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CID3 I N V E S T I G A I O N E S

La evolución de las tarifasde energía eléctrica en Bogotá:un análisis crítico

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

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CID3 I N V E S T I G A I O N E S

La evolución de las tarifasde energía eléctrica en Bogotá:un análisis crítico

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PRIMERA EDICIÓN

Bogotá, D.C., marzo de 2006

ISSN 1900-7256

EDICIÓN

Óscar Torres

DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN

Ángela Vargas / Tiza Orión Editores

CARÁTULA

Alejandro Medina

IMPRESIÓN

Servigraphic Ltda.

Prohibida la reproducción total o parcial de este libro,sin autorización expresa de la Oficina de Comunicaciones arriba mencionada

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Otero Prada, Diego FernandoLa evolución de las tarifas de energía eléctrica en Bogotá : un análisis crítico /

Diego Fernando Otero Prada. - Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultadde Ciencias Económicas, 2006

30 p. : il., grafs. - (Investigaciones CID ; 3 ; ISSN : 1900-7256)

1. Servicios públicos - Tarifas 2. Empresas eléctricas - Contratosy especificaciones - Tarifas 3. Consumo de energía eléctrica - Tarifas

CDD-21 333.7932 / 2006

7

Contenido

La evolución de las tarifasde energía eléctrica en Bogotá:

un análisis crítico

Diego Fernando Otero Prada

– 9 –

1. Introducción . .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 9

2. La política tarifaria . ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 9

3. La estratificación . .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 11

4. Evolución de la tarifa promedio total en Bogotá . .................................................................................................................................................................................................................................................... 13

5. Evolución de las tarifas por sectores . ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 14

6. La evolución de las tarifas en el sector residencial por estratos . ..................................................................................................................................................................................... 17

7. El impacto del servicio de energía eléctrica en la capacidad de pago de los hogares de Bogotá . ................................... 20

8. Conclusiones . .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 23

Bibliografía . ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 25

Anexos

Anexo 1 Tarifas sector residencial-EEB . ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 26

Anexo 2 Tarifas sector residencial-EEB según resoluciónes Junta Nacional de Tarifasy Comisión de regulación de energía y gas (CREG) . .................................................................................................................................................................................................................. 28

Anexo 3 Tarifas sector residencial-EEB. . ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 30

Índice de cuadros

Cuadro 1 . Estructura de costos y tarifa media . .................................................................................................................................................................................................................................................................................. 11

Cuadro 2 Tarifas promedio por sectores EEB . .......................................................................................................................................................................................................................................................................................... 14

Cuadro 3 Tasas de crecimiento de la tarifa real por períodos y sectores . ............................................................................................................................................................ 16

Cuadro 4 Tarifas promedio por estratos . .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 18

Tarifas sector residencial-EEB

CIDI N V E S T I G A I O N E S

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Cuadro 5 Tasas de crecimiento de la tarifa por estratos . ...................................................................................................................................................................................................................................... 20

Cuadro 6 Gasto en el servicio de energía eléctrica como proporción del ingreso . ................................................................................................................ 20

Cuadro 7 Consumo mensual promedio de energía eléctrica por estrato . ....................................................................................................................................................... 21

Cuadro 8 Gasto en energía eléctrica en 1978 y 1981 por quintiles de población . ................................................................................................................. 22

Cuadro 9 Gasto en energía eléctrica por deciles de ingreso en 2004 . ....................................................................................................................................................................... 23

Índice de gráficas

Gráfica 1 Tarifas constantes de 1992 por sectores . .......................................................................................................................................................................................................................................................... 15

Gráfica 2 Tarifas medias por estrato . ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 19

Gráfica 3 Consumo promedio de electricidad por estrato . ....................................................................................................................................................................................................................... 22

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La evolución de las tarifas de energía eléctricaen Bogotá: un análisis crítico

Diego Fernando Otero Prada

1. Introducción

El propósito de este documento es el de analizar la evolución de las tarifas de energía eléctricapara Bogotá en el período de 1970 a 2004, lo que permite estudiar lo ocurrido durante la etapa de1970 a 1997 en que la Empresa de Energía de Bogotá fue cien por cien estatal y el período deprivatización de finales de 1997 a 2004, que se inició conla división de la EEB1 en tres empresas: Emgesa, la gene-radora, Codensa, la empresa de distribución y la EEB, lacasa matriz, encargada de la transmisión. Estadesmembración de la empresa integrada dio lugar a laprivatización de Emgesa y Codensa en 1997, y se entregó el 48,4% de las acciones y el control delas mismas a la empresa española Endesa, inversionista privada que adquirió ese derecho.

2. La política tarifaria

Se distinguen cinco períodos en la evolución de la política tarifaria nacional para el sectoreléctrico que han tenido su incidencia en los precios para Bogotá. El primero va desde laaparición de la industria eléctrica, a finales del siglo XIX, hasta 1935, correspondiente al desarrollomunicipal, en que la definición y el control de las tarifas estuvieron a cargo de los municipios.

El segundo período va de 1936 a 1967. Se inició con la expedición de la Ley 136 de 1936, quedefinió que las tarifas son reguladas por el Estado, seguida por el Decreto Reglamentario 1606 de1939, que dispuso la creación del Departamento de Empresas de Servicio Público. Este primerintento de regulación de las tarifas por el Estado no fue exitoso, lo que llevó al gobierno a crear,mediante el Decreto Ley 1653 de 1960, la Superintendencia de Regulación Económica, quetampoco fructificó ya que el control de las tarifas eléctricas era uno de los muchos precios queel organismo regulaba.

El tercer período se extiende de 1968 hasta 1983, en que se da un gran paso al crearse la JuntaNacional de Tarifas (JNT) por el Decreto Ley 3069 de 1968, con la función del control y fiscalizaciónde las tarifas de energía eléctrica, acueducto y alcantarillado, y posteriormente de telecomunica-ciones. En el decreto se establecieron los criterios básicos para la fijación de las tarifas:

a) Costeabilidad: que las tarifas cubran los costos reales de la prestación del servicio.

1 En 1989 se cambiaron los estatutos de la antigua Empresa de Energía Eléctricade Bogotá (EEEB) para ampliar su objeto social a todas las actividades deenergía y se convirtió en Empresa de Energía de Bogotá (EEB).


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b) Rentabilidad: que los niveles de tarifas deberán proveer una rentabilidad que permitafinanciar los programas para atender la futura demanda.

c) Equilibrio financiero: que la empresa mantenga una situación de equilibrio en sus finanzas.

d) Eficiencia administrativa: que las tarifas respondan a gastos de operación justificables.

e) Capacidad económica: que las tarifas se fijen de tal forma que tomen en cuenta la capacidadeconómica de los diferentes sectores sociales.

Como el decreto inicial de la creación de la JNT dejaba en manos de las empresas la iniciativapara la fijación de las tarifas, mediante el Decreto Ley 201 de 1974 se le dio facultad a la junta parafijar las tarifas sin que mediara solicitud previa de las empresas.

El cuarto período comprende el lapso 1984-1993, que comienza con la expedición delDecreto 2545 de 1984 mediante el cual se adoptó una estructura única de tarifas de energíaeléctrica para todo el territorio nacional y se introdujeron los conceptos de estratificación y decargos fijos. Para el sector no residencial los suscriptores se clasificaron de acuerdo con el nivelde tensión al cual están conectados a la red, así:

a) Alta tensión: los conectados a niveles superiores a 110 kilovoltios.

b) Media tensión: los conectados a un nivel igual o mayor a 11,4 kilovoltios y menor a 110kilovoltios.

c) Baja tensión: los conectados a un nivel inferior a 11,4 kilovoltios.

En noviembre de 1986 se expidió la Resolución 886 de la JNT que introdujo la metodologíadel costo incremental promedio de largo plazo (Ciplp) y unificó los criterios nacionales para laestratificación y los cargos fijos. Se determinó como objetivo que la tarifa promedio por empresadebía alcanzar el Ciplp. El análisis nacional mostró que en 1986 la EEEB se situaba por encima deeste costo, pues la tarifa media era el 1,05 del Ciplp a nivel de distribución secundaria mientrasque para el conjunto de empresas del Grupo ICEL la relación era de 0,60 (cuadro 1).

En 1990 la JNT planteó mediante la Resolución 090 que las tarifas debían llegar a un 87% delCiplp y definió el consumo de subsistencia. El racionamiento de 1992 y parte de 1993 presionópara estructurar una nueva estrategia de tarifas que promoviera el ahorro de energía y quepermitiera obtener recursos para adelantar los planes de expansión, lo que llevó a la expediciónde la Resolución 070 de mayo de 1993 que sustituyó la Resolución 090 de 1990 y definió comometa promedio de tarifas la de llegar al 100% del costo de referencia en 1997. En 1993 la JNT habíacontratado los estudios para calcular los costos de referencia, definidos como el agregado de loscostos de generación, conexión, transmisión, distribución y comercialización en condiciones deeficiencia. Para 1994 la tarifa promedio de la EEB era el 84,77% de los costos de referencia.

El quinto y último período se desarrolla desde 1994, con la expedición de las Leyes 142 deServicios Públicos y 143 del Sector Eléctrico, por medio de las cuales se crea la Comisión deRegulación de Energía y Gas (CREG), se fijan nuevos criterios para el diseño de las tarifas y seimpulsa la privatización y la libre competencia.

La evolución de las tarifas de energía eléctrica en Bogotá: un análisis crítico 1 1

Cuadro 1

Estructura de costos y tarifa media

Pesos por kilovatio-hora

I. CIPLP POR SECTORES

a) IndustrialAlta tensión 6,77Media tensión 7,22Baja tensión 99,83

b) Comercial 10,12c) Residencial 10,72

II. CIPLP POR NIVEL DE VOLTAJE

a) Interconexión 6,18b) Transmisión 7,02c) Subtransmisión 7,25d) Subtransmisión primaria 8,41e) Distribución secundaria 10,26

III. RELACIÓN TARIFA MEDIA/CIPLP

a). Relación por empresa b). Por sector de consumo nacionalCorelca 0,73 Residencial 0,47ICEL 0,60 Comercial 1,32EEEB 1,05 Industrial 0,999EOM 0,54 Oficial 0,882Emcali 0,75 Nacional 0,76CVC 0,79ISA 0,64

Fuente: Ramírez, Rafael (1988).

En junio de 1994 la Resolución 010 de la CREG dividió el mercado de energía eléctrica en dostipos de clientes: regulados y no regulados. Los segundos se definieron como los que tenían unacarga instalada mayor a 2 MW, y que en adelante podían negociar libremente su energía concualquier generador o comercializar. A partir de enero de 1997 la carga mínima para ser clasifi-cado como no regulado se redujo a 1 MW, desde enero de 1998 se bajó a 500 kilovatios y en enerode 2004 se fijó en 100 kilovatios.

Debido a las dificultades para cumplir las metas de eliminación de los subsidios extralegalesde los estratos 1, 2 y 3, la Ley 284 de 1996 prorrogó hasta el año 2000 el plazo para implementarel esquema completo.

3. La estratificación

A partir del año 1984 se introdujo en Colombia la estratificación de los servicios públicos domi-ciliarios, con el fin de establecer una política de subsidios para las familias de más bajos recursos.Los hogares se clasificaron en seis estratos: 1 el representativo de los hogares denominadosbajo-bajo, 2 bajo, 3 medio bajo, 4 medio, 5 medio-alto y 6 alto. Antes de 1984 la teoría era que a


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mayor consumo de energía eléctrica mayor ingreso, con lo cual la idea en boga era la de unaestructura tarifaria creciente: a mayor consumo de energía eléctrica más costosa debía ser la tarifa.

Con el Decreto 2545 de 1984 se estipuló para el servicio residencial un cargo básico y uncargo variable por consumo. El cargo básico se definió independientemente del nivel de consu-mo, con valores ligados a la estratificación socioeconómica de las viviendas. Para la liquidacióndel cargo por consumo se establecieron los siguientes cinco rangos: 0-200, 201-400, 401-800,801-1.600 y más de 1.600 kilovatios-hora ( kWh). por suscriptor por mes.

A fin de tener un marco de referencia uniforme para los cambios futuros, la JNT dictaminó el11 de noviembre de 1986 que los ajustes de las tarifas se harían teniendo como meta llegar alcosto incremental promedio de largo plazo. Para los sectores industrial, comercial y oficial lameta era llegar a unos niveles basados en una franjas del 100 al 125% de ese costo con el fin decompensar los subsidios en el sector residencial para los estratos inferiores.

En la misma resolución se definió un consumo de subsistencia para los hogares de 100kWh/mes cuando existían opciones de sustitución y de 200 kWh/mes cuando no existían; unconsumo básico de 201 a 400 kWh/mes, un consumo intermedio de 401 a 800 kWh/mes y unconsumo superior de 800 kWh/mes en adelante.

Para el reajuste de las tarifas por rangos de consumo en el sector residencial se planteócomo meta llegar a unos porcentajes del costo incremental de largo plazo, así: entre el 20 y el30% para el consumo de subsistencia, entre el 50 y el 80% para el consumo básico, entre el 90 yel 125% para el consumo intermedio y entre el 100 y el 125% para el consumo superior. Encuanto a los consumos no residenciales la meta se fijó entre 100 y 125% del costo incrementala largo plazo.

Hasta esta resolución de la JNT los reajustes de las tarifas se hacían mensualmente según elíndice de inflación. En esta oportunidad la JNT determinó que la indexación de las tarifas residen-ciales se regiría por la tasa de crecimiento del salario mínimo y la de los sectores no residencialespor el crecimiento del índice nacional de costos de prestación del servicio de energía eléctrica.

Respecto a las áreas comunes de los conjuntos habitacionales se determinó que en losconjuntos ubicados en los estratos bajo-bajo y bajo, el consumo total se facturaría con la tarifadel bloque de consumo 201-400 kWh/mes; los ubicados en los estratos medio-bajo y medio, conla tarifa del bloque de consumo de 401-800 kWh/mes, y los ubicados en los estratos medio-altoy alto, con la tarifa del bloque de consumo 801-1.600 kWh/mes.

Los cargos fijos se unificaron a nivel nacional, a partir de diciembre de 1986, así:

ESTRATO CARGO FIJO $/USUARIO-MES

1 33,02 86,03 226,0

4 474,05 972,06 1.520,0


Con el nuevo sistema se hacía imperativo disponer de una metodología de clasificación delos hogares en cada uno de los seis estratos, la cual fue realizada por el Departamento Nacionalde Planeación (DNP). La metodología comenzó con una clasificación de los barrios muy ampliay que dio lugar a muchas distorsiones, y posteriormente se cambió por un análisis de lasmanzanas, que ya permitía disminuir los errores de definición de los hogares. De todas formas,el sistema se ha prestado para muchas distorsiones dado el alto número de estratos y lasdificultades de definir, según las simples características de los barrios, las manzanas y las casas,el nivel de ingresos de un hogar, lo que se presta a errores de clasificación.

La Ley 142 de 1994, de Servicios Públicos Domiciliarios, capítulo III, “De los subsidios”, deter-minó en el artículo 99 la forma de subsidiar: ”los subsidios no excederán, en ningún caso, delvalor de los consumos básicos de subsistencia” y en “ningún caso el subsidio será superior al15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del suministro parael estrato 2, ni superior al 50% de éste para el estrato 1”.

La Ley 142 puso orden en el tema de los subsidios, ya que antes no había claridad hasta quéporcentaje del costo medio se debía subsidiar, ni la cantidad del consumo de kilovatios-horaobjeto del beneficio, todo lo cual se estaba prestando a distorsiones y abusos.

4. Evolución de la tarifa promedio total en Bogotá

En el cuadro 2 se presenta la evolución de la tarifa promedio anual por sectores, en pesosconstantes de 1992, para el período 1970-2004.

En los 34 años transcurridos desde 1970 la tarifa promedio real de Bogotá ha tenido unatendencia creciente, salvo movimientos hacia abajo en algunos períodos seguidos por aumen-tos fuertes. Se distinguen cuatro períodos.

De 1970 a 1976 se tiene una caída de la tarifa real (en pesos de 1992) de 19,90 a 14,67 pesos elkilovatio hora; a continuación se produjo un aumento de 15,07 pesos el kilovatio-hora en 1977 a46,06 pesos el kilovatio-hora en 1987; en los siguientes años la tarifa se redujo hasta llegar a 32,65pesos el kilovatio-hora en 1999 y, finalmente, se inició un período de incremento desde 2000,para llegar a 54,65 pesos el kilovatio-hora en 2004.

En términos de tasas de crecimiento, el promedio para el período 1970-2004 fue de 3,02 porciento anual, descompuesto en 2,58% para los años 1970 a 1997, la época estatal, a 4,68% de 1997a 2004, la época privada, lo que significa que la famosa capitalización de la EEB no se reflejó entarifas más baratas, que era uno de los argumentos para la participación de particulares en laempresa. Hubo dos años de reducción en la tarifa promedio, 1998 y 1999, de 39,68 a finales de1997 a 32,65 pesos el kilovatio-hora en 1999 (una variación anual de 9,3%), seguida por unincremento de 14,54% en 2000 y 29,31% en 2003, que más que compensó las disminucionesproducidas en 1998 y 1999, y empujó el valor de la tarifa a 54,65 pesos el kilovatio-hora en 2004.


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Cuadro 2

Tarifas promedio por sectores EEB

Pesos de 1992 por kilovatio-hora

AÑO SECTOR SECTOR SECTOR OFICIAL ALUMBRADO TOTAL

RESIDENCIAL INDUSTRIAL COMERCIAL PÚBLICO

1970 14,92 22,88 29,85 14,92 14,92 19,901971 14,88 22,76 28,89 14,01 14,01 20,141972 15,36 21,50 27,65 14,59 14,59 19,201973 14,33 17,20 24,08 13,18 13,18 16,621974 12,83 15,29 20,72 11,84 11,35 14,801975 12,99 16,34 22,63 12,99 12,57 15,511976 12,00 15,67 21,01 12,34 11,67 14,671977 12,21 16,36 21,04 12,99 12,47 15,071978 13,34 20,34 28,43 16,40 16,18 18,591979 12,90 21,39 30,90 17,15 16,81 19,021980 13,21 23,05 33,43 18,06 17,12 20,091981 16,75 31,31 44,66 21,48 19,66 25,971982 15,83 32,43 46,97 23,83 17,55 25,811983 20,35 44,99 62,91 30,97 22,64 34,291984 21,76 53,81 77,69 36,85 27,43 39,591985 20,62 61,00 86,10 42,97 31,26 42,471986 19,70 68,37 97,80 48,29 35,41 45,891987 18,47 69,49 100,65 48,78 36,39 46,061988 17,38 66,84 98,64 47,24 45,65 43,531989 17,71 68,27 99,55 48,63 47,16 44,321990 17,36 62,08 94,78 49,18 47,71 41,991991 20,59 57,06 87,37 49,37 49,40 41,571992 24,39 53,49 85,51 52,96 52,96 42,561993 24,75 49,43 82,24 51,81 50,57 39,221994 25,05 51,07 72,81 55,56 50,33 38,931995 25,42 48,45 65,71 52,35 51,23 39,541996 28,01 42,76 62,75 45,55 47,29 38,581997 26,24 40,46 61,85 46,29 48,58 39,681998 26,98 32,00 45,67 37,33 34,03 33,001999 27,52 33,57 41,81 31,43 31,97 32,652000 32,27 35,08 49,39 34,23 33,39 37,042001 37,54 47,18 50,83 39,10 35,71 41,972002 36,79 49,95 50,44 38,99 35,09 40,692003 39,35 54,45 54,91 42,33 46,45 52,622004 40,55 56,39 57,47 45,33 41,86 54,65

Fuente: 1970-1991, EEEB; 1992, 1995-2004, CREG; 1993-1994, UPME.

5. Evolución de las tarifas por sectores

Por sectores la situación es muy diversa. De 1970 a 2004 las tarifas reales que más crecieronfueron las de los sectores oficial, alumbrado público y residencial, con tasas de 3,32, 3,08 y 2,98%respectivamente (cuadro 3).


Gráfica 1

Tarifas constantes de 1992 por sectores

De 1970 a 1997 el orden fue de los sectores alumbrado público, oficial y comercial, contasas de 4,48, 4,28 y 2,73 %, y de 1997 al 2004 los mayores aumentos se dieron en los sectoresresidencial e industrial, con tasas de 6,42 y 4,86%, mientras que los sectores de alumbradopúblico, comercial y oficial tuvieron tasas negativas de 3, 11%, 1,04 y 0,30 %.

La dinámica de los precios por sectores no ha sido uniforme. Los del sector residencialcayeron de 1970 a 1980, crecieron de 1981 a 1984, bajaron de nuevo de 1985 a 1990 y crecieron de1991 en adelante, salvo en los años 1998 y 1999.

Las tarifas del sector industrial disminuyeron de 1970 a 1976, aumentaron de 1977 a 1990, seredujeron de 1991 a 1998 y crecieron de 1999 a 2004.

Las tarifas del sector comercial disminuyeron de 1970 a 1976, subieron de 1977 a 1987, seredujeron de 1988 a 1998 y aumentaron de 1999 a 2004.

Las tarifas para el sector oficial cayeron de 1970 a 1976, aumentaron de 1977 a 1995, bajaronde 1996 a 2000 y subieron de 2001 a 2004.

Las tarifas del alumbrado público bajaron de 1970 a 1976, subieron de 1977 a 1992, disminu-yeron de 1993 a 1999, y se incrementaron de 2000 a 2004.

Las tarifas para el sector comercial fueron excesivamente altas de 1970 a 2000 si se comparancon las de la industria, situación que se modificó a partir del año 2001. En 1970, el kilovatio-hora

costaba 29,85 pesos de 1992 para el comercio en comparación con 22,88 pesos para la industria. En2004 las cifras correspondientes eran similares, de 57,47 y 56,39 pesos, respectivamente.

Por los subsidios, la tarifa promedio para el sector residencial ha estado por debajo del restode los sectores, aunque por estratos los niveles de las tarifas para los hogares pertenecientes al5 y al 6, que tienen que pagar una contribución (sobrecosto) del 20%, son cercanos a los de laindustria y el comercio.


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La industria y el comercio también tienen que pagar un costo adicional del 20% según laLey de Servicios Públicos Domiciliarios, lo que hace que las tarifas para estos sectores, comopara los hogares de los estratos 5 y 6, y aun 4, sean excesivamente altas en comparación conotros países, lo que afecta la posición competitiva de Bogotá.

Entre 1970 y 1980 no se produjeron mayores distorsiones. Así, la diferencia más alta entre lastarifas sectoriales era en 1970 de 2,0 veces (tarifa comercial sobre tarifa residencial) mientras queen 1980 aumentó a 2,5 veces. De 1980 a 1990 tuvo lugar un incremento más acelerado en el valor

de todas las tarifas, excepto las del sector residencial, de tal forma que en 1990 la relación entrela tarifa promedio comercial con respecto a la residencial aumentó a 5,76 veces.

Lo anterior ocurrió porque en el decenio de los ochenta se estructuró un sistema tarifario de

subsidios cruzados para favorecer especialmente a los usuarios residenciales de bajos ingresosde los estratos 1 y 2. Entonces, como los recursos provenientes del sector residencial no cubríanlos costos de prestación del servicio, la compensación provino de establecer tarifas promediomás altas (muy por encima de los costos marginales) para los consumidores comerciales eindustriales. Mientras la tarifa promedio residencial cayó de 1984 a 1990, los precios de los demássectores crecieron.

En el decenio de los noventa se hicieron correcciones a la política tarifaria de la EEB, precisa-mente para reducir las diferencias tan grandes entre los sectores. Como resultado, a finales de

1996 la tarifa comercial era 2,24 veces la residencial y para finales de 2004 se había reducido a 1,42veces.

Los años de saltos sustanciales en las tarifas han sido los de 1983 (28,6 % para los hogares,

38,7 % para la industria, 33,9 % para el comercio, 30,0 % para el sector oficial y 29,0 % para elalumbrado público), 2000 (17,3% residencial, 4,5 % industria, 18,12 comercio, 8,9 % oficial y cayó11,8 % y 4,9% para el alumbrado público), 2001 (16,30 % residencial, 34,5 % industrial, 2,9 %comercio, 14,2 % oficial y 6,9 % alumbrado público) y 2003 (6,9 % residencial, 9,0 % industria, 8,7% comercio, 8,6 % oficial y 32,4 % alumbrado público). Ha habido años de caídas en los precios,como los de 1970 a 1976, de 4,95% promedio anual, y los de 1998 y 1999, de 9, 28%.

Cuadro 3

Tasas de crecimiento de la tarifa real por períodos y sectores

(porcentaje)

PERÍODO SECTOR SECTOR SECTOR SECTOR ALUMBRADO TOTAL

RESIDENCIAL INDUSTRIAL COMERCIAL OFICIAL PÚBLICO

1970/1997 2,11 2,13 2,73 4,28 4,48 2,58

1997/2004 6,42 4,86 -1,04 -0,30 -3,11 4,681970/2004 2,98 2,69 1,95 3,32 3,08 3,02

Fuente: Cuadro 2.


6. La evolución de las tarifasen el sector residencial por estratos

Aunque la estratificación se estableció como una política nacional por la JNT a partir de 1984, laEEEB comenzó a aplicarla en 1983.

En términos reales las tarifas del sector residencial crecieron de 1883 a 2004 a una tasa anualde 3,35%. Durante el período estatal de 1983 a 1997 la tasa fue de 1,86% y en lo que va de la épocade privatización de finales de 1997 a 2004 la cifra es de 6,41%, lo cual muestra que la privatizaciónha implicado mayores aumentos reales para los hogares (cuadro 4 y anexo 1, Tarifas sectorresidencial en pesos corrientes y constantes de 1992).

Las tarifas por estratos han sufrido muchas modificaciones desde que se implementaron en1983. Antes la discriminación de precios se hacía por rangos de consumo. En 1969 se tenían tres:de 0 a 200, de 201 a 500 y de 500 kWh/mes en adelante. Estos rangos se modificaron en 1972 endos: de 0 a 200 y más de 200 kWh/mes, y de nuevo en 1975, que permanecieron sin modificaciónhasta 1979 así: 0-200, 201-400, 401-600, 601-800 y más de 800 kWh/bimestre.

De 1980 a 1983 se amplió el número de rangos hasta llegar en 1981 a un total de once; ladiferencia con los criterios anteriores era que la tarifa se aplicaba de acuerdo con el consumo. Esdecir, si el consumo era de 550 kWh por bimestre, se le aplicaba la tarifa correspondiente al rangode ese consumo. Este sistema, diferente al de la tarifa por pasos crecientes, producía incremen-tos fuertes si el usuario pasaba en su consumo de un rango al siguiente, porque se le aplicaba atodo el consumo el precio de este último, pero si el número de rangos era numeroso y losniveles de precios entre uno y otro eran pequeños, el efecto no era tan grande y daba lugar a unincentivo poderoso para ahorrar energía eléctrica. (Ver anexo 2, Tarifas Según Resoluciones de laJunta Nacional de Tarifas y de La Comisión de Regulación de Energía y Gas-CREG).

En 1984 se volvió a la tarifa por pasos crecientes y el número de rangos se disminuyó a cinco,iguales para todo el país: 0-200, 201-400, 401-600, 601-1600 y más de 1600 Kwh. y se estableció uncargo fijo que no existía antes. En 1994 el número de rangos se bajo a tres: de 0 a CN, de CN a 400y más de 400 Kwh., que en el año 2000 se volvieron de 0 a 76, de 76 a 200 y más de 200 Kwh. Desdeel año 2002 se mantiene solamente dos rangos: 0 a 200 y más de 200 Kwh.

Otra modificación que se introdujo en 1984 fue el establecimiento de cargos fijos crecientessegún estrato. Para 1986 el cargo fijo era de 33 pesos para el estrato 1, 86 pesos para el dos, 226 pesospara el tres, 474 pesos para el cuatro, 972 pesos para el cinco y 1.520 pesos para el seis. Este sistemasiguió funcionando hasta que en 1994 se eliminaron los cargos fijos para los estratos 4, 5 y 6 y desde1999 se inició la reducción de los valores para los estratos 1, 2 y 3, eliminándose totalmente en 2002.La consecuencia fue un incremento grande en los costos variables de las tarifas en los años 1999,2000 y 2001 para los estratos 1, 2 y 3. (Ver anexo 3, Tarifas sector residencial cargo fijo).

En el cuadro 4 y en la figura 2 se presentan las tarifas para el sector residencial, discriminadaspor estratos, para los años 1983 a 2004, en pesos constantes de 1992.


31 8

Cuando la EEEB estratificó los hogares en 1983, los cargos promedio para los estratos sediseñaron de tal manera que fuera más bajo para el estrato 3, luego para el estrato 2 y a continua-ción para el estrato 1, distorsión que desapareció en 1986, lo que explica la caída de las tarifasreales de 1983 a 1987 para todos los estratos.

De 1988 a 1993 los cargos promedio reales subieron para todos los estratos, excepto quedisminuyeron en 1993 para los estratos 5 y 6; en 1994 se redujeron para todos los estratos; en1995 subieron para el 3 y el 4; en 1996 aumentaron para todos, excepto para el 6; en 1998 y 1999se incrementaron para los estratos 1, 2 y 3; en 2000 y 2001 subieron para todos; en 2002 bajarony en 2003 y 2004 volvieron a crecer.

Cuadro 4

Tarifas promedio por estratos

(pesos de 1992 por kilovatio-hora)

AÑO 1 2 3 4 5 6 TOTAL

1983 23,68 11,62 10,44 21,47 33,38 59,63 20,29

1984 19,00 11,75 10,94 20,375 32,13 55,50 21,81

1985 13,06 11,79 11,38 18,37 28,78 47,96 20,66

1986 11,97 12,14 12,14 17,56 26,93 43,19 19,66

1987 10,98 12,34 12,85 17,83 26,85 41,22 18,44

1988 8,59 12,84 13,61 17,35 26,50 37,96 17,40

1989 8,28 12,00 13,49 18,74 28,55 39,68 17,71

1990 8,21 11,81 14,30 20,32 32,06 37,14 17,70

1991 8,58 12,175 15,05 20,375 49,24 55,24 20,56

1992 9,18 13,20 16,30 26,8 61,80 71,80 25,10

1993 9,35 14,15 18,63 27,45 58,67 67,67 24,67

1994 9,25 14,40 19,73 27,13 55,07 63,13 25,13

1995 8,89 13,94 20,11 29,00 54,28 62,33 25,33

1996 9,95 15,12 21,55 42,05 56,60 59,86 28,03

1997 9,65 14,39 21,58 44,07 52,61 56,07 26,25

1998 12,34 17,58 24,76 37,44 51,78 55,29 26,98

1999 15,36 20,01 26,64 35,86 44,86 44,96 27,52

2000 19,10 24,44 31,74 41,01 51,12 51,69 32,30

2001 25,07 29,77 38,90 44,13 53,00 53,00 37,60

2002 24,63 29,02 38,29 43,17 51,95 51,95 36,83

2003 25,86 30,89 40,96 46,68 55,84 55,84 39,36

2004 26,46 31,24 42,73 48,81 58,13 58,13 40,56

Fuente: 1983-1994: CID, Estudio de penetración del gas natural en la EEEB; 1995-2004: CREG.

De 1983 al año 2004, en el estrato 3 se dio la tasa de crecimiento más rápida en la tarifa, conun 6,94% real anual, seguido por la del estrato 2 con 4,82% y la del estrato 4 con 3,99%. Las tasasmás bajas ocurrieron en el estrato 1 con un promedio anual de 0,53% y en el estrato 6 con unadisminución de 0,12%.


Los incrementos en el período de privatización de 1997 al 2004 han sido especialmentealtísimos para los estratos 1, 2 y 3, con tasas de 15,50%, 11,71% y 10,25% respectivamente,mientras que para el estrato medio (4) el aumento fue de 1,47 %, para el medio alto (5) de 1,44%y para el alto (6) se produjo un crecimiento de solamente 0,52 % en el precio del kilovatio-hora(Cuadro 5).

Mientras tanto, en el período estatal de 1983 a 1997 las tarifas para el estrato 1 cayeron 6,29%, aumentaron 1,54 % para el 2, 5,32 % para el 3, 5,27 % para el 4, 3,30 % para el 5 y disminuyeron0,44 % para el 6.

Dos factores han influido en este comportamiento: la política de privatizaciones que inau-guró el gobierno de César Gaviria, ya que los empresarios privados buscan maximizar susganancias, y la Ley 142 de Servicios Públicos que limitó los subsidios y obligó al gobierno anivelarlos de acuerdo con lo permitido en la ley; en el caso de Bogotá los subsidios eran bastantealtos para los estratos inferiores en comparación con el resto del país.

En la práctica, el efecto ha sido el de castigar a los más pobres de Bogotá, con incrementosreales escandalosos en el período 1997-2004. Han primado más las consideraciones de eficienciaque las de equidad. Lo contrario ha ocurrido con las tarifas de los estratos 4, 5 y 6, que como yaestaban por encima de los costos promedio, han sido objeto de incrementos mucho másreducidos.

Gráfica 2

Tarifas medias por estrato


32 0

Cuadro 5

Tasas de crecimiento de la tarifa por estratos

(porcentaje)

ESTRATOS 1983/2004 1983/1997 1997/20041 0,53 -6,21 15,50

2 4,82 1,54 11,71

3 6,94 5,32 10,25

4 3,99 5,27 1,47

5 2,68 3,30 1,44

6 -0,12 -0,44 0,52

Total 3,35 0,33 6,41

Fuente: Cuadro 4.

7. El impacto del servicio de energía eléctricaen la capacidad de pago de los hogares de Bogotá

Hay dos estudios sobre el efecto de los pagos de la energía eléctrica en el ingreso de los hogares.El primero, “Relación entre los ingresos familiares y el gasto en los servicios públicos, junio 1978-junio 1981”, lo realizó la JNT en diciembre de 1981. El segundo, “Equidad en las tarifas de losservicios públicos-impacto en la capacidad de pago de los hogares de Bogotá”, lo entregó elCentro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional en abril de 2005.

El porcentaje del gasto en energía eléctrica en relación con el ingreso ha venido cayendo enBogotá, de 2,61% en junio de 1978, a 2,37% en junio de 1981 y a 1,7% en 2004 (cuadro 6).

Cuadro 6

Gasto en el servicio de energía eléctrica como proporción del ingreso

AÑO VALOR PROMEDIO MENSUAL DE LA GASTO MENSUAL EN ENERGÍA ELÉCTRICA

FACTURA PESOS CORRIENTES COMO PROPORCIÓN DEL INGRESO

Junio 1978 287,35 2,61

Junio 1981 496,19 2,37

2004 33.727,00 1,70

Fuente: JNT, “Relación entre los ingresos familiares y el gasto en los servicios públicos, junio 1978-junio 1981”, Bogotá, diciembre de 1981.

CID, “Equidad en las tarifas de los servicios públicos-impacto en la capacidad de pago de los hogares de Bogotá”, Bogotá, abril 2005.

Varios factores explican esta reducción: entre 1978 y 1981 la tarifa para el sector residencialcayó en términos reales mientras que el ingreso per cápita aumentó. Para el año 2004 hay queconsiderar cuatro hechos:


a) La economía colombiana entró en un período de bajo crecimiento a partir de 1996, conuna tasa de crecimiento anual compuesta del PIB de 1,87% de 1995 a 2004, por debajo delcrecimiento demográfico, lo que significa que el ingreso per cápita cayó.

b) El consumo de gas natural en Bogotá comenzó en 1991 y para el año 2004 estaba muygeneralizado en la mayoría de los hogares, lo que haproducido sustitución de energía eléctrica paracocinar y calentar agua2.

c) Incrementos muy fuertes de las tarifas en el sectorresidencial, en especial en los estratos pobres ymedios.

d) El mejoramiento en la eficiencia de los aparatoseléctricos.

Hay un efecto precio, otro de ingreso y uno de sustitución sobre la demanda, que produje-ron una disminución en el consumo promedio por usuario residencial desde 1995, como puedeverse en el cuadro 7.

De 1983 a 1994 se produjo un incremento en el consumo promedio mensual total residen-cial de 268 a 274 kilovatios-hora, aumento interrumpido en 1992 y 1993 en que los consumospromedio cayeron por razón del racionamiento eléctrico de esos años. Después de una recupe-ración en el consumo en 1994, de 1995 en adelante hay una reducción consecutiva hasta llegara 167 kilovatios-hora promedio mensual en 2004, de 4,87% por año.

Todos los estratos disminuyen el consumo promedio de 1995 a 2004, con variaciones en losestratos 1 a 5 –reducciones entre 32 y 38%–, mientras que en el 6 la caída fue menor: 19,4%(cuadro 7 y gráfica 3).

Cuadro 7

Consumo mensual promedio de energía eléctrica por estrato

(kilovatios-hora)

ESTRATO 1 2 3 4 5 6 TOTAL

1983 142 160 181 452 613 810 2681985 142 167 220 411 548 742 ND

1990 191 234 282 350 460 614 2761991 200 234 283 350 447 596 2321992 194 171 243 300 376 494 239

1994 193 224 254 309 399 487 2741998 178 180 201 239 310 445 2072000 140 156 192 243 305 436 190

2002 119 141 176 220 279 403 1722003 117 137 170 211 274 399 1662004 120 138 170 207 272 393 167

Fuente: 1983 y 1985, EEEB; 1990-2004, CREG.

2 Antes de la aparición del gas natural se utilizaba gas licuado de petróleo(GLP) en Bogotá, pero dada la limitación en la oferta de este energéticosu consumo no llegaba a más de la quinta parte de los hogares. Elracionamiento de 1992 impulsó la utilización del GLP y la aceleraciónen la introducción del gas natural; en 1991 se tenían 64.104 usuariosy en 2004 se había llegado a casi un millón.


32 2

Gráfica 3

Consumo promedio de electricidad por estrato

3 La situación del gasto en acueducto y teléfono era opuesta y era igualpara el aseo en los años 1978 y 1981.

Para comparar las situaciones de 1978, 1981 y 2004 hay que hablar del gasto en energíacomercial, ya que en los dos primeros años no se contaba con la disponibilidad del gas natural.Al sumar en año 2004 el gasto en gas natural al gasto en energía eléctrica se encuentra una ciframuy similar a la de los años 1978 y 1981.

Por quintiles y deciles se presenta una situación muy curiosa, de acuerdo con las cifras. Enefecto, en 1978 y 1981 la participación del gasto en energía con respecto al ingreso era progre-siva porque aumentaba del quintil 1 (el de más altos ingresos) al 5 (el de menos ingresos),

mientras que en 2004 se da la situación opuesta en los 10deciles en consideración, con 5,4% en el primer decil y 1% en elúltimo3. Esto significaría un cambio sustancial en el papel de laenergía eléctrica en los hogares bogotanos, cuya explicación

está en el incremento real tan alto que se les aplicó a los estratos 1, 2 y 3 en el período 1983-2004, enespecial de 1996 a 2004, y en la caída de los ingresos (cuadros 8 y 9).

Cuadro 8

Gasto en energía eléctrica en 1978 y 1981 por quintiles de población

QUINTILES JUNIO 1978 JUNIO 19811 0,79 0,35

2 1,60 0,743 1,84 0,874 2,37 1,87

5 3,33 3,48

Fuente: JNT, op cit.


En 2004 el gasto en energía eléctrica como proporción del ingreso era alrededor de 2 paralos estratos 1, 2 y 3 y entre 1,3 y 1,5 para los estratos 4, 5 y 6. Pero los porcentajes por deciles deingresos son mucho más dispersos: de 1,0% en el decil 10 de ingresos más altos a 5,4% en el decil1 de ingresos más bajos.

Es interesante observar que las diferencias son más pronunciadas cuando se analiza pordeciles que por estratos, lo cual corrobora lo encontrado en el estudio del CID de que los estratosno son homogéneos en cuanto a ingresos: los inferiores incluyen hogares de ingresos altos y losestratos superiores hogares de ingresos menores, lo que tiene como resultado suavizar lasdiferencias en el gasto.

Cuadro 9

Gasto en energía eléctrica por deciles de ingreso en 2004

DECIL VALOR PROMEDIO MENSUAL DE LA FACTURA % DEL GASTO EN ENERGÍA ELÉCTRICA EN RELACIÓN CON EL INGRESO

1 18.434 5,42 22.344 3,9

3 23.830 3,24 26.577 2,95 28.793 2,5

6 30.490 2,37 34.778 2,18 399.202 1,8

9 49.339 1,510 64.417 1,0

Fuente: CID, op cit.

Otro hecho interesante es el del gasto promedio en servicios públicos como proporción delingreso, que disminuyó de 6,67% en junio de 1978 a 5,5% en junio de 1981 y a 5,0% en 19974, peroaumentó a 7% en 2004, lo que refleja el doble efecto de la caída en el ingreso y el incrementoacelerado en las tarifas de los servicios públicos a partir dela aprobación de la Ley de Servicios Públicos Domiciliariosy la creación de las Comisiones de Regulación en 1994 y supuesta en marcha en 1995.

8. Conclusiones

La privatización no ha traído los beneficios prometidos en cuanto a menores tarifas para losusuarios de la energía eléctrica. En 1997 se capitalizó la EEB, una forma escondida de privatización.Siguieron dos años de disminución en la tarifa promedio, que se mostró como una prueba de lasventajas de traer capital extranjero al sector eléctrico, pero que ha sido más que contrarrestadacon los fuertes incrementos de las tarifas de 2000 a 2004.

4 JNT, op cit, para los años 1978 y 1981, y CID, op cit, p. 26, para 1997 y 2004.


32 4

Visto desde 1970, el sector comercio ha salido beneficiado en cuanto sus tarifas, que eranexcesivamente altas, por fuera de toda racionalidad económica, disminuyeron desde el año2000 para aproximarse a las del sector residencial, lo cual es positivo para la ciudad.

La tarifa promedio del sector residencial es la más baja de todas por la existencia de lossubsidios cruzados con los sectores industrial y comercial. Pero, internamente, los más perjudi-cados han sido los hogares de los estratos 1, 2 y 3, que han visto incrementar sus tarifasexageradamente para cumplir con los dictámenes de la Ley de Servicios Públicos. Como el nivelde las tarifas era sustancialmente bajo para estos estratos, la política que se adoptó se hareflejado en incrementos reales demasiado altos, que castigan a los hogares de los ingresos másbajos de Bogotá, precisamente en el período 1999-2004 de bajo crecimiento económico, au-mento en el desempleo abierto y en el subempleo y disminución del ingreso per cápita. Bogotáera un caso especial porque los subsidios eran muy altos para el sector residencial en compara-ción con el resto del país, circunstancia que no tuvieron en cuenta los gobiernos y el Congresoen la aplicación del desmonte de los subsidios extralegales.

Después de la aprobación de las Leyes 142 y 143 se produjo un desmonte acelerado de lossubsidios, que no tuvo en consideración razones de equidad sino argumentos de eficiencia yfinancieros, precisamente en una época de recesión, aumento en el desempleo y reducción delos ingresos per cápita, que ha sido una verdadero atraco para las capas pobres y medias.


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32 6

An

exo

1

Tari

fas

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1983

1984

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85%

1986

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87%

1988

%19

89%

1990

%19

91%

1992

%19

93%

13,2

23,0

40,9

42,5

6-1

5,79

2,85

1,11

3,24

1,14

3,24

1,00

3,94

1,22

5,17

1,31

6,86

1,33

9,18

33,22

11,5

1,25

21,5

81,8

81,1

92,3

122

,872,8

91,2

53,6

41,2

64,8

41,3

35,7

11,1

87,4

41,3

09,7

41,3

113

,233

,1917

,411,3

23

1,42

1,75

1,23

2,23

27,43

2,89

1,30

3,79

1,31

5,13

1,35

6,42

1,25

9,01

1,40

12,04

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1993

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3 1

Este libro, editado por elCID de la Facultad de Ciencias Eco-

nómicas de la Universidad Nacional deColombia, se terminó de imprimir y encua-

dernar en marzo de 2006 en los talleres deServigraphic Ltda, en Bogotá, D. C. En su compo-sición se usaron tipos Myriad pro black 12/14 y10/12, y Myriad pro ligh cond 10/12y 8,5/10 pun-tos. Páginas interiores en papel propallibros blan-co de 90 gramos y carátula en propalmate de 200.Tiraje de 500 ejemplares. La producción edito-

rial estuvo a cargo de Juan AndrésValderrama, de Tiza Orión Editores.

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