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CAPITULO I ASPECTOS GENERALES SOBRE LAS ALCALDÍAS MUNICIPALES
DEL ÁREA METROPOLITANA DE SAN SALVADOR
A. Generalidades
De acuerdo a la Constitución de El Salvador (Art.200), el territorio de la República
está dividido en departamentos, cuyo número y límite será fijado por la ley, y en cada
uno de ellos habrá un gobernador nombrado por el Organo Ejecutivo. Así mismo,
para el Gobierno Local, los departamentos se dividen en Municipios que estarán
regidos por Concejos formados de un Alcalde, un Síndico y dos o más regidores
cuyo número será proporcional a la población (Art.202)1.
En la actualidad, la República de El Salvador está dividida en 14 departamentos y
262 municipios, los cuales, son autónomos en lo económico, técnico y administrativo.
Estos municipios están obligados a colaborar con otras instituciones públicas en los
planes de desarrollo nacional.
Dentro de los municipios, las alcaldías son el gobierno máximo, donde se sitúan
físicamente el gobierno local y todo su aparato administrativo. Las alcaldías tienen
como misión la de gobernar y administrar todos los bienes públicos del municipio.
Por su parte, el municipio es algo más que un espacio físico, es territorio, población y
gobierno, por esa razón, no se puede hablar de las alcaldías sin hacer referencia al
municipio, de ahí la importancia de conocer qué es un municipio, qué es una alcaldía
y cuál es el papel de las alcaldías dentro del municipio. Para mejor claridad, a
continuación se hace una breve descripción de la historia, concepto y elementos que
constituyen el municipio.
1 Luis Vásquez. Constitución de El Salvador. Editorial Lis. El Salvador, 1996. p.45
2
1. Evolución histórica del municipio Como parte de su política de colonización, los españoles, al someter un territorio,
escogían un lugar para vivir y se instalaban en él como los primeros vecinos de una
villa nueva, así nació la Ciudad de San Salvador, como Villa de Conquistadores en
Junio de 1524.2.
Durante la colonia, la población indígena se fue redistribuyendo de acuerdo a los
intereses y voluntad de los conquistadores en torno a dos instituciones económicas
básicas: la encomienda y la hacienda. A partir de 1550, la colonia española impuso
una nueva organización social, el Pueblo de Indios, donde se concentraba a la
población con el fin de controlarla, cristianizarla y explotarla más racionalmente, y
posteriormente, fueron creando ciudades como San Salvador, San Miguel, Acajutla y
Sonsonate, las cuales permitieron a los conquistadores crear sus propios espacios
políticos y jurídicos3.
Tanto la extensión del territorio como la gran cantidad de población conquistada y la
necesidad de controlar a los mismos conquistadores, exigían la presencia de
funcionarios menores que proyectaran la autoridad real hasta el último Pueblo de
Indios, para ello, el istmo centroamericano se dividió en corregimientos, alcaldías
mayores y gobernaciones, que estuvieron a cargo de corregidores, alcaldes mayores y
gobernadores respectivamente.
Posteriormente, para mejorar el sistema de recolección de impuestos y estimular el
comercio legal, se creó el Sistema de Intendencias, que implicaba una mayor
subdivisión del territorio y el nombramiento de un nuevo tipo de funcionario: el
intendente. Así es como nace en 1785 la primera Intendencia de Centroamérica, la de
San Salvador. Las intendencias se dividieron en Partidos para facilitar su
2 Ministerio de Educación: "Historia de El Salvador". Tomo I. . El Salvador. 1994. p. 80
3 Historia de El Salvador. Op. Cit. p. 95.
3
administración; en cada partido existían representantes de las autoridades encargados
de labores de administración, como el mantenimiento del orden, la administración de
justicia, el cobro de impuestos y la vacunación. Los Partidos más grandes estaban
administrados por alcaldes y los más pequeños por tenientes subdelegados. Los
cargos administrativos estaban generalmente en manos de españoles y criollos.
Se puede afirmar que, determinados por la actividad económica y productiva, y por la
necesidad de organizar mejor el gobierno, los municipios se fueron configurando para
jugar un papel fundamentalmente administrador. El municipio constituía la unidad
política menor en la organización del gobierno colonial y era la mediación jurídico-
política entre la monarquía y los súbditos, para ello, el gobierno municipal estaba
integrado por Regidores y Alcaldes.
De esa forma, el municipio se convirtió en el eslabón más importante de la organización
política, permitiendo la recolección y administración fiscal, aunque todos los tributos
recaudados eran para las autoridades coloniales y la Corona española, por lo que,
durante las dos primeras décadas del siglo XIX, el rol de los alcaldes fue de oposición
al poder colonial y se constituyeron en bases de la batalla emancipadora. Esto lo
recoge Francisco Gavidia que escribió en 1814: "La elección de alcaldes de los barrios
recayó en personas sospechosas". 4
Posteriormente en la Constitución de febrero de 1841 se determinaron los límites de
los municipios, dando coherencia formal y geográfica a la vida de la República. El
territorio nacional se dividió en cuatro departamentos (occidental, central, paracentral y
oriental ) y al frente de cada uno de ellos se nombró un gobernador. Estos cuatro
departamentos se subdividieron en distritos, que fue el nuevo nombre que se dio a los
Partidos.
4 Francisco Gavidia: "Estudio Filosófico Histórico de los Acontecimientos Salvadoreños de 1814". . Selección de Letras. Ministerio de Educación. El Salvador. 1971. p. 14
4
Para 1875, la mayor parte de municipios que hoy conocemos ya estaban formados, y
en 1886 se proclama una nueva Constitución que establece que "las municipalidades
serán electas popular y directamente por los ciudadanos vecinos de cada población".
También les asigna funciones administrativas y económicas y la de ser la cabecera de
distrito. Doce años después, en 1908, La Ley del Ramo Municipal establece la
independencia del municipio.
Durante la bonanza cafetalera, a fines del Siglo XIX y principios del XX, queda
prácticamente sellada la división político-administrativa que tenemos hasta nuestros
días. En ese mismo período, el Estado incorpora a las distintas regiones y localidades
del país al control de un gobierno central en un proceso de centralización que tiene
como contrapartida un debilitamiento del papel de los municipios (hay que recordar que
después de la independencia, las actividades de gobierno se llevaban a cabo a nivel
local, por lo que el peso de las municipalidades era muy fuerte).
Con la promulgación de la Constitución de 1983, se mantiene la división del territorio
nacional en departamentos y la división de estos departamentos en municipios.
Posteriormente, en 1986 se crea el Código Municipal, concebido "como el instrumento
jurídico-político que establece y regula la estructura y las competencias de los
gobiernos locales, así como el marco fundamental de las relaciones de convivencia de
los ciudadanos en el ámbito municipal. Determina las atribuciones y poderes del
municipio y su ubicación dentro del Estado".
2. Definición y características del municipio
Los enfoques desde los cuales puede definirse el municipio son múltiples, van desde
la perspectiva jurídico-constitucional, hasta las variantes sociológicas y
administrativas.
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Desde la óptica sociológica, el municipio es visto como una unidad alrededor de la
cual se crean las formas arcaicas y modernas del Estado, y se basa en la familia
como una forma de organización social. El municipio es considerado la base del
edificio social, como asociación inmediata a la familia.5
También se dice que el Municipio es el conjunto de recursos naturales, humanos,
técnicos, económicos, sociales y culturales, situados en un territorio delimitado
administrativamente.
Desde el punto de vista constitucional, el municipio es la base de la división territorial
y de la organización política y administrativa del Estado, y desde el punto de vista
administrativo, atendiendo a sus funciones, el Municipio es definido como una forma
en que el Estado descentraliza los servicios correspondientes a una circunscripción
territorial determinada.6
En El Salvador, de acuerdo al Artículo 2 del Código Municipal actual, “el Municipio es
una unidad política administrativa primaria dentro de la organización estatal,
establecida en un territorio determinado que le es propio, organizado bajo un
ordenamiento jurídico que garantiza la participación popular en la formación y
conducción de la sociedad local, con autonomía para darse su propio gobierno, el
cual, como parte instrumental del municipio, está encargado de la rectoría y gerencia
del bien común local, en coordinación con las políticas y actuaciones nacionales
orientadas al bien común general, gozando para cumplir con dichas funciones del
poder, autoridad y autonomía suficiente. El municipio tiene personalidad jurídica con
jurisdicción territorial determinada y su representación la ejercerán los órganos
determinados en esta ley. El núcleo urbano principal del municipio será la sede del
gobierno municipal.”7
5 Gobierno y administración municipal en México. Secretaría de Gobernación. México 1993. p.107 6 Idem p.109 7 Código Municipal de El Salvador, Capítulo 1, Art.2. Ed. Fundaungo, El Salvador, Marzo del 2000. p.3
6
Por lo tanto, se entiende que el Municipio es la primera organización que tiene el
Estado dentro de sus formas de actuar y organizarse a nivel nacional. El municipio
forma parte de la organización territorial nacional para coordinar apoyo y servicio a
los planes de la administración central. Se puede decir que el municipio es el
instrumento de servicio para la comunidad, el que se preocupa por el bien de la
colectividad, por el logro de mejor calidad de vida de los habitantes a través de
programas sociales, económicos y educativos, entre otros.
3. Elementos que constituyen el Municipio
Son tres los elementos que componen al Municipio y que condicionan su existencia:
población, territorio y gobierno, es decir, el municipio funciona en un territorio
geográfico donde habita una población que posee cultura e identidad local propia,
que es dirigida por un gobierno local.
a) Población: es el conjunto de individuos que viven dentro de la demarcación
territorial de un municipio, establecidos en centros urbanos y rurales, que
expresan manifestaciones culturales y comparten tradiciones. Este componente
es sobre el cual recae la acción directa del gobierno local. De acuerdo al artículo
20 del Código Municipal, para la creación de un municipio debe concurrir una
población no menor de diez mil habitantes.
b) Territorio: es el espacio físico determinado jurídicamente por los límites
geográficos en el cual se efectúan las actividades derivadas de la población y el
gobierno, tales como: actividades industriales, comerciales, sociales y culturales,
así como la realización de las acciones del gobierno y la administración municipal.
c) Gobierno: es la representación política y legal del municipio y tiene encomendada
la función de administrar los intereses generales de la comunidad. Posee
autoridad legítima para el ejercicio del poder público.
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4. Las Alcaldías
Hay dos conceptos que se usan indistintamente, incluso se usan como sinónimos:
municipalidad y alcaldía.
La Municipalidad o Alcaldía es el gobierno máximo del municipio más todo su
aparato administrativo.
La Municipalidad es considerada y entendida como la autoridad máxima del
municipio. La autoridad se ejerce a través del Concejo Municipal, el cual, está dotado
de autonomía en la toma de decisiones y en el uso de sus recursos, y además,
posee atribuciones para recaudar esos recursos. En cuanto a la Alcaldía, se dice
que es la institución político-administrativa de gobierno de un municipio, es la
responsable de la implantación de estrategias y de la prestación de servicios al
ciudadano. La alcaldía está encabezada por un alcalde.
En las alcaldías, el gobierno municipal es el instrumento responsable de la dirección
y administración del bien común del municipio en coordinación con las acciones y
políticas nacionales de otras oficinas de gobierno, para lo cual, cuenta con autoridad,
poder y autonomía necesaria.8 Está formado por el Concejo Municipal, precedido por
un Alcalde.
Las atribuciones clásicas de las alcaldías son muchas y variadas, éstas suelen ser:
construcción de obras de infraestructura y la administración y dotación de servicios
básicos a la ciudadanía, tales como construcción de escuelas, puentes, carreteras,
redes de agua, alcantarillado, energía eléctrica, administración de los servicios de
recolección de basura, mercados, mataderos, registro civil, policía municipal, así
como el control y ubicación de las actividades económicas.
8 Código Municipal de El Salvador. Op. Cit. p.3
8
Para cumplir con su misión, las Alcaldías generalmente cuentan con la estructura
siguiente:
Figura 1:
Estructura funcional de una alcaldía
Gobierno Municipal Alcalde Concejo
Gerencias
DIRECCION
Humanos
Servidores públicos
Financieros
Ingresos y
financiamiento crediticio
Técnicos
Infraestructura administrativa y
tecnológica
Materiales
Patrimonio
RECURSOS
Obras de Inversión
Promoción del desarrollo local
Normas: regulación de actividades
Servicios de educación,
salud, basura
PRODUCTOS
Fuente: Adaptación propia con base a: Mario Rosales. “Los secretos del buen alcalde”. Santiago de Chile, 1994.
5. Las alcaldías y su contribución al Desarrollo Local y Nacional
La concepción tradicional sobre el papel de las alcaldías está cambiando
drásticamente. En los inicios del siglo XXI, las alcaldías ya no sólo se preocupan por
la prestación de servicios a la población, sino que empiezan a ocuparse del
desarrollo, es decir, además de prestar servicios, tratan de promover el empleo, la
inversión empresarial, la defensa del medio ambiente, la promoción de la cultura,
educación, salud y recreación, es decir, todo aquello que tiene que ver con la mejora
de la calidad de vida de los habitantes.
Todo ese conjunto de actividades, es lo que hoy en día se conoce como la
promoción del Desarrollo Local, donde interviene no sólo la municipalidad, sino la
9
mayoría de actores que viven en un municipio: ciudadanos, trabajadores,
empresarios, funcionarios, agencias de cooperación, instituciones del Estado, etc,
cuyo objetivo es el desarrollo de su municipio.
Con base en lo anterior, el desarrollo local se define como: “un proceso de
concertación entre los agentes, sectores y fuerzas que interactúan dentro de los
límites de un territorio determinado, con el propósito de impulsar un proyecto común
que combine la generación de crecimiento económico, equidad, la mejora socio-
cultural, la sustentabilidad ambiental, equidad de géneros, la calidad y equilibrio
espacial, con el fin de elevar la calidad de vida y el bienestar de cada familia y
ciudadano que viven en ese territorio”9
Por esa razón es que, cualquier obra o proyecto que se implemente en un municipio,
es una contribución al desarrollo, no sólo del municipio, sino del país, de ahí la
importancia de las alcaldías en el proceso del desarrollo local y su enorme
contribución al desarrollo nacional.
El municipio puede intervenir en diversos aspectos de la vida económica del país: en
la generación de infraestructura, la habilitación de servicios, la gestión de apoyos
tecnológicos y de mercadeo y hasta la participación como socio o prestamista de una
empresa. También puede jugar un rol importante en la promoción de las pequeñas
empresas, ya que las estadísticas señalan que la pequeña y mediana empresa son
una parte esencial en la estructura empresarial de los municipios, sin embargo, el
gran problema que deben resolver las alcaldías, es su incapacidad para obtener
recursos financieros, dado que la mayoría de ellas nunca han contado con un
adecuado presupuesto de ingresos y egresos. 10
9 / Alberto Enríquez y otros. Desarrollo Regional-Local en El Salvador. FUNDE, El Salvador, 1999. p.61
10 Segunda Conferencia Interamericana de Alcaldes. Miami, Florida, marzo de 1996.
10
B. Situación actual de las Alcaldías del Área Metropolitana de San Salvador
El Área Metropolitana de San Salvador (AMSS), es el centro territorial y económico
más importante del país, en ella se concentra la mayor parte de la infraestructura,
servicios, actividad industrial, inversión pública y privada del país, por lo cual, es el
mayor polo de atracción para la población rural que no logra obtener un empleo que
le garantice ingresos seguros para su familia. Lo anterior obliga al AMSS a asegurar
una oferta creciente de recursos para hacerle frente a la demanda de servicios,
empleo e inversión de su población.
1. Conformación del Area Metropolitana de San Salvador
En el año de 1993, a través del Decreto Legislativo No.732, fue instituida el Area
Metropolitana de San Salvador, y desde entonces se conoce como AMSS. El AMSS
se formó inicialmente con 13 municipios pertenecientes a los departamentos de San
Salvador y La Libertad. Los municipios que la conforman son: Antiguo Cuscatlán,
Apopa, Ayutuxtepeque, Cuscatancingo, Ciudad Delgado, Ilopango, Mejicanos,
Nejapa, Nueva San Salvador, San Marcos, San Martín, San Salvador y Soyapango.
El Area Metropolitana de San Salvador tienen una extensión de 543.31 km2 y se
encuentra ubicada en la región central del país, en el valle que conforma la cuenca
del Río Acelhuate. Se extiende sobre un territorio con pendiente que va desde los
1000 msnm en las faldas del volcán de San Salvador en el Oeste, a los 600 msnm en
el Este cerca del Lago de Ilopango.
En su expansión histórica, el Area Metropolitana de San Salvador ha ido abarcando
poco a poco a los pueblos aledaños del municipio de San Salvador. En 1950
comprendía 4 municipios; en 1993 abarcaba 13 municipios; en el año 1996 llegó a 14
municipios con la incorporación de hecho de Tonacatepeque. Esta tendencia de
11
crecimiento va en aumento y se calcula que en el año 2001 se incorporarán Santo
Tomás y Santiago Texacuangos.11
crecimiento va en aumento y se calcula que en el año 2001 se incorporarán Santo
Tomás y Santiago Texacuangos.11
Mapa No.1 Mapa No.1
N E J A P A
A P O P A
T O N A C A T E P E Q U E
S A N M A R T INC IU D A D D E L G A D O
A Y U T U X T E P E Q U E
M E J IC A N O S
S O Y A P A N G O
S A N S A L V A D O RC U S C A T A N C IN G O
N U E V A S A N S A L V A D O R
IL O P A N G O
A N T IG U O C U S C A T L A NS A N M A R C O S
A R E A M E T R O P O L IT A N A D E S A N S A L V A D O R (A M S S )
N E J A P A
A P O P A
T O N A C A T E P E Q U E
S A N M A R T INC IU D A D D E L G A D O
A Y U T U X T E P E Q U E
M E J IC A N O S
S O Y A P A N G O
S A N S A L V A D O RC U S C A T A N C IN G O
N U E V A S A N S A L V A D O R
IL O P A N G O
A N T IG U O C U S C A T L A NS A N M A R C O S
A R E A M E T R O P O L IT A N A D E S A N S A L V A D O R (A M S S )
Fuente: Funde, 2001 Fuente: Funde, 2001
2. Aspectos Demográficos 2. Aspectos Demográficos En el año 2000, en los municipios del AMSS vivían 1,959,036 habitantes, y en el año
2001 la cifra sobrepasa los dos millones de habitantes (2,018,772), lo que significa
que en tan sólo 14 municipios está concentrada la tercera parte de la población de El
Salvador. De los municipios, el más poblado es San Salvador, seguido por
Soyapango, tal y como se muestra en el siguiente cuadro:
En el año 2000, en los municipios del AMSS vivían 1,959,036 habitantes, y en el año
2001 la cifra sobrepasa los dos millones de habitantes (2,018,772), lo que significa
que en tan sólo 14 municipios está concentrada la tercera parte de la población de El
Salvador. De los municipios, el más poblado es San Salvador, seguido por
Soyapango, tal y como se muestra en el siguiente cuadro:
11
11 Carlos Umaña. Un nuevo mapa de El Salvador. Ediciones Tendencias, San Salvador, 1996.
12
Cuadro No.1 Población del AMSS por municipio
Municipio Población 2001 Apopa 179,122 Ilopango 136,696 Ciudad Delgado 157,094 San Salvador 519,421 Cuscatancingo 97,758 Antiguo Cuscatlán 38,352 Ayutuxtepeque 41,616 Mejicanos 193,400 San Martín 112,906 San Marcos 71,575 Soyapango 253,458 Nueva SS 141,937 Nejapa 32,849 Tonacatepeque 42,588 Total AMSS 2,018,772
Fuente: DIGESTYC: Proyección de población de El Salvador. 1999
El municipio de San Salvador concentra el 26% de la población del AMSS, seguido
por Soyapango con un 13%, y Mejicanos con un 10%. Tanto San Salvador como
Soyapango, se han convertido en dos municipios receptores de población rural,
debido a que presentan las mejores condiciones de servicios y empleo.
Los municipios del Area Metropolitana de San Salvador, se pueden clasificar de
acuerdo al tamaño de su territorio y al número de habitantes de la siguiente manera:
a) De acuerdo a su población:
• Municipios cuya población oscila entre los 20 y 40 mil habitantes: Nejapa y
Antiguo Cuscatlán
• Municipios con población mayor de 40 mil pero menor de 80 mil: Ayutuxtepeque,
Tonacatepeque y San Marcos.
• Municipios cuya población es mayor a los 80 mil habitantes, pero menor de 160
mil: Nueva San Salvador, Delgado, Ilopango, Cuscatancingo y San Martín.
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• Municipios con más de 160 mil habitantes: San Salvador, Soyapango, Apopa y
Mejicanos.
b) De acuerdo a su tamaño:
• Municipios cuya superficie territorial se encuentra entre los 5 y 20 kilómetros
cuadrados: Cuscatancingo, San Marcos, Ayutuxtepeque y Antiguo Cuscatlán.
• Municipios cuya superficie oscila entre los 21 y 40 kilómetros cuadrados:
Mejicanos, Soyapango, Delgado e Ilopango.
• Municipios con superficie entre 41 y 60 kilómetros cuadrados: San Martín, Apopa
y Nejapa.
• Municipios mayores de 61 kilómetros cuadrados: Nueva San Salvador y San
Salvador y Tonacatepeque
3. La Gestión Municipal
Las Alcaldías del AMSS se caracterizan actualmente por realizar un proceso de
gestión de recursos financieros inadecuado. Sus ingresos provienen principalmente
de los impuestos y tasas por servicio, observándose una débil búsqueda de
alternativas de financiamiento.
La mayoría de las alcaldías tienen ingresos anuales menores de 10 millones de
colones y el resto (a excepción de San Salvador), tienen ingresos de entre 10 y 30
millones anuales. Es necesario mencionar que San Salvador, es la única alcaldía que
se destaca por sus altos niveles de población y de ingresos, lo que la constituye en
un rango especial.
14
Cuadro 2: Nivel de Ingresos de las Alcaldías en el año 2000
Fuente: Elaboración propia
No. Municipio Ingreso Anual
Ingreso Per Cápita
1 Apopa 13,126,655 89.3 2 Ilopango 10,959,619 93.6 3 Ciudad Delgado 8,994,904 63.9 4 San Salvador 222,918,857 484.2 5 Cuscatancingo 9,563,916 117.4 6 Antiguo Cuscatlán 21,077,217 549.6 7 Ayutuxtepeque 4,083,269 119.1 8 Mejicanos 14,462,847 82.1 9 San Martín 10,841,696 123.2 10 San Marcos 7,918,471 117.0 11 Soyapango 27,501,569 98.1 12 Nueva SS 25,087,127 176.7 13 Nejapa 5,618,090 187.6 14 Tonacatepeque 6,336,353 172.1
El cuadro anterior muestra la diferencia abismal en el nivel de ingresos de San
Salvador con el resto de municipios. San Salvador tiene ingresos nueve veces más
altos que los de Soyapango, a pesar de ser el municipio que ocupa el segundo lugar
en el nivel de ingresos del Área Metropolitana de San Salvador.
3.1. Fuentes de ingresos municipales Los ingresos de las alcaldías provienen de 3 fuentes principales: ingresos propios;
subsidios y donaciones; y transferencias, tal y como se observa en el siguiente
esquema:
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Ingresos Propios
Subsidios del Gobieno
Corrientes De Capital
FUENTES DE INGRESOS MUNICIPALES
Subsidios y Donativos
Donativos Funcionamiento (20%)
Transferencias(FODES)
Inversión (80%)
Fuente: SACDEL.. Finanzas Municipales. Octubre 2000.
a) Ingresos Propios:
Dentro de esta categoría se encuentran los ingresos de capital y los ingresos
corrientes.
i) Los ingresos de capital son los que provienen de la venta de activos o
contratación de préstamos.
ii) Los ingresos corrientes son los recursos que dependen directamente del
poder tributario de las alcaldías, ya que los municipios generan ingresos a
través de los impuestos, tasas y contribuciones municipales, que son las
tres categorías tributarias municipales, mismas que se explican a
continuación:
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- Impuestos Municipales: son los tributos exigidos por los municipios sin
contraprestación alguna individualizada. Son afectadas por los impuestos
municipales las empresas comerciales, industriales, financieras y de
servicios, independientemente de su giro o especialidad.12 Los pagan las
personas que desarrollan actividades lucrativas.
- Tasas Municipales: son los tributos que se generan en ocasión de los
servicios públicos de naturaleza administrativa o jurídica prestados por los
municipios. Los municipios pueden establecer mediante ordenanzas, tasas
por los servicios que prestan, tales como: alumbrado público, aseo. ornato,
baños y lavaderos públicos, casas comunales, cementerios, dormitorios
públicos, mercados, plazas y sitios públicos, pavimentación, rastro,
tianguis, etc. Otro tipo de servicio afectado por las tasas son las auténticas
de firmas, emisión de certificados, licencias, matrículas, matrimonios,
títulos de propiedad, transacciones con ganado, y otros.13 Las pagan toda
la población por servicio recibido.
- Contribuciones Especiales: se caracteriza porque el contribuyente
recibe real o presuntamente, un beneficio especial, derivado de la
ejecución de obras públicas o de actividades determinadas realizadas por
los municipios. Los municipios pueden aplicar tributos de esta naturaleza
para la financiación de obras nuevas, pavimentación de calles, introducción
de alcantarillado, instalación de alumbrado eléctrico, apertura de caminos,
etc.
- Otros ingresos: multas, recargos, intereses tributarios.
12 / Ley Tributraria Municipal, Título V. Edición Fundaungo, El Salvador, Marzo 2000. p.61 13 / Ley Tributaria Municipal. p. 63
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b) Subsidios y Donaciones:
Los subsidios son fondos que traslada el gobierno central para realizar obras
específicas. Las donaciones son fondos recibidos de personas, empresas privadas,
gobiernos extranjeros y organismos internacionales para invertirlos en proyectos
específicos.
c) Transferencias (FODES):
Fondos del presupuesto nacional para sufragar gastos operativos y de inversión. En
1998 entró en vigencia el decreto 271 a través del cual se asignaría al Fondo de
Desarrollo Social (FODES), el 6% de los ingresos corrientes netos del Estado.
Este incremento de las trasferencias del Estado Central a las municipalidades fue,
cuantitativa y cualitativamente significativo, ya que elevó el monto de las
transferencias de 125 a 728 millones de colones. Sin embargo, en términos
relativos, las actuales transferencias son aún limitadas si se les compara con el 10%
de Guatemala y el 20% de Costa Rica.
De los 728 millones de colones nominales que se transfirieron al Fondo de Desarrollo
Social (FODES) en 1998, 10 millones fueron asignados para financiar el
funcionamiento y la formación de capital del Instituto Salvadoreño de Desarrollo
Municipal (ISDEM) y Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL). El
resto se distribuyó entre los 262 municipios del país en forma de desembolsos
líquidos (3.7%) y de proyectos del FISDL (2.3%). No obstante, antes de proceder a
este ejercicio se introdujeron sustanciales modificaciones a los criterios de
distribución de los fondos que el FODES había empleado hasta entonces.
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Según los nuevo criterios aprobados, los fondos fueron distribuidos de acuerdo a los
criterios que se exponen a continuación14:
• El 25% se distribuye en partes iguales entre las 262 municipalidades del país,
según un criterio llamado de “equidad”.
• El 50% se distribuye en forma inversamente proporcional a la cantidad de
población de cada municipio. Esto significa que una municipalidad que cuenta
con menos de 10,000 habitantes recibe 10 veces más de esta parte del fondo,
que otra municipalidad que cuenta con más de 90,000 habitantes.
Otro 20% se distribuye de acuerdo al criterio de pobreza
• El 5% restante se distribuye en forma directamente proporcional a la extensión
territorial de los municipios, en el supuesto que los municipios más extensos
están obligados a realizar mayores inversiones en infraestructura. De los recursos recibidos por las municipalidades, éstas pueden emplear hasta un
20% para sufragar su funcionamiento institucional, en tanto el restante 80% debe de
ser invertido en proyectos.
d) Otras fuentes de ingresos:
En la actualidad, las Alcaldías empiezan a buscar otras fuentes de ingresos
adicionales al 6%, y a los ingresos que, por impuestos y tasas, reciben anualmente.
Se está recurriendo a agencia internacionales de cooperación, ONG´s, gobiernos
extranjeros y a bancos nacionales. Los bancos que actualmente inician su incursión
en la asignación de créditos a las alcaldías son El Banco Cuscatlán y el Banco
Salvadoreño.
14 Los desafíos del desarrollo local. Boletín Económico Social, FUSADES, No. 146, enero 1998.p. 10.
19
3.2. Principales Problemas que enfrentan las alcaldías del Area Metropolitana de San Salvador
Las Alcaldías del Area Metropolitana de San Salvador, al igual que el resto de
alcaldías del país, presentan una serie de problemas, debido a los pocos recursos
económicos con que cuentan. Los problemas más sentidos se pueden resumir en
dos: financieros e institucionales.
a) Capacidad financiera:
Históricamente las alcaldías han tenido pocas posibilidades de recaudación
impositiva, atribuibles a factores como la falta de autonomía para definir sus propios
impuestos, los bajos niveles de desarrollo económico y la ausencia de capacidades
institucionales para implementar sistemas de gestión, evaluación y recaudación.
La mayoría de las alcaldías tienen problemas para obtener recursos localmente, lo
que bloquea su capacidad para fomentar la inversión tanto en obras para el
desarrollo del municipio como para mejorar su funcionamiento institucional.
Se puede decir que en todos los municipios, independientemente de su tamaño,
características y afiliación política, se repiten los mismos problemas: finanzas muy
débiles, tasas por servicios que no cubren sus costos, e impuestos municipales que
no generan recursos suficientes. Esa situación, les impide tener autonomía financiera
y generar excedentes para la inversión, limitando con ello las posibilidades de elevar
el nivel y la calidad de los servicios públicos y el impulso del desarrollo integral y
sostenible de los municipios. Todo lo anterior se traduce en:
1° Los ingresos por impuestos y tasas por servicios no cubren sus gastos
corrientes, provocando una situación financiera deficitaria en la cuenta corriente
municipal.
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2° Imposibilidad de orientar fondos obtenidos localmente a la reposición,
mejoramiento y ampliación de los servicios, construcción de obras y ejecución de
proyectos.
3° La insuficiencia de recursos generados localmente se explica, en gran medida,
por la existencia de tarifas de impuestos obsoletas, regresivas y desiguales. Lo
anterior implica que, los escasos ingresos por impuestos son provistos
proporcionalmente más por las empresas y personas que tienen menor capacidad
económica.
4° Los ingresos por tasas no alcanzan a cubrir los costos totales de los servicios.
El déficit de los servicios municipales obliga a las administraciones a echar mano
de otras fuentes provenientes del gobierno central, en detrimento de la inversión
para el desarrollo de la localidad.
5° El desfinanciamiento de los servicios se debe a la existencia de tarifas
desactualizadas y sistemas de administración tributaria obsoletos. Muchos
gobiernos no realizan análisis de costos porque no cuentan con sistemas de
información financiera o adolecen de capacidad o asistencia técnica apropiada y
otros no actualizan sus tarifas por temor al costo político
El déficit se debe además, a sistemas catastrales incompletos y desactualizados;
procedimientos tributarios empíricos e ineficientes; sistemas de cobro y de
recuperación de mora inexistencias o poco efectivos y, la falta de mecanismos de
fiscalización y control tributario.
b) Capacidad institucional:
La mayoría de las Alcaldías cuentan con personal poco calificado para realizar en
forma eficiente y eficaz su trabajo. En un estudio realizado en 1997, se demuestra
que el 43% del personal cuenta con estudios de bachillerato, y sólo un 7% tiene
21
estudios universitarios; el 50% restante, solo ha hecho estudios de primaria y
secundaria. 15
En cuanto al equipamiento básico podemos decir que hay una débil dotación de
equipo moderno como computadoras y fotocopiadoras. En los municipios grandes
(excluyendo el de San Salvador), se cuenta con un promedio de cinco computadoras
por Alcaldía, en los medianos una computadora y en los pequeños solamente
cuentan con máquinas de escribir, las cuales se encuentran en pésimas condiciones.
Por otro lado, la mayoría de las Alcaldías no cuenta con manuales de funciones, no
tienen organigramas actualizados ni formulan planes de trabajos anuales. Lo que
indica la poca importancia que aún le prestan a la planificación y a la administración
de recursos humanos.
3.3. Participación de las Alcaldías en el Sistema Económico
El Area Metropolitana de San Salvador es el polo productivo más importante del país:
concentra el 45% del total de las empresas, el 51% de los servicios, el 78% de las
construcciones, y genera el 27% de los empleos.
En esta área también se localiza la mejor infraestructura del país, los mejores
servicios de transporte, comunicaciones, actividades económicas, comerciales y
financieras, ofreciendo con ello las mejores condiciones para el establecimiento de
empresas industriales y de servicios. En el AMSS se concentra, según datos de
1993, el 88.9% de la industria manufacturera del país; el 71.7% de las empresas
maquiladoras, y la tercera parte de la población nacional.
Por lo anterior, es que una organización racional y eficiente del AMSS puede
desempeñar, a futuro, un papel significativo en el mejoramiento de la competitividad de
15 FLACSO: Políticas de descentralización y capacidades de gestión administrativas y financiera de las municipalidades. 1997 p.67
22
la estructura productiva del país. Este rol puede jugarse si las alcaldías proporcionan
la infraestructura apropiada para las empresas localizadas en el área, así como la
creación de una adecuada oferta de servicios como investigación, mercadeo,
servicios administrativos y servicios financieros, a las empresas productivas.
Además, las alcaldías pueden contribuir a la oferta de viviendas, servicios y
transporte, permitiendo con ello, mejorar las condiciones de vida de la población e
incrementar la calidad y la eficiencia de la organización metropolitana del país.
Por lo tanto, la gran oportunidad de las alcaldías del AMSS es transformar los graves
problemas de financiamiento en oportunidades de inversión, de tal manera que puedan:
• Accesar a nuevas fuentes de financiamiento para poder hacerle frente a todas
las necesidades y problemas.
• Apoyar el fortalecimiento de la micro y pequeña empresa, generándoles mejores
condiciones para progresar
• Hacer atractivo el país para la inversión nacional y extranjera e incorporarlo a las
cadenas de producción mundial a fin de crear más empresas, más comercios, y
como consecuencia, más empleos.
Por otro lado, las grandes amenazas de las alcaldías son, entre otras, la crisis
económica por la que atraviesa el país, la cual se incrementó con los recientes
terremotos de enero y febrero, elevando la necesidad de financiamiento a niveles
difícil de alcanzar tanto interna como internacionalmente, ya que cada vez más, El
Salvador ha dejado de ser un atractivo para la inversión extranjera y para los créditos
internacionales. Otra amenaza del Area es la tendencia migratoria de la población
rural, la cual busca estos municipios para resolver sus problemas de empleo y
servicios.
23
4. Aspectos Legales
En El Salvador existen dos niveles de gobierno formalmente establecidos: nacional y
municipal. Los gobiernos municipales están reglamentados por la Constitución de la
República, pero, esencialmente por el Código Municipal.
a) Constitución de la República:
La Constitución de 1983 contiene los principios y disposiciones referentes al gobierno
local vigentes actualmente: los requisitos de los Miembros de los Concejos Municipales,
la Autonomía Municipal, los Fondos Municipales y la facultad expresa del Concejo
Municipal de aprobar los planes de desarrollo local.
De acuerdo al Artículo 203 de la Constitución de la República, los municipios son
autónomos en lo económico, en lo técnico y en lo administrativo. La Constitución deja a
disposición del Código Municipal la regulación o establecimiento de los principios
generales para la organización, funcionamiento y ejercicio de las facultades autónomas
de los Municipios.
b) Código Municipal:
El Código Municipal constituye el cuerpo de normas jurídicas sobre todo lo relacionado
con el municipio. A cada municipio le corresponde aplicar tales normas y desarrollar los
principios generales a través de sus Ordenanzas, Reglamentos y Acuerdos.
El Código Municipal de El Salvador entró en vigencia el 1º. de marzo de 1986, en él
se establece el conjunto de normas jurídicas que regulan las competencias (28),
funciones y organizaciones que el Municipio y el gobierno local tienen en su
localidad, entendiendo que el municipio es una “unidad política administrativa
primaria, es decir, es la primera organización que tiene el Estado dentro de sus
24
formas de actuar y organizarse a nivel nacional”. El municipio forma parte de la
organización territorial nacional para coordinar apoyo y servicio a los planes de la
administración central.
De acuerdo al Código Municipal, artículo 2, el gobierno municipal es el encargado de
la rectoría y gerencia del bien común local, en coordinación con las políticas y
actuaciones nacionales orientadas al bien común general, gozando, para cumplir con
dichas funciones, de poder, autoridad y autonomía.
La autonomía municipal es la facultad del gobierno municipal de darse sus propias
normas internas para su funcionamiento u organización, eligiendo mediante la
votación a sus autoridades. Además, de acuerdo al Art. 3 del Código municipal, la
autonomía se extiende a:
- Creación, modificación y supresión de tasas por servicios y contribuciones
públicas, para la realización de obras determinadas
- El decreto de su presupuesto de ingresos y egresos
- La libre gestión en las materias de su competencia
- Nombramiento y remoción de los funcionarios y empleados de sus dependencias
- Decreto de ordenanzas y reglamentos locales
- Elaboración de sus tarifas de impuestos y reformas a las mismas para
proponerlas como ley a la Asamblea Legislativa.
Para poner en práctica la autonomía, el municipio cuenta con personalidad jurídica,
jurisdicción territorial y representantes o autoridades electas mediante el voto.
Además, se destacan 3 elementos:
Autogobierno que comprende la facultad de elegir los organismos que
conforman el gobierno del municipio y la capacidad para adoptar su propia
legislación, dentro de los límites establecidos por la Constitución y el Código
Municipal.
25
Administración Propia, establecida por el propio municipio sin consultar a otros
niveles de los servicios de administración general (personal, patrimonio,
planificación, presupuesto, tributación y de otras más) y de los servicios públicos
brindados a la comunidad.
Recursos Financieros propios, los ingresos municipales en nuestro país suelen
proceder de: impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Ley de Creación del FODES:
Como algo complementario al Código Municipal, la Constitución estipula en el artículo
207 que “para garantizar el desarrollo y la autonomía económica de los municipios se
creará un fondo para el desarrollo económico y social de los mismos”. En base a ello,
en septiembre de 1988 se emitió la "Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo
Económico y Social de los Municipios (FODES)”.
Los municipios, además, deben hacer esfuerzos para fortalecer sus propios ingresos,
es decir los que provienen de los impuestos, tasas y contribuciones municipales; así
como de otras atribuciones municipales, tales como las provenientes del cobro de
servicios que prestan: alumbrado público, eliminación de basura, mercados, registro
civil.
Este Fondo está orientado a redistribuir algunos recursos económicos entre las
municipalidades. Recibió originalmente una asignación fija de 25 millones de
colones, que representa aproximadamente el 0.95 % de los ingresos corrientes del
Gobierno de El Salvador (GOES), para distribuir entre las 262 alcaldías del país.
1996 se modifica la Ley del FODES, indicando que el aporte anual del gobierno será
"igual a seis por ciento de los ingresos corrientes del presupuesto del Estado"
26
d) Ley General Tributaria Municipal: (Ley marco para la financiación de los
Municipios)
En 1991 se crea la Ley General Tributaria Municipal, vigente hasta nuestros días. Sus
objetivos son:
Fortalecer la autonomía municipal consagrada en la Constitución de la
República, "mediante la dotación a los Municipios de aquellos instrumentos que
les aseguren una mayor independencia administrativa y financiera" y
permitiéndoles "el autofinanciamiento de los servicios y obras de beneficio socio-
económico para la población residente en los mismos".16
Asegurar que los sistemas tributarios municipales y su administración -que son
el fundamento de la autonomía municipal en su aspecto económico- sean objeto
de atención permanente para "lograr su adecuación a las condiciones socio
económicas imperantes en nuestra realidad nacional"17.
Normar y regular las tasas y contribuciones especiales de los Municipios18 y la
aplicación y administración de los impuestos municipales19.
Lo que dispone la Ley General Tributaria Municipal es que "los Municipios deberán
revisar periódicamente sus correspondientes leyes y ordenanzas tributarios, con el
propósito de actualizarlos de conformidad a las condiciones de la realidad
socioeconómica imperante en el país"20.
16 Ley General Tributaria Municipal, Considerando I. 17 Ibid, Considerando II. 18 Ibid, Considerando III. 19 Ibid, Considerando IV. 20 Disposición que aparece en la Ley General Tributaria Municipal, artículo 152.
27
La Ley marco para la financiación de los municipios, publicada en el D.O. del 21 de
diciembre de 1991, establece que los tributos municipales pueden ser de tres tipos: a)
Impuestos, que son los tributos exigidos sin que exista una contraprestación alguna
individualizada de parte del municipio, b) Tasas, que se generan en ocasión de los
servicios públicos de naturaleza administrativa o jurídica prestados por los municipios y,
c) Contribuciones Especiales, que se caracteriza porque el contribuyente recibe real o
presuntamente, un beneficio especial, derivado de obras públicas o de actividades
determinadas, realizadas por los municipios.
Que los respectivos Consejos Municipales hagan la propuesta para que sea la
Asamblea Legislativa el ente que los apruebe y los haga publicar en el Diario Oficial.
Mientras que en el caso de las Tasas y Contribuciones Especiales, es potestad de los
Consejos Municipales emitirlas, mediante una ordenanza municipal y que también
deben ser publicadas en el Diario Oficial.
Las tarifas a cobrarse por los Tributos Municipales pueden establecerse en alícuotas
dadas en porcentajes o en cantidades fijas, mismas que se aplicarán sobre la base
imponible predeterminada. Para ello, la Ley establece que éstas podrán ser de dos
tipos nada más, "a) Proporcionales, es decir de porcentaje fijo independiente del monto
de la base imponible, o bien, b) Progresiva, que es cuando el porcentaje sube a medida
que sube la base"21.
Para la aplicación de impuestos municipales, en la Ley se establece cuales pueden ser
las actividades sobre las cuales se pueden colocar los impuestos, éstas son:
"actividades económicas comerciales, industriales, financieras y de servicios, sea cual
fuere su giro o especialidad; as’ como por cualquier otra actividad de naturaleza
económica que se realice en el Municipio; también se podrá aplicar sobre la propiedad
inmobiliaria"22, tal como es el impuesto predial. Para ello se deberá "tener en cuenta la
naturaleza de las empresas, la cuantía de sus activos, las utilidades percibidas, o 21 Ley General Tributaria Municipal. Artículo 29. 22 Ley General Tributaria.. Artículo 125.
28
cualquier otra manifestación de la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del
pago de las obligaciones municipales"23. Para ello se pueden considerar algunas
deducciones y dejar los que es la base imponible, que es sobre la cual se aplicará el
respectivo impuesto.
En la Ley General Tributaria también se establecen algunos criterios para la
determinación de las alícuotas, como son: a) que deben tomar en cuenta la capacidad
económica de los contribuyentes y b) basarse en los principios de generalidad,
igualdad, equitativa distribución de la carga tributaria y de no confiscación.
De igual manera establece la posibilidad que cada municipio tenga algunas exenciones
en el cobro de tributos, que deben establecerse por razones de orden público,
económico o social, que deberían quedar de forma expresa en la Ley de Impuestos
Municipales respectiva o en la Ordenanza Municipal. También se pueden incluir dentro
de las exenciones las obras de caridad social, las Iglesias, la Cruz Roja, las
universidades, etc.
De igual manera pueden establecerse algunas exenciones temporales, para el caso de
nuevas empresas donde se establezca, por ejemplo, que las nuevas industrias no
pagarán durante los primeros tres años de inicio de actividades, que en los restantes
tres años pagarán la mitad y que iniciarán su pago total a partir del séptimo año.
Disposiciones similares se pueden colocar para los nuevos comercios, financieras,
servicios, etc. Todas estas disposiciones deben quedar claras en la Ley de cada
Municipio.
23 Ibíd. Art. 126.