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Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.1
C.5. Programa Hábitat
La pobreza es una situación o forma de vida que surge ante la dificultad de acceso o
carencia de los recursos básicos para satisfacer las necesidades de la población e incide en
el deterioro de la calidad de vida de las personas, en consecuencia se crean las llamadas
ciudades “divididas”, es decir; zonas con una adecuada infraestructura, equipamiento y
servicios y en contraste, barrios y colonias con instalaciones precarias de escaso valor en el
mercado urbano, habitadas por personas en situación de pobreza patrimonial segregadas
espacial, social y económicamente.
Buscando revertir esta problemática, el programa Hábitat impulsa acciones para mejorar y
ampliar la infraestructura y el equipamiento urbano de las colonias y los barrios donde
existen carencias y rezagos sociales. Promueve el desarrollo comunitario mediante
actividades que favorecen la prestación de servicios sociales en estos ámbitos.
La población objetivo se constituye por los integrantes de los hogares asentados en los
polígonos Hábitat (zonas urbanas marginadas, con alta concentración de hogares en
situación de pobreza) y en otras áreas de las ciudades y zonas metropolitanas, en particular,
los que se encuentran en situación de pobreza patrimonial y presentan un déficit de
infraestructura, equipamiento y servicios urbanos.
Además de diversas obras y acciones realizadas por medio de sus ejecutores,1 que en su
mayoría son Ayuntamientos, hasta 2007 el programa entregaba subsidios directos a sus
beneficiarios.2
1 De acuerdo con las RO 2007, los gobiernos estatal y municipal, así como la propia Sedesol, se constituyen
como instancia ejecutora de las distintas modalidades del programa Hábitat, con el fin de canalizar los recursos en beneficio de la población objetivo. La instancia ejecutora deberá asumir, en su caso, las siguientes responsabilidades generales:
a) Suscribir el acuerdo de coordinación o el convenio respectivo, según corresponda.
b) Identificar, conjuntamente con la delegación, los polígonos Hábitat donde se desarrollarán las acciones del programa, conforme a los criterios contenidos en las presentes reglas.
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La Sedesol diseñó el programa Hábitat con el propósito de articular los objetivos de la política
social con los de la política de desarrollo urbano y lo instrumenta desde 2003.
Mediante este programa se busca asegurar la concurrencia y la integralidad de los esfuerzos
dirigidos a apoyar a la población urbana en situación de pobreza patrimonial, de acuerdo con
los criterios establecidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social para la medición de la pobreza. Durante el periodo establecido para esta evaluación3
los objetivos generales han tenido varias modificaciones (véase la tabla 5.1). Ya fuera del
periodo de la evaluación, el objetivo general cambió en 2008 y 2009, sin embargo -en lo
c) Realizar o, en su caso, contratar, los proyectos y la construcción de las obras que se requieran, así como supervisar las acciones, de conformidad con la normatividad aplicable.
d) Ejercer los subsidios federales conforme a lo dispuesto en estas reglas y en la normatividad federal aplicable.
e) Proporcionar a la delegación la información correspondiente al avance físico y financiero y, en general, toda información que permita tanto dar seguimiento y evaluar la operación del programa, como orientar su desarrollo, utilizando para ello el Siipso, en su caso.
f) Aplicar a los beneficiarios la cédula de información socioeconómica (CIS) o, en su caso, integrar el informe de hogares beneficiados (IHB) y el de capacidad instalada (ICI), de acuerdo con lo establecido en los lineamientos de operación. Esta información deberá ser capturada oportunamente en el Siipso.
g) Garantizar las aportaciones que correspondan a los beneficiarios, a que se refiere el numeral 4.7 de estas reglas, para lo cual convendrá los mecanismos para lograr este propósito.
h) Verificar que los polígonos Hábitat seleccionados reúnan las condiciones de elegibilidad señaladas en el numeral 4.8.2 de estas reglas.
i) En los proyectos realizados por asociación de municipios, uno de ellos deberá fungir como ejecutor de las obras o acciones.
2 De acuerdo con las RO 2004 a 2006 se entregaba un monto máximo de apoyo de hasta 375 pesos mensuales
por adulto mayor que deseara compartir sus conocimientos, experiencia, habilidades y vocación de servicio en favor de la comunidad. Dicho apoyo se brindaba, en su caso, hasta el término del ejercicio fiscal y hasta 250 pesos mensuales por persona para apoyar la prestación del servicio social de estudiantes provenientes de las escuelas de educación superior en tareas vinculadas con el desarrollo municipal, la superación de la pobreza y el desarrollo social, urbano y territorial. Dicho apoyo se brindaba por seis meses y, en su caso, hasta el término del ejercicio fiscal. En 2007 el monto máximo era de 500 pesos mensuales por persona, para apoyar la prestación del servicio social de estudiantes provenientes de escuelas de educación media superior y superior, en tareas vinculadas con la superación de la pobreza urbana y 375 pesos mensuales por adulto mayor que deseara compartir sus conocimientos, experiencia, habilidades y vocación de servicio en favor de la comunidad.
3 El programa Hábitat inició en 2003, por lo que esta evaluación cubre de ese año hasta 2007.
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esencial- el cometido principal sigue siendo el mismo:”Contribuir a superar la pobreza urbana
y mejorar el hábitat popular”.
También los objetivos específicos de Hábitat han presentado cambios durante el periodo que
abarca esta evaluación (véase la Tabla 5.2). En las RO 2003 se establecen seis objetivos
principales:
a) Brindar opciones a la población en situación de pobreza patrimonial mediante la
entrega focalizada de servicios sociales y la instrumentación de acciones de desarrollo
comunitario y familiar.
b) Impulsar el desarrollo de las capacidades de las mujeres.
c) Mejorar el hábitat de los barrios y zonas urbano-marginadas.
d) Brindar alternativas de bajo costo para el asentamiento de las familias en situación de
pobreza patrimonial.
e) Fortalecer los esfuerzos de prevención de desastres en las zonas urbano-marginadas.
f) Alentar y apoyar las prácticas de desarrollo local, por medio de la creación de
Agencias de Desarrollo Hábitat.
De 2004 a 2006 los objetivos específicos son iguales pero se modifican en 2007 con la
incorporación de la equidad de género y el mejoramiento ambiental de los polígonos Hábitat.
Tabla 5.1. Objetivos generales del programa Hábitat, 2003-2007
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Contribuir a
superar la
pobreza urbana,
mejorar el hábitat
popular y hacer
de las ciudades
y sus barrios
espacios
ordenados,
seguros y
habitables.
Contribuir a
superar la pobreza
urbana, mejorar el
hábitat popular y
hacer de las
ciudades y sus
barrios espacios
ordenados,
seguros y
habitables,
dotados de
memoria histórica
y proyecto de
futuro.
Contribuir a
superar la pobreza
urbana, mejorar el
hábitat popular y
hacer de las
ciudades y sus
barrios espacios
ordenados,
seguros y
habitables,
dotados de
memoria histórica
y proyecto de
futuro.
Contribuir a
superar la pobreza
urbana, mejorar el
hábitat popular y
hacer de las
ciudades y sus
barrios espacios
ordenados,
seguros y
habitables,
dotados de
memoria histórica
y proyecto de
futuro.
Contribuir a
superar la
pobreza urbana,
mejorar el hábitat
popular y hacer
de las ciudades
y sus barrios
espacios
ordenados,
seguros y
habitables.
Contribuir a la
integración
social y urbana
de los
habitantes de
las zonas
urbanas
marginadas con
alta
concentración
de hogares en
situación de
pobreza.
Contribuir a la
superación de la
pobreza y al
mejoramiento de la
calidad de vida de los
habitantes de zonas
urbano-marginadas,
fortaleciendo y
mejorando la
organización y
participación social, así
como el entorno urbano
de dichos
asentamientos.
Fuente: Elaboración propia con base en las RO del programa Hábitat.
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Tabla 5.2. Objetivos específicos del programa Hábitat, 2003-20072003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Brindar opciones a la población en
situación de pobreza patrimonial para
que pueda salir de esta condición,
mediante la entrega focalizada de
servicios sociales y la
instrumentación de acciones de
desarro llo comunitario y familiar en
las zonas urbanomarginadas
identificadas y seleccionadas de
acuerdo con los criterios
establecidos en las secciones 4.1, 4.2
y 4.4.1.1. letra c.
Brindar opciones a los
hogares en situación de
pobreza patrimonial para
contribuir a que superen esa
condición.
Brindar opciones a los
hogares en situación de
pobreza patrimonial para
contribuir a que superen esa
condición.
Brindar opciones a los
hogares en situación de
pobreza patrimonial para
contribuir a que superen esa
condición.
Contribuir a generar y
fortalecer las
capacidades y las
oportunidades de
ingreso de las
personas en situación
de pobreza
patrimonial, así como
promover el
desarro llo
comunitario .
Contribuir al desarro llo
social y comunitario de los
habitantes en situación de
pobreza patrimonial,
mediante la organización y
participación comunitaria y
la instalación o
mejoramiento de
inmuebles destinados a la
prestación de servicios
sociales.
M ejorar las condiciones
físicas y comunitarias de
las zonas urbano
marginadas, para el
desarro llo de sus
habitantes y la
integración de éstos a la
dinámica de las
ciudades.
• Impulsar medidas orientadas a
promover el desarro llo de las
capacidades de las mujeres
residentes en los hogares en
situación de pobreza patrimonial, a
mejorar su desempeño laboral o, si
así lo desean, a facilitar su
incorporación a la actividad
económica, con miras a modificar la
insuficiencia crónica de ingresos de
sus hogares.•
● Promover la ampliación de
las capacidades y
oportunidades de las
mujeres en situación de
pobreza patrimonial.
• Promover la ampliación de
las capacidades y
oportunidades de las mujeres
en situación de pobreza
patrimonial.
• Promover la ampliación
de las capacidades y
oportunidades de las
mujeres en situación de
pobreza patrimonial.
Promover la equidad
de género.
• Apoyar la integración
urbana de los habitantes de
las zonas urbanas
marginadas con alta
concentración de pobreza,
mediante el acceso y
mejoramiento de
infraestructura,
equipamiento y servicios
urbanos básicos, el
mejoramiento del entorno y
la prevención y mitigación
de riesgos.
•M ejorar el hábitat de los barrios y
zonas urbano marginadas y contribuir
a resolver, con la participación
organizada de las comunidades, los
problemas ocasionados por la
segregación socio espacial y otros
tipos de exclusión fundados en el
género y el ciclo vital.
● Contribuir a prevenir la
vio lencia en todas sus
formas, así como apoyar
tanto a las víctimas como a
los grupos y asentamientos
en situación de riesgo o
vulnerabilidad por esta
causa.
• Contribuir a prevenir la
vio lencia en todas sus
normas, así como apoyar
tanto a las víctimas como a
los grupos y asentamientos
en situación de riesgo o
vulnerabilidad por esta causa.
• Contribuir a prevenir la
vio lencia en todas sus
formas, así como apoyar
tanto a las víctimas como a
los grupos y sentamientos
en situación de riesgo o
vulnerabilidad por esta
causa.
Contribuir a la
prevención de la
vio lencia en todas
sus formas, la
atención de sus
víctimas ygrupos
vulnerables, y de
comunidades
seguras.
• Promover la protección,
conservación y
revitalización de los
centros históricos
reconocidos por la
UNESCO como patrimonio
mundial.
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
• Apoyar a los gobiernos estatales y
municipales en la adquisición de
suelo y la constitución de reservas
territoriales en las ciudades, para
contribuir a ordenar el desarro llo
urbano, brindar alternativas de bajo
costo para el asentamiento de las
familias en situación de pobreza
patrimonial, y evitar la pro liferación de
asentamientos irregulares.
● M ejorar el hábitat de las
zonas urbano marginadas y
asentamientos precarios de
las ciudades, así como
contribuir a resolver, con la
participación organizada de
las comunidades, los
problemas ocasionados por
la segregación socio
espacial y por o tros tipos de
exclusión fundados, entre
otros, en la condición de
género, la discapacidad y el
ciclo vital.
• M ejorar el hábitat de las
zonas urbano marginadas y
asentamientos precarios de
las ciudades, así como
contribuir a resolver, con la
participación organizada de
las comunidades, los
problemas ocasionados por
la segregación socio espacial
y por o tros tipos de exclusión
fundados, entre otros, en la
condición de género, la
discapacidad y el ciclo vital.
• M ejorar el hábitat de las
zonas urbano marginadas y
asentamientos precarios de
las ciudades, así como
contribuir a resolver, con la
participación organizada de
las comunidades, los
problemas ocasionados
por la segregación socio
espacial y por o tros tipos
de exclusión fundados,
entre otros, en la condición
de género, la discapacidad y
el ciclo vital.
Impulsar el
mejoramiento de la
infraestructura y los
servicios urbanos
básicos de los
polígonos Hábitat,
para contribuir a su
integración a las
ciudades.
• Fortalecer los esfuerzos de
prevención de desastres en las zonas
urbano marginadas mediante el
impulso de acciones, avaladas por
las autoridades de protección civil
correspondien tes, dirigidas a reducir
la vulnerabilidad de los
asentamientos frente a amenazas de
origen natural.
● A lentar los esfuerzos tanto
de mejoramiento ambiental
como de ordenamiento
territorial en el ámbito
municipal, incluida la
prevención de desastres y la
mitigación de riesgos en
zonas y polígonos urbanos
seleccionados.
• A lentar los esfuerzos tanto
de mejoramiento ambiental
como de prevención de
desastres en el ámbito
municipal y la mitigación de
riesgos en zonas y polígonos
urbanos seleccionados.
• A lentar los esfuerzos
tanto de mejoramiento
ambiental como de
prevención de desastres en
el ámbito municipal y la
mitigación de riesgos en
zonas y polígonos urbanos
seleccionados.
Alentar los
esfuerzos para el
mejoramiento
ambiental de los
polígonos Hábitat y
para reducir la
vulnerabilidad de la
población asentada
en zonas e inmuebles
en riesgo.
• A lentar y apoyar las prácticas de
desarro llo local, a través de la
creación de agencias de desarro llo
Hábitat, tanto para impulsar
estrategias de desarro llo social y
urbano ampliamente consensuadas a
nivel local, como para promover la
integración de formas diversas de
asociación pública, privada y/o
social, con miras a crear empleos,
combatir la exclusión social y atender
los nichos donde existan
necesidades sociales insatisfechas.
● Fortalecer las capacidades
institucionales en el ámbito
local en materia de
planeación y gestión urbana y
territorial, desarro llo local y
asociación intermunicipal.
• Fortalecer las capacidades
institucionales en el ámbito
local en materia de desarro llo
regional y asociación de
municipios.
• Fortalecer las
capacidades institucionales
en el ámbito local en
materia de desarro llo
regional y asociación de
municipios.
Promover la
protección,
conservación y
revitalización de los
centros históricos
reconocidos por la
UNESCO como
patrimonio mundial.
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
● Contribuir a ordenar el
desarro llo urbano, abrir
opciones de suelo para el
asentamiento de las familias
en situación de pobreza
patrimonial y alentar la
regularización de la
propiedad y la titulación y
registro de los activos
inmobiliarios de los hogares
en esa condición.
• Contribuir a ordenar el
desarro llo urbano, abrir
opciones de suelo para el
asentamiento de las familias
en situación de pobreza
patrimonial y alentar la
regularización de la propiedad
y la titulación y registro de los
activos inmobiliarios de los
hogares en esa condición.
• Contribuir a ordenar el
desarro llo urbano, abrir
opciones de suelo para el
asentamiento de las
familias en situación de
pobreza patrimonial y
alentar la regularización de
la propiedad y la titulación y
registro de los activos
inmobiliarios de los
hogares en esa condición.
Fortalecer las
capacidades
institucionales en el
ámbito local en
materia de desarro llo
social y urbano.
• Fortalecer las
capacidades de los
gobiernos locales para la
planeación, administración
y gestión de las ciudades
en materia de desarro llo
social y urbano, así como
la provisión de suelo para
el desarro llo urbano y la
vivienda social.
Promover la
constitución de
reservas territoriales,
para apoyar el
desarro llo urbano y la
vivienda social, así
como la habilitación
de lo tes con servicios
y la regularización,
titulación y registro de
los activos
inmobiliarios de
hogares en situación
de pobreza
patrimonial.
● Propiciar el fortalecimiento
de la identidad, el arraigo y la
autoestima de la población
residente en las ciudades y
zonas metropolitanas.
• Propiciar el fortalecimiento
de la identidad, el arraigo y la
autoestima de la población
residente en las ciudades y
zonas metropolitanas.
• Propiciar el
fortalecimiento de la
identidad, el arraigo y la
autoestima de la población
residente en las ciudades y
zonas metropolitanas.
Fuente: Elaboración propia con base en RO del programa Hábitat
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.7
A continuación se da respuesta a cada una de las preguntas establecidas en los TR-EE.MOP4
con base en la información cualitativa proveniente de las entrevistas a actores clave y el
levantamiento de información en campo de la verificación física y los expedientes de las
obras así como la encuesta a los beneficiarios.
Es importante hacer notar que, dado el diseño muestral requerido en los TR-EE.MOP, para la
cédula de verificación física solamente los resultados referentes a la revisión de los
expedientes técnicos, la verificación directa de la existencia y las preguntas generales de
operación son representativos al nivel nacional por programa,5 en tanto los resultados por
tipo de obra sólo son indicativos de sí mismos, lo cual significa que no reflejan el
comportamiento del conjunto de la obra pública nueva de cada programa, solamente el
propio.
Por su parte, dado el diseño por cuotas, los resultados de los beneficiarios reflejan solamente
la percepción de los entrevistados. Es importante indicar que una vez finalizado el trabajo de
campo se identificaron las obras en las cuales no fue posible completar la cuota requerida de
encuestas, con la finalidad de calcular y aplicar factores de ajuste que subsanaran dicha
pérdida de información (para que la percepción de los beneficiarios entrevistados en esas
obras no fuera subvalorada al agregar los resultados), por lo tanto, estos resultados se
encuentran ajustados por dichos factores (para mayor detalle, véase el anexo F.1 en el
informe metodológico).
4 Para facilitar la lectura, se sustituyó el texto de cada pregunta por un subtítulo que refleje su contenido. Para
los interesados en consultar la redacción original de cada pregunta, sugerimos consultar la Tabla 3.1 del Informe metodológico (anexo al presente documento).
5 Los resultados del levantamiento en campo de las obras seleccionadas en la muestra se expandieron para
inferir el comportamiento del conjunto de la obra pública nueva de cada programa.
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C.5.1. Planeación
C.5.1.1. Características de las obras y actores clave
Durante 2003-2007, el programa Hábitat reportó un total de 18 8786 acciones de obra pública
apoyadas, distribuidas en las 32 entidades de la República Mexicana, las cuales se
depuraron mediante la revisión de la apertura programática, la descripción de la obra o la
unidad de medida de las metas ya que, para efectos de esta evaluación, se consideraron
exclusivamente las obras de construcción nuevas.7 Las obras que forman parte de la
muestra se seleccionaron mediante un muestreo bietápico de conglomerados (municipios).
En la primera etapa se eligieron 20 conglomerados mediante un muestreo aleatorio con
probabilidad proporcional al tamaño (PPT) -es decir, a mayor número de obras en un
municipio mayor probabilidad de ser seleccionado- y en la segunda etapa, de manera
aleatoria simple, 300 obras distribuidas -de igual manera- según el tamaño de los
conglomerados seleccionados en la primera etapa
El Cuadro 5.1 muestra los montos de inversión en pesos constantes de 2008 brindados por
el programa Hábitat a los proyectos de 2003 a 2007. Se puede observar que a partir de 2004
comienza un despunte en el incremento de obras así como en los montos de inversión
brindados a los proyectos. Aunque a partir de 2006 éstos han disminuido, así como el
número de obras realizadas, la aportación federal sigue siendo el elemento clave para la
realización de éstas.
6 Durante 2003-2007 Hábitat apoyó 43 919 proyectos, los cuales consideran además de obras públicas, cursos,
talleres, campañas, entre otros.
7 Toda aquella construcción de nueva infraestructura para el servicio de la sociedad o de las personas en
situación de pobreza y marginación, ejecutada con la aportación de los programas en el periodo 2002 - 2007; pues son estas obras de interés general las que contribuyen a la generación de bienes públicos y, por consecuencia, representan un impacto social mayor.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.9
No obstante, no todas estas obras ni aportaciones del programa son parte del presente
estudio. Como se señaló en el informe metodológico, para este estudio se definió como obra
pública la construcción de nueva infraestructura para el servicio de la sociedad y de las
personas en situación de pobreza y marginación, ejecutada con recursos federales.
Por lo tanto, se procedió a eliminar las obras que no fueran de construcción nueva con lo que
se obtuvo una nueva base de 13 319 proyectos, que constituye el marco muestral (MM).
Finalmente, se tomaron en cuenta sólo los municipios con cuatro o más obras, para tener al
menos 300 obras en los 20 municipios a seleccionar en la muestra8.
El cuadro 5.2 resume el presupuesto ejecutado del Programa Hábitat en los tres grupos
comentados (universo, marco muestral y muestra).
8 Véase el Anexo I. Informe metodológico actualizado de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra
Pública.
Año Inversión % Total de obras %
Total 6 516 497 080 100 18878 100.0
2003 646 389 759 9.9 2018 10.7
2004 1 505 563 298 23.1 4414 23.4
2005 1 615 102 145 24.8 4656 24.7
2006 1 401 699 169 21.5 3877 20.5
2007 1 347 742 710 20.7 3913 20.7
Cuadro 5.1. Inversión federal en obra pública (pesos
constantes de 2008), Hábitat, 2003-2007
Fuente: Cálculo propio con base en la información del Banco de México y la UROP.
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El costo federal promedio9 para el total de las acciones apoyadas del marco muestral es de
364 154 pesos constantes de 2008.10
De acuerdo con los criterios para elegir el marco muestral presentados en el informe
metodológico, las obras consideradas para este estudio fueron las referidas como
construcción de obra nueva.
Las obras que integran la muestra absorbieron poco más de 233 millones de pesos
constantes de 2008 del presupuesto total ejercido, lo que equivale a una inversión promedio
de 776 872 pesos por obra. En la muestra de la EE-MOP quedaron agrupados 29 diferentes
tipos de obras siendo el más numeroso el de vialidad de pavimento asfáltico (70 obras11),
aunque el mayor monto de inversión ocurrió en las vialidades de concreto hidráulico y el
menor, en las rampas para discapacitados.
De acuerdo con los registros del programa, los beneficiarios totales 2003-2007 de las obras
en la muestra fueron 287 960 personas (139 573 hombres y 148 387 mujeres), lo que
significa que en promedio cada obra beneficia a 960 personas (véase Cuadro 5.3). Por tipo
9 Monto de recursos federales ejercidos por el programa entre el total de proyectos apoyados.
10 El número reportado sólo considera obras de construcción. La unidad responsable de la operación del
programa indicó, en una nota técnica, que durante el periodo de estudio se apoyaron un total de 43 919 acciones, las cuales consideran, además de las obras públicas, cursos, talleres, campañas sociales, entre otros.
11 Véase el Cuadro 5.3.
Año Universo % Marco muestral % Muestra %
Total 6 516 497 080 100.0 4 850 160 488 100.0 117 997 568 100.0
2003 646 389 759 9.9 431 882 015 8.9 15 602 885 13.2
2004 1 505 563 298 23.1 1 140 811 971 23.5 28 550 715 24.2
2005 1 615 102 145 24.8 1 209 281 212 24.9 34 623 657 29.3
2006 1 401 699 169 21.5 1 057 264 156 21.8 19 033 343 16.1
2007 1 347 742 710 20.7 1 010 921 134 20.8 20 186 967 17.1
Fuente: Cálculo propio con base en la información del Banco de México y la UPAPU.
Cuadro 5.2. Presupuesto ejecutado federal (pesos constantes de 2008),
Hábitat, 2003-2007
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
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de obra, las que tuvieron mayor número promedio de personas beneficiadas fueron las
vialidades de pavimento asfáltico, seguidas de los centros de desarrollo comunitario. En
contraparte, las obras con menor número promedio de beneficiarios fueron las de alumbrado
público (84) y las casas de día destinadas a adultos mayores (55).
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Obras Beneficiarios
# % Total Promedio H M
Total 300 100.0 233 061 716 776 872 287 960 959.9 139 573 148 387
Electrificación 13 4.3 5 247 083 403 622 2 865 220.4 1 372 1 493
Agua potable 27 9.0 24 772 850 917 513 20 465 758.0 11 003 9 462
Alcantarillado y drenaje 57 19.0 35 201 173 617 564 32 779 575.1 14 849 17 930
Calle y acceso vial 18 6.0 25 431 073 1 412 837 11 881 660.1 5 717 6 164
Parque, jardín, plaza pública o cívica 2 0.7 503 207 251 604 400 200.0 190 210
Área recreativa 9 3.0 3 947 844 438 649 54 792 6088.0 27 303 27 489
Puente peatonal 1 0.3 344 586 344 586 504 504.0 252 252
Puente vehicular 3 1.0 3 129 287 1 043 096 2 232 744.0 1 013 1 219
Guarnición y banqueta 28 9.3 9 309 121 332 469 12 404 443.0 6 219 6 185
Engavionado de arroyo 1 0.3 1 008 291 1 008 291 788 788.0 394 394
Rampa para personas con discapacidad 2 0.7 8 362 4 181 805 402.5 401 404
Vialidad de concreto hidráulico 43 14.3 46 555 352 1 082 683 26 183 608.9 11 677 14 506
Vialidad de pavimento asfáltico 61 20.3 46 283 469 758 745 30 136 494.0 14 142 15 994
Empedrado y adoquinamiento 9 3.0 5 916 722 657 414 2 867 318.6 1 290 1 577
Casa de día 1 0.3 339 786 339 786 55 55.0 30 25
Escuela taller 4 1.3 2 891 815 722 954 25 759 6439.8 12 773 12 986
Centro de desarrollo comunitario 8 2.7 11 536 619 1 442 077 34 683 4335.4 17 048 17 635
Electrificación, alcantarillado y drenaje 1 0.3 1 420 837 1 420 837 200 200.0 100 100
Refugio 1 0.3 1 915 973 1 915 973 925 925.0 370 555
Muro de contención 7 2.3 2 055 253 293 608 1 364 194.9 581 783
Muro de mampostería 1 0.3 210 206 210 206 671 671.0 284 387
Centro de atención infantil 1 0.3 1 472 405 1 472 405 24 875 24875.0 12 388 12 487
Centro de rehabilitación 1 0.3 2 173 193 2 173 193 192 192.0 96 96
Albergue 1 0.3 1 387 209 1 387 209 135 135.0 81 54H: Hombres beneficiados, M: Mujeres beneficiadas1 Inversión ejecutada a precios constantes de 2008
Tipo de obra
Inversión
ejecutada
total1
Inversión
ejecutada
promedio por
obra
Cuadro 5.3. Tipos de obra seleccionadas en la muestra, Hábitat
Fuente: Elaboración propia con base en la información del UROP.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.13
Antes de abordar las respuestas para cada uno de los temas solicitados en los TR,
consideramos pertinente presentar el perfil de los beneficiarios que contestaron (67.4%
mujeres y 32.6% hombres).
Los beneficiarios encuestados son principalmente adultos que han conformado una familia
(58.9% casados), con un bajo nivel educativo (26.8% terminó la secundaria y 21.7% la
primaria), hay pocos jóvenes y adultos mayores (26.0% pertenece al rango de 30 a 39 años y
la edad promedio es 40 años) y casi la mitad tiene más de 10 años viviendo en las
localidades visitadas (véase el Cuadro 5.4).
C.5.1.2. Análisis de la contribución del programa a los objetivos estratégicos de la dependencia así como a los objetivos nacionales
El Programa se enmarca en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND), como parte del
eje 3 “Igualdad de oportunidades” (objetivo 1) y en el Programa Sectorial de Desarrollo Social
y la Estrategia Vivir Mejor que establecen “abatir la marginación y el rezago que enfrentan los
grupos sociales vulnerables para proveer igualdad en las oportunidades que les permitan
Femenino 67.4 Menor de 20 años 8.0 Casado(a) 58.9 Menos de un año 6.2 Analfabeta 4.5
Masculino 32.6 20 a 29 años 20.0 Soltero(a) 19.3 De 1 a 5 años 16.3 Sabe leer y
escribir
3.8
30 a 39 años 26.0 Unión libre 14.9 Más de 5 años 13.4 Primaria
incompleta
17.5
40 a 49 años 20.6 Viudo(a) 4.8 Más de 10 años 47.5 Primaria
completa
21.7
50 a 59 años 13.8 Separado(a) 1.3 Toda la vida 16.1 Secundaria
incompleta
4.6
60 años y más 11.3 Divorciado(a) 0.8 Es jornalero(a) y
radica en otro
estado
0.3 Secundaria
completa
26.8
No contestó 0.3 No contestó 0.3 Media
superior
13.5
Superior o
más
7.3
No contestó 0.3
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta a beneficiarios, MOP.
Cuadro 5.4. Características de los beneficiarios encuestados (%) Hábitat
Sexo Edad Estado civil Tiempo de vivir en la localidad Escolaridad
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.14
desarrollarse con independencia y plenitud”. La Tabla 5.3 presenta los objetivos, estrategias
y líneas de acción a los que contribuye el programa Hábitat en su conjunto.
En particular, las obras y acciones que son apoyadas con sus recursos inciden en diversos
aspectos vinculados con el combate a la pobreza urbana y el mejoramiento de las
condiciones de vida de los habitantes de las zonas urbanas marginadas, particularmente los
que se encuentran en situación de pobreza. Las obras hidráulicas (línea y obras de
abastecimiento de agua potable, tanques, pozos, alcantarillado o drenaje y engavionado de
arroyo), se enmarcan en el Objetivo 1 del Eje 4 del Plan Nacional de Desarrollo: Incrementar
la cobertura de servicios de agua potable y saneamiento en el país.
Asimismo, vialidades públicas (pavimento asfáltico y concreto hidráulico, banquetas, camino
con empedrado ecológico o ahogado, guarniciones y andadores peatonales, puente
vehicular, rampas para discapacitados, vialidad adoquinada, puente peatonal y escalinatas
en andadores) contribuyen a los objetivos estratégicos de la dependencia y del Programa
Sectorial de Desarrollo Social del Objetivo 4: “Mejorar la calidad de vida en las ciudades, con
énfasis en los grupos sociales en condición de pobreza, a través de la provisión de
infraestructura social y vivienda digna, así como consolidar ciudades eficientes, seguras y
competitivas”
Tabla 5.3. Principales objetivos, estrategias y líneas de acción a los que contribuye el programa Hábitat
Instrumento de planeación Objetivos, estrategias y líneas de acción
• Objetivo 1 del Eje 3: Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza,
con políticas públicas que superen el enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan
adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo.
• Objetivo 1 del Eje 4: Incrementar la cobertura de servicios de agua potable y saneamiento en el país.
• Desarrollo de capacidades básicas, línea de acción 3.1.5:
• Impulsar la creación de infraestructura social básica para que los habitantes de las comunidades
marginadas tengan acceso a los servicios básicos.
• Puentes de la política social al desarrollo económico, Línea de acción 3.3.1: Mejorar las condiciones
de vida en las comunidades.
Fuente: Elaboración propia con base en las RO 2009.
Plan Nacional de Desarrollo
Programa Sectorial de
Desarrollo Social
• Objetivo 4: Mejorar la calidad de vida en las ciudades, con énfasis en los grupos sociales en
condición de pobreza, a través de la provisión de infraestructura social y vivienda digna, así como
consolidar ciudades eficientes, seguras y competitivas
Estrategia Vivir Mejor
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.15
Es relevante enfatizar que esta evaluación es exclusiva de la obra pública del programa y se
enmarca en algunas líneas de atención que ofrece este programa (véase la Tabla 5.4).
Respuesta de las obras a un problema o necesidad prioritaria
La mayoría de los responsables del programa en las delegaciones (RPD) menciona que existe
algún tipo de evidencia de que la obra responde a una necesidad, ya sean los
autodiagnósticos comunitarios elaborados por los habitantes de la comunidad o el polígono y
las autoridades locales, la información del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática (INEGI) con la que se verifican los índices de rezagos o las solicitudes
identificadas por los ayuntamientos.
Al respecto, las autoridades municipales o locales (AM) responden que la priorización de las
obras se basa en diferentes criterios, principalmente: i) algún indicador de rezago, ii)
necesidades que establece la población, iii) pobreza patrimonial. La mayoría de las AM
considera que las obras que más responden a una necesidad de la población son las de
Tabla 5.4. Modalidades del programa Hábitat, 2003-2007
Modalidad 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Superación de la pobreza urbana x x
Oportunidades para las mujeres x x x
Mejoramiento de barrios x x x
Ordenamiento del territorio y mejoramiento ambiental x x x
Planeaciòn urbana y Agencias de desarrollo Hàbitat x x x
Suelo para la vivienda social y el desarrollo urbano x x
Equipamiento urbano e imagen de la ciudad x x x
Agencias de desarrollo Hábitat x x x x
Prevención de riesgos y mejoramiento ambiental x x x
Seguridad para las mujeres y sus comunidades x x x
Desarrollosocial y comunitario x x x x x
Mejoramiento del entorno urbano x x x x
Promoción del desarrollo urbano x x x x
Fuente: RO de Hábitat
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.16
agua potable, drenaje, pavimentación y electrificación, y en segundo término se encuentran
los CDC.12
Sin embargo, El Colegio de la Frontera Norte (Colef), en el Informe de la Evaluación
Específica de Desempeño 2008 (IEED) Programa Hábitat, al Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social (Coneval),13 indica que:
“En el programa existe el riesgo de canalizar recursos a obras no prioritarias ya que no hay seguimiento y evaluación de beneficiarios, falta actualizar información pertinente para tener una visión completa de las dimensiones que constituyen la pobreza urbana.”
Por otra parte y con base en los aspectos susceptibles de mejora derivados de los informes y
evaluaciones externas a programas federales 2007, la Secretaría de Desarrollo Social para el
programa Hábitat reporta:14
“Actualizar el diagnóstico sobre pobreza urbana; generar proyectos integrales por Polígono, que incluyan un diagnóstico detallado de los rezagos y necesidades de cada uno de ellos; con base en lo anterior, generar indicadores y establecer metas. Acordar con las instancias ejecutoras la atención de las prioridades definidas por el Programa que contribuyen a mejorar la calidad de vida de los habitantes de las zonas urbanas
marginadas”.15
Forma en la que se determinó que existía necesidad de la obra realizada
Gran parte de las entrevistas realizadas a los RPD indica que se identifica las necesidades
prioritarias; sin embargo, se diversifican las respuestas en cuanto a la forma cómo se hace,
destacando la elaboración de un autodiagnóstico apoyado con el Ayuntamiento, personal de
12 Centro de desarrollo comunitario.
13 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, “Informe de la Evaluación Específica de
Desempeño 2008, Programa Hábitat, Unidad de Programas de Atención de la Pobreza Urbana”, de http://www.coneval.gob.mx/contenido/eval_mon/3874.pdf
14 Secretaría de Desarrollo Social, “Documento de trabajo de instrumentos susceptibles de mejoras”,
http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=802367
15 Ídem.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.17
la delegación y la participación del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado
(Coplade) vinculada con una secuencia natural de priorización.
Asimismo, la AM menciona que se realizan reuniones con las juntas auxiliares o comités de
obras en donde se ven las necesidades y éstas son priorizadas; en algunos casos el
Coplademun es parte del proceso. También especificaron otras formas de identificar las
necesidades como son las solicitudes directas de los beneficiarios al Ayuntamiento, la visita
directa de personal del municipio a las localidades o lo establecido en el Plan de Desarrollo
Municipal.
De acuerdo con la evaluación del Colef, el programa cuenta con información sistematizada
para conocer la demanda de apoyos y las características de los solicitantes, así como para
determinar la posición geográfica de los polígonos donde se concentra la pobreza
patrimonial.
Sin embargo, más de la mitad de los beneficiarios desconoce quién efectuó la gestión para
edificar la obra. De aquellos encuestados que sí tenían conocimiento (418), casi tres quintas
partes identificó a la comunidad; menos de una quinta parte, al líder comunitario; 14.0%, a la
presidencia municipal y 5.5%, a otros (véase la Gráfica 5.1)16.
16 En la gráfica “n” es el número de observaciones sobre el cual se obtienen los porcentajes.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.18
Participación de los beneficiarios en la selección de las obras
En general, los RPD señalan que se definen las obras en las reuniones o asambleas en las
comunidades, bajo la secuencia lógica mencionada anteriormente, incluso se crean comités
de obra para presentarla al presidente municipal y posteriormente que puedan llegar a la
delegación estatal.
Asimismo, las AM coinciden en que las obras se seleccionan con la participación de la
comunidad, a excepción de un caso donde la AM menciona que cuando es un proyecto
integral, se le comunica a la comunidad.
Por su parte, de los beneficiarios que sí sabían quién decidió realizar las obras (34.8%), casi
tres cuartas partes mencionaron haber participado en la toma de decisiones y conocer el
proceso para empezar las obras o acciones.
17.0
58.9
2.2
14.05.5
2.4
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
Líder comunitario
La misma comunidad
Delegación de la Sedesol
La Presidencia Municipal
Otros Ns/Nc
Gráfica 5.1. Conocimiento de quién solicitó la obra, según los beneficiarios, Hábitat (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n= 418
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.19
A pesar de que el programa promueve la planeación participativa, consideramos que no es
suficiente con pedirle a la comunidad que haga un listado de lo que hace falta. Si bien el
hecho de que algunos de los beneficiarios pidan determinada acción no significa que ésa se
convierta en prioridad, también es cierto que muchas de las obras sólo se acuerdan con el
Ayuntamiento y sólo se consulta a la comunidad si es que se acordó alguna obra de
desarrollo social.
Por su parte, las AM y los RPD, indican que para impedir que el beneficiario a veces acepte
obras que no requiere en ese momento, la participación de la población en los consejos,
comités y reuniones ciudadanas son de suma importancia para la priorización de éstas, sin
embargo, un RPD menciona que es importante seguir con una programación con base en las
necesidades de la comunidad y evitar que las autoridades realicen obras que son precisas
pero no prioritarias como veremos en el siguiente testimonio:
Considero que sería una mejor programación y que ésta no se reinventara cada tres años municipales, o cada sexenio estatal, o cada sexenio presidencial, porque cada periodo se inventan las necesidades o los compromisos, entonces es un círculo vicioso que los lleva a realizar, obras necesarias, pero no las más apremiantes.
Por ello, se requiere que la comunidad se involucre y determine el proyecto de espacio que
necesita. El equipo evaluador considera necesaria la sensibilización de todos los actores
(gobiernos municipal, estatal, federal y beneficiarios) sin posiciones asistencialistas y que la
participación se refleje en la selección de obras que sirvan y funcionen para la comunidad
conforme a sus necesidades reales.17
C.5.2. Aprobación
Proceso de aprobación de las obras
Los Lineamientos de operación del programa Hábitat 2007 establecen que:
17 Por ejemplo, un beneficiario opinó estar contento con el pavimento asfáltico de su calle, sin embargo, veía la
urgencia de establecer un centro de desarrollo comunitario (CDC) por las necesidades y carencias de servicios médicos en la localidad.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.20
6.7. Aprobación de propuestas18
Previo a la elaboración del oficio de aprobación, la Delegación deberá contar con el número de expediente asignado por la UPAPU.19
Será responsabilidad de la Delegación emitir los oficios de aprobación, anexando el reporte de Siipso20 que contiene la relación de proyectos que se aprueben, verificando que el folio de integración correspondiente esté debidamente cerrado. La relación deberá especificar el número de obra, importes y número de expediente, entre otros, en congruencia con los Anexos Técnicos correspondientes.
Para emitir la aprobación, la Delegación deberá contar con los expedientes técnicos de las obras o acciones, así como verificar que su integración cumpla con los criterios establecidos en estos Lineamientos de Operación. Los expedientes deberán ser elaborados por los Ejecutores. Asimismo, los Ejecutores serán responsables de recabar e incorporar a los expedientes técnicos, en su caso, los documentos que acrediten el cumplimiento de las autorizaciones federales y/o locales que procedan, conforme a la normatividad aplicable.
El Ejecutor integrará al expediente técnico de cada proyecto su ubicación y traza (georreferenciación) obtenida a través de la herramienta cartográfica y la cartografía que para tal efecto proporcione la UPAPU. El archivo digital correspondiente será remitido a la UPAPU, a través de la Delegación. Esta última revisará que la información represente e identifique adecuadamente los proyectos.
Las aprobaciones deberán emitirse en un plazo máximo de quince días hábiles, contados a partir de la recepción del número de expediente de la obra o acción, debiendo remitir copia a la UPAPU.
Con la información proporcionada por los RPD se identificó que el proceso señalado en los
lineamientos se entiende de manera general y en algunos casos, la información revelada
refleja una compresión heterogénea entre los responsables del programa en la delegación.
Veamos tres ejemplos:
“En primer lugar es necesaria la solicitud de las obras y acciones, el Ayuntamiento como ejecutor hace un estudio de las demandas y con base en las RO, realiza la propuesta y se captura en el sistema Siipso. La delegación monitorea si las obras están cumpliendo con los
18 Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio, “Lineamientos de Operación del Programa
Hábitat 2007”, México, abril de 2007, http://www.sedesol.gob.mx/archivos/802180/file/normatividad/reglas_operacion_2007.pdf
19 Unidad de Programas de Atención a la Pobreza Urbana.
20 Sistema Integral de Información de los Programas Sociales de la Secretaría de Desarrollo Social.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.21
requisitos mínimos de información que debe contener cada proyecto y si existe alguna observación, se la hace llegar al municipio para que complemente la información. Ya que está revisada y valorada, se envía a las oficinas centrales de la Sedesol, donde también se examina y valora técnica y normativamente, y si tienen observaciones las registran en el sistema y se hacen llegar al Ayuntamiento que funge como ejecutor, cuando ya están correctas, se envían en forma oficial, y se firma el documento que es el anexo técnico de autorización o solicitud de propuesta; posteriormente la firma el delegado y se manda al Gobierno del estado con un oficio de propuesta a las oficinas centrales quien emite un oficio con el número de expediente de cada proyecto. En forma paralela la delegación pide al Ayuntamiento que elabore su expediente técnico y cuando está completo, la delegación emite un oficio de aprobación donde indica el monto aprobado por obra y el Ayuntamiento puede empezar la licitación de sus proyectos.
En el proceso de autorización, ocurre la misma situación: el ejecutor propone obras con base en el déficit que tiene la localidad; la delegación -en coordinación con el ejecutor- verifica que el expediente técnico de la obra cumpla con los requisitos, reglas de operación y lineamientos y se captura la información en el sistema integral de información.
La autorización se lleva a cabo cuando la delegación -en coordinación con los municipios-integra la propuesta de inversión, cuando ya están las obras autorizadas que cubren técnicamente con las reglas de operación, las oficinas centrales son las que emiten la opinión al último de la autorización. Lo primero que se genera es un oficio especial de autorización desde las oficinas centrales, autorizando a la delegación la inversión de ese año”.
Cabe mencionar que también hubo confusión entre un proceso y otro:
“La autorización es una vez que se cumple con la aprobación, la validación y demás, en México autorizan y liberan los recursos, dan la autorización para poder liberar el recurso, y entregárselo a los ejecutores”.
A continuación citaremos un ejemplo en el cual se simplifican de manera clara los dos
procesos:
“Las reglas de operación determinan la facultad para la autorización de las obras y acciones a la Unidad de Programas de Pobreza Urbana; una vez autorizadas, esta delegación estatal emite el oficio de aprobación, previa asignación del número de expediente e integración del expediente técnico, validado por las instancias de cada una de las obras por las oficinas centrales”.
La información presentada por las AM tiende a mostrar diferencias mínimas sobre el proceso
que realizan, observándose también que los informantes sólo aplican parte del proceso
general; no obstante, todos mencionan alguna sección del mismo.
De acuerdo con las respuestas de las autoridades entrevistadas, se percibe que ambos
procesos son conocidos entre los actores pero en algunos casos se confunden los términos
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.22
de aprobación y autorización, por lo que consideramos importante que los RPD y las AM
tengan claridad en éstos para evitar posibles confusiones en la operación del programa y en
las acciones que beneficien a los polígonos y a la población seleccionada. Esto es relevante
dado que sabemos que no es suficiente que la normatividad establezca criterios adecuados,
para asegurar su cumplimiento, es menos probable si existe ambigüedad.
Cumplimiento de los criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las RO y normatividad aplicable del programa en las obras y/o beneficiarios
En este sentido, la mayoría de los RPD señala que los requisitos que se aplican se
encuentran en las RO y los consideran adecuados:
Los criterios están establecidos en la normatividad.
En principio que el municipio ejecutor esté considerado en el universo potencial del programa, el cual está como un anexo de las reglas de operación, y en el acuerdo de coordinación para la asignación y aprobación de subsidios, y que las obras propuestas cuenten con los criterios establecidas dentro de las reglas y lineamientos de operación.
Los requisitos sí son adecuados porque la delegación pide por regla que éstos tengan estricto apego a Ley de Obra Pública Federal y Adquisiciones.
Es 100% viable que se cumplan porque es una ley, la delegación vigila que haya apego a ésta.
El programa es un tanto estricto en su lineamiento y podría ser un poco más flexible para atacar afuera del polígono.
En el periodo que abarca esta evaluación, Hábitat dispuso distintos criterios de elegibilidad
con base en las modalidades del programa (véase la Tabla. 5. 4); no obstante, las RO del
programa mantuvieron dos criterios para beneficiarios:
Pobreza patrimonial. Este criterio no cambió durante esta evaluación.
Residentes en zonas de atención prioritaria. En las RO 2009, la población objetivo son los
hogares asentados en los polígonos Hábitat.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.23
Para los proyectos,21 las características más importantes son tres (que siguen vigentes en el
ejercicio fiscal 200922).
.
Contar con objetivos claros y características técnicas definidas en el anexo técnico.
Cumplir con la normatividad federal y local aplicable y los criterios técnicos establecidos
por las dependencias competentes.
Realizarse en un lapso que no rebase el ejercicio fiscal correspondiente.
21 Véanse las Tablas 5.4 y 5.5.
22 Las RO 2009 incluyen “responder a necesidades identificadas en el II Conteo de Población y Vivienda 2005”
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.24
2003 2005 2006 2007
• Encontrarse en situación
de pobreza patrimonial, de
acuerdo con el resultado de
la aplicación de la cédula de
información socioeconómica.
• Los apoyos de la
modalidad mejoramiento
de barrios será para los
integrantes de los
hogares asentados en
las zonas de atención
prioritaria seleccionadas.
Fuente: RO 2003, 2005, 2006 y 2007 del Programa Hábitat.
• Hogares en situación
de pobreza patrimonial
asentados en inmuebles
de riesgo o en znas de
riesgo no mitigable.• Hogares en situación de
pobreza patrimonial de las
zonas urbano-marginadas
seleccionadas que se
encuentran asentados en
áreas de riesgo no mitigable,
de acuerdo con el dictamen
técnico formulado por la
instancia o autoridad
competente.
Tabla 5.5. Criterio de elegibilidad de los beneficiarios, Hábitat, 2003-2007
• Podrán ser sujetos de
apoyo de la modalidad
Desarrollo social y
comunitario, las
personas (hombres y
mujeres) que se
encuentren en situación
de pobreza patrimonial y
residan preferentemente
en las zonas de
atención prioritaria
seleccionadas.
• Podrán ser sujetos de
apoyo de la modalidad
Desarrollo social y
comunitario, las
personas (hombres y
mujeres) que se
encuentren en situación
de pobreza patrimonial y
residan preferentemente
en las
zonas de atención
prioritaria seleccionadas.
• La población objetivo
del programa se
constituye,
preferentemente, por los
integrantes de los
hogares en situación de
pobreza patrimonial,
asentados en las
ciudades y zonas
metropolitanas
seleccionadas.
• Mujeres que habitan en
hogares radicados en las
zonas urbano marginadas
seleccionadas y se
encuentren en situación de
pobreza patrimonial, de
acuerdo con la cédula de
información socioeconómica;
sean jefas de familia (con o
sin cónyuge), principal
sustento familiar o cuenten
con dependientes
económicos bajo su
cuidado.
• Se otorga especial
atención a las personas
en situación de
vulnerabilidad, como
son las personas con
capacidades diferentes,
los adultos mayores,
los residentes en
inmuebles o zonas de
riesgo, los migrantes
devueltos a las
ciudades fronterizas
mexicanas y los grupos
indígenas asentados en
las ciudades.
• Los apoyos de las
modalidades
Mejoramiento de barrios
y ordenamiento del
territorio serán para los
integrantes de los
hogares asentados en
las zonas de atención
prioritaria seleccionadas.• Los hogares residentes en
las zonas urbano-
marginadas seleccionadas
deberán participar en la
integración de la aportación
comunitaria establecida en
la sección 4.3.2. numeral 2,
letra b. Para ser sujetos de
apoyo de las acciones
propias de la modalidad de
las acciones de suelo, los
hogares deberán cumplir al
menos el requisisto de
encontrarse en situación de
pobreza patrimonial. La
definición de los criterio de
elegibilidad y prioridad
adicionales.
• Podrán ser los
habitantes de cada una
de las ciudades y zonas
metropolitanas
seleccionadas, aunque
en la asignación de
recursos
tendrán prioridad los
proyectos dirigidos a las
zonas de atención
prioritaria y a los
hogares en
situación de pobreza
patrimonial.
• Son beneficiarios de
las modalidades
Desarrollo social y
comunitario y
Mejoramiento del
entorno urbano, los
integrantes de los
hogares asentados,
preferentemente, en los
polígonos Hábitat
seleccionados.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.25
2007
• Se realizarán en un
lapso que no rebase el
ejercicio fiscal
correspondiente.
• Se realizarán en un
lapso que no rebase el
ejercicio fiscal
correspondiente.
• Todos los proyectos integrales
de este Programa deberán
comprender proyectos de la
modalidad Desarrollo social y
comunitario.
• Los proyectos deberán
cumplir con la reglamentación
aplicable y las normas y
criterios técnicos establecidos
por los organismos
competentes.
Fuente: RO 2003, 2005, 2006 y 2007 del Programa Hábitat.
• Solamente se autorizarán
apoyos para Inmuebles Apoyados
por el Programa, cuando éstos
sean de propiedad de los
gobiernos federal, de las
entidades federativas o de los
municipios. En el Acuerdo de
coordinación, los gobiernos
municipales establecerán el
compromiso de mantener la
operación de dichos inmuebles,
para los fines acordados con la
SEDESOL, al menos durante
cinco años.
• La organización y
participación de la comunidad
es esencial en la formulación,
ejecución y seguim-iento de
los proyectos y acciones.
• Deberán acompañarse
de la documentación
necesaria que se
pormenoriza en los
Lineamientos específicos
para la operación del
programa.
• Deberán acompañarse
de la documentación
necesaria que se
pormenoriza en los
Lineamientos específicos
para la operación del
programa.
• Los proyectos comprenden
obras o acciones que
corresponden a una modalidad del
programa y que son apoyados
con subsidios federales y locales.
Para cada proyecto se elaborará
un anexo técnico de autorización
(formato PH-01).
• Las acciones y proyectos de
las modalidades de
Superación de la pobreza
urbana, Mujeres jefas de
familia, Mejoramiento de
barrios y ordenamiento del
territorio deberán ser validadas
por las distintas instancias
que aportan recursos y por la
propia comunidad.• Se sujetarán a los
montos máximos
establecidos en el anexo II
de estas reglas.
• Se sujetarán a los
montos máximos
establecidos en el anexo I
de estas reglas.
• Los ejecutores, a que se refiere
el numeral 5.2 de estas reglas,
serán responsables de verificar
que los proyectos que se
pretendan apoyar con recursos
del programa cumplan con las
siguientes condiciones:·• Deberán
tener objetivos claros y cumplir
tanto con la reglamentación
aplicable, como con las normas y
criterios técnicos establecidos por
las dependencias competentes.
• Deberán acompañarse de la
documentación necesaria que se
pormenoriza en los Lineamientos
de operación.
• Se realizarán en un lapso que
no rebase el ejercicio fiscal
correspondiente.
• Los proyectos para la
construcción, ampliación,
habilitación, rehabilitación o
equipamiento de inmuebles
apoyados por el programa, serán
autorizados por la delegación,
siempre y cuando los inmuebles
hayan sido registrados
previamente en el SIIPSO.
• El periodo de ejecución de
los proyectos no podrá
rebasar el ejercicio fiscal
correspondiente y deberá
garantizarse el
aprovechamiento inmediato de
las obras y acciones
apoyadas.
• Los proyectos deberán
acompañarse de la
documentación necesaria que
se pormenoriza en los
Lineamientos específicos para
demostrar, en su caso, su
viabilidad técnica, económica,
social, financiera,legal y/o
ambiental, así como el
compromiso expreso de la (o
las) instancia(s) que se
encargará(n), en su caso, de
sustentar la operación y
mantenimiento de las obras o
servicios.
Tabla 5.6. Criterios de elegibilidad de las obras, Hábitat, 2003-2007
2003 2005 2006
• Los proyectos deberán tener
objetivos claros y evaluables;
incorporar un diagnóstico de
los problemas a resolver; y
dar respuesta a las
necesidades más sentidas de
la población objetivo.
• Deberán tener objetivos
claros y cumplir tanto con
la reglamentación
aplicable, como con las
normas y criterios
técnicos establecidos por
las dependencias
competentes.
• Deberán tener objetivos
claros y cumplir tanto con
la reglamentación
aplicable, como con las
normas y criterios
técnicos establecidos por
las dependencias
competentes.
• Se considerará como proyecto
integral, al conjunto de proyectos
de una o más modalidades que
converjan en el mismo espacio,
que se complementen, que
contribuyan a un objetivo común y
que sean afines a los objetivos del
programa.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.26
Montos por tipo de proyectos
La mayoría de los RPD señala que los requisitos que se aplican se encuentran en las RO y
considera que son adecuados ya que están establecidos en la normatividad (reglas y
lineamientos de operación):
En principio que el municipio ejecutor esté considerado en el universo potencial del
programa, el cual está como un anexo de las reglas de operación.
Debe ser requerido en el acuerdo de coordinación para la asignación y aprobación de
subsidios.
Sin embargo, en cuanto a los montos, las opiniones de los RPD se dividen en dos grupos:
quienes consideran que son suficientes, se ajustan y cumplen con lo establecido en las RO y
por otra parte, quienes mencionan que no son suficientes porque las necesidades y las
carencias de los polígonos son muchas y rebasan los montos establecidos para poder
satisfacer la demanda, un RPD señala que hay áreas que no se han podido atender en los
seis años que lleva operando el programa.
La mayoría de las AM coinciden en que los recursos no son suficientes por el techo
presupuestal que se les asigna y optan por medidas estratégicas que les permitan concluir la
obra, por ejemplo:
Se focalizan en obras emergentes o programan las obras para realizarse en etapas.
El municipio aporta recursos propios.
Buscan recursos de otros programas, como del ramo 33.
Realizan un proyecto, se calcula y se determinan los costos. Si el recurso no es suficiente, tratamos siempre de terminar a 100% la obra porque ya está planificada, en todo caso utilizamos el ramo 33 para cubrir el faltante.
Los recursos no son suficientes, el techo presupuestal limita la magnitud de la obra a realizar.
Los recursos no son suficientes, el municipio aporta la diferencia cuando éstos no alcanzan.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.27
Solo una de las AM entrevistadas mencionó que el presupuesto es suficiente, ya que se
planea bien la obra:
Los montos de la obra se realizan mediante planeación, programación, presupuesto. Después del levantamiento se realiza el presupuesto y costo de la obra, el presupuesto de la obra es suficiente y no se ha dejado ninguna obra inconclusa, ya que se planea bien el costo.
Ejecución de proyectos en fases La información obtenida de los RPD indica que en general no se realizan obras en etapas,
porque el presupuesto debe aplicarse en un solo ejercicio fiscal23; cuando llega a suceder, es
porque la obra es muy grande y costosa (por ejemplo, los proyectos de agua potable, drenaje
y pavimentación). Aluden a la importancia de no dejar obras inconclusas porque existen
varias implicaciones, una de ellas es que la siguiente administración no continúe la obra o
que ésta tarde varias etapas e incluso años para que termine y pueda utilizarse:
Una implicación sería realizar la misma etapa si no se especifica correctamente (pavimentar el mismo tramo dos veces).
Las implicaciones serían que en algunos casos es tardado porque se va dejando en etapas y la conclusión de la obra tarda varias etapas o varios años.
Por otra parte, para las AM la realización de una obra por fases es una manera de solucionar
el problema de la falta de recursos para la conclusión de las obras como se puede apreciar
en esta experiencia:
Los montos se determinan con base en la propuesta que hacemos, se hace un análisis por medio de la Dirección de Obras Públicas que hace un levantamiento físico del proyecto y presupuesta la obra, se confirma por el proceso de autorización, aprobación y posteriormente la licitación. Cuando los recursos no alcanzan para una obra, sería más fácil plantear realizar una segunda etapa o una extensión de la misma y, en consenso con ellos, se autorice dicha modificación o ampliación de obras.
23 La integralidad de las acciones no se determina por el tiempo en el que se ejecuta, sino por la mezcla de
obras y acciones.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.28
Durante la verificación de los expedientes técnicos de las obras (ETO) en las delegaciones se
observó que 87.4% de las obras de la muestra no detallaba si el proyecto consistía en fases
o no. Probablemente porque eran obras públicas que consistían en la construcción de
infraestructura independiente y no respondían a etapas de un proyecto;24 sin embargo, de
aquellos ETO que sí identificaron construcciones en fases, el grueso de las obras pertenecía a
la fase I (54 por ciento).
Al respecto, se percibe que la población beneficiada del programa no detecta los proyectos
desde una perspectiva integral sino por acciones independientes, ya que poco más de tres
cuartas partes de los beneficiarios detectaron que la obra se construyó en un año (véase la
Gráfica 5.2)25.
24 Si es una construcción única, por consecuencia, la descripción de la obra no requiere mencionar a qué fase
pertenece.
25 De un total de 1 200 beneficiarios, 905 respondieron que la obra se construyó en un año.
En un año75.4%
En varios años12.1%
No sabe12.4%
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
Gráfica 5.2. Tiempo en el que se construyó la obra, según los beneficiarios, Hábitat
n= 1 200
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.29
La población que contestó que la obra se realizó en varios años (12.1%), reveló que las
obras se realizaron durante un periodo de dos a nueve años (véase la Gráfica 5.3) y un poco
más de una quinta parte de éstos contestó que no sabe.
C.5.3. Ejecución
Contenido de los expedientes técnicos
En el proceso de revisión de los ETO en las delegaciones estatales se encontraron todos los
correspondientes a la muestra. Como hemos mencionado, los lineamientos operativos de los
programas cambiaron con los años y, por consecuencia, es muy distinto el tipo de
documentación que deberían contener. Esta situación llevó al equipo evaluador a elegir
solamente documentos base que por su importancia y en apego a la normatividad son
comunes a los programas en la mayoría de años:
Todos los ETO de la muestra fueron localizados, pero no todos se encuentran completos ya
que 90.9% de los oficios de aprobación tienen fecha completa, 95.6% acta de entrega
recepción, 87.3% avances físicos financieros, 44.9% acta de asamblea comunitaria, 34.3%
39.8
20.6
13.3
1.4
2.7
0.7
21.5
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Dos Tres Cuatro Cinco Seis Nueve No sabe
Gráfica 5.3. Años en los que se realizó la obra, según los beneficiarios, Hábitat (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n= 146
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.30
solicitud del proyecto comunitario, 66.4% acta constitutiva del comité de obra y 80.9%
informes o bitácoras de seguimiento.
Es importante señalar que el acta de asamblea comunitaria y la solicitud de proyecto
comunitario no forman parte de los documentos establecidos en la normatividad del
programa. Los lineamientos consideran la incorporación de un acta de aceptación de la
comunidad sólo en los casos que proceda, por lo que no es obligatoria para todo tipo de
proyecto. En este estudio no se revisó la presencia en los ETO del acta constitutiva del comité
de obra para este programa porque tampoco era obligatoria su existencia; sin embargo, a
partir del ejercicio 2008 la Secretaría de la Función Pública emitió los lineamientos para la
Promoción y Operación de los Comités de Contraloría Social, los cuales tienen la función de
verificar el cumplimiento de las metas y el ejercicio transparente de los recursos.
Correspondencia de las obras con los expedientes técnicos
En términos generales, se detectó concordancia entre la información documentada en las
bases de datos que maneja Hábitat y los ETO que tienen las delegaciones en los estados. No
se presentaron casos en que se careciera de información referente al ejercicio fiscal, la clave
y entidad federativa, la clave del municipio y localidad, y 98.9% de los ETO cuenta con el
registro de la instancia ejecutora (de éstos, 89.6% lo realiza correctamente). En relación con
el municipio, 100% está registrado. Sin embargo, en la revisión de otros conceptos se
detectaron las siguientes inconsistencias dentro de los expedientes técnicos de la muestra de
Hábitat:
En 96.3% de las obras se encontró el número de folio de la obra y, de éstas, 42.5% no
concuerda con la base de datos.
Los conceptos “Programa”, “Sub-programa” fueron localizados dentro de la
documentación, empero presentaron algunas diferencias con los registros del
programa.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.31
0.3% de los ETO no contaban con la “unidad de medida” del proyecto.26
Por otro lado, los expedientes localizados cuentan con la descripción de la obra, y en todos
los casos ésta corresponde con la capturada en el Siipso. En 99.6% de los expedientes fue
posible identificar la actividad prioritaria y en 99.8% de ellos dicha identificación fue correcta.
En referencia al polígono Hábitat, en 97.7% de los ETO se encontró el dato y, de éstos, 98.3%
registra de forma correcta la información.
La totalidad de los ETO incluía en el formato PH-01 la estructura financiera con el desglose
subsecuente de actores clave (aportación federal, estatal, municipal, participantes y otros).
Las metas programadas fueron localizadas casi en su totalidad, sólo un ETO no lo registró.
Es importante mencionar que las obras corresponden con lo establecido en los expedientes,
ya que algunos elementos contenidos en éstos (domicilio y croquis detallado de la ubicación
donde se llevó a cabo la obra) se utilizaron para su localización. Cabe señalar que todas las
obras visitadas fueron identificadas con base en la información del ETO y la BD del programa.
Mecanismos de ejecución de las obras
En referencia con la característica de ejecución de las obras, dentro del formato PH-01 las
modalidades de licitación pública, adjudicación directa e invitación restringida se simplifican
en el concepto de contrato, mientras que cuando la instancia ejecutora que efectúa la obra es
el propio ayuntamiento se registra como administración directa.27 La mayoría de las obras se
realiza bajo contrato (80.4%), de éstas, en 4.4% de los ETO no se encontró la documentación
pertinente o no se especificó qué procedimiento se siguió. De las obras públicas en las que
se pudo cotejar esta información, un poco más de dos quintas partes de los proyectos fueron
26 Obra en Actopan, Hidalgo, En la BD tiene registrado metro cuadrado y en el expediente se encontró rampas
de circulación.
27 El contrato se registra como “C” y la administración directa como “Ad”.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.32
adjudicados bajo invitación restringida. Del total de la muestra, más de un tercio fue
ejecutada en el formato de licitación pública y 20.7% de las obras fueron construidas por
adjudicación directa (véase la Gráfica 5.4).
33.8
20.7
41.1
4.4
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Licitación pública Adjudicación directa Invitación restringida No se encontró la información en el ET
Gráfica 5.4. Modalidad o forma de ejecución de la obra, Hábitat (%)
Fuente: Cédula de verif icación f ísica, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.33
Por montos, existe una lógica en la forma en que usualmente se asignan los proyectos en la
administración pública; sin embargo, tanto la obra más económica como la más cara de la
muestra fueron asignadas en la modalidad de licitación pública28 (véase el Cuadro 5.5).
Seguimiento a la ejecución del proyecto
Todo los RPD entrevistados coinciden en que sí realizan seguimiento a la ejecución de la
obra. Incluso lo verifican en el Siipso, donde el ejecutor tiene que ir actualizando datos, y el
programa cuenta con personal que registra el desarrollo de la obra.29
Las RO del periodo 2003-2007 estipularon la entrega de los avances físico-financieros
mensualmente. A partir de las RO 2008 y vigentes, hay una actualización cada 30 días y una
entrega trimestral a la delegación durante los primeros cinco días hábiles del mes inmediato
al trimestre que concluye los avances físico-financieros de los proyectos autorizados.
En los ETO que sí incorporaron reportes de avance físico y financiero, existen en promedio
dos reportes por obra, aunque excepcionalmente (0.3%) llegan a tener hasta 3130 (véase la
Gráfica 5.5).
28 Obra de urbanización en el municipio de Hermosillo, Sonora con el monto menor y pavimentación en
Culiacán, Sinaloa con el mayor. Esta información se calculó con base en el presupuesto ejercido de la base de datos proporcionada por la UROP.
29 Las RO 2003-2008 establecieron que correspondía efectuar los Informes mensuales de avances físico–
financieros de las obras a la instancia ejecutora y presentarlos a la delegación de la Sedesol. Las RO 2009 señalan a la UPAPU como la encargada de realizarlos y a la instancia ejecutora, de actualizarlos y reportarlos trimestralmente a la delegación.
Cuadro 5.5 Presupuesto ejercido, según los ETO (pesos constantes de 2008), Hábitat
Forma de ejecución Mínimo Máximo Promedio
Licitación pública 4 181 5 706 692 1 061 388
Adjudicación directa 13 775 2 131 401 390 295
Invitación restringida 31 162 3 271 116 960 407
No se encontró la información en el ET 76 507 1 420 837 473 282
Fuente: Elaboración propia con base en información recibida de la UROP .
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.34
Los reportes de seguimiento o bitácoras de obra se encontraron en poco más de cuatro
quintas partes de los expedientes; de éstos, en dos de cada diez obras se ubica sólo un
documento, pero en promedio existen ocho (véase la Gráfica 5.6).
30 Vialidad de concreto hidráulico en el municipio de Victoria, Durango, Durango.
87.380.9
12.719.1
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Avance f ísico y f inanciero Reporte de seguimiento o bitácora de obra
Sí
No
Fuente: Cédula de verificación física, MOP
Gráfica 5.5. Documentación de seguimiento de las obras en expedientes técnicos, Hábitat (%)
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.35
Se verificó si la columna de conceptos de material de obra del último reporte de seguimiento,
coincidiera con los conceptos del anexo técnico de aprobación, lo que ocurrió en la mayoría
de los casos verificables.31
En relación con la calendarización de visitas, no hay un proceso homogéneo, depende de la
importancia de la obra y del cronograma que se presenta en el expediente técnico; algunos
RPD indican que es según el número de obras que la delegación tenga que verificar (si son
bastantes, se programan para que no quede ninguna sin ser supervisada); para otros, las
visitas están planeadas desde el inicio de la obra y algunos las realizan una cada mes o
quince días:
La Coordinación de Hábitat realiza visitas de seguimiento a la obra física, el propio programa realiza su calendario, donde todas las obras tienen al menos tres visitas físicas, la delegación verifica en el Siipso que el ejecutor vaya actualizando la información de la obra, que exista un seguimiento virtual, las cuales se hacen de manera conjunta con el Coplade. La Coordinación
31 En 80.9% de las obras de la muestra existía la información suficiente para realizar este cotejo.
60.9
16.8
6.9 10.1
2.9 2.4
0
10
20
30
40
50
60
70
1-6 7-12 13-18 19-30 33-44 no especifica
Promedio: ocho reportes de seguimiento
Gráfica 5.6. Reportes de seguimiento o bitácoras de obra en los ETO, Hábitat (%)
Fuente: Cédula de verif icación f ísica, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.36
de Hábitat y la Contraloría Social planean el calendario de visitas de acuerdo con el tiempo de ejecución programado por los ejecutores.
Las AM en todos los municipios indican que se efectúa el seguimiento de obras, en la mayoría
de los casos directamente por los propios informantes.
Considerando la evidencia encontrada, el seguimiento que realiza el programa a las obras es
oportuno; sin embargo, aunque no es responsabilidad del programa la operación ni el
mantenimiento de la obra, es importante establecer mecanismos de monitoreo una vez
finalizada ésta. El principal problema detectado en esta evaluación es la falta de
mantenimiento y creemos que el programa tiene la posibilidad de fomentar la
corresponsabilidad de los beneficiarios y el Ayuntamiento para que las obras puedan tener
una vida útil más prolongada.
Tiempos de ejecución de los proyectos
Para determinar el tiempo de ejecución de las obras se efectuó un análisis de la información
documental capturando la fecha de inicio y culminación de los ETO; este ejercicio se realizó
en 95.6% de las obras de la muestra.32
En promedio, las obras seleccionadas en la muestra fueron ejecutadas en 1.9 meses.33 Una
de cada diez obras fue construida en cuatro meses o menos y 0.2% requirió más de un
ejercicio fiscal para ser edificada34 (véase la Gráfica 5.7).
32 Se emplearon sólo registros con información completa (día, mes y año) o aquellos que contenían al menos
mes y año utilizando como “día de inicio” el primer día del mes reportado; los totales corresponden a los registros para los cuales se logró integrar una fecha.
33 El rango “se terminó antes de iniciarse” significa que la fecha reportada de término es anterior a la fecha de
inicio de la obra.
34 Construcción de línea de agua potable, municipio de Chimalhuacán, Estado de México.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.37
Para calcular el tiempo en que se entregó la obra a los beneficiarios después de que ésta se
terminó, se consideraron las fechas documentadas en los ETO tanto de la culminación de la
obra como del acta de entrega-recepción, lo que fue posible en 95.6% de las obras de la
muestra,35 obteniendo un promedio de 0.2 meses. En 16.6% de las obras de la muestra, la
infraestructura se finalizó y entregó el mismo día mientras que un poco más de una cuarta
parte de las obras requirió un periodo menor a un mes (véase la Gráfica 5.8).
Las obras que demoraron más de seis meses para ser entregadas registran un bajo
porcentaje, suponemos que se debe a que son obras muy grandes y requieren más tiempo
para culminarlas.
35 Se empleó el mismo criterio que en el ejercicio previo aunque, 4.4% de los ETO no contenía el acta de
entrega-recepción.
1.5
25.9
33.9
19.6
11.1
3.8
1.3
2.7
0.20
5
10
15
20
25
30
35
40
Se terminó antes de inciarse
Un mes o menos
Entre uno y dos meses
Entre dos y tres meses
Entre tres y cuatro meses
Entre cuatro y cinco meses
Entre cinco y seis meses
Entre seis meses y un
año
Más de un año
Gráfica 5.7. Tiempo de ejecución de las obras, Hábitat (%)
Fuente: Cédula de verif icación f ísica, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.38
Coincidencia de los costos de ejecución respecto a los costos solicitados
En este aspecto, los RPD comentan que una causa de la variación del costo entre lo que se
solicita y lo que se ejecuta puede ser debido al aumento de precios en los materiales. Al
respecto señalaron que la variación en el costo puede resolverse, en general, en varias
formas: i) se solicita una modificación presupuestal con el programa pero si la obra sigue
elevada, se cancela y se plantea un nuevo esquema financiero; ii) el municipio absorbe la
diferencia, se hace ajuste de costos o iii) se solicita la aportación de los beneficiarios, como
se menciona en las siguientes experiencias en relación con el tema:
Una vez que se define el monto de recursos por obra, la delegación estatal no puede apoyar un incremento, una alza de material, se le indica al ejecutor que tendrá que ser absorbido por ellos, para hacer la programación de las obras, el Ayuntamiento tienen que contar con un pequeño colchón que le puede dar seguridad si tuviera algún incremento, si no lo hicieron, entonces ellos tienen que poner el recurso complementario y de esa manera concluimos obras, esto se los comentamos desde el inicio.
En el caso de que necesiten más, igual solicitamos que lo aporte el municipio o el estado, dependiendo de quién esté participando en el programa o que se tome también de la participación de los beneficiarios, que puede ser hasta un máximo de 10%, siempre que no sobrepase el porcentaje marcado en las reglas de operación.
3.3
16.6
27.8
18.414.3
7.3 3.9 4.62.4
1.4
0
5
10
15
20
25
30
Se entregó antes de
terminarse
Se terminó y entregó el mismo
día
Un mes o menos
Entre uno y dos meses
Entre dos y tres meses
Entre tres y cuatro meses
Entre cuatro y
cinco
meses
Entre cinco y seis
meses
Entre seis meses y un
año
Más de un año
Gráfica 5.8. Tiempo transcurrido entre el término de la obra y la entrega-recepción, Hábitat (%)
Fuente: Cédula de verf icación f ísica, MOP
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.39
Por su parte, las AM mencionan que al incrementarse los costos de la obra recurren a
diversas estrategias como: i) exigir precios más bajos a los contratistas, ii) solicitar fianzas a
éstos para proteger los precios, iii) estipular cláusulas indicando el respeto al costo del
material ya presupuestado, iv) el municipio absorbe la diferencia con recursos propios, v) se
reducen las metas, vi) se solicita la aportación de los beneficiarios o vii) algunos municipios
cuentan con un porcentaje de gastos indirectos para prevenir estas situaciones.
Por otra parte, 99.9% de los expedientes cuenta con información del presupuesto ejercido y
de éstos, 23.8% registra montos diferentes a lo capturado en el Siipso; de este último
porcentaje, un poco más de tres cuartas partes reporta en el expediente un monto menor al
del sistema, en tanto que en el restante 25.5% el monto es mayor.
Aportaciones adicionales
Desde la entrega del informe metodológico se comentó la imposibilidad de conseguir
información fidedigna para responder esta sección, ya que la única manera de obtenerla
sería apelar a la memoria de la comunidad, lo cual dada la antigüedad de algunas de las
obras y la cantidad de recursos, resulta complejo e imposible de verificarlo en los
expedientes. Sin embargo, en el siguiente apartado, se menciona la aportación de los
beneficiarios sujeta a las RO del programa, pero no se pueden consideran aportaciones
adicionales no registradas en los ETO, porque están en la normatividad.
Porcentaje de la inversión entre la federación, estados, municipios y beneficiarios
En las acciones agrupadas bajo las modalidades de Mejoramiento de barrios, Ordenamiento
del territorio y Mejoramiento ambiental de las RO-Hábitat- 2003-2006 se establece que los
beneficiarios pueden aportar en dinero, mano de obra o en especie cuando menos 10% del
monto total. Cuando así lo consideren conveniente, los gobiernos estatales y/o municipales
podrán absorber o responsabilizarse de cubrir la aportación de los beneficiarios. En las
aportaciones en mano de obra o en especie por parte de los beneficiarios, el ejecutor será el
responsable de cuantificarlas de conformidad con el salario mínimo vigente en la zona y/o los
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.40
precios locales de los bienes aportados. En las RO 2007, esto solo aplicaba a la modalidad de
mejoramiento del entorno urbano.
Durante el periodo de esta evaluación y con base en información de la UROP, se puede
observar que -para el marco muestral- casi la mitad de las aportaciones de los recursos
provinieron del gobierno federal; un poco más de un tercio lo otorgó el municipio; 12.1% el
estado y el resto los beneficiarios y otros (véase el Cuadro 5.6).
En general, las respuestas de las AM indican que la aportación federal es de 50% y la del
municipio varía de 5 a 50 por ciento; uno mencionó que el municipio aporta 42% con
recursos del Ramo 33.
De los beneficiarios encuestados sólo 26.5% declaró haber efectuado una aportación
económica para la edificación de la obra. Del grupo que dijo haber proporcionado dinero
(318); 19.3% mencionó una aportación menor cuya cifra no superó mil pesos (61); 7.3% dio
entre dos mil y tres mil pesos para la obra (23); solo 1.9% señaló más de diez mil (seis) y
30.1% no contestó (96).36
36 Véase la Gráfica 5.9.
Origen de los
recursosInversión %
Total 9 810 652 739 100.0
Federal 4 850 160 488 49.4
Estatal 1 183 201 718 12.1
Municipal 3 245 603 150 33.1
Beneficiarios 517 911 613 5.3
Otro 13 775 769 0.1
Fuente: Elaboración propia con base en el Marco muestral
Cuadro 5.6. Montos de inversión
totales 2003-2007, Hábitat1
1 Pesos constantes de 2008
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.41
En cuanto a la participación de los beneficiarios con mano de obra, 9.8% contestó que sí
colaboran para la construcción de la obra o acción.
De acuerdo con la AM, la participación se realiza cuando el ayuntamiento no tiene recursos
económicos y solicita el apoyo de los beneficiarios para llevarse a cabo la obra.
En general -y de acuerdo con la opinión de los RPD y AM- las obras de la muestra responden
a una necesidad de la población, en particular de servicios básicos: agua potable drenaje,
pavimentación y electrificación, y en segundo término se encuentran los CDC. Ambos actores
coinciden en que la priorización de éstas se basa en diferentes criterios y se externan
mediante autodiagnósticos comunitarios y/o juntas auxiliares Sin embargo, más de la mitad
de los beneficiarios desconoce quién efectuó la gestión para edificar la obra aunque, en el
caso de aquellos que sí tenían conocimiento, la comunidad ocupa el primer lugar como la
responsable de ese cometido.
500 o menos19.8%
501 a 1 00019.3%
1 001 a 2 00015.3%
2 001 a 3 0007.3%
3 001 a 4 0004.5%
4 001 a 5 0000.3%
5 001 a 10 0001.6%
Más de 10 0001.9%
No contestó30.1%
Gráfica 5.9. Aportaciones monetarias de los beneficiarios para la obra (pesos), Hábitat
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n= 318
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.42
Aunque los montos de las obras en general -de acuerdo con la opinión de los RPD y las AM-
no son suficientes ya que las necesidades y las carencias de los polígonos son muchas, no
se realizan obras en etapas, porque el presupuesto debe aplicarse en un solo ejercicio fiscal.
Durante la verificación de los expedientes técnicos de las obras (ETO) en las delegaciones se
observó que 87.4% de las obras de la muestra no detallaba si el proyecto consistía en fases
o no; sin embargo, de aquellos ETO que sí identificaron construcciones en fases, la mayoría
pertenecía a la fase I (54 por ciento). En promedio, las obras seleccionadas en la muestra
fueron ejecutadas en 1.9 meses.37 Una de cada diez obras fue construida en cuatro meses o
menos.
En el proceso de revisión de los ETO en las delegaciones estatales se encontraron todos los
correspondientes a la muestra aunque no todos contenían la información completa de los
documentos seleccionados por el Equipo Evaluador.
Por otra parte, casi el total de los expedientes cuenta con información del presupuesto
ejercido y de éstos, y casi una cuarta parte registra montos diferentes a lo capturado en el
Siipso; de este último porcentaje, un poco más de tres cuartas partes reporta en el
expediente un monto menor al del sistema, en tanto que en el restante, el monto es mayor.
Para finalizar este apartado y continuar con el análisis por cada tipo de obra, durante el
periodo de esta evaluación y con base en información de la UROP, la mayor parte de los
recursos provinieron del gobierno federal y de los beneficiarios encuestados un poco más de
una cuarta parte declaró haber efectuado una aportación económica para la edificación de la
obra aunque la mayoría indicó que el monto no superó mil pesos. Sin embargo es casi nula
la participación de los beneficiarios con mano de obra para la construcción de las obras.
37 El rango “se terminó antes de iniciarse” significa que la fecha reportada de término es anterior a la fecha de
inicio de la obra.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.43
C.5.4. Operación38
Situación actual de las obras realizadas
Los RPD comentan que todas las obras están funcionando aunque algunas no operan con el
objetivo para el cual fue autorizado el recurso y coinciden en que las obras necesitan
mantenimiento, como se puede apreciar en las siguientes respuestas:
Todas las obras operan aunque a algunas les hace falta mantenimiento.
Principalmente por falta de mantenimiento del ejecutor, en realidad no hay obras que no funcionen, funcionan a 80 a 90 por ciento, pero las fallas que presenten en todo caso, son por cuestiones de mantenimiento.
Todas funcionan aunque algunas requieren de mantenimiento mayor.
Las 17 obras de edificación se encontraron: ocho centros de desarrollo comunitario (CDC),
cuatro escuelas taller, un albergue, una casa de día, un centro de atención infantil, un centro
de rehabilitación y un refugio (véase el Diagrama 5.1).
38 Para conocer cuáles fueron los criterios que se establecieron para decidir si una obra estaba operando, véase
la Tabla 3.5 del Informe Metodológico.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.44
Obras de edificación, Hábitat
Fuente: Archivo fotográfico de la verificación física, MOP.
Durante el levantamiento en campo, se confirmó que 16 de las 17 obras39 funcionan para el
objetivo que se crearon, incluido el CDC de Chimalhuacán, Estado de México, que está
especializado en asistencia médica.
De las obras de edificación visitadas, 87.5% cuentan con equipo de trabajo y personal (14);
el resto carece de mobiliario, insumos de trabajo y personal.
39 La escuela taller de Palenque, Chiapas no funciona.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.45
Las 13 obras de electrificación y alumbrado fueron localizadas durante el levantamiento:
69.2% son de electrificación (9); casi un cuarto de electrificación y alumbrado público (tres) y
una de alumbrado público (véase el Diagrama 5.2). Casi todas operaban en el periodo de
inspección física, con excepción de una obra de electrificación (véase infra la sección Causas
de no funcionamiento de las obras).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.46
Las 19 obras exteriores fueron encontradas durante la visita en campo (véase el Diagrama
5.3) y se conforman por: muro de contención, barda perimetral o cerca (ocho); parque, jardín,
plaza pública o cívica, juegos infantiles (seis); unidad deportiva o cancha deportiva (cinco).
Obras exteriores, Hábitat
Fuente: Archivo fotográfico de la verificación física, MOP.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.47
De acuerdo con la verificación física en campo, todas las obras hidráulicas del programa
fueron localizadas (85): un poco más de dos terceras partes son alcantarillado o drenaje (57),
de las cuales no operan cinco; 29.4%, línea de agua (25) y 2.4% abastecimiento de agua
potable (dos), una de ellas sin funcionar, y una sola obra de engavionado de arroyo que se
encuentra en actividad (véase el Diagrama 5.4). De las siete de obras que no funcionan, seis
se debe a que no se encuentran conectadas a la red de servicios públicos.40
40 Una obra en Colima y cinco en Oaxaca. La información se obtuvo al cotejar las respuestas de los
beneficiarios de la obra y las observaciones registradas por la empresa encuestadora.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.48
Las 162obras de vialidad pública fueron localizadas y se encuentran operando (véase el
Diagrama 5.5). Un poco más de dos quintas partes son vialidades de pavimento asfáltico
(70); 30.9%, vialidades de concreto hidráulico (50); 16.7%, banquetas, guarniciones y
andadores peatonales (27); 3.1%, caminos con empedrado ecológico o ahogado (cinco);
1.9%, vialidades adoquinadas (tres); 1.9%, puentes vehiculares (tres); 1.2%, rampas para
discapacitados (dos); 0.6% escalinata en andadores (uno) y 0.6% un puente peatonal.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.49
Obras de vialidades públicas, Hábitat
Fuente: Archivo fotográfico de la verificación física, MOP.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.50
Causas de no funcionamiento de las obras
Las AM indican que las principales causas del no funcionamiento de las obras son: i) termina
su tiempo de vida, ii) falta de mantenimiento, iii) mala ejecución, iv) descuido y desinterés por
parte de los beneficiarios una vez que tienen la obra, v) mala planeación ya que la obra no
satisface las necesidades de la comunidad. Consideran que el tipo de obras que presentan
un buen funcionamiento con mayor frecuencia son los CDC y las casas de día de adultos
mayores, ya que están bien planeados y satisfacen necesidades de la comunidad; su éxito
está determinado por el servicio social que otorgan (desde atención médica hasta cursos y
capacitaciones). Otras obras importantes son la remodelación de las unidades deportivas.
En la encuesta a beneficiarios, 6.2% contestó que no funciona la obra por la que se le
preguntó (74) y de éstos, un poco más de dos quintas partes indicó que la principal causa es
que “la obra no está terminada”; 37.4%, que “faltan cosas para que pueda funcionar” y
29.7%, “la obra no se encuentra conectada a la red de suministros” (véase la Gráfica 5.10)41
y casi tres cuartas partes de los beneficiarios desconoce si alguna vez funcionó la obra.
Es importante mencionar que el funcionamiento de la obra, no es responsabilidad del
programa Hábitat sino de los ejecutores (ayuntamientos o municipios) o de la comunidad a la
que se le entrega la obra; ambos deben hacer explícito en el acta de entrega-recepción su
compromiso de darle mantenimiento, conservarla y vigilar y sufragar su adecuada operación.
41 La suma de los porcentajes es mayor a 100 porque los beneficiarios seleccionaron más de una opción.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.51
Del total de obras de edificación verificadas, la escuela taller (Palenque, Chiapas) no opera,
ya que las instalaciones están dañadas, necesitan equipamiento, los materiales e insumos no
son los adecuados y no hay un responsable de que funcione. El personal del programa
Hábitat en la delegación y la autoridad municipal que acompañó al levantamiento en campo
comentaron que la instalación está prestada pero había funcionado un año tres meses y
esperan la reapertura.
Obras de edificación, Hábitat
Fuente: Archivo fotográfico de la verificación física, MOP.
8.1
4.1
16.7
2.7
37.4
29.7
45.0
11.3
16.7
2.7
13.5 13.5
1.4
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Por falta de dinero
Se hizo algo que no se
necesitaba
Se hizo mal la obra
Por problemas en la
comunidad
Faltan cosas para que funcione
La obra no está conectada a la
red de
suministros
No está terminada la
obra
No hay interés de la
comunidad
No hay alguien responsable
Hubo un desastre natural
Falta de mantenimiento
Se encuentra en mal estado
Otra razón
Gráfica 5.10. Razones por las que no funciona la obra, según los beneficiarios, Hábitat (%)
Fuente: Cédula de verif icación f ísica, MOP
n= 74
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.52
De acuerdo con la visita en campo, del total de obras de electrificación y alumbrado sólo una
no funciona porque aún está en construcción.42
Obras de electrificación y alumbrado, Hábitat
Fuente: Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
La obra de abastecimiento (Chimalhuacán, Estado de México) se clasificó como no opera, ya
que la unidad de medida registrada es “tanque” y en campo sólo se encontró la línea de agua
potable, suponemos que es una inconsistencia en el llenado del formato o en la base de
datos del programa, ya que la descripción de la obra es sistema de agua potable, primera
fase.43
Obra hidráulica, Hábitat
Fuente: Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
42 Municipio de Santa María, Oaxaca.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.53
Condiciones físicas de las obras
Del total de obras de edificación verificadas (17); en 29.4% la pintura está en mal estado (5);
casi un tercio tiene instalaciones sanitarias fuera de servicio (5); 35.3% presenta filtraciones
de agua (tres) y salitre (tres), 11.8% áreas verdes descuidadas (dos) y 5.8% mobiliario roto
(uno).
Obras de edificación, Hábitat
Fuente: Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
En la inspección de campo de las obras de electrificación y alumbrado, se cotejó en tres
viviendas diferentes el medio de conexión a la red principal de energía eléctrica; en promedio
82.0% utiliza la acometida y 7.7% cables colgados (el resto no se pudo verificar). En cuanto
al material de los postes, 84.6% es concreto (11); uno es de acero (7.7%) y el resto
corresponde a una obra subterránea; éstos en su totalidad se localizan a un lado de la acera
con una distancia promedio de 48 m para electrificación y 45 m en alumbrado público.
En 11 de las 13 obras hay transformadores pero 5 postes no tienen luminarias; en 4 la
vegetación invade la instalación y en tres, las luminarias están rotas o dañadas.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.54
Obras de electrificación y alumbrado, Hábitat
Fuente: Archivo fotográfico de la verificación física, MOP.
Sin embargo, existe un problema de distribución de la energía, ya que los beneficiarios
argumentan estar conectados pero no contar con el servicio. Por tal motivo, es necesaria la
participación en conjunto de las dependencias gubernamentales, en este caso la Comisión
Federal de Electricidad y la Sedesol, con el objetivo de que la obra que se realiza, pueda ser
utilizada de inmediato en beneficio de la población objetivo. Se presentó un caso donde se
había pavimentado encima de los postes de luz,44 porque no se había obtenido el permiso de
la Comisión Federal de Electricidad (CFE) de mover los postes, por lo que se pavimentó
encima de ellos. Esto demuestra que la falta de coordinación en la toma de decisiones entre
las instituciones, afecta a la población.
También se verificó una obra que combina electrificación y una obra hidráulica, ambas en
buen estado durante la inspección física; sin postes ladeados o pintados; no había cables
colgados fuera de su lugar ni vegetación que invadiera la instalación. A su vez, el
44 Municipio de San Martín Texmelucan, Puebla.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.55
alcantarillado no exhibía grietas o tubería expuesta ni tampoco los registros ni la línea de
agua potable.
Obra hidráulica, Hábitat
Fuente: Archivo fotográfico de la verificación física, MOP.
Dieciséis por ciento del total de obras de línea de agua potable en operación visitadas en
campo presentan detalles físicos; hundimientos (uno), protuberancias (uno), tubería expuesta
(uno) y fugas de agua potable (uno).
Los dos tanques de abastecimiento no presentan ningún tipo de defecto físico y se
encuentran en buen estado.
Trece del total de obras de alcantarillado visitadas presentaban problemas de hundimientos;
ocho, protuberancias (14.0%); cuatro, grietas (7.0%); cuatro, tuberías expuestas (7.0%); tres,
fugas de agua (5.3%) y una no estaba pavimentada (1.8%).
De los registros que tienen tapadera (52), en trece había basura (25.0%); siete con agua
(13.5%); el mismo número con tapaderas rotas y uno las varillas estaban expuestas en la
coladera (1.9%). De un total de 21 beneficiarios, once comentan que es un problema que les
ocasiona conflictos por salida de agua de las coladeras (52.4%) y doce, se generan
mosquitos y bichos (57.1%).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.56
Obras hidráulicas, Hábitat
Fuente: Archivo fotográfico de la verificación física, MOP.
El engavionado de arroyo está hecho de piedra en su totalidad, no tiene ningún detalle físico
que impida su funcionamiento y cuenta con alumbrado.
Siete de los muros de contención o bardas perimetrales son de concreto y mampostería. En
dos de las ocho obras, el concreto está fracturado y con agujeros; en las dos restantes la
mampostería está mal colocada.
Todos los parques, jardines, plazas o juegos infantiles tienen andadores de concreto (seis);
cuatro tienen áreas verdes (66.7%); cuatro, alumbrado público (66.7%); cuatro, bancas
(66.7%); cuatro, botes de basura (66.7%); tres con bebederos (50.0%); tres, baños (50.0%);
tres cuentan con enrejado (50.0%); dos, rampas para discapacitados (33.3%); dos con
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.57
estacionamiento (33.3%); uno con andadores de terracería (16.7%) y uno con quiosco
(16.7%)
Durante la visita en campo, se observaron los siguientes detalles: andadores agrietados o
con hundimientos (dos); áreas verdes sin vegetación (dos); pasto crecido (dos); algunas
instalaciones estaban sucias o con basura (dos); tenían inmobiliario dañado o despintado
(dos); algunas instalaciones sanitarias estaban fuera de servicios (dos) y falta el suministro
de agua (uno).
Obras exteriores, Hábitat.
Fuente: Archivo fotográfico de la verificación física, MOP.
Las instalaciones de algunas canchas de futbol y voleibol estaban sucias (dos), con basura y
el pasto estaba crecido (uno). El material utilizado para su construcción en nueve obras es
concreto.
Respecto al total de obras de vialidades (131) 45 un poco más de un cuarto tiene grietas o
arrugas (35); 22.9%, baches u hoyos (30); 15.3%, superficies desniveladas (20); 14.5%,
protuberancias (19); 12.2%, tapas de coladeras u otras instalaciones subterráneas
desniveladas (16); 9.9%, piezas rotas o fracturas (13); 9.2%, hundimientos (12); 6.1%, áreas
no pavimentadas (ocho); 4.6%, material sin juntear (seis) y 3.8%, piezas flojas a simple vista
45 La suma de los porcentajes puede ser mayor a 100 debido a que algunas obras presentaron más de un
detalle.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.58
(cinco). En cuanto a obras complementarias:46 86.3% tiene alumbrado (113); 77.1%,
guarniciones y banquetas (101); 42.7%, andadores peatonales (56); 21.4%, señalamientos
(28); 16.8%, acotamientos pintados (22); 10.7%, limites de carril pintados (14); 9.2%, pasos
de peatones pintados (12); 6.1%, cunetas (ocho); 3.8%, protecciones en curva (cinco) y
2.3%, semáforos (tres).
Los tres puentes vehiculares no presentaron algún detalle físico en particular y están hechos
de concreto. Una de las rampas para discapacitados no tienen señalización y en la otra hay
fracturas; en las dos hay grietas y partes despostilladas, al igual que en las escalinatas y
puentes peatonales.
Del total de banquetas, guarniciones y andadores peatonales (27), casi dos quintos presenta
fracturas (diez); 37.0%, partes despostilladas (diez); 29.6%, grietas (ocho); 18.5%,
hundimientos (cinco); 11.1%, zonas desniveladas o levantadas (tres) y 11.1%, hoyos (tres).
46 La suma de los porcentajes es mayor a 100 porque algunas obras presentan más de una obra
complementaria.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.59
Obras de vialidades públicas, Hábitat
Fuente: Archivo fotográfico de la verificación física, MOP.
Las tres obras de vialidades públicas y obras exteriores se localizaron en campo y operando
(véase el Diagrama 5.6).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.60
En particular, el camino con empedrado ahogado y el muro de contención presentan mejor
estado físico; este último aparentemente no está fracturado ni desplomado pero en la vialidad
se aprecian algunos tramos deteriorados por el desgaste urbano y hay algunos baches y
hundimientos.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.61
Obras de vialidades públicas y obras exteriores, Hábitat
|
Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
La obra de guarniciones y muro de contención presenta en algunos trayectos deterioro y falta
de mantenimiento; se observa vegetación que invade la obra; en algunas secciones, el
material de las guarniciones está fracturado, sin pintar y con partes despostilladas; sin
embargo, los beneficiarios están contentos con las obras.
Finalmente, aun cuando las obras funcionan, no se percibe que tengan la misma calidad en
todos los lugares, lo que trae como consecuencia, una deficiencia en su funcionamiento y
disminución de la vida útil de la obra, por lo que sería necesario estandarizarla, para no
profundizar las desigualdades entre regiones y permitir una correcta y eficiente operación.
En cuanto a la percepción de los beneficiarios, uno de cada diez establece que la obra en
cuestión se encuentra en mal estado y lo atribuyen a cuatro causas principales: poco más de
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.62
un tercio registra que los materiales son de mala calidad y el desgaste que sufre la obra es
normal, 23.7% indica al abandono como otro factor y 10.1% al mal uso de la obra (véase la
Gráfica 5.11).47
En relación con los efectos del mal estado de la obras, 29.0% de los beneficiarios mencionó
que le causa molestias, un poco más de la cuarta parte lo considera muy riesgoso, para
22.0% no tiene ningún efecto y 21.1% cree que le puede causar molestias enfermedades o
accidentes (véase la Gráfica 5.12).
47 La suma de los porcentajes es mayor a 100 porque los beneficiarios seleccionaron más de una opción.
21.1
33.8
10.1
23.7
33.8
7.6
5.1
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Causas naturales (lluvias,
terremoto, derrumbe,
etc.)
Desgaste normal
Mal uso Abandono Los materiales
son de mala
calidad
Alguien lo dañó a
propósito
Otra causa
Gráfica 5.11. Causas del mal estado de las obras, según los beneficiarios, Hábitat (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n= 118
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.63
Responsable de operación de obra
Los 19 responsables de operación de obra (ROO) previstos se localizaron, de éstos; 73.7%
son mujeres y 26.3% hombres; en promedio han laborado un año diez meses. De acuerdo
con los ROO, todas las obras se encuentran operando; de éstos, 94.7% consideran que la
obra no está en mal estado y el resto menciona a la lluvia y las causas naturales como el
origen del desgaste.
En orden de importancia, la mayoría de los ROO comentó que las funciones que realiza o
tiene asignadas son: coordinar y supervisar actividades; proporcionar el mantenimiento; dar
atención a los beneficiarios, y uno mencionó que ofrece asistencia médica. En su mayoría
trabajan los cinco días de la semana y en promedio comienzan sus actividades a las nueve
de la mañana.
25.4
21.1
29.0
22.0
2.5
0
5
10
15
20
25
30
35
Es muy riesgoso (puede generar graves lesiones)
Puede causar enfermedades o
accidentes
Le causa molestias Ninguno No contestó
Gráfica 5.12. Efectos del mal estado, según los beneficiarios, Hábitat (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n= 118
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.64
En cuanto a la institución que paga el salario de los ROO; 78.9% lo recibe del ayuntamiento
(15); 10.5% del estado (dos); 5.3% es voluntario (uno); y el resto del centro educativo (uno).48
Relacionado con el mantenimiento, los ROO indican que sí realizan labores para tener en
buenas condiciones la instalación; de éstos, 100% hace limpieza (19); 78.9% se encarga de
la pintura (15); y realizan reparaciones de las instalaciones: 84.2% eléctricas (18); 89.5%
agua(17); 78.9% del equipo de trabajo (15); 68.5% de vidrios rotos (13) y 73.7% para
impermeabilización(14); 73.7%, cortar la maleza (14), 73.7%; riego y jardinería (14) y 78.9%
reparación de muebles (15).
Los ROO mencionaron como encargado del mantenimiento: 73.7% al gobierno (14); 21.1%,
los beneficiarios (cuatro); 15.8%, la comunidad (tres); uno, al encargado (trabajador 5.3%),
uno compañía privada (5.3%) y otros.
Aunque la mayoría de los ROO dice que las acciones aplicadas para el buen funcionamiento
de la obra en general son buenas, éstas son de tipo correctivo y no preventivo.
De acuerdo con los servicios que poseen las instalaciones, 18 ROO señala que cuentan con
electricidad y agua potable (94.7%); 15 tiene drenaje (78.9%); 13, gas (68.4%) y 12 servicio
telefónico (63.2%). Más de cuatro quintas partes de los ROO han recibido capacitación (17).
De las condiciones físicas de la obra, casi dos quintas partes de los ROO dicen que las
instalaciones tienen grietas (siete); 10.5% hundimientos (dos); 21.1% salitre (cuatro) al igual
que goteras (cuatro) y 10.5% muros ladeados (dos).
En cuanto a las fallas en las instalaciones, no hay coladeras ni tuberías tapadas, pero tres
tienen problemas de drenaje y seis, variaciones de voltaje.
48 Centro de Atención Infantil, municipio de Hermosillo, Sonora.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.65
Finalmente, en la valoración de los ROO al servicio que ofrece la obra en la escala de uno a
diez, 12 otorgan la más alta (63.2%); 21.1% registra ocho (4) y 15.8% la califica con nueve
(tres) por lo que la calificación promedio de los servicios ofrecidos es 9.4.
Responsable del mantenimiento de la obra
Los RPD entrevistados mencionaron que existe un encargado del mantenimiento que se
especifica claramente en el acta de entrega-recepción o en el Acuerdo de Coordinación y
generalmente es el Ayuntamiento o la instancia competente en la materia:
El responsable directo del mantenimiento de una obra es el municipio ejecutor, quien en su interior designa a un responsable, que en la mayoría de los casos son los directores de obra pública y los mismos ayuntamientos.
En el acta de entrega recepción que firman los comités de obra -que son los representantes de la localidad- se establece que es responsabilidad del Ayuntamiento el mantenimiento, por eso exhortamos a la comunidad a cuidar la obra y darle mantenimiento.
Por su parte casi todas las AM especifican que el municipio es el responsable del
mantenimiento de las obras:
Afirmativo, incluso nosotros lo estamos viviendo, en las administraciones pasadas realizaron obras públicas con Hábitat y otros programas y en esta administración nos ha tocado darle el mantenimiento para que de alguna manera siga prestando ese servicio. El mantenimiento de la obra pública es difícil que se pueda dejar de considerar en cada una de las administraciones, porque son obras que son muy usadas y que brindan un importante servicio a la población, por eso es que la misma gente también demanda ese mantenimiento y están pendientes, incluso ellos colaboran para poder vigilar que la obra pública perdure.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.66
En la opinión de los beneficiarios, un poco más de tres quintas partes mencionaron que el
encargado de darle mantenimiento a las obras, era el gobierno y 20.5% a la comunidad
(véase la Gráfica 5.13).49
En la opinión de los beneficiarios, poco más de dos quintas partes considera que las obras
aún no necesitan mantenimiento y casi una cuarta parte indica que no se le ha dado
mantenimiento (véase la Gráfica 5.14).
49 La suma de los porcentajes es mayor a 100 porque los beneficiarios seleccionaron más de una opción.
62.2
20.5 15.2
2.9
12.37.8
El gobierno. La comunidad
Benef iciarios Otros No sabe quién lo hizo
No contestó
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
Gráfica 5.13. Instancia que realiza el mantenimiento, según los beneficiarios, Hábitat (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n= 243
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.67
Existencia de un proceso técnico y presupuesto asignado para el mantenimiento y la operación de la obra
La mayoría de los RPD entrevistados señala que el programa no identifica necesidades de
mantenimiento por dos motivos: i) es responsabilidad del ejecutor o el beneficiario y ii) el
programa no cuenta con los recursos suficientes.
El programa no da mantenimiento a obras, no tiene recursos para realizar trabajos de mantenimiento, tienen que ser los municipios ejecutores.
El programa no identifica necesidades de mantenimiento, es responsabilidad del ejecutor.
Sí, identificamos las necesidades de mantenimiento, sin embargo el programa no cuenta con recursos para realizar las acciones en ese sentido y quien se encarga es el beneficiario.
Aunque hubo respuestas afirmativas, reconocen en su mayoría que el programa no puede
destinar recursos para la operación de obras y lo hacen solo para construcción y
equipamiento:
Para operar, no lo permiten las reglas, únicamente permiten la construcción y el equipamiento, pero es responsabilidad de cada ejecutor que funcione y reciba mantenimiento.
Sí21.6
No22.6
Aún no se necesita44.7
No sabe11.1
Gráfica 5.14. Mantenimiento de las obras, según los beneficiarios, Hábitat (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n= 1 126
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.68
El programa destina recursos para construirla y para que funcione, ya la operatividad corresponde al municipio.
Cuando se trata de CDC y de algunos inmuebles donde se pueden desarrollar actividades de desarrollo social, el programa equipa los inmuebles y ya el municipio se encarga de que funcionen.
Apoyamos equipando a la obra como el caso de los CDC con hornos, equipo de cómputo.
En los CDC se realizan acciones relacionadas con desarrollo social (cursos de capacitación para el trabajo) y mediante estas acciones logramos que operen.
Si hubiese algún faltante para que operara mejor y si la apertura programática lo permite se induce, se le propone al ejecutor, pero siempre que el ejecutor también lo decida; así es como se da el apoyo para que funcionen.
Por otra parte, la mayoría de las AM cuentan con procesos de identificación de
mantenimiento: algunos realizan monitoreo por medio de audiencias y visitas que realiza el
presidente municipal, otros utilizan métodos cromáticos o cuentan con áreas especiales para
estar al tanto de la obra:
“Pues sí, obviamente cuando son nuevas las tenemos en color verde, en ámbar cuando está por alcanzar su periodo de vida útil y cuando ya lo rebasó está en rojo. Aquellas que ya rebasaron su vida útil siguen funcionando y es adonde entramos a trabajar y le damos su mantenimiento, seguramente los recursos los utilizamos de los programas que ya tiene el municipio”.
En general, las AM cuentan con recursos para darles mantenimiento a todas las obras
públicas, ya sean propios o etiquetados del programa de inversión municipal o del “Fondo
tres” -el de obra pública- y el “Fondo cuatro”, que permiten mantener toda la infraestructura
básica. Mencionan que es necesario el mantenimiento pero si continúan creciendo las obras
y el ingreso no es el mismo para el municipio, tendrán que buscar recursos por otra parte, ya
que es insuficiente.
A pesar de que la mayoría de las AM dicen contar con procesos y recursos para
mantenimiento, se percibe que éstos no son efectivos ni suficientes, ya que sólo se
encontraron dos tipos de mecanismos de identificación y en su mayoría, las condiciones
físicas de las obras visitadas, no son las mejores para su correcto funcionamiento, por tal
motivo, es necesario que los ejecutores busquen alternativas o acciones eficaces que
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.69
permitan monitorear e identificar a tiempo las obras que requieran atención y evitar labores
correctivas cuando la obra ya se encuentra en mal estado y que en la mayoría de los casos
el costo del ajuste es aún superior.
Mantenimiento para el funcionamiento de las obras
La mayoría de los RPD estableció que las obras sí han recibido mantenimiento y dan
seguimiento a la obra; cuando se tiene reporte de alguna anomalía, lo señalan a la autoridad
municipal para que tome cartas en el asunto:
“Sí, la delegación verifica por medio del enlace de desarrollo social quien planea una visita de seguimiento en compañía de la contraloría del estado, para verificar que estén funcionando y en caso de que haya algún deterioro, se le da aviso al municipio de manera escrita u oficial para que se le dé mantenimiento, lo que los municipios han realizado en los tiempos establecidos”.
“Damos seguimiento al mantenimiento en algunas obras como los CDC, Cuando se averían por la extremidad del clima”.
“Las obras de menor mantenimiento son las electrificaciones, pero no presentan muchas complicaciones salvo que hubiera un corto o alguna persona tuviera un accidente y derribara un poste o cosas como ésas, pero son fortuitas y su mantenimiento es el de menor costo; las obras como drenaje están bien hechas y a cualquier obra se le da mantenimiento preventivo. Las más caras son los CDC por la cuestión de los grafiteros y el deterioro del mismo uso de la gente por lo que hay que estar manteniéndolas para que estén en buen estado”.
En la percepción de los beneficiarios acerca de quién realiza el mantenimiento, el primer
lugar lo ocupa el gobierno con 64.2% de las respuestas, de las cuales 49.6% fue para
arreglar las obras. El segundo lugar (15.2%) le corresponde a los mismos beneficiarios que
también lo destinan para arreglar las obras en 45.9% de los casos. El tercer lugar lo ocupa la
comunidad (20.5%) que lo destina a la prevención del deterioro en 44.0% de los casos.
C.5.5. Percepción de los resultados
Población que efectivamente se beneficia del proyecto
Con relación a este tema, es importante recordar lo mencionado en el Informe Metodológico
respecto a la complejidad de saber o determinar exactamente quiénes son los beneficiarios,
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.70
por eso las obras son públicas. Adicionalmente, si el programa se basa en un esquema de
apoyo urbano como es el caso de Hábitat, y la obra es pública, en términos estrictos siempre
la población beneficiada estimada será igual a la efectiva.
Contribución de las obras al problema identificado
En su totalidad los RPD señalaron que con las obras se obtienen los resultados esperados y
aunque monitorean, no lo tiene todo documentado. Mencionan que los resultados algunas
veces son condicionados ya que si al ejecutor se le da el recurso, va a contestar que todo es
positivo, pero si se le niega una modificación, la respuesta será negativa. Consideran que las
evaluaciones externas ayudan a crecer al programa pues es una manera de darle
seguimiento y ver su desarrollo; de igual manera, se constata que los espacios estén
operando con la capacitación, la atención médica que se requiere y la plusvalía que se tiene
actualmente de los terrenos:
No contamos con un documento como tal, sin embargo durante la operación de las acciones de desarrollo social, en el caso de los CDC, se monitorea el funcionamiento del inmueble, que es una obra ejecutada en ejercicios anteriores y sigue operando desde los cursos hasta las capacitaciones, los resultados son muchos.
Por otra parte, los RPD mencionaron que la demanda que tienen y las solicitudes de obra por
parte de los ciudadanos es un indicador para saber los resultados del programa:
Sí, sabemos que se tuvieron los resultados esperados porque se está abatiendo el rezago de la pobreza y la actitud de la gente es mejor, participa más, piden que el programa mismo actúe en otras áreas de su comunidad, ellos mismos nos comentan que están contentos con las obras, que necesitan obras de diferente prioridades; de hecho no nada más hay obras, hay acciones sociales. También piden que haya mayor participación por parte de los beneficiarios y esto hace que el programa tenga mayor auge dentro de la misma Secretaría.
La gente solicita que el programa actúe en más áreas dentro de la comunidad, que se expanda más el programa porque es de los beneficios que tiene el programa Hábitat.
Opinión de los usuarios de las obras
En general, los RPD opinan que se tiene una buena percepción de las obras por parte de la
comunidad:
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.71
Cuando vamos a las inauguraciones, la gente se acerca para agradecernos o cuando vamos a tomar mediciones, expresan su agradecimiento y nos dicen “qué bueno que vinieron”.
La misma población nos ha externado de que son de gran utilidad y de gran impacto las acciones que estamos realizando por medio del programa Hábitat y están satisfechos con los servicios que nosotros les estamos presentando mediante el programa y la delegación de la Sedesol.
En la opinión de los beneficiarios entrevistados50; un poco de dos terceras partes considera
muy útil la obra y casi una tercera parte que es útil, (véase la Gráfica 5.15).
Por otra parte, la opinión referente a las obras, se describe en el siguiente apartado.
De 478 entrevistas hechas a beneficiarios de las vialidades que indican que notan mejoría:
184 opinan que se circula más rápido (38.6%); 147, no hay inundaciones (30.8%); 41, hay
menos accidentes (8.6%); 25, se descomponen menos los vehículos (5.3%); 20, no hay tierra
(4.2%); 14, mejora la imagen urbana (2.9%); siete mencionan la limpieza (1.5%); cuatro,
50 Se refiere al total de beneficiarios que opinaron que sí funciona y se utiliza la obra.
Muy útil68.4
Útil28.7
Poco útil1.9
Gráfica 5.15. Utilidad de las obras, según los beneficiarios, Hábitat (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n=1 126
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.72
mejora la salud (0.8%); tres, hay mayor acceso (0.7%); tres, calles sin baches (0.6%); tres,
que todo ha mejorado (0.6%); 12 no han notado mejoría (2.5%) y 14 no saben (2.9%).
Obras de vialidades públicas, Hábitat
Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
De los ochos beneficiarios del adoquín, dos observan menos inundaciones; uno que se
circula más rápido; uno que los vehículos se descomponen menos, uno moderniza la imagen
de la zona y tres de ellos no saben.
Obras de vialidades públicas, Hábitat
Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
De los veinte beneficiarios con el empedrado ecológico o ahogado, ocho observan que se
descomponen menos los vehículos (38.3%); seis hacen menos tiempo para llegar a su
destino final (31.7%); dos piensan que hay menos contaminación del suelo (10%) y 5.0%
simultáneamente para las opciones: le facilita trasladarse a otros lugares (uno); hay menos
inundaciones (uno); mejor circulación (uno) y optimiza la imagen de la localidad (uno).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.73
Obras de vialidades públicas, Hábitat
Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
En relación con los puentes vehiculares, de los doce beneficiarios, nueve llegan más rápido a
su destino (75.0%) y los tres restantes argumentan la modernización de la imagen de la zona
(25.0%). Asimismo, los entrevistados expresan dos opiniones positivas en referencia con los
puentes peatonales: las personas se mueven más rápido y se sienten más seguras.
Obras de vialidades públicas, Hábitat
Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
De los ocho entrevistados en las rampas para discapacitados, cinco argumentan que los
beneficios encontrados son que las personas discapacitadas se mueven con mayor facilidad
(62.5%); dos, que hay mayor seguridad (25.0%) y uno, que las personas están contentas
(12.5%).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.74
Obras de vialidades públicas, Hábitat
Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
Entre las mejorías enunciadas en las obras de guarniciones y banquetas según los
entrevistados (104), 30.8% hay menos lodazales (32); 16.3% incrementó la seguridad (17);
15.4% menos accidentes (16); 14.4% mayor comodidad (15); 13.5% mejora la imagen de la
zona (14); 5.8% argumenta que se camina más rápido (seis) y 1.9% que existen menos
inundaciones (dos); el resto no contestó.
Obras de vialidades públicas, Hábitat
Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
El crecimiento de la ciudad y el aumento de la planificación urbana que se producen como
consecuencia de la realización de este tipo de obras, favorecen el mejoramiento del nivel y
las condiciones de vida y la preservación de la salud. Uno de los servicios públicos de mayor
importancia es la construcción, conservación y mantenimiento de calles, además de contar
con vialidades pavimentadas, clave para la movilidad de las personas, servicios y
mercancías.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.75
Como se menciona anteriormente, el mantenimiento es una parte importante en la obra
pública, por tal motivo los Ayuntamientos deben establecer mecanismo que vayan
encaminados a un mayor beneficio social con vialidades de calidad y larga duración. Una
alternativa sería pruebas de control de pavimentos con las que se podrán determinar las
condiciones actuales de las vialidades y así conocer la mejor alternativa de mantenimiento.
En las obras de electrificación y alumbrado, de los 44 beneficiarios entrevistados, 42
manifiesta que el servicio de luz funciona todo el día y dos, sólo a ratos por la falta de
mantenimiento. Sin embargo, de los que sí cuentan con el beneficio completo; 63.6% se
siente más seguro (28) y 27.3% vive mejor (12); 9.1% hay menos accidentes (cuatro).
Obras de electrificación y alumbrado, Hábitat
Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
Los beneficios de este tipo de obras corresponden a la mayor cantidad de energía disponible
para las personas, las cuales ven incrementado su bienestar, ya que la energía eléctrica no
produce suciedad, es más segura, disminuye la cantidad de incendios de viviendas y
accidentes por el consumo o uso de velas, especialmente en donde viven menores de edad.
Sin embargo, como se mencionaba anteriormente, existe un problema de distribución de la
energía, ya que los beneficiarios argumentan estar conectados pero no contar con el servicio.
Por tal motivo, es necesaria la participación conjunta de las dependencias gubernamentales,
la Comisión Federal de Electricidad y la Sedesol. Los postes no requieren demasiado
mantenimiento y solo hay que revisar los aspectos estéticos y las luminarias, acciones que
puede realizar sin problemas las instancias ejecutoras.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.76
En relación con las obras hidráulicas, se entrevistaron cien beneficiarios; de éstos, 54.7%
cuenta con el servicio de agua todo el día (55); 37.3% a ratos (37) y el resto (ocho) no sabe.
De los 37 que cuentan con el recurso hidráulico en periodos, siete afirman que tandean el
agua (18.8%); tres, que es insuficiente (8.0%), seis (16.1%) señalan causas como: falta el
llenado del tanque abastecedor; sequía; lavado de pozos y la gran demanda de agua,
mientras los 21 restantes desconocen la causa (57.1%). Por otro lado, 25 reportan fugas de
agua (25.7%) y de ésos, seis expresan que suele demorar más de un día para que las
reparen (23.7%).
Con el servicio recibido, los beneficiarios manifiestan que realizan mayores actividades y la
frecuencia de baño aumenta. También hay una disminución de enfermedades, lo que genera
mayor bienestar en los beneficiarios.
De las obras de alcantarillado y drenaje, los beneficiarios entrevistados fueron 183, de éstos;
86.3% establece que el agua en tiempos de lluvia circula sin problemas (158) pero 11.5%
(21) indica que el principal problema son las coladeras o tuberías tapadas y el resto (4) no
recuerda.
Los beneficios obtenidos por las obras de drenaje y alcantarillado son diversos: 47 de los 183
encuestados opinaron que hay menos insectos o plagas (25.9%); 47, que la gente se
enferma menos (25.9%); 23, que no se hacen baches (12.6%); 21, que no entra el agua a las
casas (11.5%), 10, que se bañan más seguido (5.5%), nueve, que hay menos deslaves en
las calles (4.9%); dos, que se ve más limpia la comunidad (1.1%); dos, que se reducen los
malos olores (1.1%); uno indica mejor higiene (0.7%); uno, que tiene baño (0.5%); cuatro,
que todo ha mejorado (2.2%); siete, sin mejoría (3.8%) y ocho desconocen si hubo alguna
mejora (4.4%).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.77
Obras hidráulicas, Hábitat
Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
Asimismo, la comunidad entrevistada (4) consideró que las mejorías más importantes
relacionadas con la obra de engavionado de arroyo fueron; 50.0% hay menos amenazas de
inundación (dos); 25.0% se contamina menos el agua (uno) y 25.0% cuentan con el recurso
hídrico para riego (uno).
Sin embargo, no existe una metodología simple de aplicar que permita medir los beneficios
directos e indirectos, producidos por el mejoramiento de un sistema de alcantarillado, o por la
construcción de un sistema de alcantarillado domiciliario a la población de una localidad.
En proyectos de instalación o ampliación de este servicio, como beneficio directo se genera
un aumento en el consumo de agua; produciéndose además un beneficio derivado del ahorro
de costos de mantenimiento y limpieza de sistemas alternativos, de disposición de aguas
servidas y excretas (por abandono de sistemas como la fosa y pozo absorbente; y sistemas
como letrinas y pozos negros).51 En consecuencia, sobre cierta cobertura de agua potable,
se hace indispensable contar con un sistema de alcantarillado. Reiteramos la necesaria y
constante inspección, y mantenimiento de tipo preventivo y correctivo de las obras.
51 Ministerio de Planificación y Cooperación (Mideplan), “Metodología de preparación y evaluación de proyectos de alcantarillado urbano”, Santiago de Chile,1989, http://siproipe.jalisco.gob.mx/files/04.DOC
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.78
Con la construcción de los muros de contención; diez de los 29 entrevistados revelaron que
hay mayor seguridad (34.5%); dos, mayor higiene (6.9%); seis, se pueden realizar mayores
actividades (20.7%); dos no han notado mejoría (6.9%); uno indica que ya no es peligroso
porque brinda protección a los peatones y automovilistas y seis no saben qué mejoró
(20.7%).
Los muros de contención en las zonas altas de los cerros se convierten en gran protección
para la instalación de los servicios de agua y desagüe de las viviendas. También evitan
inundaciones en zonas donde existen ríos que en temporada de lluvias aumentan su nivel de
agua, provocando problemas de inundaciones. Por tal motivo, es importante que la población
tenga un sentido de propiedad sobre las obras que se construyen ya que en el caso de los
muros de contención, observamos que brindan beneficios a las comunidades pero resaltan
detalles de mal uso, como grafitis y basura en las orillas de éstos.
Obras de exteriores, Hábitat
Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
Diez de los 24 entrevistados de las plazas públicas o cívicas y juegos infantiles opinan que
se ha incrementado la convivencia de la comunidad (41.7%); cuatro, hay mayor contacto
entre los infantes (16.7%); tres, que los eventos culturales son mayores (12.5%); dos, se
generan más fuentes de empleo (8.3%); uno indica que mejora la imagen urbana (4.2%) y
cuatro no han notado mejoría (16.7%).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.79
Obras de exteriores, Hábitat
Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
Asimismo, de los 20 entrevistados de las unidades y canchas deportivas, 14 mencionan que
el entretenimiento entre los jóvenes y adultos es mayor (70%); tres, que hay mayor actividad
deportiva (15.0%); uno opina que hay mayor convivencia de la comunidad (5.0%) y dos no
saben (10%).
Obras de exteriores, Hábitat
Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
Relacionado con las obras de edificación, 24 entrevistados de un total de 63, consideraron
que las mejoras más importantes son tener mayor convivencia de la gente de la comunidad
(38.1%); once, adquieren nuevas habilidades (17.5%); nueve, se tiene más cerca la
asistencia médica (14.3%); ocho, se mejora la educación (12.7%); seis, tienen más acceso a
la educación (9.5%); uno tiene tiempo para trabajar (1.6%); tres no saben (4.8%) y uno no ha
notado mejoría (1.6%).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.80
Obras de edificación, Hábitat
Archivo fotográfico de la verificación física, MOP
Cabe precisar que estas obras son áreas generadores de tejido social y gran parte de su
conservación y operación se debe a la comunidad y al apoyo de los Ayuntamientos.
Suponemos que al ser una obra prioritaria para la población, tienen sentido de pertenencia y
la probabilidad de que siga funcionando aumenta.
De los beneficiarios que indicaron que las obras se encuentran funcionando, solo 0.4%
considera que no aportan utilidad; sin incluir a éstos, 94.4% de los beneficiarios se sienten
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.81
satisfechos con los servicios obtenidos52 y le asignan a la obra una calificación promedio de
8.853 (véase la Gráfica 5.17).54
52 Véase la Gráfica 5.16. Los beneficiarios totales fueron 1 121 ya que se restaron a los que consideran sin
utilidad las obras (5).
53 No se calificaron las obras que no funcionan, que no se consideran útiles o cuyos beneficiarios no se sienten
satisfechos con el servicio obtenido.
54 Se refiere a las obras funcionando, que son útiles y cuyos beneficiarios entrevistados se sientes satisfechos
con el servicio obtenido.
Sí94.4
No4.5
No contestó1.2
Gráfica 5.16. Satisfacción con los servicios de la obra, según los beneficiarios, Hábitat %
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n= 1 121
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.82
Finalmente, el Cuadro 5.7 presenta los principales indicadores calculados con base en la
información muestral; es decir, sin aplicar factores de expansión en los resultados de las
obras y sin corrección por cuota incompleta en los de los beneficiarios.
Esto significa que las cifras ahí presentadas difieren de las que se comentaron a lo largo del
informe debido a que los indicadores están definidos como proporciones de los entrevistados
o de las obras en la muestra que cumplen con determinada característica, a diferencia de la
información que -para ser representativa al nivel nacional- se expandió.
0.2 0.2 1.3
2.66.5
26.0 25.3
37.2
0.7
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
3 4 5 6 7 8 9 10 No contestóCalificación
Gráfica 5.17.Calificación de las obras, según los beneficiarios, Hábitat (%)
Fuente: Encuesta a benef iciarios, MOP
n=1 071
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.83
Cuadro 5.7. Indicadores por pregunta de la EE-MOP-02-07, Hábitat
Tema Indicadores Numerador Denominador Indicador
2 Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición de la Sedesol / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 9 1 173 0.77
Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición del gobierno estatal o municipal/ Total de
beneficiarios entrevistados x 100 56 1 173 4.77
Número de beneficiarios que indicaron que la obra se realizó por petición de la comunidad / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 237 1 173 20.20
3 ¿Las obras fueron seleccionadas con la participación de
los beneficiarios?
Entrevistados que afirman que las obras fueron seleccionadas por ellos / Total de beneficiarios entrevistados x 100 288 1 173 24.55
9 ¿Los expedientes técnicos de las obras están
completos?
Número de expedientes técnicos con 5 o más documentos evaluados encontrados / Total de expedientes técnicos
revisados x 100 88 300 29.33
10 ¿Las obras corresponden con lo establecido en los
expedientes técnicos? ¿Cuáles son las principales
diferencias encontradas?
Número de obras visitadas cuya dirección o ubicación se encontró en el expediente técnico / Total de expedientes
técnicos revisados x 100 238 300 79.33
11 Número de obras realizadas por licitación pública / Total de obras en muestra x 100 92 300 30.67
Número de obras realizadas por invitación restringida / Total de obras en muestra x 100 96 300 32.00
Número de obras realizadas por adjudicación directa / Total de obras en muestra x 100 61 300 20.33
Número de obras realizadas por administración / Total de obras en muestra x 100 26 300 8.67
12 Número de obras con reporte de avance físico y f inanciero de la obra / Total de obras revisadas x 100 264 300 88.00
Número de obras con reporte de seguimiento o bitácora de obra / Total de obras revisadas x 100 213 300 71.00
13 Número de obras realizadas en menos de un mes / Total de obras en muestra x 100 76 300 25.33
Número de obras realizadas de uno hasta 4 meses / Total de obras en muestra x 100 180 300 60.00
Número de obras realizadas de más de 4 y 8 meses / Total de obras en muestra x 100 22 300 7.33
Número de obras realizadas de más de 8 y 12 meses / Total de obras en muestra x 100 0 300 0.00
Número de obras realizadas en más de un año / Total de obras en muestra x 100 1 300 0.33
14 Número de obras en las que el monto de inversión total reportado en el expediente técnico coincide con el monto de
inversión del SIIPSO / Total de obras en muestra x 100 221 300 73.67
Número de obras en las que el monto de inversión federal ejecutado reportado en el expediente técnico coincide
con el monto de inversión del SIIPSO / Total de obras en muestra x 100 225 300 76.67
15 Número de beneficiarios que dicen haber aportado dinero y que no lo reporta el expediente técnico / Total de
beneficiarios entrevistados x 100 173 1 173 14.75
Número de beneficiarios que aportaron mano de obra / Total de beneficiarios entrevistados x 100 116 1 173 9.89
16 Monto de inversión de la federación / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 4 850 160 488 9 810 652 739 49.44
Monto de inversión de los estados / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 1 183 201 718 9 810 652 739 12.06
Monto de inversión de los municipios / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 3 245 603 150 9 810 652 739 33.08
Monto de inversión de los beneficiarios / Monto total de inversión x 100 (pesos constantes de 2008) 517 911 613 9 810 652 739 5.28
Pregunta
¿Quién o qué instancia, determinó que existía necesidad
de la obra realizada?
Eje
cució
n
¿Cuáles fueron los mecanismos de ejecución de las
obras licitación pública, invitación restringida, adjudicación
directa, otro?
¿Se tiene evidencia de seguimiento oportuno a la
ejecución de los proyecto?
¿Cuáles fueron los tiempos de ejecución de los
proyectos?
¿Los costos de ejecución coinciden con los costos
solicitados?
¿Existieron aportaciones adicionales no registradas en
los expedientes técnicos? 2
¿Cuál es el porcentaje de participación de la inversión
entre la federación, estados, municipios y beneficiarios?
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.84
Cuadro 5.7. Indicadores por pregunta de la EE-MOP-02-07, Hábitat
Tema Indicadores Numerador Denominador Indicador
17 ¿Las obras realizadas continúan en operación? Número de obras que siguen en operación / Total de obras visitadas x 100 291 300 97.00
18 Número de obras que carecen de recursos / Total de obras visitadas x 100 3 300 1.00
Número de obras en las que se hizo algo diferente de lo planeado / Total de obras visitadas x 100 0 300 0.00
Número de obras que fueron mal diseñadas / Total de obras visitadas x 100 0 300 0.00
Número de obras en las que no hay responsable para que funcione / Total de obras visitadas x 100 1 300 0.33
Número de obras que se desconoce por qué no operan / Total de obras visitadas x 100 2 300 0.67
19 ¿Las condiciones físicas de las obras son las necesarias
para su operación?
Número de beneficiarios que indicaron que la obra se encuentra en buen estado / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 984 1 173 83.89
22 Número de beneficiarios que indicaron que la obra ha recibido mantenimiento / Total de beneficiarios entrevistados x
100 241 1 173 20.55
Número de beneficiarios que indicaron que la obra aún no requiere mantenimiento / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 489 1 173 41.69
Número de beneficiarios que indicaron que las obras han recibido mantenimiento preventivo / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 61 1 173 5.20
Número de beneficiarios que indicaron que las obras han recibido mantenimiento correctivo / Total de beneficiarios
entrevistados x 100 73 1 173 6.22
23 ¿Las viviendas se encuentran habitadas?** Número de viviendas que se encuentran habitadas / Total de las viviendas visitadas x 100 n.a. n.a. n.a.
24 ¿Las viviendas cuentan con los servicios básicos?** Número de viviendas que cuentan con los servicios básicos / Total de las viviendas visitadas x 100 n.a. n.a. n.a.
26 ¿Las obras están contribuyendo efectivamente a la
solución del problema identif icado?
Beneficiarios que consideran que la obra es útil a la comunidad / Total de entrevistados x 1001 119 1 173 95.40
27 Usuarios que consideran que las obras son de mucha utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 755 1 173 64.36
Usuarios que consideran que las obras son de utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 318 1 173 27.11
Usuarios que consideran que las obras son de poca utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 18 1 173 1.53
Usuarios que consideran que las obras no tienen utilidad / Total de usuarios entrevistados x 100 5 1 173 0.43
Fuente: Cálculo propio con base en los resultados de la cédula de verif icación física y la encuesta a beneficiarios global.
Opera
ció
n
¿Cuáles son las principales causas del no funcionamiento
de las obras?
¿Las obras han recibido el mantenimiento necesario para
su correcta operación?
Perc
epció
n d
e lo
s
resulta
dos
¿Los usuarios consideran que las obras son de utilidad
para ellos o su comunidad?
Pregunta
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.85
C.5.6. Conclusiones
La primera parte de las conclusiones se presenta por cada tema de evaluación (planeación,
aprobación, ejecución, operación, percepción de los resultados), y se fundamenta en el
análisis y la evaluación realizada en cada uno de dichos temas. La segunda representa una
conclusión global y concisa sobre lo observado desde el enfoque principal de este estudio, es
decir sobre la verificación de la existencia y funcionamiento de las obras, así como el grado
en el qué responden a los intereses y necesidades de los beneficiarios contenidos en los
objetivos del programa.
Planeación
La planeación implica tener uno o varios objetivos a realizar junto con las acciones
requeridas para concluirse exitosamente; se refiere a planes y proyectos en sus diferentes
ámbitos, niveles y actitudes, por lo tanto los gobiernos municipales, estatales y federal deben
identificar las necesidades de la población -por medio de la participación de la comunidad-
para poder desarrollar alternativas de solución; elegir las más adecuadas y establecer líneas
de acción que respondan a la solución de problemas o necesidades prioritarias. No es
suficiente con pedirle a la comunidad que haga un listado de lo que hace falta. Se requiere
que ésta se involucre y determine el proyecto de espacio que desea y que se sensibilicen los
actores involucrados (actores municipal, estatal, federal y beneficiario) sin posiciones
paternales ni de caridad. Por su parte, las AM y los RPD, indican que para impedir que el
beneficiario a veces acepte obras que no requiere en ese momento, la participación de la
población en los consejos, comités y reuniones ciudadanas son de suma importancia para la
priorización de éstas, sin embargo un RPD menciona que es importante seguir con una
programación con base en las necesidades de la comunidad y evitar que las autoridades
realicen obras que son precisas pero no prioritarias.
Por otro lado, de los beneficiarios que conocen quién decidió realizar la obra, 58.9% afirma
que ésta fue solicitada por la misma comunidad y 17.0% por el líder comunitario.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.86
Gran parte de los RPD indica que se identifican las necesidades prioritarias, pero las
respuestas son diversas en cuanto a cómo se hace aunque destaca la elaboración de
autodiagnósticos. Asimismo, la AM menciona que se realizan reuniones con las juntas
auxiliares o comités de obras en donde se ven las necesidades y éstas son priorizadas.
También especificaron otras formas de identificar las necesidades como son las solicitudes
directas de los beneficiarios al Ayuntamiento. Si bien las AM establecen la participación de la
población, el método podría no involucrar a la mayoría de los beneficiarios.
Aprobación
Con la información proporcionada por los RPD se identificó que el proceso señalado en los
lineamientos se entiende de manera general y en algunos casos, la información revelada
refleja una compresión heterogénea entre los operadores, se percibe una confusión entre los
términos de autorización y aprobación por lo que consideramos importante que los RPD y las
AM tengan claridad en éstos para evitar posibles confusiones en la operación del programa y
en las acciones que beneficien a los polígonos y a la población seleccionada. Esto es
relevante dado que sabemos que no es suficiente que la normatividad establezca criterios
adecuados para asegurar su cumplimiento, pero es menos probable si existe ambigüedad.
Respecto al cumplimiento de los criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las RO o
normatividad aplicable del programa, la mayoría de los RPD los consideran adecuados.
En referencia a los montos, las opiniones de los RPD se dividen en dos grupos: que éstos son
suficientes, se ajustan y cumplen con lo establecido en las RO y por otro lado, las
necesidades y las carencias de los polígonos son muchas y rebasan los montos disponibles
para poder satisfacer la demanda, incluso mencionan áreas que no se han podido atender en
los seis años que lleva operando el programa. Asimismo, las AM coinciden en que los
recursos no son suficientes por el techo presupuestal que se les asigna y optan por medidas
estratégicas que les permitan concluir la obra.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.87
En cuanto a las obras en fases, los RPD indican que en general no se realizan porque el
presupuesto debe aplicarse en un solo ejercicio fiscal; pero cuando sucede, es porque la
obra es muy grande y costosa. Aluden a la importancia de no dejar obras inconclusas porque
existen varias implicaciones, una de ellas es que la siguiente administración no continúe la
obra o que ésta tarde varias etapas e incluso años para que termine y pueda utilizarse. Por
otra parte, para las AM la realización de una obra por fases es una manera de solucionar el
problema de la falta de recursos para la conclusión de las obras.
Ejecución
Todos los ETO de la muestra fueron localizados, pero no todos se encuentran completos ya
que 90.9% tiene oficio de aprobación con fecha completa, 95.6% acta de entrega recepción,
87.3% avances físicos financieros, 44.9% acta de asamblea comunitaria, 34.3% solicitud del
proyecto comunitario, 66.4% acta constitutiva del comité de obra y 81.0% informes o
bitácoras de seguimiento.
Por otra parte, 99.9% de los expedientes cuenta con información del presupuesto ejercido y
de éstos, 23.8% registra montos diferentes a lo capturado en el Siipso; de este último
porcentaje, un poco más de tres cuartas partes reportan en el expediente un monto menor al
del sistema, en tanto que en el restante 25.5% el monto es mayor.
La correspondencia entre la revisión del expediente y la verificación física de la obra es de
100.0% e indica que las obras existen.
La mayoría de las obras (80.4%) se ejecuta bajo contrato y el mecanismo de ejecución usado
con mayor frecuencia, según los ETO es la invitación restringida (41.1%); licitación pública
(33.8%) y finalmente la adjudicación directa (20.7%).
El resultado en términos del seguimiento a la ejecución del proyecto es alto, ya que 87.3% de
los ETO integran los avances físico-financieros y 80.9% cuenta con la bitácora de obra o los
reportes de seguimiento. En los ETO que sí incorporaron reportes de avance físico y
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.88
financiero, existen en promedio dos reportes por obra, aunque excepcionalmente (0.3%)
llegan a tener hasta 31. Se verificó que la columna de conceptos de material de obra del
último reporte de seguimiento coincidiera con los conceptos del anexo técnico de aprobación,
lo que ocurrió en la mayoría de los casos verificables. Por otra parte, aun cuando no existe
para la totalidad de obras una evidencia física del seguimiento, la mayoría de las AM y los RPD
mencionan que realizan visitas a las obras en el proceso de construcción. En promedio, las
obras seleccionadas en la muestra fueron ejecutadas en 1.9 meses.
Durante el periodo de esta evaluación y con base en información de la UROP, se puede
observar que casi la mitad de las aportaciones de los recursos provinieron del gobierno
federal; un poco más de un tercio lo otorgó el municipio; 12.1% el estado y el resto los
beneficiarios y otros.
Operación
En cuanto a la situación actual de las obras realizadas, 100% de las obras se encontraron y
nueve no operan.
Entre las causas de no funcionamiento de las obras en la muestra se encuentran:
En electrificación, la única obra que no funciona es porque aún está en construcción.
La obra de edificación necesita equipamiento o materiales e insumos de trabajo, está
destruida y no tiene un responsable de operación.
De las obras hidráulicas, no funcionan siete; de éstas, seis no se encuentran
conectadas a la red de servicios y una está en la primera fase de construcción.
Los RPD comentan que todas las obras están funcionando -aunque algunas no operan con el
objetivo para el cual fue autorizado el recurso- y coinciden en que las obras necesitan
mantenimiento.
Las AM indican que las principales causas del no funcionamiento de las obras son: i) termina
su tiempo de vida, ii) falta de mantenimiento, iii) mala ejecución, iv) descuido y desinterés por
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.89
parte de los beneficiarios una vez que tienen la obra, v) mala planeación ya que la obra no
satisface las necesidades de la comunidad. Consideran que el tipo de obras que presentan
un buen funcionamiento con mayor frecuencia son los centros de desarrollo comunitario
(CDC) y las casas de día para adultos mayores, ya que están bien planeados y satisfacen
necesidades de la comunidad; su éxito está determinado por el servicio social que otorgan
(desde atención médica hasta cursos y capacitaciones). Otras obras importantes son las
unidades deportivas.
Entre las condiciones físicas negativas observadas por tipo de obra, se encuentran:
En electrificación y alumbrado, cuatro presentan vegetación que afecta la instalación
(30.8%); cinco postes sin luminarias (38.5%) y una base de poste con basura (7.7%).
En obras hidráulicas se identificó falta de mantenimiento: una de las líneas de agua
potable presentan tuberías expuestas, una con hundimientos, una con protuberancias
y una con fuga de agua; en el alcantarillado y drenaje, 14.0% tiene protuberancias (8);
22.8%, hundimientos (13); 7.0%, grietas (4) y 7.0%, tuberías expuestas (4).
En las obras de pavimentación visitadas, del total de obras de vialidad, 22.9%
muestran baches u hoyos (30); 15.3%, superficies desniveladas (20); 9.2%,
hundimientos (12); 26.7%, grietas (35); 4.6%, material sin juntar (6) y 14.5%,
protuberancias (19).55
En cuanto a la percepción de los beneficiarios, uno de cada diez establece que la obra en
cuestión se encuentra en mal estado y lo atribuye a cuatro causas principales: poco más de
un tercio registra que los materiales son de mala calidad y el desgaste que sufre la obra es
normal, 23.7% indica al abandono como otro factor y 10.1% al mal uso de la obra.
La mayoría de los RPD entrevistados señala que el programa no identifica necesidades de
mantenimiento por dos motivos: i) es responsabilidad del ejecutor o el beneficiario y ii) el
55 La suma de los porcentajes puede ser mayor a 100 debido a que algunas obras presentaron más de un
detalle evaluado.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.90
programa no cuenta con los recursos suficientes. En general, las AM cuentan con recursos
para darles mantenimiento a todas las obras públicas, ya sean propios o etiquetados del
programa de inversión municipal.56
De acuerdo con los 19 ROO, todas las obras se encuentran operando; de éstos, 94.7%
considera que la obra no está en mal estado (18).
En cuanto a la institución que paga el salario de los 19 ROO; 78.9% lo recibe del ayuntamiento
(15); 10.5% del estado (dos); 5.3% es voluntario (uno); y 5.3% del centro educativo (uno);
73.7% trabaja los cinco días de la semana (14).
Como encargado del mantenimiento, los ROO identifican: 73.7% al gobierno (14); 21.1% a los
beneficiarios (cuatro); 15.8% a la comunidad (tres), 5.3% al encargado o trabajador (uno),
5.3% a una compañía privada (uno) y no contestó uno.
Para 17 ROO, las acciones para el buen funcionamiento de la obra en general son buenas y
63.2% otorga la calificación más alta al servicio que ofrece la obra (diez).
En la percepción de los beneficiarios, acerca de quién realiza el mantenimiento, el primer
lugar lo ocupa el gobierno con 64.2% de las respuestas, de las cuales 49.6% fue para
arreglar las obras. El segundo lugar -con 15.2% de las respuestas- le corresponde a los
mismos beneficiarios, que también es de tipo correctivo en 45.9% de los casos. El tercer
lugar lo ocupa la comunidad (20.5% de las respuestas) y es para prevenir el deterioro
(44.0%).
Percepción de resultados
En su totalidad los RPD señalan que con las obras se obtienen los resultados esperados y
aunque monitorean, no tienen todo documentado. Mencionan que los resultados en
56 Información obtenida de las entrevistas a las autoridades municipales.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.91
ocasiones son condicionados ya que si al ejecutor se le otorga el recurso, su respuesta
posiblemente será positiva, pero si se le niega, habrá inconformidades. Consideran que las
evaluaciones externas ayudan a crecer al programa pues es una manera de darle
seguimiento y ver su desarrollo y mencionan que una ventaja es que los terrenos donde se
construyen las obras, van adquiriendo un mayor valor económico con el tiempo.
En general, en opinión de los RPD se tiene una buena percepción de las obras por parte de la
comunidad. En la opinión de los beneficiarios entrevistados, un poco más de dos terceras
partes consideran muy útil la obra y casi una tercera parte que es útil.
Consideramos fundamental fomentar la corresponsabilidad del ayuntamiento y los
beneficiarios, y promover la cultura del mantenimiento entre los beneficiarios ya que
preservar el valor de los bienes físicos, conlleva a maximizar su disponibilidad. Si la
comunidad tiene mayor sentido de pertenencia hacia la obra entonces habrá más
posibilidades de que ésta continúe en operación y evitarán que sea afectada por otros
beneficiarios57.
Si alguna obra no funciona es porque no era una obra prioritaria para la comunidad, ya que
de lo contrario suelen protegerla y darle seguimiento para que trabaje. Cuando la obra deja
de ser una necesidad, no le dan el uso debido o simplemente la abandonan, siendo recurso
económico perdido.
Valoración global
Tomando como base los cuatro ejes del análisis de esta evaluación, concluimos que los
resultados en general del programa Hábitat son satisfactorios, ya que todas las obras
existen; 95.0% opera y 99.0% de los beneficiarios percibe que la obra tiene algún grado de
utilidad (68.4% considera que es muy útil). Excluyendo a los que no le otorgan ninguna
57 Véase la Tabla B.1. El ABC del mantenimiento, en la cual se proponen acciones para los tres actores
principales (ayuntamiento, beneficiarios y comunidad).
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.92
utilidad a ésta, 94.4% está satisfecho con los servicios que proporciona y la calificación
promedio que le asigna es de 8.8.58
Las obras hidráulicas (Línea y obras de abastecimiento de agua potable, tanques, pozos,
alcantarillado o drenaje y engavionado de arroyo), se enmarcan en el objetivo 1 del eje 4 del
Plan Nacional de Desarrollo: Incrementar la cobertura de servicios de agua potable y
saneamiento en el país.
Asimismo, las obras de vialidades públicas59 contribuyen a los objetivos estratégicos de la
dependencia y del Programa Sectorial de Desarrollo Social del Objetivo 4: “Mejorar la calidad
de vida en las ciudades, con énfasis en los grupos sociales en condición de pobreza, a través
de la provisión de infraestructura social y vivienda digna, así como consolidar ciudades
eficientes, seguras y competitivas”.
Aunque la operación y el mantenimiento posteriores a la entrega le compete al responsable
de la obra, lo consideramos un área de oportunidad para que el programa incida en que las
obras que se realizan, tengan una vida útil prolongada y el recurso sea aprovechado al
máximo; percibimos que los mayores problemas que enfrenta el programa son la falta de
sensibilización y cultura del mantenimiento de las obras por parte del Ayuntamiento y la
comunidad, particularmente en las que son de beneficio indirecto a la población como
electrificación, vialidades, banquetas y alcantarillados.
Asimismo, las AM dicen contar con procesos y recursos para el mantenimiento, sin embargo
se percibe que éstos no son efectivos ni suficientes, ya que sólo se identificaron dos tipos de
mecanismos y -en su mayoría- las condiciones físicas de las obras visitadas no son las
mejores para su correcto funcionamiento; por tal motivo, es necesario que los ejecutores
58 No se calificaron las obras que no funcionan, que no se consideran útiles o cuyos beneficiarios no se sienten
satisfechos con el servicio obtenido.
59 Vialidad de pavimento asfáltico y concreto hidráulico, banquetas, camino con empedrado ecológico o
ahogado, guarniciones y andadores peatonales, puente vehicular, rampas para discapacitados, vialidad adoquinada, puente peatonal y escalinatas en andadores.
Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública
PH.93
busquen alternativas o acciones eficaces que permitan monitorear e identificar a tiempo las
obras que requieran atención y evitar labores correctivas cuando la obra ya se encuentra en
mal estado ya que el costo de rehabilitarlas es superior.
El mantenimiento escaso y heterogéneo que reciben actualmente las obras va en detrimento
del funcionamiento en el mediano y largo plazos, por lo que sería conveniente definir un
proceso que se pueda cumplir en todos los casos.
Es necesario establecer mecanismos de presión o sanción por el mal uso de las obras. Una
medida sería no hacer obra pública en las zonas donde se presente mayor número de obras
deterioradas o estímulos a la comunidad cuando las obras se encuentren en buen estado
(prioridad al polígono para construir nuevos proyectos de infraestructura).
Aun cuando las obras funcionan, no se percibe que tengan la misma calidad en todos los
lugares, por lo que sería útil estandarizarla, para no profundizar las desigualdades entre
regiones.
Para lograr un impacto permanente de las obras, sugerimos:
Promover la intervención de la ciudadanía, para realizar obras que sean prioritarias
para la comunidad, existe el riesgo que si alguna obra no funciona sea abandonada
con el pretexto de ser un proyecto no solicitado, causando pérdidas de recursos y la
oportunidad de generar proyectos que realmente puedan servir a la población y sean
útiles.
Fomentar la corresponsabilidad de los beneficiarios y el ayuntamiento para que las
obras puedan tener una vida útil más prolongada. Promover la cultura del
mantenimiento entre los beneficiarios.
Estimular la sensibilidad social, ya que mientras la comunidad tenga mayor sentido de
pertenencia hacia la obra entonces habrá más posibilidades de que ésta continúe en
operación; de lo contrario, no suelen protegerla ni darle seguimiento para que funcione
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PH.94
y algunas veces son afectadas por los mismos beneficiarios. Por ende es necesario
modelar acciones tipo:
Promover hábitos de orden y limpieza.
Inculcar la colaboración y principios y valores relacionados.
Desarrollar una cultura de mantenimiento; es decir, preservar el valor de los bienes
físicos, conlleva a maximizar su disponibilidad.
Estimular la comunicación oral y escrita. Asistencia a las asambleas para reportar
anomalías en las obras públicas y enviar por escrito a las autoridades encargadas
para la solución de los problemas referentes al mantenimiento de éstas.
Proponemos a los responsables de la operación o instancias ejecutoras que desarrollen
programas específicos de modalidades y mediciones del proceso de mantenimiento de las
instalaciones para poder hacer un uso efectivo de la obra y aumentar la vida útil de ésta.
Desde el punto de visto administrativo, recomendamos un mayor control en el llenado del
formato o en la base de datos del programa y monitorear los expedientes para verificar que la
documentación sea completa.
Finalmente, ya que el principal problema encontrado en esta evaluación fue la falta de
mantenimiento de las obras, el equipo evaluador propone una serie de acciones
concentradas en la Tabla B.1 El ABC del mantenimiento60 que involucran a los tres actores
responsables directos e indirectos del uso y conservación de las obras: el Ayuntamiento, los
beneficiarios y la comunidad con el fin de estimular un trabajo en conjunto y promover una
cultura de preservación de éstas.
60 Véase supra, apartado B (Conclusiones).