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CONCLUSIONES YRECOMENDACIONES GENERALES

Conclusiones

Los análisis efectuados a lo largo de la presente investiga­ción permiten llegar a las siguientes conclusiones generales:

1. La idea del presupuesto por programas llegó a Venezue­la en momentos muy favorables para la recepción de técnicasdirigidas a promover la eficiencia y eficacia gubernamentales. Eladvenimiento de la democracia en 1958 ofrecía amplias perspec­tivas para todas aquellas iniciativas que perseguían un mejor es­crutinio de la actividad pública y una mayor divulgación de los pro­gramas y actividades financiados con los dineros públicos.

2. Cuando el presupuesto por programas llega a Venezue­la, ya existía una estructura de información contable-gerencial detipo empresarial, no solamente en el sector privado de la produc­ción, sino también en el ámbito de gobierno. En efecto, la Compa­ñía Anónima Venezolana de Navegación existía desde comienzosde siglo. y en materia siderúrgica la empresa privada había incur­sionado con anterioridad en ese campo mediante la creación deunidades industriales que satisfacían necesidades del mercadonacional. En ambos casos, el sistemade información gerencial pro­veía el soporte informativo propio de las empresas productivas me­diante el clásico sistema de contabilidad de costos.

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3. Como se sabe, el sistema de contabilidad de costos em­presarial tiene la característica de ser universal, es decir, generali­zado mundialmente en el timpo y en el espacio, salvo algunas ex­cepciones que puedan existir en países socialistas.' Este carácterde universalidad le dio aplicación en Venezuela al modelo de con­tabilidad tan pronto comenzaron a constituirse las modernas em­presas que configuraron el sistema económico nacional. Al menosen su estructura formal, en Venezuela existía en 1958, en materiaempresarial pública, un sistema informativo diseñado para proveerabundantes datos contables para la gerencia de los procesos ope­rativos de la estructura productiva nacional.

4. Tal y como se demostró en la investigación realizada, lamayoría de los fundamentos del presupuesto empresarial y los delpresupuesto por programas son similares, pues las diferencias en­tre estos dos sistemas no invalidan sus semejanzas fundamenta­les. En cuanto a definición de productos finales, sistemas de me­dición, costos totales y unitarios, planificación institucional, etc., elsistema contable de costos y el presupuesto empresarial proveeninformación significativa para fines de gerencia institucional.

5. El carácter de universalidad del sistema de contabilidadde costos y, en general, del sistema de información empresarial,conducen a otra característica esencial de este sistema en Vene­zuela: su naturaleza congénita. En tanto es universal, dicho siste­ma surge en el país desde el mismo momento en que emergen lasunidades empresariales, por cuanto la aparición del sistema estáindisolublemente ligada a la aparición de la empresa pública o pri­vada. Todos los problemas de definición de costos, de medicio­nes, de productos finales, etc., venían ya "resueltos" desde el naci­miento de las instituciones, con una aceptación generalizada y pre­via y por lo tanto libre de resistencias y otros obstáculos que pu­dieran comprometer su implantación. Además, existía, en el casode las empresas públicas, abundante experiencia en el sector pri­vado sobre este tipo de sistema de registro e interpretación de da­tos operativos. Estos hechos permiten una interesante reflexión

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analítica en cuanto al problema de la transferencia de tecnologfa.En aquellos organismos públicos no empresariales en los cualesse ha intentado introducir la técnica del presupuesto por progra­mas, las deficiencias entre la realidad y la teorfa presupuestariason en alto grado de fondo y de forma, en tanto que en los entesempresariales las deficiencias son más de forma que de fondo, porcuanto el contenido de la técnica presupuestaria por programas,como ya se ha dicho, está implfcito de antemano en el presupuestoempresarial mercantil. Esto se evidencia claramente al comparar elanálisis y los resultados de la presente investigación con los de unainvestigación previa del autor en dos entidades ministeriales y uninstituto autónomo.

6. La condición universal y congénita del sistema condujo aotra característica fundamental de la introducción de la técnica delpresupuesto por programas en Venezuela: el no requerir de uncomplejo proceso de transformación o cambio burocrático­técnico-Institucional. Por cuanto los elementos esenciales de latécnica de presupuesto por programas estaban comprendidos enel sistema contable y presupuestario empresarial, no era nece­sario llevar a cabo la ardua tarea de implantación que suele acom­pañar a todo cambio de tal nafuraleza.s Solamente se requeríanalgunos ajustes que conciliaran el nuevo sistema con el ya exis­tente, para "fertilizar cruzadamente" los provechos de ambos ins­trumentos gerenciales de dirección y evaluación institucionales.Como quedó demostrado en la investigación realizada, el volumende información que suministran los sistemas contables de costo delas Empresas estudiadas, atiende en buena medida las exigenciastécnicas del presupuesto por programas.

7. Al no requerir de un laborioso proceso de transformaciónburocrático-técnico, la implantación del nuevo sistema no deman­da el ejercicio de un elevado nivel de liderazgo Institucional porparte de los organismos y demás dependencias implantadoras,tanto internas corno externas, en especial la OGEPRE. En este ca­so,la tarea de introducción del sistema, más que alterarfundamen-

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tos y esencias organizacionales, persigue un proceso de "ajustesincrementales" de tipo administrativo que progresivamente vayaestrechando las diferencias entre ambos modelos. Los cambiosvendrían a ser entonces, más de tipo formal que de naturaleza,aun cuando también se requieren algunas transformaciones de es­te último tipo. El liderazgo institucional que se requiere estaría másbien dirigido alaprovechamientoproductivodel inmenso caudalde información, que producen las empresas -como es el caso delas dos estudiadas en la presente investigación- para producir unadosis adecuada de análisis económico-financiero y administrativoque le dé presencia y significación al instrumento presupuestariopúblico.

8. Los resultados de la investigación revelan que el docu­mento presupuestario por programas no aprovecha el gran caudalde información que los registros financieros y físicos de las Empre­sas ponen a su disposición. Con esa información podría estructu­rarse un documento programático mucho más expresivo que el ela­borado actualmente. La principal característica de ese presupuestoes quizás su acentuado esquematismo, que lo convierte en undocumento frío, en una colección de formularios no vertebrados através de un desarrollo ana lítico que le dé valor trascendente y per­tinencia a las cifras. criterios, políticas y conceptos en él conteni­dos.

9. No ha existido una sistemática, sostenida, realista e inno­vativa labor de seguimiento, evaluación y control de la implanta­ción de la técnica del presupuesto por programas. Si bien, como sedijo. la mayoría de los fundamentos de esa técnica se encontrabanya presentes cuando se iniciaron las labores de implantación, éstano ha conducido, hasta la fecha, a la elaboración de un documentopresupuestario que se equipare, en cuanto a su contenido formal­analítico, con los instrumentos presupuestarios que actualmentemanejan las Empresas. Deficiencias en el diseño de programas yde formularios, ciertas contradicciones y discrepancias en la infor­mación, etc., evidencia que a pesar de contar con importantes

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elementos disponibles para su uso inmediato en la programación,se requiere de un mayor esfuerzo de implantación.

10. Aun cuando entre las funciones de la Oficina Central dePresupuesto establecidas por la ley Orgánica de Régimen Presu­puestario se sena la que esta Dependencia tendrá a su cargo el"preparar las normas e instrucciones relativas al desarrollo de lasdiferentes etapas del proceso presupuestario",' no hay menciónexpresa en la enumeración de tales funciones, del compromiso oatribución de implantar la técnica del presupuesto por programas yde evaluar sistemáticamente la misma, a fin de introducir las es­trategias y tácticas a que haya lugar.

11. El modelo de racionalidad limitada, puesto a prueba enla investigación, se da sólo parcialmente. En cuanto al nivel de in­formación, de identificación de valores presupuestarios y de otrosrequisitos informativos, el modelo se cumple en términos gene­rales, aun cuando en menormedida en el casode CONARE,quizáspor ser una empresa relativamente nueva, creada en los últimosaños de lo que va de periodo democrático. En cuanto a la fijaciónprevia y claramente especificada de los objetivos o criterios para laasignación de recursos, el modelo tradicional de administraciónempresarial usualmente no prevé una modalidad de esa naturale­za, y más bien se asemeja al modelo incremental de toma de deci­siones en tanto que tiende a fundir en un solo acto, o a aproximarmuy cercanamente, la fijación de criterios definitivos para asignaro retirar recursos y la decisión final acerca del destino de los mis­mos.

12. No se tiene conocimiento de la existencia, en el ámbitode las organizaciones públicas involucradas, de investigaciones defondo que indaguen, dentro de los contextos burocrático-técnicos,acerca de las particularidades locales en materia de implantaciónde ''tecnologia blanda" o económico-administrativa. Este vacío deconocimiento constituye una limitante de importancia para el desa­rrollo de los procesos presupuestarios públicos.

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13. El organismo central que coordina nacionalmente la im­plantación de la técnica del presupuesto por programas ha con­frontado innumerables problemas para ejercer el liderazgo técnicoe institucional requerido para promover un esfuerzo autopropulsa­do en el ámbito de las organizaciones gubernamentales. La implan­tación de nuevas técnicas de toma de decisiones descansa, enconsiderable proporción, en la capacidad para desatar un movi­miento interno favorable al cambio y al desarrollo.

14. En materia de logros se puede señalar que hoy día lasorganizaciones empresariales públicas están más cerca, desde elpunto de vista del análisis de las actividades gubernamentales, delos organismos centrales de fijación de políticas y evaluación ins­titucional. Además, hoy día tienen un lenguaje común que facilitaenormemente las relaciones inter-institucionales, y muchos aspec­tos de las operaciones de empresas estatales son hoy debatidospúblicamente con base en informaciones suministradas por sussistemas internos de contabilidad.

15. A manera de síntesis y en relación con la hipótesisplanteada como guía de la presente investigación, podría decirseque la implantación del presupuesto por programas en las Insti­tuciones analizadas puede verse desde dos ángulos diferentes.Por una parte, si se toma en cuenta el nivel actual de definición pre­supuestaria y de análisis de categorías técnicas podría decirse contoda propiedad que la hipótesis ha resultado fortalecida en buengrado, vistas las consideraciones formuladas como producto delexamen del sistema presupuestario interno de las Empresas. Esteapreciable grado de implantación de categorías técnicas progra­máticas no vendría a ser el resultado de un esfuerzo interno, ex­terno y ad-hoc en favor del presupuesto por programas como tal,sino del propio sistema congénito y universal de administraciónfinanciera de las empresas públicas. Pero por otra parte, si se vi­sualiza el mismo fenómeno desde otro ángulo, como lo es el de ave­riguar si el nivel analítico-financiero de las Instituciones estudiadasse debe a un esfuerzo de implantación del presupuesto por pro-

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gramas, y dado el hechode que éste fungecomo un mero adita­mentoformaldelpresupuesto operativointerno, la respuesta seríaque la hipótesis resulta debilitada, especialmente si se toma encuentaqueelmismotrabajodeimplantación nohasabido aprovecharlainfraestructura informativayanalítica yaexistenteparaelmomentoen que se iniciódicha implantación. Es quizás esta segundacon­clusiónlaque másrazonablemente reflejala realidadde loaconte­cidoenmateriade implantación delpresupuesto porprogramas enlas Empresas públicasinvestigadas.

Algunas recomendaciones

1.Las recomendaciones sobrela manerade aproximarse ytratar los fenómenos tecno-burocráticos tienen necesariamentequedespojarsedeintenciones maxlmalistas odesolucióndepro­blemasexclusivamente entérminosdetecnologías racionales. Porelcontrario, talesrecomendaciones debenofrecersecomoalterna­tivasrazonables, abiertas, en labúsquedadeunamejorcompren­sióndedichosfenómenos ydesutratamientorealistadentrode lasperspectivas fijadas.

2. Tambiénes importante tener en cuentael no considerarsiempre a lasvariables políticascomo"situaciones patológicas"cu­ya eliminación crearíaunparaísotécnicode racionalidad. Lasres­triccionespolíticasdel contextoorganizacional externoobedecenaprocesossocio-económicos cuyaidentidad esnecesarioconocerafindeevaluarelgradodeviabilidad delasopcionestecnológicas.Estoplanteael emprender unatareade investigación interdiscipli­nana de tales situaciones, de maneratal de encontrarexplicacio­nesa lasresistencias yapoyosdelosescenarios yactoresa lacon­ducta de instituciones e implantadores.

3. El montaje de un aparato investigativo en ciencias so­ciales suponeun adecuadonivel de preparación formal y de ex­perienciasuficiente para llevara cabo un análisispenetranteque

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devele razonablemente los factores implícitos en las relacionesentre organizaciones implantadoras e institucionesreceptorasdetecnologíagerencial.

4. Es importantetambiéntomarconcienciadel potencialdelsistemacontable empresarial enelanálisis y evaluación delcomple­jo productivode las empresasestatales.Ello nosignifica,como esde suponer, quenoseasusceptibledecomplementostécnicosqueloenriquezcan; sinembargo, losorganismosimplantadores debenrealizarunesfuerzosostenidoyorganizadotendienteaaprovecharal máximoel sistemade informacióngerencialde las Empresasyanutrirelformatopresupuestario porprogramascon informacionestécnicas y análisisque le den importanciay significado.

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NOTAS

No hay que olvidar que aun cuando se ha generalizado mundial­mente en el sistema capitalista y, al parecer se está hoy día exten­diendo en algunos paises socialistas, el modelo de contabilidad em­presarial naci6 como respuesta a las necesidades de la empresaprivada capitalista-mercantil. Ello supone que dicho sistema estádestinado a servir, fundamentalmente a las necesidades dedetermi­nación de utilidades para sus propietarios, lo cual quiérase o no, leda un cierto contenido ideológico a la técnica contable tradicional.

2 Para un análisis de los principales.problemas de implantación en lasempresas estatales, véase Julián VillaIba, "El Estado Empresario:Un Enfoque Econ6mico-lnstitucional", Investigación y Gerencia 2(Abril-Junio 1985), pp. 108-10.

3 Ley Orgánica de Régimen Presupuestarlo, Articulo 64.

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