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CONFLICTOS AMBIENTALES EN ZONAS DE FRONTERAY GESTIÓN AMBIENTAL EN AMÉRICA DEL SUR

Environmental conflicts in border areas and environmentalmanagement in South America

Eduardo Gudynas

Centro Latino Americano de Ecología Social (CLAES). Casilla de Correo 13125,Montevideo 11700, Uruguay. Correo electrónico: [email protected].

Gestión Ambiental 13: 1-19 (2007)PRUEBA DE GALERA

Gestión Ambiental (Valdivia). ISSN 0718-445X versión en linea, ISSN. 0717-4918 versión impresa.

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RESUMEN

Los conflictos ambientales en zonas de frontera han pasado desapercibidos. Considerando nueve casosdestacados se subraya que representan un tipo particular de conflictos, donde los procedimientos deevaluación y gestión ambiental actuales no están preparados para atenderlos adecuadamente, tanto por lacomplejidad de los emprendimientos y ecosistemas a evaluar, como por sus implicancias en las políticascomerciales y las relaciones exteriores. Los casos examinados muestran diferentes ecosistemas afecta-dos y distintas dinámicas en la disputa. En muchos casos se inician por los impactos transfronterizospero luego son enfocados como problemas regionales. Estos conflictos se generan en un contexto dedesterritorialización del Estado, donde se debilitan algunas funciones estatales para gestionar el territo-rio, mientras se mantienen aquellas que aseguran un estilo de desarrollo basado extracción y exportaciónde recursos naturales. Los actuales procesos de integración no han ofrecido mecanismos efectivos pararesonar estos conflictos. Se presentan aspectos destacados para una reforma de la evaluación y gestiónambiental orientados a enfrentar este tipo de conflictos.

Palabras claves: conflictos ambientales, frontera, desterritorialización, conflictos transfronterizos.

ABSTRACT

Environmental conflicts in border areas have received little attention. A review of nine relevant casesshow that they are a particular type of environmental conflict, resulting from inadequate environmentalevaluation and management procedures to handle complex projects in complex ecosystems, and withstrong implications in political, trade and foreign affairs issues. The review showed different affectedecosystem and a variety of conflict dynamics. Many cases started with transboundary conflicts but shiftto regional disputes. These conflicts develop in a context of State deterritorialization due to the weaken-ing of state capabilities to handle its own territories, while supporting extractive development styles thatdepends on the exportation of naturals resources. Present day regional integration initiatives do notprovide adequate tools to deal with these conflicts. A series of key reforms on environmental evaluationand management specific to handle border environmental conflicts are presented.

Key words: environmental conflicts, border areas, deterritorialization, transboundary conflicts.

Eduardo Gudynas

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Conflictos ambientales fronterizos

INTRODUCCIÓN

Los conflictos sociales alrededor de temasambientales han sido estudiados desde hacemuchos años en América del Sur. Casos quevan desde las protestas vecinales frente a re-llenos sanitarios o las denuncias de comuni-dades indígenas por los impactos de la explo-tación petrolera, son bien conocidos yejemplifican una gran diversidad de temas,posturas y dinámicas. Pero entre esos conflic-tos hay un conjunto que ha pasado casi des-apercibido, al ser considerados iguales a lasdemás disputas ambientales que tienen lugaren cada país. Sin embargo, una mirada atentaindica que poseen particularidades sustantivas:son los conflictos ambientales en zonas defrontera o referidos a recursos compartidosentre dos o más países.

Es llamativo que estos conflictos fronteri-zos aparezcan en momentos en que están enmarcha diversos esfuerzos de integración anivel continental, como el MERCOSUR, laComunidad Andina o incluso una Unión deNaciones Suramericana. Allí se expresan fuer-zas que rediseñan las fronteras a partir de me-tas comerciales y se aligeran los controlesmigratorios, pero persisten los estilos de de-sarrollo fuertemente basados en recursos na-turales. Es un contexto internacional con rela-ciones más estrechas bajo mayores presionessobre el ambiente, que resulta en generar unnúmero creciente de conflictos, muchos de loscuales se expresan en zonas fronterizas.

El presente artículo ofrece una introduc-ción a los conflictos ambientales en las fron-teras de América del Sur. Se sostiene que cons-tituyen un tipo particular de conflictos, y quemerecen ser analizados separadamente, en es-pecial por sus implicancias sobre el comerciointernacional y las relaciones exteriores. Seconsideran algunos aspectos claves de esos ca-sos en relación con la gestión ambiental y lapolítica ambiental, pero no se profundiza en

su dinámica social y política. Se postula queestos conflictos exigen una reforma en la ges-tión ambiental, ya que en muchos casos lasaproximaciones convencionales no son sufi-cientes para un abordaje exitoso. De la mismamanera, los ensayos de integración regionaldeben ser reformulados para incorporar ade-cuadamente los aspectos ambientales.

CONCEPTOS Y TÉRMINOS

En este artículo se distingue entre “disputas”y “conflictos” ambientales. Las “disputas”ambientales envuelven posturas contrapuestasentre actores sociales sobre diversos temas.Pueden indicarse como ejemplos el intercam-bio de visiones contrapuestas en la prensa, losdebates entre políticos sobre la gestión ambien-tal, o las declaraciones de organizacionesambientalistas.

En algunos casos, estas disputas se profun-dizan y se convierten en un “conflicto”, don-de se acentúa la confrontación. En tanto exis-ten diferentes definiciones sobre el conceptode “conflicto ambiental”, es indispensable pre-cisar la que se seguirá en el presente artículo.Se entiende por “conflictos ambientales” lasconfrontaciones que ocurren en el espaciopúblico, entre actores colectivos organizados,que mantienen diferentes percepciones, valo-res o perspectivas sobre el ambiente. En estadefinición es clave reconocer que los actoresson colectivos y están organizados, y por lotanto involucra por ejemplo a grupos vecina-les u ONGs ambientalistas, pero también a unaagencia gubernamental o una empresa. Con-secuentemente se excluyen aquellas basadasen individuos actuando aisladamente. El ejedel conflicto reside en cuestiones ambienta-les, tales como posturas diferentes sobre losefectos de los impactos ambientales, la valo-ración de recursos naturales, etc. Asimismo,estos conflictos discurren en la esfera pública,

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sea en la prensa, protestas callejeras o tribu-nales de justicia. Bajo esta conceptualizaciónno todas las disputas bajo contenido ambien-tal derivan en un conflicto. Asimismo, los con-flictos ambientales engloban un abanico deacciones más amplio que la mera protesta. Loselementos claves de esta definición están ba-sados en Santandreu y Gudynas (1998) yGudynas (2008); otras definiciones se discu-ten por ejemplo en Sabatini & Sepúlveda(1997), Martínez Alier (2002) y Fontaine(2007).

CASOS DESTACADOS DE DISPUTAS YCONFLICTOS AMBIENTALES FRONTE-RIZOS

En varios países, en los últimos años, los con-flictos han aumentado, o bien se han hechomás visibles debido a diversos factores (talescomo una mejor cobertura de la prensa, gra-vedad de los problemas ambientales en juego,protestas más agudas y radicales, etc.). Unnúmero destacado de casos tiene lugar en zo-nas de frontera. Una primera selección permi-tió identificar nueve casos destacados en Amé-rica del Sur (Fig. 1, Tabla 1) que se describensumariamente más abajo.

Se han registrado conflictos ambientalesfronterizos en todos los países sudamericanos,excepto Guyana y Surinam. Las fronteras don-de se identificaron el mayor número de con-flictos son las de Brasil (cuatro casos, con Bo-livia, Paraguay y Venezuela), seguida por lasde Argentina (con sus tres vecinos, Chile, Pa-raguay y Uruguay).

Estos conflictos envuelven la gestión deecosistemas compartidos, sea por un uso con-junto, o por impactos transfronterizos. Variosconflictos se desenvuelven alrededor de un ríoo una cuenca compartida. Es muy conocida ladisputa entre Argentina y Uruguay por la ins-talación de una planta de celulosa en la mar-

FIGURA 1. SELECCION DE CONFLICTOSAMBIENTALES EN ZONAS DE FRONTE-RA. 1 Argentina – Uruguay: planta de celulosaen el Río Uruguay; 2 Paraguay – Brasil: repre-sa de Itaipú; 3 Argentina – Bolivia – Paraguay:alto Río Pilcomayo; 4 Argentina – Chile: mi-nería en Pascua Lama; 5 Bolivia – Brasil: mi-nería en El Mutún; 6, Bolivia, Perú y Brasil:puentes internacionales y carreteras en la re-gión del MAP; 7 Brasil – Bolivia: represas so-bre el Río Madeira; 8 Ecuador – Colombia: fu-migación en la frontera; y 9 Venezuela – Bra-sil: tendido de transmisión eléctrica.

Selected environmental conflicts in border areas. 1 Argentina – Uru-guay: pulp mill at the Uruguay River; 2 Paraguay – Brazil: Itaipudam; 3 Argentina – Bolivia – Paraguay: Pilcomayo River higherbasin; 4 Argentina – Chile: mining at Pascua Lama; 5 Bolivia –Brazil: mining at El Mutún; 6 Bolivia, Peru – Brazil: internationalbridges and roads at the MAP region; 7 Brazil – Bolivia: dams onthe Madeira River; 8 Ecuador – Colombia: fumigation at the bor-der area; and 9 Venezuela – Brazil: high voltage transmission lines.

gen uruguaya del Río Uruguay, y las reaccio-nes en contra desde Argentina, invocando im-pactos por emisiones de gases o efluentes ha-cia las aguas del río. En el caso de la cuencadel Río Pilcomayo, compartida entre Bolivia,Argentina y Paraguay, se observan varias dis-putas, tales como el impacto de desechos yefluentes derivados de la minería en Potosí,

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Conflicto Temática Temas Principales Acuerdo de Otrosambiental ambiental asociados ecoregiones integración acuerdosfronterizo principal afectadas involucrado vinculados

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1 Planta de Posibles impactos por emisio- Impactos sobre la salud públi- Río Uruguay y MERCOSUR Tratado delcelulosa ne y efluentes, accidentes con ca, turismo, y potenciación y sus costas Río UruguayRío Uruguay sustancias peligrosas, residuos de la forestación con exóticas

sólidos_____________________________________________________________________________________________________

2 Represa Itaipú Impactos sobre la biodiversi- Salud pública, venta energía, Bosque tropical MERCOSUR Tratado de Itaipúdad, deforestación y alteración deuda de construcción Paranense Tratado tripartitorégimen hídrico de cooperación

Itaipú Corpus_____________________________________________________________________________________________________

3 Alto Río Efluentes de la minería, Pesca artesanal Chaco Seco MERCOSUR Acuerdo ComisiónPilcomayo sedimentación, intervención Trilateral Desarrollo

en cursos de agua Cuenca del RíoPilcomayo

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4 Minería en Impactos de la minera por Ecosistemas alto MERCOSUR Tratado sobrePascua Lama residuos, efluentes y emisio- andinos y glaciares, integración y com-

nes; afectación de glaciares Puna y desierto plementación mine-ra Chile Argentina

_____________________________________________________________________________________________________

5 Minería Impactos de la minería por Impactos sobre Pantanal, bosque MERCOSUREl Mutun residuos efluentes y emisio- comunidades indígenas Chiquitano

nes; deforestación para leña_____________________________________________________________________________________________________

6 Puentes y Acceso a áreas silvestres, Salud pública, contrabando, Bosque tropical CAN, Organizacióncarreteras en la deforestación, caza furtiva, seguridad,prostitución, Amazónico del MERCOSUR del Tratado deregión MAP incendios forestales crecimiento urbano desorde- sur oeste y ambientes Cooperación

nado, ganaderización asociados (varzea, etc.) Amazónica_____________________________________________________________________________________________________

7 Represas Río Alteración del régimen hídrico, Salud pública, acceso a Bosque tropical ama- MERCOSUR OrganizaciónMadeira deterioro biodiversidad, áreas silvestres, caza y zóico del Madeira, e del Tratado de

deforestación, cambios clima tala ilegal, seguridad interfluvios con Cooperaciónregional Tapajós y Purus; Amazónica

ecosistemas asociados_____________________________________________________________________________________________________

8 Fumigación Destrucción de flora, impactos Narcotráfico, contrabando, Bosque amazónico CAN Organizaciónen la frontera en la biodiversidad, afecta- seguridad pública, del Napo del Tratado deColombia – ción de la salud humana impacto sobre agropecuaria CooperaciónEcuador Amazónica

_____________________________________________________________________________________________________

9 Tendido Acceso a áreas silvestres y Seguridad pública, Bosque tropical de la MERCOSUR Organizacióneléctrico parques nacionales, caza contrabando Guyana y savanas del Tratado deVenezuela - furtiva, deforestación, CooperaciónBrasil incendios forestales Amazónica

TABLA 1. SELECCIÓN DE CONFLICTOS AMBIENTALES EN ZONAS DE FRONTERA. La nume-ración hace referencia a la Figura 1. Ecoregiones basadas en WWF (véase Olson et al., 2001).

Selected environmental conflicts in border areas. Numbers refers to locations as in Fig. 1. Ecoregiones nomenclature follows WWF (Olson et al.,

2001).

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obras de control de aguas en tributarios, o lasedimentación en algunos tramos del río. Másrecientemente está en marcha una disputa so-bre los potenciales impactos sobre territorioboliviano de dos represas, Santo Antônio yJirau, que se construirán en el tramo brasileñodel Río Madeira (estado de Rondonia). Es muyposible que esta disputa se transforme rápida-mente en un conflicto ambiental de frontera.Finalmente es objetivo de controversia el ma-nejo de la represa de Itaipú en el Río Paraná,compartida entre Brasil y Paraguay.

Entre los conflictos sobre recursos mine-ros compartidos se destacan Pascua Lama (ubi-cada en la frontera entre Argentina y Chile enla cordillera de los Andes), y El Mutún, enBolivia, sobre la frontera con Brasil. PascuaLama posee un yacimiento de oro, plata y co-bre en la provincia de Huayco, en la Regiónde Atacama de Chile y en la provincia argen-tina de San Juan, que se extiende debajo deglaciares que serían comprometidos por laextracción minera. El Mutún es un yacimien-to de hierro, manganeso y otros minerales, enel departamento de Santa Cruz, en el sur boli-viano.

También es un conflicto por impactostransfronterizos las reacciones desde Ecuadorcontra la fumigación con herbicidas que reali-za Colombia, como parte de su programa delucha contra el narcotráfico, en su frontera sur.Este es el único caso vinculada a acciones quedirectamente son ejercidas por un gobierno, yque además están ligadas a su estrategia deseguridad interna.

Otros conflictos han girado alrededor deobras de infraestructura internacional. En elcaso de la región amazónica compartida entreMadre de Dios (Perú), Acre (Brasil) y Pando(Bolivia), conocida como MAP (en referenciaa las iniciales de esos departamentos y esta-do), los debates se enfocaron en dos puentesinternacionales, conexiones carreteras y susimpactos ambientales y sociales (Fig. 2;

Chávez et al. 2005). También generó un largoconflicto la construcción del tendido de trans-misión eléctrica que conecta la represa vene-zolana de Guri con Boa Vista (estado deRoraima, Brasil), en una extensión de 680 km(480 km en Venezuela y 200 km en Brasil). Eltramo venezolano, en el estado de Bolívar,afectó áreas protegidas y al pueblo Pemón, ge-nerando una fuerte polémica interna con al-gunos apoyos brasileños (García Guadilla2001, Luzardo 2002).

No todos los conflictos ambientales sondesencadenados por las comunidades localesdirectamente afectadas, sino que hay varios deellos donde los actores detonantes son organi-zaciones ambientales nacionales que invocanuna pérdida en la calidad ambiental o calidadde vida, apelando al interés general (e.g., mi-nería en Pascua Lama).

Algunos son conflictos de “acecho” (en elsentido de desencadenarse frente al anunciode un emprendimiento), mientras que otros sonde “hecho” (estallan por las consecuencias de

FIGURA 2. CONFLICTO AMBIENTAL EN LAREGIÓN TRINACIONAL DEL MAP.Puente internacional sobre el Río Acre, uniendola localidad de Iñapari, departamento de Madrede Dios, Perú (izquierda) y Assis Brasil, estadode Acre, Brasil (derecha).

Environmental conflict at the trinational border region ofMAP. International bridge at the Acre River, connectingIñapari, Madre de Dios department, Peru (left) and AssisBrasil, Acre state, Brazil (right).

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un emprendimiento finalizado o en ejecución)(esta distinción se basa en Santandreu &Gudynas 1998).

Asimismo, si bien todos los conflictos tie-nen un contenido ambiental, éste puede ocu-par el eje de la discusión, o ser secundario aotras cuestiones (usualmente vinculadas a sa-lud pública o desarrollo económico). Por ejem-plo, en el complejo debate entre Paraguay yBrasil sobre la represa de Itaipú, losdesencadenantes han sido la adición de nue-vas turbinas, la venta obligada de energía y ladeuda de la obra, a lo que se han sumado losimpactos de la represa. Finalmente, hay con-flictos que expresan una asimetría entre lospretendidos beneficios económicos delemprendimiento, que son escasos o no se ma-nifiestan localmente, y los impactos sociales,ambientales y económicos que en cambio sonmuy evidentes a nivel local (correspondiendoa los conflictos distributivos en el conceptode Martínez Alier 2002).

Los ecosistemas involucrados son de muydiverso tipo. Incluyen desde ambientes de bajabiodiversidad, en la alta montaña andina (e.g.la minería en Pascua Lama) a otros de alta ri-queza biológica, como la selva tropicalamazónica (e.g. en la región del MAP).

En casi todos los casos se enfrentan eva-luaciones técnicas y valoraciones éticas sobrela calidad ambiental. Si bien emprendimientoscomo una carretera o una explotación minerausualmente han sido objeto de evaluacionesambientales (incluyendo evaluaciones de im-pacto ambiental –EIAs-), el procedimiento olos resultados son cuestionados. Por lo tantohay posturas encontradas sobre cuál es el ver-dadero nivel de los impactos ambientales ob-servados, o esperados, y sobre si esos nivelesson aceptables o no para las comunidades lo-cales. También hay cuestionamientos sobre losmétodos empleados en las EIAs, sobre losestándares ambientales que usan como refe-rencia, y sobre las proyecciones de los efectos

ambientales futuros.Como en casi todos los casos esos

emprendimientos son de gran escala, muycomplejos, y a su vez, afectan ecosistemas dealta diversidad, los niveles de incertidumbre yriesgo son muy elevados. Justamente esosmárgenes explican una dinámica donde, des-de una parte se presentan estudios técnicos queminimizan los efectos ambientales, mientrasque desde otra parte se los refuta por incom-pletos; unos reportes se presentan como “ob-jetivos” o “serios” mientras que se acusan aotros como incompletos, inadecuados o atra-sados; y así sucesivamente. Lo importante enese tipo de discusión es que casi todos los ac-tores aceptan que potencialmente existe unaevaluación ambiental de base científica quesupuestamente sería “rigurosa”, “objetiva”,“certera” y por lo tanto “incuestionable”.

Esta dinámica ha sido muy evidente en elconflicto de las plantas de celulosa entre Ar-gentina y Uruguay, donde se han sumado unalarga lista de informes y reportes técnicos, tan-to de grupos nacionales como internaciona-les, de consultores como de universidades, ycuyos resultados siguen siendo muy diversos,contradictorios y con altos niveles de incerti-dumbre. Aquellos reportes que indican que losimpactos son aceptables o manejables, ense-guida son rebatidos por otros informes (másinformaciones sobre este caso en Palermo yReboratti 2007). La incertidumbre usualmen-te no es reconocida como un problema, sinoque casi todos defienden una pretendida obje-tividad científica. Sin embargo, un examenatento muestra que las incertezas y los límitesen la evaluación ambiental son muy comunes,tal como atestiguan los casos sobre los im-pactos transfronterizos por las fumigacionesde Colombia, los efectos de la minería de Pas-cua Lama sobre los glaciares (véase Luna etal. 2004, Direcmin 2006), o las repercusionesde las represas sobre el Río Madeira (e.g., véa-se Fobomade 2007).

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El sentido del debate ambiental tambiénpuede ser inverso, en tanto se exigen redefinirexigencias ambientales para permitir la explo-tación de un recurso (como ha sucedido conalgunos actores en El Mutún) o incluso se haprotestado contra organizaciones conserva-cionistas (tal como ilustran algunas protestas,a veces violentas, en la zona peruana de la re-gión MAP, organizada por quienes aprovechanlos recursos forestales y fauna local). Por lotanto, si bien es evidente la presencia de la te-mática ambiental, ésta a veces puede no estarasociada a las visiones clásicas de la conser-vación ni tiene porque ser llevada adelante porgrupos ambientalistas (en consonancia con lasconclusiones de Folchi 2001, para conflictosen Chile).

La participación gubernamental y sus con-secuencias son variadas. En algunos casos losgobiernos a cada lado de una frontera tienencoincidencias y no disputan la gestión ambien-tal (e.g., minería en Pascua Lama). En otrascircunstancias, los gobiernos disienten sobrela valoración ambiental, y se suman a otrosactores sociales en la marcha del conflicto (e.g.planta de celulosa en el Río Uruguay). Cuan-do la participación gubernamental apoya unode los grupos en pugna el conflicto se hacemás visible, y se agudiza. Esto se ha observa-do en el caso de los efectos de las fumigacionescon herbicidas realizadas por Colombia y queafectan comunidades ecuatorianas en la fron-tera (Avila et al. 2007). Si bien las denunciassobre las fumigaciones tienen muchos ante-cedentes, el conflicto quedó en evidencia cuan-do se logró el respaldo del nuevo gobiernoecuatoriano de R. Correa, obligando a una res-puesta de Colombia. El gobierno boliviano deEvo Morales logró detener emprendimientosde alto impacto ambiental en la región delMutún, donde los proponentes privados ejer-cieron influencias críticas tanto sobre actoreslocales como sobre Brasil (Fobomade 2006),pero luego lanzó su propio emprendimiento

minero. Más recientemente, ha pasado a apo-yar las advertencias de organizacionesambientalistas tanto de Bolivia como Brasil,sobre los impactos de las represas sobre el ríoMadeira.

Sobre la expresión de los conflictos, enunos casos, las reacciones son similares a cadalado de la frontera, y existen algunos nivelesde coordinación (es el caso de la represas so-bre el Río Madeira o del MAP); en otras si-tuaciones la protesta es más intensa ocurre enuno de los países (el rechazo al tendido eléc-trico Venezuela-Brasil, fue más intenso entregrupos venezolanos; la polémica sobre Pas-cua Lama es mayor en Chile). También exis-ten diferencias en cuanto a las acciones: enunos casos los actores nacionales enfocan susprácticas dentro de su propio país, y buscanalianzas con otros actores en el país vecino;pero en otros, se realizan acciones directas enla nación vecina (como las protestas de gru-pos argentinos en territorio uruguayo).

En varios casos la disputa o el conflicto sedesarrolla en un recurso compartido que yacuenta con un marco normativo, como porejemplo un tratado bilateral, pero que se re-dactó muchos años atrás, y que por lo tantosus capacidades para abordar la problemáticaambiental contemporánea es limitada (en latabla 1 se enumeran los principales acuerdosasociados a los conflictos analizados en estarevisión). Por lo tanto esos acuerdos no nece-sariamente sirven para evitar los conflictos,para lograr un mejor marco de negociación opara solucionarlos. Este es el caso en los con-flictos alrededor de la represa de Itaipú, a pe-sar de contar con el tratado Brasil – Paraguayde 1973, y un Acuerdo Tripartito de 1979 en-tre esos países y Argentina, enfocados en lagestión del río; se repite el problema con laplanta de celulosa, donde Argentina sostieneque fue aprobada (y construida) sin su con-sentimiento, y por lo tanto violando el Trata-do del Río Uruguay, firmado por Buenos Ai-

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res y Montevideo en 1975.Las instituciones o compromisos

englobados en los acuerdos regionales de in-tegración están prácticamente ausentes en es-tos conflictos. Por ejemplo, las disputas deBrasil con Paraguay, o las de Argentina conUruguay, no han sido negociadas ni medidasen el MERCOSUR, a pesar que éste cuentacon un acuerdo marco en materia ambiental.Uruguay ha intentado repetidamente llevar elconflicto al ámbito de ese bloque, pero sinéxito (debido al rechazo argentino, como a laprescindencia de Brasil y Paraguay). Argenti-na ha optado por iniciar una acción en la Cor-te Internacional de Justicia de La Haya.

Las acciones ciudadanas incluyen un va-riado abanico, desde denuncias en la prensa,acciones judiciales (dentro y fuera del territo-rio nacional), y acciones de protesta. Los blo-queos de frontera han ocurrido en dos casos, ycon propósitos opuestos. Grupos vecinales ar-gentinos han bloqueado los puentes interna-cionales entre Argentina y Uruguay como for-ma de repudio, y uno de ellos, próximo al si-tio donde se instaló la planta de celulosa, haestado cerrado por un largo período de tiem-po. Pero esta medida no tuvo efectos sobre laconstrucción o funcionamiento de la planta.Por otro lado, vecinos bolivianos cerraron pormuy corto período de tiempo la frontera conBrasil exigiendo que se concretara elemprendimiento minero de El Mutún.

De esta manera, los conflictos pueden con-tribuir a generar marcos de gobernabilidad re-gional y fortalecer a la sociedad civil local, opor el contrario pueden tener un efecto inver-so, erosionando los procesos de integración re-gional. Estas dos posibilidades extremas se ob-servan en los casos de la región del MAP yalrededor de la planta de celulosa en la costadel Río Uruguay.

En la región amazónica del MAP no sólotuvieron lugar manifestaciones reactivas, sinoque se constituyeron redes ciudadanas que son

transfronterizas, defienden una perspectivaregional y establecieron acuerdos de coopera-ción. No sólo se advertía sobre los impactosambientales de las obras de infraestructura,sino que se buscaron espacios políticos plura-les y abiertos para discutir cuál será el papelde las vías de comunicación y para establecerprogramas de gestión propios. En otras pala-bras, a diferencia de otros casos, en la regióndel MAP se pasó del debate y el enfrentamien-to sobre las evaluaciones y la gestión ambien-tal, a generar propuestas propias de manejo ygobernabilidad, desde temas simples pero ur-gentes (como el combate conjunto a los in-cendios forestales) a otros más complejos(como la gestión de la cuenca del Río Acre).

El conflicto sobre la planta de celulosa enel Río Uruguay es casi el extremo opuesto. Laprotesta vecinal argentina mantuvo una metamaximalista (impedir la instalación de la plan-ta), donde se rechazaba cualquier negociaciónen tanto se la consideraba una “renuncia” o“traición”. El proceso ha derivado a un “con-flicto endémico”, donde hay por lo menos unactor que repite y reproduce continuamente elenfrentamiento, anula las posibilidades decualquier negociación, y el estado de protestacontinua se convierte en su forma de acumu-lación de poder político. El bloqueo de la fron-tera no tuvo impactos sobre elemprendimiento, pero en cambio ha generadoel rechazo de casi toda la ciudadanía urugua-ya, quienes serían los más necesarios aliadospara lidiar con la construcción de una plantaen suelo uruguayo. El conflicto escaló posi-ciones, encadenando a los respectivos gobier-nos, y poniendo al MERCOSUR en tensión.

DINÁMICA DE LOS CONFLICTOS YDESTERRITORIALIZACION

La presencia estatal en gestionar el territorio,y por lo tanto en su efectividad para aplicar

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medidas ambientales, ha sufrido cambiossustantivos. Estas transformaciones explicanen buena medida el surgimiento de los con-flictos ambientales actuales, ya que desembo-can en una “desterritorialización” que se ex-presa bajo dos vertientes: (1) una reducción ydebilitamiento del Estado para regular y con-trolar el propio territorio, y (2) un fortaleci-miento del Estado para asegurar la vincula-ción productiva al comercio global, lo quegenera otras limitaciones en la gestión territo-rial.

En el primer aspecto, las desterritorializa-ción ocurre debido a que hay zonas donde lapresencia estatal es muy débil, no hay cober-tura adecuada de servicios de salud o educa-ción, la protección ambiental casi no existe, ylos derechos ciudadanos no son protegidos yla administración de justicia es muy limitada.Son zonas de un Estado ausente. En la dimen-sión ambiental sus efectos más claros son eltráfico en fauna y flora, deforestación ilegal,violencia rural, y bajo cumplimiento de la nor-mativa ambiental, tal como ocurre en variaszonas rurales del continente (particularmenteevidente en la región amazónica).

Bajo el segundo aspecto, el Estado ejerceuna presencia decidida en promover, otorgary proteger concesiones mineras o petroleras yemprendimientos agroindustriales. Se otorgauna enorme importancia a la exportación derecursos naturales, y por lo tanto seincrementan las presiones territoriales. Las ex-portaciones descansan en altas proporcionesen materias primas (que representan recursosnaturales tales como hidrocarburos, forestales,pesqueros, agrícolas y ganaderos), orientadasa mercados extra-continentales, y muy depen-dientes de la inversión extranjera. Tan solocomo ejemplo de la importancia de los recur-sos naturales, la proporción de productos pri-marios alcanzó el 84.5 % para el conjunto re-presentado por Colombia. Bolivia, Ecuador,Perú y Venezuela, y el 53.5% para Argentina,

Brasil, Paraguay y Uruguay (datos para el2005; CEPAL, 2007). Los vaivenes de losmercados globales son determinantes; toda vezque la demanda o precios de algún productose eleva, rápidamente se observa unreordenamiento productivo en los territoriospara atender esas oportunidades comerciales.Esto también genera una“desterritorialización”, ya que se protege lavinculación de “enclaves” o “nodos” a la eco-nomía global tales como concesiones mineraso explotaciones petroleras (Gudynas 2005).

Como esta estrategia de desarrollo enfatizala exportación de recursos naturales requiereampliar y reforzar las redes de transporte, ta-les como carreteras, puentes e hidrovías. Esasredes aseguran las conexiones de los “nodos”y “enclaves” entre sí, y con los centros urba-nos y puertos de exportación, y por lo tantocruzan las fronteras. Su expresión más ambi-ciosa y más reciente es la Iniciativa en Inte-gración Regional de Sur America (IIRSA),lanzada en 2000 en el marco de las negocia-ciones de un área de libre comercio de Améri-ca del Sur (las carreteras y puentes en la re-gión MAP son un ejemplo destacado; fig. 2).Esa estrategia fue reformulada y ajustada másrecientemente, en el marco de la ComunidadSudamericana de Naciones.

Este proceso determina una geografía“fragmentada”: zonas de fuerte cobertura delEstado, usualmente en los núcleos urbanos yalgunas áreas rurales, mientras que en otraszonas esa presencia es parcial o nula, y en ellasse intercalan “enclaves” o “nodos” desde don-de se extraen recursos naturales, o sitios deprocesamiento primario de esos recursos, paraenviarlos directamente a los sitios desde don-de son exportados, usualmente puertos sobreaguas oceánicas. Los enclaves típicos son lasexplotaciones mineras, los pozos de hidrocar-buros, o las áreas de cultivo de soja. Esos nodosy enclaves están muchas veces bajo una ad-ministración transnacionalizada, dependiente

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de importantes entradas de inversión extran-jera y generadora de importantes corrientesexportadoras.

Varios conflictos se deben a esta situación,como son los casos por la planta de celulosaen Uruguay, la minería en Pascua Lama, o elMutún en Bolivia (los tres gestionados porempresas transnacionales y orientados a las ex-portaciones). Las interconexiones de infraes-tructura, que responden al mismo proceso,también desencadenan conflictos ambientalesfronterizos (como se observa en la región delMAP u ocurrió frenta al tendido eléctrico en-tre Guri y Boa Vista).

Estos conflictos ambientales ponen en evi-dencia las dificultades para generar una ges-tión ambiental adecuada en esos enclaves.Existen fuertes presiones económicas, socia-les y políticas a favor de los emprendimientosexportadores (desde la demanda de empleolocal a las necesidades comerciales). Los go-biernos nacionales como locales pueden pro-teger o promover esos emprendimientos comomodo de atraer inversión extranjera y para elloofrecen facilidades de todo tipo, incluyendoflexiblidades en los requisitos de calidad am-biental o el nivel de fiscalización. Se cae enuna gobernabilidad debilitada, donde no selogra tener una buena gestión ambiental, par-ticularmente en aquellas zonas donde la pre-sencia estatal es reducida o está ausente. Elaspecto clave para esta revisión es que esosfactores se convierten a su vez endesencadenantes de conflictos ambientales, yaque los actores ciudadanos locales no cuentancon una cobertura estatal adecuada, descon-fían de las agencias gubernamentales y la le-gitimidad de la intermediación política está de-teriorada. Los resultados de una EIA conven-cional estarán siempre bajo discusión, ya quetodo el proceso de evaluación estádeslegitimado. En tanto no se dispone de ade-cuados marcos judiciales o gubernamentalesque permitan dirimir disputas y promover el

bien común, se termina cayendo en una diná-mica de protestas.

PROCESOS DE INTEGRACION Y CON-FLICTOS FRONTERIZOS

En América del Sur también se desarrollandiversos ensayos de integración regional, queafectan la dinámica de las fronteras y que ade-más han intentado abordar la gestión ambien-tal. Los esquemas de integración han seguidodos caminos principales: convenios de libera-lización comercial volcados a los mercadosglobales, con reducido componente político (esel caso de los Tratados de Libre Comercio,acordados por Estados Unidos con México,Chile, el grupo de países centroamericanos yRepública Dominicana, y más recientementecon Perú y Colombia); esquemas de integra-ción comercial pero con mayor énfasis políti-co (es el caso de la Comunidad Andina –CAN-y el Mercado Común del Sur –MERCOSUR).

Los TLCs tienen menores capacidades paraincidir en los conflictos ambientales fronteri-zos, y en buena medida se puede argumentarque los acentúan en tanto están volcados ha-cia las exportaciones extra-regionales. En cam-bio, esquemas de integración como la CAN oMERCOSUR también flexibilizan las fronte-ras, pero su componente político tiene mayo-res potencialidades para generar acuerdos ycompromisos ambientales para el manejo delas zonas de frontera y los recursos comparti-dos. Sin embargo, no han desempeñado pape-les importantes en los conflictos fronterizos,ya que esos acuerdos ambientales son muy ge-néricos, y las instancias para dirimir disputasson todavía débiles o se enfocan en cuestio-nes comerciales. A modo de ejemplo, elMERCOSUR cuenta con un Acuerdo Marcoen Medio Ambiente (aprobado en 2001), mien-tras que la CAN elaboró una estrategia regio-nal de biodiversidad para los países del trópi-

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co andino (aprobada en 2002; GTZ & FundecoIE 2001). Por ejemplo, los problemas sobrela represa de Itaipú, el Río Pilcomayo o la plan-ta de celulosa en el Río Uruguay, no han sidoabordados adecuadamente en el seno delMERCOSUR, a pesar de contar con un grupode negociaciones específico en ambiente y unacuerdo marco en esa temática.

Se observa que los conflictos ambientalesfronterizos parecen discurrir desvinculados delos bloques comerciales de integración (la ta-bla 1 indica los bloques de integración rela-cionados con cada conflicto). Esto en parte sedebe a que la propia conformación de esos blo-ques corresponde a una “integración débil”,donde no hay compromisos vinculantes sobrelas estrategias de desarrollo, y por lo tanto esamisma debilidad impide generar obligacionescompartidas en la gestión ambiental de laszonas de frontera y recursos compartidos. Perosimultáneamente, los aspectos comerciales son“rígidos” y prevalecen, haciendo que los paí-ses (y las regiones) compiten entre sí por ac-ceder a los mercados globales. En esa compe-tencia, las condiciones laborales y ambienta-les se reducen para lograr una ciertacompetitividad y mejorar el ingreso de inver-siones. Por lo tanto, esas mismas condicionesde rigidez de los acuerdos comerciales pro-fundizan la debilidad de la gestión ambiental.

Estos acuerdos comerciales tambiénreconfiguran las fronteras y su papel, volvién-dolas mucho más complejas, donde ocurrenmuchos procesos sociales y económicos y condiferentes expresiones territoriales, donde par-ticipan los poderes centrales y locales (véaselas revisiones en Reboratti 1990, LondoñoMota 2003, Grimson 2003). Por lo tanto lagestión ambiental necesitará de acuerdos másdetallados, no sólo entre los gobiernos, sinotanto en las dimensiones locales (incorporan-do a los municipios) como regionales (articu-lando con los procesos de integración).

Asimismo, la “geografía” de los conflictos

no siempre se corresponde con la de estos blo-ques de integración. Es el caso de la regióndel MAP, que a pesar de corresponden a lamisma ecoregión amazónica, está divididaentre dos bloques: Bolivia y Perú pertenecena la Comunidad Andina, mientras que Brasiles miembro del MERCOSUR.

Los acuerdos regionales de cooperación tie-nen capacidades muy diversas para enfrentaresta situación.

Las mayores potencialidades están en la Or-ganización del Tratado de CooperaciónAmazónica (OTCA), debido a que su delimi-tación geográfica no es política sino que cu-bre toda la región amazónica, y además cuen-ta con objetivos específicos para la conserva-ción y uso sostenible de los recursos naturalesrenovables (OTCA 2003).

DESAFIOS PARA LA GESTIÓN Y LAPOLÍTICA AMBIENTAL

La gestión ambiental tradicionalmente aten-dió el espacio territorial propio de cada Esta-do-nación. Los problemas ambientales en susfronteras o en recursos compartidos eran con-siderados como asuntos dentro del propio es-pacio territorial nacional, o asumidos comoefectos transfronterizos. Es corriente señalarque entre los primeros esfuerzos por un abor-daje conjunto entre dos o más países el énfa-sis apuntaba a recursos hídricos (es el caso delacuerdo de 1909 entre Estados Unidos y Ca-nadá, que creó una comisión conjunta para elmanejo de las aguas de frontera y los grandeslagos compartidos; Findlay & Telford 2006).Más recientemente, en Europa la presión porun régimen ambiental compartido se originóespecialmente por los impactostransfronterizos de lluvia ácida, o por la nece-sidad de manejar ríos internacionales(generándose desde fines de la década de 1950,diversos acuerdos para los ríos Rin y Danu-

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bio, y otros cursos de agua y lagos comparti-dos).

En América del Sur también hay antece-dentes similares, y se han logrado acuerdosbilaterales o multilaterales para las grandescuencas de La Plata y Amazonia, así como pararíos y lagos compartidos (destacándose losconvenios para los ríos Pilcomayo, Bermejo,Paraná, Uruguay, de la Plata y Maroni, y paralos lagos Titicaca – Poopo, y Merín; véase larevisión en UNEP, 2002). Incluso hay antece-dentes de disputas por lluvia ácidatransfronteriza (originada por emisiones de lageneradora de energía eléctrica a base de car-bón de Candiota, en el sur de Brasil, que pre-cipitaba en el norte de Uruguay).

Finalmente, debe tenerse presente que lasecoregiones no reconocen fronteras políticasy por lo tanto las tareas de conservación nopueden detenerse en los límites políticos.Muchos de los esfuerzos realizados durantelas últimas décadas se han basado en promo-ver la integración y conectividad entre áreasprotegidas, incluidas las iniciativas de conser-vación binacional y transfronterizas (Guerre-ro et al. 2007). Por lo tanto, muchos esfuerzosen las zonas de frontera se orientaron a conec-tar áreas, crear parques binacionales, o másrecientemente, implantar corredores. En elmismo sentido, el reporte regional de IUCNpara el congreso de áreas protegidas de Durban(2003) destacó la importancia de moverse des-de una visión nacional a una regional o inclu-so bioregional, enumerando ejemplos como losdel Corredor Biológico Mesoamericano, ocooperaciones binacionales en casos como losdel Lago Titicaca (Bolivia – Perú), los parquesde Brasil y Argentina en Iguazú (IUCN Sur,2003).

Más recientemente, la perspectiva interna-cional ha cobrado todavía más vigor como re-acción a problemas de escala planetaria, par-ticularmente el cambio climático global. Se su-ceden referencias a crear una política ambien-

tal planetaria, a la “diplomacia verde” o a lagobernabilidad ambiental global.

Pero a pesar de todos estos antecedentes yexperiencias, los conflictos ambientales fron-terizos no aparecen adecuadamente contem-plados en la actualidad. Desde la perspectivanacional, son mucho más complejos que unconflicto ambiental doméstico, y van más alládel campo de trabajo clásico de los gestoresambientales en tanto encierran implicanciaspara las relaciones exteriores, los acuerdos deintegración regional y para las estrategias co-merciales. Pero desde la perspectiva interna-cional, estos conflictos tampoco encajan conel nuevo campo de la política ambiental glo-bal, cuya acción es planetaria.

Por lo tanto, los conflictos ambientalesfronterizos todavía no han logrado un “nicho”adecuado para su gestión. Como contribucióna resolver este problema, esta breve revisióndemuestra que ese tipo de conflictos no sonraros, sino que existen varios de ellos en Amé-rica del Sur. Además, se observa que tienencaracterísticas propias que exigen que seanidentificados y atendidos como tales, y por lotanto guardan diferencias significativas con losconflictos clásicos que se observan dentro decada país. Además, si bien una alta propor-ción están asociados a impactostransfronterizos, no se desenvuelven restrin-gidos a esa dimensión como ocurría en el pa-sado, sino que actualmente son abordadoscomo un problema regional o sobre recursoscompartidos, tanto por los gobiernos como porotros actores sociales. Por lo tanto la escala deconsideración se ha ampliado y no se detieneen los límites políticos. Este aspecto interna-cional hace que las implicancias políticas deestos conflictos sean mucho más delicadas.

Atendiendo a esos factores se pueden ex-traer una serie de lecciones y recomendacio-nes. De comenzarse por señalar que la eclo-sión de estos conflictos ambientales en zonasde frontera deja en claro que los actuales esti-

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los de la gestión ambiental son inadecuados,y que los acuerdos ambientales genéricos (seanregionales o bilaterales) que se han realizadohasta el momento, no logran prevenirlos nigeneran marcos adecuados de resolución. Porlo tanto, es necesario reformar las prácticasde gestión ambiental en varios niveles. Peroestos conflictos también dejan en claro que hayprofundos cambios en el manejo y apropia-ción del territorio, y por lo tanto se necesita-rán nuevas articulaciones entre la gestión am-biental y las estrategias de desarrollo.

La gestión ambiental no puede obviar ladinámica actual de las fronteras, y debe anti-ciparse a la eclosión de disputas y conflictosfronterizos. Esto requiere cambios en los ins-trumentos de evaluación, monitoreo y mane-jo. Si bien, todos los países de América delSur han completado reformas en sus normasambientales y se han instalado agencias am-bientales gubernamentales (muchas de ellascon rango ministerial), persisten problemas enla ejecución de las EIA, en el monitoreo am-biental y en la fiscalización de las exigenciasde calidad ambiental, mientras que las evalua-ciones sectoriales o territoriales todavía sonmuy incipientes.

Las EIA convencionales que se aplicansobre emprendimientos binacionales o en zo-nas de frontera deben ser redefinidas amplian-do sus escalas, revisando sus procedimientosy mejorando sustancialmente la consulta e in-formación pública. Deben ser complementa-das con evaluaciones ambientales estratégicassectoriales (en especial para los sectoresextractivos y la infraestructura), junto a eva-luaciones territoriales más amplias (Oñate etal. 2002). En paralelo, se debe reformar tam-bién el manejo ambiental, para pasar a una ges-tión integrada de los recursos naturales con unenfoque ecosistémico más amplio y fortaleci-do, y una mejor participación ciudadana. De-bido a que muchos de los problemas fronteri-zos están asociados a megaemprendimientos,

de muy compleja evaluación ambiental y altoriesgo, se hace necesario adoptar una perspec-tiva que parta desde la incertidumbre, y por lotanto menos mecanicista y lineal, más modes-ta y participativa, de manera de abordar demejor manera sistemas sociales y ambienta-les complejos y tensionados (hay varios apor-tes en este sentido como por ejemplo Forsyth2003, o la reciente crítica de Ostrom et al. 2007sobre las perspectivas simplistas).

Pero también es importante encuadrar ade-cuadamente las posibilidades y límites de laevaluación y la gestión ambiental. Como seindicaba arriba, es muy común en los conflic-tos ambientales que los actores acepten queexiste una única evaluación que es certera, ob-jetiva, científica e indiscutible. La insistenciaen esa infalibilidad presupone un conocimientototal de los ecosistemas locales, y capacida-des efectivas para predecir los efectos de laintervención humana, todo lo cual descansaen un concepto de ciencia mecanicista. Esaperspectiva no se puede aplicar a la gestiónambiental, ya que nos enfrentamos a altos ni-veles de incertidumbre, conocimientos incom-pletos sobre los ecosistemas sudamericanos,y emprendimientos muy complejos, y por lotanto muy difíciles de evaluar. Por lo tanto debeprimar una evaluación que parte de la incerti-dumbre, y necesariamente debe manejar elriesgo como componente irreductible en lagestión ambiental. Esto hace que la “gestión”ambiental tenga grandes superposiciones conuna “política” ambiental en el caso de gran-des emprendimientos en zonas de frontera.

Si bien una reforma de la gestión ambien-tal es indispensable, no es suficiente si persis-te la desterritorialización con una gobernanzafragmentada en el territorio. Es necesario ge-nerar condiciones para re-territorializar la ges-tión estatal, promoviendo y exigiendo una realy efectiva presencia del Estado en todo el te-rritorio. La reforma de la gestión ambiental esun componente importante en ese cometido,

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ya que justamente uno de los síntomas de eseproblema es la débil aplicación del monitoreoy fiscalización ambiental en el territorio.

Por otro lado, la gestión ambiental ya nopuede obviar las cuestiones de las relacionescon los países vecinos, ni los procesos de in-tegración regional en marcha en América delSur. Es necesario desarrollar una gestión am-biental basada en una política ambiental másamplia, que incorpore los aspectos comercia-les con implicancias ambientales, los contex-tos de la integración regional y las oportuni-dades y límites que ofrecen las relaciones in-ternacionales. Debe existir una relación mu-cho más estrecha entre las agencias guberna-mentales ambientales con aquellas encargadasde las negociaciones comerciales y de la polí-tica de inserción internacional.

Un aspecto clave es generar una nueva dis-cusión sobre la soberanía nacional en atencióna dinámicas de desarrollo cada vez másregionalizadas y globalizadas. La apelación aun concepto convencional de soberanía pue-de desembocar en sostener que la concesiónde permisos ambientales es un acto soberano,y los gobiernos no tienen obligaciones de con-sultar a sus vecinos toda vez que están gestio-nando emprendimientos dentro de sus territo-rios.

Esta tensión tiene antecedentes directos enlos debates que se sucedieron desde mediadosde la década de 1960, sobre el aprovechamien-to hidroeléctrico del Río Paraná. La intenciónde Brasil de construir una represa sobre eserío (sea por sí mismo, o en acuerdo con Para-guay), desencadenó la reacción de Argentina.En ese debate, Argentina exigió una consultaprevia sobre el uso de agua en ríos comparti-dos y su consentimiento sobre eventualesemprendimientos, mientras que Brasil invocósu soberanía de acción en los tramos del ríodentro de su espacio territorial, y solamenteaceptó comprometerse a evitar daños a terce-ros y compensarlos en caso de que eso ocu-

rriera. Si bien este debate se refería al río comorecurso compartido, las cuestiones de fondono apuntaban a una gestión ambiental en elsentido actual de ese término, sino a que cadapaís buscaba alcanzar las mejores condicio-nes para construir su hidroeléctrica. De todosmodos este debate alcanzó las negociacionesde la primera conferencia sobre ambiente ydesarrollo de las Naciones Unidas, enEstocolmo (1972). Las tensiones entre estospaíses cedieron con el Tratado tripartito decooperación sobre las represas de CorpusItaipú, firmado por Argentina, Brasil y Para-guay en 1979.

Si bien la situación actual es distinta, detodas maneras sigue presente esa pretensiónde uso unilateral de los recursos naturales. Esapostura se observa, por ejemplo, en la diplo-macia brasileña, y es repetida regularmente enlos debates sobre la conservación en laAmazonia. Incluso, en el MERCOSUR, en elcaso del manejo del Acuífero Guaraní (com-partido en Argentina, Brasil, Paraguay y Uru-guay), la perspectiva todavía se centra más enel aprovechamiento del recurso por cada díaque en su conservación desde una perspectivaregional, ya que persiste en una visión de so-beranía clásica basada en acuerdosintergubernamentales antes que una política degestión comunitaria.

Por lo tanto, es necesario advertir que cual-quier tarea de gestión ambiental que involucrela participación de un país vecino requeriráredefinir la soberanía propia, posiblemente endos etapas: la primera por concesiones yarmonizaciones en el marco de acuerdos bila-terales específicos para temas ambientales, yla segunda apelando a políticas ambientalescomunes de carácter supranacional.

El generar acuerdos para las zonas de fron-tera sigue siendo muy importante; la experien-cia internacional demuestra que en el caso decuencas, los tratados o convenios de gestiónsirven para reducir la conflictividad, y éstos

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son especialmente necesarios cuando existenasimetrías en el nivel de desarrollo a cada ladode la frontera (Wolf et al. 2003). Pero muchosde los convenios necesitan ser actualizados yajustados para responder a losemprendimientos productivos actuales (demayor escala y por lo tanto con mayores im-pactos ambientales), y deben ser dotados deobligaciones y derechos mutuos. Asimismo,esos acuerdos pueden servir para clarificar elalcance de las normativas ambientales nacio-nales, ya que en muchos casos los problemasfronterizos se pueden solucionar bajo losregimenes de gestión ambiental nacional.

Se debe fortalecer la gobernanza ambien-tal en las zonas de frontera. La revisión de losconflictos muestra que en algunos casos, laprotesta puede tener un costo reducido paraun grupo local, pero desencadena muchas ten-siones en el plano bilateral, y por lo tanto a lalarga reduce las posibilidades de solucionar ladisputa ambiental fronteriza. Por lo tanto,siempre que sea posible, se deben promoveracuerdos bilaterales y regionales que permi-tan encauzar el conflicto hacia formas degobernanza compartida (advirtiéndose que“encauzar” no significa reprimir o impedir elconflicto, o manifestaciones como la protes-ta, sino encaminarlo a generar acuerdos loca-les y regionales orientados a lograr efectivassoluciones). Existen ejemplos de instrumen-tos que pueden ser mejorados y ampliados; porejemplo, planes de manejo de una cuenca com-partida entre países, sistemas de saneamientounificados en ciudades de frontera, libre mo-vimiento en las fronteras de equipos para aten-der emergencias ambientales, creación de sis-temas compartidos de monitoreo ambiental,etc.

Los espacios ambientales dentro de losacuerdos de integración regional deben ser for-talecidos, tanto en la elaboración de diagnós-ticos como promoviendo instrumentos de ges-tión conjunta y concertada. Existen algunos

ejemplos en esa materia, que van desde lasexigencias ambientales incorporadas a losTLCs que se firman con Estados Unidos, o elacuerdo complementario en ambiente del Tra-tado de Libre Comercio de América del Norte(TLCAN), a las directivas y normas ambien-tales supranacionales de la Unión Europea. Sinembargo las evaluaciones de esos acuerdosdejan en claro limitaciones que deben ser te-nidas en cuenta para una nuevainstitucionalidad regional ambiental en Amé-rica del Sur (por ejemplo Blair 2003, señalaque los gobiernos han erosionado el mecanis-mo de sometimiento de reclamos ambientalesen el TLCAN; ver además la revisión deMurillo, 2007, sobre los mecanismos en losTLCs). También existe retraso en esta materiaen el seno de la CAN y MERCOSUR, mien-tras que la OTCA tiene enormes potencialida-des en esas tareas ambientales, aunque su in-cidencia sobre las políticas de desarrollo eco-nómico es menor. En este terreno se debe avan-zar en la armonización del manejo de la ges-tión ambiental, la aplicación de estándaresmínimos compartidos (en especial para com-batir cualquier forma de “dumping” ecológicopara atraer inversiones), y en adoptar meca-nismos para la resolución de disputas (ver porejemplo, los ejemplos de Hall 2007, para elcaso de los Grandes Lagos de América delNorte).

No puede dejar de indicarse que cualquie-ra de estas reformas tendrá corto alcance sipersisten las actuales estrategias de desarrollobasadas en recursos naturales destinados a laexportación apenas como materia prima, o conbajos niveles de valor agregado. Esa discusiónescapa a los fines de esta revisión, pero estáclaro ese estilo de desarrollo y su insercióninternacional reproducen una y otra vez losfactores que desencadenan los impactos am-bientales, y que en buena medida la gestiónambiental apenas logra amortiguar o compen-sar sus efectos negativos.

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Finalmente, es muy importante generaraproximaciones regionales más amplias, y en-tre ellas se destacan las perspectivasenglobadas bajo el término de“bioregionalismo”. Esta tiene varios antece-dentes, y entre los más conocidos están los deKenton Miller (1996). Sin embargo, es esen-cial precisar los conceptos alrededor de la pa-labra “bioregional”. En realidad, el conceptode bioregionalismo es multidimensional, e in-cluye tanto componentes ecológicos, como losusos productivos y culturas propios de esosterritorios. En otras palabras, las bioregionesson mucho más que ecoregiones, ya que sonidentificadas tanto por atributos ecológicos, es-pecialmente el paisaje, como por los usos hu-manos y las semejanzas culturales de sus ha-bitantes (Aberley 1999). Asimismo, en estaperspectiva, una bioregión puede abarcar másde una región ecológica, en tanto existancomplementariedades ecológicas y sociales(Gudynas 2002). La perspectiva bioregionalobliga a una integración más profunda, sien-do indispensable transitar hacia políticas co-munes y un régimen supranacional. Su apues-ta es en muchos sentidos inversa a la situa-ción actual, en tanto la gestión ambiental dejade ser una medida de compensación y amorti-guación, ya que el énfasis se pone en una arti-culación productiva a la luz de las particulari-dades y aptitudes ecológicas de cada región.

AGRADECIMIENTOS

El presente análisis es parte de los trabajos deCLAES sobre integración regional y políticasambientales que se desarrollan con apoyo dela Fundación C. Mott. Se agradecen los co-mentarios sobre el manuscrito final de P. Visca,C. Villalba y G. Gutiérrez.

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Recibido: 28.09.2007, aceptado: 29.12.2007


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