Capítulo 6

DESARROLLO DE UNA ECONOMÍA ABIERTA LA TRANSFORMACIÓN DE NORUEGA, 1845-1975

Helge Hveem

1. Introducción

En el transcurso de casi cien años, Noruega pasó a constituirse en un Estado de bienestar industrializado después de haber sido prácticamente una atrasada sociedad agraria. Este desarrollo abarca períodos de reestructuración indus- trial, grandes fluctuaciones en los mercados externos y fases de crecimiento económico impulsadas o interrumpidas por shocks externos.

Debido a las muchas y variadas influencias que han actuado sobre el desarrollo noruego, la evolución económica del país debe ser abordada con un enfoque simultáneamente ecléctico y dinámico. Bosquejaremos el desa- rrollo de Noruega concentrándonos en cuatro amplios grupos de factores relativos a las instituciones, las políticas y la organización del sector externo.

En primer lugar examinaremos la evolución de la estructura social y las instituciones políticas tratando de entender cómo ellas contribuyeron a que el país evolucionara, desde ser una sociedad de comunidades agrarias rela- tivamente independiente y orientada hacia el autoconsumo (con débiles y escasos vínculos con el sector urbano), hasta ser una sociedad altamente organizada y de complejos nexos entre las instituciones estatales y privadas.

En segundo lugar se discutirán la rapidez y la extensión de la adaptación (o resistencia) al cambio tecnológico, las reacciones innovativas a la com- petencia extsrna, el papel de los empresarios y la introducción (o la carencia) de políticas mdustriales.

En tercer lugar se estudiará en qué forma y hasta qué punto el país ha logrado adaptarse a los cambios en los mercados externos; esto es, cómo ha desplegado su capacidad de organizar y reorganizar el sector de comercio exterior para defender la estabilidad interna contra los shocks externos.

Finalmente se examinará el grado en que los ingresos por exportaciones y los flujos de entrada de capital extranjero se han vinculado al desarrollo intersectorial e interregional, al incremento gradual de los niveles de proce- samiento industrial y al desarrollo del mercado interno’.

I Varias otras cuestiones, como los etectos de IU @eopolitica. por ejemplo, han tenido imporbmcia, pero no se discutirán aquí en detalle.

146 “EL GE HVEEM

La elección de la perspectiva teórica se puede reducir a una opción entre dos “escuelas”. Por una parte esta la hipótesis de desarrollo inducido desde el exterior, o impulsado por las exportaciones (Norman, 1984; Bergh et al., 1980). Por la otra, la escuela de las instituciones y políticas nacionales subraya el papel de la organización socioeconómica e industrial interna y de la política industrial (Katzenstein, 1985). Una rama particular de esta segunda escuela acentúa la importancia de las comunidades locales y del poder político en los sectores primarios (Brox, 1966). Hay, todavía, algunos que adoptan una posición intermedia al valorar el papel de las exportaciones y de las políticas internas, subrayando los modos de interaccion de los factores des- tacados por ambas escuelas (Liebermann, 1970; Senghaas, 1982; Maddison, 1982).

Como ya lo han revelado estos comentarios introductorios, mi argumen- tación enfatira el hecho de que épocas históricas distintas se explican por diferentes combinaciones dc factores causales, mientras la organización po- lítico-económica del país (esto es, la forma en que se combinan las políticas internas y externas y las instituciones que se crean para apoyar una estrategia) ofrece toda una nueva perspectiva interesante. Se trata de un enfoque que parece particularmente apropiado para una economía comparativamente muy abierta (Gourevitch, 1978 y 1986).

2.Visión de largo plazo. El período de formación hasta la década de 1890

Por su carácter de economía pequeña y relativamente abierta desde hace ya mucho tiempo, Noruega ha mostrado ser sensible a las fuerzas externas, a las que parece haber sido capaz de adaptarse. Sin embargo, en ciertas épocas su vulnerabilidad ante ellas fue dominante, y condujo al estancamiento tem- poral 0 a la recesión2.

Aparentemente fue hacia 1520 cuando el comercio y cl desarrollo prein- dustrial sumaron fuerzas por primera vez en forma decisiva: por entonces, la introducción de la sierra de funcionamiento hidráulico creó la base para el crecimiento de las exportaciones de madera. A lo largo de casi 300 años esa base fue vital para el desarrollo de una economía mercantil precapitalista, activa en su comercio exterior.

Hasta bien entrado el siglo XIX, Noruega poseía las características de una economía colonial. Los extranjeros (hanseáticos, holandeses, etc.) domina- ban la comercialización de las exportaciones. La producción no llegaba a desarrollarse y estaba fuertemente concentrada en manos del colonizador: el Rey y el Estado de Dinamarca.

“ESARROLLO DE “NA ECONOMíA ABIERIA LA IKANbtWWlACION 147

A fines del siglo XVIII comenzó a desarrollarse una economía exportadora de base más propiamente nacional. A medida que prosperaron sus propios negocios, el capital comercial noruego reclamó, de los daneses, una flexi- bilización de los privilegios y monopolios mercantilistas. Pero el rey danés le dio su apoyo a Napoleón, y la geopolítica pasó a ser dominante. Para Noruega esto significó la pérdida de los mercados de Inglaterra. Por entonces se polemizó acerca de la vulnerabilidad inherente a la división del trabajo típicamente colonial entre Dinamarca y Noruega.

En 1814 las grandes potencias que habían derrotado a Napoleón deter- minaron que Noruega sería una colonia de Suecia. Como consecuencia, Noruega perdió mercados de importancia en Europa Continental. Durante la mayor parte de los primeros dos tercios del siglo XIX, la economía noruega permaneció relativamente estancada. Cálculos para 1820 indican que el PGB per cápita del país era uno de los más bajos de Europa Occidental: sólo llegaba a cerca de un 66% del PGB per cápita de su antigua metrópoli colonial, Dinamarca’. Noruega era un claro ejemplo de una economía mo- noproductora. Esta se basaba en las materias primas, con una fuerza de trabajo en su mayor parte no calificada.

Fuc sólo hacia mediados del siglo XIX cuando la actividad económica empezó a expandirse y a diversificarse más rápidamente. Una combinación favorable de cambios externos e internos, algunos graduales y otros que sobrevinieron súbitamente, terminó por integrar a la economía noruega en la corriente principal del capitalismo industrial europeo. Hacia 1870, Noruega todavía estaba a la zaga de la mayor parte de las economias de Europa del Norte; sin embargo, cn varios aspectos ya había iniciado un proceso de cambio fundamental. Hay que admitir que se trataba todavía de un desarrollo desigual, pero con todo, el proceso significaba el comienzo del fin de la sociedad asentada en la agricultura. Esta es la razón por la que esta época puede designarse como “el período de formación”.

Los factores que tuvieron efectos importantes sobre este proceso en el siglo XIX fueron varios. En primer lugar, se produjo una explosión demo- gráfica: alrededor de la década de 1840 “los ninos de la era post- 1814” ingresaron en gran número al mercado laboral, deprimiendo los salarios y proporcionando a sus padres más dinero para gastar en el mercado. Cuando llegó el golpe de la crisis económica internacional, en la década de 1870, una intensa migración a los Estados Unidos “resolvió” la crisis política y social que ya no podía seguir siendo controlada por una economía en creci- miento. Durante el período comprendido entre 1865 y 1910, casi cl 66% del “exceso” de población asociado a la explosión demográfica abandonó el país4.

’ Maddison (1982. p. 161). sobre la base de ertimaciones de Ba~roch. (1976b) a Llcbcrmann ( 1970). la ufra SC obt~cnc calculando cl purccnla~c dc CXCCKI de Ius nacimiento> aobre

las defunaone? IA tav de mlgrau«n íel número de m~grante\ por afro por cada I .OOO habltantcs) durante 1X95-1910 fue 6,44. comparado con 4 21 para Suecia y 2.55 para Dinamarca Entre los pabes de Eurupa Occidental, iúlo Irlanda e Italia moaxw~ filsils de migrxidn más altas durante e\e período (Haroch. IY7hh. p. 250).

148 HELGE IIVEEM

Otros dos factores que contribuyeron al crecimiento de la economía no- ruega fueron el cambio de la política económica, desde una política monetaria y crediticia contractiva, y casi de laissezfuire, a otra de carácter expansivo que presidía el surgimiento de un capitalismo industrial empresarial. Aunque en sus comienzos los nuevos empresarios no consiguieron un crecimiento industrial en gran escala, que pudiera absorber el rápido aumento de la población (especialmente en el sector agrícola5), el capitalismo industrial creó nuevas reservas de importancia en el potencial manufacturero, inclu- yendo la competencia y las “industrias de eslabonamiento”. Las industrias textiles y, más tarde las mecánicas, crecieron en oleadas, copiando a la nación líder, Inglaterra.

Como nación “retrasada” o de la “segunda ola”6 Noruega podía aprovechar la experiencia británica. Después de que el Parlamento inglés liberalizara las exportaciones tecnológicas en 1842, se inició una importación deliberada y en gran escala de habilidades y tecnologías. Con frecuencia las importaciones tomaban la forma de “paquetes” o transferencias “llave en mano”7. Para producir esta temprana industrialización no se requirieron importaciones de capital financiero, excepción hecha de la construcción de los primeros fe- rrocarriles*. Noruega completó la construcción de su primera vía férrea en 18.55, antes que su vecina más avanzada, Suecia. Este hecho puede explicarse en gran medida por la presencia de un cuarto factor: acceso y términos de intercambio favorables respecto a los mercados internacionales. La industria maderera necesitaba de sistemas de transporte más rápidos para sacar la producción a puerto, sobre todo luego que la disminución de los aranceles ingleses a las importaciones de madera, en 185 19, acrecentó la demanda extranjera. Los armadores noruegos, por su parte, estaban preparados para explotar las condiciones abiertas por la abolición del Acta de Navegación en la década de 1840.

Muchos analistas sostienen que durante este período la agricultura noruega no creó muchos eslabonamientos con la industria, como lo “prescriben” las teorías del crecimiento equilibrado. Pero la economía cimentada en una clase

( Lxbermann (1970, p 47) esti entonces en lo ceno al señalar que Noruega no nmltú los patroneo de expansión industrial de algunas décadas anta y, por lo tanto. no ha confirmado la hipótesis de los historiadores económicos de la corriente conve”cional en el sentido de que IB aceleración de la tasa de crecmnento de la poblacló” es generalmente concom~rante co” una rápida expawón del sector mdustrlal (ct Cipolla, 1962, por .EJe”lph,)

h Gerrchenkro” (1962). pare la pnmerü exprwú”. Sejersted (19851, pan Iii segunda. ’ Lo último SC refiere a la forma cómo los cmproarios “orucpo\ buscaru” C” Inglaterra firmas tcxtlles

o firmas especialnadas en tecnolo&s relacionadas. adqumendo no sólo el equpo de producción. s!“o tamblé” técmcas de producaó” hasta el último detalle. llegando en ocasmnes aun a “comprar” capatace,. mgen,erm y otros trahajadorei callflcado\ dc “acionalldad inglcza. Ver Bruland C 19Xx), para una defcnra del punto dc virta de que la explicación de IB Indu~trialiració” “orue&u dcbc encontrarse al nivel de las firmas y de su componamiento

X De hecho, Noruega exportó capital a partir de 1865, la época en que se empezaron a llevar cuentas “actonales rc@xcs y contlablcs.

9 E>to ripmficó una “C”tdJa relatwa yara Nonqa c”” rc\pccto a IU> exportadora canadicnacs que hasta entonces habían obtenido grandes bcneficioa de los pr~wle@~o\ “nper~ale?

DESARROLLO DE UNA KONOMiA ABIERTA LA TRANSFORMACIÓN I 49

de campesinos propietarios de su tierna llegó a cuadruplicar la producción de alimentos entre 1809 y 1855. La agricultura experimentó además una racionalización importante, fundamentalmente como consecuencia de los avances técnicos, especialmente en las zonas cercanas a las ciudades (Va- len-Sendstad, 1962).

La sociedad agraria contribuyó también en forma considerable a la ges- tación del quinto factor de relevancia en la evolución económica noruega: la institucionalización política. En comparación con sus similares nórdicos, los agricultores noruegos eran económica y políticamente independientes a mediados del siglo XIX. Los elementos feudales eran pocos, o inexistentes. debido a que en 18 14 se abolieron los privilegios de la nobleza. El poder campesino, en conjunto con la movilización cultural y política contra el rey extranjero, jugaron un papel importante en la estabilización de la sociedad’“.

Estos factores estabilizantes revistieron particular importancia durante la llamada “Larga Depresión” de las décadas de 1870 y 1880. Aparentemente la crisis golpeó a Noruega más tarde, pero, en muchos aspectos, más dura- mente que a la mayoría de los otros países europeos. La movilización política resultó en la creación del sistema de partidos, la inauguración del régimen parlamentario (1884) y el cambio de gobierno (del Partido Conservador a una coalición liberal-campesina). En conjunto con una migración masiva. estos cambios neutralizaron gran parte de los efectos de la declinación eco- nómica, que fue particularmente intensa durante el período 1879-1883.

Sin duda la declinación fue precipitada en una medida importante por el deterioro de la demanda extranjera para los productos tradicionales de ex- portación. No se desarrollaron nuevas industrias exportadoras que pudieran reemplazar las disminuidas ventas de materias primas y suplir la falta de expansión del mercado interno (Bjerke, 1966).

La crisis de 1875-1895 fue en muchos aspectos una típica crisis “a la Schumpeter”. Los armadores tuvieron que enfrentar caídas dramáticas de su participación en el mercado, dado que sus competidores extranjeros se desplazaron más rápidamente desde los veleros a los barcos a vapor. Pero en el transcurso de sólo un par de décadas los noruegos recuperaron el terreno: en 1905 el tonelaje transportado a vapor sobrepasó al tonelaje de los veleros. Se restableció así la posición de Noruega como la tercera nación naviera más grande del mundo. Desde entonces los ingresos por transporte marítimo han representado cerca del 40% de los ingresos totales por expor- taciones de Noruega. Con todo, el transporte marítimo nunca llegó a ser el motor principal de la industrialización. El ímpetu para el cambio hacia fines del siglo XIX vino más bien de la introducción de un nuevo paradigma técnico-económico’ t asociado a una fuerte convicción general favorable al

15” HELGE HVEEM

progreso. representado por innovaciones como la máquina a vapor y la electricidad.

Los empresarios noruegos parecen haber sido fieles casi absolutos del “evangelio de la comunicación”: sostenían que de la construcción de ferro- carriles, caminos y otras obras de infraestructura seguirían automáticamente la industrialización y el crecimiento económico (Collett y With Andersen, 1989). Durante las décadas de 1880 y 1890 se produjo una avalancha de nuevas inversiones en infraestructura e instalaciones productivas. Gran parte de esas inversiones apareció asociada a las importaciones de tecnología extranjera que caracterizaron “la primera ola” de la industrialización, en las décadas de 1840 y 1850. Pero esta vez se dieron también invenciones e innovaciones noruegas: ingenieros noruegos graduados en el exterior retor- naron al país trayendo técnicas que se aplicaron a la innovaciónt2. Algunos empresarios dispuestos a asumir riesgos encabezaron este desarrollo.

El Estado había establecido un Ministerio del Interior (184.5) con el objeto de apoyar a la industria, especialmente con caminos y ferrocarriles, pero esta institución no jugó ningún papel en el auge del sector naviero, simple- mente porque los armadores no lo quisieron así. Fue sólo después del co- mienzo del nuevo siglo cuando se estableció un organismo público; cuando el nivel de seguridad de control de los barcos noruegos se había deteriorado dramáticamente y gran número de marineros habían perdido sus vidas (Collett y With Andersen, 1989).

Noruega no era una economía de Inissrz,fuir~, pero seguía el modelo del Recht.sstaat descrito por Habermas (1962). Por esa época el Estado noruego era probablemente aun menos activo en asuntos económicos que en la mayor parte de los otros países europeos, incluyendo a Suecia y Dinamarca. El hecho de que, siguiendo a Inglaterra, Noruega se haya volcado a una política proteccionista más tardíamente que otras naciones europeas puede también haber retardado su transformación.

3. Del despegue industrial a la formación de la economía de negociación

El desarrollo de Noruega en el siglo XX puede dividirse a grandes rasgos en cuatro períodos, cada uno con sus respectivas características. En síntesis, los períodos son los siguientes:

(i) Despegue industrial encabezado por los empresarios (1890 a 1920). El espíritu empresarial noruego generó importantes innovaciones, hubo im- portantes importaciones de capital y se produjo una rápida industrialización enlazada con un crecimiento exponencial de la capacidad hidroeléctrica.