lo indígena. Dicha doctrina, ha
sido nutrida por otras corrientes de pensamiento -como el marxismo-, aunque la versión
oficialista de la realidad indígena, también ha formado parte importante de su composición, así
como el discurso académico y político.
Aunado a lo anterior, la apertura de los mercados, la consolidación del neoliberalismo
y la expansión del capitalismo hacia finales del siglo XX, en su afán de acumulación y, la
inherente depredación de los sistemas económicos menos fortalecidos, junto con un dudoso
nivel de consolidación, se ha avasallado, bajo la mirada atónita del mundo, y la venia de
instituciones internacionales -como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco
Mundial(BM)37
-, y siempre bajo las premisas establecidas de comercio internacional, que se
viole la soberanía de los países, cuya riqueza en recursos naturales, pero también en diversidad
étnica, se han visto violentados.
En la década de los 80’s, con la apertura de las economías latinoamericanas al
sistema mundial, el indigenismo comenzó a cerrar un ciclo, abriendo paso al neo indigenismo.
Fue en este momento donde el debate se abrió para crear, diseñar e implementar propuestas
37 Este tipo de instituciones han condicionado sus ayudas a la implementación de políticas neoliberales, que
de acuerdo a Bordieu (citado por Fair, 2010), se legitimaban alegando que las reformas del mercado
respondían a un saber científico, el cual se encontraba respaldado por la ciencia. Lyotard por su parte (Ibíd.),
señala que estos mecanismo de exclusión presionaban a quienes se resistían a ellas tachándolos de antiguos o
atrasados, locos, personas que se negaban a comprender la realidad mundial, la modernización y el proceso de
globalización que se avecinaba.
68
sobre políticas enfocadas al sector indígena que no fueran instrumentos gubernamentales que
aplazaran o acallaran movimientos sociales, sino que debían fungir como verdaderas
herramientas que respaldasen los principios de democracia, pleno derecho y participación
ciudadana que tanto pregonan nuestros gobiernos.
Para este segundo capítulo, se retoman algunas de las categorías planteadas en el
Capítulo I, como son: identidad, ciudadanía, democracia participativa, comunidad y políticas
públicas, ya que éstas son inherentes a las corrientes de pensamiento desarrolladas en América
Latina respecto del sector indígena. Posteriormente, se hace un breve recuento histórico en
México para ir contextualizando la periodización que atañe a este trabajo: la del
neoliberalismo. Y, finalmente, se abordan brevemente el etnodesarrollo y el multiculturalismo,
ya que si bien no forman parte del tema central de esta tesis, es importante hacer referencia a
ellas por la importancia que pudieran haber tenido en un momento dado.
II.1 Indigenismo Latinoamericano del siglo XX
Para poder formalizar la noción de indigenismo, haremos una breve referencia sobre
colonialismo, planteada desde la perspectiva de González (2006), quien señala que el
colonialismo no es un proceso obligatoria o necesariamente de talla internacional, puesto que:
“se da en el interior de una misma nación, en la medida en que hay en ella una heterogeneidad
étnica, en que se ligan determinadas etnias con los grupos y clases dominantes, y otras con los
dominados” (Ibíd.: 415). Es decir, las relaciones coloniales se reestructuran y se llevan a cabo
al interior de las fronteras políticas. R. Kennedy (citado por Balandier, 1970) por su parte,
caracteriza el colonialismo como una serie de racionalizaciones, donde:
la superioridad de la raza blanca, la incapacidad de los indígenas para dirigirse,
el despotismo de los jefes tradicionales y la tentación que tienen los líderes
políticos por constituirse en “camarilla dictatorial”, la incapacidad de los
autóctonos para aprovechar los recursos naturales de sus territorios, la escasez
de recursos financieros, la necesidad de conservar el prestigio, etc. (Ibíd.: 12).
69
Lo anterior, aunado a la histórica inferioridad imputada a la raza indígena, pasó a
formar parte de los paradigmas de distinción social, donde las relaciones de poder son
completamente asimétricas, dado que existe una institución que garantiza la legitimidad del
ser: el Estado. Este surgió a partir del conflicto de intereses económicos: “entre una reducida
clase dominante que se anexionó la mayor parte del excedente social, y la vasta mayoría, a la
que se dejó con una mera subsistencia y realmente excluida” (Childe citado por Service, 1984:
25).
Así pues, el Estado se ha servido del discurso científico para validar la minusvalía del
indígena, y señala que son tres los procedimientos de exclusión que se generan al interior:
1. La oposición verdadero-falso. […] la ciencia permite decir que lo que dice
el poder es verdad y lo que dicen otros discursos es completamente falso.
[…] Por tanto, los que ni tienen ese saber-poder son acusados de expresar
falsedades (Foucault citado por Fair, 2010: 23-24).
2. La oposición razón-locura. Desde el poder se señala […] lo que debe ser
considerado razonable o una locura (Ibíd.: 24)
3. La oposición prohibido-permitido. (Ibíd.)
Respecto al tema de pobladores originarios, es en el segundo punto donde Foucault
(2010) ubica la legitimidad que el Estado, como aparato de poder, otorga a cada individuo
para votar, testimoniar ante la justicia, firmar un contrato, etc., y que ha sido la ciencia la
encargada de legitimar prácticas racistas, de justificar la necesidad de colonizar, etc.; y es en
este tipo de prácticas donde el saber científico deja de estar desligado con el poder, ya que le
otorga herramientas para justificar su proceder (Foucault citado por Fair, 2010), de este modo,
las relaciones de poder se vinculan con la racionalidad.
Este tipo de hechos, ha generado un importante proceso de exclusión durante las
últimas décadas, que procura ser revertido por medio del diseño e implementación de políticas
70
(gubernamentales y/o públicas) enfocadas al sector indígena, mismas que Fair (2010)
considera, han obedecido a un proceso de disciplinamiento social, donde:
se excluye al que se viste o peina diferente, ya sea dejándolo de lado o
apartándolo de un grupo de pertenencia determinado, con burlas por vestir […],
por ejemplo, por no estar bien vestidos, o tener un color de piel ajeno al patrón
dominante de los sectores dominantes de origen blanco y europeo (Ibíd.: 33)
Aunque este tipo de exclusión pudiera parecer superficial, apoya el discurso político,
del cual, no podemos esperar mucho si se cuenta en las instancias políticas con personajes
como el ministro Walter Guiteras (citado por Mamani, 2006: 45), quien: “en 2001 dijo que “el
hombre blanco no miente”, dejando entrever que el hombre indio sí miente. De esta forma se
ha tratado a los líderes indígenas de dementes, locos e irracionales…”, de modo que la
inferioridad del indígena es un paradigma cuya permanencia en el ámbito gubernamental es
preocupante, sobre todo cuando este tipo de afirmaciones forma parte de lo que O’Meara
(citado por Casanova, 2006: 418) llama política racial, y que define como “ un producto
histórico diseñado sobre todo para facilitar la acumulación del capital, y ha sido usado así por
todas las clases con acceso al poder del Estado”, es decir, el mismo aparato gubernamental es
quien los señala, lo que en palabras de Mallinowski serían grupos primitivos.
Para la elaboración e implementación de políticas públicas (o en su momentos
gubernamentales), la diversidad étnica38
impacta el diseño de las mismas, ya que se han
erosionado las relaciones de pluralismo étnico, al tiempo que son reemplazadas por nociones
de igualdad e individualismo acorde políticas neoliberales de coyuntura, lo que confirma que
cualquier acto siempre va acompañado de una intención y sirve como motor en la sociedad
(Service, 1984), situación que genera rivalidad entre los mismos grupos de la población
indígena (Warren, 2002), ya que:
38 Cuando se habla de etnicidad, se hace referencia al etnos, que es un grupo racial humano que comparte
tradición, cultura y lengua. Si bien el término etnicidad es utilizado para denominar a las poblaciones
indígenas, también es cierto que, basándonos en la definición de etnos, todos tenemos cierto nivel de
etnicidad, ya que contamos con tradiciones, cultura y lengua que nos identifican.
71
…la “distancia” entre la sociedad colonial y la sociedad colonizada [implica
tensiones y conflictos], que explican la dificultad del indígena “para elevarse
económicamente”; la pobreza de las masas indígenas […] se acentúa con la
degradación de las economías tradicionales. (Balandier, 1970: 15).
De lo anterior, se destaca: primero, cada vez que se encuentra más influencia de los
grupos dominantes (occidentales) sobre este tipo de regiones, más cerca nos encontramos de
un proceso de colonialización interna; y segundo, ya que dicho concepto se encuentra
estrechamente relacionado con nociones de conquista, y viene de la mano con el surgimiento
del propio capitalismo (Casanova, 2006); es decir, la lucha de los grupos originarios por la
autodeterminación, es una lucha cuyos orígenes se remontan incluso a la conformación misma
de la ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), donde a partir de la teoría
marxista, surgieron los primeros intentos de defender identidad y cultura39
.
Daniel Mato (1997), señala que a partir de la definición de poblaciones indígenas, es
como se posibilita entender los problemas de autonomía y territorio, donde: “las ‘culturas
indígenas’ y ‘culturas populares’ […] se constituyen en el marco de conflictos, intercambios y
articulaciones que cada vez más involucran las prácticas de organizaciones e individuos
basados en otras sociedades” (Ibíd.: 2). De esta manera, se han ido generando criterios
propios de identificación, como son: pertenencia a la comunidad, componentes culturales,
mitos, símbolos y memoria histórica, mismos que destacan entre otros que los mismos
indígenas utilizan para auto-adscribirse; uno de los más sobresalientes es su sistema de
reproducción económica, el cual hace alusión a la economía de prestigio, en que prevalecen
pactos de confianza, basados en la buena fe de las personas y van más allá de las fronteras
nacionales (Rivera, 2006), donde: “El trabajo cooperativo, como una de las formas del trabajo
recíproco, tiene las características de un acto social en el que los aspectos no economizantes
tienen amplia cabida” (Aguirre, 1973: 231), este tipo de normas, han mantenido el equilibrio e
igualdad, y alimentan los principios de reciprocidad y redistribución (Ibíd.).
39 Me parece importante señalar esta situación sobre la lucha que otros pueblos del mundo han tenido, décadas
atrás en cuanto a defensa de identidad, cultura y formas de vida, ya que es importante entender también que,
el eurocentrismo estuvo presente durante buena parte del siglo XX y el indigenismo pues, no es una
excepción.
72
Para poder tener algún grado de control sobre los grupos originarios, en países como
Guatemala, Ecuador, Bolivia, Perú y México, a principios de siglo pasado surgió el
indigenismo. Esta corriente de pensamiento, se ha desarrollado no sólo en el ámbito
institucional, sino académico, y de hecho se ha trasladado a la esfera política40
. En general,
cuando hablamos de indigenismo, se hace referencia al reconocimiento del indígena ante el
Estado; es decir, se le considera como la institucionalización del indígena, donde se repara en
la existencia del indígena como parte de su población, con los mismos derechos y
obligaciones, situación que en el ámbito académico es muy cuestionada por la realidad en que
viven, donde “uno no sabe por qué lo discriminan: si es por ser indio o por ser pobre”
(Mamani, 2006: 37).
En términos generales, el indigenismo expresa -desde sus inicios-, un reconocimiento
de los problemas que aquejan al sector indígena, para ello, los gobiernos cuentan con diversos
instrumentos, entre ellos la agenda pública, que mediante las políticas públicas, se encamina a
dar solución a los problemas que en torno a dicho segmento de la población se han generado a
lo largo de la historia.
Dicha doctrina, también ha sido inherente de la consolidación de los Estados
Latinoamericanos, a pesar de lo cual, siguen en la búsqueda de consolidarse como naciones
(Meentzen, 2007); ya que este proceso implica la definición de una identidad única, una
identidad nacional, la cuál es indispensable para “construir un Estado homogéneo que llegará
a tener una misma lengua y una misma cultura” (Casanova, 2006: 417), situación que deja a
un lado la identidad como una forma de cohesión social y pertenencia, e inmanentemente
implica la erradicación de la diversidad cultural. Para ello, ha sido necesario recurrir a un
proceso de disciplinamiento social, el cual es definido por Foucault (citado por Fair, 1998: 27)
como: “un mecanismo que mediante sus métodos de control, individualización y sanción
normalizadora “fabrica efectos homogéneos de poder” […], que resultan plenamente
funcionales a la obediencia, y por lo tanto, a la dominación social”. Es decir, la normalización
permite “controlar el comportamiento de los individuos para hacerlos eficaces a la economía
del sistema” (Ibíd., 28), de ahí que no sea extraño que la educación sea una de las principales
40 Incluso, tocó el ámbito artístico, que ha sido el encargado de contarnos la historia del indigenismo, cómo se
ha ido percibiendo al indígena a lo largo de un siglo a través de la pintura y la cinematografía por citar dos
ejemplos.
73
herramientas dentro de todo este proceso. Además, la normalización es también un mecanismo
de represión política, si un individuo no se encuentra a favor, automáticamente está en contra,
por lo que es tachado de subversivo, demente o loco, es en este punto donde el poder de
coacción del Estado parece seguir vigente en la actualidad (Fair, 2010), en un momento en el
que ya sólo se habla de naciones en proceso de consolidación.
En dicho proyecto de consolidación del Estado-Nación, se gestó el indigenismo como
mecanismo para la homologación poblacional, cuyo principal obstáculo era incorporar un
sector de la población a toda costa, ultrajando grupos sociales completos, con todas sus
dimensiones: económica, política y social, y la más importante y representativa: la cultural,
por lo que el carácter del indigenismo era integracionista. A la par de dicho proceso social, se
fue dando la consolidación del sistema capitalista, con lo que no sólo se fueron generando,
sino reforzando contraposiciones importantes como el bienestar comunal - el individual, pero
sobre todo, la presencia del colonialismo interno, ya que este se presenta en los ámbitos
señalados, y es un proceso en el cual podemos encontrar rasgos de explotación entre regiones
y clases sociales, y se traslada a la esfera de la producción, dominación, las jerarquías
resultantes y sus beneficiarios (Soja citado por Casanova, 2006: 421). Fue así que, comenzó a
esclarecerse que dentro del capitalismo no había cabida para la diversidad cultural. Macas
(2005) señala que en tiempos de la globalización:
Por un lado tenemos el mundo de la comunidad, de la solidaridad, de la
reciprocidad. Pero, por otro lado, vemos que como contradicción en la época
actual está el mundo del capital, el mundo de la acumulación (Ibíd.: 37).
Es gracias a la comunidad que, los grupos indígenas han logrado sobrevivir, donde
actúan como parte de un todo, y el trabajo recíproco es más un acto de carácter social que
económico, que aporta elementos fundamentales de cohesión e identificación con la
comunidad. Aguirre (1973), incluso considera que el rango económico que una persona pueda
alcanzar dentro de la comunidad, no es tan importante como el social, es aquí donde descansa
la importancia del prestigio dentro de la comunidad.
74
Aparte de que la comunidad es una forma de vida heredada ancestralmente,
constituye parte de su etnos, el cual ha sido reconstruido a lo largo de la historia de acuerdo al
orden social establecido, y está siendo minado por formas de intromisión occidentales,
totalmente ajenas, y que llegan a perpetrar las esferas locales, por lo que el concepto de
comunidad se encuentra en continua reestructuración (Aguirre, 1973), donde el factor rural se
ha mantenido como parte importante, de modo que ha habido momentos de la historia -como
fue la primera mitad del siglo XX- donde trasladarse a la esfera rural, a la actividad
campesina, ya era hablar de indígenas, de modo que por mucho tiempo el Estado llegó a
concebirlos indistintamente, por la coexistencia entre indígena y rural.
A mediados del siglo pasado, los acontecimientos producidos en Europa, también
tuvieron fuertes repercusiones en América Latina; una de ellas fue la apertura a oportunidades
de inversión y la diversificación de la actividad productiva. Además, cobró fuerza la idea de
que sólo un Estado capaz de poner orden puede tener progreso, traduciendo éste último a su
vez en crecimiento económico, lo que implica la institucionalización de la autoridad (Oszlak,
1976).
En dicho contexto, el orden de carácter público ha jugado un papel importante, dado
que el Estado es el encargado de atender y procurar todo lo necesario para permitir el
desarrollo de las personas por medio de los instrumentos de política disponibles (fiscales,
públicos, de Estado, jurídicos, etc.). De esta forma, surge y se consolida el bien público, lo que
a su vez permite un ambiente propicio para el desarrollo de políticas públicas adecuadas que,
finalmente, constituyen una estrategia para la legitimización de la acción gubernamental en el
marco del modelo neoliberal (López, 2003).
Otro de los graves problemas que se enfrenta en América Latina es en el contexto
político, con el constante fracaso de la implementación de políticas, debido en parte a la escasa
integración territorial, especialmente en países como México, Perú y Brasil, cuya vasta
extensión territorial, representa un obstáculo para la creación, desarrollo y articulación de
políticas públicas (Oszlak, 1976), a estos elementos agregamos los señalados por Aguirre
(1973: 245): “aislamiento, la pobreza y hostilidad del ambiente físico, la heterogeneidad étnica
y cultural”, elementos mediante los cuales se ha justificado la escasa y dificultosa integración.
75
Aunado a lo anterior, -y situándonos en el contexto rural-, podemos agregar la disputa
por el control de los recursos naturales, de modo que los límites económicos alcanzan
fronteras ecológicas y sociales, donde, definitivamente son los sujetos sociales quienes deben
ser visibilizados para “buscar la transición a un modo diferente de acumulación y regulación”
(Altvater, 2005b: 15). Es decir, el sujeto social debe ser un sujeto inclusivo, que pueda
participar en la toma de decisiones, ya que establecer límites al capitalismo, al menos para
ellos, puede significar la supervivencia.
Por lo anterior, el proceso de exclusión generado con respecto a los grupos indígenas,
consideramos, es resultado de un sistema económico que, soportado en el Estado como
garante de sus intereses, ha alcanzado el ámbito gubernamental, donde los decisores políticos -
que fungen como actores en lo que Scartascini (2011) denomina el juego político-, son los
encargados de otorgar un lugar a cada uno de los involucrados; sin embargo, existe una
herramienta que también impacta al sector indígena de la población, es un instrumento lleno
de buenas intenciones, y se ha enfocado a la homologación cultural en esta búsqueda de la
construcción de Estados-Nación, donde la identidad de la población ha sido determinada en un
solo sentido, nos estamos refiriendo al indigenismo como política pública.
Cuando hablamos de actores políticos, aludimos a quienes tienen la capacidad de
participar activamente y modificar el ambiente material y social donde se encuentran
(Touraine citado por Bartra, 2010). Aunque es muy importante no perder de vista la
importancia que reviste su presencia, debemos considerar la interacción de los actores:
El peligro está en que al centrar la atención en las pequeñas identidades se deje
de lado su adscripción a identidades de mayor escala, en que los escenarios
territorializados del acontecer cotidiano obscurezcan el transcurrir estructural y
sistemático del que forma parte, en que la cuenta corta sustituya a la cuenta
larga y las efemérides suplanten la historia (Bartra, 2010: 2).
Es decir, esta reconstrucción de la comunidad indígena debe llevarse a cabo con
cautela, puesto que se corre el riesgo de desarticular las comunidades originarias, generando
así una mayor exclusión, pues tanto los problemas como las necesidades se han ido
76
diversificando (Aguirre, 1991). Además, mucho han variado los actores que han participado,
los cuáles cada vez son más individualistas y van dejando de lado el aspecto comunitario del
indígena, de modo que el indigenismo, claramente se ha utilizado como instrumento del
Estado para unificar la población nacional y alcanzar las metas u objetivos de una sociedad
cuya realidad es ajena al entorno indígena.
En dicho entorno, se han ido generando estrategias políticas que segmentan de
manera importante las clases sociales, fenómeno que ha impactado en las poblaciones
indígenas. De modo que la relación etnia-clase que surge, forma parte de un debate que ha
trascendido las fronteras nacionales, centrándose así en la cuestión de lo indígena como parte
inherente a la serie de problemas económicos, políticos y sociales que enfrenta la población
originaria mundial.
Asimismo, el indígena no puede ser reducido a clase social, puesto que es sujeto
social, cuya forma de reproducción propia le otorga características que van más allá de ser una
clase, por lo que debe definirse un campo de batalla que sirva para conciliar la anexión de los
grupos originarios a la construcción del Estado-Nación, al tiempo que les permita mantener su
identidad a pesar de los procesos de diferenciación social, que de acuerdo a Aguirre (1991), se
expresan en los ámbitos político y cultural.
A lo largo del siglo XX, el indigenismo formó parte de un proyecto de construcción
de nación que no fructificó satisfactoriamente, ni para el gobierno ni para los propios
indígenas. Marzal (1993) señala que, históricamente el indigenismo ha atravesado por tres
etapas:
1. Indigenismo colonial. Esta fase abarca aproximadamente desde finales del siglo
XVI hasta principios del XIX. Sus principales características versan sobre la
desintegración de las naciones indígenas; estas fueron sometidas con violencia a
las doctrinas económicas, políticas, sociales, culturales y religiosas de la corona
española, en contraste al proyecto político que se gestó, Marzal (Ibíd.), identifica
dos formas de oposición: la utopía indigenista y la rebeldía indígena.
2. Indigenismo republicano. Este periodo se desarrolla a partir de las naciones
latinoamericanas recién independizadas, donde los proyectos de nación no
77
contaban con metas específicas para el sector indígena, donde el habitante
originario era un ciudadano más, situación que le arrebataba identidad.
3. Indigenismo moderno. Este fue gestado ya durante el siglo XX, donde se deja de
pensar en la homologación del indio y se considera su integración, basándose en
el respeto a sus componentes identitarios.
Lo que podemos señalar es que, en cada una de las etapas, fue sin duda una clase
social la que ostentaba el poder y ha escrito las reglas; y como estas son hechas para romperse,
la etapa del indigenismo moderno de acuerdo a lo que plantea Marzal (Ibíd.), dista mucho de
la praxis. Deustch (1998) por su parte, señala que son tres las posiciones que han moldeado el
indigenismo:
los indigenistas quieren, desde luego, llevar el capitalismo hasta sus últimas
consecuencias, proletarizando a los indígenas. Los populistas se oponen a esa
proletarización y desean conservar la “identidad” de los grupos indígenas,
“deteniendo” la demolición capitalista. Los marxistas comprueban la realidad
del proceso de proletarización; pero no aceptan la idea de que es necesario
esperar a la total proletarización para promover una nueva organización de la
sociedad, luchan inmediatamente contra el capitalismo, proponiendo un nuevo
sistema social; es esta lucha y su resultado lo que “detendrá” la proletarización
(Ibíd., 55).
A partir de lo anterior, cuestionamos hasta qué punto existe una integración y sobre
todo si, es necesario que las poblaciones indígenas sean completamente absorbidas por el
sistema capitalista para poder definir una nueva organización social. Dar por hecho que es
posible la proletarización del indígena, sería tanto como decir que la identidad y formas de
vida que caracterizan a los grupos indígenas, de forma tangible e intangible desaparezcan, por
lo que se les homologa con la clase campesina sin que los habitantes originarios formen
propiamente parte de ésta.
78
El planteamiento de mayor repercusión en América Latina a principios de siglo
pasado, cuyo impacto ha sobrevivido al ser considerada como un pilar para el estudio de dicho
tema, fue la elaborada por Mariátegui (2007), y se remite al marxismo, donde trató de plasmar
la falta de identidad y de cohesión que se vivía en su país (Perú) producto del sistema
capitalista, allá por la tercera década del siglo XX. Es pertinente señalar antes de continuar
que, básicamente la perspectiva marxista como fracción de un proceso analítico, parte de la
cuestión económica, tal como Mariátegui (2007) lo hace, en palabras de Deustch (1998):
El marxismo reconoce esos factores “culturales”; pero se niega a hipostasiar
este nivel de la realidad. Más aún, el marxismo ha planteado […] que, como un
procedimiento metodológico fundamental, el análisis de cualquier aspecto de la
realidad social debe tomar como punto de partida analítico la estructura
económica. Esa posición metodológica no implica la negación de los demás
niveles de la realidad, sino la consideración de que tales fenómenos
superestructurales sólo pueden comprenderse, […], comenzando por el análisis
de las condiciones económicas concretas en las que descansan (Ibíd.: 46).
En general, Marx efectivamente habla sobre las luchas de clases, y del Estado como
el escenario donde éstas se llevan a cabo, no obstante, él define las clases sociales como
resultado del funcionamiento de la base económica capitalista y las actividades económicas de
la época: la agricultura, en palabras de Bartra (2010):
las clases sociales son a la vez constituidas por y constituyentes de las
relaciones sociales, de modo que la proverbial lucha de clases no resulta de la
existencia previa de éstas sino que el proceso por el que las clases se conforman
y ocasionalmente se desbalagan (Ibíd.: 2).
Es decir: “La cuantificación de las diferencias cualitativas […], transformó las luchas
sociales en luchas por el nivel de ingresos, es decir, en movimientos centrados en la mayor
apropiación posible de dinero” (Alvater, 2005b, 8). De este modo, la transformación citada por
79
Bartra (2010), se lleva a cabo bajo el sigilo del capitalismo, que al ignorar el componente
cultural, genera una ruptura de tipo social41
. Esto, se plasma en Mariátegui (2007), al integrar
la cuestión del multiculturalismo a su planteamiento, donde las clases sociales (resultado del
sistema de producción capitalista), tenían forzosamente que considerar el componente cultural.
En su planteamiento sobre las razas, señala que en las regiones indígenas peruanas también se
dio el mestizaje; pero debido al contexto, esta combinación de etnias fue asimilada por buena
parte de los grupos indígenas, por lo que, a pesar de ser de raza mestiza, su identidad era
indígena. Básicamente, consideraba que el indigenismo debía estudiarse desde lo económico,
político y social, al tiempo que no podía ser desligado del ámbito literario y artístico.
Asimismo, emitía una fuerte crítica sobre lo que el indigenismo de la época era en otros
países, por ejemplo en Uruguay, dónde reparaba, únicamente proliferaba en el ámbito literario
y artístico.
El indigenismo trasladado a la esfera política, ha servido como respaldo para las
políticas (gubernamentales o públicas) implementadas por el Estado enfocadas al sector
indígena de la población, mismo que, durante el siglo pasado y más de 50 años en toda
Latinoamérica (incluyendo a México), estuvo basado en la idea del “mestizaje” como forma
de homologar y proporcionar una sola identidad al país. Köning (1997) considera que en sus
inicios, el indigenismo:
no se trataba de estudios científicos sobre la historia de los indios en América
[…] Tampoco se traba de la exposición de costumbres indias o instituciones
sociales y económicas […] No fue ninguna valoración retrospectiva o
valoración del pasado prehispánico y de las culturas indias…más bien sirvió
para legitimar ante grandes grupos las luchas por la libertad y para crear, al
mismo tiempo, una unidad mediante la propagación de mitos ‘nacionales’…
(Ibíd.: 784)
41 No debemos olvidar que buena parte de los recursos naturales, y de las grandes reservas en general –en
América Latina al menos-, se encuentran en territorios ubicados como indígenas, situación que ha desatado
una constante luchas por el control de los recursos, ya que como bien es sabido, éstos constituyen la base del
capitalismo, mismo que los transforma en valor (Alvater, 2005a).
80
Es decir, aún se considera la parte intangible de que los indígenas forman parte de un
paradigma místico, que debe ser descifrado para poder elaborar un proyecto de nación, sin
duda encabezado por el indigenismo criollo, que sin importar los resultados, seguirá
obedeciendo a la superestructura encabezada por los grupos de poder, ahí donde se lleva a
cabo el juego político, donde se decide quién es quién y el lugar que cada uno de los
individuos ocupa en la cadena económica, y cuyo peso descansa, principalmente, en los
grupos de la población menos favorecidos.
El indigenismo ha sido un proyecto político que considera naciones de ciudadanos,
que no da cabida a diferencias étnicas y culturales, pero al mismo tiempo prometía superar la
heterogeneidad étnica (Köning: 1997). Macas (2005) por su parte, se une a dicho
planteamiento, cuestionando si en este momento es posible encontrar un punto de conciliación
que permita no sólo la existencia, sino la consolidación de Estados Plurinacionales, el cual
considera es posible construir a partir de:
En primer lugar, una reformulación de la democracia. […] participativa.
Comunitaria: una democracia mucho más amplia, basada en el diálogo, en el
consenso, en la revocatoria y fiscalización permanentes. […], aún subsiste […]
la visión del Estado colonial que ahora se expresa con otras formas pero con el
mismo contenido básico: la invisibilización del Otro.
[Segundo], cuando hablamos de un estado plurinacional, también estamos
hablando de una reformulación del sistema económico. [Donde la economía del
regalo], es una economía comunitaria, es una economía del trabajo colectivo, en
función de la colectividad, en función de la solidaridad, del respeto a la
naturaleza, del respeto a los seres humanos, del respeto a las generaciones
futuras. (Macas, 2005: 38).
Esta democracia participativa, ampliación, convivencia en comunidad y
reestructuración del sistema económico, forman parte del discurso de Macas (2005), y dejan
en claro que estamos ante un choque ideológico, que abarca formas de vida y una
confrontación política que se ve plasmada en la lucha social y la proliferación de movimientos
81
políticos. Huntington (citado por Dávalos: 2005) en su propuesta, retoma a Lewis quien a su
vez señala:
No existe dentro de su percepción [neoliberalismo] la posibilidad de que el
encuentro con sociedades diferentes enriquezca el acervo humano, posibilite
una recuperación de prácticas y formas de pensar diferentes que sean un reto
[…], todo encuentro con sociedades y pueblos diferentes será necesariamente
un encuentro conflictivo, una colisión violenta, un choque incluso bélico. (Ibíd.:
18).
Dicho de otro modo: se afirma la imposibilidad de que la sociedad indígena pueda
coexistir con la sociedad neoliberal, al tiempo que Huntington (citado por Dávalos: 2005) echa
por tierra los “saberes ancestrales” de Macas (2005), quien a su vez considera que, si son
asimilados y encaminados correctamente, pueden nutrir la conformación de una nueva
sociedad, de esa sociedad democrática, participativa y plurinacional que tanto necesitamos. Un
buen ejemplo de que es posible llegar a un punto de conciliación es Bolivia, donde el 6 de
diciembre de 2009, se llevó a cabo un referéndum que otorgó a los indígenas la capacidad de
poder decidir si optaban por la autonomía indígena originario campesina, algunas de las
consideraciones eran:
ejercer algunas exclusivas como su autogobierno, con sus propias instituciones,
la definición de formas propias de desarrollo económico, social, político,
organizativo y cultural; gestión y administración de los recursos naturales
renovables, elaboración y ejecución de planes de uso de su territorio; ejercicio
de la jurisdicción indígena originaria para la aplicación de justicia y resolución
de conflictos (Rojas, 2009: s/p).
Este caso demuestra que, cuando el Estado y los grupos indígenas actúan de buena
voluntad, respetando acuerdos y asumiendo los roles políticos correspondientes, es posible
hablar de un indigenismo incluyente, donde los habitantes originarios latinoamericanos,
82
asuman, pero sobre todo se respete, su papel como sujetos sociales y políticos en la
construcción del Estado Latinoamericano (Stavenhagen, 2002).
Del mismo modo, Deutsch (1976) ya mostraba cierto optimismo, y percibía al
indigenismo no solamente como un proyecto de homologación cultural desarrollado por el
capitalismo durante el siglo XX, donde el problema de lo indígena se centraba en la
asimilación y erradicación de las formas de producción tradicionales, si no que:
El indigenismo se propone la integración no colonial del indio a la sociedad
nacional; pero, a diferencia de la política asimilacionista a secas que se
promovió durante el siglo pasado, el indigenismo busca realizar la integración
respetando los valores culturales: es decir, se postula la integración del indígena
“con todo y su bagaje cultural”. (Ibíd.: 38).
Este autor se adelantaba a su tiempo, proponiendo al indigenismo no como un
proceso de homogeneización, sino de diferenciación cultural que debía ser respetado, de modo
que el bagaje cultural y étnico de los países se conservara y enriqueciera. Debido a la
concepción ortodoxa del indigenismo integracionista, el discurso que manejaba y el uso de
esta corriente de pensamiento como parte del diseño de políticas (gubernamentales o públicas)
enfrentaron –y de hecho enfrentan- diversos problemas que hasta la fecha no han sido
conciliados.
Por ejemplo, el conflicto que existe entre el indígena como actor político y el Estado,
ha generado un nuevo escenario sociopolítico, que ha servido como marco de diversas
acciones colectivas y estrategias que han encontrado su voz en diversos movimientos sociales
(Mamani, 2006), los cuáles han proliferado de manera importante en América Latina durante
la segunda mitad del siglo XX.
Los triunfos y derrotas han sido variados, pero la lucha es la misma: los pueblos
indígenas existen, y así lo han dejado ver. Por ejemplo, en Bolivia desde los años 70’s se
preparaba ya un movimiento social Aymara, que culminaría con la elección del primer
presidente electo de origen indígena el 18 de diciembre del 2005, Evo Morales, quien logró
reconstitucionalizar en buena parte al Estado indígena (Mamani, 2006).
83
En Ecuador, las corrientes socialistas han jugado un papel importante desde 1986,
cuando surgió la Coordinadora de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), que se
ha vuelto una referencia obligada:
se forma una organización nacional de las nacionalidades y pueblos indígenas
que construye un proyecto político nacional (no sólo indígena), que le propone
al resto del país la creación de un Estado plurinacional para todos los
ecuatorianos (Guatemal, 2006:198).
Estos casos, dieron pauta a diversos movimientos de carácter indígena, ya que les
brindó las bases para poder combatir las políticas neoliberales del Estado, además, posibilitó la
consolidación de agrupaciones indígenas. De modo que a partir de la década de los 90’s:
“dialogamos con el gobierno y los sectores dominantes en una relación entre iguales, logrando
la creación de instituciones indígenas en el Estado” (Ibíd.: 199). Por desgracia, la lucha en el
Ecuador continúa, a pesar de que el movimiento indígena lograra en 1998 entrar a la Asamblea
buscando que el país fuera declarado como plurinacional, Dávalos (2006) señala que:
en el fondo no se alteraron las relaciones de poder. Nuestro error estratégico fue
que nos convencimos de que el texto del contrato social codificado en la
Constitución iba a servir para cambiar las reglas del juego, pues ya habíamos
aprobado el Convenio 169 de la OIT en 1998 (Ibíd.: 233).
En dicha situación podemos ubicar a México, pues a pesar de reformas
constitucionales y tratados internacionales ratificados, la realidad es que los grupos indígenas
poco se han beneficiado de ello, situación en la que ahondaremos más adelante.
En el Perú por otra parte, Montoya (2006) considera que las movilizaciones no han
tenido impacto, puesto que no existen organizaciones consolidadas como la CONAIE en
Ecuador, la única que considera es la Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por
la Minería, que desde su creación en 1999, ha ido ampliando su radio de acción hacia la
84
cultura, lengua e identidad42
. Otros factores que han impedido movimientos indígenas más
consolidados son: la falta de intelectuales indígenas que puedan ofrecer propuestas de
desarrollo, las rivalidades históricas entre grupos originarios, además de la dispersión
geográfica, por lo que es necesario conformar un movimiento unitario que permita preparar
una política de alianzas.
Guatemala, al igual que en los países ya citados, inicialmente se encaminó hacia la
lucha por los derechos culturales y, más recientemente, su tendencia se ha inclinado hacia las
relaciones sociales dominantes y la lucha por la tierra; además, en este país el marxismo-
leninismo ha buscado la proletarización del indígena incorporándolo al campesinado, dejando
de lado el componente cultural. Por ello, es necesario unificar los movimientos indígenas con
líderes indígenas capacitados que puedan llevar la batuta y generar propuestas tangibles
(Montoya, 2006). Sin embargo, Quino (2006) considera que, el movimiento indígena
guatemalteco, se ha constituido como un genuino sujeto antagónico de los grupos de poder,
sobre todo a partir de los 80’s, no obstante, ambos autores coinciden en que, tanto el contenido
de los acuerdos ratificados como los supuestos logros políticos no han ido más allá de la
retórica, ya que en la praxis “la figura de “indio permitido” […] es permitido mientras no se
pongan en tela de juicio ni la gobernabilidad democrática ni la globalización neoliberal” (Ibíd.
: 279). Cabe señalar que, esta última afirmación no es exclusiva de Guatemala, ya que se vive
la misma tensión en muchos otros países Latinoamericanos.
En México, al igual que en estos países, el ambiente ha sido de aparente disposición
por parte del Estado para negociar, incluso hubo cambios en la Constitución, declarando a
México como un país multicultural, a pesar de lo cual, han habido acuerdos incumplidos,
promesas rotas y manipulaciones políticas partidistas, por lo que la lucha de los pueblos
originarios mexicanos no ha cesado.
El tema sobre los movimientos indígenas es amplio, por lo cual se aborda únicamente
el esbozo de lo que es su situación en países donde mayor impacto se ha generado. En general,
podemos concluir para este primer apartado que, si bien las organizaciones indígenas han
estado en la mejor disposición de dialogar, también es cierto que el Estado ha actuado 42 No obstante existen otras organizaciones sociales como el Consejo Indio de Sud América (CISA), el Centro
de Culturas Indígenas del Perú (CHIRAPAQ), la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana
(AIDESEP), sin embargo ninguna cuenta con bases suficientes para ser lo que Montoya (2006: 238) considera
movimientos realmente existentes, incluso algunos de ellos están adscritos a las Naciones Unidas.
85
discrecionalmente, razón por la cual los levantamientos se han tornado más violentos. Es claro
además que, los grupos indígenas no buscan un desarrollo etnocentrista, sino inclusivo,
recientemente el actual presidente de la CONAIE, Humberto Cholango, declaró que: “No
pensamos que el Ecuador se pueda desarrollar como país si para cumplir unos derechos
desconocemos otros”43
. Esta afirmación señala la disposición a encontrar un punto medio, a
pesar de la cantidad de obstáculos que imponen no sólo los grupos dominantes –y que no es
exclusiva de este país-, sino también instituciones de carácter internacional como el FMI y el
BM, las cuales finalmente, reducen y usurpan la presencia internacional de las poblaciones
indígenas, ya que la lucha por el territorio, se ha dirigido a los recursos naturales y a la
apropiación de los mismos bajo el amparo de Tratados de Libre Comercio (TLC) (Guatemal,
2006).
II.2 El Indigenismo mexicano del siglo XX
Iniciaremos con dos consideraciones: primera, hablar simplemente de indígenas es
complicado, ya que para poder dar sentido a este como concepto, es necesaria su
contextualización histórica. En América no existían indios o indígenas, esta era una región
poblada por naciones (Warman, 1978), por grupos culturales con cierto grado de desarrollo y
un tipo de vida muy diferente al que existía en la Europa del siglo XV, por lo que el
descubrimiento de América, supuso el encuentro de dos mundos; en palabras de Carlos
Montemayor (2008: 29): “el indio americano fue sobre todo una invención de los europeos,
más que un descubrimiento”. De modo que la categorización de indio, fue utilizada para
distinguir a los habitantes originarios del Nuevo Continente en un sentido peyorativo.
Segunda, desde un principio, los indígenas fueron considerados como inferiores, incluso a
pesar de obras como la de Fray Juan de Torquemeda (citado por Warman, 1978), que data del
siglo XVI44
donde “Discute con lucidez la innegable naturaleza humana de los indios y el
orden y complejidad de sus sociedades antiguas” (Ibíd.: 4). Sin embargo, este tipo de escritos
no evitó que los indígenas fueran sometidos al sistema económico, político y social. Por su
43 Fuente: http://lalineadefuego.info/2012/03/29/entrevista-humberto-cholango-por-eloy-alfaro/ 44 Incluso para mediados del siglo XVII redujo la población indígena ya se había reducido en un 90% respecto
de los niveles anteriores a conquista (Warman, 1978).
86
parte, Oehmichen (2003) señala que durante la primera mitad del siglo XX, el indigenismo en
México, se concebía como:
la política social dirigida hacia los indígenas [que se] orientó a lograr la
homogeneización de la población mediante la alfabetización y la
castellanización forzosa, o por medio de la fusión de razas y culturas, toda vez
que la diversidad étnica y cultural se presentaba como un obstáculo para la
unificación nacional (Ibíd.: 57).
Es por ello que, una de las herramientas más importantes del indigenismo en México,
ha sido la educación, ya que como componente clave del proceso de aculturación, formaba
parte del método de homologación utilizado para consolidar la identidad nacional.
II.2.1 Recuento histórico
Durante el siglo XIX aún no era posible considerar a México como una nación consolidada, ya
que: “Para los liberales del siglo XIX, el indio era una carga que la Colonia había “heredado”
a la nación, un obstáculo para el desarrollo y la modernidad” (Montemayor, 2008: 70). El
ideal político de la época, eran los modelos estadounidense y europeo, que los liberales
tomaron para la conformación del Estado, donde los indígenas representaban un papel, Luis
Mora (citado por Florescano, 1996: 363) señalaba que: “estos “cortos y envilecidos restos de
la antigua población mexicana”, aunque despertasen “compasión”, no pueden considerarse la
base de una nación mexicana progresista”.
Mier y Bustamante (citado por Florescano, 1996), señalan que, cuando surgió el
movimiento de independencia, este se caracterizó: primero, por la idea de que antes de la
invasión europea existió una nación indígena; y segundo, por un pensamiento nacionalista
dispuesto a unificar la religiosidad tradicional con una nueva concepción de política del
87
Estado y la Nación45
. No obstante, este: “fue uno de los periodos de mayor socavamiento de la
base territorial indígena” (Montemayor, 2000: 67).
Posterior al movimiento de independencia, se indujo a los indígenas a formar parte de
los contingentes que libraban la batalla contra España, para ello, se emitieron decretos que
formalmente abolían la esclavitud y la discriminación, eliminaban el tributo, los trabajos
forzados, y se les ofrecía acceso a la educación y la distribución o devolución de tierras
(Lynch citado por Köning, 1996: 746). Evidentemente los fines eran políticos, los criollos que
en ese momento eran la clase dirigente, y a través de la reivindicación del indio, procuraba
acabar con esa dominación extranjera de más de 400 años (Köning, 1996); de modo que se
establecían los criollos y mestizos como los forjadores del nuevo proyecto de nación, mismo
que durante el siglo XIX, no logró verse consolidado.
Durante ese mismo siglo, el territorio mexicano se vio quebrantado por diversos
conflictos entre regiones e ideologías, dentro de los movimiento indígenas más sobresalientes,
ubicamos el mes de febrero de 1840, cuando Yucatán se declaró territorio independiente de
México, lo que desembocó en la Guerras de Castas (Florescano, 1996: 350); también surgió la
rebelión de los indios yaquis en el norte del país, quienes ya entonces reclamaban autonomía,
no obstante, ambos sucesos, giraban en torno a un tema: la tierra. Por otro lado, estaban las
disputas entre liberales y conservadores, que lo único que lograron fue abrirle paso a la
ingobernabilidad y las intervenciones extranjeras.
Básicamente, a partir de mediados del siglo XIX, nacionalismo e indigenismo se
separaron, el primero se forjó en la plataforma del industrialismo: individualista y elitista
respecto de los habitantes indígenas, a quienes se les atribuía el rezago del país, la falta de
prosperidad e inestabilidad política que se habían generado. El segundo por su parte, abrió dos
vertientes: por un lado, estaba el activismo político; y por otro, el ejercicio académico, pero
fue el activismo político lo que convirtió al indígena en un adjetivo en lugar de sujeto de temas
como propiedad de la tierra, pobreza, salarios y falta de libertad (Warman, 1978).
En un contexto político y social tan inestable, era imposible lograr que los
documentos emitidos por el gobierno que daban cabida a los indígenas, fueran aceptados
45 Incluso mucho antes se consideraba la soberanía como un asunto de importancia, por lo que fue plasmado
en la Constitución de Apatzingan en 1808, donde ya se proclamaba que: “Ninguna nación tiene derecho a
impedir a otra el libre uso de su soberanía” (Florescano, 1996: 337).
88
parcial o totalmente, dado que los grupos de choque estaban en constante desacuerdo sobre el
rumbo que debía tomar la Nación. Incluso cuando Vicente Guerrero fungía como primer
mandatario, una de las comitivas dirigida al máximo mandatario, integrada por miembros del
Colegio de San Gregorio daba a conocer que: “en la República, contrariamente a lo esperado
en un gobierno democrático, los indígenas veían cómo se perdían sus patrimonios y el
empeoramiento de la dura situación que habían padecido bajo el dominio español.”
(Florescano, 1996: 366); este descontento sería aún más grande con la emisión de la Ley de
Lerdo que, en junio de 1856 impulsó finiquitar las tierras comunales, y su efecto inmediato,
fue el de empobrecer aún más la vida de los pueblos que ya estaban al borde de la miseria
(Ibíd., 1996). Este tipo de documentos, lo único que provocaron fue movimientos y luchas
armadas, que de acuerdo a Florescano (1996), entre 1820 y 1899, generaron al menos 102
rebeliones y movimientos campesinos; empero, dichos sucesos también fueron resultado de la
falta de instituciones gubernamentales que mediaran tales enfrentamientos. De este modo, las
contiendas contra los indígenas se centraron en las tierras comunales, la cual no iba acorde con
la libertad individual, de modo que la desvaloración de estas poblaciones fue una constante
durante el siglo XIX.
El siglo XX abrió con el Porfiriato, donde hubo proyectos de desarrollo que
incluyeron ferrocarriles, industria y banca. El pensamiento liberal asumió que, al impulsar el
progreso económico, los indígenas serían beneficiados; no obstante, la pluriculturalidad que ya
se comenzaba a manejar, era parte del discurso político, puesto que en realidad la situación de
los pueblos originarios mexicanos seguía siendo de exclusión.
Aún cuando Warman (1978) considera el Porfiriato como una época de relativa paz,
no cesó la campaña contra los pueblos originarios, algunos ejemplos citados por dicho autor
son: Mateo Castellanos (citado por Warman, 1978: 370): “que si en lugar de 11 millones de
indígenas México tuviera igual cantidad de inmigrantes europeos, sería treinta veces más rico,
fuerte y respetado”; Francisco Bulnes, destacado darwinista social –corriente que proliferó
durante el Porfiriato- “…atribuía la debilidad política y social a la inferioridad del indígena”
(Ibíd.), y dos miembros del gabinete de Díaz –Carlos Díaz Dufóo y Genaro Raygosa-, de igual
forma fueron peyorativos con este sector de la población al referirse a ellos como “raza
degenerada y de nulidad intelectual” (Ibíd.). Es decir, al igual que los liberales, los porfiristas
seguían considerando a los indígenas como la piedra en el camino hacia el desarrollo.
89
Además, durante dicha época, se gestaron levantamientos que en su mayoría fueron
armados y encabezados por poblaciones indígenas, quienes protestaban por la usurpación de
sus tierras; fue en los estados del sur y sureste del país -donde aún habita la mayor parte de la
población indígena-, que se dieron los deslindes de tierra más importantes. Dicho proceso,
tenía como objetivo crear núcleos productivos más grandes en el sector primario y enfocados a
la exportación, por lo que en esta época, proliferó la entrega de grandes extensiones de tierra
que conformarían el nuevo sistema productivo del ámbito rural: el hacendario. Este sistema
conservaba la práctica de relaciones semi-feudales, donde las comunidades indígenas –cada
vez más pequeñas y empobrecidas- constituían la oportunidad de mano de obra barata y
sobreexplotación (Barcelata, 2008). Es importante señalar que, el antecedente más importante
del surgimiento del capitalismo en México, fue la época del Porfiriato, donde:
Una de las preocupaciones centrales del Estado, después de asegurar la
explotación creciente del trabajo y la formación de grandes fortunas y de sanear
las finanzas públicas, fue el lograr la integración económica del país. Para ello
atendió con preferencia el problema de las comunicaciones y transportes… (De
la Peña, 1980: 179).
Es por ello que, durante esta fase del siglo XX, la red ferroviaria de México era una
de las más extensas y modernas del mundo, por lo que fue posible estimular los mercados
internos y cada una de las actividades económicas con un canal de distribución eficiente. A
pesar del cúmulo de acciones emprendidas, se fue rezagando cada vez más la presencia
indígena, esta fue una de las causas de que los pueblos originarios mexicanos decidieran
apoyar sin chisteos la lucha armada, Barcelata (2008):
[el] desbordamiento que logran las masas, es lo que […] da a la revolución
mexicana, su carácter de revolución social, […] transitando así, hasta las
fronteras de los cambios sociales, económicos y políticos, que brindarán nuevas
pautas al desarrollo del país (Ibid: 57)
90
Una vez más, los indígenas fueron instados a tomar las armas para luchar por la
restitución de tierras, y nuevamente se encontraron inmersos en una contienda llena de
incertidumbre para ellos: ¿luchar para volver a perder? Para este momento, ya estaban
cansados de promesas incumplidas, estaban hastiados de 400 años de dominación y vejación,
hartos de un gobierno que favorecía al favorecido y desprotegía al desprotegido.
Situaciones como las que plantea Barcelata (2008), llevaron a una nueva
conformación estructural de México, misma que derivaría en el derrocamiento armado de
Porfirio Díaz, y bajo el lema de “Tierra y Libertad”, daría inicio una etapa que cambiaría
nuevamente el rumbo de México: la Revolución Mexicana en 1910.
Esta lucha armada generó caos político, especialmente en la cuestión agraria, con la
reforma al artículo 27 constitucional y la expedición de una Ley Agraria, se daba el primer
paso para legitimar la expropiación de latifundios y el reconocimiento a las tierras comunales,
con lo cual quedaba marcado definitivamente el inicio del movimiento revolucionario.
Entre 1910 y 1930, hubo una gran inestabilidad política, hubo cuatro presidentes en
dicho periodo –Francisco I. Madero, Venustiano Carranza, Álvaro Obregón y Plutarco Elías
Calles-, fue un momento que se puede considerar de beneficios concretos para el campo, ya
que fueron entregadas a la población rural del país las miles de hectáreas confiscadas, muchas
de ellas bajo las modalidades de restitución, dotación y ampliación; y entre dicha repartición
se encontraba el sector indígena de la población, desde este momento, las acciones
encaminadas al sector rural –al campo-, ya consideraba inherente la presencia indígena.
Esta nueva transición hacia la conformación de una nación, se ubicaba en dos
ámbitos: primero, el educativo, que en todo momento fue fundamental para la “integración” de
los indígenas a la civilización; y segundo, el sector agrario, que desde un principio se ha
relacionado directamente con el reclamo de tierras, lo cual conllevó una serie de conflictos de
fondo que impactaron las poblaciones indígenas; por ejemplo, a partir del despojo,
gradualmente fueron orillados a trabajar la tierra que fue suya para algún extranjero, criollo o
mestizo, que eran quienes gozaban de mayores beneficios
En la praxis, todas estas promesas y tratados oficiales, proliferaron a partir del
movimiento revolucionario, empero, poco o nada contribuyeron realmente al mejoramiento de
91
las condiciones46
de vida de los indígenas, tema que hoy día es debatido entre investigadores e
instituciones internacionales insistentemente. Warman (1978: 1) señala que, dicho debate se
centra en la formación de un “modelo de país” con sus respectivas consideraciones, como
organización política encaminada a una conformación de sociedad plural, multiétnica y
dependiente, y cuyas formas de producción se articulan con el sistema dominante del Estado.
Un personaje quizá poco conocido o mencionado fue Pastor Rouaix (Mato, 2012),
quien durante la primera década del siglo XX encabezaba la Secretaría de Agricultura y
Fomento, y cuya labor repercutió en el desarrollo de quien sería conocido como el padre o
fundador del indigenismo mexicano:
Pastor Rouaix […] en 1913 [expidió] la primera ley agraria; creó el primer
pueblo libre denominado Villa Madero; fundó la Comisión Agraria,
estableciendo los primeros ejidos y fue iniciador de los artículos 27 y 123
constitucionales (Ibíd.: 9)
El indigenismo de Gamio en 1916, era resultado de la Revolución mexicana, cuyo
principal objetivo era la homogeneización económica, social, cultural y lingüística
(Oehmichen, 2003), por lo que esta doctrina: “planteaba la integración de la nacionalidad
considerando las diferencias de las regiones y de los grupos indígenas” (citado por
Montemayor, 2000: 83); lo cual se complementa con las palabras de Montemayor (Ibíd.: 82):
“la pluralidad cultural era, en realidad, una especie de frontera de la exclusión”. Es decir, se
estaba consciente de la heterogeneidad cultural de la población, de otra forma no tendría
objeto elaborar planes de integración regional, y sobre todo, dirigidos a los grupos originarios.
Durante el periodo 1910-1921, hubo un acontecimiento que afectaría la economía
mundial: la 1ª Gran Guerra. En ese momento, el petróleo mexicano estaba controlado
mayormente por capitales estadounidenses (70%) e ingleses (27%), y el oro negro constituía
un recurso fundamental para los países partícipes de dicho conflicto, dicho sector económico:
“creció de 65 millones de pesos en 1910 a 3 mil 463 millones en1921, […], lo cual significó
46 Estas condiciones están relacionadas principalmente con derechos, territorios y autonomía de los pueblos
indígenas.
92
un crecimiento anual del 43%” (Barcelata, 2008: 63), este proceso dio paso a la petrolización
de las finanzas en nuestro país, al tiempo que el sector agrícola disminuyó su participación en
el PIB, pasando de 4 mil 850 millones a 4 mil 652 millones en el mismo periodo.
Para el periodo pos-revolucionario (1921), y con Elías Calles como primer
mandatario (1924-1934), se sentaban las bases para una nueva consolidación, donde las masas
populares –que contemplan las poblaciones indígenas-, debían ser consideradas por tres
razones (Barcelata, 2008):
Primero, de no hacerlo peligraba la estabilidad política y social hasta entonces
alcanzada.
Segundo, para el sistema en conjunto, eran necesarias una serie de reformas que
permitieran el desarrollo del país.
Tercero, porque sin el apoyo de las masas, este nuevo proyecto de nación no
sería posible.
El movimiento revolucionario, trastocó estructuras económicas y políticas
tradicionales, de modo que los cambios cualitativos generados condujeron a la transformación
del capitalismo mexicano:
la creciente proletarización del campesino, como consecuencia del desarrollo de
las relaciones de producción, y también por el amplio despojo de tierra, lo cual
significaba no sólo el incremento de la demanda de productos, sino también y
principalmente la separación del productor de sus medios de producción
(Barcelata, 2008: 69).
El proletariado, se establecía como la clase social que no es dueña de algún medio de
producción, por lo que la clase campesina (intrínseca a población indígena), ocupaba el último
escalón de las clases sociales, donde la subsunción real, mediante el salario, les despojaba
93
también de su fuerza de trabajo, todo esto bajo condiciones impuestas por una clase burguesa
cada vez más empoderada.
El país parecía ir viento en popa, con una creciente industrialización a nivel mundial,
donde lo importante era impulsar dicho sector para alcanzar el crecimiento del país. No
obstante, a pesar de la importancia que cobraba el sector industrial y del reparto de tierras, lo
cierto es que el sector agrícola seguía en manos extranjeras.
Con lo anterior, no queda duda que, previo al Cardenismo, lo indígena era sinónimo
de rural, su epistemología y estructura no habían sido estudiadas adecuadamente, por lo que,
las políticas de Estado diseñadas e implementadas presentaban un sesgo cultural. Fueron
antropólogos, sociólogos y politólogos, los primeros y principales encargados del estudio del
indígena, cada una con su propio enfoque; cada ciencia participaba de forma separada en el
proceso de construcción de la agenda sin buscar una verdadera articulación (Villanueva:
2007); por ende, se conjuntaban una serie de concepciones que impedían establecer una sola
perspectiva.
Gamio es considerado como el padre del indigenismo en México, al fundar la
antropología mexicana estrechamente ligada al indigenismo (Oehmichen, 2003). No obstante,
la propuesta presentada por dicho antropólogo, considera que el indigenismo formalmente
surgió durante el periodo pos-revolucionario; el cual se extendió al ámbito gubernamental por
medio de políticas indigenistas e incluso al ámbito artístico, y cobró relevancia a mediados del
siglo pasado47, (citado por Sámano, 2000),.
Las primeras acciones encaminadas hacia los grupos indígenas, fueron previas al
Cardenismo; una de ellas, encabezada por Gamio, fue la Dirección de Antropología (1917-
1925), cuyo principal objetivo fue “realizar el estudio de la población nacional desde las
perspectivas cuantitativa, cualitativa y cronológica, así como el análisis de las condiciones
ambientales” (Oehmichen, 2003:61).
47 Amate (1992) considera que, desde la época de la colonia, ya se pueden identificar indicios del
indigenismo, puesto que durante el siglo XVI, se buscaba la incorporación del indígena a la población por un
medio pacífico, y fue la religión la institución encargada de dicho cometido, incluso hubo traducciones en
lenguas oriundas de la Biblia, en ese momento Fray Bernardo Boyle creó las primeras escuelas para
indígenas.
94
Hacia 1921, José Vasconcelos fundaba la Secretaría de Educación Pública, donde se
consideraba la idea del indigenismo nacionalista como eje central y pretendía crear una sola
identidad por medio del mestizaje, (Sámano, 2004), fue así que por medio de la educación se
buscó prevenir nuevas guerras de castas (Oehmichen, 2003); posteriormente, hacia 1922 se
amplió la educación hacia a los sectores indígenas por medio de la Escuela Rural, fundada por
Moisés Sáenz48 (citado por Sámano, 2004), esfuerzo que iba encaminado a la promoción de la
educación indígena, que simultáneamente planteó un fuerte cuestionamiento sobre el proceso
de castellanización (Oehmichen 2003).
Sin embargo, ambos esfuerzos fueron abandonados, porque en ese momento los
indígenas eran un tema que aún no cobraba vida por sí mismo: era considerado inherente al
ámbito rural y cualquier política encaminada hacia este sector, se daba por hecho que era en
beneficio de las poblaciones originarias.
Posteriormente, el presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940), planteaba un proyecto de
nación que pretendía concretar los pendientes dejados en la revolución (Barcelata, 2008: 82).
El Cardenismo estaba inmerso en una política populista que:
logra conducir el movimiento obrero y campesino para reformular las relaciones
obrero-patronales, esto es, modificar la forma en que se pacta la venta de la
fuerza de trabajo; a la vez que da un gran paso en la reforma agraria (Barcelata,
2008: 83).
El Cardenismo49
además, marcó en definitiva la reformulación en las condiciones
sociales y económicas, lo que permitiría dirigirse hacia un capitalismo moderno, el cual
sentaría nuevas bases para las relaciones de producción. Se concedió un lugar especial a
48 Sanz, Garza Moisés (1888-1942), educador, diplomático y político mexicano, se le considera fundador del
Sistema de Segunda Enseñanza en México (Secundaria). 49 Durante este periodo, la tasa anual de crecimiento del PNB (Barcelata, 2008) fue de: 2.1% en agricultura,
2.2% minería, -1.3% petróleo, 7.2% manufacturas, 8.8% construcción, 3.4% industria eléctrica, 2.5%
transportes, 12.5% gobierno y 6.0% comercio. Lo que se puede observar en estas cifras, es que el campo si
bien estaba presente, ya se perfilaba como el que menor porcentaje aportaba al PNB, y era el sector
secundario el que se perfilaba como predominante. Cabe destacar que, el comportamiento de la industria
petrolera aún no representaba lo que hoy en las finanzas públicas nacionales, ya que esta apenas estaba siendo
expropiada de manos extranjeras.
95
campesinos, indígenas, mestizos, y a todos aquellos que conformaban lo que Ricardo Pérez
Montfort denominaba el pueblo mexicano (citado por Barcelata, 2008). Fue una época de
reconformación de clases sociales basadas en el moderno esquema capitalista, se planteaba
dejar atrás esa histórica lucha de clases entre razas, y se conformaba una nueva sociedad a
partir de las relaciones de producción, donde la superestructura y la estructura definían una
reestructuración social basada en un nuevo escenario económico: propietarios de los medios
de producción y la clase proletarizada, obreros y campesinos pugnando por sus derechos
laborales y mejores condiciones de trabajo; sin embargo, a pesar de los reajustes salariales y
reducción de jornadas laborales, la situación de explotación no logró ser erradicada, ni logrará
serlo mientras estemos bajo el esquema capitalista.
Con todo y la importancia que fueron cobrando los sectores económicos secundario y
terciario, el primario mantenía el mayor número de trabajadores, situación que iría cambiando
a lo largo del siglo XX, puesto que la población ocupada se fue trasladando al sector
industrial, incluso actualmente una buena parte se concentra ya en el sector servicios
Cárdenas en su primer informe de gobierno, resaltó la necesidad de un órgano
institucional que atendiera las necesidades de los grupos indígenas, por lo que el 30 de
noviembre de 1935, y con una propuesta por parte de Moisés Sáenz, se creó el Departamento
Autónomo de Asuntos Indígenas (DAAI), el cual inicialmente dependía del Ejecutivo Federal.
Dentro de esta institución destacó Miguel Othón Mendizabal (citado por Sámano, 2004), que
por sus estudios etnográficos, sugirió que dicho organismo contara con una instancia
encargada exclusivamente de realizar estudios antropológicos, al mismo tiempo que era el
encargado de coordinar los organismos gubernamentales en las zonas indígenas (Hewitt citada
por Oehmichen, 2003). Aguirre por su parte, señala que “su objetivo consistió en ‹‹movilizar a
los pueblos indios y concientizarlos con respecto a sus derechos sobre la tierra, la dignidad y
el poder que la Revolución promueve››” (Aguirre Beltrán citado por Oehmichen, 2003: 63).
Sámano (2000), considera que ese mismo año fue cuando surgió formalmente el indigenismo
mexicano:
la política indigenista oficial o institucionalizada, [pretendía] la integración del
indio a la sociedad mexicana […], mediante un proceso de aculturación que
96
promoverían los indigenistas mexicanos. Se trataba a toda costa de fortalecer un
nacionalismo tomando las culturas indígenas como un elemento de identidad
nacional…el indio tenía que desaparecer o integrarse. (Ibíd.: 145)
De este modo, Cárdenas dio un paso importante: por primera vez, campesino e
indígena dejaba de ser utilizado de forma indistinta, y el indigenismo era ya considerado como
una política de Estado. No obstante, Montemayor (2000) difiere en la fecha de fundación de
esta institución, señalando que:
Para apoyar gratuitamente a las comunidades en estos trámites (restitución de
tierras), fue creada por decreto el 22 de noviembre de 1922, en cada estado, una
procuraduría de pueblos que pasaron a depender, en 1934, del Departamento de
Asuntos Indígenas (Ibíd.: 84)
Probablemente Montemayor se refiere al Departamento de Asuntos Agrarios, el cuál
fue previo al DAAI. Empero, la diferencia sobre el año de aparición del indigenismo entre
Sámano (2000) y Montemayor (2000), se ubica durante el inicio de la gestión de Cárdenas,
por lo que ambos consideran que este mandatario fue el encargado de institucionalizar al
indígena, y que la instancia comisionada para atender asuntos exclusivamente relacionados
con las poblaciones originarias, esta acción se vio concretada con la creación del Instituto
Nacional de Antropología e Historia (INAH) en 1938 (Oehmichen, 2003). Cabe señalar que, el
hecho de que el indigenismo institucionalizado apareciera hasta los 40’s, no significa que
anteriormente no hubiera existido política indigenista por parte del Estado mexicano.
Por lo tanto, el avance de las políticas indigenistas parecía seguir su curso e incluso
hubo más avances importantes dentro del periodo Cardenista, con la creación de la Primera
Comisión Intersectorial en la Sierra Tarahumara (1936), además del Departamento de
Educación Indígena de la Secretaría de Educación Pública (1937) y el Consejo de Lenguas
Indígenas (1939) (Meentzen, 2007).
Es así que, desde el surgimiento del indigenismo, aunque no se externase como tal,
han habido diferentes perspectivas y propuestas al respecto, dentro de estas podemos encontrar
97
a Warman (1978) y Sámano (2000), ambos autores coinciden en que los inicios del
indigenismo pueden ser ubicados desde la colonia, y conforme esta se fue estableciendo, dio
pauta a la apertura del debate sobre la legitimidad del dominio colonial, la naturaleza de la
sociedad y del Estado. De este modo, el indigenismo estuvo presente durante los siglos XIX y
principios del XX. Para la época de Gamio (citado por Warman, 1978), el indigenismo se
concebía ya como una tarea a realizar por parte del Estado y estaba en función de las
necesidades e intereses nacionales de la época, por lo cual “Los indios, por su bajo nivel
evolutivo, eran materia inerte, objeto de manipulación infinita […]; nunca se pensó que
pudieran tener un programa propio y diferente al del Estado” (Gamio citado por Warman,
1978: 8).
Otra postura interesante es la que asume Ramón Meza Cota (2001: 1), quien señala a
Manuel Gamio como el fundador del indigenismo –aún no institucionalizado-, y de igual
forma lo considera un proceso integracionista:
Dado que la pluralidad lingüística impedía la comunicación, era necesario
impulsar el castellano como lengua oficial para alcanzar la uniformidad […]
había que hacer que los indios y mestizos participaran de las mismas
costumbres, tradiciones y modos de vida como factor básico para la formación
de la patria (Cota, 2001: 2).
Este último investigador, al igual que Sámano (2004), considera que la política
indigenista de Gamio alcanzó su clímax en 1940, durante el periodo Cardenista, y que
definitivamente, fue en ese momento que surgió el indigenismo como tal -que es lo que
Sámano (2004) denomina indigenismo institucionalizado-, bajo el cual estarían antropólogos,
sociólogos y demás estudiosos de las ciencias sociales desarrollando investigaciones, estudios
de caso, etc., los cuales fueron dictando el rumbo a seguir en las políticas indigenistas durante
prácticamente más de 50 años.
El papel que anteriormente había tomado la iglesia como precursor de la
“civilización” del indio, ahora lo asumía el gobierno a través de las políticas indigenistas,
especialmente por medio de la educación, que poco a poco se iría convirtiendo en el pilar del
98
proceso de aculturación que se llevaría a cabo hasta finales del siglo XX. Otra acción
importante que marcó el rumbo del indigenismo mexicano, fue el Primer Congreso Indigenista
Latinoamericano, celebrado en Michoacán en 1940, cuyo pensamiento antropológico
culturalista planteaba tres objetivos:
El primero, establecía que el problema indígena es de interés público, por lo que
los estados nacionales deberían tomarlo directamente a cargo, y […] tratarlo
como una prioridad. El segundo señalaba que este problema no es de orden
racial, sino de naturaleza cultural, social y económica; su objetivo fue poner a
los indios en situación real de igualdad con los no indios. El tercero mostraba
que para alcanzar tales objetivos, los derechos de los indios deberían ser
protegidos y defendidos […], y procurar su progreso económico y su acceso a la
técnica moderna, garantizando el respeto de sus valores positivos y de su
personalidad histórica y cultural. (Oehmichen, 2003: 64).
Por lo anterior, al igual que otros fenómenos sociales e ideológicos, el indigenismo se
considera una construcción social, cuya visión se encuentra influida por el contexto histórico,
el lugar donde se desarrolla, la situación y la realidad que viven los grupos indígenas.
Desafortunadamente, cada una de estas propuestas estuvo permeada por una perspectiva
eurocentrista, considerada entonces como única racionalidad posible y de validez universal.
No obstante, a partir del desarrollo de estudios empíricos y de reconocer las experiencias
propias, comenzó a surgir un reconocimiento de los saberes alternativos (Mejía: 2008).
A pesar de no existir una fecha exacta, sobre cuándo el indigenismo comenzó a
transitar fuera del eurocentrismo como proceso basado en la experiencia social, fue a
mediados del siglo pasado, que se comenzó a determinar nuevas formas de convivencia entre
sectores indígenas y no indígenas en América Latina, estableciendo estos últimos, relaciones
de aceptación, rechazo y/o negación, es así que los grupos sociales han ido otorgando o
negando gravedad al problema de las políticas indigenistas en México (López: 2003). Otra
complejidad que experimenta el indigenismo, surge cuando se trata de diferenciar lo explicado
y lo comprendido a partir de lo observado (Flores-González: 2008), lo cual se plasma en la
99
diversidad de propuestas que han surgido, especialmente a partir de la segunda mitad del siglo
XX hasta nuestros días.
El indigenismo ha sido ante todo, una política de Estado creada para formalizar la
relación existente entre el aparato de poder (gobierno) con los pueblos indígenas, los cuales
eran el principal obstáculo para la homogeneización del desarrollo nacional (Sámano: 2004),
ya sea visto desde el punto de vista del crecimiento económico o del mejoramiento en las
condiciones de vida de acuerdo al Índice de Desarrollo Humano. A continuación, se presentan
algunos de los precursores más relevantes del siglo XX con sus respectivas propuestas:
100
Cuadro 2. Principales estudiosos del indigenismo mexicano
FUENTE: Elaboración propia con datos de Sámano (2004), Navarrete (2008) y Oehmichen (2003).
Evidentemente, estas propuestas constituyen las dos premisas del indigenismo-
revolucionario (y que estarían presentes en adelante en la política indigenista oficial)
planteadas por Sámano (2004): primero, la pretensión de la integración del indio a la sociedad
Autor Propuesta
Andrés Molina
Enríquez
(1868-1940)
Su propuesta era el mestizaje, esa mezcla de la raza indígena
con la blanca, a la cual consideraba más evolucionada o avanzada; su visión era de corte nacionalista e iba encaminada
hacia la creación de una nueva nación de mexicanos.
Manuel Gamio
(1883-1960)
Su propuesta es muy parecida a la de Molina Enríquez, su
posición era a favor de la fusión de las razas y culturas para forjar una patria poderosa y nacionalista. Su aportación como
uno de los principales precursores del indigenismo mexicano
del siglo XX fue la integración de los indígenas a la nación
mexicana a través de diez regiones que servirían como base para estudios etnológicos
José Vasconcelos
Calderón
(1882-1959)
Su propuesta era a través de la occidentalización de la
educación, la cual aún sigue vigente; de este modo se les
condenaba a los indígenas a renunciar a su identidad y a adoptar la de la mexicanidad.
Alfonso Caso Andrade
(1896-1970)
Su ideal era acorde con la de Enríquez, Gamio y Vasconcelos;
su planteamiento iba sobre la integración del indio a la
modernidad, que los indígenas dejaran de serlo para convertirse en mexicanos
Gonzalo Aguirre
Beltrán
(1908-1996)
Su teoría sobre la aculturación consistió en suprimir la cultura indígena para lograr el cambio tecnológico y poder incorporar
los elementos positivos a la cultura nacional
Pablo González
Casanova
(1922-)
Bajo la tesis del colonialismo interno, señala que hasta las regiones indígenas más lejanas, están plenamente incorporadas
y articuladas de manera subordinada al modo de producción
capitalista.
Rodolfo Stavenhagen
(1932-)
Su postura es en contra el indigenismo integrativo, apoya la lucha por la construcción de un Estado pluricultural, por lo que
se presenta a favor de conquistar espacios dentro del Estado
para la participación política de los indios.
Federico Navarrete
Linares
(1964-)
Considera que el indigenismo pretendía usar los aportes de la ciencia antropológica para conocer mejor las culturas
indígenas a modo de promover el proceso de aculturación; a
partir del cual sería posible la adopción voluntaria por parte de los indígenas de los elementos centrales de la cultura nacional,
que estaba definida a partir de la cultura de la mayoría mestiza
del país.
101
mexicana; y segundo, la asimilación de las culturas indígenas por la cultura mestiza y
occidentalizada por medio del proceso de aculturación promovido desde la educación, de este
modo el indio tenía solamente dos opciones: integrarse o desparecer. Es por ello que es posible
afirmar que, en un principio, los indigenistas mexicanos se pronunciaban a favor de la
solidificación de una identidad nacional por medio de la integración u homologación de las
culturas indígenas.
Según Toledo (2004), durante las últimas décadas han habido avances significativos
en el proceso de reconocer los grupos indígenas como diferenciados, y se han elaborado
iniciativas por parte de organizaciones gubernamentales y ONG’s en materia de derechos
indígenas, hecho que posibilita insertar este tema en las agendas internacionales y vincularlo a
derechos humanos, democracia, paz social, medio ambiente e incluso a temas ligados al
desarrollo social.
II.2.2 Transitando hacia el neo-indigenismo
La presencia ininterrumpida del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en el poder, trajo
consigo continuidad a las políticas indigenistas de 1936 y hasta el año 2000 (Meentzen, 2007).
Sin embargo, este momento histórico de políticas gubernamentales, implicó que los indígenas
no tuvieran participación activa en el diseño de las mismas, ya que eran diseñadas por
científicos, investigadores, sociólogos y antropólogos que eran los encargados de crear el
problema sobre el cual se trabajaría, se adueñaban de la realidad, y a partir de ello, decidían
cuales eran las necesidades y cómo resolverlas, esta situación de toma de decisiones fuera de
la experiencia empírica, fue uno de los tantos elementos que contribuyó al constante fracaso
de las políticas indigenistas.
Sin embargo, en 1948, como filial del Instituto Indigenista Interamericano (III), se
creó el Instituto Nacional Indigenista (INI), cuyas principales funciones se centraron en
investigar lo referente a núcleos indígenas, así como en estudiar y proponer medidas para su
mejoramiento directamente al Ejecutivo Federal. Inicialmente, Alfonso Caso fue el encargado
del INI, este autor consideraba que el indigenismo:
102
Tenía por objetivo lograr una aculturación planificada por el gobierno federal,
para sustituir los elementos culturales que se consideraban negativos en las
propias comunidades indígenas y sustituirlos por los elementos positivos de la
sociedad occidental (INI citado por Oehmichen 2003: 66).
Sin embargo, para la década de los 80’s: el INI rompió definitivamente con la
visión de integrar culturalmente a los indios a la sociedad nacional y acuñó los
conceptos de indigenismo de participación y etnodesarrollo (Ibíd.: 88).
Posteriormente, hacia 1963, durante la gestión de Adolfo López Mateos (1958-1964),
nuevamente se reconoció la importancia de la educación bilingüe, con lo que -en apariencia-,
se quebrantaba el estigma de “indio ignorante por no saber español”, instaurando así el
Servicio Nacional de Promotores Culturales y Maestros Bilingües, cuyo principal esfuerzo fue
romper el método de castellanización directa impuesto hasta entonces. Este programa, fue el
primer paso hacia el reconocimiento de las lenguas maternas nacionales y la importancia de su
conservación (Bello, 2009). No obstante, a la par proliferaban los impulsores del indigenismo
integracionista; Alfonso Caso y Aguirre Beltrán, fueron dos notables representantes del
indigenismo en dicha doctrina, cuya influencia sobre el Instituto Nacional Indigenista (INI)
estuvo presente, sobre todo en lo que respecta a la mexicanización del indio (Sámano, 2004).
De este modo, las políticas indigenistas no lograban consolidarse, venían con avances y
retrocesos, donde los indigenistas mantenían viva la idea de que el indígena debía ser
incorporado.
En 1976, con Luis Echeverría como primer mandatario, se llevó a cabo el Primer
Congreso Nacional de los Pueblos Indígenas, donde surgió el Programa de los Pueblos Indios,
cuyo principal objetivo era que los sujetos de estudio (indígenas) fueran parte de acción por
parte de las políticas indigenistas, y no se les excluyera de los Programas del Gobierno Federal
(Bello, 2009), por lo que las antiguas políticas gubernamentales comenzaron a perfilarse como
públicas. Aunado ello, la Confederación Nacional Campesina (CNC), tuvo un papel relevante
en este proceso, ya que a partir de esta se conformaron Consejos Supremos Indígenas con cada
una de las 56 etnias reconocidas en el país hasta entonces.
103
Sin embargo, este esfuerzo se vio minado con la entrada del neoliberalismo, incluso
algunos expertos consideran que ha sido el mayor retroceso en materia de políticas
indigenistas, dado que se llevó a cabo un importante y drástico recorte en el gasto social, de
modo que las culturas indígenas fueron declaradas “entidades de derecho público”, por lo que
pasaron a formar parte del gasto público (Cota, 2001).
A continuación, se presenta un sumario que considera las principales políticas
ejercidas en México hasta los 90’s, así como su impacto en las comunidades indígenas:
104
Cuadro 3. Sumario Histórico Nacional y su relación con las Poblaciones Indígenas
Políticas Públicas
Agrarias, Económicas, Culturales y
Educativas
El reparto de tierras sigue siendo elemento
central.
Firma de acuerdos con los pueblos Yaquis y
otras poblaciones indígenas.
1948, se funda el Instituto Nacional
Indigenista.
Afectación de la vida de los indígenas por
grandes obras (presas de irrigación y
generadores de energía).
Surge la Teoría de la integración económica y
cultural.
Creación del a Confederación Nacional de
Jóvenes y Comunidades Indígenas (CNJYCI).
Se crea el patrimonio indígena del Yaqui y del
valle del Mezquital.
Surgen organizaciones independientes (CCI,
UGOCM y el CAM).
1963, se reconoce la educación bilingüe como
instrumento de castellanización.
1968, movimiento estudiantil cuya repercusión
llegó a las áreas rurales.
Fundación del Banco Agropecuario, la
CONASUPO, el FIFONAFE, el
INMECAFE y otras agencias
gubernamentales de apoyo económico a
campesinos.
Movimientos guerrilleros en Guerrero,
Chihuahua, Oaxaca y Ciudad de México.
Último reparto de tierras (12 millones de
hectáreas).1974, primer Congreso Indígena en Chiapas.
Fundación de 60 Centros Coordinadores del
INI, logrando así una cobertura nacional.
1975, se organiza el primer Congreso Nacional
de Pueblos Indígenas en Pátzcuaro, Michoacán.
Se crean FIDEPAL, Plan Huicot, FONART y
el Programa PIDER.
Creación del Consejo Nacional de Pueblos
Indígena (CNPI), en 1975.
Con préstamo del BM se crea la
COPLAMAR.
En 1977, se organizaron profesores para crear
la Asociación Nacional de Profesores Indígenas
Bilingües (ANPIBAC).
Se establece la Dirección de Educación
Indígena y se reconoce la educación bilingüe y
bicultural.
Surge el Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropología Social (CIESAS)
y el Consejo Nacional de Fomento Educativo.
Se cancela el reparto de tierras.Se intensifica el conflicto en las Huastecas de
Hidalgo, San Luis Potosí y Veracruz.
Consolidación del COPLAMAR y
Solidaridad para atender poblaciones
marginadas y combatir la pobreza.
Surgen múltiples organizaciones independientes
indígenas que confrontan al Estado.
Se reducen y/o cancelan instituciones de
apoyo a los campesinos.
Emergen miles de ONG’s para atender el
campo y son contestatarias de los programas
gubernamentales federales y estatales.
Se expande la educación bilingüe y bicultural.
Se extiende la protección a las culturas
indígenas a través de la Dirección de Culturas
Populares.
Se implementan radiodifusoras indígenas en
varias regiones del país.
1980-1990
José López Portillo
Miguel De la Madrid Hurtado
Carlos Salinas de Gortari
Administración Nacional Impactos y Movimientos Indígenas
1940-1970
Manuel Ávila Camacho
Miguel AlemánValdéz
Adolfo Ruíz Cortines
Gustavo Díaz Ordaz
1970-1980
Luis Echeverría Álvarez
José López Portillo
FUENTE: Sumario histórico nacional y su relación con los pueblos indígenas; Centro de Investigaciones y
Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS);
http://pacificosur.ciesas.edu.mx/perfilnacional/extras/tabla01.html
105
De forma directa o indirecta, el impacto que se vivió en México por la 2ª Guerra
Mundial, generó una tendencia al final de la misma: al igual que otros países
Latinoamericanos, la economía se cerraba y dejaba de lado los avances científicos y
tecnológicos que se generaban en otras partes del mundo, por lo que, al reabrirse la economía
mexicana a los mercados, esta se encontraba inmersa en un rezago científico y tecnológico
considerable. Durante este mismo periodo, surgieron instituciones de talla mundial tales como
la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Banco Mundial (BM) y el Fondo
Monetario Internacional (FMI). En apariencia, estas fueron creadas, para impulsar el
crecimiento económico y armonizar el proceso de desarrollo mundial; sin embargo, fungieron
como anclas mediante la serie de créditos expedidos a los países con menor grado de
desarrollo, las cuales culminaron con la firma del Consenso de Washington, el cual ya
estipulaba puntualmente, la tendencia que debían seguir las políticas económicas
internacionales dentro del sistema neoliberal emergente.
II.3 Análisis sobre el Neo-indigenismo en México, de 1982 al 2010
A finales de los 80’s, el problema central no sólo en México, sino en toda América Latina era
el desarrollo, aún se trabajaba en su definición y se consideraba que el único medio posible
para alcanzarlo era el crecimiento económico; también se tomaba en cuenta la pobreza y
marginación como problemas inherentes al subdesarrollo, por lo que las políticas que se
crearon fueron encaminadas hacia estos sectores de la población por ser los más vulnerables.
Durante esta década, el discurso de lo indigenista iba encaminado:
al respeto de la diversidad cultural y al apoyo del desarrollo autónomo y
autogestivo de los pueblos indígenas, pero su práctica operativa se orientó con
criterios económicos que terminaron por subsumir la diversidad cultural dentro
de categorías económicas: la marginación y la pobreza (Oehmichen, 2003: 57).
De esta forma, el primer rasgo de una economía neoliberal en México fue el sexenio
de Miguel de la Madrid, con un notable retiro del Estado, momento en el que la privatización
106
de la economía avanzó rápidamente, situación que se intensificó al asumir Carlos Salinas de
Gortari la presidencia de México, quien consideró que la privatización de las paraestatales,
que tanto costaban al Estado y que este no tenía por qué poseer, era así que se pretendía
obtener los recursos necesarios para el combate a la pobreza (Ornelas, 1993), por desgracia
muchas de estas paraestatales estaban relacionadas con Programas de Apoyo y Desarrollo
Social y Regional (Oehmichen, 2003). Este tipo de acciones fueron tan sólo el primer paso
hacia la consolidación del neoliberalismo mexicano; en esta nueva forma de gobierno, era más
claro que la participación del Estado en la toma de decisiones se iba aminorando frente a los
intereses del mercado, lo que implicaba también un retiro del mismo en la política pública del
país, lo que significó un reemplazo de la actividad económica nacional. Ambos sexenios
fueron determinantes: Miguel de la Madrid fue una etapa de transición y, el Salinismo,
evidenció la consolidación del neoliberalismo, el cual parecía ir viento en popa pero ¿qué
pasaba con las políticas públicas?
Conforme avanzaba la década de los 80’s y se completaba la transición hacia el
neoliberalismo, el indigenismo tomaba un nuevo rostro, se replanteaba la corriente de
pensamiento y se definían como el conjunto de políticas que dejaban de lado los esfuerzos
realizados de casi un siglo, dicha ruptura se dio durante las presidencias de Carlos Salinas de
Gortari y Ernesto Zedillo Ponce de León, momentos en que el adelgazamiento del Estado fue
más que evidente (Korsbaek, Sámano: 2007).
En adelante, a la par del neoliberalismo, las políticas indigenistas se enfocaron al
reconocimiento de la autonomía de grupos indígenas; por ejemplo, México fue el primer país
latinoamericano en elaborar una Ley de Derechos Indígenas; sin embargo, su repercusión no
fue –ni ha sido- la esperada, ya que los brotes de inconformidad han proliferado y servido para
ejercer presión en la agenda política del país, contribuyendo así a la elaboración de nuevas
propuestas: han presionado sobre la importancia del tema de los indígenas y esto les ha dado–
aparentemente- la atención necesaria para ser considerados dentro de la agenda pública
nacional.
Para finales de los 80’s, con la consolidación definitiva del neoliberalismo. Se
reestructuró la propuesta sobre el indigenismo institucionalizado, surgiendo así el neo
107
indigenismo. Una de las primeras definiciones fue la de Henri Favre50, quien lo consideraba
como el “abandono por parte del gobierno de sus obligaciones formuladas bajo el concepto de
justicia social y una polarización con su contrapartida de indigenismo militante de los
indígenas mismos” (citado por Korsbaek y Sámano, 2007: n/p).
Hacia 1989, se promulgó el Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), la importancia que reviste dicho tratado es que, si bien no es específicamente
una declaración internacional sobre derechos internacionales de los pueblos indígenas,
incorpora parte de las demandas más sobresalientes, de modo que se convirtieron en derechos
internacionales reconocidos. Dentro de dicho Convenio, se considera el respeto a la cultura,
religión, identidad, sistemas económicos y todo aquello que dota de identidad a los pueblos
indígenas como tales (Meentzen, 2007). Este documento además, considera la falta de
participación de los pueblos indígenas en la elaboración del mismo, así como la notable
ausencia que tuvieron a lo largo de casi un siglo, mientras se gestaban las decisiones
gubernamentales que les incumbían. México fue el segundo país en firmar dicho tratado (el
primero fue Noruega), posteriormente países como Bolivia, Colombia, Paraguay, Costa Rica y
Perú también lo hicieron entrar en rigor (Sámano, 2000).
Con la consolidación del neoliberalismo en el Salinismo, las políticas tomaron forma
en los programas de gobierno, los cuales atienden distintas necesidades a lo largo y ancho del
territorio nacional. Estos programas, fueron diseñados por las distintas Secretarías y
dependencias gubernamentales que auxilian el funcionamiento del sistema nacional, regional,
estatal y municipal, siendo los encargados de formular y conducir cada una de las acciones.
La participación del Estado durante el neoliberalismo en materia de política, era cada
vez menos notoria y en el diseño de políticas públicas estas ya no sólo debían responder a las
necesidades de la población, además debían satisfacer las necesidades del mercado y los
intereses que a este convinieran.
Uno de los efectos más notables del neoliberalismo, fue la importante reducción de
financiamiento a proyectos productivos que promovieran el desarrollo de las comunidades
indígenas, y con el paulatino retiro del Estado, este se declaró en crisis, ya que no era posible
50 Henri Favre es un antropólogo graduado en la Universidad de Chicago y Doctor en Sociología de la Sorbona.
Sus temas de estudio incluyen: estado-nación y etnicidad y surgimiento de grupos étnicos; sus últimos libros son
“Indigenismo y América Latina” y “América Latina frente al desarrollo del liberalismo”.
108
seguir con las políticas populistas de los dos sexenios anteriores, por lo que se dejó que las
regiones indígenas sobrevivieran como pudieran frente a un mercado globalizado (Sámano:
2004).
El 1 de diciembre de 1986, cuando el Lic. Carlos Salinas de Gortari tomaba la
presidencia de la República Mexicana, lanzaba tres propuestas que formarían parte
fundamental de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 (PND): ampliar el
régimen democrático, recuperar el crecimiento sostenido de la economía con estabilidad de
precios y elevar productivamente el nivel de vida de la población (Ontiveros: 2005). Dentro de
este, se consideraron los sectores de la población más vulnerables: niños, mujeres, ancianos, y
grupos indígenas. Este último, fue tratado de forma especial, incluso no sólo se diseñaron
políticas pensando en resolver el problema que implican para el crecimiento, sino que también
contaron con una instancia federal, que fue el Instituto Nacional Indigenista, que le antecede a
la hoy Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), instaurada por
Vicente Fox el 21 de mayo de 2003.
El neoliberalismo económico y político, implicó cambios de carácter estructural y
coyuntural, transformaciones que afectarían no sólo la actividad económica, sino también
aspectos sociales, políticos y culturales relacionados con el grueso de la población. Ello
además, implicaba el replanteamiento no sólo de las políticas públicas implementadas hasta el
momento, conllevaba un asunto aún más serio, que era la reformulación de los diferentes
problemas que aquejaban a la sociedad mexicana a finales de la década de los ochenta.
La Comisión Nacional de Justicia de los Pueblos Indígenas creada en 1989, presentó
en diciembre de 1990 una “Proposición de reforma constitucional para reconocer los
derechos culturales de los pueblos indígenas de México” ante el Congreso de la Unión, la
cual finalmente fue aprobada en diciembre de 1992, donde se reconocía que “la nación
mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos
indígenas.” (González: 2010). Dicha reforma, fue publicada el 28 de enero de 1992 en el
Diario Oficial de la Federación (DOF), era la primera vez se reconocía el carácter pluricultural
de la nación mexicana (Sámano: 2004); no obstante, la situación de rezago y marginación de
las comunidades indígenas no cambió en lo absoluto. Otro cambio importante en materia
jurídica, fue la reforma al artículo 27 constitucional, cuyo objetivo era privatizar el ejido, con
109
lo que se canceló toda posibilidad de reparto agrario51
, eliminando así de manera definitiva las
trabas que impedían que las tierras pudieran entrar en el mercado mundial. Era evidente que se
estaba generando la mayor crisis política y social entre el Estado y los pueblos indígenas de
México desde la independencia. (Contreras, 2001).
Si alguna duda quedaba de la ruptura entre el liberalismo y neoliberalismo, esta se
eliminaba por completo cuando el 1 de enero de 1994 entraba en vigor el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN) firmado por México, Estado Unidos y Canadá;
justamente ese día se levantaba en armas el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN),
movimiento en su mayoría encabezado por indígenas de Chiapas (aunque en realidad fue un
llamado a la población mexicana en su conjunto), que alzaban la voz ante un largo proceso de
luchas a favor de la democracia, la libertad política, los derechos humanos y la impartición de
justicia (González, Pólito, 1995), su principal detonante fue la crisis económica y la
imposición de un proyecto no sólo económico, sino de nación que solamente beneficiaría un
selecto grupo de de actores de la sociedad mexicana, entre los cuales obviamente no se
encontraba el sector indígena.
El TLCAN además, impactaría el sector primario de México, alrededor del cual
desarrollan sus actividades económicas más de la mitad de las comunidades indígenas del país,
ya que con la introducción de productos extranjeros producidos con alta tecnología, los costos
de producción generaban un menor precio, situación que no pudo ser combatida a pesar de los
subsidios al campo mexicano.
A la par de la entrada en vigencia del TLCAN, se había levantado uno de los sectores
más vulnerable de la población mexicana, y todavía aún más sorprendente: el Estado inició
una serie de negociaciones que pretendían poner fin al conflicto armado y otorgar beneficios al
sector rural-indígena del país, estas pláticas son conocidas como Los Acuerdos de San Andrés
Larráizar; sin embargo, el Estado incumplió y se limitó a emitir un perdón a las fuerzas
armadas, el claro descontento ante esta situación por parte del EZLN, se expresa en un primer
documento emitido como parte de lo que serían las negociaciones, el 18 de enero de 1994
titulado ¿De qué nos van a perdonar?, donde se planteaba el histórico sentir de marginación y
51 Tomado del “Sumario histórico nacional y su relación con los pueblos indígenas”; Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) Pacífico Sur.
110
pobreza de las comunidades indígenas, nos permitimos hacer mención de algunos párrafos del
documento que, consideramos, ilustran el reclamo y descontento de los pueblos indígenas:
¿De qué nos van a perdonar? […] ¿De no callarnos nuestra miseria? ¿De no
haber aceptado humildemente la carga histórica de desprecio y abandono [...]?
¿De haber mostrado al resto del país y al mundo entero que la dignidad humana
vive aún [...]? ¿De ser mayoritariamente indígenas?[...]
¿Quién tiene que pedir perdón y quién tiene que otorgarlo? [...] ¿Los que nos
llenaron las bolsas y el alma de declaraciones y promesas? ¿[…], nuestros
muertos, tan mortalmente muertos de muerte “natural”, es decir, de sarampión,
tosferina, dengue, cólera, tifoidea, mononucleosis, tétanos, pulmonía, paludismo
y otras […] gastrointestinales y pulmonares? [...] ¿Los que nos negaron el
derecho y don de nuestras gentes de gobernar y gobernarnos? ¿Los que negaron
el respeto a nuestra costumbre, a nuestro color, a nuestra lengua? [...]
Este documento, es un fuerte y serio reclamo de los grupos indígenas al gobierno
federal sobre las carencias en materia de salud, educación y vivienda; reclamando además, la
autonomía que tanto les han prometido, para así poder aplicar sus propias leyes, ya que eso
forma parte importante de su identidad cultural. Asimismo, quedaba de manifiesto que el
TLCAN atentaba contra la diversidad cultural, lingüística y biológica, con el modelo de libre
comercio impuesto, así como la explotación de materias primas ponía en desventaja al sector
rural mexicano, y en especial a los indígenas, cuyas prácticas primarias –en su mayoría- son su
principal sustento.
Dentro de los principales reclamos del EZLN, están el derecho a la tierra, el uso de
recursos naturales y la autonomía de los pueblos indígenas, que hoy se tienen aparentemente
controlados con una fuerte presencia militar y bajo políticas públicas de alto impacto regional.
Por desgracia, continuaron las políticas de contención, como, por ejemplo, el Encuentro por la
Seguridad Alimentaria Chiapas 2009, que enmarcó el compromiso del Gobierno chiapaneco
por fortalecer el desarrollo local y promover la Seguridad Alimentaria en la población más
111
vulnerable, identificada en 800 comunidades con alto y muy alto grado de marginación e 73
municipios de dicha entidad,
El compromiso asumido por el Estado, han sido programas como el Programa
Integrado de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Centroamérica (PRESANCA) del
Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), y que cuenta con financiamiento de la
Unión Europea (UE), ambos han contribuido a atenuar las situaciones de crisis en inseguridad
alimentaria y nutricional en las comunidades más vulnerables no sólo en México52
.
Como grupo vulnerable del PND, se ha reconocido que la situación socioeconómica
de los indígenas muestra que, en promedio, los indígenas son más pobres que el resto de los
mexicanos. Así mismo, sus niveles educativos son inferiores al promedio nacional, y existe
una marcada diferencia entre hombres y mujeres indígenas que son analfabetas, ya que esta
situación predomina en el sector femenino. Sus condiciones de vida, acceso a servicios de
salud, agua potable y drenaje son realmente limitados, en parte, debido a la dispersión
geográfica que presenta este tipo de asentamientos.
A pesar de los avances en materia de derechos de los pueblos indígenas y en
instrumentación de políticas públicas enfocadas a los grupos originarios, éstas aún son
ineficaces, insuficientes e incluso en muchos casos como México, han sido un rotundo fracaso,
en esto coincidimos con los participantes de la Reunión Extraordinaria de la Comisión de
Pueblos Indígenas y Etnias53
: Políticas Públicas y Legislación Indígena en América Latina. En
México, persiste una mentalidad discriminatoria que es necesario transformar a partir de la
educación y la cultura, que apoye a los pueblos indígenas en el fortalecimiento de su
identidad, el desafío es traducir en políticas públicas eficientes las demandas de los pueblos
indígenas, y que dejen de ser un renglón pendiente en la agenda de gobierno.
Reestructurar el problema es sólo el primer paso para poder elaborar políticas
públicas con un impacto real, es necesario también redefinir prioridades, puesto que los
actores son dinámicos, ante quienes los intereses del sector privado tienen la capacidad de
52 Países como El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua también se vieron beneficiados, además, se
contribuye al refuerzo de la Integración Centroamericana, promoviendo orientaciones regionales y políticas
nacionales de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN), en el marco de un proceso de concertación de
políticas sociales, económicas y ambientales para los pueblos indígenas. 53 Ver. Políticas públicas, un fracaso en pueblos indígenas, Genaro Bautista:
http://alainet.org/active/26122&lang=es
112
poder definir el rumbo de una política, y estas responden a una relación costo-beneficio que
poco se inclina hacia los grupos vulnerables (mujeres, niños, indígenas, etc.).
Las políticas públicas, han respondido a los planteamientos de académicos y políticos
-que incluso organizan foros donde los indígenas expresan sus necesidades y reclamos-,
finalmente son quienes toman las decisiones y elaboran respuestas encaminadas al sector. Con
dichas audiencia, se ha logrado una participación de los grupos indígena en el diseño de
políticas públicas enfocadas a dicho sector; sin embargo, el monitoreo y sobre todo la
evaluación, es especialmente desde la perspectiva gubernamental, mientras que lo
verdaderamente importante es ¿Cómo perciben las poblaciones indígenas la implementación
de determinado programa resultado de una política pública? ¿Cómo evaluarían ellos su éxito o
fracaso? ¿Hasta qué punto las políticas públicas actuales consideran la preservación étnica
para disfrazar los intereses del mercado? ¿Cómo puede medirse el impacto real de una política
pública?
II.4 Otras perspectivas sobre políticas públicas enfocadas al sector indígena
A la par del indigenismo y neo indigenismo, surgieron otras doctrinas como el
multiculturalismo y el etnodesarrollo. En este apartado, como parte de la contextualización del
neo indigenismo, se presenta un bosquejo de lo que han sido ambas perspectivas en el
contexto latinoamericano, donde el ámbito cultural se ha reducido a una dimensión al tiempo
que es excluido de las relaciones políticas y de poder en las que se conjuga este fenómeno
político-social.
II.4.1 Etnodesarrollo
Carlos Ordoñez (s/f), señala que el etnodesarrollo tuvo sus inicios en México, cuando
la administración de Miguel de la Madrid, y que, al ser este:
113
el ejercicio de la capacidad social de un pueblo para construir su futuro,
aprovechando para ello las enseñanzas de sus experiencias histórica y recursos
naturales y potenciales de su cultura, de acuerdo con un proyecto que se defina
según sus propios valores y aspiraciones, haciendo de ésta una opción
culturalmente sustentable (Ordoñez, s/f).
Esto, implicaba dotar a los grupos indígenas del poder necesario para hacer uso de los
recursos naturales dentro de sus regiones y, de acuerdo con Bonfil (citado por Ordoñez, s/f),
esto era un potencial desarrollo de dichas regiones, que generaría transformaciones endógenas
y autonomía; por lo que, proyectos con perfil etnodesarrollista, pronto fueron desechados, al
tiempo que el Instituto Nacional Indigenista (INI), fue despojado de sus poderes como
promotor del desarrollo social de estas poblaciones (Ordoñez, s/f). Otra definición interesante
es la que presenta Bonfil Batalla (citado por Palenzuela, 2009: 137), quien define el
etnocentrismo como:
Proceso de transformación social sustentado por la capacidad social de un
pueblo para construir su futuro, aprovechando para ello las enseñanzas de su
experiencia histórica y los recursos reales y potenciales de su cultura, de
acuerdo con un proyecto que se defina según sus propios valores y
aspiraciones.
Es así que, la falta de compromiso por parte de las autoridades, se ha convertido en
uno de los principales obstáculos a vencer, ya que el actual modelo de desarrollo se ha
construido desde la racionalidad económica del sistema capitalista, donde el concepto de
cultura se encuentra estrechamente relacionado con formación académica (Palenzuela, 2009).
Una postura más que gira en el mismo sentido endoculturalista, es la de Cletus Gregor (s/f):
Entendemos por etnodesarrollo la ampliación y consolidación de los ámbitos de
cultura propias, mediante el fortalecimiento de la capacidad de decisión de una
sociedad culturalmente diferenciada para que guíe su propio desarrollo y el
114
ejercicio de la autodeterminación, cualquiera que sea el nivel que considere, e
implica una organización equitativa y propia del poder […] Esto significa que el
grupo étnico es la unidad político administrativa con autoridad sobre su propio
territorio y capacidad de decisión en los ámbitos que constituyen su proyecto de
desarrollo dentro de un proceso de creciente autonomía y autogestión
(Declaración de San José de Costa Rica, 1981, citado por Gregor, s/f).
Lo anterior es pues, un primer acercamiento hacia el hecho de que el etnodesarrollo
en un contexto político, dota de capacidad de decisión a los sujetos políticos sin importar su
dimensión cultural54
, pero sin que al mismo tiempo implique que el “estatus de ciudadano a
cada individuo [garantice] por sí misma la realización de un proyecto democrático” (Rojas,
1982: 472), ya que este paradigma plantea básicamente, formas de coexistencia que no se
limiten a marginar, sino a incluir los pueblos indígenas en las políticas gubernamentales y, que
les permitan una forma de reproducción diferenciada, considerando sus particularidades, como
el caso de las lenguas madre, las cuales siguen siendo objeto de prejuicio. Basado en lo
anterior, Rojas (Ibíd.) señala que el etnodesarrollo:
puede entenderse como la capacidad autónoma de una sociedad culturalmente
diferenciada para guiar su propio desarrollo […y…], sólo puede alcanzarse si
esas sociedades (en este caso, los pueblos indios), constituyen unidades
políticas con posibilidad real de autodeterminación (Rojas, 1982: 478).
Es así como el etnodesarrollo, puede ser considerado como un modelo de desarrollo
que logra conjugarse con la dimensión cultural, considerando además esta propuesta como de
carácter político y no culturalista, es decir, el hecho de que señale la importancia de considerar
las diferencias étnicas se encamina hacia “la coexistencia armónica de distintas etnicidades en
marcos sociales y políticos pluriculturales.” (Palenzuela, 2009: 135). Es decir, sólo el
54 Considerando este concepto como: “una definición operativa de cultura […] Es decir, lo económico y lo
simbólico, lo cotidiano y trascendente, las condiciones materiales de existencia y la cosmovisión construida y
compartida a través de un proceso histórico de continuidades y rupturas, normalmente desarrollado sobre un
mismo territorio” (Palenzuela, 2009: 134).
115
reconocimiento de nuestras diferencias como grupos étnicos, podrá conducirnos por un
camino políticamente viable para re-crear una sociedad que al reconocer sus diferencias, será
capaz de generar los instrumentos necesarios para ir más allá del desarrollo y el crecimiento
económico que se vive en la perspectiva hegemónica, que no disuelvan nuevas propuestas,
sino que, al incorporarlas, logren producir un híbrido político que derive en un modelo de
desarrollo que considere la dimensión cultural como un pilar y no como un obstáculo.
II.4.2 Multiculturalismo
Al igual que el etnodesarrollo, el multiculturalismo no surgió en el ámbito académico, sino en
el político, en respuesta a las diversas posturas intelectuales y movimientos sociales que han
surgido en torno a la identidad y la cultura. Como parte de los estudios culturales: “Según esta
teoría hay que analizar la cultura como el espacio de los movimientos simbólicos, de las
subjetividades de los grupos” (Arriarán y Hernández, 2010: 89). Mientras que, como parte de
la teoría liberal, el multiculturalismo no trata de resolver conflictos culturales, sino de
moderarlos en la medida en que son violados los derechos individuales frente a los procesos
de exclusión y políticas de exterminio (Ibíd.).
Otra postura sobre esta doctrina, es la de Rex (1998), quien señala que el
multiculturalismo es de carácter integracionista y se oculta bajo un discurso de igualdad, y en
su versión más estricta, por lo que hay quienes:
sostienen que las principales estructuras de la sociedad y su cultura han de
transformarse, y que habrá, y debe haber, una sociedad cuya cultura sea un
nuevo tipo de amalgama que sustituya a la cultura nacional (Ibíd.: 30)
El Estado es un escenario donde diversos grupos étnicos se encuentran en disputa por
el control del poder (que es donde ubicamos uno que es dominante, casi siempre el
mayoritario) (Rex, 1998).
116
Tanto Ariarán y Hernández (2010), como Rex (1998), finalmente señalan que en el
multiculturalismo no se trata de preservar identidades, ya que desligan la identidad y la cultura
del Estado, lo que demuestra un claro agotamiento del paradigma. Aunado a ello, el
imperialismo se ha convertido en el condicionante de la democracia, lo que actualmente es una
primicia en el contexto de la globalización, donde la dimensión cultural está sometida a
constantes transformaciones, en que lo ideal sería ligar la cultura universal con la cultura
particular para hacer de ambas un complemento. Trigo (2009) por su parte, acepta la
definición de multiculturalismo dada por la enciclopedia electrónica wikipedia:
Se denomina multiculturalismo a la política gubernamental empleada para
incentivar la diversidad cultural en una sociedad multiétnica, acentuando
oficialmente el respeto mutuo y la tolerancia a las diferencias culturales dentro
de las fronteras nacionales (Trigo; 2009: 166).
Este autor a diferencia de Arriarán y Hernández, señala al multiculturalismo como
una propuesta positiva, ya que permite una coexistencia rica en perspectivas y bagajes
culturales, mientras que los dos últimos, la señalan más como una forma de negociación que
tiende a destruir la diversidad cultural, enmarcada en el discurso del respeto hacia la misma,
que en realidad busca la desposesión de la identidad (Nair citado por Arriarán y Hernández,
2010: 100).
El multiculturalismo, respalda el derecho a preservar una identidad (Trigo, 2009), al
tiempo que apoya el reconocimiento de instituciones y grupos minoritarios “frente de una
cultura nacional dominante y homogeneizante, promovida y muchas veces impuesta desde el
poder del estado.” (Velasco, 2004: 70). Así pues, el multiculturalismo ha sido una política de
gobierno que disfraza el proceso de aculturación encabezado por el Estado, donde finalmente,
la identidad termina siendo una construcción social, al igual que las identidades nacionales
(Trigo, 2009).
Will Kymlicka (citado por Velasco, 2004) considera que el establecimiento de grupos
sociales con derechos distintos puede significar, en un momento dado, la exclusión de
117
determinados grupos culturales, no obstante, estas minorías pueden ser protegidas si se
reconocen ciudadanías diferentes, lo cual dejaría de lado la hegemonía ciudadana.
II.5 Conclusiones
Considerando las etapas que históricamente se atribuyen al indigenismo, ya sea el
colonial, moderno o integracionista, lo cierto es que ha sido una doctrina que poco impacto
positivo ha generado al sujeto de estudio: el indígena. Desde sus inicios, el indigenismo fue
concebido como una doctrina que pretendía tener bajo control a este sector de la población, ¿la
razón? Sería difícil definir una, sobre todo si tomamos en cuenta que esta perspectiva ha
atravesado diversos momentos históricos, no obstante, considero que la constante ha sido el
control de la economía del país, ya que en todo momento, han representado mano de obra
barata y una clase social cuya presencia ante la toma de decisiones ha sido prácticamente nula,
sin por ello por ser subsumidos por capitalismo.
El indigenismo integracionista latinoamericano del siglo pasado, generó instrumentos
que pretendían homologar los grupos originarios, esto como parte del proceso de
consolidación de los Estados- Nación. No obstante, los grupos indígenas, con todo y su
vulnerabilidad, han luchado por mantener características propias, se niegan a ser absorbidos y
desaparecer ante el capitalismo y la globalización, lucha que ha estado plagada de pugnas
territoriales, donde el control y explotación de los recursos naturales por parte del sistema
dominante ha sido una constante.
Destacamos también, que el indigenismo no sólo es de carácter antropológico, de
hecho, se ha desarrollado en los ambientes artístico, literario y académico; no obstante, fue
cuando se trasladó al entorno político y se adoptó como política pública, que comenzó a
institucionalizarse el problema de lo indígena. Dicho conflicto, está centrado en la defensa de
los derechos, y lo que ello implica: reivindicación territorial, uso de los recursos naturales,
autonomía y reconocimiento como sujetos sociales, con presencia ante el Estado y con la
capacidad de asumir un rol en la democracia participativa y toma de decisiones, para poder ser
un ciudadanos de pleno derecho y formar parte activa en la política pública.
118
A pesar de que cada país cuenta con sus propios momentos históricos, prácticamente
todos los países de América Latina han ido a la par de este proceso, ya que la organización de
Foros, Congresos, Seminarios y demás eventos masivos enfocados al indígena, han servido
para que cada uno tome las medidas, que buenas o no, ha considerado pertinentes para poder
acallar las demandas hechas por el sector originario latinoamericano, incluyendo a México.
Durante el periodo posrevolucionario, en México hubo reformas importantes en
cuanto al sector agrario, no obstante, lo más fuerte vino en la etapa Cardenista, ya que fue
durante los 40’s que, el gobierno federal reconoció los grupos indígenas como sector de la
población con características propias, el indigenismo por primera vez comenzó a tomar forma
dentro de la política gubernamental. A partir de los 40’s y hasta los 80’s, el indigenismo en
México fue esencialmente integracionista, y con la creación del Instituto Nacional Indigenista
, aunado a la política educativa –que jugó un papel primordial-, se crearon las primeras
escuelas bilingües que, irónicamente, estaban enfocadas en la castellanización del habitante
originario, y el apogeo de las reformas agrarias comenzaron a surgir de manera sobresaliente,
pues se crearon los ejidos, lo cual constituyó un esfuerzo importante en cuanto reivindicación
territorial se refiere, sin embargo, este no fue suficiente, ya que los grupos originarios de
nuestro país buscaban el reconocimiento como mexicanos, sin que esto implicara dejar atrás su
identidad.
A principios de los 80’s, el sexenio del presidente Miguel de la Madrid, marcó otra
etapa importante que implicaría seriamente a la población indígena. Fue un periodo de
transición hacia el neoliberalismo, y del indigenismo hacia el neo indigenismo, donde las
políticas gubernamentales pasaron a ser públicas. En nuestro país, esta transición fue larga y
sobre todo difícil, poco a poco el campo fue perdiendo presencia como sector productivo y
posteriormente, con el Salinismo, se instauraron medidas que en muchos de los casos iban
encaminadas a la expropiación de la propiedad ejidal55
, aunado a ello, el Estado liquidó buen
número de paraestatales, las primeras fueron las que apoyaban al sector rural, es decir,
indígena. Junto con ello, el Instituto Nacional Indigenista fue sectorizado, en otras palabras,
dejó de depender directamente del Ejecutivo Federal.
55 Este tipo de particularidades del PEF se señalaran más ampliamente durante el Capítulo III.
119
Con este tipo de acciones gubernamentales, no es de extrañarse que se gestara uno de
los movimientos indígenas más importantes de América Latina: el levantamiento armado del
llamado Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), el cual, desde Chiapas convocó a
la lucha por los derechos de los mexicanos, sin embargo, este fue apoyado mayormente por las
regiones indígenas del país, quienes finalmente levantaron la voz exactamente el mismo día
que nuestro país, específicamente el campo mexicano, era fuertemente vulnerado por el
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), firmado el 1 de enero de 1994
con Estados Unidos y Canadá.
En ese momento, el gobierno mexicano como forma de contención, se prestó a
negociar las demandas de los grupos indígenas, que plasmadas en Los acuerdo de San Andrés
Larráizar, fueron violados al retractarse el gobierno federal, el Estado ya no estaba dispuesto a
cumplir sus utópicas promesas, una vez más, los grupos originarios mexicanos fueron
burlados.
Junto con la reestructuración hacia el neoliberalismo, y un poco tiempo atrás, se
encontraban presentes otras propuestas políticas como el Etnodesarrollo y el
Multiculturalismo. Ambas formaban parte de los proyectos políticos de nación
latinoamericanos, empero, no persistieron con la misma fuerza que la doctrina inicialmente
citada. Aunque uno de los mayores proyectos etnodesarrollistas conocidos en México, es el
que se llevó a cabo en la península de Yucatán, con la construcción de enormes centros
turísticos que pretendían llevar el desarrollo a las poblaciones mayas que habitan en dicha
región, sin embargo, estos en realidad fueron excluidos del proyecto que fue diseñado para
llevarlos hacia el desarrollo.
Igualmente, es preciso reconocer que la sociedad es un sistema complejo, contenido
en una dialéctica de interacción relacionada con la totalidad social y los individuos,
provocando a la larga el surgimiento de nuevas realidades (Mejía: 2008); las cuales deben ser
mucho más que construcciones sociales o políticas de la realidad (Lindblom: 1992), deben
tomar en cuenta no sólo el contexto en que serán aplicadas las políticas diseñadas, se requiere
que la perspectiva del sujeto de estudio esté presente, es imperante tener en cuenta que las
necesidades y demandas puntuales provengan directamente de los propios habitantes del
espacio territorial considerado, en este caso, de los indígenas.
120
Hasta este momento, las políticas públicas indigenistas, sólo han servido para poner
de manifiesto que los históricos problemas sin resolver continúan, situación que se refleja en
la falta de servicios públicos, analfabetismo, intromisión de la tierra y áreas naturales
protegidas (o reservas), y también, como el consumismo que se vive hoy día, limita el
desarrollo de su forma de vida como lo son la alimentación las costumbres las artesanías y
trabajo en general.
En diversas ocasiones, se comentó que la educación ha sido una herramienta
fundamental en el proceso de integración u homologación del indigenismo, solo que ésta en
realidad no ha incentivado el que los indígenas sigan transmitiendo su cultura, por lo que cada
vez es más limitada la oportunidad de conocer los aportes de los saberes ancestrales a la
cultura occidental.
La pobreza extrema, que se encuentra estrechamente relacionada con comunidades
indígenas, es un problema vigente, donde las oportunidades de desarrollo son limitadas, de ahí
la importancia de una educación académica integral, que posibilite abrir caminos hacia una
sociedad con valores humanos básicos pero firmes, que permitan también la adecuada
explotación de los recursos naturales ubicados en regiones originarias.
La educación, debe fungir como una herramienta que permita el acceso a la
información sobre políticas públicas, para que los indígenas, como sujetos políticos activos,
puedan demandar y asumir responsabilidades con el Estado, para así dejar de ser víctimas de
políticas paternalistas y de contención.
El indigenismo, neo indigenismo y demás propuestas políticas que tengan como
sujeto de estudio al habitante originario, deben de dejar de validar intromisiones injustificables
ante el mundo, como si nadie supiera lo que pasa en el fondo: los intereses del mercado, del
capital y de los grupos de poder, pesan más que las demandas y necesidades de un grupo
vulnerable de la población, el cual se ha pretendido invisibilizar por más de 500 años.
121
CAPÍTULO III: POLÍTICAS PÚBLICAS ENFOCADAS AL SECTOR INDÍGENA,
1982-2010: UNA PERSPECTIVA GUBERNAMENTAL
En el momento preciso todos se unen para
conseguir algo que consideran bueno para el país. Los legisladores son de un partido político, de una
cierta orientación ideológica y son al mismo
tiempo legisladores de las mexicanas y los mexicanos, sin importar a qué partido pertenezcan
o que idea tengan…
Comandante Esther, EZLN.
A lo largo de los casi 30 años que abarca esta investigación, las políticas públicas dirigidas al
sector indígena han sufrido transformaciones importantes, dentro de las cuáles sobresale cómo
se ha concebido al habitante originario en el ámbito gubernamental, haciéndole inherente a la
marginación, pobreza y el ámbito rural, tal como lo señalan los Planes Nacionales de
Desarrollo Sexenales, que son el primer acercamiento a la postura y propuestas del Ejecutivo
Federal para con las necesidades del país.
Como se hizo mención en el Capítulo I, las políticas públicas son el instrumento que
sirve al Estado para ejercer acciones que brinden respuesta a las demandas de la población;
éstas a su vez, se traducen en programas dentro de las diferentes entidades institucionales que
forman parte de la agenda de gobierno. Para el caso de los grupos indígenas, como ya se ha
señalado en el Capítulo II, inicialmente (dentro de periodo de estudio indicado) era el Instituto
Nacional Indigenista (INI), la instancia encargada de formular propuestas; esta instancia fue
fundada en 194856
y, posteriormente, el 21 de mayo de 2003 fue reemplazada por la Comisión
para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)57
, ambas entidades, como las máximas
autoridades sobre indigenismo en México, han participado en pro de este sector de la
56 Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
http://www.cdi.gob.mx/transparencia/ley_creacion_ini.pdf 57 Diario Oficial de la Federación (DOF)
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=695791&fecha=21/05/2003
122
población realizando estudios, elaborando programas y foros de consulta, en forma conjunta a
nivel federal, estatal y municipal58
.
Basados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 1982 a 2010, y en
los Planes de Desarrollo (PND) Sexenales dentro del periodo mencionado, este tercer capítulo
pretende dar un seguimiento en la perspectiva gubernamental relativa a grupos indígenas.
Se presentan los apartados de este tercer capítulo conforme al Esquema 6 del
Capítulo I, titulado “Transición de Políticas Indigenistas a Neo indigenistas de 1982 al 2010”,
donde se establecieron 3 divisiones para el periodo histórico considerado: primero,
denominado transición, abarca de 1982 a 1988; segundo, denominado consolidación, incluye
de 1989 al 2000; y finalmente, tercero, que es el gobierno multipartidista, que comprende de
2000 a 2010. Para desagregar aún más el análisis de los PND y demás datos que se presentan
en esta sección, se subdivide por sexenio, siempre bajo el esquema señalado.
III.1 Plan Nacional de Desarrollo: Una aproximación a las políticas públicas
Es una obligación constitucional que, en los primeros seis meses de cada Administración, sea
entregado al Honorable Congreso de la Unión un Plan Nacional de Desarrollo (PND), dentro
del cual se contemplen las líneas de acción y propuestas que el nuevo Ejecutivo Federal tiene
para dar rumbo al país, abarcando políticas de tipo económico y social, y cada uno de los
objetivos es canalizado de acuerdo a la instancia (Secretaría) que corresponde.
De acuerdo a cada una de las etapas definidas en el Esquema 6 del Capítulo I, se
presentan a continuación los objetivos que aluden a la presencia indígena en nuestro país de
acuerdo a cada PND, cabe destacar que, al interior de cada periodo presidencial, este programa
sufre cambios, no obstante, por el periodo de tiempo tan amplio, sólo se consideró la primera
aproximación que hace el gobierno federal. Para proporcionar un poco de información sobre el
seguimiento que dio la federación a los grupos indígenas, se presenta información expresada
58 Han habido otras instancias importantes como la Escuela Nacional de Antropología e Historia (ENAH) y el
Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH).
123
en los informes de gobierno, de acuerdo a lo publicado por el Departamento de Análisis de la
Cámara de Diputados.
III.1.1 Periodo de Transición al Neoliberalismo, 1982-1988
Esta transición al neoliberalismo, estuvo encabezada por Miguel de la Madrid Hurtado como
primer mandatario, y abarcó de 1983 a 1988. México atravesaba por una crisis económica muy
fuerte: por primera vez en casi 40 años, el Producto Nacional Bruto (PNB) se redujo, y la
inflación tuvo una tasa del 100%, la deuda externa era de 91 mil 552 millones de dólares, se
duplicó la tasa de desempleo, la reserva nacional estaba por los suelos, ello aunado a las
persistentes desigualdades sociales, la falta de integración de los procesos productivos, son
factores que sirven para dar una idea de la situación en que se encontraba el país hacia 1983,
incluso en esta primera fase de estudio, aún se habla del Nacionalismo Revolucionario dentro
del Plan Nacional de Desarrollo (PND) para enarbolar los principios de libertad, justicia y
solidaridad. La nueva forma de reestructuración de este mandato, estuvo basada en dos ejes:
Económica. Se concentró en abatir la inflación y la inestabilidad cambiaria.
Estructural. Se buscó la descentralización del Estado y modernizar el aparato
productivo del país. Destacando en este segundo eje que, fueron el sector salud y
educación los primeros en ser descentralizados.
Los ejes indicados, fueron clave para la transición hacia un nuevo modelo de
desarrollo, donde el Estado fue perdiendo presencia como responsable de la atención a las
necesidades sociales, pues el mercado se fue convirtiendo en el eje fundamental de la
asignación de recursos, generando una desarticulación entre los niveles federal, estatal,
municipal y local. Lo anterior, a pesar de pretender un aparato productivo más eficiente en la
asignación de recursos, ciertamente fue generando grupos de exclusión cada vez más
marcados, en lo económico, político y social, lo cual marcó un acelerado cambio en el nivel de
124
vida de buena parte de la población mexicana. Considerando lo anterior, la instrumentación de
la estrategia fue a través de las siguientes políticas:
1. Política económica general. Esta recogía las perspectivas macroeconómicas del
sexenio como son, las políticas de gasto público, empresa pública y de
financiamiento del desarrollo. Además, consideraba la vinculación con la
economía mundial, capacitación y productividad dentro de este proceso.
2. Política social. Esta centraba sus objetivos en el empleo y distribución del
ingreso. Dicha política consideraba las siguientes dimensiones: educación,
recreación y deporte; alimentación y nutrición; salud, seguridad social, desarrollo
urbano y vivienda; y ecología.
3. Políticas sectoriales. Estas se enfocaban a los sectores económicos del país y a
las actividades económicas, a saber: desarrollo rural integral, reforma agraria
integral, agua, pesca y recursos del mar, bosques y selvas, desarrollo industrial y
comercio exterior, energéticos, minería, sistema integral de transportes,
modernización comercial y abasto, turismo, desarrollo científico y tecnológico, y
sistemas integrales de comunicaciones.
4. Política regional. Esta pretendía la integración regional al desarrollo nacional, y
revertir la tendencia hacia la concentración urbana; además, se inscribían
estrategias que procuraban la distribución del ingreso y la definición de zonas
prioritarias.
Estas políticas estaban enfocadas al crecimiento económico, ya que en los 80’s aún
era socorrida la idea de que este era inherente al desarrollo. Además, se planteaba la
participación ciudadana como parte del diseño e implementación de políticas públicas,
estableciendo además, la protección a todos los mexicanos mediante sus Derechos
Constitucionales.
Como parte de los planteamientos del PND, la asignación del gasto público jugó un
papel esencial como promotor del desarrollo social con la generación de empleos, prestación
125
de servicios básicos y para la reestructuración de subsidios. Esta asignación, derivada del
presupuesto total del Estado, iba disminuyendo conforme se transitaba hacia el Estado
neoliberal, sobre todo en aquellas paraestatales que no resultaban rentables (a criterio del
gobierno federal) y que conformaban un lastre, situación por la cual, poco a poco se les fue
retirando la asignación inicial hasta que muchas de ellas fueron totalmente liquidadas.
Al interior de los ejes de la política social, se encontraba presente el combate al
rezago social y la pobreza, esto mediante la satisfacción de las necesidades básicas de la
población, considerando como grupo prioritario a los campesinos más pobres y los grupos
urbanos desprotegidos, donde los indígenas son brevemente mencionados. Esto puede
atribuirse a que en esta época, las regiones de rezago y la actividad económica agrícola eran
consustanciales a los mismos. Aunque para la asignación de créditos en el ámbito rural, los
campesinos indígenas no eran sujetos de estos, por lo que se terminó beneficiando a los
productores que pudieran realmente costearlo, y lo mismo ocurrió con los subsidios
(Oehmichen: 2003).
Por otra parte, en los lineamientos para la educación, se enfatizó la necesidad de que
los individuos tuvieran acceso a ella, para que así “los mexicanos puedan acceder a mejores
oportunidades”, pronunciamiento que claramente se muestra en pro del integracionismo del
pensamiento Nacional Revolucionario. También se estableció la promoción de la educación
bicultural-bilingüe de acuerdo con las demandas de los grupos originarios, por lo que se
impulsó la creación y permanencia de albergues escolares indígenas, los cuales, a pesar de
tener postulados sobre preservación de etnias, lenguas, identidad originaria y cultura,
realmente se encontraban plagados de resabios producto del Nacionalismo Revolucionario, es
decir, seguían bajo la línea del indigenismo integracionista.
Con esta transición hacia el modelo neoliberal, que como ya se ha mencionado,
marcó el paulatino retiro del Estado, también se delineaba una clara y nueva propuesta sobre la
perspectiva gubernamental, y por lo tanto, de incidencia sobre los grupos indígenas que se
gestaba en el Estado Mexicano. En este momento de cambio, la toma de decisiones en cuanto
a política pública, dejó de girar por completo en torno a la población, y más que nunca, giró
hacia los intereses del mercado, donde ubicamos las grandes transnacionales y demás grupos
de poder.
126
Muy cuestionablemente, el gobierno federal se pronunció en favor de la integración
del indígena al desarrollo, al tiempo que se proponía preservar su cultura, esto con el fin de
evitar las políticas paternalistas que tanto han costado al gobierno mexicano, para finalmente,
promover su participación como sujetos activos de la democracia, capaces de poner sobre la
mesa de discusión sus propias demandas. No obstante, esta nueva postura, en realidad sólo era
un continuación del desentendimiento del Estado hacia los grupos originarios, que incluso se
agravó con la descentralización del mismo.
En su último informe de gobierno59
, De la Madrid hace mención que durante su
sexenio, en los estados de Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo y Nayarit, se crearon Comités de
Planeación de Asuntos Indígenas como parte de los Coordinadores para el Desarrollo
Comunitario (COPADES) de cada una de las entidades, esto en el marco de la Ley de
Coordinación del Sistema Nacional de Planeación Democrática. Además, estimaba que entre
1984 y 1985, se había impartido educación bicultural y bilingüe a 641 mil niños indígenas y
fueron atendidos 63 mil 900 alumnos en los albergues escolares. En este documento, también
señalaba el apoyo prestado a las iniciativas del Consejo Consultivo Nacional del Instituto
Nacional Indigenista (LXI Legislatura. Cámara de Diputados. Dirección de Servicios de
Investigación y Análisis. Subdirección de Referencia Especializada, 2012: 134).
En materia de Desarrollo Rural, este sexenio puntualizó que, el sector agrícola era el
más rezagado de todos, y atribuía la desigualdad social al bajo nivel de ingresos en dicho
ámbito. Pese a que el Estado daba sus primeros pasos hacia la descentralización, aún contó
con el poder suficiente para elevar los precios de garantía sustancialmente en productos como
el trigo (103%), maíz (81%) y cebada (180%), el objetivo de esta acción pretendía mejorar los
términos de intercambio en favor de los campesinos, sin embargo, no dejaban de existir los
verdaderos beneficiarios: los intermediarios (LXI Legislatura. Cámara de Diputados.
Dirección de Servicios de Investigación y Análisis. Subdirección de Referencia Especializada,
2012: 30).
Para finales del sexenio de De la Madrid, se contaba con 449 entidades públicas de
las 1 mil 155 que había a principios del mismo, esta acción fue respaldada por el primer
59 LXI Legislatura. Cámara de Diputados. Dirección de Servicios de Investigación y Análisis. Subdirección de Referencia Especializada (2012). Informes Presidenciales. Miguel de la Madrid Hurtado. Consultado el 14 de
septiembre de 2012 en http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/re/RE-ISS-09-06-16.pdf
127
mandatario so pretexto de que, era necesario retirar todas aquellas actividades cuya
participación no fuera estratégica ni prioritaria, a modo de hacer más eficiente la estructura
económica directa del Estado para la producción de bienes y servicios, por lo que las
paraestatales debían contribuir al desarrollo nacional y no obstaculizarlo, en otras palabras, se
sostuvo que no por haber más empresas públicas se era más eficiente (LXI Legislatura.
Cámara de Diputados. Dirección de Servicios de Investigación y Análisis. Subdirección de
Referencia Especializada, 2012: 327). Con estas cifras, ya se observaba un firme retiro del
Estado como promotor del desarrollo, que durante este sexenio de transición hacia el
neoliberalismo, al menos en materia de entidades públicas paraestatales, representó cerca de
un 40%.
En este mismo Informe, el Presidente hizo señalamientos sobre materia educativa,
como se había alcanzado el objetivo de procurar la identidad nacional, sin que por ello se
aludiera a la educación bilingüe o bicultural planteada al inicio de su mandato. En materia de
salud, aseguró que las comunidades rurales fueron atendidas, donde ubicó las poblaciones
indígenas, indicando que se había cubierto al 97% de las localidades de 500 a 2 mil 500
habitantes (LXI Legislatura. Cámara de Diputados. Dirección de Servicios de Investigación y
Análisis. Subdirección de Referencia Especializada, 2012: 334). Al menos en la parte del
discurso y, al final del sexenio, se reconoció a México como un país pluriétnico, con una
identidad que era incluyente con los grupos indígenas del país, no obstante, la realidad de su
reconocimiento como ciudadanos y sujetos de pleno de derecho, siguió pendiente.
III.1.2 Periodo de Consolidación del Neoliberalismo, 1988-2000
Este trabajo de investigación, considera que el Neoliberalismo se consolidó entre 1988 y el
año 2000, lo cual abarca dos periodos presidenciales. El primer mandatario Carlos Salinas
(1988-1994), fue un actor político determinante hacia la consolidación de un nuevo modelo
económico, pues finiquitó las empresas paraestatales, dio por terminada de forma definitiva la
repartición de ejidos y otras medidas que se comentaran a continuación. Aunado a ello, con la
firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), dio por rematado lo que
ya sabíamos los mexicanos: México era un país que dejaba desprotegidas sus actividades
128
económicas, especialmente el sector primario, y nos introdujimos formalmente al
neoliberalismo.
El segundo sexenio que forma parte de este apartado, es el de Ernesto Zedillo Ponce
de León (1994-2000), que continuaría las acciones emprendidas por su antecesor,
consolidando así el modelo neoliberal. Este periodo, estuvo marcado por una economía de
mercado, donde el Estado dejó de ser interventor clave para la asignación de recursos, lo cual
incluyó el manejo de la política pública, que se vio fuertemente influida por los grupos de
poder emergentes, y que hoy día se han ido consolidando.
Carlos Salinas de Gortari, 1988-1994
De acuerdo al PND de este sexenio, los problemas que enfrentaba el país, eran
resultado una combinación de factores como el lastre de problemas estructurales acumulados
hacía muchas décadas atrás, el agotamiento de recursos para una favorable evolución externa y
el histórico crecimiento de la fuerza de trabajo. Como parte de los objetivos fundamentales, se
consideraban cuatro puntos: primero, defender la soberanía y preservar los intereses de
México en el mundo; segundo, ampliar la vida democrática; tercera, recuperar el crecimiento
económico con estabilidad de precios; y cuarto, elevar productivamente el nivel de vida de los
mexicanos. Estos objetivos a su vez, estaban basados en el crecimiento económico, mismo que
fue desarrollado a partir de tres lineamientos:
1. Estabilización continúa de la economía, lo cual se refería a la estabilidad de
precios bajo un objetivo de esfuerzos permanentes. El equilibrio
macroeconómico, fue considerado clave para alcanzar los objetivos sociales del
PND en este sexenio, pues el adecuado manejo de variables tales como la
inflación y el tipo de cambio, constituyeron los ejes fundamentales sobre los
cuales se basó la estabilidad económica, relegando a segundo plano el
crecimiento y el empleo.
129
2. Ampliar la disponibilidad de recursos para la inversión productiva, esto con el
fin de asegurar el crecimiento económico sostenido.
3. Modernización económica. Este se consideraba como un proceso que no admitía
interrupción, pues se impuso adaptar las estructuras económicas a las cambiantes
condiciones que atravesaba el país y la economía mundial, es decir, hacia la
consolidación de la economía de mercado.
En lo que a bienestar social concierne, se consideraba atender las demandas
prioritarias de la población, aquellas que afectasen directamente el nivel de vida de las
mayorías: seguridad pública, educación, salud y asistencia social, además de alimentación,
vivienda, disponibilidad de servicios básicos, acceso y promoción de la cultura, deporte y
esparcimiento.
En el ramo educativo, se planteaba que el reto de la educación debía ser congruente
con el desarrollo nacional. Para ello, se consideraba elevar la calidad de los contenidos que
transmitían y los métodos utilizados (o por aplicar); vincular sus partes entre sí y con el
aparato productivo; equipar y ampliar la infraestructura educativa e incorporar a los padres de
familia, las comunidades y demás sectores en su desarrollo, ya que era necesario ampliar el
aprecio por una cultura científica y tecnológica entre los mexicanos, en las escuelas y
universidades, en las empresas y centros de investigación. Acorde al proceso de
descentralización, la Secretaría de Educación Pública (SEP), transfirió a los gobiernos
estatales la dirección de los establecimientos educativos, con los elementos, recursos y bienes
con que venía prestando los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y normal,
incluyendo la educación indígena y la especial.
Fue en este periodo presidencial que se puso en marcha el Programa Nacional de
Solidaridad, el cual era considerado como plural e inclusivo. Manejaba el discurso de grandes
incrementos y anexiones de los grupos indígenas a cada una de las dimensiones que dicho
programa abarcaba: educativa, social, de salud, económica, etc. Sin embargo, todo este
discurso, sólo formaba parte de las políticas paternalistas que caracterizaron este programa, y
que gracias a ello, los grupos políticos del país se vieron beneficiados al final del mandato,
pues fue una excelente herramienta para la manipulación de las próximas elecciones.
130
No obstante lo anterior, la realidad es que, a tan solo dos años de gestión, en México
se vivía por octavo año consecutivo, un rezago salarial y demandas sociales que no lograban
ser resueltas. Aunado a ello, la deuda externa fue renegociada de tal forma que, el crecimiento
económico, quedó a merced de la inversión extranjera y de un pequeño grupo de grandes
empresarios que sólo se encargarían de aumentar la polarización del ingreso. A través de la
idea de que privatización es igual a modernización, se llevaron a cabo acciones de ésta índole,
que de ninguna manera tenían contenido social o se relacionaban con la defensa de los
intereses populares y/o nacionales. Este sexenio parecía no tener límite en cuanto a la
desincorporación de empresas paraestatales o privilegios a inversionistas extranjeros. Y más
grave aún: la desaparición de las paraestatales fue a discreción: no importaba si estas pasaban
a manos extranjeras, sin informar las razones, el monto, los términos y los destinatarios de las
operaciones.
No conforme con ello, uno de los primeros golpes bajos de este sexenio hacia los
pequeños productores agrícolas rurales, fue la transición a una economía mixta, que implicó
una reforma Constitucional al artículo 2760
, donde se afirmaba que la nación seguía reteniendo
las tierras, patrimonio de la nación, más si lo conveniente para impulsar el desarrollo era
prestarlas a inversores extranjeros, esto se haría en pos del pueblo mexicano. Por lo tanto, se
aseguraba que el Estado respetaría la propiedad privada bajo la rectoría del Estado, y muy
importante: se les concedía a los pueblos originarios el derecho de conservar propiedades en
calidad de comunitarias. Además, la intromisión de mecanismos de mercado en el sector
agropecuario, sólo sirvió para rezagar aún más las comunidades agrícolas indígenas y sus
procesos productivos, generando así presiones para el paulatino abandono o venta de las
mismas a grupos de poder, que poco a poco se fueron fortaleciendo hasta abarcar grandes
extensiones de tierra, que de igual forma minaron la producción agrícola indígena y rural
local.
De acuerdo al Ejecutivo Federal, se firmaron convenios con 20 grupos étnicos que
definían acciones conjuntas para el bienestar social y el impulso de las actividades
productivas. Se rehabilitaron 1 mil 233 albergues indígenas, mejorándose así en un 80% el
total de estos, además de incrementar el número de becas alimenticias. También fue ampliada
60 Diario Oficial de la Federación, 10 de agosto de 1987:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_116_10ago87_ima.pdf
131
la cobertura en salud, incorporando a 2 millones de indígenas y campesinos, equipando 438
centros de salud y 323 unidades médicas del Instituto Mexicano del Seguro Social-Solidaridad
(LXI Legislatura. Cámara de Diputados. Dirección de Servicios de Investigación y Análisis.
Subdirección de Referencia Especializada, 2006a: 52). En materia educativa, destacó un
incremento del 8% en matrícula preescolar en el medio indígena (Ibíd.: 111). Cerca de 4 mil
250 organizaciones indígenas pudieron emprender proyectos productivos mediante 142
Fondos Regionales a lo largo de seis años (Ibíd.: 409); y alrededor de 2 mil 500 indígenas
fueron liberados bajo acciones de amnistía e indulto (procuración de justicia) (Ibíd.: 162).
Ernesto Zedillo Ponce de León, 1994-2000
En medio de una crisis financiera y económica que deterioraron los niveles de vida de
la población, este periodo presidencial dio inicio con la consolidación definitiva del
neoliberalismo expresada en el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN) y
el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN). Al margen de estos
dos importantes sucesos, fue presentado el PND, cuyos objetivos eran:
Recuperar, preservar y validar el peso político y económico de México ante los
centros de economía mundial, así como en los foros multinacionales.
Asegurar que la política exterior reflejase los intereses del país ante consensos
bilaterales, multilaterales y de cooperación.
Renovar la política exterior con el objetivo de vincular las comunidades
mexicanas y de origen mexicano en el exterior, con los desafíos, necesidades y
los éxitos del país, además de propiciar la defensa de los derechos de los
migrantes mexicanos.
Promover posiciones internacionales ad hoc con las transformaciones internas,
que permitieran establecer corresponsabilidad en problemas de índole nacional y
132
mundial, como eran la migración, democracia, defensa de los derechos humanos,
narcotráfico, terrorismo y cuidado del medio ambiente.
Al igual que el PND anterior, se les incluía a los grupos originarios entre los objetivos
de combate a la pobreza, desigualdad, acceso a servicios de salud, educación e impartición de
justicia. Asimismo, se impulsó el programa de Crédito a la Palabra, cuyo objetivo era
estimular la autoconstrucción y el mejoramiento de la vivienda en zonas marginadas.
Como parte de los objetivos específicos en lo referente a Derechos Humanos, estaba
la justicia para los pueblos indígenas, donde basado en el Estado de Derecho Constitucional,
se pretendía hacer justicia pronta y expedita a indígenas. Además, se afirmaba que cualquier
grupo minoritario tenía derecho y acceso a intervenir activamente del Estado democrático
mexicano, donde podían (y pueden) participar en el diseño de programas gubernamentales
focalizados, de modo que sus propias voces garantizaran su representación.
Una de las tareas que se consideraba urgente, era la erradicación de la pobreza
extrema de los pueblos indígenas, esto para poder avanzar en el proceso de modernización del
país, fortaleciendo el Estado de Derecho e integración social para el desarrollo productivo.
Asimismo, el Gobierno de la República, planteaba dos propósitos: primero, era necesario un
ejercicio autocrítico dirigido a las políticas públicas encaminadas a contrarrestar el retraso
social y la marginación cultural de los indígenas; y segundo, era imperante promover el
respeto estricto de los derechos que le corresponden a los indígenas como ciudadanos
mexicanos.
Otro de los puntos que se tocaron en relación a este grupo vulnerable de la población,
fue la impartición de justicia, esto bajo el discurso de protección a los derechos humanos, por
lo que se consideraba que los pueblos indígenas debían recibir igual impartición de justicia
que el resto de los ciudadanos mexicanos; asimismo, se subrayaba el limitado nivel de acceso
a la procuración de justicia, especialmente por la falta de traductores capacitados.
133
Durante este sexenio, el PND acuñó por vez primera el término de municipio
indígena61
, el cual estaba definido por la cantidad de habitantes originarios62
respecto de la
población total de la región. Se proponía una participación conjunta entre el Ejecutivo Federal
y los gobiernos estatales para fortalecer la representación y participación de las comunidades y
pobladores originarios mediante la creación de Congresos locales, de modo que la toma de
decisiones no fuera ajeno a ellos y afectara sus formas de organización.
Finalmente, en este PND se reconoció que la pobreza y marginación afectaban
particularmente a la población indígena, ya que el 41% de la población indígena era analfabeta
y 37% nunca había asistido a una escuela o recibido algún tipo de instrucción escolar, ello
aunado a que cerca del 83% de los trabajadores de este sector poblacional, remuneraba menos
de dos salarios mínimos, eran sólo algunos indicadores de las comunidades apartadas de
cualquier tipo de beneficio social y/o servicios básicos.
El combate a la marginación, también se consideró un punto de relevancia, ya que
este generaba una especie de círculo vicioso que, de no hacer algo al respecto, sólo agravaría
las condiciones de los grupos poblacionales afectados, entre ellos los indígenas, ya que esta
población presentaba patrones de dispersión y aislamiento, altas tasas de fecundidad y un
perfil epidemiológico con alta desnutrición, y morbilidad y mortalidad por enfermedades
infecciosas y parasitarias. Para combatir dichas cuestiones, se contaba con diversas
propuestas:
Atender las necesidades básicas de la población (especialmente en zonas
agudamente marginadas), dándose atención prioritaria a familias en condiciones
de pobreza extrema, comunidades indígenas y otros grupos vulnerables.
Diseñar e implementar programas que garantizaran el acceso a nivel preescolar,
primario y secundario, abarcando la cobertura y calidad de la educación pública,
pues se pretendía el respeto a las lenguas originarias, costumbres y tradiciones de
61 Sin embargo, fue en el periodo foxista que este cobró gran relevancia con la reforma al artículo 2
constitucional. 62 A pesar de que un municipio indígena es considerado como un “espacio jurisdiccional de realización de los
derechos indígenas, y pondera las consecuencias que tiene el hecho de que el artículo 115 constitucional (que
regula la institución municipal en México) no haya sufrido modificaciones [con la posterior reforma del artículo
2]” (Burguete, 2008: 68).
134
estos pueblos. Igualmente, preservar y subrayar el carácter cultural como
elemento primordial era importante, lo cual requería extender la cobertura y el
acceso efectivo de la población rural e indígena a los servicios de planificación
familiar, garantizando así la adecuación de éstos a las condiciones de cultura y
organización social de las comunidades
Estimular la participación de las comunidades indígenas en el diseño, operación
y evaluación de los programas en materia de población dirigidos a ellas, de modo
que sus necesidades más urgentes fueran atendidas, esto con el fin de preservar
los abundantes recursos naturales y las amplias reservas energéticas con que
cuenta el sur del país y se ubican en regiones indígenas.
Teniendo como objetivo el abatimiento de la pobreza, se disponía la provisión de
servicios básicos, para elevar así de forma sostenida y permanente las
capacidades productivas y culturales de los grupos sociales que se encuentran en
condiciones de pobreza extrema.
En materia educativa, se daría impulso a una movilización inusitada para abatir
los índices de deserción escolar y analfabetismo, esto mediante la introducción
de métodos educativos que estimulasen capacidades de aprendizaje en diversos
entornos sociales, mayor inversión en infraestructura escolar, así como estímulos
y apoyos adicionales a los maestros rurales e indígenas.
Procurar la incorporación de los pueblos indios mediante el desarrollo de
políticas inclusiva, para incorporarlos al desarrollo político y económico
nacionales
México, al haber sido reconocido jurídicamente como un país pluriétnico y
multicultural mediante la reforma al Artículo 4º Constitucional, tenía el compromiso de
emprender medidas para una sociedad inclusiva e igualitaria. Más de 6 millones de indígenas
padecían pobreza; casi todos ubicados en municipios con altos grados de marginación. Como
parte del Desarrollo de los Pueblos Indígenas contenido en este PND, se planteaba que, la
política inclusiva contaba con una gran cantidad de obstáculos que impedían –y de hecho
135
impiden- el cumplimiento de objetivos a largo plazo; asimismo, se recalcaba la importancia de
construir una sola sociedad mediante el diálogo y el respeto entre etnicidades, para así reforzar
la impartición de justicia y equidad.
La política zedillista sobre el desarrollo de los pueblos indígenas, tenía como
propósito alcanzar una integración plena de este sector de la población al desarrollo nacional,
sin que ello implicara renunciar a la riqueza cultural de su historia, lengua y tradiciones. Se
pretendía que dicho proceso de integración fuera de manera respetuosa y consensada, para que
fueran los propios pueblos indígenas quienes fijasen los ritmos de trabajo. Además, se
pretendía promover un estricto respeto de los derechos indígenas como ciudadanos mexicanos,
de ahí que cobrara relevancia el ejercicio de las libertades individuales. Con esto último, se
esperaba fortalecer la participación democrática de los pueblos indígenas en cuanto a
planeación y ejecución de programas y proyectos de sus regiones, a partir del respeto a sus
formas de organización social y tecnologías.
A pesar del mucho apoyo presentado a los grupos indígenas en este documento en lo
que a servicios, derechos y reconocimiento constitucional se refiere; tampoco hubo mucha
atención sobre el tema de educación indígena. Dentro del PND, se expresaba la necesidad de
reforzar la cultura, el deporte, pero no se abordó el tema de escuelas bilingües o albergues para
estudiantes indígenas. Para su Segundo Informe de gobierno, Zedillo afirmó que la educación
indígena había aumentado en un 6%, algo así como 56 mil niños indígenas más que podían
asistir a la escuela, a lo que se aunó el apoyo a 44 lenguas indígenas (LXI Legislatura. Cámara
de Diputados. Dirección de Servicios de Investigación y Análisis. Subdirección de Referencia
Especializada, 2006b: 78), ya se podía decir que las oportunidades educativas llegaban a todos
los rincones del país.
En su sexto informe de gobierno, Zedillo indicó que, los desayunos escolares durante
su mandato se triplicaron, llegando a ser 4 millones 600 mil diarios, y el programa
PROGRESA, creado en 1997, ya cubría a 2 millones 600 mil familias en 56 localidades
rurales, con lo que se había beneficiado una tercera parte de la población originaria de México
(Ibíd.: 282). Aparentemente, el panorama, como en cada sexenio, era alentador para las
poblaciones indígenas del país (rurales y urbanas), ya que se había ampliado la cobertura de
servicios en educación y salud, no obstante, la Cámara de Diputados, insistentemente indicó
136
que esto era sólo un pequeño paso, ya que con eso no era posible recomponer 500 años de
opresión, marginación, pobreza y tampoco se les podía devolver el derecho como ser humano
a una vida digna, derecho con el que todos nacemos, pero debido a la raza, es anulado como
consecuencia de los malos manejos de la política en el país. Debido a ello, era necesario
dialogar en forma pacífica los Acuerdos de San Andrés Larráizar, de este modo podría haberse
garantizado la paz justa y el respeto a los derechos de los indígenas no sólo de Chiapas, sino
de todo el país.
El levantamiento armado del EZLN, situó a México en el ojo del huracán tanto a
nivel nacional como internacional, pues llegaron un sinfín de observadores internacionales que
pretendían constatar las pésimas condiciones de vida en que encontraba la población indígena-
rural, de donde se derivaban una gran cantidad de demandas relacionadas con la ilegitimidad
del gobierno, quien al tiempo que se generaba este levantamiento, en 1994, abría la puerta al
Tratado de Libre Comercio, que más ha socavado la soberanía nacional: el TLCAN. El
impacto de dicho tratado en el campo mexicano, fue directamente sobre la producción, pues al
no contar los agricultores mexicanos con la tecnología e insumos necesarios para ser
competitivos, fueron desplazados dentro del mercado. Esto, sirvió como detonante para una
crisis económica y marcó definitivamente el término del proceso de transición, consolidando
el neoliberalismo mediante la imposición de un proyecto que no sólo impactaría lo económico,
sino el ámbito político, y sobre todo, las condiciones de vida de la población en su conjunto, y
que sería la base para el beneficio de ciertas élites de la sociedad mexicana, polarizando cada
vez más el ingreso, y consecuentemente, el nivel de vida.
Al tiempo que se consolidaba el nuevo modelo, se comenzaba a hablar con mayor
contundencia del paso hacia el neo indigenismo, el cual planteaba una mayor participación de
los grupos originarios mexicanos en la dinámica económica, política y social del país mediante
el reconocimiento de la ciudadanía. No obstante, también estuvo marcado por la
descentralización del Estado y una considerable disminución en los recursos asignados a dicho
sector, lo cual trajo consigo una situación cada vez más precaria para los indígenas.
137
III.1.3 Neoliberalismo multipartidista (o panista), (2001-2010)
La característica más sobresaliente de este periodo fue que, por primera vez en 50 años, las
elecciones presidenciales daban un giro radical: el principal partido de oposición de la época,
el Partido de Acción Nacional (PAN), se impuso frente al tradicional presidenciable del
Partido Revolucionario Institucional (PRI). Esto abrió paso a una situación política descrita
por Scartascini (2011) como multipartidismo, ya que el representante del Ejecutivo Federal no
era del mismo partido que la mayoría del Congreso de la Unión, con lo que se especulaba
daría inicio una verdadera época de democracia en México, donde las propuestas del primer
mandatario, después de décadas, serían examinadas y aprobadas conforme lo dictamina la ley.
Este apartado, al igual que el anterior, considera dos sexenios: el de Vicente Fox
Quesada y Felipe Calderón Hinojosa, sólo hasta 2010, ya que este fue el año que se definió
como límite para esta investigación.
Vicente Fox Quesada, 2001-2006
Este PND, fue una propuesta basada en políticas públicas de rostro humano. El
documento pretendía ser un llamado al pueblo de México a la inclusión y prosperidad, donde
la redefinición de cuatro transiciones era crucial: la demográfica, social, económica y política.
En el país persistía la economía informal, el subempleo y pobreza; asimismo, los servicios de
educación y salud no habían arrojado los resultados esperados 6 años atrás. También se
planteaban tres prioridades: primera, fortalecer el desarrollo social y humano basándose en la
educación integral y servicios de salud; segunda, alcanzar un desarrollo económico dinámico,
incluyente y sustentable, capaz de promover la competitividad nacional; y tercera, la sociedad
debía crecer con orden, respeto, gobernabilidad democrática y seguridad pública. Estas
prioridades, podían ser alcanzadas mediante los siguientes ejes rectores de las 4 políticas
propuestas:
138
Política social. Como parte de esta política, educación y salud se consideraban
importantes para el desarrollo nacional, y se establecían cinco ejes rectores:
i. Impulsar el desarrollo humano y social, para así romper con el círculo vicioso
en que se ha convertido la pobreza, especialmente en las comunidades
indígenas geográficamente aisladas.
ii. Las desigualdades de género, edad, raza, etnia, región geográfica o situación
económica, desaparecerían, ya que el gobierno federal se comprometía a
ofrecer equidad en los programas e igualdad de oportunidades.
iii. Fomentar el emprendimiento de los ciudadanos, a través de la creación de
programas educativos que permitieran ampliar sus expectativas e
incorporarlos a las iniciativas productivas de la nación. Además, estimular el
fortalecimiento local y comunitario, para así alcanzar una mayor eficacia y
transparencia de las acciones gubernamentales.
iv. Procurar la cohesión social mediante la conservación y preservación de la
riqueza social en México, esto mediante programas encaminados a aumentar
la solidaridad y el bien común de los mexicanos.
v. Diseñar estrategias eficaces ante los imprevistos naturales y sociales, así como
aumentar la capacidad de respuesta del Estado ante este tipo de eventos,
siempre con el objetivo de establecer lazos de confianza con el gobierno y sus
instituciones.
Política económica. Esta se basaba en el crecimiento con calidad de la economía,
donde se consideraban los siguientes aspectos:
i. Crecimiento dinámico y sostenido, permitiría generar empleos a futuro,
combatir la pobreza y aliviar las desigualdades regionales, además de producir
los recursos suficientes para canalizarlos en proyectos de desarrollo
inclusivos.
ii. Crecimiento con estabilidad, permitirá inversiones con menor riesgo y mayor
certidumbre, esto en un contexto de baja inflación, que a su vez permitirá
recuperar los salarios reales.
139
iii. Crecimiento incluyente, daría oportunidades por igual a los mexicanos, se
pensaba que permitiría la integración del país al proceso de globalización, por
lo que respondería a la transición social de una población económicamente
activa y a la demanda de capital humano.
iv. Finalmente, para garantizar una política económica eficiente, se proponía que
la administración pública rindiera cuentas, lo que además permitiría evaluar
de forma transparente la gestión, y para ello se proponían variables como: tasa
de crecimiento anual del Producto Interno Bruto (PIB), número de empleos
permanentes y de nueva creación, Inversión Extranjera Directa (IED), etc.
Política interior. El Primer Mandatario se comprometió a respetar los derechos
esenciales de hombres y mujeres, las libertades políticas y todo aquello que
llevara a México hacia una democracia incluyente. Se ofertaba la ley como
promotora del diálogo entre actores políticos y sociales, para la resolución de
problemas del bien común. Junto con ello, se consideraba la política pública
como una forma de transparentar las acciones del Estado al establecer el libre
flujo de información. De igual manera, estableció un compromiso de respeto a la
autonomía de las regiones indígenas, ya que “la política interior es […el…]
espacio desde el cual se garantiza la seguridad nacional y se procesan
eficazmente demandas y planteamientos de los actores públicos.” (Plan Nacional
de Desarrollo 2001-2006, Presidencia de la República)
Política exterior. Inicialmente, se consideró que la diplomacia mexicana ya no
sólo debería defender la soberanía y la seguridad nacional, debía de ser un
instrumento para llevar a México al desarrollo económico-social. Para ello se
contemplaban las siguientes acciones:
i. Garantizar que nuestra seguridad nacional y nuestra integridad territorial no se
vean afectadas o amenazadas como resultado de cambios o acontecimientos
que se producen en el exterior.
ii. Asegurar que la toma de decisiones del Estado mexicano en su régimen
interno y en sus relaciones con los demás actores internacionales, no se vea
afectada por intereses de agentes externos.
140
iii. Aprovechar en beneficio de la nación los recursos naturales, asegurando que
el Estado fuera quien determinase las modalidades de uso y conservación en
función de las necesidades y prioridades del país.
iv. Encontrar y fomentar espacios que permitiesen impulsar un desarrollo
integral, sostenido y sustentable, mediante acciones concertadas con otras
naciones o regiones del mundo.
v. Participar activamente en la conformación de un sistema internacional que
promueva estabilidad y cooperación, sobre la base del derecho internacional, y
que nos proporcionara espacios de acción política y diplomática frente a otras
naciones o regiones.
vi. Finalmente, se consideraba emprender una política de difusión en el exterior,
con el fin de dar a conocer el mundo los valores culturales y apoyar una
imagen positiva de México ante el mundo.
Otro de los beneficios otorgados a este sector de la población durante el foxismo, al
modificarse el artículo 2º de la Constitución Mexicana, fue que México se declaró como
Estado pluriétnico63
, con lo cual se esperaba ampliar horizontes en cuestión de derechos
humanos; también la procuración y administración de justicia estaban presentes; igualmente se
hablaba de protección a indígenas involucrados en casos penales, garantizando el
asesoramiento en su propia lengua, con lo cual sería posible superar las barreras del idioma en
temas de justicia. Algunas pretensiones de este acto, eran la protección y promoción del
desarrollo de las lenguas, culturas, usos-costumbres, creencias y formas de organización de los
habitantes originarios.
Dado el nuevo carácter pluricultural del país (desde la perspectiva gubernamental), la
administración entrante, se comprometió a proteger y promover el desarrollo de los pueblos
indígenas, lo cual se contraponía a la consolidación del neoliberalismo que se estaba dando; de
acuerdo a Favre (2007), dicho proceso –forzosamente- implicaba el retiro del Estado, lo que
dejaba intrínsecamente, en total situación de abandono a los grupos originarios mexicanos.
63 Diario Oficial de la Federación, 14 de agosto de 2001:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_151_14ago01_ima.pdf
141
Asimismo, en este sexenio se presentó con gran relevancia, el impulso al Desarrollo Social y
Humano, contemplando como eje básico la educación, considerando que para el 2025 sería
posible tener una cobertura del 100%.
Dentro de los diversos ejes rectores y estrategias que se consideraron, fue la de
igualdad y equidad la que se ocupaba los grupos indígenas, donde se consideraba que la
situación de desigualdad, marginación y desventaja respecto del resto de la población
nacional, eran resultado de la historia. Por primera vez, se enfatizó la importancia de la
nutrición en el desarrollo de los niños indígenas, así como su incidencia en enfermedades y
morbilidad. El rezago educativo parecía también una preocupación, ya que la tasa terminal de
la educación primaria bilingüe había sido menor al 20% en cuanto al promedio nacional. De
igual forma, se consideraba el acceso de los hogares indígenas a servicios básicos como agua
entubada, energía eléctrica y drenaje como factores básicos para el desarrollo de estas
comunidades. Cada una de las situaciones mencionadas, eran las que habían estigmatizado al
indígena en sentido discriminatorio en cuanto a lo económico, político y social. La estrategia
para cumplir estos cometidos, era ampliar la cobertura en educación, propiciar la participación
de los pueblos indígenas en el desarrollo nacional mediante el combate a las causas
estructurales de su rezago, creando así las condiciones necesarias para una interacción
inclusiva con la sociedad nacional.
Desde un principio, este PND fue considerado como una utopía por parte de la
Cámara de Diputados, señalaban que la inclusión a la democracia de los pueblos indígenas
proponía un cuarto nivel de gobierno, el cual era parte del discurso político, sin una estrategia
real para abatir la pobreza de más de 60 millones de mexicanos (LXI Legislatura. Cámara de
Diputados. Dirección de Servicios de Investigación y Análisis. Subdirección de Referencia
Especializada, 2006a: 6).
Para hacer aún más convincente el discurso del gobierno con rostro humano, el
presidente Fox se comprometió a dar una resolución definitiva al conflicto acaecido en
Chiapas, no obstante, de acuerdo a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados (2006a), lo
único que logró fue multiplicar los riesgos de violencia en el país, pues al igual que la gestión
anterior, se continuó con la ruptura del diálogo, y los paramilitares continuaron una guerra de
142
baja intensidad contra los indígenas de los municipios autónomos y la Ley Cocopa64
siguió sin
aprobarse.
De acuerdo a su sexto informe de gobierno, en este periodo se aprobaron leyes en pro
de los grupos vulnerables, donde los indígenas ya podían garantizar el derecho legítimo a
salud y educación. De acuerdo a este mismo documento, el gobierno se comprometió a saldar
la deuda histórica con los grupos indígenas, pues hasta que estas comunidades dejen de vivir
en condiciones de marginación y pobreza, México no podrá llamarse un país equitativo y
justo. Además, se estableció la creación de bases estadísticas demográficas que permitieran
conocer las necesidades actuales y poder así anticipar las demandas de los grupos indígenas.
Para finales de este sexenio (de acuerdo al sexto informe de gobierno), los Fondos
Regionales en Operación incrementaron en un 87.5%, contrariamente, las Organizaciones
Productivas Apoyadas disminuyeron un 40%, pasando de 1,813 en el año 2000 a 1,291 en
2006. En cuanto a las becas de alimentación y hospedaje a niños indígenas de 6 a 14 años,
estas incrementaron en un 7.52%, es decir, 4,507 niños indígenas fueron adscritos. Las cifras
en cuanto educación de 2000 a 2006 fueron: la población indígena atendida por la Dirección
General de Educación Indígena de la Secretaría de Educación Pública (DGEI) incrementó en
un 13.5%; el número de alumnos matriculados en preescolar y primaria fue de 27.6 a 4.2%
respectivamente; mientras que el número de maestros para los mismos niveles educativos
creció en un 17.1 y en 9.5% respectivamente. Finalmente, el número de escuelas a nivel
preescolar varió en 11.6% y primarias en 6.6%. Para el grado académico de primaria, la
deserción disminuyó de 3.07 a 2.9%, igualmente la eficiencia terminal fue positiva, pasando
de 72.05% a 87.0%, aunado a ello los libros de texto gratuitos distribuidos aumentó en un 40%
(pasando de 1 millón 049 mil 100 en el año 2000 a 1 millón 470 mil 313 en 2006). Una vez
más, aparentemente, hubo otro sexenio de de atención a los problemas de las poblaciones
originarias. Sin embargo, los logros fueron limitados como veremos.
64 El 1 de marzo de 1995, de manera conjunta con la Comisión Legislativa de Diálogo y Conciliación en el estado
de Chiapas, el Ejecutivo Federal suscribió la iniciativa de Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna
en Chiapas, la cual fue enviada el 6 de marzo al Congreso de la Unión para su discusión. Aprobada por
unanimidad, esta ley entró en vigor el 11 de marzo de 1995, y mediante ella se creó la Comisión de Concordia y
Pacificación (COCOPA). Para mayor información, consultar: http://lha.cdnch.gob.mx/cocopa.html.
143
Felipe Calderón Hinojosa, 2006-201265
Con todo y los fracasos que han existido en materia de objetivos a largo plazo, este
Ejecutivo Federal planteaba una visión para el México del 2030, apostando, al igual que se
predecesor, en el Desarrollo Humano. Los cinco ejes de política pública que se indicaron al
inicio de este sexenio fueron:
1. Estado de Derecho y seguridad. Al igual que en años anteriores, este sexenio
también planteaba la defensa de los derechos humanos de grupos vulnerables, sin
mencionar implícita o explícitamente a los indígenas, la soberanía del país y
acciones igualitarias de impartición de justicia. Este eje abarcaba: certeza
jurídica, procuración e impartición de justicia, información e inteligencia, crimen
organizado, confianza en las instituciones públicas, cultura de la legalidad,
derechos humanos, defensa de la soberanía, seguridad fronteriza, cooperación
internacional, prevención del delito, cuerpos policiacos y participación
ciudadana.
2. Economía competitiva y generadora de empleos. El objetivo de esta política, era
lograr un crecimiento sostenido acelerado y generar empleos formales que
permitieran mejorar la calidad de vida. Esta política consideraba las siguientes
estrategias para poder llevarse a cabo: política hacendaria para la competitividad,
sistema financiero eficiente, sistema nacional de pensiones, promoción del
empleo y paz laboral, promoción de la productividad y competitividad, pequeñas
y medianas empresas, sector rural, turismo, desarrollo regional integral,
telecomunicaciones y transportes; energía, electricidad e hidrocarburos, sector
hidráulico y construcción y vivienda. Sólo en Turismo se hace una breve
mención sobre apoyos para proyectos turísticos en zonas rurales e indígenas.
3. Igualdad de oportunidades. Dentro de esta política se tenían como objetivos
iniciales: superación de la pobreza, salud, transformación educativa, pueblos
65 Sólo se abarca hasta 2010, pues desde un principio así se definió el periodo de estudio.
144
indígenas, igualdad entre hombres y mujeres, grupos vulnerables; familia, niños
y jóvenes; y el de cultura, arte, deporte y recreación.
Como parte de las acciones para superar la pobreza, se consideraba el acceso a
servicios públicos básicos. Se indicaba dentro del PND que, las comunidades indígenas eran
las que mayor índice de falta de este servicio presentaban, para ello, se proponía acción
conjunta con la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos indígenas y la Comisión Federal
de Electricidad. Además, con una coordinación entre el gobierno federal, estatal, municipal y
local, se planteaba la posibilidad de impulsar el desarrollo en los municipios de mayor
marginación, los 100 primeros escogidos por sus altos índices eran los de mayoría de
población originaria.
En materia de salud, se contemplaban los estados de Oaxaca, Guerrero y Chiapas,
cuya esperanza de vida al nacer era 10% menor que en otros estados del norte como Baja
California Sur, Nuevo León o el propio Distrito Federal.
En lo que a transformación educativa se refiere, a pesar de los esfuerzos de sexenios
anteriores, el sistema educativo indígena seguía plagado de deficiencias en cuanto a calidad
educativa, lo que se traduciría en bajos niveles de eficiencia terminal y promedios inferiores a
la media nacional. La escasez de maestros bilingües, era (y sigue siendo) otra de las fallas en
este sistema, dada la presencia de alumnos que hablan diferentes lenguas en un mismo grupo,
además del aislamiento y marginación donde se contextualizan. Aunado a ello, el fenómeno
migratorio comenzó a alcanzar a los grupos originarios, formándose así núcleos en estados
como Nuevo León, Zacatecas, Aguascalientes, Coahuila, Baja California Sur y Tamaulipas,
donde prácticamente la presencia indígena no se consideraba, por lo que el rezago educativo
se indicaba, debía ser atendido. El impulso educativo en cuanto a combatir frontalmente el
analfabetismo, era considerado como prioridad, ya que una persona en estas condiciones,
difícilmente cuenta con una herramienta para romper el círculo vicioso de la pobreza en que se
encuentran inmersos.
Como parte de los grupos prioritarios, se consideraban los pueblos y comunidades
indígenas. Se tomaba en cuenta que, los grupos originarios viven en condiciones de
significativa desventaja, y posterior a un análisis, un tanto repetitivo, sobre la falta de acceso a
145
servicios de salud, educación, rezago social, servicios básicos, nutrición, etc., las propuestas
puntuales para estos grupos conforman el objetivo número 1566
de este PND, el cual pretendía
“incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades indígenas al desarrollo económico,
social y cultural del país con respeto a sus tradiciones históricas y enriqueciendo con su
patrimonio cultural a toda la sociedad”. Para alcanzar dicho objetivo, se plantearon las
siguientes estrategias:
i. Estrategia 15.1 constituir la atención a los indígenas en un objetivo
estratégico transversal para toda la Administración Pública Federal.
ii. Estrategia 15.2 Consolidar los mecanismos de coordinación entre el
Gobierno Federal, los gobiernos estatales y municipales, autoridades y
organizaciones indígenas en el diseño y operación de los programas
dirigidos al desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas. Son cada vez
más los gobiernos estatales y municipales con población indígena los que
toman parte activa en las acciones en beneficio de la misma. Con respeto a
los ámbitos de competencia de cada orden de gobierno, se seguirá trabajando
en la búsqueda de mecanismos que mejoran la concurrencia de propósitos,
recursos y acciones.
iii. Estrategia 15.3 Fomentar el aprovechamiento del excepcional patrimonio
cultural y natural de los pueblos indígenas para promover su desarrollo
económico. Una parte importante de esta estrategia será identificar y
desarrollar alternativas productivas a la actividad agropecuaria, con base en
la valoración de los recursos culturales y naturales aprovechables en la
región que habita cada pueblo; es decir, conforme a las vocaciones
productivas de cada región, pero también conforme a las vocaciones de cada
grupo o persona.
iv. Estrategia 15.4 Focalizar acciones e instrumentar programas a efecto de
abatir los principales rezagos sociales que tiene la población indígena con
66
http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/igualdad-de-oportunidades/pueblos-indigenas.html
146
respecto al resto de la sociedad: alimentación, salud y educación. La
desnutrición es el rezago más grande de esta población. Considerando lo
anterior se impulsará, mediante apoyo financiero y capacitación, el cultivo y
consumo de alimentos con alto valor nutritivo. En el rubro de salud, se
continuará fomentando la afiliación al Seguro Popular en zonas rurales con
bajos recursos porque representa un adelanto sustancial en la medida en que
los servicios se ofrecen a la población abierta. Al mismo tiempo, se dará
atención en salud mejorando la infraestructura hospitalaria y de clínicas en
lugares donde se puedan atender a un mayor número de comunidades,
incluidas las más pequeñas. En educación se apoyará en forma especial a las
familias indígenas, para que la población de 6 a 14 años pueda asistir a la
escuela y, para que después de los 15 años, continúe con su educación
mediante becas que permitan la formación de niños y jóvenes sin afectar a la
economía familiar. Además, se promoverá el desarrollo de competencias y
habilidades específicas para explotar el potencial productivo de cada región.
Para apoyar la educación bilingüe, se aplicarán esquemas que eleven los
incentivos para que cada vez más indígenas se preparen como maestros
bilingües. Ésta será, sin duda, una de las maneras más eficaces para
contribuir al enriquecimiento de las culturas autóctonas y al mejoramiento de
su calidad de vida.
v. Estrategia 15.5 Fortalecer sustancialmente la infraestructura básica en las
regiones indígenas. Las estrategias mencionadas sobre la construcción y el
mejoramiento de caminos rurales, así como las del reordenamiento
territorial, para lograr una provisión de servicios más eficiente, tendrán como
uno de sus principales beneficiarios a los pueblos y comunidades indígenas,
que son los grupos sociales con mayor dispersión demográfica e
incomunicación.
vi. Estrategia 15.6 Garantizar el acceso pleno de los pueblos y comunidades
indígenas a la jurisdicción del Estado. En todos los programas de gobierno
con acciones orientadas al bienestar de los pueblos y comunidades indígenas,
se reconocerán y respetarán sus costumbres, sus formas internas de
147
convivencia y organización social, económica, política y cultural, sin que se
contravengan preceptos constitucionales y legales comunes a todos los
mexicanos.
vii. Estrategia 15.7 Promover y apoyar las manifestaciones de las culturas
indígenas, así como su estudio, difusión y divulgación. Se buscará impulsar
programas de difusión e información para eliminar la discriminación social
contra este sector de la población mexicana. Asimismo, se respaldará la
investigación, registro, rescate, protección, preservación, difusión y
divulgación de su patrimonio cultural. Se fortalecerán los apoyos financieros
para proyectos de tipo cultural que involucren todas sus manifestaciones:
lenguas, indumentaria, fiestas, ritos, danzas, cantos, música de banda,
lugares sagrados, cosmovisiones, artes plásticas, gastronomía.
1. Sustentabilidad ambiental. En esta política se abordan temas como el agua,
bosques y selvas, biodiversidad, gestión y justicia en materia ambiental,
ordenamiento ecológico, ordenamiento ecológico, cambio climático, residuos
sólidos y peligrosos, investigación científica ambiental con compromiso social y,
educación y cultura ambiental. Dentro de los temas aquí planteados, uno es el
que atañe (de acuerdo al PND), directamente a los grupos indígenas son:
i. Biodiversidad. Se aborda el tema del maíz, y cómo las poblaciones indígenas
han contribuido a la diversidad de dicho cultivo. Además, buena parte de la
diversidad biológica está relacionada con las comunidades indígenas y
rurales, ya que son propietarios de más del 80% de los ecosistemas en buen
estado de conservación, donde se concentra gran parte de la biodiversidad.
La mitad de las selvas húmedas y de los bosques de niebla, así como la
cuarta parte de los bosques templados están en territorios indígenas. En las
partes altas de las cuencas donde habitan comunidades indígenas se capta el
21.7% de toda el agua del país. Esto muestra la importancia de esas
comunidades y de los territorios que ocupan para la conservación de la
biodiversidad y el aporte de servicios ambientales. Es por lo anterior que se
148
plantea una estrategia, dónde se pretende fomentar el desarrollo de empresas
ecoturísticas comunitarias autosustentables como fuentes de desarrollo para
la población local, especialmente en zonas marginadas y comunidades
indígenas, capacitando a las poblaciones anfitrionas e involucrándolas en la
planificación y desarrollo de los proyectos.
2. Democracia efectiva y política exterior responsable. Una vez más el Ejecutivo
Federal se comprometió a defender por igual los derechos de todos los
mexicanos, a hacer cumplir el Estado de Derecho e impulsar el desarrollo del
país mediante una política exterior de respeto a la soberanía nacional. Los puntos
que componen este tema de la agenda pública son: fortalecimiento de la
democracia, modernización del sistema político, participación ciudadana,
eficacia y eficiencia gubernamental, transparencia y rendición de cuentas,
política exterior como palanca para el desarrollo nacional, México en la
reconstrucción del orden mundial, diversificar la agenda política exterior y
migración.
A pesar de que estos dos últimos puntos hacen referencia a la población en su
conjunto, poco se avocan a los grupos vulnerables, pues sólo se reafirma el eterno discurso
sobre Estado de Derecho, justicia para todos y desarrollo sustentable, siempre en defensa de la
soberanía nacional. En definitiva, las propuestas establecidas por el Ejecutivo Federal carecen
de una verdadera estrategia, de logística entre los distintos órdenes de gobierno, además de lo
diverso y extenso de las regiones de nuestro país, así como la diseminación de actividades
económicas, la polarización del ingreso y la falta de un verdadero compromiso, aunando a ello
los intereses de grandes trasnacionales y empresarios, son algunos de los obstáculos que no
permitirán implementar una agenda de gobierno que se traduzca en un beneficio real para la
población del país.
149
III.2 Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD): análisis de las cifras
oficiales
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, perteneciente a la
Organización de las Naciones Unidas (ONU), desde su fundación ha sido el encargado de
combatir la pobreza y procurar una mejorar calidad y nivel de vida para la población mundial.
Para ello, se vale de distintos instrumentos, y uno de ellos es la elaboración de índices e
informes que evalúan las condiciones de vida de una población determinada.
En México, aparte de la presentación de un Índice de Desarrollo Humano (IDH)
nacional, se elaboraron dos informes que se centraron en la población indígena. Ambos
reportes, fueron elaborados a partir de cifras oficiales, la primera publicación fue en 2005 y
versa sobre el desarrollo en 50 municipios indígenas del país, y la segunda, en 2006, ésta
última fue la que consideró por primera vez la construcción de un Índice de Desarrollo
Humano (IDH) de los Pueblos Indígenas.
A continuación, se presentan de manera resumida ambos informes. Se ha procurado
destacar información estadística relevante que pueda utilizarse posteriormente para el análisis
de políticas públicas enfocadas al sector indígena.
III.2.1 Desarrollo Indígena en 50 municipios, agosto 2005
Este trabajo fue desarrollado por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), y se encuentra estrechamente vinculado con el desarrollo y
las condiciones necesarias para poder potenciar las regiones con fuerte presencia
de grupos originarios. Aunque no se presenta una definición puntual sobre
Índice de Desarrollo Humano (IDH), sí señalan sus tres componentes:
i) Una vida larga y saludable. Mide el índice de sobrevivencia infantil.
150
ii) Educación. Medida por la tasa de alfabetización de adultos mayores de 15
años (con una ponderación de dos tercios) y por la tasa de asistencia escolar
de 6 a 24 años.
iii) Un nivel de vida decoroso. Medido por el ingreso a partir del consumo.
En este informe, se indica que en 36 municipios el ingreso fue determinante para el
bajo resultado del índice. Algunas de las consideraciones que se toman en cuenta para declarar
una población como indígena son: lengua, auto adscripción (la persona se identifica como
miembro de un grupo cultural determinado), usos y costumbres (se refiere a la forma de
reproducción social), actividades económicas (como por ejemplo de la práctica del sistema de
cargos); y para que una región sea considerada indígena, en el caso de México, del total de la
población al menos un 40% debe estar directamente relacionado con alguna de las variables
mencionadas, esto de acuerdo al Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI), que es
la instancia oficial encargada de concentrar y proveer información estadística en México.
Como parte de este informe, y para establecer una relación directa entre pobreza
(producto de la exclusión política, económica y social) y el ser indígena, consideramos
relevante la siguiente información:
De los 50 municipios con menor IDH, aquellos con 70% y más de población
indígena son 49.
Las regiones pueden abarcar –abarcan de hecho en la mayoría de los casos-,
más de una Entidad Federativa67
, y estas son:
67 De acuerdo a la regionalización de este documento, los estados son: Chapas (10 municipios), Durango (1),
Guerrero (8), Nayarit (1), Oaxaca (21), Puebla (2) y Veracruz (7).
151
Cuadro 4. Regiones donde se ubican los 50 municipios con menor IDH
La mayoría de los municipios presentados en el Cuadro 4, pertenecen a los estados de
Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla, que son las entidades donde se ubican los 50 municipios
con menor IDH y los programas implementados por el gobierno federal hasta el año 2000 se
presentan en el Cuadro 5:
REGIONES
(% DE MUNICIPIOS) MUNICIPIOS
MONTAÑA DE GUERRERO
(16%)
Acatepec, Alcozauca de Guerrero, Atlixtac, Copanatoyac, Metlatónoc,
Tlacoachistlahuaca, Xalpatláhuac y Xochisttlahuaca
MIXTECA (12%) Coicoyán de las Flores, San Martín Itunyoso, San Simón Zahuatlán,
Santiago Amoltepec, Santiago Ixtayutla y Santos Reyes Yucuná.
CUICATLÁN, ZONGOLICA
(24%)
Eloxochitlán de Flores Magón, Huautepec, San José Tenango, San
Miguel Sta. Flor, San Pedro Ocopetatillo, Sta. Ana Ateixtlahuaca, Sta.
Ma. la Asunción, Eloxochitlán, Astacinga, Atlahuilco, Mixtla de
Altamirano y Tehuipango
ALTOS DE CHIAPAS (16%) Chalchihuitán, Chamula, Chanal, Chenaho, Mitontic, Zinacantán,
Aldama y Santiago del Pinar
COSTA Y SIERRA SUR
(12%)
San Andrés Paxtlán, San Lorenzo Texmelucan; Sta. Cruz Zenzontepec,
Sta. Lucía Miahuatlán; Sta. María Temaxcaltepec y Sto. Domingo de
Morelos
HUASTECA (4%) Llamatlán y Texcatepec
HUICOT (4%) Mezquital y Del Nayar
MIXE (4%) Sta. Ma. Tepantlali y Sto. Domingo Tepuxtepec
SELVA LACANDONA (4%) Sitala y San Juan Cancuc
SIERRA NORTE DE PUEBLA
Y TOTONACAPAN (4%) Hueytlalpan y Filomento Mata
FUENTE: Elaboración propia con datos del PNUD 2005.
152
Cuadro 5. Programas por entidad federativa donde se ubican los 50 municipio con menor
Índice de Desarrollo Humano (IDH)
Secretaría a
cargo
Chiapas Durango Guerrero Nayarit Oaxaca Puebla Veracruz
SAGARPA 3 1 4 4 3 3 3
SCT 3 3 3 3 2 2 1
SE 5 - 5 2 3 - 5
SECTUR - - - 1 - - -
SEDESOL 9 7 10 8 8 6 8
SEMARNAT 1 5 3 2 2 1 1
SEP 3 3 4 3 4 3 3
SRA 2 2 2 2 1 - 1
SSA 4 4 4 5 5 4 5
STPS 1 1 1 1 1 - 1
CDI 5 5 6 5 6 4 6
FUENTE: Cuadro presentado en el informe de Desarrollo Indígena en 50 municipios del PNUD
(2005: 51).
De acuerdo al número de programas implementados, de mayor a menor, por
secretaría fueron68
: SEDESOL (10), SEMARNAT (7), SSA (6), SE (6), CDI (6), SAGARPA
(4), SEP (4), SRA (2), SECTUR (1) y STPS (1). Las entidades que tuvieron una cobertura del
100% en alguno de sus programas fueron: SEDESOL (Oportunidades), SEP (Oportunidades,
con becas educativas y programas compensatorios como el CONAFE) y la SSA
(Oportunidades-Consultas y suplementos alimenticios), es decir de 52 programas, solo 4 de
ellos tuvieron una cobertura total.
Este informe, al considerar el ingreso como parte de sus principales indicadores,
obviamente genera un sesgo muy importante estadísticamente, y por otro lado, está dejando de
lado las actividades de autoconsumo y el sistema de cargos, que tan socorridos son en las
comunidades originarias, los cual nos habla de un estudio con una perspectiva hegemónica.
De acuerdo a esto, cuestionable es también el número de programas y, sobre todo, su
implementación, pues medido en cifras el Estado está presente, sin embargo sigue presenta
una interrogante ¿por qué no se genera el impacto esperado? Pues hay programas cuyos
68 Para mayor referencia sobre las siglas, consultar Glosario de Abreviaturas y Siglas.
153
objetivos claramente son en pro del bienestar de los indígenas, especialmente los de desarrollo
social no obstante, los actores que se consideran como parte dinámica en el diseño de las
políticas públicas, la mayoría de las veces poco o nada interactúan o se relacionan con el
contexto sobre el cual generan propuestas, lo que nos habla de la poca o nula pertinencia de
los programas de acuerdo a las necesidades específicas de cada región, mismas que son tan
variadas, que abarcan actividades económicas locales, factores culturales (que en nuestro caso
es que más destaca), formas de gobierno, presencia del Estado mexicano, etc.
III.2.2 Informe Sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indígenas de México,
PNUD 2006
Este documento, además de cifras, contiene una buena cantidad de categorías cuyo grado de
aceptación es relativamente bueno. Dentro de las más importantes se encuentra el desarrollo
humano, y llama la atención que esta vez consideró la diversidad cultural como un derecho
humano; enarbola el esfuerzo realizado por el gobierno mexicano en el 2001 por declarar a
México un país plurinacional, sin embargo, es debatido por Olivia Gall (citado por PNUD,
2006: 32), quien señala que:
[el] Estado mexicano todavía busca la forma de justificar por qué aquellos que
son vistos como los “otros” son excluidos de las decisiones que los conciernen,
de la aplicación de la ley; en una palabra, de la ciudadanía.
Un indicador interesante es el de la Paridad del Poder Adquisitivo (PPA), el cual
mide en dólares el PIB per cápita, en este documento del PNUD (2006), se presenta la
medición por país, intercalando entidades federativas indígenas (cuya presencia es de 40% o
más de habitantes originarios), obtuvimos lo siguiente:
154
Cuadro 6. PIB per cápita por entidad federativa indígena de acuerdo al
posicionamiento mundial69
LUGAR
INTERNACIONAL
(+/-)
ENTIDAD PIB PER CÁPITA
(PPA, USD)
38/39 Quintana Roo 13,940
40/41 Baja California 12,664
45/46 Quintana Roo Indígena 11,357
55/56 Jalisco 8,905
56/57 Jalisco Indígena 8,749
59/60 Baja California Indígena 7,648
63/64 Yucatán 7,350
67/68 Estado de México 6,851
67/68 Puebla 6,713
67/68 San Luis Potosí 6,503
67/68 Campeche 6,495
74/75 Yucatán Indígena 6,026
84/85 Estado de México Indígena 5,238
84/85 Nayarit 5,130
84/85 Campeche Indígena 5,112
84/85 Hidalgo 5,111
85/86 Veracruz 5,076
86/87 Tlaxcala Indígena 4,988
86/87 Guerrero 4,944
86/87 Michoacán 4,934
86/87 Tlaxcala 4,894
88/89 Tabasco 4,758
94/95 Michoacán Indígena 4,203
94/95 Puebla Indígena 4,146
100/101 San Luis Potosí Indígena 3,821
LUGAR ENTIDAD PIB PER CÁPITA
69
Para mayor referencia, consultar el Anexo (Se plantea elaborar uno para la versión electrónica)
155
INTERNACIONAL
(+/-)
(PPA, USD)
101/102 Oaxaca 3,815
102/103 Chiapas 3,641
108/109 Tabasco Indígena 3,342
110/111 Veracruz Indígena 3,017
111/112 Hidalgo Indígena 2,874
112/113 Oaxaca Indígena 2,762
112/113 Nayarit Indígena 2,761
113/114 Guerrero Indígena 2,700
130/131 Chiapas Indígena 1,891
FUENTE: Elaboración propia con datos del PNUD (2006: 110-112).
Si bien los estados que mayores ingresos generan son los mejor posicionados, esto no
garantiza el éxito de la política pública en México, sobre todo si se abordan los ámbitos de
salud y educación, que son los otros dos indicadores clave del IDH, ya que, al ser este un
índice que utiliza ponderadores, existen fuertes sesgos en la información, esto sin ahondar
sobre las fallas metodológicas que hubo en el Censo del año 2000, para determinar la
población indígena.
Se atribuye al bajo ingreso –resultado del modelo económico vigente que, por un lado
genera grupos de poder y, por el otro, sectores que son excluidos de la dinámica económica,
política y social del país- los resultados del IDH, puesto que, el PNUD al igual que el gobierno
mexicano, consideran notables los logros en materia educativa y salud. Además, se sigue
relacionando pobreza con monolingüismo, sin ahondar en el hecho de que la marginación
geográfica está coludida con esta situación de rezago y ha sido parte de un proceso histórico
por la supervivencia de estas comunidades. Por lo tanto, es necesario hablar también de
políticas públicas de infraestructura, que comuniquen las zonas más remotas y permitan a la
población originaria acceder a los servicios de educación y salud. Sin embargo, este tipo de
acciones resulta ser un arma de dos filos: por un lado, de acuerdo al pensamiento occidental,
ellos podrían civilizarse, por lo que podrían incorporarse a la dinámica económica, política y
social que no da cabida a diferencias étnicas, donde la explotación del hombre por el hombre
es la base del sistema y nada más; por otra parte, al tener acceso a servicios de educación y
156
salud, sus condiciones de vida efectivamente mejorarían en términos del desarrollo de sus
capacidades primarias, y el gobierno jugaría un papel importante para establecer límites en el
grado de permeabilidad de estas comunidades, ya que bajo el discurso de la preservación de
las culturas originarias, si estas se ven violentadas, estaríamos haciendo a un lado el rico
componente cultural de nuestro país.
Ahora bien, al hacer este estudio entre población indígena y no indígena, basados en
la lengua y ubicación geográfica, se crean otros sesgos importantes, un ejemplo muy claro es
el de la concentración de población indígena. Por ejemplo, la Paridad del Poder Adquisitivo
(PPA) en el Estado de México Indígena no es bajo, en parte se explica porque las
comunidades originarias asentadas en dicha entidad, son resultado de procesos migratorios, en
busca de mejores oportunidades de sobrevivencia y que se incorporan a la dinámica urbana,
pero al mismo tiempo, van dejando de lado los componentes culturales la grado de dejar de
autoadscribirse como tales.
Sin embargo, las entidades federativas que conservan niveles altos de población
indígena como Oaxaca y Chiapas, tienen un PPA muy bajo, incluso la región de los
Tarahumaras, ubicada en Chihuahua Indígena, ni siquiera figura en el cuadro que se presenta
en el documento analizado (Cuadro 6).
Así, la descentralización y falta de estudios que permitan evaluar de manera más
cercana la realidad, impiden el diseño e implementación de políticas públicas adecuadas que
procuren mejores niveles de vida para este sector de la población de acuerdo a sus usos y
costumbres, creando así los canales de inserción requeridos que les permitan formar parte
integral de la población mexicana en su conjunto sin tener que dejar de lado su identidad.
Este tipo de reportes, que pretenden analizar y diagnosticar la situación en que se
encuentran los grupos originarios aún tienen grandes fallas, como el hecho de que otorguen
una ponderación equivalente a educación y salud al IDH para poblaciones indígenas, donde
aún prevalecen la economía de prestigio y otras formas de reproducción económica que no se
consideran en el modelo neoliberal existente, por lo que intrínsecamente, se genera una
exclusión de la dinámica económica nacional, situación que a su vez, se ve claramente
reflejada en el bajo nivel de ingresos.
157
III.3 Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y Diario Oficial de la Federación
(DOF): praxis de las políticas públicas hacia el sector indígena en México
En este apartado, se presentan los resultados de la consulta realizada al Presupuesto de
Egresos de la Federación (PEF) anual de 1982 al 2010, cabe destacar que, debido a problemas
con el acervo histórico al interior de la misma Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP), hubo años que no pudieron ser ubicados y, otro un sesgo en la información que se
presentó fue que, la metodología para presentar la asignación de recursos tuvo cambios
bruscos de un año a otro, por lo que uno de los principales retos para este análisis fue procurar
homologar la información.
Además, se presentan las asignaciones presupuestales publicadas en el Diario Oficial
de la Federación (DOF), donde la información se presenta de manera más agregada, pero
permite tener una noción de las asignaciones presupuestales por entidad (secretaría).
A continuación, y de acuerdo a la información disponible, se presentan cada una de
las secretarías, considerando únicamente los cambios de nombre o creación de las mismas, ya
que sólo es para dar una idea del seguimiento que se ha tenido en los últimos 30 años, se
presentan en varios cuadros debido a la gran cantidad de información que se maneja:
a) Las entidades que han mantenido nombres y funciones de 1982 a 2010 (Cuadro
7), y las que fueron creadas en el lapso establecido bajo las premisas dadas
(Cuadro 8) son:
Cuadro 7. Entidades que conservaron nominación y funciones de 1982 a 2010
CÓDIGO ENTIDAD
00001 Poder Legislativo
00002 Presidencia de la República
00003 Poder Judicial
00004 Secretaría de Gobernación
00005 Secretaría de Relaciones Exteriores
00006 Secretaría de Hacienda y Crédito Público
00007 Secretaría de la Defensa Nacional
00009 Secretaría de Comunicaciones y Transporte
158
CÓDIGO ENTIDAD
00011 Secretaría de Educación Pública
00013 Secretaría de Marina
00014 Secretaría del Trabajo y Previsión Social
00015 Secretaría de la Reforma Agraria
00017 Procuraduría General de la República
00021 Secretaría de Turismo
FUENTE: Elaboración propia, basado en la consulta del PEF, 1982-2010.
Cuadro 8 Entidades creadas en el periodo de estudio que han conservado nominación y
funciones
CÓDIGO AÑO ENTIDAD
00019 1985 Aportaciones a Seguridad Social
00028 1984 Participaciones a Estados y Municipios
00034 1999 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios
00035 1999 Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca
00037 2002 Secretaría de Seguridad Pública
00038 2002 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
00039 2003 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
00040 2003 Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas y Municipios
FUENTE: Elaboración propia, basado en la consulta del PEF, 1982-2010.
Tomando como base temporal de 1982 a 2010, podemos señalar que, al inicio del
periodo establecido, se contaba con 26 secretarías y 30 años después, ya eran 40.
Fueron 14 entidades las que mantuvieron su denominación y funciones en el
periodo de estudio, y de las 8 que fueron creadas en el periodo de estudio y
mantuvieron las características establecidas en este inciso, 6 fueron entre 1999 y
2003, es decir, prácticamente en el periodo de neoliberalismo bipartidista, donde
un solo partido dejó de tener el poder, pues su presencia en la presidencia y su
mayoría en el Congreso de la Unión, no permitía legitimar la toma de decisiones,
o al menos, ponía sobre tela de juicio la legalidad de las mismas, mientras que al
haber dos partidos controlando dicha situación –uno desde la presidencia y otro
asumiendo la mayoría de votos en las Cámaras de Senadores y Diputados-, los
159
actores políticos que entraron en juego, tuvieron más posibilidades de establecer
la legitimidad política en la toma de decisiones.
b) En el Cuadro 9, se presentan las entidades con el año en que cambiaron su
denominación y, consecuentemente, sus funciones70
. Fueron 15 las secretarías
que cambiaron funciones (y nombre) a lo largo de 30 años. Destaca que, poco
más de la mitad de dichas secretarías, son las que mayor número de programas en
beneficio de la población indígena han tenido, o en su caso, tienen, estas son:
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
(SAGARPA), Secretaría de Salud, Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL),
Desarrollo Social y Productivo, Tribunales Agrarios y la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos (CNDH).
Concentrar este tipo de programas en unas cuantas instancias puede ser bueno, ya
que es factible el control de los mismos, no obstante, estas entidades no se
encuentran capacitadas para abarcar todos los bienes y/o servicios que debiera
proveer el Estado, por lo que se van autorizando pequeños montos en programas
que pretenden una descentralización de funciones, y sólo derivan en una logística
incontrolable e irrastreable, por lo que, saber con exactitud el destino de los
monto asignados, resulta difícil y obstaculiza la adecuada evaluación de políticas
públicas.
Cuadro 9. Entidades que cambiaron denominación de 1982 a 2010
CLAVE PERIODO ENTIDAD
00008
1982-1986 Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
1997-2000 Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural
2001-2010 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
00010
1982-1984 Secretaría de Comercio
1985-2000 Secretaría de Comercio y Fomento Industrial
2001-2010 Secretaría de Economía
00012 1982-1985 Secretaría de Salubridad y Asistencia
1985-2010 Secretaría de Salud
70 Dentro del texto, a menos que sea necesario se utilizará el nombre que alguna vez tuvo determinada
dependencia, por lo demás, se utilizarán los nombres actuales.
160
CLAVE PERIODO ENTIDAD
00016 1982-1996 Secretaría de Pesca
1997-2010 Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
00018
1982-1984 Patrimonio y Fomento Industrial
1985-1987 Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal
1988-1997 Secretaría de Energía, Minas e Industria
1998-2010 Secretaría de Energía
00020
1982-1983 Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas
1984-1987 Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología
1988-1990 Secretaría de Desarrollo Urbano, Ecología y Vivienda
1991-1993 Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología
1994-2010 Secretaría de Desarrollo Social
00022 1990-1996 Órganos Electorales
1997-2010 Instituto Federal Electoral
00023
1984 Deuda Pública
1985 Erogaciones no sectorizables
1986-1999 Derogaciones no sectorizadas
2000-2010 Provisiones Salariales y Económicas
00025
1982-1997 Secretaría de Programación y Presupuesto
1998-2000 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica y Normal
2001-2010 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal,
Tecnológica y de Adultos
00026
1982-1983 Promoción Regional
1984-1993 Desarrollo Regional
1994-1998 Solidaridad y Desarrollo Regional
1999-2010 Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza
00027 1984-2003 Contraloría General de la Federación
2004-2010 Función Pública
00029
1986-1998 Erogaciones para Saneamiento Financiero
1999-2010 Erogaciones para las Operaciones y Programas de Saneamiento Financiero
00032 1986-1993 Reconstrucción
1994-2010 Tribunales agrarios
00033 1997-2004 Tribunal Fiscal de la Federación
2005-2010 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJF)
00036 2002-2003 Secretaría de Seguridad Pública
2004-2010 Comisión Nacional de los Derechos Humanos
FUENTE: Elaboración propia, basado en la consulta del PEF, 1982-2010.
161
De los 48 programas vigentes de 1982 a 1988, y de acuerdo a la información
disponible, únicamente dos programas contaron con 5 sub-programas enfocados a la cuestión
indígena-rural; las instancias que sustentaron 4 programas tuvieron 4 subprogramas y las que
presentaron 3 programas tuvieron igual número de subprogramas, lo que representó un
10.26% en cada uno de los casos; 11 programas tuvieron únicamente 1 subprograma (28.21%)
y, finalmente, el 33.33% del total de los programas no contaron con subprograma alguno
(Anexo 1). Prácticamente la mitad de estos estuvieron vigentes entre 1982 y 1984,
posteriormente, el adelgazamiento del Estado se agudizó con el recorte de los distintos
programas y paraestatales, lo cual dejó desprotegida a una buena parte de la población,
especialmente la rural, donde ubicamos a casi tres cuartas partes de la población indígena del
país.
Entre 1990 y 1994 (consultar Anexo 2), de 48 programas de apoyo a regiones rurales,
indígenas y/o pobres, para este periodo sólo hubo 17, es decir, 54.84% de los programas
fueron desaparecidos, esto muy probablemente como consecuencia de la venta masiva de
paraestatales; asimismo, hubo programas que lograron sobrevivir a este segundo periodo, o
bien fueron creados dentro del mismo, sin embargo, no estuvieron vigentes todos los años.
Además, tanto la Secretaría de Gobernación como la Presidencia de la República,
desaparecieron los programas que coordinaban, que eran 3, con lo que el adelgazamiento del
Estado era más que evidente, pues parecía ir en retirada respecto de la política pública,
dejando de lado grupos de la población que, con la entrada y consolidación del modelo
neoliberal, eran cada vez más vulnerables.
De 1995 al 2000, se crearon 25 programas (Anexo 3), la mayoría de ellos en el año
1997, con lo que se llegó a tener en marcha aproximadamente 42 de ellos, poco más de la
mitad de ellos (52.38%), se concentró en la Secretaría de Desarrollo Social, y ya tenían como
población objetivo a los indígenas, sin embargo, tampoco hubo continuidad sobre los mismos
como se verá más adelante.
En el último periodo de análisis de esta investigación (2001-2010), en el 2009
comenzaron a cambiar los criterios para la asignación del presupuesto, ya que los programas
dejaron de crearse como tales y comenzaron las asignaciones por dependencia (federal o
162
estatal), por lo que ha sido difícil determinarlos montos, y con ello, precisar el número de
programas vigentes en el PEF (Anexo 4).
Las asignaciones del PEF que se manejan en este trabajo, corresponden a los cambios
sexenales, y las cifras que se indican en el siguiente gráfico se encuentran deflactadas a 2010,
es decir, para poder hacer un comparativo de las cifras, estas se pusieron a precios de dicho
año, ya que este es el límite para nuestro periodo de estudio considerado.
Gráfico 1. Presupuesto de Egresos de la Federación a Precios de 2010 por cambio sexenal
FUENTE: Elaboración propia con datos obtenidos del Diario Oficial de la Federación (DOF) para
1982, 1983, 1988, 1989, 1994, 1995, 2005, 2006 y 2010.
En el lapso de 1982 a 1983, hubo un incremento en la asignación total del PEF71
de
25.6%, el cual, considerando que dio inicio el retiro del Estado, fue el incremento más
sustancial entre un sexenio y otro; para 1988-1989 hubo un recorte del 34.61%, mismo que fue
superado por el de 1994-1995, que fue de un 72.3%, y el último sexenio que se considera para
este trabajo, dio inicio con un incremento del 14.95% respecto del anterior (es decir, 2006 en
71 Estos incrementos se presentan considerando todas a cifras a precios de 2010, que fue el último año
considerado para este trabajo.
0.00
2,000,000,000,000.00
4,000,000,000,000.00
6,000,000,000,000.00
8,000,000,000,000.00
10,000,000,000,000.00
12,000,000,000,000.00
19821983
19881989
19941995
20002001
20052006
2010
530,219,155,502.39
665,812,336,842.11
12,995,036,459,330.10
8,497,590,356,083.08
118,405,060,681.82
32,781,077,791.41140,352,120,314.72
161,338,397,104.29
1,161,238,297,186.07 1,324,463,359,887.07
2,376,915,033,293.00
163
relación a 2005). Si ya de por sí la asignación del gasto público era limitada, con estos recortes
a la asignación presupuestal -resultado de políticas de austeridad que pretendían contrarrestar
la crisis económica por la que el país atravesaba-, los montos que estaban destinados a los
indígenas fueron cada vez más austeros, pues buena parte de las paraestatales que fungían
como herramientas del Estado para atender sus demandas, ya habían desaparecido, al tiempo
que los programas, por el proceso de descentralización que atravesaron, cada vez recibieron
menos recursos.
Para continuar más detalladamente este análisis del PEF, a continuación se presentan
una serie de cuadros que, en términos porcentuales de la asignación por entidad, se evidenciará
que lo asignado a entidades enfocadas a programas de desarrollo rural y/o indígena (que se
relacionan con cuestiones de pobreza, marginación) no se relaciona directamente con el
número de programas que sostiene cada dependencia.
1982-1989. Durante la transición al neoliberalismo se presentaron incrementos sobresalientes
en Erogaciones Adicionales con un 855.78% se colocó como la entidad más beneficiada,
seguida del rubro Comercio cuya cifra fue de 422.23%, Secretaría de Hacienda y Crédito
Público presentó 379.92% en su asignación y Relaciones exteriores un 397%.58. Destaca
también que, la Deuda Pública dejó de formar parte del PEF (al menos como rubro 0024); y
los crecimientos más modestos fueron en Trabajo y Previsión Social (113.48%), Poder
Legislativo (47.62%) y Gobernación (113.48%). El incremento total presentado de 1, 851.76%
fue, en gran parte, por los sustanciales aumentos en los rubros de Trabajo y Previsión Social
(7, 976.94%), Poder legislativo (9, 344.08%) -que incluye a la Cámara de Senadores y
Diputados-, así como en la Auditoría Superior de la Federación; pero el más sustancial de
todos se concentró en el Poder Judicial de la Federación (9, 565.15%).
Por el contrario, las asignaciones más bajas al inicio de este sexenio fueron en las siguientes
dependencias: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (486.88%), Asentamientos
Humanos y Obras Públicas (600.91%) y el Departamento de Pesca (1, 341.50%). En este
tiempo, tanto la SHCP como el Departamento de Pesca, contaban con buen número de
programas enfocados al sector rural-indígena como ya hemos visto (para mayor referencia,
consultar Anexo 1).
164
Al final este periodo, la Presidencia de la República y Secretaría de Gobernación, conservaron
el 8.33% respecto del total de programas enfocados a la ayuda social en el ámbito rural, no
específicamente indígenas, ya que en el sexenio de Miguel de la Madrid, como se ha
mencionado, indígena era sinónimo de rural. La instancia que mayor cantidad de programas
albergó, fue la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos con un 25% del total de los
mismos, no obstante, su asignación del PEF fue reducida considerablemente, pues inició el
sexenio con una asignación de 6.33% y para 1988 esta fue de 4.23%72
. Otro caso que destaca
por la discordancia entre número de programas y asignación del PEF es el de Secretaría de la
Reforma Agraria, pues a pesar de albergar cerca de un 16.67% de los programas en ese
sexenio, su asignación inicial fue decreciente, pues inició con un 0.39% y finalizó con un
0.36% de la asignación total de recursos. Otra entidad que sufrió un recorte alarmante, fue la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pues de concentrar el 24.10% del total de la
asignación en 1983, pasó a un 3.54% en 1988, cabe destacar que únicamente albergaba el
4.17% de los programas a que hacemos referencia. En 1983, al inicio del sexenio, del total del
PEF, se asignó un 77.68% a las secretarías con programas de desarrollo social, rural y grupos
vulnerables donde se ubicaban los grupos indígenas, al final del mismo, el monto que
representaban era tan sólo un 49.52%.
72 Estas cifras que se presentan son respecto del total de la asignación presupuestal.
165
Cuadro 10. Programas y asignaciones respecto del total por Secretaría, 1982-1988
FUENTE: Elaboración propia, basado en la consulta de los Presupuestos de Egresos de la Federación de
1982 a 1988, exceptuando los no disponibles (1988, 1989).
1988-1989. No obstante los sustanciales incrementos en el PEF que se presentaron con De la
Madrid, estos se revirtieron con la política de austeridad decretada por el presidente Salinas, el
cual tuvo un recorte inicial del 34.6% en la asignación total del PEF, la cual se triplicó al
momento de su salida, pues en 6 años, el recorte era ya de un 98.6%. Iniciando el Salinismo,
los tres recortes más sobresalientes, que se acercaban a casi la mitad, fueron en: Erogaciones
Adicionales (65.65%), seguido por la Secretaría de Turismo (53.65%) y el del Departamento
de Pesca (45.89). Sólo hubo tres incremento al inicio del sexenio (1988-1989), y se dieron en
Aportaciones a Seguridad Social (83.91%)73
, Poder Legislativo (18.27%) y Gobernación
(7.88%).
Al cierre del sexenio de Salinas de Gortari, las 9 entidades que contenían mayor número de
programas enfocados al sector rural o indígena de la población, desde un principio
73 El incremento en este rubro son aparentemente considerables, no obstante considerando la asignación total del
PEF como un 100%, la participación del mismo fue de tan sólo 0.38%.
ENTIDADES 1982 1983 1988PROGRAMAS
1982-1988
Presidencia de la República y
Gobernación0.59% 0.44% 0.59% 8.33%
Hacienda y Crédito Público 15.73% 24.10% 3.54% 4.17%
Agricultura y Recursos Hidráulicos 7.67% 6.33% 4.23% 25.00%
Comunicaciones y Transportes 4.14% 5.54% 4.95% 4.17%
Comercio 2.95% 4.91% 3.78% 2.08%
Educación Pública 13.83% 15.95% 14.67% 6.25%
Salubridad y Asistencia 1.96% 1.96% 2.26% 4.17%
Reforma Agraria 0.44% 0.39% 0.36% 16.67%
Departamento de Pesca 0.65% 0.78% 0.28% 2.08%
Patrimonio y Fomento Industrial 7.08% 9.94% 7.41% 2.08%
Aportaciones a Seguridad Social 1.05% 0.78% 1.29% 2.08%
Asentamientos Humanos y Obras
Públicas2.85% 2.86% 0.50% 6.25%
Trabajo y Previsión Social, Secretaría
de Turismo, Programación y
Presupuesto, Promoción Regional,
Contraloría General de la Federación y
Reconstrucción y Descentralización
5.20% 3.71% 5.65% 16.67%
Otras 35.86% 22.32% 50.48% N/A
166
experimentaron una reducción de entre el 100 y el 99%: Patrimonio y Fomento Industrial
(100.00%), Reconstrucción y Descentralización (99.92%), Educación Pública (99.17%),
Comercio (99.12%), Hacienda y Crédito Público (99.10%), Trabajo y Previsión Social
(99.08%), Presidencia de la República (99.07%), Relaciones Exteriores (99.05%) y
Participaciones a Estados y Municipios (99.00%). Los recortes menos drásticos, pero que
igualmente afectaron la política pública del país, se presentaron en Programación y
Presupuesto (71.29%), Procuraduría General de la República (96.67%) y en la Secretaría de la
Reforma Agraria (97.22%). Es indudable pues, que el periodo salinista fue un retiro del Estado
sin precedente.
En lo que a programas concierne, 8 entidades dejaron de tener los que estaban enfocados al
sector indígena o rural, lo cual se ve reflejado en el drástico recorte que hubo de los mismos
así como de paraestatales. Igual que el periodo anterior, la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos mantuvo el mayor número de programas (23.53%) respecto del total con
una asignación de recursos no tan significativa, que fue del 4.07% (1989) al 5.52 (1994); pero
fue la Secretaría de Educación Pública (SEP) la que mayor número de programas presentó en
este periodo, pasando de 6.25% a 17.65%, porcentaje equiparable con el de la Secretaría de la
Reforma Agraria (17.65%), sin embargo, las partidas presupuestales son visiblemente
diferentes, pues la SEP, tuvo entre un 19.77 (1989) y un 11.79% (1994), mientras que la
segunda secretaría mencionada tuvo una presupuestación inicial de 0.34% finalizando con tan
sólo el 0.67% del total del PEF asignado. En este sexenio, el recorte en asignación a este tipo
de programas se reflejó en la reducción de asignaciones: en 1989 el total de asignación a estas
secretarías representaba el 51.25%, mientras que para el cierre en 1994, la representatividad
era de apenas un 35.82% (Cuadro 11).
1994-1995. La transición del Salinismo al Zedillismo tampoco fue alentadora. El recorte que
hubo en el cambio de presidencia en la asignación total del PEF fue de 72.31% (a precios de
2012), y tal como había ocurrido en el sexenio anterior, más de tres cuartas partes del total de
las dependencias en el PEF se vieron afectadas, en este caso fueron 28 de 30. Los recortes más
sobresalientes se dieron en la Secretaría de Comercio (96.31%), Secretaría de la Reforma
Agraria (83.17%) y en Erogaciones Adicionales (80.23%); el recorte a la segunda entidad
señalada, correspondió justamente a la reducción en el número de programas destinados al
sector indígena/rural de la población.
167
Las únicas entidades que presentaron incremento fue el Departamento de Pesca (212.57%) y
Patrimonio y Fomento Industrial (64.29%). Fuera de estas, todo fue pérdida para la política
pública en México, aunado a lo anterior, vale la pena comentar que, el Departamento de Pesca
tuvo mayor número de programas de índole rural o que de algún modo concernían a los grupos
indígenas. El incremento del 2000 respecto de 1995 fue de 328.15%; los incrementos más
bajos a lo largo de seis años fueron en Erogaciones Adicionales (24.17%), Programación y
Presupuesto (135.63%) y Turismo (135.63%), los cuales distan de las cifras más altas,
concentradas en Aportaciones a Seguridad Social (1996.27%), Contraloría General de la
Federación (1881.94) y Órganos Electorales (1750.03%).
Para este momento, 25 programas fueron creados, sólo que ahora más de la mitad de ubicaron
en la nueva Secretaría de Desarrollo Social (52.38%), misma que sólo tuvo recursos (respecto
del total) de entre 1.67 y 4.53% al inicio y final de esta gestión presidencial. La Secretaría de
Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural absorbió el 16.67% del total de programas
relacionados con cuestiones indígenas, que es considerablemente menor a la SEDESOL, no
obstante, su asignación fue mayor, osciló entre el 6.64% en 1995 y el 7.89% para el 2000.
Como tercera secretaría con el mayor número de programas relacionados con el sector de la
población estudiado, ubicamos la de Reforma Agraria con un 11.90%, cuya asignación
presupuestal fue de apenas 0.41 y 0.55% respecto del total. La SEP por su parte, fue la entidad
con el mayor incremento en la asignación de recursos en este sexenio, a pesar de lo cual sólo
sustentaba el 9.52% del total de programas.
168
Cuadro 11. Programas y asignaciones respecto del total por Secretaría, 1989-1994
FUENTE: Elaboración propia, basado en la consulta de los Presupuestos de Egresos de la
Federación de 1982 a 1988, exceptuando los no disponibles (1988, 1989).
2001-2010. Cuando Vicente Fox tomó las riendas del país, se estableció un incremento inicial
en el PEF de 14.95%, no obstante, los recortes en las secretarias fueron considerables, algunas
de las más afectadas fueron: Gobernación, cuya reducción fue de 82.60%, seguido por los
Órganos Electorales con un 79.25% y los Adeudos Fiscales Anteriores, que fue de 74.16%.
Las reducciones menos notorias se dieron en el Poder Judicial (43.37%) y la Secretaría de
Comercio (39.20%), y el único incremento en asignación fue en Erogaciones Adicionales
(7.46%).
Por otra parte, las Secretarías de Educación Pública y Reforma Agraria, también vieron
reducir la asignación de recursos para el primer año, con 60.88% y 63% respectivamente. A
finales de este sexenio, el PEF había incrementado un 619.75%, siendo Reforma Agraria
(1299.07%), Comunicaciones y Transportes (928.87%), Patrimonio y Fomento Industrial
(895.03%) y Salud (843.23%) las instancias más beneficiadas; mientras que Gobernación
(271.89%), Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (215.37%) y Erogaciones Adicionales
(35.10%) fueron los que menores incrementos presentaron.
ENTIDADES 1989 1994PROGRAMAS
1989-1994
Hacienda y Crédito Público 3.83% 2.46% 5.88%
Agricultura, Ganadería y Desarrollo
Rural4.07% 5.52% 23.53%
Comunicaciones y Transportes 4.33% 4.22% 5.88%
Comercio y Fomento Industrial 5.51% 3.48% 5.88%
Educación Pública 19.77% 11.79% 17.65%
Secretaría de Salud 2.91% 2.55% 5.88%
Reforma Agraria 0.34% 0.67% 17.65%
Energía, Minas e Industria 6.39% 0.21% 5.88%
Aportaciones a Seguridad Social 3.63% 4.22% 5.88%
Secretaría de Desarrollo Urbano,
Ecología y Vivienda0.51% 0.71% 5.88%
Otras 48.71% 64.02% N/A
169
De Fox a Calderón, hubo in incremento inicial en la asignación del PEF de 14.06%. Los
incrementos más notorios, aunque no por ello sustanciales, se dieron en Erogaciones
Adicionales (120.6%), Adeudos Fiscales de Ejercicios Anteriores (101.30%) y los Órganos
Electorales (95.49%). De igual forma, respondiendo a la reducción en el número de programas
y la poca participación de las entidades en el ejercicio de la política pública, Reconstrucción y
Descentralización vio reducido su presupuesto en 9.31%, seguido por el Departamento de
Pesca con 8.32%, y la Reforma Agraria tuvo un reajuste negativo de 9.94%. En la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes, se finiquitaron los programas relacionados a infraestructura
en comunidades indígena, a lo que atribuimos el decremento en asignación de recursos del
2.65% respecto del año anterior.
Los años que Calderón fungió como primer mandatario, y hasta 2010, el incremento en el total
del PEF fue de 79.5% y, de igual modo, las entidades con mayor incremento en el sexenio
fueron: Erogaciones Adicionales (120.6%), Adeudos Ejercicios Fiscales Anteriores
(101.30%), Órganos Electorales (95.49%) y Gobernación (45.60%). Contrariamente, los
recortes más notorios fueron en materia de Reconstrucción y Descentralización (9.31%), Pesca
(8.32%), Reforma Agraria (3.94%) y Programación y Presupuesto (3.38%).
De 2001 a 2010, 4 de los 42 programas enfocados al sector rural o indígena fueron cancelados,
por lo que en este periodo se trabajaron un aproximado de 38. Cabe resaltar que, la Secretaría
de Comunicaciones y Transporte dejó de tener participación alguna con este tipo de
programas. Otros cambios importantes, fueron que: la Secretaría de la Reforma Agraria
aumentó el número de programas en un 14.41% respecto del año anterior, aunque su
asignación del PEF no fuera homóloga. Igualmente ocurrió con la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, con un incremento del 8.40% en su participación en cuanto a programas que,
al mismo tiempo disminuyó su asignación en un 0.04%. Destaca también que la Secretaría de
Desarrollo Social redujo el número de sus programas en un 31.33%, a pesar de que su
asignación que en 2001 fue del 1.39% pasó a ser del 1.68%.
Como hemos podido observar, cada presidencia representó un decremento en la
asignación presupuestal total, el adelgazamiento del Estado fue cada vez más pronunciado y
las paraestatales fueron vendidas; a consecuencia de lo anterior, la presidencia dejaba en
170
manos del sector privado y ONG’s el futuro de los sectores más vulnerables de la población,
entre los que contamos a los originarios mexicanos.
En materia de política pública, con la puesta en marcha del modelo neoliberal, ésta
fue perdiendo legitimidad y el gobierno credibilidad. Por ejemplo, el programa AI (Integración
al desarrollo nacional de zonas deprimidas y grupos marginados), coordinado desde la
Presidencia de la República, y que era uno de los ejes rectores encargados de establecer las
acciones interinstitucionales para la ejecución de estudios y programas de desarrollo
socioeconómico para las zonas deprimidas y grupos marginados del país, fue desaparecido en
1983. Lo cual, aunado a que los actores inmersos en el proceso de diseño e implementación de
políticas públicas en realidad no eran oriundos de las regiones, provocaba grandes desatinos
(Aguilar, 2000). Este tipo de situaciones, indujeron a que la asignación de recursos fuera poco
eficiente, y sobre todo, insuficiente en muchos de los casos.
El naciente neo-indigenismo de los 80’s y que fue consolidándose con el propio
neoliberalismo, desde sus inicios se ha caracterizado por el retiro del Estado en materia de
política pública, lo que incluye la que va enfocada al sector originario de la población, y como
hemos visto en los cuadros presentados hasta ahora (incluyendo los Anexos 1, 2 y 3), el
impacto generado por la toma de decisiones en materia de política pública fue inmediato, pues
la cancelación de programas de gobierno de amplia cobertura se combinó con la creación e
implementación de programas –como Solidaridad- que en apariencia resultaban más
integrales, y que no obstante, están plagados de políticas paternalistas que sólo sirven como
muro de contención temporal a cada primer mandatario.
171
Cuadro 12. Programas y asignaciones respecto del total por Secretaría, 1995-2000
Fuente: Elaboración propia, basado en la consulta de los Presupuestos de Egresos de la Federación
de 1982 a 1988, exceptuando los no disponibles (1988, 1989).
Cuadro 13. Programas y asignaciones respecto del total por Secretaría, 2001-2010
Fuente: Elaboración propia, basado en la consulta de los Presupuestos de Egresos de la Federación
de 1982 a 1988, exceptuando los no disponibles (1988, 1989).
ENTIDADES 1995 2000PROGRAMAS
1995-2000
Hacienda y Crédito Público 3.78% 6.46% 4.76%
Agricultura, Ganadería y Desarrollo
Rural6.64% 7.89% 16.67%
Comunicaciones y Transportes 5.12% 6.13% 2.38%
Educación Pública 14.75% 27.26% 9.52%
Secretaría de Salud 3.06% 6.08% 2.38%
Reforma Agraria 0.41% 0.55% 11.90%
Secretaría de Desarrollo Social 1.67% 4.53% 52.38%
Otras 64.56% 41.11% N/A
ENTIDADES 2001 2010PROGRAMAS
2001-2010
Hacienda y Crédito Público 1.94% 1.90% 13.16%
Agricultura, Ganadería y Desarrollo
Rural2.95% 3.42% 15.79%
Secretaría de Economía 0.47% 0.50% 5.26%
Educación Pública 9.28% 9.01% 13.16%
Secretaría de Salud 1.83% 2.40% 2.63%
Reforma Agraria 0.18% 0.34% 26.32%
Secretaría de Desarrollo Social 1.39% 1.68% 21.05%
Otras 81.96% 80.76% N/A
172
III.4 Conclusiones
Las políticas públicas planteadas por el gobierno mexicano durante el neoliberalismo,
requirieron del paulatino retiro del Estado a la par de la consolidación de dicho modelo. La
nueva economía de mercado fue haciendo a un lado las demandas de la población, prueba de
ello fueron la cantidad de paraestatales liquidadas, que so pretexto de ser un lastre para el
erario público, agravaron las condiciones de vida de los grupos vulnerables de la población.
Para conocer las políticas públicas que se implementaron como parte de cada uno de
los sexenios comprendidos entre 1982 a 2010, se recurrió al Plan Nacional de Desarrollo
(PND), el cual sin importar los planteamientos iniciales, sufre cambios a lo largo de ese
tiempo, por lo que guiarnos fielmente por este, hubiera significado apegarnos a propuestas,
pero no a realidades, por lo que también se recurrió a los Informes de Gobierno, pues nuestros
mandatarios deben reportar cada uno de los resultados; y como parte de una evaluación
llevada a cabo por la Subdirección de Referencia Especializada de la Dirección de Servicios
de Investigación y Análisis en la Cámara de Diputados, fue posible conocer, desde la misma
perspectiva gubernamental, la evaluación de los resultados presentados por el Poder Ejecutivo
Federal. Además, para complementar con datos duros, se recurrió al Presupuesto de Egresos
de la Federación (PEF) y las asignaciones por dependencia.
En primera instancia, es de nuestro interés destacar que, el indígena como actor
político y sujeto social, no tuvo presencia definida como tal sino hasta principios
de los 90’s, previo a dicho periodo, su existencia era intrínseca al ámbito rural,
especialmente donde se concentraban fenómenos como la marginación
(geográfica, económica, política y social), que va de la mano con pobreza,
medida e interpretada por donde se le vea.
El hecho de que los indígenas formaran parte de políticas públicas (programas)
enfocadas a combatir el rezago, la marginación, pobreza, etc., sin considerar una
diferenciación cultural, ha sido un elemento que va en contra del discurso que
aboga por la preservación de las culturas originarias.
173
Como parte del periodo de transición el neoliberalismo (1982-1988), se tomó en
cuenta un primer momento de retiro del Estado, donde el recorte del gasto
público, traducido en asignación al PEF, cada vez fue más significativo, con lo
que la economía de mercado fue ganando terreno hasta que, como sabemos
actualmente, tienen a su merced al aparato gubernamental y buena parte de su
capacidad para tomar decisiones.
El salinismo, como parte del periodo de consolidación del nuevo modelo, fue
muy criticado, pues al desmantelar más del 40% del total de las paraestatales por
ser altamente ineficientes, ya no sólo la toma de decisiones, sino las necesidades
y obligaciones del Estado para con su población fueron trasladadas poco a poco
al sector privado, donde mediante la extensión de créditos, que pretendían la
reactivación económica-al menos en el discurso-, fueron ganchos que generaron
círculos viciosos de endeudamiento que no ha sido posible subsanar, pues este
tipo de situaciones derivaron en políticas paternalistas, las cuales más que una
ayuda, representan un lastre para que las condiciones de desarrollo puedan
generarse.
Como parte del periodo de consolidación hacia el neoliberalismo, destaca la
firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN) con
Estados Unidos y Canadá, el cual fue la pauta más clara sobre la apertura
económica de México, y dadas las condiciones tecnológicas y económicas de
nuestro país, sólo sirvió para dar el tiro de gracia al campo mexicano, pues el
sector primario no estaba en condiciones de afrontar este tipo de competencia, ya
que el rudimentario proceso de producción, no permitió generar precios
competitivos.
Como resultado de ello, el campo mexicano fue cayendo en el abandono, y con
ello, la posibilidad de establecer canales de inserción económica sólidos para los
agricultores indígenas, quienes incluso por su baja capacidad productiva, no eran
sujetos de crédito, pues no podían garantizar el pago del mismo; lo anterior es
importante destacarlo ya que la asignación que hubo en el PEF para ejidatarios,
174
en realidad sirvió para sostener e incluso impulsar a medianos productores y
transnacionales que se iban instalando.
Para finales de los 90’s, el sector de actividad primario ya había sido
prácticamente desplazado por el sector industrial, con lo que las posibilidades de
crear canales de inclusión en el ámbito económico con las regiones más
marginadas se fueron deteriorando aún más.
Los esfuerzos del gobierno federal por diseñar programas integrales, estuvieron
plagados de fallas que hasta la fecha no han logrado ser revertidos ni corregidos
desde el diseño de los mismos. La primera falla, y quizá la más importante, es el
no reconocimiento de los actores sociales, pues su participación ha sido limitada,
y quienes han realmente diseñado y tomado decisiones sobre cómo dar respuesta
a sus necesidades han sido los expertos que poco o nada tienen que ver realmente
con el contexto que estudian, por lo que la interacción entre los actores políticos
se ve obstaculizada, desgraciadamente, en perjuicio de los grupos indígenas.
Otros documentos de referencia importantes, fueron los Informes del PNUD
publicados en 2005 y 2006, donde a partir de cifras oficiales presentadas por el
gobierno mexicano a través de las distintas instancias (INEGI, SAGARPA, SCT,
etc.), procuran un análisis integral de la situación en que se encuentran las
regiones indígenas sin ser un discurso netamente oficialista.
Si bien estos informes presentan una metodología sencilla y fácil de comprender,
en este trabajo se considera que los resultados presentados son, algunas de las
veces, demasiado alentadores, pues sin arrebatar crédito a los logros alcanzado
por el gobierno mexicano en materia indígena, los propios oriundos, al no dejar
de lado la postura de exclusión y abandono por parte del Estado, se contradicen
al discurso gubernamental. Sin la pretensión de ahondar en una polémica
inacabada sobre las políticas del PNUD, en este trabajo queda de manifiesto que,
los compromisos con el desarrollo, ayuda humanitaria y de combate a la pobreza
que maneja en el discurso esta instancia, pueden ser cuestionados por los
constantes brotes de inconformidad que se dan en las regiones indígenas del país,
especialmente en el sur, situación que nos habla del compromiso que tienen este
175
tipo de organizaciones, en apariencia neutrales, con los intereses hegemónicos
mundiales.
Bajo el Nacionalismo Revolucionario y la pendiente consolidación de una
identidad nacional, es que se fue gestando la propuesta de una Nación Pluriétnica
que, al tiempo que se consolidaba el neoliberalismo, se hacía una realidad
constitucionalmente con el reconocimiento de los indígenas como parte de la
población mexicana, no obstante este reconocimiento, no se otorgó en la praxis
un legitimo reconocimiento al indígena como sujeto de pleno derecho, lo que le
impidió asumir el papel de ciudadano, el cual, implica entrar en plena posesión,
legalmente hablando, de cada uno de los derechos y obligaciones que se tienen
con el Estado y viceversa.
Como complemento a estos sucesos políticos, la dimensión económica jugó un
papel muy importante, pues esta se vio directamente afectada por el paulatino
retiro del Estado, con los ininterrumpidos recortes al gasto público, diversos
programas fueron eliminados, con lo que el adelgazamiento del Estado fue cada
vez más evidente, situación que fue de la mano con un proceso de
descentralización que, a su vez, generó dispersión en la toma de decisiones que
poco a poco implicó que el desarrollo se regionalizara, y algunas entidades
federativas jugaron un papel más dinámico que otras mediante políticas
integracionistas, mientras que aquellas que mayores índices de pobreza y
población indígena concentraban, no tuvieron la capacidad de generar políticas
que atendieran adecuadamente las necesidades de dicho sector de la población.
Otro factor importante, ha sido la falta de continuidad en la política pública, la
cual ha dependido de la administración en turno sin importar el partido al que
pertenecieron, por lo que la estrecha relación que guardan la dimensión
económica y política, y el fuerte impacto que genera una sobre otra, hacen
inevitable un impacto en los niveles de vida de la población. Además, esta falta
de continuidad también se relaciona con los constantes cambios en la asignación
de recursos por secretaría y los criterios establecidos a nivel federal para ello
176
Finalmente, se hizo una comparación que considera, a nivel proporción, para
definir si el monto asignado por secretaría, podía corresponder al número de
programas que sostenía, y la respuesta fue no, situación que se agravó durante el
Salinismo. En este sentido, también pudimos observar que, las mayores
asignaciones se fueron dando en las secretarías enfocadas a proyectos de
crecimiento económico, principalmente relacionados con el establecimiento de
transnacionales, con lo que los grupos indígenas, más que ser incluidos
integralmente en un proyecto de nación, seguían siendo mantenidos al margen de
la dinámica económica, política y social, mientras se incentivaba la atracción de
divisas extranjeras con el objetivo de generar el desarrollo, la pregunta es ¿A
costillas de quién los ricos se hacen más ricos?.
177
CONCLUSIONES
Durante esta investigación, muchos de los conceptos o paradigmas han cambiado, la
percepción sobre la política indigenista/neo indigenista como un instrumento de
inclusión/exclusión del Estado mexicano para con los grupos indígenas, desde la crítica de la
economía política, nos ha permitido concluir, entre muchas otras cosas, que el indígena por sí
solo, es un sujeto social que se ha negado a desaparecer ante los interminables e históricos
esfuerzos por los sistemas dominantes, que por más esfuerzos que hacen por invisibilizarle, no
logran aniquilarlo, pero tampoco hacerlo partícipe, pues la dinámica de reproducción
capitalista no reconoce sistemas económicos de otra índole, donde no sea el mercado y los
grupos de poder generados al interior del mismo, los que impongan las reglas.
La crítica de la economía política, como base metodológica para este trabajo, sirvió
para contextualizar el Estado mexicano y las políticas públicas, pero también nos ha permitido
comprender más a fondo, que ha sido el mismo sistema capitalista el que, intrínsecamente a su
modo de reproducción, económico, política y social, genera grupos de poder, pero también
otros altamente vulnerables, cuya principal desventaja se encuentra en el ingreso y la forma de
reproducción económica, pues ambos le impiden a otros grupos socio-culturalmente
diferentes, formar parte dinámica de los procesos económicos político y sociales.
El capitalismo, es el sistema económico que no tiene para cuando irse, y cuyo
predomino sobre la relación capital-trabajo, define no sólo las relaciones de producción, sino
las políticas y sociales, situación que se ve agravada (sobre todo para quienes viven sus
impactos de manera negativa) en los grupos vulnerables que este mismo genera como la más
fuerte deficiencia del mismo, donde hasta las clases sociales ya dependen del ingreso y dejan
de lado otras posibilidades de colocación social, como podrían ser: el grado de formación
académica, edad, prestigio ante una comunidad (precepto que entre los indígenas es muy
importante), etc., de modo que la escala bajo la cual solían definirse las clases sociales –que ya
no son las mismas-, pues junto con el sistema, se han ido replanteando a lo largo de la historia.
La forma más clara en que se ha ido dando la expansión del capitalismo en el mundo,
ha sido mediante la subsunción real y formal del trabajo, ya que es el mecanismo para
imponer formas de reproducción o producción. El sistema, ha buscado la forma de apropiarse
178
de la fuerza de trabajo al menor costo posible (hablando en términos de salario), estableciendo
relaciones de mercado, ya sea mediante el salario (como un mecanismo directo) o bien,
mediante prestaciones a los pequeños productores (mecanismo indirecto).
Aunque dicha situación podría ser corregida por el Estado, lo cierto es que este
aparato estigmatiza al sujeto social mediante una identidad, y lo materializa para ser parte
activa de la toma de decisiones mediante la ciudadanía. No obstante, el papel que juega dicho
aparato es cuestionable en muchos momentos, pues a pesar de sus políticas nacionalistas y/o
paternalistas, se encuentra estrechamente ligado a los grupos de poder del país, por lo que sus
acciones se encuentran fuertemente sesgadas, especialmente cuando la serie de tratados y
convenios internacionales firmados, le restan soberanía al país al tiempo que buscan ser
integrados al.
Como protagonista de la acción política en nuestro país, el Estado es el encargado de
definir identidades, las cuales bajo el capitalismo y, como ya se ha comentado, se encuentran
en función del ingreso y la actividad económica en general, no obstante, existen otras formas
de reproducción que, al no encontrarse acorde las políticas neoliberales, son descartadas como
formas válidas de reproducción económica, y el principal mecanismo de acción en política
pública, ha sido el incorporarlas al sistema a costa de su desaparición.
A pesar de que las identidades han sido permeadas constantemente por factores
económicos, políticos y sociales, muchas de ellas han sobrevivido, como es el caso de los
grupos originarios, cuya identidad y etnicidad, se basa en fenómenos tangibles e intangibles,
cuya fortaleza en los componentes culturales ha permitido su sobrevivencia, la cual cabe
mencionar, afectada por los flujos migratorios (rural-urbano), se ha ido reconstruyendo en un
sentido negativo.
El indigenismo, como un acercamiento de política pública hacia el sector indígena de
la población en México tuvo su época de esplendor durante el cardenismo, cuando por primera
vez se organizó un Congreso para ellos (1940), abordando por primera vez, fenómenos como:
territorialidad, identidad, etnicidad y se hizo aún más presente un antigua demanda: respeto a
su forma de reproducción social, económica y política.
El indigenismo, influenciado por el sistema capitalista, y hoy día las políticas
neoliberales, ha atravesado por varias etapas históricamente: desde un proceso de colonización
179
hasta uno de integración, este último bajo el estandarte del sentimiento nacional
revolucionario, y la pretensión de una sola nación, con una sola identidad, fueron formas de
acción política que pretendían combatir la otredad.
El impacto que viven los indígenas como grupo vulnerable del sistema capitalista no
es nuevo, es más bien un resabio de 500 años de minusvalía otorgada a estos pueblos, primero
basados en la cuestión racial, que como se presentó en el Capítulo I, incluso buscó validez
científica con la Teoría de las Especies de Darwin y, más tarde, centrada en el ingreso, e
incluso en la capacidad que tienen como sujetos sociales para incorporarse a la demanda del
mercado laboral, por lo que la minusvalía otorgada incluso en términos laborales, por
sorprendente que parezca, parece contar con la venia del Estado.
El problema de lo indígena, ha dejado de ser una cuestión meramente social, pues
económicamente hay muchos intereses de por medio, de hecho siempre los ha habido, pues el
control de los recursos naturales de las regiones que estos habitan, ha sido un constante tema
de debate desde el descubrimiento de América. A pesar de que muchos grupos originarios
fueron desplazados territorialmente, otros lograron mantenerse, y con la concepción holística
del mundo que practican, dichos territorios se han conservado de manera sorprendente, aunque
claro está, la pobreza y la marginación (económica, regional, social y política), también ha
dado lugar a que otros lugares sean explotados de forma indiscriminada, impactando su forma
de vida y subsistencia.
Las acciones emprendidas por el gobierno federal mexicano a través de la política
pública, ha dado como resultado numerosos programas fracasados, las razones son diversas, y
no podríamos citarlas todas, no obstante nos llama la atención que: en la acción pública, el
diseño de la agenda y la implementación de programas, pareciera competir a la serie de
académicos, investigadores, politólogos y otros actores político que pretenden recrear las
necesidades de los grupos indígenas, y los verdaderamente involucrados, que por la falta de
reconocimiento como sujeto sociales, capaces de tomar decisiones, que son los indígenas, en
poco o nada son consultados. En este sentido, tampoco podemos decir que el gobierno no ha
tomado acciones o que son del todo malas, sin embargo, la eficiencia de éstas se vería
reflejada en el nivel de vida de la gente, y no es así, sobre todo en las comunidades más
marginadas geográficamente.
180
Otro de los fallos más notables, y que diversos autores citan de las políticas públicas
es la continuidad, que es factor clave para el cumplimiento de metas y objetivos, y que en el
caso mexicano, depende por completo de la inclinación política que impere en la silla
presidencial. Esta falta de continuidad aunado a la dispersión territorial, son factores que en
nada ayudan a las políticas públicas; y con la paulatina descentralización del Estado. Desde los
80’s, estas regiones se vieron aún más afectadas, pues muchos los programas y Paraestatales
encargadas de subsidiarles productos básicos, fueron desaparecidos drásticamente entre el
sexenio de De la Madrid y Salinas, pues este último las consideraba como lastres incosteables,
y con su política de austeridad, dio el tiro de gracia al campo mexicano. Sin embargo, este
sobrevivió, a pesar de haber retirado los subsidios al campo (que se convirtieron en créditos).
Al retirarse el Estado de la acción social, fueron otros los actores los que comenzaron
a apoderarse de la política del país, grandes transnacionales llegaron para traer desarrollo a las
regiones más alejadas ¿la realidad? se asentaban para explotar, a precios irrisorios, los
recursos naturales, haciendo uso también de ellos irracionalmente, so pretexto de los tratados
comerciales firmados con otros países, con lo que la soberanía alimentaria y productiva del
país iba en decremento; por lo que la firma del Tratado de Libre Comercio con América del
Norte (TLCAN), representó una verdadera burla a la economía del país, cuyo impacto político
y social no fue en beneficio real para México.
El día que cobró vigencia el TLCAN, en Chiapas se levantaba uno de los
movimientos sociales que mayor impacto ha causado en América Latina: el del Ejército
Zapatista para la Liberación Nacional (EZLN), que si bien instó a todos los mexicanos a una
revolución por recobrar el derecho de ser mexicanos, los pueblos originarios fueron quienes
realmente se anexaron y lo defendieron. Como forma de acallar las voces indígenas que
despertaban después de siglos de dominación, el Estado accedió a negociar las demandas de
los grupos indígenas, que plasmadas en Los acuerdo de San Andrés Larráizar, sirvieron como
pantalla de contención, muy endeble por cierto, pues éstos fueron violados al retractarse el
gobierno federal, una vez más, el Estado mexicano mostraba lo utópico de su proceder.
Las políticas públicas indigenistas, hasta el momento, han servido para poner de
manifiesto que, los históricos problemas sin resolver en materia indígena siguen presentes y se
reflejan en la falta de servicios públicos, altas tasas de analfabetismo, intromisión de la tierra y
181
áreas naturales protegidas (o reservas), y también la forma en que el consumismo que se vive
hoy día, pues limita el desarrollo de su forma de vida en aspectos tan importantes como la
alimentación, costumbres, artesanías y actividades económicas (incluyendo las de
subsistencia) en general.
En diversas ocasiones se comentó que la educación ha sido una herramienta
fundamental en el proceso de integración u homologación del indigenismo, solo que ésta en
realidad no promueve la transmisión de valores culturales, entre ellos la lengua. Prueba de
anterior es el programa 4X74
, que es referente al aseguramiento de la educación básica para
toda la población; el subprograma 4X/02 de este, plantea como parte del objetivo general
“Castellanizar y proporcionar la primaria bilingüe a la población indígena”, que en como parte
de los objetivos específicos indica que lo anterior será con la finalidad de iniciarlos en el
conocimiento del castellano sin violentar identidad cultural y lingüística, lo cual es un poco
complicado por el escaso número de docentes bilingües, especialmente en las zonas más
rezagadas geográficamente. Esta situación, una limitada oportunidad de conocer los aportes de
los saberes ancestrales a la cultura occidental, pues estos se conservan cuales monumentos y
se cosifican en vida como estuvieran muertos.
La pobreza extrema que se encuentra estrechamente relacionada con comunidades
indígenas, es un problema vigente, donde las oportunidades de desarrollo son limitadas, de ahí
la importancia de una educación académica integral, que posibilite abrir caminos hacia una
sociedad con valores humanos básicos, pero firmes, que permitan también la adecuada
explotación de los recursos naturales ubicados en regiones originarias.
Las políticas públicas en México, han sido una herramienta de inclusión subordinada
a los intereses del mercado, donde los sujetos en cuestión (indígenas), no logran desarrollar el
sentido de pertenencia necesario para identificarse como parte de la nación mexicana, pues se
encuentran en condiciones de explotación laboral –que en gran parte tiene que ver con sus
bajo niveles de educación formal, dado lo inaccesible, ya sea geográfica o económicamente
que puede resultar para ellos-, por lo que su inclusión a la dinámica del capitalismo es
deficiente, si es que de alguna manera se le considera parte de, por lo que las políticas
públicas llegan a ser, precisamente, instrumentos de exclusión social.
74 Anexo 5
182
Es por ello que el Estado, debe dar ese reconocimiento a la otredad no sólo en
términos jurídicos (recordemos que somos constitucionalmente, un país pluriétnico), sino
prácticos, basado en el respeto y reconocimiento a las diferencias socioeconómicas y culturas
que puedan existir en diversas regiones del país. Nuestros pueblos originarios, deben de dejar
de ser objeto de manipulación política y pasar a ser objetos de política, de propuestas y
soluciones que, incluso, puedan emanar de sus mimos núcleos -ahí radica la importancia de la
producción de intelectuales indígenas que menciona Macas (2005)-.
Las políticas públicas planteadas por el gobierno mexicano en el periodo de estudio
que se ha determinado para este trabajo de tesis, deberían obedecer a las demandas de la
población, no obstante, el neoliberalismo, como sistema económico, político y social, requiere
del retiro del Estado, para que así, mediante una economía de mercado, cada una de las
exigencias de este puedan ser cumplidas lo mejor posible, lo que implica que los intereses del
país se ponen al servicio de los grupos de poder.
Para conocer las políticas públicas que se implementarán como parte de un proyecto
sexenal, se recurrió al Plan Nacional de Desarrollo (PND) que se da a conocer al inicio de
cada sexenio, mismo que, sin importar los planteamientos iniciales, sufre cambios a lo largo
de ese tiempo, por lo que guiarnos fielmente por este, hubiera significado apegarnos a
propuestas, pero no a realidades, por lo que también se recurrió a los Informes de Gobierno,
pues nuestros mandatarios deben reportar cada uno de los resultados, como parte de una
evaluación llevada a cabo por la Subdirección de Referencia Especializada de la Dirección de
Servicios de Investigación y Análisis en la Cámara de Diputados, fue posible conocer, desde
una misma perspectiva gubernamental, la evaluación de los resultados presentados por el
Poder Ejecutivo Federal. Además, para complementar con datos duros, se recurrió al
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y las asignaciones por entidad.
Destaca que, el indígena como actor político y sujeto social, no tuvo presencia
definida como tal sino hasta principios de los 90’s, previo a dicho periodo, su existencia era
intrínseca al ámbito rural, especialmente donde se concentraban fenómenos como la
marginación (geográfica, económica, política y social) que trae de la mano consigo pobreza,
medida e interpretada por donde se le vea.
183
Como parte del periodo de transición el neoliberalismo (1982-1988), se toma en
cuenta un primer momento de retiro del Estado, donde el recorte del gasto público, traducido
en asignación al PEF, cada vez fue más significativo, con lo que la economía de mercado fue
ganando terreno hasta que, como sabemos actualmente, tienen a su merced al aparato
gubernamental y buena parte de su capacidad para tomar decisiones.
El salinismo, como parte del periodo de consolidación del nuevo modelo, fue muy
criticado, pues al desmantelar más del 40% del total de las paraestatales por ser altamente
ineficientes, ya no sólo la toma de decisiones, sino las necesidades y obligaciones del Estado
para con su población, fueron trasladadas poco a poco al sector privado, donde mediante la
extensión de créditos, que pretendían la reactivación económica-al menos en el discurso-,
fueron anclas que generaron círculos viciosos de endeudamiento que no ha sido posible
subsanar, pues este tipo de situaciones derivaron en políticas paternalistas, las cuales más que
una ayuda, representan un lastre para que las condiciones de desarrollo puedan generarse.
Como parte del periodo de consolidación hacia el neoliberalismo, destaca también la
firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN) con Estados Unidos y
Canadá. Por las condiciones tecnológicas y económicas en que se encontraba nuestro país,
sólo sirvió para dar el tiro de gracia al campo mexicano, pues nuestro sector primario no
estaba en condiciones de afrontar este tipo de competencia dado lo rudimentario del proceso
de producción, no permitía generar precios competitivos.
Como resultado de lo anterior, el campo mexicano fue cayendo en el abandono, y con
ello, la posibilidad de establecer canales de inserción económica sólidos para los agricultores
indígenas, quienes incluso por su baja capacidad productiva, no eran sujetos de crédito al
campo, pues no podían garantizar el pago del mismo; lo anterior es importante destacarlo ya
que la asignación que hubo en el PEF para ejidatarios, en realidad sirvió para sostener e
incluso impulsar a medianos productores y las transnacionales que se iban instalando. Para
finales de los 90’s, el sector de actividad primario ya había sido prácticamente desplazado por
el sector industrial, con lo que las posibilidades de crear canales de inclusión en el ámbito
económico con las regiones más marginadas.
Los esfuerzos del gobierno federal por diseñar programas integrales, estuvieron
plagados de fallas que hasta la fecha no han logrado ser revertidos ni corregidos desde el
184
diseño de los mismos. La primera falla, y quizá la más importante, es el no reconocimiento de
los actores sociales, pues su participación ha sido limitada, y quienes han realmente diseñado y
tomado decisiones sobre cómo dar respuesta a sus necesidades han sido los expertos, que poco
o nada tienen que ver realmente con el contexto que estudian, por lo que la interacción entre
los actores políticos se ve obstaculizada, desgraciadamente, en perjuicio de los grupos
indígenas.
Otros documentos de referencia importantes, fueron los Informes del PNUD
publicados en 2005 y 2006, donde a partir de cifras oficiales presentadas por el gobierno
mexicano a través de las distintas instancias (INEGI, SAGARPA, SCT, etc.), procuran un
análisis integral de la situación en que se encuentran las regiones indígenas sin ser un discurso
netamente oficialista.
Si bien estos informes presentan una metodología sencilla y fácil de comprender, en
este trabajo se considera que los resultados presentados son, algunas de las veces, demasiado
alentadores, pues sin arrebatar crédito a los logros alcanzado por el gobierno mexicano en
materia indígena, los propios oriundos, al no dejar de lado la postura de exclusión y abandono
por parte del Estado; ello aunado a la polémica inacabada sobre las políticas del PNUD, en
este trabajo queda de manifiesto que, los compromisos con el desarrollo, ayuda humanitaria y
de combate a la pobreza que maneja en el discurso esta instancia, pueden ser cuestionados por
los constantes brotes de inconformidad que se dan en las regiones indígenas del país,
especialmente en el sur, situación que nos habla del compromiso que tienen este tipo de
organizaciones, en apariencia neutrales, con los intereses hegemónicos mundiales y de la
ineficiencia del aparato gubernamental.
Bajo el Nacionalismo Revolucionario y la pendiente consolidación de una identidad
nacional, es que se fue gestando la propuesta de una Nación Pluriétnica que, al tiempo que se
consolidaba el neoliberalismo, se materializaba en el reconocimiento constitucional de los
indígenas como parte de la población mexicana, no obstante en la praxis, este no consideraba
legítimamente al indígena como sujeto de pleno derecho, lo que le impidió asumir el papel de
ciudadano, en otras palabras: ejercer plena posesión, legalmente hablando, de cada uno de los
derechos y obligaciones que se tienen con el Estado y viceversa.
185
Como complemento a estos sucesos políticos, la dimensión económica jugó un papel
muy importante, pues esta se vio directamente afectada por el paulatino retiro del Estado, pues
los ininterrumpidos recortes al gasto público, trajo consigo que diversos programas fueron
eliminados, con lo que el adelgazamiento del Estado fue cada vez más evidente, y que como
ya se ha hecho mención, fue de la mano con un proceso de descentralización que provocó una
marcada dispersión en la toma de decisiones, que poco a poco regionalizó el desarrollo, de
modo que algunas entidades federativas jugaron un papel más dinámico mediante políticas
integracionistas, mientras que aquellas que mayores índices de pobreza y población indígena
concentraban, no tuvieron la capacidad de generar políticas que atendieran adecuadamente las
necesidades de dicho sector de la población (el indígena).
Otro factor importante, ha sido la falta de continuidad en la política pública, la cual
ha dependido del partido en turno ocupando la presidencia del país, por lo que la estrecha
relación que guardan la dimensión económica y política, hacen inevitable un impacto en los
niveles de vida de la población. Además, esta falta de continuidad también se relaciona con los
constantes cambios en la asignación de recursos por secretaría y los criterios establecidos a
nivel federal para ello
Finalmente, se hizo una comparación que considera, a nivel proporción, para definir
si el monto asignado por secretaría, podía corresponder al número de programas que sostenía,
y la respuesta fue no, situación que se agravó durante el Salinismo.
En este sentido, también pudimos observar que, las mayores asignaciones se fueron
dando en las secretarías enfocadas a proyectos de crecimiento económico, principalmente
relacionados con el establecimiento de transnacionales, con lo que los grupos indígenas, más
que ser incluidos integralmente en un proyecto de nación, seguían siendo mantenidos al
margen de la dinámica económica, política y social, mientras se incentivaba la atracción de
divisas extranjeras con el objetivo de generar el desarrollo.
Este tipo de trabajos son inacabados, pues no existe una verdad absoluta, todo es
relativo, especialmente en el terreno de las ciencias sociales, por lo que queda abierto a futuros
debates, propuestas e investigaciones que de este trabajo puedan surgir.
186
ANEXO 1: Programas y subprogramas vigentes dentro del Presupuesto de Egresos de la
Federación relacionados con cuestiones rurales o indígenas, 1982 a 1988
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00002 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
1982
1983 AI
Integración al desarrollo nacional de zonas deprimidas y
grupos marginados
1982
1983 AL Coordinación de proyectos de desarrollo
00004 SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN
1985
1986 AJ Política y Gobierno
1985
AJ/03
Investigación y Análisis Político y Social
1986 Seguridad Nacional e Investigación y Análisis Político y
Social
00006 SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
1986 EJ Dirección y Coordinación de la Política de Financiamiento
Nacional del Desarrollo
1986 EJ/01 Conducción de la Política
1986 ET Estímulos Fiscales a la Actividad Productiva
1986 ET/01 Sector Agropecuario, Silvícola y Pesquero
00008 SECRETARÍA DE AGRICULTURA Y RECURSOS HIRÁULICOS
1982
1983 F2
Apoyo Sectorial a las Comunidades Rurales con Servicios de
Bienestar Social
1982
1983 F2/01 Obras de Infraestructura
1982
1983 F2/02 Servicios sociales
1982
1983 GE
Apoyo Sectorial a las Comunidades Rurales con Servicios de
Bienestar Social
1982
1983 GL Comercialización
1982
1983 GM Organización ejidal y comunal
1982
1983 GN Infraestructura para el desarrollo forestal
1982
1983 VS Otorgamiento de créditos (sector público y privado)
1985 Créditos a la Producción
1982
1983 VS/01 Sector público
1985 VS/02 Refaccionario
1982
1983 XN Producción y programación de radio y televisión
187
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00008 SECRETARÍA DE AGRICULTURA Y RECURSOS HIRÁULICOS
1982 1983
YV Atención curativa
1982 1983
3Z Ampliar y conservar la infraestructura física
1982
1983 4X Asegurara la educación básica para toda la población
1985
1986 FF Concertación de Apoyos para el Desarrollo Rural Integral
1985 1986
FF/02 Apoyos al bienestar social
1985
1986 FZ
Apoyo sectorial a comunidades rurales con servicios de
bienestar social
1985 1986
FZ/01 Obras de infraestructura
1985
1986 FZ/02 Servicios sociales
00009 SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTE
1985
1986 OK Caminos rurales
1985 OK/01 Ingeniería y supervisión de obra
1985
1986 OK/02 Estudios y proyectos
1986 OK/05 Reconstrucción
1986 QW Servicio telefónico
1986 QW/08 Operación
00010 SECRETARÍA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL
1985
1986 LL Industrialización de productos básicos de consumo popular
00011 SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA
1982
1983 4X Asegurar la educación básica a toda la población
1982
1983 4X/02
Castellanizar y proporcionar la primaria bilingüe a la
población indígena
1982
1983 4X/08
Desarrollar las distintas modalidades de la secundaria técnica
según las necesidades de cada zona
1984
1985
1986
4O Atención a la educación rural e indígena
1984
1985
1986
4O/01 Preescolar indígena
1984
1985
1986
4O/02 Primaria bilingüe y bicultural
188
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00011 SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA
1984
1985 4O/03 Servicios y apoyo a la comunidad
1984
1985
1986
4O/04 Alternativas de educación en el medio rural
1986 5H Preservación, impulso y difusión de la cultura
1986 5H/05 Difusión de las Culturas Étnicas, Populares y Regionales
00012 SECRETARÍA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA
1983 Y5 Saneamiento y mejoramiento del medio
1983 Y5/08 Promoción de obras de desarrollo comunal
1983
1986 ZO Prestaciones sociales
1983 ZO/02 Mejoramiento de la comunidad
1983 1985
ZO/03 Alimentación complementaria
00014 SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL
1982
1983 Y5 Saneamiento y mejoramiento del medio
1982
1983 Y5/08 Promoción de obras de desarrollo comunal
1982 ZO Prestaciones sociales
1982 ZO/02 Mejoramiento de la comunidad
1982 ZO/03 Alimentación complementaria
00015 SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA
1982
1983 F2
Apoyo sectorial a las comunidades rurales con servicios de
bienestar social
1982
1983 F2/02 Servicios Sociales
1982
1983
1984
1985
1986
GS Organización agraria básica
1982
1983 1984
1985
1986
GS/01 Organización ejidal y comunal
1982
1983
1984
1985
1986
GS/02
Organización de pequeños propietarios y colonos
Organización de pequeños propietarios, minifundistas y
colonos
189
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00015 SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA
1982
1983
1984 1985
GS/03 Organización de jornaleros
1986 Formas superiores de organización
1982
1983
1984
1985
GS/04 Organizaciones mixtas
1982
1983
1984
1985
GS/05 Fomento cooperativo
1982
1983
1984
1985
1986
GT Promoción para el aprovechamiento de recursos ejidales y
comunales
1985 GT/01
Aprovechamiento de Recursos no renovables
1986 Aprovechamiento de Recursos ejidales y comunales
1985 1986
GT/02 Aprovechamiento de Recursos Turísticos
1985
GT/03
Aprovechamiento de Recursos Forestales
1986 Promoción de industrias rurales y servicios a ejidos y
comunidades
1982
1983
1984 GT/04
Promoción de industrias rurales
1985 Promoción de industrias rurales y servicios a ejidos y
comunidades
1982
1983
1984 GT/05
Apoyo a la comercialización rural
1985 Apoyo a la comercialización
1982
1983 GW Investigación, dictaminación y ejecución agraria
1983
GX
Titulación agraria
1985
1986 Reparto y regularización de la tenencia de la tierra
1985
1986 GX/02 Titulación agraria
1982
1984
1983
GZ Investigación y administración de recursos territoriales
1982
1983
1984
GZ/03 Creación de centros de población ejidal
190
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
1982
1983
1984
GZ/04 Regulación de terrenos ejidales con asentamientos irregulares
1982
1983 GS Organización agraria básica
1982
1983 GS/04/01 Organizaciones mixtas
1982
1983 GT
Promoción para el aprovechamiento de recursos ejidales y
comunales
1982 GZ Investigación y administración de recursos territoriales
1984 GZ/03 Creación de centros de población ejidal
1982 GZ/03/01 Creación de centros de población ejidal
1983 FF Coordinación para el desarrollo de los distritos agropecuarios
1983 FF/01 Coordinación de la operación de distritos y unidades de
temporal
1983 FF/02 Coordinación de la operación de distritos y unidades de riego
1984
GY
Actualización y vigencia de derechos agrarios
1985
1986 Administración agraria
1984
GY/01
Actualización y vigencia de derechos agrarios de los núcleos
1985 Vigencia de autoridades ejidales
1986 Actualización de vigencia de autoridades ejidales
1984 GY/02 Actualización y vigencia de derechos agrarios de los
individuos
00016 DEPARTAMENTO DE PESCA
1982
1983
1985
1986
H8 Captura
1982 1983
1985 H8/03
Infraestructura para Comunidades Rurales
1986 Infraestructura para Comunidades Rurales Pesqueras
00018 SECRETARÍA DE ENERGÍA, MINAS E INDUSTRIA PARAESTATAL
1985
1986 LB Electrificación rural
00019 APORTACIONES A SEGURIDAD SOCIAL
1990 00637 IMSS-SOLIDARIDAD
00020 SECRETARÍA DE ASENTAMIENTO HUMANOS Y OBRAS PÚBLICAS
(1984) SECRETARÍA DE DESARROLLO URBANO Y ECOLOGÍA
1982
1983 OK Caminos rurales
1983 2T Vivienda progresiva
1983 2T/03 Dotación de servicios
191
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00020 SECRETARÍA DE ASENTAMIENTO HUMANOS Y OBRAS PÚBLICAS
(1984) SECRETARÍA DE DESARROLLO URBANO Y ECOLOGÍA
1984
1985 2U Mejoramiento de la Vivienda
1984 1985
2U/05 Vivienda rural autosuficiente
00021 SECRETARÍA DE TURISMO
1982 SM Planeación de la actividad turística
1982 SM/03 Turismo Sociocultural
00025 SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTO
1982
1984 UI Investigación para el desarrollo rural
1984 DA Definición y conducción de la política de planeación y
programación de desarrollo
1984 DA/01 Dirección y coordinación de la Política de Planeación y
Programación del Desarrollo
1984 DA/02 Integración y seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo y
de la Política Económica y Social
1984 DA/03 Integración y seguimiento del Sistema Nacional de Planeación
Democrática y del Informe de Gobierno
1984 DA/04 Integración y seguimiento de las Estrategias de Programación
Económica y Social
1984
DK
Definición y conducción de la política de desarrollo social y
rural
1986 Definición y conducción de la política de programación,
presupuesto y evaluación para el desarrollo social y rural
1984
DK/01
Dirección y coordinación de la Política de Desarrollo Social y
Rural
1986 Dirección y coordinación de la Política de Programación,
Presupuesto y Evaluación para el desarrollo social y rural
1984 DK/02
Programación, Presupuestación y seguimiento del Desarrollo
social
1986 Programación, Presupuesto y Evaluación del sector rural
1984
DK/03
Programación, Presupuestación y seguimiento del Desarrollo
Rural Integral
1986 Programación, Presupuesto y Evaluación de los sectores
social e infraestructura básica
1984 DK/04 Programación, Presupuestación y seguimiento de
Infraestructura Básica
00026 PROMOCIÓN REGIONAL
1982 -
Programa Integral para el Desarrollo Rural 1983
Programas estatales
de inversión
1982 Montaña de Oaxaca
192
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00026 PROMOCIÓN REGIONAL
1982
COPLAMAR 1983
Subsidios para
deficientes de
operación de estados
y municipios
1984 Programas de Desarrollo Regional
00027 SECRETARÍA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
FEDERACIÓN
1984 DX Definición y conducción de la política de control y evaluación
gubernamental
1984 DX/02 Contribución al control y seguimiento del Plan Nacional de
Desarrollo
Fuente: Elaboración propia, basado en la consulta de los Presupuestos de Egresos de la
Federación de 1982, 1983, 1984, 1985 y 1986 (86’, 87’ y 88’ no estuvieron disponibles).
193
ANEXO 2: Programas y subprogramas vigentes dentro del Presupuesto de Egresos de la
Federación relacionados con cuestiones rurales o indígenas, 1990-1994
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00006 SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
1990
1991
1992
1993
1994
CV Dirección y Coordinación de la Política de Financiamiento
Nacional del Desarrollo
00008 SECRETARÍA DE AGRICULTURA Y RECURSOS HIDRÁULICOS
1990
1991
1992
1993
1994
3C Regularización de la Tenencia de la Tierra y Reglamentación y
Control Agropecuario, Forestal y Agrario
1990
1991
1992
DN Asistencia Social, Servicios Comunitarios y Prestaciones Sociales
1990 1991
1992
1993
1994
5J Infraestructura Social
1994 EE Infraestructura Rural
00009 SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTE
1990 EQ Infraestructura Telefónica
1990 EQ/05 Redes de Telefonía Rural
00010 COMERCIO Y FOMENTO INSDUSTRIAL
1990
1991
1992
1993
1994
DN Asistencia Social, Servicios Comunitarios y Prestaciones Sociales
00011 SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA
1990
1991
1992
1993
1994
DA Educación Básica
1990
1991 DA/03 Educación Preescolar Indígena
1990
1991 DA/06 Educación Primaria Indígena
1992
1993
1994
DA/03/01 Educación Preescolar Indígena
194
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00011 SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA
1990
1991
1992
1993
1994
DH Apoyo a la Educación
1994 DH/05 Servicios Asistenciales
1990
1991 DH/08 Fortalecimiento de los Contenidos Culturales de la Educación
1990
1991
1992
1993
1994
DL Difusión Cultural
1990
1991
1992
1993
1994
DL/07 Difusión de las Culturas Étnicas, Populares y Regionales
00012 SECRETARÍA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA
1990
1991
1992
1993 1994
DN Asistencia Social, Servicios Comunitarios y Prestaciones Sociales
1990 DN/11 Protección y Asistencia a la Población en Desamparo
00015 SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA
1990
1991
1992
1993
1994
3C Regularización de la Tenencia de la Tierra y Reglamentación y
Control Agropecuario, Forestal y Agrario
1990
1991
1992
1993
1994
3C/01 Investigación, Dictaminación y Ejecución Agraria
1993 1994
3C/01/03 Investigación, Dictaminación y Ejecución Agraria
1993
1994 3C/01/05 Investigación, Dictaminación y Ejecución Agraria
1993 3C/01/10 Investigación, Dictaminación y Ejecución Agraria
1990 1991
1992
1993
1994
3C/02 Titulación Agraria
1992
1994 3C/02/02 Titulación Agraria
195
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00015 SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA
1992
1994 3C/02/03 Titulación Agraria
1993
1994 3C/02/04 Titulación Agraria
1990 1991 3C/03
Catastro de la propiedad rústica y registro agrario nacional
1994 Administración, Procuración Social y Organización Agraria
1990 1991
1992
1993
3E Administración, Procuración Social y Organización Agrarias
1990
1991
1992
3E/01 Actualización y Vigencia de los Derechos Agrarios
1990
1993
1994
3E/02 Procuración social agraria
1990 3E/03 Organización Agraria
1990 3E/04 Formas superiores de organización y otras figuras asociativas
1990
1992
1993 1994
DN Asistencia social, servicios comunitarios y prestaciones sociales
1990
1992 DN/05 Seguridad y protección social
00018 SECRETARÍA DE ENERGÍA, MINAS E INDUSTRIA PARAESTATAL
1990
1991 1992
EU Líneas de Transmisión y Distribución
1990
1991
1992
EU/03 Electrificación Rural, Urbana y Suburbana
00019 APORTACIONES A SEGURIDAD SOCIAL
1990 00637 IMSS-SOLIDARIDAD
00020 SECRETARÍA DE DESARROLLO URBANO Y ECOLOGÍA
1994 DL Difusión Cultural
NOTA ACLARATORIA: la información para 1989 no estuvo disponible.
Fuente: Elaboración propia, basado en la consulta de los Presupuestos de Egresos de la Federación de
1990, 1991, 1992, 1993 y 1994.
196
ANEXO 3: Programas y subprogramas vigentes dentro del Presupuesto de Egresos de la
Federación relacionados con cuestiones rurales o indígenas, 1995 a 2000
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00006 SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
1996 1997
CV Dirección y Coordinación de la Política de Financiamiento
Nacional del Desarrollo
1999 HAT Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural
(FOCIR)
00008 SECRETARÍA DE AGRICULTURA Y RECURSOS HIDRÁULICOS
1996
1997 3C
Regularización de la Tenencia de la Tierra y Reglamentación
y Control Agropecuario, Forestal y Agrario
1999 IZH Compañía Nacional de Subsistencias Populares
(CONASUPO)
1999 19H Instituto Nacional de Capacitación del Sector Agropecuario,
A.C. (INCA-RURAL)
1999 A00 Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y
Pecuarias
1999 E00 Universidad Autónoma Agraria "Antonio Narro" (UAAAN)
1999 F00 Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria
1999 G00 Centro de Estadística Agropecuaria
00009 SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTE
1997 EQ Infraestructura Telefónica
1997 EQ/05 Redes de Telefonía Rural
00011 SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA
1996
1997 DA Educación Básica
1997 DA/02 Educación Preescolar Rural
1997 DA/06 Educación Primaria Rural
1996 DA/03/01 Educación Preescolar Indígena
1996 DA/06/01 Educación Primaria Indígena
1996
1997 DH Apoyo a la Educación
1996
1997 DL Difusión Cultural
1996
1997 DL/07 Difusión de las Culturas Étnicas, Populares y Regionales
1996 1997
1999
2000
E00 Instituto Nacional de Antropología e Historia
00012 SECRETARÍA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA
1996 1997
DN Asistencia Social, Servicios Comunitarios y Prestaciones
Sociales
197
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00012 SECRETARÍA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA
1997 DN/01/07 Programa Solidaridad-SSA
1997 DN/03/07
00015 SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA
1996
1997 3C
Regularización de la Tenencia de la Tierra y Reglamentación
y Control Agropecuario, Forestal y Agrario
1996 3C/01 Investigación, Dictaminación y Ejecución Agraria
1996 3C/01/03 Investigación, Dictaminación y Ejecución Agraria
1996 3C/01/05 Investigación, Dictaminación y Ejecución Agraria
1996 3C/02 Titulación Agraria
1996 3C/02/01 Titulación Agraria
1996 3C/02/03 Titulación Agraria
1996 3C/02/04 Titulación Agraria
1996
1997 3E Administración, Procuración Social y Organización Agrarias
1996 3E/02 Procuración social agraria
1996 DN Asistencia social, servicios comunitarios y prestaciones
sociales
1996 DN/05 Seguridad y protección social
2000 QEZ Procuraduría Agraria
2000 B00 Registro Agrario Nacional
00020 SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL
1997 DL Difusión Cultural
1997 DN Asistencia Social, Servicios Comunitarios y Prestaciones
Sociales
1997 EE Infraestructura Rural
1997 EK Carreteras Alimentadoras y Caminos Rurales
1997 5J Infraestructura Social
1997 5K Edificios Administrativos
1997 6P Canalización de Recursos Financieros
1997 AA Administración
1997 CK Promoción de la Justicia
1997 3F Fomento, Promoción y Aprovechamiento para la Producción
y Productividad Primaria y Agroindustrial
1997 3R Fomento a la Formación de Recursos Humanos para la
Ciencia y la Tecnología
1997 DJ Atención Preventiva
1997 3Z Regulación y Prevención Ecológica
1997 DH Apoyo a la Educación
1997 EC Construcción y Adecuación para Agua Potable
1997 EU Líneas de Transmisión y Distribución
1997 5A Construcción de Establecimientos de Acopio y
Comercialización
1997 5D Urbanización
198
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00020 SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL
1997 5E Vivienda
1997 5F Ampliación y Mejoramiento de la Planta Física para la
Educación y Clasificación
1997 5H Construcción, Rehabilitación y Mantenimiento de la Planta
Física para la Cultura y el Deporte
1997 5I Edificios para Servicios de Salud y Seguridad Social
Fuente: Elaboración propia, basado en la consulta de los Presupuestos de Egresos de la Federación de
1995, 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000.
199
ANEXO 4: Programas y subprogramas vigentes dentro del Presupuesto de Egresos de la
Federación relacionados con cuestiones rurales o indígenas, 2001 a 2010
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00006 SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
2005 HAN
Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural (FOCIR)
2008 Financiera Rural
2004
2005
2008
AYB Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
2004
2005
2008
GSA AGROASEMEX, S.A.
2009 002 Proyecto para la Atención a Indígenas Desplazados (indígenas
urbanos y migrantes desplazados)
2009 004 Apoyo a proyectos de comunicación indígena
00008 SECRETARÍA DE AGRICULTURA Y RECURSOS HIDRÁULICOS
2004
2005
2008
B00 Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad
Agroalimentaria
2004
2005 E00 Universidad Autónoma Agraria "Antonio Narro" (UAAAN)
2004
2005 F00 Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria
2004
2005 G00 Centro de Estadística Agropecuaria
2008 19H Instituto Nacional Para el Desarrollo de Capacidades del Sector
Rural, A.C.
2008 IZI Comisión Nacional de las Zonas Áridas
00010 SECRETARÍA DE ECONOMÍA
2009 002 Programa de Creación de Empleo en Zonas Marginadas
2009 004 Desarrollo de proyectos productivos de empresas sociales y de la
población de bajos ingresos
00011 SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA
2004 E00
Instituto Nacional de Antropología e Historia 2005
2008 D00
2005
2008 H00 Consejo Nacional para la Cultura y las Artes
2005
2008 MDB Instituto Nacional de Lenguas Indígenas
2009 003 Fortalecimiento a la educación y la cultura indígena
00012 SECRETARÍA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA
2009 005 Seguro Popular
200
AÑO PROGRAMA DENOMINACIÓN
00015 SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA
2005
2008 QEZ Procuraduría Agraria
2005
2008 B00 Registro Agrario Nacional
2008 200 Subsecretaría de Ordenamiento de la Propiedad Rural
2009 001 Procuración de Justicia Agraria
2009 002 Atención de conflictos agrarios
2009 003 Ordenamiento y regulación de la propiedad rural
2009 004 Registro de actos jurídicos
2009 005 Fondo de apoyo para los núcleos agrarios sin regularizar
(FANAR)
2009 006 Implementación de políticas enfocadas al medio agrario
2009 007 Reglamentación, verificación e inspección de las actividades la
Ley Agraria
00020 SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL
2004
2005
2008
V3L Instituto Nacional Indigenista
2004
2005
2008
VQS Comisión Nacional de las Zonas Áridas (CONAZAR)
2005
2008 VSS Diconsa, S.A. de C.V.
2004
2005
2008
VST LICONSA, S.A. de C.V.
2005
2008 VZG Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías
2005
2008 D00 Instituto Nacional de Desarrollo Social
2005
2008 G00
Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades
2008 VQZ Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social
00031 TRIBUNALES AGRARIOS
2009 001 Resolución de asuntos relativos a conflictos y controversias por la
posesión y usufructo de la tierra
2009 002 Resolución de juicios agrarios dotatorios de tierras y los recursos
de revisión
NOTA ACLARATORIA: En el año 2010 cambió la forma de presentación de datos en el PEF, por lo
que no se pudieron ubicar los programas tal como se había venido haciendo.
Fuente: Elaboración propia, basado en la consulta de los Presupuestos de Egresos de la Federación de
2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009.
201
ANEXO 5: Programas y Subprogramas dentro de Presupuesto de Egresos de la
Federación relacionados con cuestiones rurales o indígenas, 1982-2010
CLAVE DENOMINACIÓN OBJETIVO
AA Administración Administrar los recursos humanos, materiales y
financieros inherentes a la gestión social
AI
Integración al desarrollo
nacional de zonas
deprimidas y grupos
marginados
Determinar y coordinar las acciones interinstitucionales
para la ejecución de estudios y programas de desarrollo
socioeconómico para las zonas deprimidas y grupos
marginados del país
AJ Política y Gobierno
Fomentar el desarrollo político del país; asegurando el
cumplimiento de los preceptos constitucionales para
contribuir al logro de la paz y seguridad pública;
fortalecer el federalismo y la Unidad Nacional;
desarrollar, vigilar y garantizar el libre ejercicio de los
derechos políticos y el desarrollo de los procesos
electorales; así como mejorar la eficiencia en el manejo
de los archivos administrativos e históricos de la
Administración Pública Federal y promover y divulgar
el estudio e investigación de la gesta revolucionaria
AJ/01 Investigación y Análisis
Político y Social
Obtener y analizar la información sobre las
características y tendencias de los procesos socio-
políticos que se gestan en el país, con el fin de
coadyuvar a garantizar el libre ejercicio de los derechos
individuales y colectivos de los ciudadanos
AJ/03
Seguridad Nacional e
Investigación y Análisis
Político y Social
Vigilar e informar sobre los hechos relacionados con la
seguridad de la Nación y realizar investigaciones y
análisis de los problemas de índole político y social del
país
AL Coordinación de proyectos
de desarrollo
Llevar a cabo estudios y vigilar la congruencia de las
acciones para la integración y el diseño de programas de
desarrollo que requieran la participación de los sectores
público, social y privado
CK Promoción de la justicia Procurar la justicia a la población indígena en apoyo a
la defensa de sus derechos conforme a la Ley
CV
Dirección y Coordinación
de la Política de
Financiamiento Nacional
del Desarrollo
-
202
DA
Definición y conducción de
la política de planeación y
programación de desarrollo
-
DA/01
Dirección y coordinación de
la Política de Planeación y
Programación del
Desarrollo
-
DA/02
Integración y seguimiento
del Plan Nacional de
Desarrollo y de la Política
Económica y Social
-
DA/03
Integración y seguimiento
del Sistema Nacional de
Planeación Democrática y
del Informe de Gobierno
-
DA/03/01 Educación Preescolar
Indígena -
DA/04
Integración y seguimiento
de las Estrategias de
Programación Económica y
Social
-
DA/06 Educación Primaria Rural -
DA/06/01 Educación Primaria
Indígena -
DH Apoyo a la educación
Promover el intercambio educativo con otros países en
materia de ciencia, tecnología y cultura, en apoyo a la
formación de recursos humanos. Estimular a través del
otorgamiento de becas a los estudiantes de bajos
recursos económicos, con rendimiento y capacidad
sobresaliente, para que continúen con sus estudios.
Formar recursos humanos abocados a las áreas
prioritarias que demanda el desarrollo nacional.
Optimizar los servicios de información para auxiliar a
los alumnos que requieran orientación educativa.
Fomentar la elaboración y aplicación de materiales
didácticos en educación básica y adecuarlos a las
características de cada región
DH/05 Servicios Asistenciales -
203
DH/08
Fortalecimiento de los
Contenidos Culturales de la
Educación
-
DJ Atención preventiva
Integrar un sistema de apoyo al desarrollo cultural de los
pueblos indígenas, para la recuperación, desarrollo,
difusión e intercambio del patrimonio cultural
DK
Definición y conducción de
la Política de Desarrollo
Social y Rural
-
DK/01
Dirección y coordinación de
la Política de Desarrollo
Social y Rural
-
DK/02
Programación,
presupuestación y
seguimiento del Desarrollo
social
-
DK/03
Programación,
presupuestación y
seguimiento del Desarrollo
Rural Integral
-
DK/04
Programación,
presupuestación y
seguimiento de
Infraestructura Básica
-
DL Difusión cultural
Ampliar la Red Nacional de Bibliotecas Públicas y
actualizar e incrementar el acervo bibliográfico
fundamentalmente en las áreas de investigación
científica y tecnológica. Fortalecer las labores de
investigación, conservación, preservación y difusión del
patrimonio histórico. Apoyar acciones tendientes a
conservar las diversas manifestaciones artísticas y de las
culturas étnicas y populares. Producir y transmitir
programas educativos y culturales, con contenidos
atractivos para niños y jóvenes, para su difusión a través
de los medios masivos de comunicación
DL/07
Difusión de las Culturas
Étnicas, Populares y
Regionales
-
204
DN
Asistencia social, servicios
comunitarios y prestaciones
sociales
Proporcionar servicios en las comunidades rurales que
permitan proteger y mejorar el nivel de vida de la
población rural
DN/01 Atención y mejoramiento
nutricional -
DN/01/07 Programa Solidaridad-SSA -
DN/03/07 Programa Solidaridad-SSA -
DN/05 Seguridad y protección
social -
DN/11 Protección y Asistencia a
Población en Desamparo -
DX
Definición y conducción de
la Política de Control y
Evaluación Gubernamental
Establecer los sistemas de control, vigilancia y
fiscalización que fije el Ejecutivo Federal, así como
efectuar su evaluación
DX/02
Contribución al control y
seguimiento del Plan
Nacional de Desarrollo
Establecer el sistema de control y evaluación
gubernamental, y aportar los elementos necesarios para
el control y seguimiento de los objetivos y prioridades
del PND
EC Construcción y adecuación
para agua potable
Dotar de servicios de agua potable a comunidades
indígenas y rurales, mediante acciones directas de
captación, conducción, regularización, potabilización y
distribución para elevar los niveles de cobertura del
servicio y mejorar la calidad de vida de los existentes
EE Infraestructura rural
Propiciar el desarrollo de las áreas agrícolas, pecuarias y
forestales, mediante la construcción de obras nuevas y
de apoyo, así como rehabilitar la infraestructura rural
existente
EK Carreteras alimentadoras y
caminos rurales
Construir, conservar y rehabilitar caminos rurales y
brechas que den acceso a las obras y a los centros de
desarrollo para impulsar las actividades agropecuarias y
forestales
EQ Infraestructura telefónica
Ampliar la cobertura del sistema telefónico, instalar
centrales de comunicación, líneas y aparato telefónicos
en zonas urbanas, poner en operación obras de
radiotelefonía en locales rurales
EQ/05 Redes de telefonía rural -
ET
Transferencias estímulos
fiscales a la actividad
productiva
Promover selectivamente la inversión, el fomento el
desarrollo regional, la atención a los mínimos de
bienestar, el fortalecimiento del sector externo y
205
fundamentalmente la conservación y generación de
empleos
ET/01 Sector agropecuario,
silvícola y pesquero
Promover el desarrollo integral del sector a fin de
asegurar los alimentos básicos para la población, así
como para alcanzar mejores niveles de vida y
participación social
EU Líneas de transmisión y
distribución -
EU/03 Electrificación rural, urbana
y suburbana -
FF
Coordinación para el
desarrollo de los distritos
agropecuarios
Implementar acciones para regularizar la tenencia de la
tierra en ejidos, comunidades y nuevos centros de
población ejidal, ubicadas en los distritos de riego y de
temporal, apoyando también las diferentes formas de
organización de los núcleos.
FF/01
Coordinación de la
operación de distritos y
unidades de temporal
Participar en la solución de los problemas agrarios para
proporcionar seguridad en la tenencia de la tierra, en
ejidos, comunidades y nuevos centros de población,
ubicados en los distritos de temporal
FF/02
Coordinación de la
operación de distritos y
unidades de riego
Participar en la solución de los problemas agrarios para
proporcionar seguridad en la tenencia de la tierra, en
ejidos, comunidades y nuevos centros de población,
ubicados en los distritos de riego
FZ
Apoyo sectorial a
comunidades rurales con
servicios de bienestar social
Realizar obras y acciones tendientes a apoyar las
actividades que permiten elevar el nivel de bienestar de
la población rural
FZ/01 Obras de infraestructura
Construir y coordinar obras de infraestructura que
contribuyan a elevar el bienestar social de la población
rural
FZ/02 Servicios sociales
Desarrollar programas de carácter social, cultural y
recreativo que permitan el esparcimiento y desarrollo
cultural de la población rural
F2
Apoyo Sectorial a las
Comunidades Rurales con
Servicios de Bienestar
Social
Emprender las acciones e implantar las normas
complementarias previstas en los planes y programas de
desarrollo del Sector, orientadas a elevar el bienestar de
la comunidad rural en forma integral.
F2/01 Obras de Infraestructura -
F2/02 Servicios sociales
Promover la orientación social agraria a través de los
medios masivos de comunicación y difundir
paralelamente los beneficios de salud, higiene y
206
planificación familiar en el medio rural
GB Organización de
productores pecuarios
Fomentar la organización de los productores pecuarios
en formas superiores que les permitan integrar su
producción, comercialización y transformación para que
obtengan máximos beneficios
GB/01 Organización ejidal y
comunal
Organizar a los ejidatarios y comuneros en formas
superiores que les permitan integrar su producción,
comercialización y transformación para su óptimo
aprovechamiento
GB/02 Organización de pequeños
productores
Organizar a los pequeños propietarios y colonos, en
formas superiores con el fin de que sus actividades de
producción, transformación y comercialización se
integren para una mejor utilización de sus recursos
GE
Apoyo Sectorial a las
Comunidades Rurales con
Servicios de Bienestar
Social
Implementar las acciones y las normas complementarias
previstas en los planes y programas de desarrollo
pecuario que persigan el bienestar del la población rural
en forma integral.
GE/01 Obras de infraestructura Construir y mejorar obras de infraestructura que
permitan elevar el nivel de vida de la población rural
GE/02 Servicios sociales
Elaborar e implementar programas de carácter social,
cultural y recreativo que permitan mejorar el bienestar
de la población rural
GL Comercialización
Proporcionar a los productores la orientación necesaria
para la selección de los procedimientos y canales de
distribución más adecuados para su producción, con el
fin de lograr beneficios económicos.
GM Organización de
productores forestales
Promover formas de organización de los productores
forestales que les permitan integrar verticalmente sus
actividades de producción, comercialización y
transformación y la consecución de objetivos y metas de
tipo socio-cultural
GM/01 Organización ejidal y
comunal
Organizar a los ejidatarios y comuneros en formas
superiores que les permiten integrar verticalmente sus
actividades de producción forestal, comercialización y
transformación
GN Infraestructura para el
desarrollo forestal
Construir, conservar y en su caso, mejorar las obras e
instalaciones necesarias para el desarrollo forestal.
GS Organización agraria básica
Determinar los lineamientos y normas que regulen la
organización de ejidatarios, comuneros, colonos y
nacionaleros, que les permita programar adecuadamente
207
sus actividades productivas, a fin de que logren la
obtención de créditos y tecnología
GS/01
Asesorar a los ejidos,
comunidades y centros de
población ejidal, con el
propósito de desarrollar
adecuadamente la
planeación, programación y
organización de sus
actividades
Participar en la promoción u organización de de ejidos y
comunidades
GS/02 Organización de pequeños
propietarios y colonos
Organizar a los pequeños propietarios y colonos, con el
propósito de desarrollar la planeación, programación y
organización de sus actividades
GS/03 Organización de jornaleros
Organizar a los jornaleros agrícolas e implementar
mecanismos adecuados para su movilización hacia
regiones con requerimientos de mano de obra rural, a
través de la promoción a asociaciones rurales de interés
colectivo
GS/04 Organizaciones mixtas Promover y constituir formas superiores de organización
agraria
GS/04/01 Organizaciones mixtas Manejo de los fondos comunes ejidales
GS/05 Fomento cooperativo
Promover, constituir y consolidar cooperativas de
producción y de servicios, en los ejidos y comunidades
del país
GT
Promoción para el
aprovechamiento de
recursos ejidales y
comunales
Promover el establecimiento de unidades y complejos de
producción en los núcleos agrarios que cuenten con
recursos ejidales inexplotados
GT/01 Aprovechamiento de
recursos no renovables
Promover y fomentar el aprovechamiento racional de
recursos no renovables, vigilando que los beneficios que
se obtengan sean repartidos directamente a los ejidos y
comunidades
GT/02 Aprovechamiento de
recursos turísticos
Promover, impulsar y asesorar el aprovechamiento de
recursos turísticos en ejidos y comunidades con el fin de
ampliar las oportunidades de empleo e ingreso en el
medio rural
GT/03 Aprovechamiento de
recursos forestales
Impulsar y asesorar el aprovechamiento racional de los
recursos forestales para la explotación integral de la
materia prima existente, conforme a lo establecido en la
Ley Federal de Reforma Agraria
208
GT/04 Promoción de industrias
rurales
Promover, organizar e impulsar la creación de
agroindustrias que aprovechen integralmente la materia
prima regional existente y la mano de obra rural
disponible
GT/05 Apoyo a la
comercialización rural
Asesorar al campesino, a fin de incorporarlo a los
sistemas de comercialización de los productos
agropecuarios
GW
Investigación,
dictaminación y ejecución
agraria
Efectuar investigaciones y trabajos técnicos, dictaminar
y opinar sobre expediente, replantear linderos, otorgar
certificados de derechos agrarios de inafectabilidad,
ejecutar resoluciones presidenciales y abatir el rezago
agrario
GX Reparto y regularización de
la tenencia de la tierra
Llevar a cabo las acciones de integración, análisis y
dictaminación y ejecución en forma ágil y oportuna de
las resoluciones en los procedimientos agrarios
establecidos por la Ley Federal de la Reforma Agraria;
garantizar la posesión, propiedad y usufructo de la tierra
a todos los tipos de tenencia definidos por la Ley,
mediante la entrega de la documentación
correspondiente que ampare sus derechos agrarios; y
actualizar permanentemente el Registro Agrario
Nacional
GX/02 Titulación agraria
Otorgar los títulos y certificados correspondientes a los
ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios
con el fin de garantizar su derecho a la posesión,
propiedad y usufructo de la tierra
GY Administración agraria
Impulsar el fortalecimiento de la democracia interna y la
impartición de la justicia agraria con agilidad y
oportunidad en ejidos y comunidades
GY/01
Actualización y vigencia de
derechos agrarios de los
núcleos
Mantener la vigencia de los derechos agrarios de
núcleos e individuos, a través de los cambios de
autoridades ejidales y de las investigaciones generales
de usufructo parcelario
GY/02
Actualización y vigencia de
derechos agrarios de los
individuos
-
GZ
Investigación y
administración de recursos
territoriales
Investigar, identificar, deslindar y declarar los terrenos
nacionales, colonias y nuevos centros de población
ejidal
GZ/03 Creación de centros de Promover la creación de nuevos centros de población
209
población ejidal ejidal, así como consolidar los ya existentes
GZ/03/01 Creación de centros de
población ejidal Regularizar la tenencia de la tierra
GZ/04
Regulación de terrenos
ejidales con asentamientos
irregulares
Regularizar ejidos, comunidades, nuevos centros de
población ejidal, y colonias con asentamientos
irregulares
H8 Captura
Incrementar el volumen de captura a través de la
promoción y apoyo a los sectores público, social y
privado, dando prioridad a las pesquerías orientadas al
autoconsumo y las de consumo popular a nivel masivo
Incrementar y diversificar la flota pesquera nacional,
construir la infraestructura correspondiente y desarrollar
las actividades conexas
H8/03 Infraestructura para
Comunidades Rurales
Desarrollar la infraestructura pesquera, básica y social
en comunidades rurales pesqueras y mejorar las
condiciones económicas, sociales y culturales de los
pescadores y sus familias, así como apoyar el desarrollo
de la pesca artesanal o de pequeña escala en zonas
costeras.
LL
Fabricación de productos
básicos para la defensa de la
economía popular
Coadyuvar al abastecimiento de productos básicos para
consumo humano y alimentos balanceados para
consumo animal, a precios accesibles
LB Electrificación rural
Construir redes aéreas de distribución en las zonas
suburbanas y poblados en los Estados en los que la
Entidad presta servicios con el objeto de electrificar las
zonas y poblados que carecen de energía eléctrica
OK Caminos rurales
Propiciar el desarrollo e integración económica y social
de las comunidades rurales, apoyar la comercialización
de productos alimenticios, facilitar la incorporación al
mercado interno de la población dispersa promoviendo
el desarrollo de sus actividades productivas y sociales, a
través de la construcción, conservación y mejoramiento
de caminos, dando preferencia a localidades con
servicios rurales concentrados y aprovechando la mano
de obra del lugar para la ejecución de las obras
OK/01 Ingeniería y supervisión de
obra
Programar, coordinar, supervisar y evaluar las acciones
en obras, permitiendo con ello un adecuado sistema de
control técnico-administrativo
OK/02 Estudios y proyectos Aplicar los elementos de ingeniería conceptual, básica y
de detalle que permitan instrumentar la ejecución de las
210
obras de los caminos de mano de obra y de brechas
OK/05 Reconstrucción Restituir y en su caso reforzar la capacidad estructural
de caminos rurales
QV Telefonía urbana Operar y ampliar el servicio de comunicación telefónica
para satisfacer la demanda en las zonas urbanas del país.
QV/01 Centrales
Apoyar el programa de inversiones de Teléfonos de
México, mediante compra de acciones para mantener la
mayoría accionaria y con financiamiento de la
Federación
QV/06 Redes oficiales Incrementar la Red Privada de la Secretaría de
Comunicaciones y Transporte
QW Telefonía rural
Otorgar los medios adecuados para comunicar
telefónicamente a las poblaciones rurales entre 500 y
2,500 habitantes
QW/01 Telefonía alámbrica Operar los enlaces existentes y realizar tendido de línea
para comunicar localidades adicionales
QW/02 Radiotelefonía Operar los sistemas existentes y adquirir aparatos
radiotelefónicos para comunicar localidades adicionales
QW/08 Operación
Impulsar la telefonía rural con el diseño e instalación de
redes. Operar los equipos y sistemas instalados en la
Red Privada del Gobierno Federal
R1
Abasto, regulación y
comercialización de
productos básicos para la
defensa de la economía
popular
Regular el mercado de productos básicos, a través de
estímulos a la producción y de la organización racional
y eficiente de sus mercados, así como aumentar el
ingreso de los productores y contribuir al mejoramiento
del nivel de vida de la población
R1/11 Centros de acopio y apoyo a
productores en zonas rurales
Incrementar la capacidad operativa, en la recepción,
almacenamiento, conservación y distribución de
productos agrícolas
SM Planeación de la actividad
turística
Formular los objetivos básicos de la actividad turística y
proponer las estrategias requeridas para su logro dentro
del marco del Sistema Nacional de Planeación, con
objeto de incrementar la eficiencia y productividad del
Sector
SM/03 Turismo sociocultural
Promover, formular, coordinar y ejecutar planes y
programas con el fin de hacer realidad el derecho de los
mexicanos al descanso creativo y recreativo,
procurando la conservación y protección de las
tradiciones y herencia cultural
UI Investigación para el Elaborar estudios sobre programas, normas, sistemas y
211
desarrollo rural estrategias de política socioeconómica para el desarrollo
rural para apoyar a las áreas de la Secretaría
VS Otorgamiento de créditos
(sector público y privado)
Facilitar recursos financieros a los sectores público y
privado de la actividad agropecuaria y forestal, con el
fin de estimular la producción, transformación y
comercialización de productos de dicho origen y
contribuir a los logros de los objetivos establecidos en el
Plan Alimentario Mexicano y el Plan Global de
Desarrollo.
VS/01 Sector público
Otorgar créditos refaccionarios y de avío a ejidatarios y
comuneros, para la creación y mejoramiento de
infraestructura y adquisición de insumos, que permita la
aplicación de técnicas modernas de explotación para
incrementar la producción, fomentar la transformación y
facilitar la comercialización de productos pecuarios.
VS/02 Sector privado
Otorgar créditos refaccionarios y de avío a los pequeños
productores, para la creación y mejoramiento de
infraestructura y adquisición de insumos, que permita la
aplicación de técnicas avanzadas para incrementar la
producción, fomentar la transformación y facilitar la
comercialización de productos pecuarios
XN Producción y programación
de radio y televisión
Difundir, mediante los sistemas de comunicación,
información relativa a las actividades del sector en
forma oportuna y expedita
YO Planeación de la Salud y la
Asistencia Social -
YU Atención Preventiva -
YV Atención curativa Incrementar la seguridad social de los habitantes de las
comunidades rurales
YW Capacitación de la
Población -
Y1 Administración de la Salud
y la Asistencia Social -
Y5 Saneamiento y
mejoramiento del medio
Preservar, restaurar y controlar las condiciones
ambientales y de producción de alimentos, bebidas y
medicamentos, que repercuten en el estado de salud de
la población, mediante acciones de inspección y
vigilancia de las fuentes contaminantes y de
erradicación de fauna nociva causante de diversos
padecimientos
212
Y5/08 Promoción de obras de
desarrollo comunal
Promover obras de desarrollo comunal en localidades
rurales, utilizando raciones alimenticias familiares como
estímulo para la organización y aprovechamiento de la
mano de obra desocupada o sub-ocupada en el campo
ZO Prestaciones sociales
Elevar los niveles culturales, educativos, nutricionales,
de recreación y esparcimiento de la población;
especialmente de la que habita en zonas rurales y
urbanas marginadas
ZO/02 Mejoramiento de la
comunidad -
ZO/03 Alimentación
complementaria
Proporcionar a las familias de escasos recursos los
complementos alimenticios que les permiten mejorar su
nivel nutricional
1B Atención curativa Efectuar acciones de auxilio social en las poblaciones
rurales de escasos recursos
2T Vivienda progresiva
Contribuir a satisfacer la demanda de vivienda de la
población no asalariada de escasos recursos,
participando además en el control de los asentamientos
humanos
2T/03 Dotación de servicios Proporcionar a los no asalariados de escasos recursos de
los servicios elementales de urbanización y vivienda
2U Mejoramiento de la
Vivienda -
2U/05 Vivienda rural
autosuficiente -
3C
Regularización de la
tenencia de la tierra y
reglamentación y control
agropecuario, forestal y
agrario
Racionalizar el aprovechamiento de los recursos
agropecuarios, forestales e hidráulicos, así como
supervisar y controlar su explotación a través de la
expedición y/o aplicación de normas y reglamentos, la
autorización de permisos, expedición de certificados de
calidad y realizar inspecciones
3C/01
Investigación,
Dictaminación y Ejecución
Agraria
Ejecutar resoluciones presidenciales dotatorias.
3C/01/03
Integrar y opinar
expedientes de expropiación
de bienes ejidales y
comunales
Integrar y opinar expedientes de expropiación de bienes
ejidales y comunales
3C/01/05 Investigación, Investigar, deslindar y declarar terrenos nacionales
213
Dictaminación y Ejecución
Agraria
3C/01/10
Investigación,
Dictaminación y Ejecución
Agraria
Opinar nuevos expedientes de nuevos centros de
población ejidal
3C/01/16 - Participar en asambleas ejidales y/ o comunales en los
términos de Ley
3C/01/19 - Investigar y resolver sobre denuncias excedentes en
tierras ejidales
3C/01/33 - Convocar asambleas ejidales y/ o comunales en los
términos de Ley
3C/02 Titulación agraria -
3C/02/01
Otorgar certificados de
reconocimiento ejidatario
(certificados)
Otorgar certificados de derechos parcelarios
(certificados)
3C/02/02
Otorgar certificados de
reconocimiento a
comuneros (certificados)
Otorgar certificados de reconocimiento a comuneros
(certificados)
3C/02/03
Otorgar certificados de
inafectabilidad a la pequeña
propiedad (certificados)
Integrar y opinar sobre el procedimiento de cancelación
de certificados de inafectabilidad (certificados)
3C/02/04
Regularizar la propiedad a
posesionarios de terrenos
nacionales, colonias y lotes
urbanos en zonas
Regularizar la propiedad a posesionarios de terrenos
nacionales y colonias
3C/03
Catastro de la propiedad
rústica y registro agrario
nacional
-
3E
Administración,
procuración social y
organización agrarias
-
3E/01 Actualización y Vigencia de
los Derechos Agrarios -
3E/02 Procuración Social Agraria
Interponer demandas, presentar denuncias en defensa de
los núcleos de la población y campesinos y tramitar
juicios en todas sus instancias.
3F Fomento, promoción y
aprovechamiento para la
Fomentar las actividades agrícolas, pecuarias y
forestales a través de la construcción y rehabilitación de
214
producción y productividad
primaria y agroindustrial
obras y el fomento de actividades forestales de tipo
productivo
3R
Fomento a la formación de
recursos humanos para la
ciencia y la tecnología
Constituir un mecanismo permanente de comunicación
y enlace entre los encargados del desarrollo científico,
tecnológico y académico, incidentes en los campos de
estudio del sector, para con ello propiciar la inducción,
orientación y/o reorientación de sus aportaciones en
materia de ciencia y tecnología y desarrollo académico
de conformidad con las prioridades nacionales y
sectoriales
3Z Ampliar y conservar la
infraestructura física
Ampliar y conservar la infraestructura básica en las
zonas rurales
3Z/13 Administración del
programa Dirigir y coordinar adecuadamente la administración
4O Atención a la educación
rural e indígena
Ampliación los servicios de educación preescolar y
primaria en el medio rural e indígena, adecuando los
contenidos y métodos de los planes y programas
educativos a las características sociales de éstos grupos
marginados y étnicos del país. Conservar y fortalecer la
identidad de los grupos indígenas, a través del
conocimiento, difusión y enriquecimiento de su acervo
cultural. Plantear actividades alternativas que
promuevan el mejoramiento de sus condiciones
generales de vida.
4O/01 Preescolar indígena
Promover entre la población indígena la incorporación
de los infantes a los sistemas educativos desde temprana
edad. Impartir la educación preescolar en el medio
indígena a través de planes y programas diseñados
acorde a las características sociales y culturales
particulares de los grupos indígenas
4O/02 Primaria bilingüe y
bicultural
Mantener los índices de atención de la demanda de este
servicio y mejorar la calidad del proceso de enseñanza-
aprendizaje mediante la capacitación del personal
docente. Propiciar el desarrollo de las culturas étnicas,
populares y regiones, elevando la calidad de la
enseñanza sin menoscabo de sus propios valores y
manifestaciones lingüísticas y culturales
4O/03 Servicios y apoyo a la
comunidad
Extender los servicios educativos en las comunidades
indígenas, otorgando apoyos al desarrollo comunitario
de acuerdo con las características regionales y
215
particulares de los diferentes grupos étnicos.
Procurar que la población indígena inicie o refuerce su
conocimiento del castellano con el propósito de
estimular una mayor participación en las decisiones de
carácter político, social, administrativo y económico que
permitan elevar sus niveles de vida
4O/04 Alternativas de educación
en el medio rural
Plantear nuevas alternativas que permitan al mayor
número de habitantes de las zonas rurales,
principalmente la población dispersa, acceder a los
servicios educativos básicos
4X
Asegurara la educación
básica para toda la
población
Implementar en la zona rural los programas educativos
necesarios para el desarrollo nacional
4X/02
Castellanizar y proporcionar
la primaria bilingüe a la
población indígena
Lograr que la población indígena en edad preescolar
inicie el aprendizaje o esfuerce su conocimiento del
castellano sin detrimento de sus identidades culturales y
lingüísticas, y procurar su ingreso y permanencia en el
sistema educativo
4X/08
Desarrollar las distintas
modalidades de la
secundaria técnica según las
necesidades de cada zona
Proporcionar a los alumnos que lo soliciten en las zonas
agrícolas, industriales y pesqueras los conocimientos
teórico-prácticos necesarios que les permitan
incorporarse al trabajo y/o proseguir los estudios de
nivel medio superior
5A
Construcción de
establecimientos de acopio
y comercialización
Incrementar y diversificar infraestructura básica de
acopio y comercialización, así como propiciar su debida
conservación y rehabilitación, a fin de mejorar y
consolidar la prestación eficaz de producción y/o
servicios respectivos
5D Urbanización
Contribuir al desarrollo de zonas marginadas mediante
la construcción y rehabilitación de diversas obras de
infraestructura que impacten en beneficio social de la
población
5E Vivienda
Contribuir a satisfacer las necesidades de vivienda
generadas por el incremento de población y las
propiciadas por el deterioro normal del inventario
5F
Ampliación y mejoramiento
de la planta física para la
educación y clasificación
Construir y conservar espacios educativos de nivel
básico en las zonas marginadas
5H Preservación, impulso y
difusión de la cultura
Preservar, rescatar, investigar y difundir el patrimonio
cultural de la nación. Expandir el servicio de Bibliotecas
216
Públicas y lograr que funcionen como centros de lectura
formativa, informativa y recreativa. Garantizar un
mayor acceso a la población a los satisfactores y
oportunidades culturales, así como estimular su
participación en el quehacer cultural. lograr una mayor
descentralización de los bienes y servicios culturales,
con especial atención a los estados fronterizos. Dar
especial atención a las necesidades culturales de los
niños y de los jóvenes. Producir programas culturales y
educativos para su difusión en los medios de
comunicación masiva estableciendo una programación
que ofrezca una alternativa cultural. Fortalecer y
enriquecer las culturas populares y las tradiciones
artesanales, parte constitutiva de la identidad de este
país
5H/05
Difusión de las Culturas
Étnicas, Populares y
Regionales
Fortalecer y enriquecer las culturas populares y las
tradiciones artesanales, parte constitutiva de la identidad
de nuestro país. Preservar, rescatar, investigar y difundir
el patrimonio cultural de los grupos étnicos del país
5I Edificios para servicios de
salud y seguridad social
Construir unidades de atención médica de primer nivel
en las regiones indígenas
5J Infraestructura social
Construir obras de beneficio social en las comunidades
rurales con la participación de los productores a fin de
que les permita mejorar su nivel de vida, así como
construir obras de protección contra inundaciones a
centros de población
308/N00 - Ordenar y regular la propiedad rural y urbana
217
ANEXO 6: Paraestatales y Organismos y Empresas de Control Presupuestario Directo
consideradas en el Presupuesto de Egresos de la Federación relacionados con
cuestiones rurales o indígenas, 1982-2010
CLAVE NOMBRE PROGRAMA(S) ADJUNTO(S)
AYB Comisión Nacional para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas -
A00 Instituto Nacional de Investigaciones
Forestales, Agrícolas y Pecuarias -
B00 Registro Agrario Nacional Seguridad social y desarrollo agropecuario
C00
Coordinación General del Programa
Nacional de Apoyo para las Empresas de
Solidaridad
-
D00 Instituto Nacional de Solidaridad -
D0075 Instituto Nacional de Antropología e
Historia (INAH) -
EZQ Consejo Nacional para Prevenir la
Discriminación -
E00 Universidad Autónoma Agraria "Antonio
Narro" (UAAAN) -
E00 Instituto Nacional de Antropología e
Historia (INAH) -
F00 Apoyos y Servicios a la Comercialización
Agropecuaria -
G00 Centro de Estadística Agropecuaria -
G00 Coordinación Nacional del Programa de
Educación, Salud y Alimentación76 -
HAT Fondo de Capitalización e Inversión del
Sector Rural (FOCIR) -
H00 Consejo Nacional para la Cultura y las
Artes -
IZH Compañía Nacional de Subsistencias
Populares (CONASUPO) -
75 D00 cambió en el 2005 76 G00 cambió de nomenclatura a partir del año 2000
218
I024 Programa de Desarrollo Productivo
Sostenible en Zonas Rurales Marginadas -
I026 Educación No Formal para comunidades
indígenas -
I9H
Instituto Nacional de Capacitación del
Sector Agropecuario, A.C. (INCA-
RURAL)
-
IBM Instituto Nacional de Lenguas Indígenas -
IZI Comisión Nacional de las Zonas Áridas -
QEZ Procuraduría Agraria -
R001 Apoyar la educación en el medio indígena y
el desarrollo intercultural Bilingüe
Perteneciente a la Dirección General de
Educación Indígena
R036 Impulsar el desarrollo de las culturas
indígenas y populares
Perteneciente a la Secretaría de Educación
Pública
S010
Programa de Atención a Grupos y Regiones
Prioritarios a través del Otorgamiento de
Apoyos Directos al Productor PROCAMPO
-
S072 Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades
Proporcionar servicios educativos y ofrecer
acciones compensatorias de educación
básica para la población rural e indígena
S090
Modelo Comunitario de Educación Inicial y
Básica para Población Indígena y Migrante
(CONAFE)
-
VQS Comisión Nacional de las Zonas Áridas -
VSS Distribuidora e Impulsora Comercial
CONASUPO, S.A. de C.V. -
VST LICONSA, S.A. de C.V. -
VYF Fideicomiso Nacional de Habitaciones
Populares -
VZG Fondo Nacional para el Fomento de las
Artesanías -
V3L Instituto Nacional Indigenista (INI) -
00004 Programa de Certificación de Derechos
Ejidales y Titulación de Solares -
00005 Programa de Educación, Salud y
Alimentación (PROGRESA) Proporcionar servicios de educación
00016 Planear, conducir y evaluar las políticas -
219
públicas para el desarrollo de los pueblos
indígenas
00081 Programa Nacional para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas -
00200 Subsecretaría de Ordenamiento de la
Propiedad Rural -
00400 Subsecretaría de Desarrollo Social -
00641 Instituto Mexicano del Seguro Social
(Consolidado) Salud y seguridad social
00689 Desarrollo Integral de la Familia (DIF) -
00691 IMSS-Solidaridad -
06084 AGROASEMEX, S.A. Desarrollo agropecuario
06310 Banco Nacional de Crédito Rural, S.N.C. Desarrollo agropecuario y pesca
Captar recursos financieros
06571 Fondo de Capitalización e Inversión del
Sector Rural Desarrollo Agropecuario
06600 Fondo de Garantía y Fomento para la
Agricultura, Ganadería y Avicultura Desarrollo Agropecuario
06601 Fondo de Garantía y Fomento para las
Actividades Pesqueras Medio ambiente y recursos naturales
06630 Fondo Especial para Financiamientos
Agropecuarios
Desarrollo agropecuario y pesca
1110 Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropología Social -
15075 Comisión para la Regularización de la
Tenencia de la Tierra -
15100 Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento
Ejidal Desarrollo Agropecuario
15105 Procuraduría Agraria Procuración de justicia y desarrollo
agropecuario
18164 Comisión Federal de Electricidad (CFE) Seguridad social y energía
18500 Luz y Fuerza del Centro, S.A. Seguridad social y energía
-
Coordinación General del Plan Nacional de
Zonas Deprimidas y Grupos Marginados
(COPLAMAR)
Satisfacer los mínimos de bienestar de la
población marginada y asegurar la
autosuficiencia de alimentos, mediante diversas
acciones directas que son competencia de las
Dependencias y Entidades con las que se han
220
establecido convenios específicos; coadyudando
al logro de los propósitos del Sistema
Alimentario Mexicano y el Programa Nacional
de Productos Básicos
- Fideicomiso Fondo Nacional para el
Desarrollo Pesquero (FONDEPESCA) -
- Montaña de Oaxaca
Promover el desarrollo regional de las
comunidades de la región, mediante la
participación de sus habitantes y la dotación de
obras de infraestructura y servicios de asistencia
técnica que permitan mejorar sus mínimos de
bienestar
- Programa Integral para el Desarrollo Rural
Promover un desarrollo autosostenido de las
comunidades rurales, en un ámbito regional
definido, mediante la participación activa y
organizada de sus habitantes para generar y
retener excedentes económicos, canalizarlos
hacia inversiones productivas y garantizarles el
acceso a niveles mínimos de bienestar
221
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