capítulo 1 marco teorico de ordenamiento...
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1. Las Bases Económicas del Asentamiento Humano y elOrdenamiento del Territorio.
Si los recursos naturales, las capacidades humanas y lascondiciones geo-físico-climatológicas estuvieran uniformemente distribuidas en la tierra, el desarrollo hubiera sidoigualmente uniforme en todas las partes del mundo. El hecho de que exista diferencia flagrante de desarrollo entre lospueblos, entre los países y entre las regiones del mismo país,demuestra la falsedad de la hipótesis e indica que el desarrollo es función de algunas variables extrínsecas e intrínsecas del hombre, como promotor del mismo.
El hombre siempre ha buscado, de acuerdo con su capacidad y tecnología, las condiciones (recursos, clima, geografía, etc.) más favorables para mejorar su nivel de subsistencia. El nomadismo, el sedentarismo agrícola y el sedentarismo urbano son tres fases de ocupación territorial. En laprimera fase el espacio físico era para todos; en la segundase utiliza el espacio como capital y en la tercera se usa solamente el espacio como punto de apoyo. La cacería y pastoreoeran la base económica del nomadismo, mientras que la agricultura y las actividades conexas eran la base del sedenrarismoagrícola y la artesanía e industria la base del sendenrarismourbano.
Esta aproximación burda de la noción de base económicano es muy ortodoxa, pero parece la más apropiada paracircunscribir nuestro entendimiento en cuanto a la relaciónentre la ocupación territorial y la actividad desarrollada.
Si bien la riqueza de una comunidad o de la sociedad desubsistencia depende exclusivamente de la dotación de recursos en los lugares de asentamiento 1, la de la sociedad
1. Perloff Harvey and Vingo Lowdon, "Natural ResourceEndowment and Regional Economic Growth" in RegionalDevelopment and planning: A Reader, Edited by Fried-
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avanzada depende adicionalmente de otros factores talescomo:
a) La capacidad inventiva de una comunidad para aumentar la productividad del trabajo manual.
b) La capacidad organizativa de esa comunidad en loproductivo y en lo político-militar-administrativo.
c) El tamaño de esa comunidad en población y en espacio geográfico para alcanzar una economía de escala en cada contexto tecnológico.
Precisamente esos factores adicionales han sido los quediferenciaron el desarrollo entre las naciones, entre las regiones y entre la ciudad y el campo. La facilidad de transporte ha reducido, en cierta manera, el rol de los recursosnaturales en su crecimiento y su expansión y ha extendidosu área de polarización.
Históricamente algunas naciones se desarrollaron teniendocomo base los recursos naturales existentes fuera de su territorio; por ejemplo, Gran Bretaña consolidó su proceso deindustrialización debido a la conquista colonial trayendo materias primas desde otros continentes y Japón se industrializó apoyándose sobre su comercio exterior agresivo al fallarsu política de conquista colonial. En estos casos, la calidadhumana (capacidad inventiva y organizativa) ha jugado unpapel predominante.
Sin embargo, otros países se desarrollaron históricamenteaprovechando sus recursos naturales. El ejemplo de los EE.UU.es elocuente. De una colonia exportadora de materias primas pasó a ser la primera potencia económica. En este caso,además de la calidad humana, la economía de escala jugóun papel importante. Fenómeno que no ha ocurrido por ej.en Australia y Nueva Zelandia, las cuales pasaron de sercolonias exportadoras de materias primas a países industrializados sin contar con una economía de escala.
A nivel regional y urbano la evolución de su desarrolloestaba fuertemente vinculada con los siguientes factores:
a) Recursos naturales (tierra y minerales) que permitieron la creación de un mercado, convirtiéndose paulatinamente en ciudades.
man J ohn and Alonso William. M.l. T. Press 1964, pp.215-239. Véase también Perloff Harvey and others, Regions, Reeources and Economic Growt.h, University ofNebraska Press, 1960.
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b) Imposición política que creó ciudades y desarrollósus alrededores para su sustentamiento. Muchas regiones prósperas de las ex-colonias fueron desarrolladas con un fin específico pues era la ciudad quiencreaba la región 2.
c) Condiciones geográficas excepcionales, por ejemplo,puertos marítimos o fluviales que pudieron facilitarla concentración de mercancías, bien para la distribución en el mercado interno o bien para el comercio internacional 8.
En las décadas cincuenta y sesenta se formularon dos teorías para tratar de explicar el mecanismo de desarrollo regional y urbano. Estos dos intentos de aproximaciones eranla teoría de "base de exportación" y la teoría de evoluciónsectorial.
La teoría de "base de exportación" involucra las siguientes consideraciones fundamentales 4:
2. Lompard Eric E., "The History of Cities in the Economically Advanced Areas", in Economic Development andCultural Change, vol. 3., Jan. 1955. Véase igualmenteMorse Richard, M., "Latin American Cities: Aspects ofFunction and Structure" in Comparative Studies in Society and History, vol. 4, July 1962. Véase igualmenteHardoy Jorge E. y Geisse Guillermo (Editores), Políticas de Desarrollo Urbano y Regional en América Latina, Ed. SIAP, 1972. Véase también Gravier J. F., Economie et Organisation Regionales. Ed. Masson et Cie.,1971. Véase también Plattner Stuart, "Rural MarketNet Works in China and Guatemala" in Scientific American, vol. 232, NQ 5, May 1975.
3. A nivel regional los factores, tales como la capacidadinventiva, organizativa y el tamaño poblacional o geográfico, no parecen relevantes, ya que se supojie quedentro de una nación estos factores están uniformemente repartidos; los recursos naturales recobran un papelimportante.
4. North Douglas C., "Location Theory and Regional Economic Growth" in Journal of Political Economy, vol. 63,J une 1955, pp, 243-258. El artículo refiérese fundamentalmente al crecimiento urbano. Tiebout Charles M.,"Exports and Regional Economic Growth" in Journal ofPolitical Economy, vol. 64, April, 1956. Andrews Richard, "The Mecanics of the Urban Economic Base:Historical Development of the Base Concept" in LandEconomice. XXIX, August, 1953, pp. 161-167.
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a) El excedente de producción de una region o de unaciudad será exportado hacia otras regiones (mercadointerno o externo). El ingreso procedente de estaexportación incrementa la demanda de bienes deproducción y de consumo de la región o de la ciudad exportadora.
b) El encadenamiento de los efectos de polarización: esdecir, se pone en marcha el mecanismo de multiplicación de las inversiones y de aceleración (innovación schumpeteriana, multiplicación keynesiana y polarización perrouxiana, etc.) .
c) Aparición de nuevas unidades de producción queexportan sus productos. Al lado de las actividadesllamadas "no básicas" que venden en el mercado interno (local o regional), existe un número crecientede actividades "básicas" que exportan sus productoso servicios.
La teoría de evolución sectorial es una fórmula más antigua y más general que aplica la teoría general de desarrolloal caso regional. Hace hincapié en como el desarrollo económico de una región se inicia por un proceso interno deespecialización y división del trabajo, pasando del sector primario de menor productividad al sector secundario de mayorrendimiento y en fin, al sector terciario con actividades altamente especializadas para elevar la productividad de los dosprimeros 5. La teoría parece utilizar la elevación del ingresoregional como índice de su desarrollo, ya que el paso de unsector a otro significa en realidad el incremento de productividad "per cápita", y por consiguiente del ingreso "percápira".
A "grosso modo" admitimos que ambas aproximacionesson complementarias y no son excluyentes. La teoría de "base de exportación" explica con agudeza el dinamismo de unaciudad en comparación con otra, de una región con otra yde una nación con otra a condición de que el excedente producido por la exportación genere realmente los efectos esperados de multiplicación y aceleración. El exceso de la pro-
5. Clark Colin, The Conditions 01 Economic Progress, MeMillan, London, 1940. Hoover Edgar M., An Introductionto Regional Economice, Ed. Alfred A. Knopt, 1971, pp.199-257.
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pensión a importar y la fuga del excedente ponen en peligrola validez de la explicación. La teoría de evolución sectorialanaliza los efectos y no las causas, ya que el cambio de laestructura ocupacional es la consecuencia de la búsqueda demaximización en la producción. Puede ser útil a nivel regional pero inoperante a nivel urbano.
En realidad las bases económicas del desarrollo regional yurbano no indican sus mecanismos de crecimiento y de desarrollo; explican las causas ontológicas y no las instrumentales del desarrollo. El desarrollo debe basarse sobre algunosfactores específicos, que permitan a una región sobrepasara otra en la competencia del desarrollo. Si una región progresa más rápidamente que otra, se debe, con toda probabilidad, a que esa región posee condiciones especiales en comparación con la otra.
Si se supone que la capacidad inventiva organizativa estuviera uniformemente repartida entre las regiones o ciudadesde manera que no constituyan factores decisivos específicosde desarrollo, en este caso el desarrollo sostenido de la regióny de la ciudad dependería esencialmente de la dotación derecursos. Sin ellos ninguna región o ciudad podría sostenersu crecimiento y desarrollo.
Pero este supuesto no es siempre real En primer lugar,la capacidad inventiva y organizativa no está uniformemenedistribuida ya que las ciudades y las regiones que iniciaronsu proceso de desarrollo antes que otras, absorbieron los mejores elementos de la población; en segundo lugar, los políticos, gobernantes de turno, han sido siempre factores deimpulso o de mantenimiento del crecimiento urbano. Eneste caso la política pública puede redistribuir competenciaso capacidades entre las regiones y sostener el crecimiento regional y urbano basándose en las posibilidades y potencialidades de cada región. En otras palabras, el crecimiento urbano y regional puede ser objeto de políticas, cuando no estálimitado por recursos sino por falta de hombres capacitadosy por ausencia de impulso inicial. En realidad la "base económica" de las ciudades existentes es muy diversificada:
a) Ciudad industrial, cuya base económica puede ser local y puede ser independiente de la dotación de recursos locales.
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b) Ciudad administrativa, cuya base economica es elgasto público distribuido en forma de salarios, inversiones y servicios; se trata de bases débiles.
c) Ciudad portuaria, cuya base económica es la actividadde transbordo y almacenamiento.
d) Ciudad cultural y turística, cuya base económica esel servicio prestado en educación y diversión.
e) Ciudad agrícola, cuya base económica es prestar servicio a la agricultura.
f) Ciudad comercial, y financiera, cuya base económicaes el servicio correspondiente.
Las bases económicas son en general mixtas. A medida quelas bases se diversifican, la ciudad amplía su función y setransforma en tamaño. Las ciudades grandes, por cumplir todotipo de funciones, son las menos vulnerables, mientras que unaciudad, con una sola base económica, puede ser objeto de fluctuaciones profundas. Así las metrópolis son los centros quecumplen múltiples funciones, mientras que las pequeñas ciudades se especializan en alguna de ellas. Esta jerarquizaciónde funciones no impide que todas las ciudades cumplan funciones mixtas, pero especializadas en alguna específica.
A pesar de que el crecimiento urbano puede ser independiente de sus áreas circundantes (al menos en el caso de lasgrandes ciudades), so pena de crear enclaves aislados, debevincularse e integrarse en el proceso de desarrollo regional.Es decir, el desarrollo regional no se mide solamente con uníndice de crecimiento de la prosperidad urbana, sino que debeincluir el aumento de productividad y de prosperidad de todas las actividades que se desarrollan en la región. El desarrollo regional quedaría como un concepto abstracto, cognitivo y analítico si no se concretara a través de una política deordenamiento:
a) en cuanto a las relaciones de producción, consumo, exportación e importación de la región con otras regiones y el exterior,
b) en cuanto a las relaciones entre las ciudades de la región jerarquizando sus funciones,
e) en cuanto a las relaciones ciudad-campo a nivel subregional.
Dado que las regiones de un país no están dotadas uniformemente en recursos y capacidades, debe pensarse en otras
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vías para consolidar las bases económicas de cada región y decada ciudad. Las bases económicas artificiales no sustentadassobre las posibilidades y potencialidades locales corren el riesgo de ser efímeras o extremadamente costosas para la nación.
El desarrollo de las regiones rezagadas, deprimidas o nuevas debe ser inducido, apoyándose sobre las bases económicasexistentes o nuevas. Pues efectivamente su desarrollo depende(al menos en su fase de arranque) de la importación de factores tales como:
Ahorro externo.Capacidades inventivas y organizativas externas (Estadoo particulares).Tecnología y conocimiento importado.
Si el mecanismo de "centro-periferia" no permite una inducción suficientemente rápida, el Estado debe ordenar elmecanismo de polarización. En primer lugar se debe tratar deque la polarización económico-funcional coincida con la geográfico-organizativa. Como la región es parte de un conjunto,tal coincidencia es prácticamente imposible; en tal caso sedebe buscar una interdependencia beneficiosa. La región seespecializará en algunas actividades para las cuales tiene ventajas absolutas y, a través de la exportación 6, la región iniciarásu proceso de crecimiento.
El crecimiento así inducido conllevará un cambio más omenos rápido de la estructura ocupacional pasando del sectorprimario al sector secundario y terciario. La aceleración delproceso de urbanización en la región debería ser la consecuencia del aumento de productividad tanto en el sector primariocomo en otros sectores.
Hemos tratado de demostrar que el desarrollo regional ytambién el urbano requieren bases económicas en el sentidode que existe una estrecha relación entre el crecimiento y ladotación de recursos. Esta constatación parece más fundada enel caso del desarrollo regional, que en el del desarrollo urbano, ya que este último se desliga de las zonas de influenciadirecta y se apoya sobre insumos importados y la exportación.
Además, las bases económicas urbanas puden ser muy variadas; su creación es la función de la capacidad humana, tanto en lo inventivo como en lo organizativo (producción, po-
(). Aquí se aplica perfectamente la teoría de "base de exportación".
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lítico-administrativo). La desigualdad entre el desarrollo regional y urbano es, en la mayoría de los casos, la consecuenciade una política deliberada en cuanto a la creación de baseseconómicas reales o artificiales. Una base económica real abreun horizonte de crecimiento a largo plazo, mientras que unabase económica artificial, políticamente sostenida, no tienehorizonte y generalmente está condenada al estancamiento.
Una sana política de desarrollo regional y urbano debe basarse sobre el acondicionamiento de las relaciones entre esaregión y otras. Dado que el desarrollo de regiones débiles seráforzosamente inducido, es obvio que hemos de pensar en mecanismos de interdependencia de modo que el crecimientoeconómico no sólo beneficie al centro sino también a la periferia, representada en este caso por regiones débiles y rezagadas.
La teoría de "base de exportación" es una teoría parcial enel sentido de que es válida solamente en caso de no coincidencia entre la polarización económico-funcional y la geográfico-organizativa. Como la autarquía económica es absurda enla economía moderna, la teoría de "base de exportación" puede suministrar una buena explicación al proceso de crecimiento regional y urbano, aunque no coincide con el sentido de labase, que no significa exclusivamente la fuente de excedenteeconómico en la región.
2. El Proceso de Polarización y el Desarrollo Regional Urbano.
El desarrollo relativo de áreas específicas de un territoriodeterminado, llámese Nación o Región, ha sido acompañadohistóricamente por el crecimiento urbano en el sentido de queel desarrollo de esta área ha requerido una estructuración máso menos ordenada del espacio, vinculando la ciudad y su hinterland. Esta estructuración ha surgido como mecanismo espontáneo para aumentar la eficiencia de producción, para facilitar el intercambio y para acelerar la propagación de innovaciones tecnológicas y científicas.
Las primeras "ciudades" en una economía de subsistenciaeran el lugar de residencia de los príncipes, señores feudaleso de los jefes de la comunidad, donde la mayoría de sus habitantes no se dedicaban a la agricultura, sino a otras funciones,
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tales como milicia, artesanía, comercio y servidumbre. Cuandolos productores agrícolas adquirieron cierta independencia, las"ciudades" se convirtieron principalmente en mercado de bienes agrícolas y de artesanía, conservando su función políticoadministrativa. El área de influencia del mercado podría considerarse como una región económica localizada en un espacio determinado e integrada a un centro urbano con su hinterland.
A medida que el sistema de producción se complicaba y elexcedente aumentaba, los centros urbanos asumieron nuevasfunciones, tales como educación, cultura, diversión y serviciosdiversos. Cuando las industrias se desarrollaron, las ciudadescrecieron rápidamente en número de habitantes por efecto delas migraciones. A partir de un cierto tamaño las ciudades seaurososrenían; es decir, las ciudades empezaron a tener su vidapropia independientemente de lo que pasaba en sus hinterlands. Ya no eran los campos los que sostenían el crecimientourbano, sino las ciudades las que sustentaban la prosperidadagrícola, presentándose como demandantes voraces de materias primas y de alimentos.
Pero el rompimiento de las relaciones tradicionales apareció con el surgimiento de las grandes ciudades industriales,que se abastecían de sus insumas de todas partes, vendiendosus productos en un mercado que cruzaba las fronteras. Elmercado local, que vincula estrechamente ciudad-campo seconvierte en un conjunto de mercados inter-relacionados. Laciudad pierde su individualidad y se integra en un conjuntode ciudades de tamaño diferenciado y de funciones diversificadas; apareciendo sistemas y sub-sistemas de ciudades.
La función inicial predominante de las ciudades fundadasen los países ex-coloniales era diferente, ya que la estrategiamilitar, la facilidad de comercio internacional, y eventualmente la riqueza natural, eran los factores principales de su fundación. El área de influencia económica o el mercado local oregional no tenía importancia. (Lo que no quiere decir queposteriormente este mismo concepto de mercado no pudieraconvertirse en factor de crecimiento o de estancamiento). Lafunción político-administrativa tuvo un peso especial y másimportante en el crecimiento y desarrollo de las ciudadescoloniales; lo que no niega la presencia de su papel en laformación de otras ciudades del mundo.
Los hechos históricos pueden ser interpretados de formadiferente de acuerdo con las convicciones ideológicas, pero
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detrás de los hechos yace siempre alguna motivación, aunquela teoría de localización no aplique los mismos principios económicos cuando se trate de micro o macro-decisión. Es decir,la teoría de localización de una empresa individual no puedeser completamente válida para una entidad pública en su tomade decisiones 7. Sin embargo, la maximización del rendimientoeconómico o social y la minimización de costos, son principiosválidos en la toma de decisiones de cualquier sistema económico racional.
La estructuración de un espacio geográfico determinado era,en realidad, un acondicionamiento de un escenario donde sedesarrollaban las interacciones de intercambio de los bienes yservicios producidos por una población. Este escenario estabacompuesto, por lo tanto, por un lugar central (aldea, ciudado conjunto de ciudades), por los medios de acercamiento ypor las actividades productivas agrícolas, industriales y de servicios. El mecanismo de interacción de ese conjunto complejoera la polarización económico-funcional y la polarización geográfico-organiza tiva.
Así surgen las regiones que, en su fase inicial, eran simplemente un espacio geográfico reducido: ciudad y su hinterland y en su fase posterior englobaban un conjunto de ciudades jerarquizadas con sus respectivos hinterlands. El desarrolloregional parte entonces de un fenómeno universal e histórico:la polarización. Es decir, el proceso de polarización es el queestructura el espacio geográfico interrelacionando las actividades complementarias ascendentes (arnont ) o descendentes(aval) y que existe en todos los mecanismos de desarrollodesde el nivel elemental (aldea) hasta la metrópolis internacional, pasando por las ciudades intermedias de todos los tamaños 8.
Admitida la universalidad del fenómeno de polarización entodo proceso de desarrollo, conviene analizar sus mecanismosy las bases teóricas que lo sustentan. Trataremos de exponer
7. En el mismo sentido August Losch hablaba de la faltade coincidencia entre los principios generales económicosde la teoría de localización y la práctica individual deselección. Véase Losh A., The Economice 01 Location,Yale University Press. 6th Printing, 1973. p. 100.
8. Véase Boudeville Jacques R. Aménagement du Territoire et Polarisation, Ed. M. Th. Genin. París, 1972, p. 3.Perrin Jean Claude, Le Developpement Régional, ed.P.U.F., París, 1974, p. 23.
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sintéticamente las ideas sobre polos y centros de crecimientoy de desarrollo.
Después que Francois Perroux publicó su famoso artÍculosobre la noción de "Póle de Croissance" 9 los libros y artículossobre el tema se multiplicaron coincidiendo con el interés creciente sobre los problemas de desarrollo regional y urbano. Sebuscaba el apoyo teórico en las políticas regionales tendientesa promover el desarrollo de las regiones retrasadas tanto enlos países industrializados como en los países predominantemente agrícolas. Los precursores de las teorías espaciales, talescomo Walter Cristaller 10 y August Losh 11, se pusieron demoda y Claude Ponsard en la década de los cincuenta hizo unrecuento de todas ellas 12.
En la década de los sesenta se multiplicaron enormementelas publicaciones sobre el tema. Algunos intentaron sintetizarlas teoraís existentes. Entre ellos podemos mencionar principalmente: David F. Darwent 13, Tormod Hermansen 14, J. R.lasuén 15, Jos Hilhorst 16, John Friedman 17, Thomas Mor-
9. Perroux Francoís, "Note sur la Notion de P8le de Croissanee" in Economic Appliquée, Nos. 1-2, Janvier-Juin,1955.
10. Cristal1er Walter, Die Zentralen Arte in Süddeutschland, Jena, 1933.
11. Losh August, The Economice 01 Location, Yale Uníversity Press, 6th ed, 1973. La primera edición en alemán fue en 1939.
12. Ponsard Claude, Histoire des Theories Spatiales, París, 1958.
13. Darwint David F., Growth Pole and Growth CenterConcepts: A Review, Evaluation and Bibliography, Worleing Paper NQ 89, University oí Berkeley, 1968.
14. Hermansen Tormod, "Development Poles and Development Centers in National and Regional Development"in Growth Polee and Growth Centres, Edited by A. Kuklinski. Mouton, París 1972.
15. Lasuén J. Ramón, "On Growth Poles" in Urban Studies,vol. 6, NQ 2, June 1969.
16. Hilhorst Jos, "Regional Development Theory: An Attempt to Synthesize" in Multidisciplinary Aspects 01Regional Development, Ed. by O C D E. Annual Meeting of Directors oí development training and ResearchInstitutes, Montpelier, 1968.
17. Friedman John, "A General Theory of Polarized Development" in Growth Centers in Regional EconomicDevelopment. Edited by Niles M. Hausen, The FreePress, 1972.
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gan D.18, Jacques Bondeville 19, Jean Paelink 20, etc. 21. Todosestos autores coinciden en afirmar que el crecimiento económico y el desarrollo se realizan sectorial y geográficamente enforma aglomerada.
Cuando Francois Perroux dice que el crecimiento no sepresenta en todas partes al mismo tiempo 22, se refiere únicay exclusivamente al concepto funcional y temporal de crecimiento sin connotación geográfica 23. Perroux justifica suanálisis basándose en la unidad motriz, capaz de generar modificaciones estructurales, de cambiar tipos de organización ydimensión, y de favorecer progresos económicos, citando ejemplos históricos de diferentes países, donde la competencia tecnológica extranjera y los capitales importados no pudieronprovocar "in situ" el desarrollo, ya que los efectos en "amont''y en "aval" no se produjeron en esos espacios geográficos sinoen un espacio más amplio: la nación o un conjunto de naciones 24 de tipo dependiente y colonial o interdependientesoberano.
18. Thomas Morgan D., "Growth Pole Theory: An examínation of Sorne of its Basic Aspects" in Growth Centers in Regional Economic Deoelopment; Edited byNiles M. Hausen, The Free Press, 1972.
19. Boudeville J acques, op, cit.20. Paelink Jean, "La Teoría del Desarrollo Regional Po
larizado" en Revista de Economía Latinoamericana.Año JII, NQ 9, enero-marzo 1963. Originalmente publicado en el Cahier de L'ISEA, Serie L, NQ 15, 1965.
21. Una bibliografía seleccionada y amplia puede encontrarse en Elements Bibliographiques, Axes et Pñlee deDeveloppement, DOCAMENOR, NQ 36, Fevrier-Mars,1973.
22. Perroux F., L' Economie du XXeme susu: Ed. P.U.F.,1961, p. 143. (La notion de Pele de Croissance).
23. Lo confirma otro escrito de F. Perroux, cuando decíaque "el polo de desarrollo es, antes que nada, un generador de actividad económica y su interés reside en supoder de multiplicación (no solamente keynesiana) ",al comentar una afirmación de Jules Milhau, que indicaba que los negocios privados o empresa pública, explotación pequeña o grande, monopolio o mercado competitivo, monoproducción o combinado, actividad primaria, secundaria o terciaria, todos ellos pueden cumplir la función de polo de desarrollo. Véase: F. Perroux,Coexistence Pacifique, tomo JI, p. 291, 1958.
24. Perroux F., op, cit., p. 294.
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En el mismo artículo F. Perroux describe el fenómeno dela aglomeración territorial. Es decir, en un polo industrialcomplejo, que está aglomerado geográficamente y en crecimiento, se registran efectos de intensificación de las actividades económicas debidas a la cercanía y a los contactos humanos. La aglomeración industrial urbana provoca consumosdiversificados y progresivos y genera necesidades colectivas,tales como habitat, transporte y servicios diversos privados ypúblicos. El polo industrial complejo y concentrado (aglomerado) geográficamente modifica la estructura económica desus alrededores y si es fuerte, modifica la estructura nacional,Pero estos polos interrelacionados operan por concentraciónde los medios en puntos de crecimiento desde los cuales setrenzan las relaciones de intercambio 20.
Más adelante Perroux, emocionado por la idea de universalismo, señala que existe un conflicto entre los espacios económicos (empresa, industria y polos) y los espacios geográficos (Estado y Naciones). Parece que Perroux defiende elespacio económico y deplora el nacionalismo geográfico quegenera despilfarros, duplicaciones, sub-utilización de recursos e impide una política de crecimiento armónico a escalamundial.".
El polo de desarrollo y de crecimiento 27, al ser desligadode su espacio banal, parece convertirse en conceptos abstractos que indican exclusivamente relaciones. En realidad Perroux no trató, al menos al principio, de situar sus análisis económicos en un contexto geográfico. Fueron sus "seguidores"quienes trataron de aplicar la idea original de Perroux a políticas de desarrollo regional buscando un matrimonio forzadoentre polos de crecimiento y centros de crecimiento y hacien-
25. Perroux F., Economie du XXeme sueu; p. 152.26. Perroux F., ibid. F. Perroux distingue tres tipos de es
pacios económicos: a) contenido de un plan, b) campode fuerzas y e) un conjunto homogéneo, que son en realidad tres características del espacio económico. Perroux F. se interesa en todos sus análisis por este espacio económico, que no coincide y tampoco puede coincidir siempre con el espacio banal geográfico, que tiende, según Perroux, a ser desvalorizado por la evoluciónde la economía mundial. Véase F. Perroux, op, cit., pp.127-141; p. 527.
27. El crecimiento tiene connotación estrictamente económica, mientras el desarrollo tiene una connotación máscompleja. Véase F. Perroux, ibid., p. 162.
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do coincidir el espacio economico funcional con el espaciogeográfico organizativo. Este matrimonio ha sido fecundo, yaque la popularidad de la terminología "polo de crecimiento"o "polo de desarrollo", hizo nacer muchas interpretaciones ypolíticas.
Sin embargo, F. Perroux, a pesar de su desprecio por elconcepto de "espacio banal", ha dedicado muchas páginas aanalizar los medios de propagación de los polos de desarrollo 28 y decía:
"El crecimiento y el desarrollo no están uniformemente distribuidos, ni en los viejos países, ni muchomenos en los países llamados subdesarrollados; se presentan en puntos determinados, desde donde se puedenpropagar los efectos de arrastre o efectos de freno. Estaobservación evoca los centros industriales (energía, materia prima) de los países subdesarrollados y las aglomeraciones urbanas, principalmente portuarias" 29.
"El crecimiento y el desarrollo de un conjunto deterritorios y poblaciones no serán alcanzados sino a través del ordenamiento consciente del medio de propagación de los efectos del polo de desarrollo... "
Si el concepto del "medio de propagación" no se interpretaen el sentido físico-geográfico e institucional, las ideas sobrelos "puntos", "los centros industriales" y "las aglomeracionesurbanas" se refieren sin ninguna duda a espacios físico-geográficos. Economía sin fronteras es una opción o, mejor dicho,un deseo del autor, pero no niega los hechos históricos: lasfronteras han existido y existirán.
En este sentido estamos de acuerdo con Lloyd Rodwin 30,
quien considera que la unión entre la noción de "polo de creocimiento" y de "centro de crecimiento", es fructífera, ya quepermite a los planificadores pensar en políticas de crecimien-
28.
29.
30.
28
Perroux F., op. cit. pp. 167-191; pp. 193-225. Mismoautor, "Note Sur la Ville considérée comme pñle dedeveloppement et comme Foyer du Progrés" en RevueTiers Monde, Tome VIII, nI? 32, octubre-décembre. 1967.Es indiscutible que Perroux ha querido introducir elconcepto de espacio geográfico en su análisis; perocuando llegaba a explicaciones concretas; volvía a mencionar los mecanismos estrictamente económicos.Rodwin Lloyd, Países y Ciudades: Comparaci6n de Estrategias para el Crecimiento Urbano. Ed. SIAP, 1972.
to nacional y regional en un contexto geográfico determinado,llámese una nación, una región, una zona o una comunidadlocal
La vulgarización de las políticas regionales de desarrolloen todas partes del mundo no se basó solamente en las ideasoriginales de F. Perroux sino también y de una manera sustancial en proposiciones de otros autores quienes complementaron el propósito analítico de Perroux 31. Actualmente la terminología "Polo de crecimiento" o "Polo de desarrollo" ya noes perrouxiana, sino una mezcla de ideas entre el "centro decrecimiento o desarrollo" (geo-organizativo) y el "polo" dePerroux (económico-funcional).
Las críticas dirigidas contra la teoría de "Polo de crecimiento" 32 se refieren principalmente a la conceptualización dePerroux como protagonista de una economía sin fronteras 33
y a la falta de precisión en algunos aspectos concretos delanálisis. En realidad, ninguna crítica ha sido suficientementecientífica y profunda para derrumbar el enfoque analítico dela teoría perrouxiana de polo de crecimiento. Al contrario,las críticas condujeron a concretar y desarrollar la idea de
31. Estamos pensando principalmente en J acques Boudeville, L. Rodwin, Y. Paelink, J. Friedman, J. Labasse,M. Rochefort, etc. Véase notas números 17, 19,20 Y 21de este capítulo.
32. A título de ejemplo podemos citar J. R. Lasuén, "OnGrowth Poles" en Urban Studies vol. 6 nI? 2 june 1969;donde el autor precisa que la teoría perrouxiana no sepresentó de manera completamente coherente. CoraggioJ. L., "Hacia una Revisión de la Teoría de los Polos deDesarrollo" en Revista Latinoamericana de EstudiosUrbano-Regionales, Vol. 11, nI? 4, marzo 1972. pp. 25-41,donde el autor acusa a F. Perroux de esconder detrásdel análisis realista la intención imperialista no académica. Pedrao Fernando, "Sobre la Aplicabilidad de laTeoría de Polos de Crecimiento en la Planificación Regional en América Latina" en Modo de Producción yMetropolización en América Latina (Ll), Editado porLicio Parisi, ILDIS, Estudios y Documentos nI? 24.Santiago de Chile, 1972. El autor, mezclando el espacioeconómico con el espacio geográfico, recalca que la teoría no cuadra en el contexto latino-americano.
33. Existe una sola ideología económica: es el pleno empleo, a escala mundial, de todos los recursos materialesy humanos. .. con la finalidad de procurar a cada unolas condiciones materiales, consideradas necesarias porlas ciencias para su pleno desarrollo. Véase F. Perroux,op. cit., p. 162.
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polarización tanto econormca como geográfica, así como laidea de propagación de las innovaciones.
¿Es posible que un crecimiento (sin cambio evidente deestructuras sociales) o un desarrollo (con cambios estructurales) se realicen sin pasar por el proceso de polarizacióntanto económica como geográfica?
En primer lugar, nos parece indiscutible que la polarización económica es un fenómeno comprobado por los hechoshistóricos pasados y actuales en todos los sistemas económicos,ya que se trata de la esencia del proceso de crecimiento y dedesarrollo. Una economía está en progreso, cuando produceexcedentes y cuando reinvierte estos excedentes para aumentar el capital fijo. El excedente económico significa, en estecaso, un aumento de la capacidad productiva. Si parte del excedente está destinado al consumo, no solamente la demandade bienes en capital se incrementa sino también la de bienesde consumo. El movimiento de producción y de consumo(lato sensu ) se encadena y el mecanismo de excedente y deinversión se expande. El polo de crecimiento y de desarrollose pone en marcha.
Si la unidad de producción es fuerte, o sea, con gran fuerzade arrastre, se llama la unidad motriz perrouxiana; si tieneuna fuerza débil de arrastre, sigue siendo motriz (aunque sesalga un poco del concepto perrouxiano). La diferencia fundamental consiste en que la unidad de fuerte arrastre necesitaría menos tiempo para poner la economía en marcha, quela de débil arrastre. El polo de desarrollo, como hemos citadoanteriormente, es, ante todo, un generador de actividad económica y su interés reside en su poder de multiplicación 34.
Los mecanismos de multiplicación han sido expuestos porF. Perroux y son, principalmente, a) efectos de aglomeración,b) efectos de ampliación (Jonetion) o de unión (traducciónliteral), ambos efectos juntos producen nuevas actividadescomplementarias (lato sensu) a la unidad motriz y entre sí 35.
El campo geográfico de esa multiplicación parece ser enprincipio limitado, pero Perroux no fue muy claro en esepunto, prefiriendo los enfoques y consideraciones filosóficasdel desarrollo, descuidando los mecanismos económicos pre-
34 . Véase nota nQ 23.35. Perroux F., Economía du XXéme siécle, p. 169.
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cisos 36. La polarización en la mente de Perroux debería interpretarse como un simple proceso de crecimiento y de desarrollo.
En segundo lugar, la unidad motriz o el polo de desarrollo(sentido perrouxiano) no se presentó en todas partes al mismo tiempo. El desarrollo homogéneo (sentido geográfico)parece un absurdo, ya que los recursos naturales y humanosnunca han sido distribuidos uniformemente ni desde el puntode vista cuantitativo ni cualitativo. Si se entiende el crecimiento y el desarrollo como un proceso de modernización enespiral, debe abarcar el concepto de adopción de innovaciones. Son esas innovaciones, transmitidas desde un lugar determinado y por un grupo determinado de personas, las quetransforman a la comunidad y la sociedad en su manera depensar, de actuar, de enjuiciar, de producir, de organizar, deconsumir, etc. Las ciudades donde aparecieron las innovaciones y desde donde se transmitieron las mismas, eran lugarescentrales, en los cuales se presentaron condiciones más propicias para innovar y que fueron fundadas con el objetivo explícito o subconsciente de polarizar geográficamente el proceso de crecimiento y de desarrollo. Los cambios experimentados en este fenómeno de polarización geográfica no alteransu esencia ya que son circunstanciales.
En una economía artesanal o primitiva el espacio económico perrouxiano coincidía perfectamente con el espacio geográfico. El proceso de polarización económica y geográficase limitaba a una localidad, un feudo o una comunidad. Elmercado era restringido y el mecanismo económico de multiplicación schumpeteriano y keynesiano se encontraba limitado. Pero a medida que la economía progresaba, el mercadose ampliaba y se extendía hacia otras áreas geográficas,jerarquizando las funciones ejercidas por ciudades de diferente tamaño poblacional y de desigual dotación de recursos. Nosotros diríamos que a partir de esete momento. había una superposición de áreas geográficas polarizadas: local
36. Perroux F., op, cit., pp. 170-171.Sin embargo Perroux era consciente de que el polo implantado crea desequilibrios económicos y sociales: lossalarios, ingresos monetarios adicionales distribuidos noincrementan necesariamente el consumo local. Ademásel efecto de migración y de concentración (geográficay sectorial) puede retrasar el desarrollo y el crecimiento a otros lugares. Perroux F. ibid. p. 169.
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y extralocal. Nacen entonces los sistemas de ciudades funcíonalmente jerarquizadas.
En una economía colonial se veía con toda claridad la dislocación del espacio económico funcional del espacio geográfico. La colonia era parte integrante de la metrópolis o deotras colonias; el funcionamiento de su economía era dependiente de otras economías, a pesar de las dificultades de comunicación. Las actividades desarrolladas, que podían producir algo de excedentes, eran las que servían a la economíadominante de la metrópolis. La falta de coincidencia de losespacios geográficos y económicos era la manifestación evidente del relativo estancamiento (en comparación con la metrópolis) de las tierras colonizadas: la actividad económicadesarrollada tenía muy poca fuerza de arrastre Iocal",
En una economía post-colonial, a pesar de una integraciónpolítica aparente, no se produjo con rapidez la integracióneconómica. Es decir, el espacio económico seguía dislocadodel geográfico, habiendo mantenido casi el mismo molde derelaciones de producción y de comercialización. A este fenómeno se agregó un agravante: el proceso de producción seconvertía cada día en más oligopolístico y monopolístico. Laconcentración oligopólica y monopólica a escala mundial, refuerza la extensión del proceso de polarización económicofuncional y restringe los efectos de polarización geográfica38.
Es decir, los polos de desarrollo no coinciden o coinciden débilmente con los centros de crecimiento, llámanse nación, región o ciudad.
En este sentido estamos de acuerdo en afirmar que la teoríade polarización económico-funcional de F. Perroux no tienemucha aplicabilidad en las economías débiles y dependientes,ya que no coincide con la polarización geográfico-organiza-
37. Sobre este punto véase: Sempat Assadourian Carlos,"Integración y Desintegración Regional en el EspacioColonial: Un Enfoque Histórico" en Revista Latinoamericana de Estudios Urbano-Regionales. Vol. lI. nI?4, marzo 1972. Barrios Sonia y Gonzalo Fernando, "Proceso Histórico del Desarrollo Urbano en Venezuela" enCuadernos de la S.V.P. nos. 84-86, enero-marzo 1971.
38. Rofman Alejandro B., "El Fenómeno de la Concentración y Centralización Espacial en América Latina:Elementos para una Discusión" en Revista Latinoamericana de Estudios Urbano-Regionales, Vol. lII, nI? 5,julio 1972.
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tiva. En otras palabras, los efectos ascendentes (amonr) ydescendentes (aval) no se producen debidamente en el territorio interesado ni benefician principalmente a sus habitantes.
Esta constatación que es cierta a nivel de desarrollo nacional, lo es también en los casos de políticas de desarrollo regional y local. El hecho de instalar un polo de desarrollo o decrecimiento (sentido perrouxiano) no produce necesariamente los efectos esperados de polarización económica, ya que elmecanismo económico funcional no actúa dentro del espaciogeográfico-organizativo 39.
Surge entonces una pregunta crucial: ¿dentro del contextoactual (producción oligopólica o monopólíca a escala mundial y economía de escala) es posible todavía concebir uncrecimiento o desarrollo independiente y aurosostenido tanto a nivel de una nación como a nivel de una región o deuna localidad? Si la polarización económico-funcional y lageográfico-organizacional permanecen como esencia del mismo proceso de crecimiento y de desarrollo, las contradicciones aparentes resultarían ser circunstanciales como hemos afirmado anteriormente. El concepto de polarización permaneceválido a condición de repensar su mecanismo para beneficiar,en un plazo razonable, a la nación o a la región, para lascuales se quiere promover un crecimiento y desarrollo acelerado",
39. Lo que no quiere decir que de alguna manera y a largoplazo, los efectos no lleguen a producirse. La negaciónrotunda sobre la imposibilidad de propagación y difusión del progreso desde el centro hasta la periferia, noencuentra abundantes ejemplos en la historia económicade la humanidad. Todo se refiere al tiempo: más omenos largo.
40. En lugar de hablar de la independencia absoluta, quees un absurdo en sentido científico, es más racional(científica y emocionalmente) pensar en una interdependencia (especialmente para los países pequeños ysub-desarrollados) soberana o en una dependencia controlada. Si bien la idea de independencia de todo tipoes un slogan político y emocional muy poderoso y sugestivo, en realidad no es operativa ni eficiente, ya queel mundo no puede regresar más a una economía autárquica. Y bajo ningún concepto se puede imaginaruna política regional como medida para eliminar ladependencia (o mejor dicho la interdependencia) de lasdiferentes regiones. El concepto de polarización econó-
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Dejando aparte la problemática del desarrollo nacional, queescapa del contexto del presente ensayo, queremos precisarla utilidad del concepto de polarización en la política y laestrategia del desarrollo regional y local.
El relativo fracaso de la política de desarrollo polarizado anivel regional pone en duda la aplicabilidad de la teoría depolo de desarrollo y de centro de crecimiento. En realidad elfracaso se debe a que lo artificial, que trata de imitar lo espontáneo y lo natural, no resulta ser siempre una fiel imagendel mismo especialmente en construcciones tan complicadascomo la del desarrollo regional-urbano.
Si la teoría perrouxiana de polo de desarrollo es tan sóloun instrumento de la economía en crecimiento y la teoríacrisralleriana de "central place" sirve solamente para explicarel proceso de aparición de las ciudades con base económicaagrícola y de la constelación urbana en sistemas, se deberían"cruzar" estas dos teorías para que fueran fructíferas en acciones regionales y urbanas. Lo que implica:
19 que el desarrollo polarizado a nivel regional deberátener centros jerarquizados, capaces de generar y transmitir innovaciones. Estos centros generalmente ya existen, aunque en muchas ocasiones requieren un acondicionamiento especial.
29 que el centro posea polos de crecimiento múltiples ycomplementarios (sentido perrouxiano). Es decir launidad o el complejo motriz debe tener una fuertefuerza de arrastre en sus alrededores. Si los efectoseconómico-funcionales no actuasen en el centro, en loscentros jerarquizados de la región y en la región misma, el desarrollo polarizado (política de desconcenrración o descentralización concentrada) resultaría seruna falacia académica. Un enclave industrial dependiente de una firma monopólica internacional o nacional puede difícilmente iniciar el proceso de multiplicación de los efectos esperados 41.
mico funcional, podría todavía salvarse y aplicarse sino se trata de hacerlo coincidir con la geográfico-organizacional.
41. Véase un excelente artículo de Boisier Servio, "Industrialización, Urbanización y Polarización: hacia un enfoque Unificado" en Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales. Vol. nr, n9 5, julio 1972,pp. 35-61.
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Por lo tanto, si el fomento de un polo de desarrollodependiera casi exclusivamente de factores externosde la región, no podrían esperarse resultados favorables, al menos a corto y mediano plazo.Si la unidad "motriz" debe importar todos los insumos: capital, hombres calificados, materias primas,energía, erc., no podría ser "motriz" para la región yproducirá solamente un enclave industrial. Esta observación es válida tanto a nivel regional como a nivelnacional. En este sentido la teoría de polarización geográfico-organizativa no puede ser un concepto puntual: una ciudad, un eje estrecho vinculando varias ciudades; se debe examinar la naturaleza de la actividad,para ver cuál es su polarización geográfico-organizativa más adecuada para un determinado proceso de polarización económico-funcional: local, regional, inrerregional, nacional o internacional.
39 que tanto los polos de desarrollo como los centros decrecimiento sean concebidos dentro de una estrategiaglobal. Las acciones aisladas y a veces dislocadas o contradictorias no pueden ser eficientes 42.
Las conclusiones más importantes pueden ser resumidas conlas palabras de J. Hilhost 43:
"1. El crecimiento regional es el resultado de un conjuntode decisiones tomadas desde el interior y el exteriorconduciendo un comercio interregional.
2. El crecimiento regional así como todo crecimientoeconómico será acelerado por la especialización y lacreación de las economías de escala, los cuales determinan parcialmente la estructura espacial resultantede los centros.
42. Kuklinski A. R., Editor, Growth Polee and GrowthCentres in Regional Planning. Monton and Co. TheHague. 1972. Este libro contiene los artículos más recientes y más importantes en esta materia.
43. Hilhost J., "Regional Development Theory: An attemptto synthesize" in Multidisciplinary Aspects 01 RegionalDevelopment. O.C.D.E. (ed.), París 1969, p. 31. Elautor, después de haber analizado las ideas de Cristaller y Losch, Myrdal, Hirchman, Perroux, Tinbergen,Bos, Isard, Friedman, etc., ha realizado una síntesis,la más completa y la más concisa posible.
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3 . Los requerimientos necesarios para el crecimiento regional auto-sostenido son la distribución adecuada deingreso y la habilidad de minimizar los efectos ejercidos por la región "primacial",
4 . Dentro de la estructura de centros, se puede observarcierta jerarquía, que puede ser explicada de un ladopor las fuerzas administrativas y por otro (y principalmente) por el deseo de los productores y consumidores de minimizar los costos de transporte.
5 . El desarrollo regional se caracteriza por lo siguiente:es un proceso de integración basada sobre las fuerzas económicas, sociales y administrativas ...
6. El proceso del desarrollo regional alcanzaría su culminación cuando las actividades espacialmente distribuidas y especializadas estén internamente integradas y formen parte integrante de un conjunto amplioque podría ser la nación ... "
La política de desarrollo regional-urbano, planteada en esostérminos es una tarea, sumamente compleja. Hacer coincidirla polarización económico-funcional con la geográfico-organizativa no siempre es factible en la economía de alta tecnología y de producción en masa. Es necesario, en un contexto de intervención estatal, saber elegir la actividad motrizo el complejo de actividades motrices y ordenar el espaciogeográflco-organizativo, de una dimensión adecuada, paramaximizar el producto social y minimizar el costo económicoy social.
3. La Centralización, la Descentralización 'Y el DesarrolloRegional-Urbano.
El problema de centralización y descentralización ha sidoobjeto de debate entre juristas del derecho administrativo ypolíticos ya que se trata de la repartición o de la distríbución de competencias y de poderes entre un organo centralo nacional y órganos periféricos de la colectividad. La discusión en torno a la centralización y descentralización sefundamenta sobre bases conceptuales muy diversas: 44:
44. Roig Charles, "Théorie et Réalité de la decentralisation" in Revue Francaise de Science Politique, vol.XVI, nQ 3, juin, 1966, pp. 445 Y ss,
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a) En la administración de bienes y servicros para lacolectividad se debe distinguir lo que es de interésnacional común y lo que es estrictamente local o regional.
b) En la hacienda pública en efecto, se distingue entrelo local y lo central o nacional. Pero no puede existiruna descentralización político-administrativa, si noexiste también una autonomía de hacienda.
c) La elección de los dirigentes locales se hace separadamente de la de las autoridades nacionales y al mismo tiempo aquellos tampoco son designados de oficio por el poder central. Con lo cual vemos que existeentonces una asociación de ideas entre la descentralización y la democracia.
d) La centralización y la descentralización representandos formas de Estado: el unitario y el federado.
La realidad histórica parecía demostrar que la eficienciapolítico-administrativa no tenía correlaciones claras con elsistema centralizado o descentralizado. El aparato administrativo, a pesar de las influencias ideológicas y doctrinales,algunas veces era centralizado, otros descentralizado y en ocasiones semi-centralizado o semi-descentralizado, No existendos modelos idénticos en la historia, no solamente en elmundo occidental sino tampoco en el mundo oriental. Cabepreguntar si desde el punto de vista jurídico-administrativola noción de centralización y de descentralización no constituye simplemente un pretexto hipotético para abrir discusiones sobre los valores profundos de la vida social, y sobrelas tendencias ideológicas en cuanto a la organización politico-administrativa 45.
Sin embargo, a partir de los años de la post-guerra (décadacincuenta) la discusión escapó a la competencia exclusivade los juristas, ya que los economistas, los geógrafos, los sociólogos y especialmente los planificadores, empezaron a preguntarse si el ordenamiento territorial y el desarrollo regionalo local no necesitaba una determinada estructura administrativa, que favoreciera la propagación del desarrollo al conjunto de los territorios que integran la nación. En realidadla toma de conciencia, de que es imperante reducir las desigualdades geográficas, ha conducido a reexaminar las re-
45. Roig Charles, op. cit., p. 453.
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laciones entre niveles y centros de decisiones y procesos dedesarrollo regional, urbano y local.
La centralización del poder político-administrativo significa automáticamente la centralización de decisiones, la cualejerce fuertes atracciones tanto sobre la población en generalcomo sobre los hombres de iniciativa: la centralización político-administrativa trae como consecuencia inevitable la concentración de cerebros, de dinero y de población, produciendodesigualdades interregionales en favor de los centros de decisión y generalmente en detrimento de las zonas periféricas.
El desarrollo de ciudades primaciales en muchas partesdel mundo y a través de la historia, demuestra precisamenteel fenómeno de acoplamiento entre la centralización políticoadministrativa y la concentración de actividades y de población. En un país de escasa población y con un sistema administrativo colonial o casi colonial, o centralista, la formación de la ciudad primacial es más acelerada y permanenteque en pasíes de gran dimensión territorial con una estructura político-administrativa federalista o con cierto grado dedescentralización. La existencia de ciudades primaciales indica casi siempre gran desigualdad de desarrollo del territorio nacional.
No faltan autores que defiendan la tesis del centralismo,porque creen en la tecnocracia, en la unidad de mando y enla insuficiencia de capacidades humanas en la provincia.Cuando el Estado sólo se limitaba a vigilar la ejecución delas leyes y a mantener el orden en la comunidad, estos autores tenían toda la razón ya que la actividad pública eraescasa y parsimoniosa. En la actualidad, desde la crisis y laconsiguiente transformación del capitalismo liberal, la ingerencia pública se multiplica.
En los asuntos económicos y organizaciones del territorio 46, una administración centralizada resultaría especialmente ineficaz para atender a las múltiples tareas, que inciden sobre el desarrollo regional, local y urbano. No sólolas motivaciones democráticas exigen una mayor autonomíay descentralización, sino que la propia eficacia económicarequiere un re-examen del sistema centralizador de la administración. La hipótesis que afirma que la administración cen-
46. Martín Mateo, Ramón: El Horizonte de la Descentralización, Ed. LE.A.L., Madrid, 1969, p. 33.
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tralizada es menos eficaz que la descentralizada parece verificarse por los siguientes hechos:
a) La multiplicidad de tareas administrativas del EstadoModerno, le obligan a atender solamente las grandesestrategias y políticas; las pequeñas, son prioridadessecundarias. De esta forma se descuidan las labores yobras necesarias para el desarrollo local y urbano.
b) La centralización de decisiones retrasa la ejecuciónde todas las iniciativas locales; los entes descentralizadas son en general simples gestores o antenas de laadministración central.
c) Por el hecho de no poder tomar decisiones los agentes locales (públicos o privados) se dedican a viajarentre la Capital y la provincia pan todo tipo de gestiones: permisos, créditos, proyectos, programas, etc.Muchos organismos privados finalmente prefiereninstalarse en la Capital para facilitar sus gestiones.
d) La concentración de actividades de toda índole incitaa que el Estado central concentre sus gastos e inversiones en la misma Capital y sus alrededores. Esteesfuerzo público junto con el privado, que se acercaal centro de decisión, acelera el fenémeno de concentración en detrimento de la provincia.
e) La fuga de cerebros hacia la Capital o la ciudad primacial, retrasa aún más el desarrollo de las zonasperiféricas, no por falta de recursos naturales, sinopor ausencia de iniciativas y de capacidades de organización y promoción.
No es posible afirmar categóricamente que la disparidad,en cuanto al desarrollo, entre Caracas y el resto del país sedeba exclusivamente al sistema centralizado de administración, pero no nos equivocamos tampoco al decir que el centralismo multisecular en todas las épocas de su historia, contribuyó decisivamente a concentrar la mayor parte de lariqueza, de actividades productivas, comerciales y financierasen este valle improductivo, de difícil acceso y desprovistode todo tipo de recursos.
Los excedentes económicos producidos en el interior, enlugar de ser reinvertidos en el mismo lugar se movilizanhacia la capital acentuando el efecto de succión de los recursos de la periferia. Los economistas clásicos quieren de-
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mostrar que, mientras el costo marginal es inferior a la productividad marginal (a nivel micro) las actividades continuarán concentrándose para aprovechar las economías externas. El proceso de propagación se iniciará cuando el costomarginal sea superior. Esta visión estrictamente micro-económica ha olvidado por completo el análisis macro-económicoen el sentido de que era el Estado o la comunidad, quien através de sus inversiones, estaba reduciendo constantementeel costo marginal. Sin esta acción pública, ciertas concentraciones pudieron evitarse.
Si se acepta por un lado la hipótesis de que la centralización de poderes de decisión es una forma de gobierno quedescarta la participación directa de las comunidades y desvía de la democracia participativa y por otro lado se comprueba la hipótesis de que la centralización de poderes esun factor negativo para promover el desarrollo regional, local y urbano, debemos preguntarnos cuál será la forma degobierno más adecuada que permita evitar esos inconvenientes.
Dejando aparte las consideraciones político-administrativas, que constituyen el objeto exclusivo de debates entre juristas y administradores, queremos, sin pretensión alguna,delinear simplemente algunos principios de descentralización, que favorezcan el desarrollo regional, local y urbano.
En primer lugar la centralización de todas las competencias político-administrativas y de todas las decisiones impideque las autoridades locales tomen iniciativas de reformas yde acondicionamiento de sus localidades, para el mejoramiento del nivel y calidad de la vida. La tutela absoluta hacedepender ese mejoramiento de las reclamaciones, peticioneso reivindicaciones desde todos los rincones de la nación. Losdespachos oficiales centrales, sumergidos y a veces perdidosen múltiples problemas, se contentan con hacer declaraciones prometedoras para calmar los ánimos de los provincianos. El resultado se traduce en frecuentes frustraciones puesa pesar de que algunas realizaciones estén vinculadas con losobjetivos nacionales y generales, evidentemente no responden ni tienen una relación directa con el desarrollo o progreso de la localidad interesada. Los programas y proyectosrealizados aisladamente corren el riesgo de perder la fuerzade arrastre esperada.
En segundo lugar, la descentralización no debe consistirsimplemente en una delegación de poderes, debe buscar un
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poder auténticamente descentralizador. Para ello es indispensable pensar en un sistema de presupuesto regionalizado ylocalizado. Cuando las autoridades locales no tienen ningúno muy poco ingreso propio, suelen estar sometidas a las arbitrariedades del poder central. Razón por la cual es imprescindible una consolidación del presupuesto regional y localde acuerdo con principios y criterios pre-establecidos. La función pública en los campos económicos, sociales y políticoadministrativos no es una delegación de poderes sino que hade ser auténticamente regional, local y urbana. Somos conscientes de que deben existir tres tipos de presupuestos:
a) Presupuesto para la administración e inversión decarácter nacional.
b) Presupuesto de carácter mulri-regional o interlocal, yc) Presupuesto estrictamente regional o local.
En tercer lugar, para que la descentralización no se traduzca en anarquía administrativa en los campos económicosy sociales, es imperativo que se adopte un sistema de planificación y coordinación tanto a nivel local, como a nivel regional y urbano. Hace falta definir, como dice Ramón Martín Mateo 47 que es 10 que interesa a cada comunidad concretay hasta dónde debe contribuir cada una a los fines de laorganización general. En este sentido hemos de entender queun presupuesto regionalizado y localizado debe englobarsedentro de un plan de desarrollo, articulando 10 local con 10regional y 10 nacional.
En cuarto lugar, nos preguntamos, ¿cuál sería el tamañoóptimo de la unidad descentralizada: municipio, distrito,provincia, departamento, ete.? La pregunta es de muy difícilcontestación. El Informe Nacional publicado en 1972 porla Comisión de Administración Pública bajo la Presidenciadel Dr. Alían-R. Brewer Carías, abrió un amplio campo dediscusión, que puede resumirse en los siguientes puntos 48:
a) Se deben reformar los múltiples entes de administración descentralizada de carácter económico, financiero y de servicios mediante la desconcentración (dele-
47. Martín Mateo, Ramón, op. eit., p. 112.48. Comisión de Administración Pública, Informe Sobre la
Reforma de la Administración Pública Nacional, Caracas, 1972, pp, 174, 295-463.
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gaclOn de la toma de decisiones) y la descentralización (dotación de poderes de decisión a la región).
b ) La concentración participativa del nivel esradal y local hacia la región mediante asociación imperativa ovoluntaria. Se considera que tanto las Entidades Federales (Estados) como los Distritos o Municipiosno son instituciones suficientemente dotadas para elaborar plan, programa o proyecto de desarrollo.
c) Se crean o se reforman las Corporaciones Regionalescon la finalidad de promover y financiar al desarrolloregional.
d) En fin, agregamos que el desarrollo urbano, tareaurgente de la sociedad industrial, debe ser estructurado bajo la autoridad urbana con asistencia técnicade un Ministerio de Desarrollo Urbano centralizado.Los funcionarios destacados en las ciudades debenformar parte de la Oficina Local de PlaneamientoUrbano 49.
Cuando los órganos centralizados de administración estánsobrecargados por la creciente multiplicidad de funciones ocuando se sienten incompetentes en el manejo de ciertastareas de carácter productivo o financiero, suelen crear entesdescentralizados pero concentrados y dependientes con alguna autonomía. En realidad estos entes son organismos centralizados, que tienen su sede en la capital y toman decisiones generalmente independientes de las exigencias del interior. Estos entes concentradas necesitan estar integradas enla comunidad para adquirir un carácter auténticamente descentralizado a través del proceso de desconcentración. Esdecir, al sistema formal de descentralización político-administrativa se le debería atribuir una auténtica desconcenrración de poderes de decisión para dotar a las regiones de unapotestad real y no solamente jurídica, que en la mayoría delas veces, es ficticia.
Tanto la descentralización como la desconcentración noresultarían eficaces en el desarrollo regional, si las actuaciones de los organismos centrales, regionales (descentralizados O desconcenrrados) y locales no estuvieran englobadas
49. Chen Chi-Yi y Martín Mateo, Ramón, Aspectos Administrativos de la Planificación, El Sistema Venezolano.Ed. U.C.A.B., Caracas, 1973, pp. 37-51.
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dentro de un plan de desarrollo nacional, regionalizado ylocalizado. El egoísmo y el regionalismo, al faltar un instrumento de coordinación, podría conducir a despilfarros presupuestarios y humanos. Los límites de descentralización ydesconcentración son por lo tanto realidades que deben sertomadas en consideración.
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