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PARTE 2. LA PROTECCION CIVIL

n la Parte anterior y, en particular, en el Captulo 2, se han mencionado, como logros del rea de Investigacin Interdisciplinaria de Desastres, los diseos del Sistema de Proteccin y Restablecimiento de la Ciudad de Mxico frente a desastres (SIPROR)* y del Sistema de

Seguridad y Salvaguarda Universitario de la UNAM (SISESU)**. Como se puede observar en todas stas versiones, as como en el marco conceptual, no se emplearon los trminos de Proteccin o de Defensa Civil, debido a la siguiente razn. Histricamente, la Proteccin (o Defensa) Civil tiene su origen de las necesidades de guerra, cuando es imperioso proteger a la poblacin de los bombardeos areos del enemigo, ya sea a travs de su organizacin correspondiente y su entrenamiento para la extincin de incendios -provocados por las bombas incendiarias- y para primeros auxilios, as como por medio del establecimiento de refugios antiareos y, hasta la construccin y mantenimiento de refugios especiales para el caso de la guerra atmica, por mencionar algunas de las actividades principales. Es por ello que en muchos pases la Proteccin Civil sola estar bajo el mando del ejrcito y, como regla, la direccin y capacitacin de la poblacin estaba a cargo de los militares, ya que se trataba de la instruccin militar, de la proteccin de la poblacin civil y de orientacin y propaganda, en general. Tal, por ejemplo, cuando Mxico entra a la II Guerra Mundial con el fin de coordinar las actividades de la poblacin civil con las de las fuerzas armadas, para prevenir cualquier agresin de que fuera vctima el pas, por parte de los pases enemigos, "Se instituye en el territorio de los Estados Unidos Mexicanos la Defensa Civil como un medio que debe poner en prctica la poblacin misma, en cooperacin con las Autoridades Civiles y Militares, contra todo acto que lesione la soberana, la integridad, el orden y la seguridad nacionales" (Artculo 1), por el Decreto del 11 de agosto de 1942 [19], que "depende nicamente del C. Presidente de la Repblica, quien la dirigir por s, por conducto de su Estado Mayor o por el de las autoridades militares respectivas" (Artculo 2); mientras que "El Estado Mayor Presidencial es el rgano encargado del control, direccin y coordinacin de los Comits Centrales de la Defensa Civil, y al efecto, auxiliado por las Secretaras de la Defensa Nacional y de la Marina, as como por las Comandancias de Regin y de Zonas Militares y Navales..." (Artculo 6). Este Decreto, posteriormente, se deroga por otro, fechado el 15 de octubre de 1945, "habiendo desaparecido la posibilidad de una agresin, en virtud de la victoria alcanzada por las Naciones Unidas, contra los pases totalitarios" [20], esto es, cuando se acaba el peligro de una agresin de carcter blico y, en particular, de los "bombardeos areos, la accin en nuestras costas de unidades navales adversarias; o bien, las actividades en todo el territorio de agentes enemigos, saboteadores, quintocolumnistas, propagandistas, etc.". Es obvio que, tanto los objetivos y las actividades correspondientes para lograrlos, como las propias modalidades de organizacin y control, necesarias para atender la problemtica de desastres, son completamente diferentes del caso de acciones blicas. Esta diferencia se destaca, especialmente, en todo lo relativo a la prevencin, donde el xito depende de la adecuada organizacin y planeacin de las Autoridades meramente Civiles, as como de la coparticipacin de la Iniciativa Privada y del * El estudio se inici en junio de 1980, con el financiamiento del DDF. Una relacin de los informes elaborados,

durante sus cuatro etapas, se puede observar en Bibliografa [G.9, G.10, G.12 y G.14]. ** Por solicitud de las mximas autoridades universitarias, el proyecto se inici en agosto de 1985 y la descripcin

bibliogrfica de los informes elaborados se presenta en el Bibliografa [G. 18 y G.23].

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Sector Social. No obstante, se puede observar que hasta en el auxilio, donde la participacin de las Autoridades Militares tiene una especial importancia en la provisin de la seguridad, la mayora de las acciones son de carcter civil, que se realizan mejor por y para la poblacin. Claro, que debido a la ausencia de las estructuras organizativas y por la falta de capacitacin de la poblacin, en el transcurso de la segunda parte de este sexenio, el ejrcito mexicano ha tenido que encargarse de muchas responsabilidades, realizando las actividades que no son inherentes a su profesin. Por ejemplo, estuvieron manejando los albergues para damnificados, a pesar de que, como regla, los cuerpos militares, en todo el mundo, estn entrenados para tratar a los prisioneros de guerra y, naturalmente, hay cierta diferencia entre las formas de mando de los albergues de damnificados y los campos para prisioneros de guerra. En consecuencia, debido a la necesidad de asegurar la participacin de la poblacin, en tiempo de paz, en los programas de la reduccin de riesgos, as como en los preparativos para el auxilio, en algunos pases, se empezaron instalar nuevos sistemas organizativos, dedicados exclusiva y explcitamente a la prevencin y atencin de desastres, como ocurri, por ejemplo, a principios de los ochentas en Chile, donde se estableci la Oficina de Emergencia en el Ministerio del Interior, en paralelo con la Defensa Civil. An ms, con el transcurso del tiempo, debido a la disminucin de amenazas blicas y, en especial, de guerras atmicas, surgi otra alternativa que consisti en la transformacin de las estructuras organizativas existentes de Proteccin Civil y su transferencia, con sus instalaciones y equipos, a las dependencias con carcter poltico, que tenan la capacidad de coordinar las diversas dependencias involucradas, tal como sucedi, a fines de los ochentas, en Holanda, donde la responsabilidad por la Proteccin Civil y, por ende, de las facultades adecuadas, quedaron al cargo del Ministerio del Interior. An ms, la Organizacin Internacional de Defensa Civil, una organizacin intergubernamental con la sede en Ginebra, Suiza, que integra "...45 pases en desarrollo con el fin de promover la defensa civil en el mundo", tambin, fomenta "... la investigacin en prevencin de accidentes, administracin de desastres, cooperacin tcnica y planeacin de contingencias en diferentes pases". Asimismo ofrece "... el entrenamiento del personal y de administradores de desastres en tales actividades como el combate de incendios, control de inundaciones, primeros auxilios y en estudios de sismos". Adems, apoya a las "... autoridades nacionales en defensa civil" para "proteger las vidas humanas a travs de la planeacin organizada, entrenamiento, prevencin, preparativos y respuesta a todas las emergencias, incluyendo los desastres naturales y accidentes producidos por el hombre".* Es as que, en las ltimas dcadas, se emergi, y ha ido madurando, una nueva conceptualizacin de Proteccin Civil, considerada como una actividad solidaria y participativa de los diversos sectores que integran a la sociedad, junto y bajo la direccin de la Administracin Pblica, en bsqueda de la seguridad y salvaguarda de los amplios ncleos de la poblacin ante la posibilidad de ocurrencia de desastres, en tal forma que la sociedad constituye el destinatario y, a la vez, el actor principal de sus acciones. En consecuencia, a fines de 1985, cuando tanto el propio desastre provocado por los recientes sismos de septiembre, como la resultante situacin poltica en Mxico, urgentemente demandaron, con un renovado mpetu y, esta vez, en forma impostergable, el establecimiento de nuevos mecanismos de seguridad y salvaguarda de la poblacin ante desastres, se emple este modernizado concepto de

* Se basa en la informacin recibida de la Organizacin Internacional de Defensa Civil a travs de Internet

(http://is.eunet.ch/geneva-intl/gi/egi/egi056.htm).

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Proteccin Civil, as como se aprovecharon el marco conceptual de la IID y las experiencias provenientes de su desarrollo y aplicacin. A continuacin, se expone brevemente la historia del establecimiento y desarrollo del Sistema Nacional de Proteccin Civil (captulo 6) y, en el captulo 7, se presenta su descripcin sinptica. 6. SURGIMIENTO DE PROTECCIN CIVIL

la fecha el SINAPROC cuenta con casi diez aos de vida, ya que se estableci por Decreto del Lic. Miguel de la Madrid -entonces Presidente de la Repblica-, publicado el da 6 de mayo de 1986 en el Diario Oficial de la Federacin [21]. Sin embargo, el nacimiento del Sistema fue precedido por una larga historia del desarrollo de la Proteccin Civil en Mxico.

Sus antecedentes comienzan, en forma implcita, hace muchos siglos junto con la historia de los pueblos que habitaban el territorio del pas y que, de una u otra forma, estuvieron sobreviviendo a los desastres de sus pocas; y llegan hasta septiembre de 1985 (subcaptulo 6.1). Desde, esta fecha se destacan dos etapas, una muy breve, de unos seis o siete meses, dedicada a la conceptualizacin y planeacin del SINAPROC (subcaptulo 6.2) y la otra, mucho ms larga, que abarca los diez aos ya mencionados, de su establecimiento y desarrollo (subcaptulo 6.3). 6.1. ANTECEDENTES HISTORICOS El nacimiento del SINAPROC frecuentemente se considera como una consecuencia de los sismos de 1985. Y hay mucha razn, ya que la situacin de emergencia vivida, mostr la imperiosa necesidad de contar con un sistema cabal de seguridad civil a nivel nacional, a travs del establecimiento de la legislacin, organizacin y planeacin, que integra, orienta y coordina las dependencias existentes, as como los organismos de la iniciativa privada y las organizaciones de voluntariado, en sus esfuerzos para proteger y atender mejor a la poblacin ante la eventualidad de un desastre. Sin embargo, el SINAPROC tiene muchos antecedentes y es natural, ya que la sociedad tena que acudir a las funciones de Proteccin Civil, en forma implcita, desde los inicios del pas, para enfrentar a los graves desastres con enormes prdidas humanas y daos materiales, que estuvieron produciendo los diversos fenmenos destructivos, tales como sismos, vulcanismo, inundaciones, epidemias, por mencionar slo algunos, a los cuales siempre estaba propensa y vulnerable, debido a su ubicacin geogrfica y las caractersticas demogrficas, histricas y culturales. De la descripcin detallada de los diversos desastres ocurridos en la historia durante las Epocas Prehispnica, Colonial, del Mxico Independiente y del Siglo XX (que se extiende hasta los primeros cinco aos el la novena dcada), dada en el Captulo 2. Diagnstico de las Bases [15], se revela la panormica de una enorme y heroica lucha de diversos pueblos que habitaban el territorio desde tiempos inmemoriales, contra los fenmenos destructivos naturales y antropognicos. En la mitologa, capturada por los cronistas del siglo XVI, se da una gran importancia a los sismos, huracanes e inundaciones, destacndose que "el inicio de la edad que vivimos se origin por un gran sismo que sepult a los pobladores originales, los mticos gigantes quinametin". As mismo, Fernando de Alba Ixtlixchitl menciona la destruccin de la ciudad de Cholula por un terrible huracn que haba sido enviado por el dios Quetzalcatl, segn las creencias de los aborgenes. Adems, en

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las crnicas ms antiguas se habla sobre la inundacin completa de la ciudad de Tenochitlan en el noveno ao del reinado de Moctezuma. Con la Conquista, al espectro tradicional de fenmenos destructivos se aaden nuevas condiciones socio - polticas, que resultan en las epidemias y la extincin masiva y completa de la poblacin indgena. No es posible leer, sin horrorizarse, de los fros datos estadsticos que "en la Cuenca de Mxico, la poblacin pas de 1'500,000 habitantes, en 1519, a slo 70,000 a principios del siglo XVII", esto es, una reduccin de 1'430,000 durante un siglo o, en promedio de 14,300 hab. por ao. Asimismo, se menciona que "en toda el rea de Nueva Espaa la poblacin diminuy de seis millones a menos de uno para 1620", lo que da, en promedio, 50,000 exterminados por ao, en el transcurso de un siglo, como consecuencia de la dominacin espaola y la subyugacin indgena, segn las mismas Bases [15]. Por si esto no fuera suficiente, en la poca del Mxico Independiente, "las luchas de Independencia, de la Reforma y de la Revolucin, as como las guerras contra las intervenciones extranjeras dejaron por s solas una estela de destruccin, tragedia y miseria" [15]; nicamente la revolucin, a principios de este siglo, arroj un saldo de un milln de muertos. En el siglo XX, debido al desarrollo industrial, crecimiento de la poblacin y su concentracin en grandes urbes, se presentaron nuevos fenmenos destructivos y crecieron substancialmente los desastres en su magnitud y extensin* (vase el Captulo 1) . Es obvio que todas estas circunstancias han ido presentando, en el transcurso del tiempo, cada vez ms grandes retos para la Proteccin Civil. En las mismas crnicas mencionadas, se describe la organizacin de grandes asentamientos urbanos, as como los sistemas de cultivo con riego y drenaje, las obras hidrulicas de proteccin contra inundaciones, tales como diques y canales, que adems, sirvieron en su tiempo, para la transportacin y comunicacin, los acueductos para el abasto de agua potable, etc. Esta lucha contra fenmenos de origen hidrometeorolgico se renov con nuevas fuerzas y conocimientos durante la Epoca colonial, cuando las tcnicas y los instrumentos prehispnicos se complementaron y modernizaron con la ingeniera y tecnologa tradas por los Espaoles. Entre diversas obras, se destaca la construccin de un tnel y de un canal a cielo abierto, en 1608, que permiti drenar la cuenca de Mxico y, as, disminuir el peligro de inundaciones. Esta tendencia de levantar las obras pblicas se conserva y refuerza durante toda la historia de Mxico, llegando en el siglo XX a su apogeo, a pesar de sus altsimos costos. Desafortunadamente, la literatura disponible se dedica, principalmente, a los aspectos ingenieriles y tecnolgicos de prevencin de desastres**; mientras que la informacin sobre los socio - polticos y, en particular, sobre los detalles de la organizacin administrativa para su atencin y, en particular del Sector Pblico, es muy escasa.

* La informacin pormenorizada que, a la vez, conserva la versin original del texto de los medios impresos

hemerogrficos, resultado de investigacin de ms de 2,300 acontecimientos ocurridos desde 1900 hasta 1994, se encuentra en [22].

* * Una detallada y, a la vez, amplia descripcin de las obras civiles realizadas en Mxico, se puede encontrar en [23].

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Sin embargo, se puede observar que desde el inicio de la Epoca del Mxico Independiente, el Estado ha reconocido la importancia de lo que se llama ahora Proteccin Civil y ha asumido su responsabilidad, a travs de sus dependencias, aunque en forma implcita, parcial y fragmentaria. Tal, es el caso de la Secretara de Estado, nacida en 1821, y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores, que pasa en 1841 al Ministerio de Relaciones, que tienen las atribuciones de "la polica de salubridad, ... juntas de Sanidad, Hospitales, Hospicios, Epidemias, Vacuna, Casas de Beneficencia, y desage de Huehuetoca". En 1852, estas atribuciones pasan al Ministerio de Justicia, en cuyo Reglamento se encuentran "los negocios pertenecientes a hospitales, hospicios, ... montepo y establecimientos de beneficencia, ... pestes y vacuna" y la "conservacin de los canales, puentes y calzadas, nivelacin y alineamientos de la capital, y la direccin de las obras pblicas e hidrulicas del Distrito". En el decreto de 1853, se destacan como atribuciones de la Secretara de Estado y Gobernacin, las de atender "Pestes, medios preventivos y socorros pblicos cuando las haya, as como vacunas, su conservacin y preparacin". Asimismo, en un Decreto del Presidente Benito Jurez, sobre la distribucin de ramos de la Administracin Pblica, se mencionan para esta Secretara las siguientes atribuciones relevantes: "la polica de salubridad, epidemias, vacuna, beneficencia pblica, hospitales, hospicios, casas de expsitos y salas de asilo". Con el desarrollo del Estado moderno, han ido diferencindose sus diversas funciones, a travs del establecimiento de organismos ms especficos, lo que, a su vez, implic la precisin de las atribuciones correspondientes a la Proteccin Civil y su redistribucin entre stos. Entrando a los tiempos ms recientes -sin tratar de agotar el tema y con el objetivo de mencionar slo unos ejemplos-, es importante destacar los logros y experiencias en la atencin de emergencias, principalmente por medio del Plan DN-IIIE de la Secretara de la Defensa Nacional y del Plan homlogo de la Secretara de Marina. La Ley Orgnica del Ejrcito y Fuerza Area Mexicana, firmada el 18 de marzo de 1971, en su primer artculo, establece que estas instituciones se destinan, en otros, a "III. Auxiliar a la poblacin Civil y cooperar con sus autoridades en casos de necesidades pblicas y prestarles ayuda en obras sociales y en todas las que tiendan el progreso del pas, conforme a las rdenes que se dicten al respecto" [24]. Es por ello, que el Plan DN-IIIE "tiene el objeto de aminorar o limitar los efectos de un desastre en una zona devastada o establecer las medidas tendientes a capacitar y coordinar mejor a las Fuerzas Armadas para auxiliar a la poblacin civil, en las reas en que ocurra algn desastre o se prevea la posibilidad de ello". Asimismo, en la Ley Orgnica de la Armada de Mxico, firmada el 21 de diciembre del mismo ao, en su Artculo 2 declara, entre las funciones de la armada, "V. Efectuar operaciones de rescate y salvamento en la mar y, en general, en aguas nacionales" y "VII. Auxiliar a la poblacin civil en los casos y zonas de desastres o emergencias, actuando por s o conjuntamente con el Ejrcito y la Fuerza Area, conforme el Plan Nacional de Auxilio" [25]. Asimismo, son bien reconocidas las contribuciones substanciales de la entonces Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos en la prevencin y mitigacin de desastres, causados por los fenmenos destructivos de origen hidrometeorolgico y por los incendios forestales; as como de la Secretara de Salubridad y Asistencia, que tradicionalmente extenda sus servicios al mbito de prevencin, tratamiento y rehabilitacin de las enfermedades contagiosas, as como de los accidentes. Adems, se distinguan, en aquella poca, los esfuerzos de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa y, su antecesor, la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, que mediante la planeacin urbana y el desarrollo de la legislacin y normatividad ecolgica, buscaban tanto diagnosticar los peligros, como establecer los programas municipales de prevencin y atencin de emergencias, as como los de Proteccin Ecolgica.

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Y por ltimo, pero no menos importante, se recalca el papel del Secretario de la Gobernacin que tena la facultad de coordinar las situaciones de Emergencia, segn el Artculo 3 de la Ley de Poblacin, que establece que "para los fines de esta Ley, la Secretara de Gobernacin dictar y ejecutar o, en su caso, promover ante las dependencias competentes o entidades correspondientes, las medidas necesarias para: XIII. Coordinar las actividades de las dependencias del sector pblico federal, estatal y municipal, as como las de los organismos privados para el auxilio de la poblacin en las reas en que prevea u ocurra algn desastre" [26]. Adems, como regla, despus de cada desastre, se han ido formando diversos rganos, para atender y resolver las situaciones especficas de emergencia presentadas, que normalmente solan disolverse al trmino del sexenio correspondiente, tal como pas, por ejemplo, con la Comisin Permanente de Auxilio en Casos de Siniestros en el Distrito Federal, integrada por instrucciones del Presidente de Repblica, a raz de los graves daos causados por una tormenta en el cerro del Ajusco, en mayo de 1972, por el personal del DDF, de la SEDENA, de la Marina, de la SSA y de la SARH, as como con la participacin del INPI y la Conasupo, con el fin de prevenir siniestros en el DF y en las zonas limtrofes con el Estado de Mxico, atencin mdica y distribucin de vveres cuando se presentaran desastres [27]. Sin embargo, como muestra el anlisis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, firmada el 24 de diciembre de 1976 y revisada el 23 de diciembre de 1982, fueron muy escasas las atribuciones explcitas de las Dependencias Federales directamente relacionadas con la materia de Proteccin Civil. Por ejemplo, el Artculo 35 correspondiente a la SARH, en su Fraccin XXXV, establece su responsabilidad de "Controlar los ros y dems corrientes y ejecutar las obras de defensa contra inundaciones"; a la SSA, segn el Artculo 39 corresponde "IX. Organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la Repblica" y "XVI. Estudiar, adaptar y poner en vigor las medidas necesarias para luchar contra las enfermedades transmisibles, contra las plagas sociales que afectan la salud, contra el alcoholismo y las toximanas y otros vicios sociales, y contra la mendicidad"; mientras que a la Secretara de Trabajo y Previsin Social (Artculo 40) corresponde "XI Estudiar y ordenar las medidas de seguridad e higiene industriales para la proteccin de los trabajadores, y vigilar su cumplimiento" [28]. La posterior reforma a la Ley precis, por un lado, la obligacin de la SARH (Artculo 35) de "XXXII. Regular y vigilar la conservacin de las corrientes, lagos y lagunas, en la proteccin de cuencas alimentadoras y las obras de correccin torrencial"; por el otro, pas a la SEDUE (Artculo 37) la responsabilidad anterior de la SSA de "XV. Formular y conducir la poltica de saneamiento ambiental, en coordinacin con la Secretara de Salubridad y Asistencia", as como la facultad, que anteriormente perteneca a SARH, de "XXV. Regular el alejamiento, la explotacin, uso o aprovechamiento de aguas residuales y las condiciones que deben satisfacerse antes de descargarse en las redes de colectores, cuencas, causes, vasos y dems depsitos y corrientes de agua; as como su infiltracin en el subsuelo, para evitar la contaminacin que ponga en peligro la salud pblica o degrade los sistemas ecolgicos, en coordinacin con las Secretarias de Agricultura y Recursos Hidrulicos y de Salubridad y Asistencia" [29]. Entre las adiciones, se destaca una serie de responsabilidades relacionadas con los problemas ecolgicos, correspondientes a la entonces recin creada SEDUE (Artculo 37): "XVI. Establecer los criterios ecolgicos para el uso y destino de los recursos naturales y para preservar la calidad del medio ambiente;...XVII. Determinar las normas que aseguren la conservacin de los ecosistemas

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fundamentales para el desarrollo de la comunidad; XVIII. Vigilar en coordinacin con las autoridades federales, estatales y municipales la aplicacin de las normas y programas que establezca para la proteccin o restitucin de los sistemas ecolgicos del pas" [29]. Es as que, a pesar de los logros particulares de cada una de las dependencias referidas y las experiencias adquiridas con cada uno de los desastres ocurridos en los ltimos decenios, estaba revelndose, cada vez con ms trgicas consecuencias, una enorme falta de organizacin, planeacin y coordinacin entre los diversos organismos existentes. En este sentido, el Sistema de Proteccin y Restablecimiento del Distrito Federal (SIPROR), cuyo diseo e implantacin se realiz a principios de la dcada de los ochenta, fue el primer organismo promotor y coordinador de proteccin civil en nuestro pas. El SIPROR busc integrar los diversos organismos de la ciudad, relacionados, de una u otra manera, con la problemtica de desastres, precisando las funciones y responsabilidades de stos, as como sus interrelaciones y formas de coordinacin. Sus objetivos comprendieron, por un lado, la prevencin de fenmenos destructivos y la mitigacin de sus efectos adversos, lo que constituy el objetivo general de proteccin; por el otro, la atencin de las situaciones de emergencia y la posterior recuperacin de la ciudad, integrados en el objetivo general de restablecimiento; los que dieron el nombre del SIPROR [G.P.4 y G.P.13]. Sin embargo, para que cristalizara la necesidad de contar con un sistema de esta naturaleza para todo el territorio nacional faltaba una decisin poltica, cuya impostergabilidad se revel debido a la situacin de una emergencia mayor, que fue provocada por los sismos de 1985, cuando el desastre rebas todos los recursos disponibles y previstos para enfrentarlo. Es bien conocida, en el rea de sociologa de desastres, una ley que afirma que los desastres, adems de las consecuencias negativas, traen las positivas, dando como ejemplo el desarrollo de Alemania y Japn despus de la Segunda Guerra Mundial, de tal forma que el aprovechamiento de las ltimas constituye uno de los objetivos primordiales de la etapa de recuperacin. En este sentido, es posible hablar sobre una consecuencia positiva y trascendental de los sismos de 1985, percibida por el ejecutivo federal y respaldada por su voluntad poltica: el surgimiento del Sistema Nacional de Proteccin Civil, que se describe en el siguiente subcaptulo. 6.2. ETAPA DE CONCEPTUALIZACION Y PLANEACION Para enfrentar y resolver los problemas causados por los sismos, el entonces Presidente de la Repblica, Lic. Miguel de la Madrid, cre la Comisin Nacional de Reconstruccin el 3 de octubre de 1985, "como rgano de consulta y participacin en las acciones de los sectores pblico, privado y social" [30], entre cuyas funciones se destaca la de "...sentar las bases para establecer los mecanismos, sistemas y organismos para atender mejor a la poblacin en la eventualidad de otros desastres, incorporando las experiencias de instituciones pblicas, sociales y privadas, de la comunidad cientfica y de la sociedad en general" [15]. En el seno de esta Comisin, pasando una semana -el da 10 de octubre de 1985-, fue instalado, por Acuerdo Presidencial [30], el Comit de Prevencin de Seguridad Civil, como "rgano auxiliar, encargado de estudiar y proponer todas las acciones relativas a la seguridad, participacin y

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coordinacin de los ciudadanos, en caso de desastre" [30], con "el objeto de realizar los estudios que llevaran a establecer un Sistema Nacional de Proteccin Civil..." [15]. Por la alta prioridad que se le dio a este Comit, fue encabezado por el Presidente de la Repblica, fungiendo como su coordinador el Secretario de Gobernacin y, como Secretario Tcnico, el Subsecretario de Gobernacin, e integrado por los titulares de ocho Secretarias de Estado, el Jefe del Departamento del Distrito Federal, el Procurador General de la Repblica, el Director del Centro Nacional de Estudios Municipales y el Secretario General del Consejo Nacional de Poblacin. Asimismo, segn lo previsto en el acuerdo mencionado, el Comit fue "integrado con representantes de los organismos sociales y privados, de los institutos de investigacin cientfica pblicos y privados, de los colegios profesionales y con miembros de la sociedad interesados en contribuir al logro de los fines y a la mejor realizacin de las tareas del Comit" [30], lo que permiti encauzar los trabajos de los nueve Subcomits en las siguientes materias:

1. Investigacin en materia de Proteccin Civil. 2. Deteccin y prevencin de catstrofes. 3. Desarrollo y aplicacin tecnolgica. 4. Organizacin y participacin social. 5. Educacin y capacitacin. 6. Marco jurdico. 7. Planeacin y ejecucin de acciones inmediatas ante desastres. 8. Integracin de la Federacin, Estados y Municipios en materia de Proteccin Civil. 9. Comunicacin Social.

Adems de la convocatoria abierta, que asegur la amplia participacin de los diversos estratos de la poblacin, de las dependencias del sector pblico y de las instituciones privadas en los trabajos del Comit de Prevencin de Seguridad Civil, se realiz una ardua labor de recopilacin de informacin disponible, tanto en Mxico, como en extranjero, a travs del Secretariado Tcnico. Desde su inicio, se ha ido concibiendo el Sistema Nacional de Proteccin Civil como una integracin orgnica de las diferentes estructuras y elementos, con el fin de proteger a los ciudadanos contra los riesgos que se presentan ante la eventualidad de un desastre. Para lograr este objetivo, se tuvo que contar con una estructura orgnica y con mtodos y procedimientos correspondientes, para asegurar un empleo ptimo de recursos y tiempo disponible. Es por ello que esta primera etapa, denominada Conceptualizacin y Planeacin tena, como objetivo principal, el establecimiento de las bases conceptuales del nuevo sistema, a travs de la precisin de su marco general, as como de la planeacin y realizacin de los diversos trabajos necesarios para ste. El diseo e implantacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil, as como los lineamientos de su futura operacin y desarrollo se basaron en los siguientes seis principios:

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Participacin solidaria de los sectores pblico, privado y social; Concordancia con la estructura del sector pblico, estableciendo as tres niveles de organizacin:

Federal, Estatal y Municipal; Optimizacin del empleo de los recursos, a travs del mejor aprovechamiento de los recursos

disponibles y su eficiente compartimiento entre los diversos organismos constituyentes; Subordinacin al Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, lo que significa el funcionamiento,

la operacin y el desarrollo, basados en la elaboracin y ejecucin de los programas anuales, de acuerdo con cuatro vertientes: de obligacin, de coordinacin, de concertacin y de induccin;

Sustento legal, basado tanto en la legislacin existente como en la elaboracin de la legislacin,

reglamentacin y normatividad faltantes; y Aprovechamiento de la experiencia y del acervo de conocimiento cientfico y tecnolgico, tanto

nacional como internacional, a travs del establecimiento de organismos especiales. Los resultados de la primera etapa, que abarcan las definiciones bsicas y los elementos principales de la organizacin del Sistema y de planeacin de su funcionamiento, adems de un diagnstico, la determinacin de los objetivos y una propuesta del Programa de Proteccin Civil, se plasmaron en las mencionadas Bases para el Establecimiento del Sistema Nacional de Proteccin Civil [15]. Es importante subrayar que las propias Bases establecieron, adems, dos etapas posteriores, que tenan que atenderse despus de la instalacin del SINAPROC y que se describen a continuacin. 6.3. INSTRUMENTACION DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL La entrega y aprobacin de las Bases, proporcion un nuevo mecanismo de operacin, que pudo permitir a atender de inmediato, por lo menos, cualquier emergencia en el mbito de la Proteccin Civil. Sin embargo, las propias Bases consideran el carcter transitorio de este mecanismo, ya que todava falt establecer las nuevas reglas y precisar las funciones para todos los participantes. Es por ello, que se determinaron dos etapas consecuentes e indispensables para concluir el proceso de instrumentacin del SINAPROC: la segunda, la de organizacin y programacin y la tercera, la de puesta en marcha. La segunda etapa, que se inici con la entrega de las Bases, tena como su objetivo principal el establecimiento de los siguientes elementos para la organizacin y programacin del Sistema: Estructura institucional, esto es, la constitucin de la estructura orgnica que llevar a cabo la

operacin del Sistema. Criterios homogneos de participacin y de divisin de funciones para deslindar las

responsabilidades de las diversas dependencias y organismos que integran el Sistema, as como para asegurar la compatibilidad de su funcionamiento y la eficiencia de las bases de coordinacin entre ellos.

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Compromisos de participacin, los que se asumen por cada uno de los participantes de acuerdo con sus reas de responsabilidad relacionadas con el Sistema y que contemplan, tambin, los criterios de su ensamble en el contexto del Sistema, en virtud de la naturaleza de sus funciones y reas de competencia.

Programacin especfica, que transforma los compromisos de participacin en programas de

acciones, definidos en tiempo y respaldados con recursos, en tal forma que cada uno de los participantes presenta su programa de accin y, as, en conjunto se cubran los vacos y se eliminen las sobreposiciones en acciones especficas.

Manuales de mtodos y procedimientos (generales y especficos), que norman la planeacin y

ejecucin de las diferentes acciones de cada participante, asegurando as la legitimidad de stas, as como el cumplimiento de los reglamentos y normas pertinentes.

Definicin y cuantificacin de recursos, que permite conocer los recursos disponibles y, en su

caso, solicitar y asignar los necesarios tanto para la prevencin como para el auxilio. Las Bases prevean que esta segunda etapa no deber exceder los tiempos estrictamente necesarios para estar preparados para el inicio de la operacin del Sistema y, como propuesta inicial, se considera un lapso de 12-20 semanas. La tercera etapa, denominada puesta en marcha, que fue trazada en las Bases en trminos generales, tena el objetivo de establecer los criterios y procedimientos de evaluacin de la eficacia y eficiencia de funcionamiento del Sistema, en torno de las dos vertientes destacadas: de prevencin y de auxilio en caso de desastre, as como la consecuente retroalimentacin de estas evaluaciones, con el fin de asegurar la dinmica del mejoramiento del Sistema. Se realizar por "los miembros de la estructura del Sistema ya ajustado, a travs de las deliberaciones que se desarrollarn durante la segunda etapa". De manera enunciativa y no limitada, se hace referencia a las actividades que debern ser contempladas, tales como El establecimiento del Sistema Nacional de Proteccin Civil y su organizacin a nivel nacional,

as como el impulso al establecimiento de las unidades de proteccin civil en entidades federativas y en municipios.

El establecimiento de las bases jurdicas del SINAPROC y el impulso al establecimiento de las

bases jurdicas de los Sistemas Estatales y Municipales de Proteccin Civil. El establecimiento del Consejo Nacional de Proteccin Civil e impulso al establecimiento de los

Consejos Estatales y Municipales. El establecimiento de los mecanismos de participacin social a nivel estatal y municipal. La preparacin del Programa Nacional de Proteccin Civil.

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En la Tabla 6.3-1, se presentan en forma sintetizada las acciones, participantes y resultados esperados de cada una de las etapas mencionadas.

ETAPAS ACCIONES PARTICIPANTES RESULTADOS

I Conceptualizacin y planeacin Comit de Prevencin de Seguridad Bases para el SINAPROC

II Organizacin y programacin Sectores pblico, privado y social Estructura institucional ajustada Criterios homogneos de proteccin y divisin de funciones

Compromisos de participacin

Programas especficos calendarizados

Manuales de mtodos y procedimientos

Definicin de recursos

III Inicio de operaciones Sectores pblico, privado y social Aplicacin de programas Auxilio en los agentes afectados

Evaluacin y retroalimentacin del Sistema

Tabla 6.3-1 INSTRUMENTACION DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL