Espiral

ISSN: 1665-0565

espiral@fuentes.csh.udg.mx

Universidad de Guadalajara

México

Ramírez Saíz, Juan Manuel

Los cambios políticos recientes en México y sus protagonistas

Espiral, vol. IV, núm. 12, mayo-agosto, 1998, pp. 9-29

Universidad de Guadalajara

Guadalajara, México

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=13841201

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EDITORIAL

Editorial

Los cambios políticosrecientes en México ysus protagonistas

JUAN MANUEL RAMÍREZ S ÁIZ ✦

E

✦ Es ProfesorInvestigador delCUCSH, UdeG

ntre los analistas mexicanos existe desacuerdoacerca del grado y de la consolidación que las trans-formaciones políticas están alcanzando en el país.Pero parece haber consenso respecto al hecho cen-tral, es decir, que éstas se están dando. Aceptadoeste dato básico, circulan imágenes simplificadasy opuestas sobre quiénes son los actores funda-mentales de este proceso. Al respecto, relegando,por el momento, matices (que pueden ser impor-tantes), las diferentes posiciones pueden sinteti-zarse en dos principales: la que atribuye la causa-lidad del fenómeno a la sociedad y, en el extremocontrario, la que sostiene que las intervencionesdecisivas se deben al gobierno. Es decir, existe unainterpretación de carácter societal y otra de tipo

Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad ● Vol. IV. No. 12 ● Mayo/Agosto de 1998

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institucional o gubernamental. Por supuesto, cabe una valoraciónintermedia que concilie las dos anteriores y que reconozca la inter-vención y autoría de ambos agentes.

De acuerdo con la primera versión, los ciudadanos y, sobre todo,los organismos civiles son el motor y el alma de las transformacio-nes políticas en curso. Es la sociedad quien se moviliza, propone,negocia y realiza pactos con las fuerzas políticas. El gobierno es ac-tivado y arrastrado por la sociedad y, en el mejor de los casos, cana-liza y materializa los avances políticos logrados por ella. Como com-probación de este enfoque, desde mediados de los ochenta se ha con-vertido en un lugar común afirmar que el avance democrático delpaís es el resultado de la acción llevada a cabo por las expresiones or-ganizadas de la sociedad civil, es decir, los movimientos sociales dedistinto tipo ( agrupaciones empresariales, profesionales, ciudada-nas, etc), las ONGs, los medios de comunicación, etc. Una parte com-plementaria de este juicio es sostener que las instituciones políticasdel país acusan un grave desfase o atraso en relación a la dinámicaque se registra en la sociedad y, asimismo, que ni el gobierno ni lospartidos han desempeñado un papel relevante en las transformacio-nes políticas en curso. Y se afirma incluso que el gobierno y los par-tidos frenan y manipulan los deseos y las tendencias innovadoras dela sociedad. A pesar de lo numerosas y convincentes que puedan serlas pruebas que se aduzcan para sostener este punto de vista, no cabela menor duda que este planteamiento sobrevalora el rol de la socie-dad. Es excesivamente idealista y optimista acerca de los alcances desu actuación. Y niega capacidad de iniciativa y de maniobra a las ins-tituciones políticas, el gobierno y los partidos, en el proceso de cam-bio político.

En una dirección opuesta, el enfoque institucional sostiene que elrol central corresponde a y es desempeñado por los que detentan larepresentación política legal y los órganos tomadores de decisiones.Se argumenta que ha sido el Estado el que tuvo la iniciativa de intro-ducir las reformas electorales desde 1977. Y, asimismo, que han sidola negociación y los acuerdos entre los partidos políticos los que hanpermitido el cambio en la forma de gobierno en el D.F., en los Acuer-

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dos de la Mesa de Barcelona en la última reforma política y, en con-junto, en la larga y sinuosa transición democrática . Con base eneste planteamiento, sería la acción del sistema político sobre sí mis-mo la que explicaría los avances políticos logrados. Esta forma deconcebir el asunto peca de excesivamente institucional. Ignora dóndese encuentra la fundamentación del poder y el origen de las institu-ciones, así como la vinculación existente entre sociedad y gobierno yla necesaria complementariedad entre ambas.

Lo anterior demuestra que existen dos planteamientos o enfo-ques contrapuestos en torno a la explicación de los cambios políticosque están teniendo lugar en el país: el societal y el institucional. Yambos constituyen acercamientos parciales y limitados al tema. Alrespecto es pertinente una aclaración elemental sobre los términos“cambio” y “reforma” políticos. El segundo se aplica indiscriminada-mente a la electoral, la política, del Estado y de Estado. Como es sa-bido, la reforma de Estado se realiza en función de los intereses ge-nerales de largo plazo. Consiste en refundar el papel del Estado antela sociedad. Implica, por tanto, los niveles mayores de transforma-ción en las relaciones de poder y, por ello, subsume las reformas res-tantes. Por su parte, la reforma del Estado responde a los interesesparticulares de los actores políticos que la pactan (J. Rebolledo: Lareforma del Estado en México, Edit. FCE., México, 1993; J. Lazarte,Debate sobre la reforma del Estado, Ed. ILDIS, Bolivia, 1991). Y laelectoral modifica las reglas que norman las contiendas por puestosde representación y ejercicio del gobierno. El término “cambio” tieneun significado más amplio y remite a las distintas transformacionesque ocurren en un sistema político determinado; es decir, no sólo a lasconstitucionales, sino también a las de carácter institucional, legal,político-administrativo, etc.

¿ Cuál ha sido el rol desempeñado por la sociedad mexicana en elreciente proceso de cambio político? Un análisis realista debe con-siderar tanto los aspectos problemáticos como los aportes realizados.Al respecto existen planteamientos dicotómicos que dividen a la so-ciedad en minorías activas y mayorías apáticas; es decir, entre ciu-dadanos y grupos civiles organizados y propositivos y, en el polo

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opuesto, la sociedad desactivada y desinteresada del tema. Comotoda simplificación, ésta es problemática. Es discutible que la gen-te tipificada como “apática” no participe ni actúe en política, ni indivi-dual ni grupalmente. Porque el hecho de que no se manifieste, movili-ce, proteste y proponga cambios, no quiere decir que no actúe para fa-vorecer sus intereses personales, para obtener concesiones y ganarcuotas de poder por diferentes medios, legales o ilegales, como los“arreglos” con los tomadores de decisiones, con los gremios corporati-vos, de trabajadores o empresarios, así como con grupos influyentes,como la Iglesia, el Ejército, etc. Por ello es necesario analizar por sepa-rado las limitaciones y las aportaciones societales al cambio político.

Considerando a la sociedad en su conjunto, incluida la participa-tiva, es obligado reconocer que no ha sido tan propositiva y heroicasu intervención en el terreno político como se supone. Varios hechosy tendencias lo demuestran. Éstos son: el recurso al tráfico de in-fluencias, la utilización de la apertura política y los cambios institu-cionales para medrar política y económicamente, las prácticas deabusos, ilegalidades, corrupción y “transas”, así como el escaso co-nocimiento con que cuenta acerca de los cambios institucionales po-líticos ya logrados y, menos aún, la utilización de ellos y, finalmente,la existencia de grupos de poder que boicotean la transición.

El primero de los fenómenos enlistados consiste en una valora-ción y aceptación insuficientes de las normas consensadas y de lasvías institucionales establecidas para la resolución de los asuntos yproblemas individuales de carácter político-administrativo (permi-sos, licencias, autorizaciones, etc.) que aparecen en la vida cotidiana.Porque se detecta una utilización escasa de los medios procedimen-tales reglamentados para la tramitación de autorizaciones rutina-rias a nivel municipal y estatal. Al respecto se prefiere el contacto ytrato directos con los tomadores de decisiones (directores de depen-dencias municipales, presidente municipal, autoridad del gobiernoestatal, gobernador, representante de una dependencia federal en laentidad, etc.) por encima del tratamiento de las solicitudes, deman-das, reclamos, etc., por los canales formalmente acordados para estefin. Se trata del recurso a arreglos extranormativos o del tráfico de

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influencias. Éste parece ser un núcleo duro, todavía intocado, de lacultura política dominante. Ello evidencia que este tipo de actitudesse encuentra mucho más arraigado en la conciencia y prácticas, in-dividuales y colectivas, que el propio corporativismo o que el absten-cionismo y la pasividad política. Estas prácticas no se rigen todavíapor principios de ciudadanía política, activa y corresponsable, ni porla institucionalidad democrática. Es decir, la llamada conciencia “cí-vica” es aún débil a este respecto. Y no es claro si los ciudadanos y losgobernantes están realmente interesados en eliminar el tráfico deinfluencias para resolver estos asuntos. Éste es un terreno que nocuenta con definición clara ni perspectivas de solución visible en elcorto plazo.

Existen también individuos y grupos que aprovechan la aperturapolítica y los cambios institucionales simplemente para medrar po-lítica y económicamente. Un ejemplo de ello es el registro de asocia-ciones políticas regionales en los Comités Estatales Electorales, peroque cuentan con una membresía dudosa, obtenida mediante la afilia-ción amañada de miembros que no saben exactamente para qué es-tán proporcionando sus datos personales. En el fondo, este registrose realiza no tanto para llevar a cabo procesos de educación o agrega-ción ciudadanas o de impulso a sus intereses políticos, sino paraobtener recursos para beneficio personal. Por ello, si se reducen ocancelan las aportaciones estatales, abandonan casi toda actividadsupuestamente política.

Asimismo, un número, no determinado pero significativo, de in-dividuos y grupos participan en clientelas y corporaciones que re-curren, sin mayores escrúpulos ni miramientos, a los abusos, ilega-lidades, corrupción y transas para lograr el cumplimiento de sus in-tereses personales. Contra lo que se afirma, no sólo los políticos soncorruptos, sino también una parte de la sociedad.

Además, existe poco conocimiento acerca de los cambios institu-cionales de tipo político ya logrados. Y es menor aún el uso de cana-les de intervención ciudadana que han sido aprobados. Como es sa-bido, en Chihuahua, San Luis Potosí y Jalisco están ya legisladas yreglamentadas las formas de democracia directa: plebiscito, referén-

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dum e iniciativa popular. Pero los ciudadanos no han hecho uso deellas para abordar los problemas políticos relevantes de sus entida-des. En el caso de Jalisco existe además el plebiscito municipal,cuya puesta en práctica no requiere contar con el apoyo de los habi-tantes restantes del estado. Pero tampoco ha sido utilizado para pro-nunciarse sobre actos y decisiones del Ejecutivo municipal en tornoa temas, asuntos o sucesos que se consideren trascendentes en lavida pública de sus municipios. Éste podría ser, entre otros, el tra-tamiento que las autoridades están dando a problemas graves comola seguridad pública, los vendedores ambulantes, el empleo, la con-taminación ambiental, etc.

Hay también grupos de poder que boicotean la alternancia políticay la transición democrática. Únicamente resaltan de ellas los conflic-tos que ocasiona la puesta en práctica de nuevas reglas o los proble-mas, heredados del pasado inmediato, que no acusan mejoría. Y pos-tulan que es preferible regresar a las formas de operación política delpasado. Parte de la prensa conservadora y algunos grupos autorita-rios asumen estas actitudes .

Debe resaltarse también que, según los resultados de varias en-cuestas nacionales, en un alto porcentaje (70%), los mexicanos noconfían en las instituciones políticas y en particular en los partidospolíticos. Una prueba de ello es la alta volatilidad del voto. En unamedida significativa, de una votación a otra, cambia su sentido, esdecir, el partido por el que votan. Ello demuestra que no se compro-meten con los institutos políticos (Varios: Los mexicanos en los noven-ta, IIS-UNAM, 1996; E. Alducín A: Los valores de los mexicanos,BANAMEX, 1993; F. Reyes Heroles, Rev. Este país, julio, 1997).

Finalmente, al tratar de demostrar las aportaciones que la so-ciedad, especialmente la organizada, realiza al cambio político, no estan fácil lograr su comprobación empírica. ¿Qué hechos concretosdemuestran que sus propuestas, acciones e intervenciones estánsiendo decisivas para lograrlo? Por ejemplo, ¿cómo hacer evidenteque fue la acción societal la determinante en la ciudadanización delIFE? Igualmente, ¿qué argumentación es posible utilizar para ponerde manifiesto que fue la intervención de los movimientos sociales la

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que logró que se llevara a cabo la reforma política nacional? ¿Cómoprobar que han sido principalmente los ciudadanos los que han lo-grado los avances en la nueva institucionalidad democrática? Y, entodo caso, ¿cómo acotar o deslindar la parte específica que, en esteasunto, corresponde a los actores sociales de la que es atribuible aotros actores políticos? Lo anterior no niega el valor de la interven-ción societal. Simplemente alude a que es preciso establecer los indi-cadores y las variables precisas que permitan comprobarla. Porejemplo, a la fecha, no se han analizado las demandas y propuestas,formuladas por la sociedad civil, que han sido incorporadas en las re-formas políticas llevadas a cabo, y tampoco las que han sido rechaza-das. Es decir, no se cuenta ni con el acotamiento preciso del puntode partida.

Este conjunto de hechos, que no favorecen el cambio político oque, de manera directa, lo retardan, debería ser considerado al rea-lizar el balance acerca de la actuación política de la sociedad.

En el platillo de la balanza del protagonismo social en el cambiopolítico, habría que resaltar varias experiencias nacionales y locales.Al respecto es preciso distinguir la acción de los individuos, gruposy movimientos sociales que aspiran expresamente a causar efectosen el sistema político, de aquellas otras experiencias societales que,sin negar su importancia, consisten en acciones fundamentalmentereivindicativas o en formas de resistencia cultural. Un ejemplo, en-tre otros, de los primeros sería Alianza Cívica y las redes que impul-saron su creación. La actuación de este tipo de grupos suele ser igno-rada en los análisis acerca del cambio y la transición democráticos,que se centran en la intervención de las élites.

A nivel nacional, varios hechos y prácticas ciudadanas han sidosignificativas para el cambio analizado. Cronológicamente, uno delos primeros fue la realización del plebiscito independiente sobre elgobierno del D.D.F., efectuado en marzo de 1993 y que impulsó laposterior convocatoria a las elecciones para jefe de gobierno de lacapital del país. Y, a partir de 1994, entre la población políticamen-te activa se registra la realización de prácticas de nuevo corte queconllevan transformaciones políticas en los participantes y en el sis-

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tema político. Éstas son: a) la observación electoral y la defensa delvoto; b) las consultas públicas independientes sobre temas de interésgeneralizado; c) la fiscalización ciudadana de los gobernantes y d) lascampañas de educación cívica de los ciudadanos. Constituyen inicia-tivas ciudadanas que fueron impulsadas por varias organizaciones,principalmente por Alianza Cívica y sus diferentes representacionesestatales y locales, así como numerosas organizaciones sociales yONGs. La observación electoral se ha llevado a cabo en los comiciosefectuados de 1994 a la fecha. Tiene lugar no sólo durante el día delos comicios, sino también a lo largo del proceso electoral en su con-junto. Por ello incluye, entre otras acciones, el monitoreo del compor-tamiento de los medios, el estudio del padrón electoral, etc. Su ejer-cicio partió de una valoración mayor de los procesos electorales e in-tentó garantizar la confiabilidad y certidumbre acerca de sus resul-tados. De hecho, mientras hasta hace muy poco se encontrabandesprestigiados y eran fuente de conflicto, hoy son reconocidos comofactores centrales de la democracia representativa y como medio decambio político. Las consultas ciudadanas independientes se realiza-ron de 1995 a 1997. Versaron sobre diferentes asuntos relevantes: elpréstamo de Estados Unidos a México en 1995; la responsabilidad deC. Salinas en la crisis económica del país; la paz en Chiapas; el futuropolítico del EZLN; la política económica del gobierno, la propuesta deun programa económico alternativo y el mandato de los ciudadanosa los candidatos a diputados. Se realizaron mediante encuestas, pre-sentaciones de testimonios personales, etc. Constituyeron tambiénexperiencias claves para hacer pública la opinión de los ciudadanossobre asuntos centrales en la coyuntura política. Y significaron expe-riencias, pioneras y por la vía de los hechos, de democracia directa,mientras no estuvieron aprobadas y reglamentadas constitucional-mente. Como tales, hacen del ciudadano algo más que un elector. Suobjetivo es suplir parcialmente las limitaciones de la democraciarepresentativa y el acaparamiento de la participación política por losrepresentantes populares. Y ponen en ejercicio la dimensión públicade la ciudadanía política. Por otra parte, introdujeron dos prácticasinnovadoras: la posibilidad de enjuiciamiento ciudadano a un ex-

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presidente y el mandato a los candidatos a representantes populares.Las campañas de fiscalización ciudadana sobre los gobernantes sonllevadas a cabo para monitorear su ejercicio del poder público. Pre-tenden introducir mecanismos para hacer efectivos los principios dela honestidad en el desempeño de las autoridades y funcionariospúblicos, así como el rendimiento de cuentas e igualmente el derechociudadano a tener acceso a la información de orden público. Por suparte, los programas independientes de educación ciudadana se con-cretan en campañas masivas, cursos y talleres de formación. Se apli-caron en especial para los procesos de observación electoral. Hanoperado como escuelas para la inducción, tanto de conocimientoscomo de prácticas democráticas. Se trata de educación para la accióncívica de los ciudadanos. Es decir, no consisten únicamente en latransmisión de conocimientos, sino en la inducción de prácticas departicipación responsable y de control sobre el ejercicio del gobierno.Intentan impulsar no sólo ciudadanos informados sino, sobre todo,responsables y participativos.

Además, los ciudadanos y grupos que participaron en las accionesanteriores propusieron que se crearan vías institucionales para ejer-cer la democracia directa (consulta, referéndum e iniciativa popular).Es decir, formularon demandas de modificación de las reglas existen-tes. Estas intervenciones ciudadanas constituyeron prácticas insti-tuyentes que impulsaron, junto con otras organizaciones sociales, laincorporación de estas formas de democracia en varias Constitucio-nes locales.

Otras intervenciones de diferentes grupos civiles que han formu-lado propuestas para el cambio político han sido: el Grupo San Ángelen 1995; el Encuentro Nacional de Organizaciones Ciudadanas,ENOC, y su propuesta sobre la Carta de los Derechos ciudadanos, enmayo-junio de 1995; el Seminario del castillo de Chapultepec de1996; el debate acerca de “Los compromisos sobre la nación” de mar-zo-abril de 1996; las 13 iniciativas de ley y reforma presentadas porun grupo de ONGs a diputados y senadores electos en septiembre de1997 (Causa Ciudadana, Convergencia de Organismos Civiles por laDemocracia, Alianza Cívica, y Equipo Pueblo), etc. La intervención

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más reciente es el acuerdo realizado entre varias organizaciones so-ciales (Alianza Cívica, Causa Ciudadana, Convergencia de Organis-mos Civiles por la Democracia y Foro de Apoyo Mutuo) de llevar acabo una nueva consulta en el D.F. para recoger las opiniones ciuda-danas sobre el contenido de la Ley de Participación Ciudadana quese está discutiendo en la Asamblea de Representantes (Público, 25 demarzo de 1998).

Finalmente, deben incluirse también otras iniciativas ciudada-nas, de carácter nacional, presentadas para su discusión y aproba-ción como leyes, tales como la de asociaciones y organizaciones de lasociedad civil para el desarrollo social, la de asistencia social y la leyde participación ciudadana.

A nivel local, han sido significativas varias intervenciones, tantopor parte de ciudadanos como de la sociedad organizada, en el ÁreaMetropolitana de Guadalajara, AMG. Éstas son: la alta participaciónelectoral, la constitución de varios frentes amplios para la interlocu-ción con el gobierno y la intervención en la reforma política local.

Respecto de la participación electoral, lo relevante en los comiciosde 1994, 1995 y 1997 no fueron sólo los resultados (fuerza del votoopositor al PRI y triunfo de la oposición panista), sino también lossignificativos niveles de participación obtenidos: 77.7 % y 64% en losfederales de 1994 y 1997; y 83% en los estatales de 1995. En particu-lar, debe destacarse que el 12 de febrero de 1995, en Jalisco, la ciuda-danía acudió a las urnas como nunca antes lo había hecho. El nivel departicipación ciudadana superó la media nacional. Fue el más altoen la historia de Jalisco; y, por contraparte, los índices de abstencio-nismo fueron los más bajos (Espinosa et al: ”Liberalización política ygobiernos de oposición”, en F. Castañeda: Escenarios de la democra-tización, Edit. Diana, 1998: 342). En los tres aspectos, los porcenta-jes más significativos se registraron en el AMG. A partir de ella se lo-gró la alternancia política, votando mayoritariamente por el PAN yrelegando al PRI. Ello modificó el mapa político de la entidad. Comoes sabido, en 1995, el PRI perdió la gubernatura y la mayoría en elCongreso (de 37 diputados, 24 del PAN, 12 del PRI y 1 del PRD); delos 124 municipios, 63 fueron ganados por el PRI, 52 por el PAN, 6

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por el PRD y, respectivamente, 1 por el PT, el PDM y el PFCRN. Enel caso del AMG, el triunfo del PAN fue arrollador, ya que ganó la pre-sidencia municipal no sólo de los 4 municipios centrales, sino de los8 conurbados. El AMG es un espacio político claramente panista. Enlos comicios de 1997, el PAN perdió la mayoría en el Congreso y va-rios municipios, entre ellos, el de Tonalá en el AMG.

En la creación de instancias ciudadanas de intervención societaly de interlocución con el gobierno, un fenómeno ciudadano significa-tivo fue la constitución de varios frentes amplios, integrados por or-ganizaciones sociales, principalmente ONGs. En el AMG, ademásde la versión local de la Alianza Cívica nacional, otros importantesfueron el “Consejo Técnico de ONGs” y el “Foro de OrganizacionesCívicas”, FOCIV. Se trata de redes sociales que han vivido altibajos,tanto en la pluralidad de sus integrantes y en su proceso de institu-cionalización como en su capacidad de convocatoria, en su presenciaen la opinión pública y en su nivel de interlocución con la sociedad yel gobierno (Gallardo et al.: “El gobierno panista frente a las organi-zaciones de la sociedad civil Jalisco”, en Gallardo et al: Jalisco: Tresaños de alternancia, ITESO-CUCSH, 1998: 80). FOCIV fue creado en1996. Consta de diez coordinaciones temáticas. Inició sus trabajoscon una campaña denominada “Jalisco, agenda social y desarrollo”,con la que difundió la problemática social del estado y los plantea-mientos alternativos propios. Tiene como objetivo la formulación depropuestas a las instancias de planeación municipal y, sobre todo,estatal, en torno a las políticas públicas y, en particular, a las de ca-rácter social. Por ello, en 1995, cuando el actual gobernador se encon-traba en campaña como candidato, FOCIV le hizo llegar una serie desugerencias de política pública y le pidió intervenir en la elaboracióndel Plan Estatal de Desarrollo. Con este fin formuló varias propues-tas que fueron incluidas en su versión 1995-2000. Asimismo, entre-gó al gobierno del estado un plan de trabajo para participar en la ela-boración de su política social y la integración de un consejo civil quecumpliera las funciones de contraloría social (J. Alonso: “Las organi-zaciones de base y el gobierno local en Jalisco, mimeo, 1996). Pero noha logrado influir significativamente en las instancias de decisión del

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gobierno local. Por otra parte, en 1995 otros grupos, integrados entorno a la “Alianza Cívica” del AMG, formularon a los candidatos delos partidos contendientes el documento “25 compromisos para eldesarrollo integral de Jalisco”. Además, en 1996, un grupo de ONGsparticipó en el “Acuerdo de colaboración y coordinación para la pre-vención del delito en centros escolares y asociaciones vecinales”.Como es claro, estas distintas organizaciones y frentes constituyenmedios de interlocución responsable con el gobierno y de proposiciónde iniciativas ciudadanas .

Por lo que se refiere a la reforma política en Jalisco, en los forospúblicos organizados en 1996 por el gobierno estatal se dio una sig-nificativa participación de los ciudadanos y grupos locales. En eldedicado a la reforma electoral se presentaron 284 ponencias, de lascuales dos quintas partes fueron propuestas por partidos políticos,un 15% provino de asociaciones y ONGs y el resto por colegios profe-sionales, universidades y particulares. El tema de las formas de de-mocracia directa fue el que concentró el mayor número de propues-tas (Alonso: “ El contrapunto de la reforma electoral en Jalisco”, en F.Castañeda, O.C., 191 y 192). Por su parte, Alianza Cívica del AMGpresentó una propuesta metodológica para la elaboración de los forossobre reforma electoral y una propuesta integral para la reformaelectoral misma. En conjunto se presentaron más de 1,000 ponenciasen las que se formularon más de 3,000 propuestas. De ambas, losporcentajes mayoritarios fueron formulados por ciudadanos del AMG.

Los datos anteriores, tanto nacionales como locales, demuestranque se está iniciando la cultura cívica de la corresponsabilidad entregobernantes y gobernados. Y, asimismo, evidencian la puesta enmarcha de cambios en la relación existente entre ciudadanía y pro-ceso institucional. La dirección del cambio tiene tres ejes: La revalo-rización de los procesos electorales, la búsqueda de la institucionali-zación de la democracia directa y la creación de canales de interven-ción para la definición de políticas públicas. Estos tres ejes se orien-tan a la construcción de nuevas instituciones para el ejercicio de laciudadanía política. Los dos primeros propósitos se han logrado enparte. El tercero no ha pasado de los acuerdos formales con el gobier-

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no a su real puesta en práctica. Por ello, es obligado reconocer quelas intervenciones y propuestas ciudadanas no tienen un efecto acorto plazo. Su impacto no es inmediato, súbito y espectacular, sinogradual y acumulativo. Tampoco cuentan siempre con una respuestainstitucional. Y, asimismo, es difícil institucionalizar sus propuestas( Boschi: “Social movements and the new political order in Brazil”, enJ. D. Wirth, E de Oliveira N y T. Bogenschild (Comps): State andsociety in Brazil, Westview Press, 1987).

Pasando al análisis de la intervención del gobierno en el terrenode la innovación política, es obligado reconocer el carácter fundamen-talmente autoritario que ha definido históricamente al régimenmexicano. Bajo esta óptica, los cambios y las reformas políticas hansido asuntos en los que la decisión era tomada unilateralmente porel gobierno y su partido. Pero, al mismo tiempo, aplicó la táctica deadaptar el sistema y las instituciones políticas en la medida en quejuzgaba que era conveniente a sus intereses. Ciertamente, la mayo-ría de las reformas político-electorales que se han realizado en elpaís, especialmente las de 1946, 1963 y 1977, han sido elitistas y, enesa medida, excluyentes. Porque se llevaron a cabo con la sola par-ticipación de la élite política, es decir, del gobierno y de los partidos,agravadas por el hecho de que se dieron dentro de un sistema de par-tido “prácticamente único”. Otras reformas, como las de 1989, 1993y 1994, fueron resultado de pactos políticos entre partidos. Y en elcaso de la de Jalisco en 1997, como preciso después, se logró el con-senso partidario. Es decir, ha habido un claro avance en la formainstitucional en que las reformas políticas se están llevando a cabo.Por otra parte, en el terreno de las decisiones político-administrati-vas prevalecen las medidas autoritarias sobre las que implican so-luciones inclusivas y participativas. Es decir, en el contexto de unrégimen autoritario y que recurría fácilmente a la cooptación y a larepresión, las soluciones consensadas o las medidas gubernamenta-les que eran reconsideradas, porque no lograban la aceptación de lapoblación, contituyen verdaderas excepciones. Entre otras, dos nota-bles son: el Convenio de Participación Democrática, establecido porel gobierno del D.D.F. con los damnificados para la reconstrucción de

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las viviendas destruidas por el sismo de 1985 y la inaplicación de laaprobada Ley Federal sobre el Inquilinato, ante el fuerte rechazo deque fue objeto por varios movimientos urbano-populares, durante elsalinato. Durante el actual régimen, prevalecen los rasgos anterio-res. Pero no puede sostenerse que la posición del gobierno ha sidodificultar sistemáticamente el cambio político. Más bien puede ha-blarse de carencia de un proyecto claro al respecto, de incongruenciaen las medidas que aplica y de ausencia de operadores para llevarlasa cabo, como lo evidencia, entre otros, la cuestión indígena. Pero laciudadanización de los órganos electorales, así como la nueva compo-sición de las cámaras (federal y de varios estados) crean situacionesnuevas para el cambio político. La actuación del Instituto FederalElectoral, así como de la mayoría de los Consejos electorales, tantofederales como estatales, ha sido decisiva para lograr la nueva situa-ción que existe en torno a los procesos electorales. Y los órganos derepresentación, en los que los partidos opositores disponen de lamayoría o en los que existe un nuevo equilibrio de fuerzas, cuentancon condiciones reales para plantear iniciativas de ley y vigilar alEjecutivo, así como aprobar diferentes medidas relacionadas con losintereses ciudadanos. Indudablemente, estas distintas innovacionesposibilitan cambios políticos. En el caso de Jalisco, la reforma políticano ha sido meramente electoral ni únicamente del Ejecutivo. Fuepolítica y abarcó los tres poderes: Ejecutivo (incluido el municipal),Legislativo y Judicial. Por ello, esta reforma del Estado ha sido unode los principales factores de cambio político en la entidad. Se llevóa cabo de diciembre de 1995 a marzo de 1997; y culminó con la apro-bación de la ley reglamentaria sobre participación ciudadana (for-mas de democracia directa) en enero de 1998. El proceso se inició conla realización de foros de consulta pública, temáticos y regionales. Delas propuestas relativas a la reforma electoral, la principal fue lacreación de las figuras del plebiscito, referéndum e iniciativa popu-lar. Este tema fue el que recibió el mayor número de propuestas.Antes de la reforma sólo podían proponer iniciativas de ley el gober-nador, los diputados, el Supremo Tribunal en asuntos del ramo dejusticia y los ayuntamientos en asuntos de competencia municipal

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(Alonso, O. C., 196-197). La legislación sobre estas formas de demo-cracia directa amplía a los ciudadanos jaliscienses la posibilidad deplantear iniciativas y pone como condición que se realicen mediantepropuestas presentada ante el Congreso del Estado. Crea, por tanto,condiciones objetivas para que los ciudadanos intervengan directa-mente en las leyes y reglamentos que los atañen (Gallardo, O. C.,102). Como es sabido, el plebiscito consiste en un pronunciamientopopular sobre actos y decisiones del Ejecutivo en torno a temas, asun-tos o sucesos que se consideran relevantes en la vida pública del es-tado. Como ya indiqué, en Jalisco fue aprobada, además, la modali-dad de plebiscito municipal, la cual es única en el país. Versa sobrepropuestas o decisiones de gobierno que se consideren transcenden-tes para el orden público o el interés social de este ámbito de la es-tructura política. Por ello, significa una nueva institución para elmarco político y la gobernabilidad democrática. Los ciudadanos tie-nen ahora posibilidades para incidir en cuestiones centrales para lavida municipal. El referéndum es un recurso para que los ciudadanosmanifiesten su aprobación o rechazo respecto a leyes, reglamentos,reformas o adiciones a la Constitución política del estado en los quese encuentre en controversia el espíritu de ella. Esto conlleva que lasleyes que expida el Congreso pueden ser sometidas a referéndumderogatorio, total o parcial. Y la iniciativa popular implica reconocera los ciudadanos la capacidad para, de manera directa, presentar oiniciar leyes o decretos, así como proponer reformas o adiciones a laConstitución.

Lo anterior significa que, a través de la reforma política local, sehan establecido en Jalisco y sus ayuntamientos “mecanismos demo-cráticos de un nuevo orden político” (Aziz: “Espejos a la mitad delrío”, en Gallardo, O.C., 11) y, en particular, instrumentos de democra-cia directa para involucrar a los ciudadanos en el proceso de toma dedecisiones políticas, así como vías para ampliar la vida democráticaen la entidad. En los tres casos se establecen canales para que losciudadanos no sólo sean actores indirectos de decisiones adoptadaspor los representantes populares (Ejecutivo o Legislativo), sino paraque se sumen directamente al proceso de transformación y salva-

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guarda de los intereses fundamentales de la entidad federativa o delmunicipio.

Actualmente, las figuras de democracia directa están vigentesúnicamente en Chihuahua y San Luis Potosí. La reforma política deJalisco supera, en este terreno, a la última federal que no incluyóestas tres figuras. Además, en Jalisco, estos instrumentos democrá-ticos son más accesibles debido a la baja proporción del padrón elec-toral que es necesaria para echar a andar estas propuestas (Gallar-do, O.C., 115). Para el referéndum y el plebiscito se establecen, comocondiciones, que sean propuestos o iniciados por, al menos, 5% de losciudadanos inscritos en el padrón electoral, y que participen en ellosmás del 50% de los electores del estado.

Sin embargo, además de las múltiples e innegables bondades dela reciente reforma política local, deben señalarse sus limitacionespara la innovación política. Una de ellas es que la reforma política nocrea canales para que la alternancia política pueda garantizar unatransición democrática pactada a través de acuerdos políticos con lasprincipales fuerzas sociales y las organizaciones ciudadanas. Noobstante, la renovación institucional, posibilitada por la reformapolítica local, constituye uno de los acontecimientos más relevantesdel primer gobierno panista de Jalisco y de la historia política con-temporánea local. Predominaron el diálogo, la negociación y la tole-rancia de las fuerzas políticas (R. Martín, Público, 23 de marzo de1998). Ésta es la razón de que se aplique aquí parcialmente lo quesostiene Malloy respecto de las transiciones democráticas en Amé-rica Latina. Según este autor, han dependido de pactos encubiertosy excluyentes entre partidos que son elitistas, jerárquicos y social-mente conservadores. Por consiguiente, su desenlace más probablees una democracia restringida. Los actores de élite, los dirigentespartidistas y los grupos de presión apuntan al Ejecutivo y habitual-mente sólo actúan a través de los partidos y las legislaturas paradefender privilegios ya alcanzados (Malloy, J: “The politics oftransition in Latin America, en J. Malloy y M. A Sligson (Comps.)Autoritarians and democrats. Regime transition in Latin America,Pittsburg, University of Pittsburg Presss, 1987).

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En cuanto integrantes de las instituciones políticas, es necesariotambién considerar la real capacidad innovadora de los partidos.Como es sabido, constituyen el medio para la representación políti-ca y la toma institucional de decisiones. Asimismo, es de dominiocomún que las reformas políticas llevadas a cabo en México han sidofundamentalmente electorales. Pero han permitido el surgimientode un sistema de partidos más competitivo. Sin embargo, siguenvisualizándolos preferentemente como medios que posibilitan elacceso al poder, y mucho menos como instituciones creadas pararepresentar y organizar los intereses y las preferencias políticas delos ciudadanos, así como formular alternativas a las demandas delos electores y lograr su participación en la vida pública. En los he-chos, el avance partidario está conllevando el riesgo de su alejamien-to de la sociedad. Los ciudadanos se sienten cada vez menos repre-sentados por ellos. Y desarrollan lentamente habilidades de interme-diación entre Sociedad y Gobierno para llegar a arreglos en los con-flictos. Incluso, en la coyuntura, están operando, a veces, como ele-mentos agudizadores de ellos. En principio deberían ser piezas cla-ve para el avance político. Pero no existen razones suficientes parasostener que, en México, se esté logrando a causa de su intervencióndirecta. Lo que se advierte en los procesos de reforma política es quese efectúan favoreciendo sus intereses de representación e interven-ción. Y dificilmente promueven, apoyan y defienden las propuestasde cambio que formulan las organizaciones ciudadanas. En este con-texto es válido sostener que son más usufructuarios que promotoresdel cambio político. La ciudadanía lo ha advertido. Y opta por utili-zarlos como un mal necesario. Por ejemplo, para alcanzar la alter-nancia política recurre a ellos de manera hábil y pragmática. Es de-cir, las transformaciones se han dado fundamentalmente a través deellos, pero no necesariamente debido a su actuación. En todo caso, noson sus protagonistas centrales.

En la reciente reforma política de Jalisco, los partidos asumierondos posturas distintas: de búsqueda de pactos y consensos partida-rios y de inclusión parcial de la participación ciudadana. Las refor-mas fueron logradas a través de acuerdos políticos entre los partidos

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más importantes. Esto significa el avance mayor logrado en los últi-mos años (R. Martín, O. C.). Este dato es relevante en la trayectoriapolítica local. Sin embargo, durante el proceso de clasificación, acep-tación o rechazo de las propuestas ciudadanas presentadas en losforos, únicamente intervinieron los partidos, sin representación de losciudadanos. Éstos no fueron incluidos (Alonso, O.C., 198). Es decir, lospartidos desempeñaron un rol ambivalente hacia ellos: inclusivo de laspropuestas y excluyente de la injerencia de quienes las formulaban.

Al inicio de este balance, planteé la posibilidad de un enfoque in-termedio entre los planteamientos parciales o unilaterales que,para el logro de cambios políticos, contraponen la aportación de lasociedad a la del Estado. En una perspectiva constructivista, puedendarse acciones complementarias o la imbricación entre ambos. Por-que ninguno de los dos es superior al otro. Ambos son distintos ynecesarios. Y respetando sus campos de atribución propios, lo decisi-vo son las acciones mancomunadas que puedan llevar a cabo en fun-ción de objetivos políticos comunes. Cualquier separación entre ellospone en riesgo la naturaleza tanto de la Sociedad como del Estado.Lo decisivo es la creación de nuevas intermediaciones instituciona-les y la ampliación del espacio público que garanticen el estableci-miento de puentes entre el sistema político y la intervención de losciudadanos.

Existen varios ejemplos de articulación entre las acciones societa-les y las estatales en función del cambio político. Como es sabido, lareforma política planteada por el gobierno en 1977 estuvo directa-mente relacionada con la emergencia de movimientos sociales inde-pendientes, así como con su politización creciente y la aparición decorrientes políticas protopartidarias (Asociación Cívica NacionalRevolucionaria, ACNR, Línea de Masas, Movimiento Revoluciona-rio Popular, MRP, Organización Revolucionaria Punto Crítico,ORPC, etc. ). Por ello, dicha reforma creó un cauce institucional parala incorporación de dichas expresiones políticas en el sistema parti-dario. Una situación similar se está dando en los noventa al crear elgobierno la figura de las Asociaciones Políticas Nacionales, APN, parainducir la “partidización” de los movimientos ciudadanos y las ONGs.

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¿Cómo se relaciona, articula y complementa la participación socie-tal con la intervención de las instituciones políticas en el proceso decambio político? ¿Debe la influencia de la sociedad estar presente alo largo de todo este proceso o concentrarse en alguna fase de él y,después, dejar que las instituciones políticas asuman su dirección?No existen respuestas únicas, porque cada coyuntura y cambio polí-ticos son irrepetibles. Y, además, deben distinguirse claramente lasdiversas fases por las que pasa este proceso, así como los márgenesdiferentes que para los actores implicados existen en cada una deellas, e igualmente sus respectivas competencias. Generalmente, enlas etapas iniciales, puede haber presencia significativa y, a veces,hasta predominio de la intervención societal. En la medida en que elproceso avanza, las negociaciones y acuerdos entre las diferentesfuerzas sociales y políticas suelen realizarse con representantes par-tidarios y gubernamentales. Y, en las etapas finales, hay un claropredominio de las instancias institucionales. Según Foweraker yLansdman, en esta última fase, la lucha por el cambio político pasaa la esfera constitucional y los organismos civiles pierden su papelprincipal como defensores e impulsores de él. Es decir, una vez queempiezan las negociaciones con el régimen vigente, la acción societalcomienza a perder impulso, a la vez que los partidos o protopartidosvan pasando al centro del escenario (Foweraker y Landman: Citi-zenship, rigths and social movements. A comparative and statisticalanalysis, Oxford University Press, 1997: 235). Por su parte, Alberonisostiene que los organismos civiles y movimientos sociales son unafuerza real e importante para el cambio. Pero no necesariamente losprotagonistas centrales ni los héroes del final de la historia. ¿Signi-fica lo anterior que la sociedad termina siendo desplazada por el sis-tema político en los procesos de cambio? ¿Es el destino de los proyec-tos movimentales o ciudadanos aportar transformaciones significa-tivas y desaparecer? Sin descartar completamente estas interpreta-ciones, el análisis comparado de movimientos sociales y políticos,tanto a nivel nacional como de otros países, demuestra que la opciónsegunda es la más enriquecedora de la Sociedad y el Estado. Cuan-do los movimientos se convierten en un fin en sí mismos se institucio-

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nalizan y, en esa medida, pierden su capacidad innovadora (F. Albe-roni: Movimiento e institución, Editora Nacional, Madrid, 1984). Porel contrario, logran las mayores tranformaciones societales y estata-les cuando su disolución o rearticulación significa que evitan institu-cionalizarse y privilegian dar cumplimiento a sus objetivos innova-dores (ibid.). La medida en que la sociedad mexicana se encuentra enla segunda situación puede inferirse por el predominio que poseensus principales proyectos societales y políticos: el corporativo, elsemi-corporativo o el ciudadano-plural. Un análisis reciente acercade los diferentes actores sociales mexicanos manifiesta la existenciade una situación intermedia en la que se combinan, por una parte, laautorrevisión o autocrítica del corporativismo con su progresiva ero-sión y, por otra, la aparición de un corporativismo blando (tolerado,propiciado y, a veces, impulsado por la oposición política tanto de de-recha como de izquierda) y la emergencia creciente de un proyectoplural y ciudadano (J.M. Ramírez Sáiz y J. Regalado: Introduccióna: Los nuevos actores sociales, Diana, México, 1997). Pero lo decisi-vo ante este diagnóstico no es registrar el hecho, sino detectar la ten-dencia que le da sentido. Y, a este respecto, los datos proporcionadosacerca de las intervenciones de la sociedad, que son favorecedoras delcambio político, señalan que el rasgo innovador y que cuenta conmayor consenso es la construcción de una sociedad plural.

Con base en los datos y argumentaciones presentados en este ba-lance, cabe sostener que los protagonistas del cambio político enMéxico están siendo tanto los organismos civiles como las institucio-nes políticas. Cronológicamente, una parte significativa de las inicia-tivas surgen de los ciudadanos y, especialmente, de sus expresionesorganizadas. Y terminan siendo asumidas y, en parte, mediatizadaspor el gobierno. Como componentes de las instituciones políticas, lospartidos no operan como los actores centrales del proceso; pero sonlos que más lo usufructúan. En conclusión: los cambios políticos es-tán dejando de ser temas de competencia exclusivamente guberna-mental. Se convierten en crecientemente partidarios. Pero puedeny deben ser asuntos fundamentalmente públicos. Y, para lograrlo,tienen que surgir de procesos en los que los representantes de los

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principales organismos civiles estén presentes no sólo como partici-pantes en foros únicamente consultivos, sino en calidad de integran-tes de las comisiones o instancias plurales que procesan y definenlas propuestas que son sometidas a los órganos decisorios. Y confie-mos en que no queden lejanos los días en los que la ciudadanía hagaefectivas las formas de democracia directa, ya aprobadas y reglamen-tadas, para decidir, de manera soberana y efectiva, los cambios po-líticos.