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INTRODUCCIÓN
El presente estudio nos permite comprender acerca del tema de la
Globalización en General, y su relación con cada Estado-Nación, es por ello,
que será imprescindible, estudiar algunas cuestiones previas, que faciliten
el poder clarificar algunos conceptos, y además se podrá obtener una mejor
perspectiva acerca del papel de las Trasnacionales en este contexto.
Este tema de gran interés e importancia, por lo cual, se recomienda estudiar
con especial interés el contenido del mismo. Estaremos analizando
detalladamente algunos aspectos relativos al tema, tales como; Concepto de
estado y de globalización, el Estado como sujeto de derecho internacional
público, Estado y nación en el contexto de la globalización neoliberal, La
reducción de las funciones del estado, La pérdida de soberanía y el reinado de
las trasnacionales, y El nuevo rol del estado como generador de bienestar y
Transformaciones sociales.
1 CONCEPTO DE ESTADO
El Estado es un concepto político que se refiere a una forma
de organización social, económica, política soberana y coercitiva, formada por
un conjunto de instituciones involuntarias, que tiene el poder de regular la vida
nacional en un territorio determinado.
2. CONCEPTO DE GLOBALIZACIÓN
La globalización es un proceso económico, tecnológico, social y cultural a
gran escala, que consiste en la creciente comunicación e interdependencia
entre los distintos países del mundo unificando sus mercados, sociedades y
culturas, a través de una serie de transformaciones sociales, económicas
y políticas que les dan un carácter global.
3. ESTADO COMO SUJETO DE DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO
Los sujetos de Derecho internacional son los Estados,
las organizaciones internacionales, la comunidad beligerante, los movimientos
de liberación nacional y el individuo (persona física como sujeto pasivo del
Derecho internacional, es decir que recibe de él derechos y obligaciones).
Naturaleza jurídica
Los sujetos son las entidades con derechos y obligaciones impuestas por el
Derecho internacional. Para la concepción Clásica los Estados son los sujetos
plenos del ordenamiento internacional, sin que puedan existir otros sujetos que
no sean Estados. En la actualidad, ésta posición ha sido revisada,
considerando que si bien los Estados son los sujetos naturales y originarios,
existen a su lado, otros sujetos derivados o secundarios.
Los propios Estados para el gobierno y manejo de sus relaciones se ven
obligados a la creación de sujetos internacionales. Los Estados como sujetos
creadores de Derecho internacional tienen la prerrogativa de dar existencia a
nuevas personas internacionales y la función privativa de los Estados que es la
de elaborar las normas del Derecho internacional es compartida y delegada a
estos nuevos sujetos, como por ejemplo, las organizaciones internacionales o
fuerzas armadas en misiones internacionales.
En la actualidad se emplea la fundamentación anti-voluntarista de
la interpretación de la soberanía del estado, la cual consiste en que los
estados, al aceptar las normas ius cogens, admiten la existencia de limites
jurídicos que prevalecen sobre su voluntad soberana, así vemos, que el estado
soberano está inserto en la comunidad internacional y en consecuencia, no
puede ser totalmente soberano, sino que está limitado por la misma comunidad
internacional y sus rasgos de subjetivismo, discrecionalidad, voluntarismo y
relativismo que la soberanía imprime al derecho internacional.
Inicialmente los únicos sujetos del derecho internacional fueron los estados,
pero una vez nacida la comunidad internacional jurídicamente organizada, se
les reconoció personalidad jurídica a las organizaciones internacionales.
Algunos sostienen, además que el individuo es sujeto de derecho internacional
y que no requiere tener vínculo jurídico con el estado (nacionalidad) para actuar
frente a ella.
El estado es una institución jurídico-política que tiene una población establecida
sobre un territorio y está provista de un poder llamado ¨soberanía¨ es decir, el
estado debe de tener elementos indispensables para poder actuar como sujeto
de derecho internacional: población, territorio y un poder o soberanía.
4. LA REDUCCIÓN DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO
Respecto a la usurpación de funciones del Estado- nación, sin dudas que la
globalización ha sido la más divulgada pero la localización (establecimiento de
importantes sistemas de regulación subnacionales) comienza a ser advertida,
sobre todo por la creciente importancia que han ido adquiriendo. La localización
es una forma de manifestación de la globalización; una de las principales vías
contemporáneas de manifestación de la lógica territorial, de la imposición de "lo
político" a "lo funcional". Después de todo, han sido las propias "tecnologías de
la globalización" y las incertidumbres del proceso las que han creado tanto el
deseo como la posibilidad de que las comunidades locales traten de moldear
su propio futuro, particularmente en un contexto en que se produce un relativo
desvanecimiento del agente que tradicionalmente garantizó la coherencia
social a nivel territorial (el Estado- nación).
Conviene tener en cuenta que la globalización llegó en un momento histórico
en que la consolidación del Estado- nación era todavía un proceso inconcluso
en muchos países subdesarrollados. Se ha identificado como "localización" un
aspecto del proceso multidireccional de cambios que se producen en la era de
la globalización, consistente en la tendencia hacia la creación de estructuras de
regulación local como expresión territorial de la política, en condiciones en que
las localidades se insertan directamente en estructuras de acumulación global y
en las que la lógica territorial de la acción política del Estado- nación puede no
ser necesariamente el mecanismo más eficaz para tratar de regular "lo
funcional".
El papel del Estado en un mundo globalizado: el caso de América Latina
Desde hace unos veinte años, el papel del Estado se ha convertido en un tema
recurrente, tanto en los países desarrollados como en los países en vías de
desarrollo. Es el caso de América Latina. Los años ochenta fueron los de la
retirada del Estado. Las reformas estructurales impuestas por los organismos
internacionales, en particular el Fondo Monetario Internacional, exigían que
cesara la intervención directa del Estado en cuanto productor. Todos los países
--cada uno a su ritmo-- tuvieron que privatizar primero las empresas públicas
del sector productivo y, luego, gran cantidad de servicios. Algunos, como la
Argentina, fueron más lejos y más de prisa que otros, como Brasil. Pero, en
conjunto, la ola de privatizaciones ha sido mucho más potente en América
Latina que en Europa. Las raras empresas que siguen en la órbita del Estado
(PEMEX de México, CODELCO de Chile) son aquellas que aseguran a éste
una parte esencial de sus recursos fiscales.
La retirada del Estado preconizaba también el abandono del tradicional papel
de regulador de la economía, y ello en beneficio de un mercado que se suponía
iba a volver a encontrar las virtudes mágicas (la mano invisible) que le atribuía
Adam Smith. Una labor ideológica considerable fue llevada a cabo por la
cruzada anti-estatal de Ronald Reagan y Margaret Thatcher. No se discutía si
un proyecto estaba o no justificado y, menos aún, la situación particular de
cada país. Por principio, cualquier intervención del Estado en la economía era
malsana. Toda retirada era, en principio, sana.
A estas consideraciones de política económica y de cómo debe actuar y estar
organizado el Estado para que la economía de un país tenga éxito, se
agregaron consideraciones sobre la disminución de sus posibilidades de acción
en un mundo cada día más globalizado. Mucho se ha escrito sobre este tema,
ya se trate del funcionamiento de la sociedad internacional (Badie, 1999;
Salam, 1996) como de las mutaciones que conoce el mundo en la era de la
información (Castells, 1996 y 1997). La desigualdad de los Estados sobre la
escena internacional, el fortalecimiento de la idea del derecho de injerencia, los
procesos integradores interestatales (Unión Europea, Mercosur, TLCAN), todo
ello parece que favoreciera la restricción de las posibilidades de acción de los
Estados. Éstas debieran limitarse a sus prerrogativas de soberanía: defensa,
orden público y asuntos exteriores. Incluso la moneda parece que se les
escapara, con la creación de una moneda común en los Estados europeos o el
debate sobre la "dolarización" en América Latina (generalización del currency
board argentino o adopción del dólar como moneda nacional en Ecuador y El
Salvador).
Sin duda, la cuestión de la soberanía es de las más difíciles y de las más
controvertidas. Realmente, ¿qué capacidad tiene hoy cada país para controlar
su propio destino? De hecho, ningún Estado posee instrumentos suficientes
para asegurar ese dominio. En la época de la interdependencia de las
economías, de la mundialización de las comunicaciones, de la cada vez mayor
movilidad de las personas y de la circulación de las ideas y los productos
culturales, el tema de la soberanía sólo se mantiene en el terreno político por
motivos ideológicos. A menudo sirve de estandarte político a formaciones
nostálgicas del pasado, o extremistas, sobre todo de las derechas. La idea del
Estado soberano quizás no sea obsoleta, pero es necesario "pensarla" de una
manera diferente a la actual.
Siguiendo con el mismo orden de ideas, el concepto de Estado-nación, de
formación más reciente desde una perspectiva histórica, no sería más
pertinente hoy para entender la evolución de las sociedades. En efecto, el
nuevo orden mundial que se vislumbra desde el final de la Guerra Fría se
caracteriza por la explosión de los particularismos y las reivindicaciones
infraestatales, ya tengan como fundamento una lengua, una religión, una etnia
o simplemente un arraigamiento geográfico. Esta cuestión también se ha
discutido bastante desde hace unos diez años, concretamente con ocasión de
la proliferación de los conflictos interétnicos (en África, en Asia o en Europa
Oriental) y el nacimiento de casi treinta nuevos Estados desde la caída del
muro de Berlín. Si América Latina no ha conocido un fraccionamiento étnico, el
tema de la identidad está también en juego de manera considerable en el
debate político de numerosos países, sobre todo entre los países andinos y los
de América Central donde, desde hace quince años, el incremento de la
reivindicación del reconocimiento de la indianidad es espectacular (Villoro,
1998).
Frente a todos estos fenómenos, según algunos, el poder político estará
reducido a "jugar a los médicos"; es decir, a intervenir cuando circunstancias
excepcionales lo imponen (inundaciones, terremotos, huracanes y demás) o
para luchar contra los males que gangrenan la sociedad (narcotráfico,
corrupción o mafias).
Todas estas consideraciones tienen un fundamento. Hoy, el Estado no actúa y
no puede actuar como antaño. ¿Significa ello que se trata de un objeto político
en vías de marginalización, puesto que lo esencial transcurre fuera de su
esfera y de su control?, como predican numerosos analistas, en particular
norteamericanos (para quienes es verdad que el concepto mismo de Estado es
a menudo desconocido). Nada es más erróneo. Es innegable que el Estado se
encuentra en una fase de profunda transformación, de pérdida de poder
económico, de puesta en duda de su manera tradicional de intervenir. Pero
transformación no significa necesariamente marginalización. Varios signos lo
demuestran.
Después de las crisis monetarias mexicana (1994-1995), asiática, rusa y
brasileña (1998-1999), los organismos internacionales (FMI, Banco Mundial,
BID) comenzaron a cuestionar la lógica del "Estado mínimo", que ellos mismos
abanderaron y promovieron durante más de diez años. La necesidad de
mecanismos para reducir los riesgos que estas crisis produjeron sobre los
equilibrios económicos mundiales se hace cada día más presente.
Algunos sostienen la necesidad de crear impuestos sobre los flujos de capitales
("tasa Tobin"), otros insisten en la necesaria concertación de los Estados para
controlar estos fenómenos, muchos piensan que es necesario dotar a los
Estados de instrumentos de intervención para así amortiguar los efectos de
estas bruscas fugas de capitales. De manera más general, se pide al Estado
que reconstituya los tejidos sociales en disolución, establezca o garantice la
existencia de un orden regulado por la ley, sin el cual ninguna economía puede
funcionar. Se le pide también que luche contra los poderes infraestatales
(mafias, narcotráfico, guerrillas), que procure la reconstrucción de la
ciudadanía; es decir, que cumpla con todas aquellas tareas que no pueden ser
garantizadas por la simple lógica de los mercados.
¿Cuál es entonces la naturaleza del Estado que podría construirse en América
Latina? La mayor parte del tiempo, el discurso oficial se basa en el Market-
Centered State (Haque, 1998), un Estado cuya acción está completamente
orientada hacia el buen funcionamiento de los mercados económicos. En la
última década, este discurso ha sido el soporte de las políticas de privatización,
de desregulación, de reducción de los déficit presupuestarios. Los cambios han
sido considerables. Aparentemente, se ha avanzado hacia la creación de un
Estado reducido a su más simple expresión, y la idea es que no se puede dar
marcha atrás.
En realidad, esta visión no tiene en cuenta las evoluciones que actualmente
sufren la mayor parte de los países latinoamericanos. En el pasado, América
Latina había construido un Estado singular. Su mutación actual debe leerse
dentro de sus propias particularidades.
Singularidades del Estado latinoamericano
"América Latina no inventó el Estado, pero hizo de él un actor central cuyo
papel peculiar constituye una de las especificidades del perfil sociopolítico de
las naciones latinoamericanas, salvo algunas excepciones", sostuvo Alain
Rouquié (Rouquié, 1987: 125). Al igual que en todos los países de
industrialización tardía, el Estado fue un actor primordial del desarrollo. Sin
embargo, en el siglo XX tomó rumbos que le fueron propios. En los años
treinta, sus ideólogos se inspiraron al principio en el modelo corporativista de la
Italia de Mussolini (México y Brasil). Más tarde se desarrolló el Estado de tipo
populista, como el instaurado por Perón en la Argentina. Finalmente, las
últimas décadas estuvieron marcadas por la generalización en América Latina
del modelo de sustitución de importaciones elaborado por el equipo de la
CEPAL bajo el mando de Raúl Prebisch (Cardoso, Prebisch, 1982).
"El Estado sui generis construido en América Latina no puede ser reducido a
una simple importación" (Badie, 1992) del modelo europeo de estado de
bienestar (o estado benefactor). El Estado latinoamericano corporativista, el
Estado populista, el Estado promotor del modelo de desarrollo a través de la
sustitución de importaciones, todas estas formas estatales han constituido
variantes de un tipo singular de Estado desarrollista.
Al igual que el Estado comunista y el Estado keynesiano, lo que Luiz Carlos
Bresser Pereira llamó el Estado "social-burócrata" latinoamericano (Bresser
Pereira, 1998) tenía como objetivo intervenir directamente en la economía,
promover el desarrollo económico y asegurar la justicia social. Pero a diferencia
del Estado comunista, este Estado mantenía y protegía a un importante sector
privado junto a un inmenso sector público. Los dos actuaban en el mercado
nacional. Las diferencias con el Estado keynesiano eran también
considerables. Éste no debía intervenir más que en aquellos sectores en los
que la iniciativa privada era inoperante, para asegurar el pleno empleo. Por el
contrario, el Estado social-burócrata, siendo un instrumento clientelista de las
clases dominantes, no conocía ningún límite para su expansión. El Estado
populista, que tenía como objetivo incorporar al sistema a los sectores
populares marginalizados, con métodos autoritarios y no democráticos, no
tenía ningún límite a su actuación.
A finales de los años 60, este modelo no puede continuar promoviendo el
desarrollo y entra en crisis. Una nueva forma de Estado aparece en el Cono
Sur, la que Guillermo O'Donnell llama Estado burocrático-autoritario (O'Donnell,
1979). Éste se caracteriza por la desmovilización y exclusión de las capas
populares, la llegada al poder de los militares y el apoyo de las burguesías
nacionales (Collier, 1979). Ninguna ideología lo sustenta. A diferencia del
modelo de antaño, éste se caracteriza por una ausencia total de mesianismo.
Antes que nada, hay que asegurar el orden y el desarrollo económico. El
fracaso de este último objetivo (Hermet, 1996), así como la crisis fiscal
provocada por su presencia excesiva en múltiples campos (Bresser Pereira,
1996), provoca su desmoronamiento en los años 80. Con el regreso y la
generalización de la democracia en todo el continente, los antiguos modelos
perdieron toda legitimidad y fueron rechazados.
Al Estado ya no se le exige que asegure el desarrollo y la justicia social (una
mejor repartición de los ingresos), ya que en ambos terrenos ha fracasado. La
protección de los más necesitados se convierte un tiempo en algo secundario,
en comparación con la necesidad de realizar la "reformas estructurales", en
gran parte impuestas por los acreedores internacionales (a excepción de Chile,
que realiza estas reformas en los años 80 sin fuertes presiones externas).
En adelante, lo que se le pide al Estado es que asegure el cambio de modelo
de desarrollo, pasar de un modelo centrado en el mercado interior ("desarrollo
hacia dentro") a un modelo centrado en los mercados exteriores ("desarrollo
hacia fuera"), deshaciéndose de todo instrumento de intervención directa en la
economía (restricción drástica del gasto público, privatización de les empresas
estatales, suspensión de las subvenciones o protecciones a ciertos sectores).
La retirada fue particularmente acelerada en los sectores donde el Estado
estaba tradicionalmente más presente: abandono de las subvenciones a los
productos de primera necesidad (maíz, fréjol, patatas, leche), reducción
considerable de la política social (vivienda, sanidad, transporte), privatización
masiva de las empresas públicas productoras de bienes o de servicios (bancas,
minas, siderurgia, automóvil, transporte aéreo, telefonía) y también reducción
del número de funcionarios. Larga es la lista de actividades que los Estados
abandonan a ritmo más o menos lento.
La mayoría de las veces, los cambios se han llevado a cabo demasiado de
prisa. Algunos países, como Chile o México, han intentado aplicar medidas de
acompañamiento, sobre todo en el terreno social. Pero la mayoría de las veces,
los gobiernos no han tenido ni el tiempo ni la capacidad de inventar medidas
que permitan soportar los efectos inmediatos y perversos de sus mutaciones; el
primero de ellos, el incremento de la jerarquización social y la pauperización de
capas considerables de la población, anteriormente protegidas por el Estado. El
resultado ha sido el desasosiego de la población, desasosiego potencialmente
temible para el arraigo de la democracia.
La mayoría de los mecanismos de regulación han desaparecido. Los
instrumentos tradicionales de mediación entre el Estado y la sociedad civil
(sindicatos, partidos u organismos públicos) están en crisis. Ya no enmarcan ni
aseguran (o lo hacen cada vez peor) la transmisión de demandas sectoriales o
sociales hacia lo político.
El resultado de todo ello es una atomización considerable de sociedades en las
que el elemento aglutinador de la comunidad era, tradicionalmente, muy vivaz.
Frente a esta atomización, los dirigentes políticos parecen, a menudo,
desvalidos, sin medios para hacerle frente o sin saber cómo hacer para
impedirla. Dado que la enorme desigualdad de las estructuras sociales no se
ha puesto en tela de juicio, el fenómeno no ha hecho sino agravarse.
Las consecuencias de estos fenómenos son muy graves y bien conocidas. Los
tejidos sociales se disuelven, la inseguridad crece, la pobreza aumenta, las
mafias (narcos, paramilitares) se desarrollan, la dualización de las sociedades
es cada día más insoportable. La pregunta, entonces, es: ¿Puede simplemente
desaparecer el papel tradicional del Estado como consecuencia de las
presiones constantes de las tensiones internas y del entorno internacional,
dejando toda regulación al mercado? O, ¿las lógicas políticas (las promesas de
los candidatos en las campañas electorales) y la "cultura estatal" de las
poblaciones latinoamericanas van a obligarle a crear nuevas maneras de
intervención?
La observación empírica indica que en México, Brasil, Perú o Chile, en gran
número de países, se están inventando nuevas formas de intervención en
muchos sectores. Podemos, entonces, formular la hipótesis, según la cual una
forma específica de Estado está en vías de construirse en América Latina, un
Estado más cercano probablemente al modelo europeo (Quermonne, 1994)
que al norteamericano (Toinet, 1990). Ciertamente, este Estado acata las
condiciones necesarias al buen funcionamiento de la economía de mercado.
Sin embargo, busca también una respuesta a las nuevas demandas
provenientes de los procesos de globalización y de la reciente implantación de
la democracia. En este sentido, el proceso de democratización y la reforma del
Estado se encuentran íntimamente ligados. No por una supuesta 'democracia
de mercado', sino por la propia historia de los Estados latinoamericanos,
interventores desde sus orígenes tanto en el campo económico como en el
campo social.
Un nuevo papel para el Estado
Se observa fácilmente que, en América Latina, el Estado se reconstruye poco a
poco sobre otros terrenos que los tradicionales. En numerosos países, las
reformas fiscales han conseguido, por primera vez, recaudar impuestos
directos sobre las personas que antes se escapaban gracias a la corrupción o
el clientelismo. También se observan numerosas políticas descentralizadoras
que tienen como efecto acercar al ciudadano al poder político.
Paralelamente, se multiplican los procesos de agrupamiento subregional
(Mercosur, TLCAN, G-3, Comunidad Andina, Mercado Común
Centroamericano). Sus características son muy variadas. La mayoría son
simples zonas de libre comercio. El Mercosur va más allá y busca construir
instrumentos de coordinación de sus políticas económicas, conformes a la
lógica de una unión aduanera. De manera general, es impresionante la
multiplicación de foros de concertación entre países latinoamericanos durante
los años 90 (cumbres iberoamericanas, Grupo de Río). Todo esto es el signo
de una búsqueda de mejor control sobre las evoluciones de las sociedades
nacionales. Estas evoluciones se realizan en el contexto de los múltiples
procesos de la llamada 'globalización' o 'mundialización'. Casi todos llevan a
cuestionar el papel del Estado-nación (Laídi, 1998).
La globalización de los mercados hace que la competencia entre empresas
inscritas en economías nacionales sea sustituida por la competencia entre
sociedades anónimas multinacionales. Mucho se ha escrito ya sobre este
fenómeno. Sabemos que la lógica del desarrollo de estas sociedades
multinacionales ignora por completo el marco del Estado-nación (Beck, 1998).
Sólo importan las ganancias. Las alianzas con otras empresas, las
reestructuraciones, las deslocalizaciones obedecen a un único objetivo:
aumentar las ganancias. Cualquier otra consideración (costos sociales y
humanos, intereses nacionales, riesgo ecológico) es secundaria.
La globalización de la comunicación, de la cual Internet es el arquetipo, permite
que los actores sociales puedan encontrarse sin necesidad de la mediación del
Estado. Puedo comunicarme con alguien al otro lado del planeta, aunque no
hable nunca con mi vecino. El 'Monica Gate' fue ejemplar de esta pérdida de
funcionalidad de los instrumentos tradicionales del Estado. Se hacían
interrogatorios en directo, por televisión. El informe de Kenneth Starr fue
publicado en Internet. Así, el Diario o Boletín Oficial, instrumento tradicional a
través del cual un Estado oficializa sus documentos públicos, ya no tiene razón
de ser: Internet es suficiente. Más aún, cada día los gobernantes del mundo
entero se alejan de los instrumentos tradicionales de comunicación con los
ciudadanos a favor de una importancia creciente de los medios de
comunicación.
La globalización ideológica, finalmente, postula que la democracia política y el
mercado liberal se encuentran íntimamente ligados. No importa que varios
ejemplos empíricos --como el caso de China-- invaliden este postulado. El
credo del Estado limitado a sus funciones de soberanía precedió a la
generalización de la idea de un Estado que debía concentrarse en la supresión
de todo obstáculo para el desarrollo económico neoliberal. Hemos visto así
campañas de lucha contra la corrupción, la ausencia del Estado de derecho y
la pobreza (World Bank, 1997), por razones primordialmente económicas. Un
gran número de estudios --particularmente anglo-sajones-- acerca de la forma
de gobierno o la gobernabilidad se inscriben en esta línea de pensamiento.
¿Es cierto que este modelo de Market Centered State es el que se va a difundir
en América Latina? Sabemos que corresponde más o menos a la realidad
estadounidense (aunque todavía, en aquel país, el Estado intervenga
masivamente en la economía, sea por sus compras de bienes o servicios, en
particular en el campo militar, sea por sus normas arancelarias protectoras o su
diplomacia agresiva). Pero, históricamente, hemos visto que el modelo de
Estado que América Latina había construido era más cercano al modelo
europeo que al estadounidense. Vale la pena entonces mencionar algunos
cambios que se han producido en los Estados europeos, para formular alguna
hipótesis sobre lo que podría suceder en América Latina.
REFORMAS EN LOS ESTADOS EUROPEOS
El análisis de los distintos Estados europeos muestra, curiosamente, que el
discurso del 'Estado mínimo', ideológicamente dominante en la región a lo largo
de una década, no se tradujo en una retirada significativa de éste de la
economía de cada país. Si por ejemplo se toma en cuenta como criterio la
contribución del gasto público en la formación del PIB, se puede constatar que
en la mayoría de los países las variaciones son mínimas, inferiores al 1%
(Wright et Cassese, 1996). En el Reino Unido, a pesar del largo período
Thatcher-Major, el porcentaje de participación del gasto público en el PIB era
en 1994 equivalente al de 1979. En cuanto a España, Grecia y Portugal, la
llegada de la democracia fue acompañada por un sensible aumento del gasto
social.
El cambio fundamental que se produjo en Europa es la sustitución de la noción
de propiedad por la de control. De ser propietario de empresas en una infinidad
de ramas, el Estado ha pasado a ejercer un control regulador sobre ciertos
sectores. Ya no tiene necesidad de poseer el capital para intervenir en algún
sector. Además, tal y como lo demuestran los estudios realizados por V. Wright
y S. Cassese, si el Estado en Europa limitó su participación en algunas esferas,
en otras la reforzó. Es particularmente obvio en los rubros del medio ambiente
y control del consumo. No hay un país en Europa que no haya utilizado el
pretexto de la normas definidas por la Unión Europea para imponer algunas
medidas que difícilmente hubiera podido hacer aceptar a sus grupos de presión
internos. Es obvio también que la cooperación internacional aumenta
considerablemente el poder del Estado dentro de su propio territorio, por
ejemplo frente a algunos lobbies, el crimen organizado o el terrorismo.
PERMANENCIA DE LA 'DEMANDA DE ESTADO'
Por esta razón, se puede decir que en Europa, así como en América Latina, en
forma más parcial y tardía, asistimos a unareestructuración del Estado, a un
cambio profundo en la manera de intervenir en la sociedad. Este cambio es el
resultado de unademanda de Estado, tanto en el campo social (aparición de
nuevas demandas, tales como la protección al consumidor) como en el campo
económico. Al contrario de lo que se ha planteado estos últimos años, los
mercados nunca han dejado de necesitar al Estado. Siempre ha fijado las
reglas del juego. Este cambio de la noción de propiedad a la de control trae
consigo repercusiones considerables en el campo político. Sectores enteros de
los aparatos estatales tradicionales desaparecen o se vuelven obsoletos. Otros
se constituyen, respondiendo a las nuevas demandas: por ejemplo, las
fórmulas contractuales Estado-organismo público descentralizado, Estado-
ONG o Estado-entidad privada. Más impresionante, quizás, sea la creación de
numerosas instancias 'independientes' de regulación en diversos campos,
particularmente en los antiguos servicios públicos (agua, electricidad y otros).
Estas agencias actúan como los poderes públicos y producen normas a
menudo mucho más precisas y complejas que las antiguas.
En estos procesos, el Estado no ve su autonomía reducida a la nada. Por el
contrario, la cooperación internacional y los procesos de integración económica
pueden reforzar el poder del Estado-nación en ciertos dominios, aun cuando su
acción se debilite en otros. Tanto en América Latina como en Europa continúa
existiendo una fuerte demanda de Estado, a pesar de la pérdida de la
legitimidad del Estado tradicional (Couffignal, 1994). La acumulación de
problemas ligados a las consecuencias de las transformaciones estructurales
en estos últimos años (aumento creciente de la inseguridad, desarrollo de
mafias, pauperización de una gran parte de la población y otros fenómenos
similares) ha tenido como consecuencia la creación de expectativas que
rebasan a los actores tradicionales. De hecho, el Estado está sometido a
demandas contradictorias: las del mercado (menos Estado) y las de la lógica
democratizadora. Desde Tocqueville, es bien sabido que, en el momento en
que se inician las campañas electorales, los candidatos tratan de ganar la
elección prometiendo soluciones a los problemas cotidianos de los ciudadanos,
es decir, proponiendo una mayor intervención pública que significa 'más
Estado'.
LAS RESPUESTAS DE LOS ESTADOS LATINOAMERICANOS
Frente a la mayor demanda de Estado, los países latinoamericanos han
recorrido diversas vías. Como ya señalamos, si todos han optado por reducir
drásticamente los déficits presupuestarios, esto les permitió a menudo poner en
marcha políticas públicas novedosas: políticas constitucionales (cambios o
reformas sustanciales en la mayoría de las cartas magnas), políticas fiscales
(reformas del impuesto sobre el ingreso), políticas de descentralización (en casi
todos los países), reformas de los aparatos judiciales y promoción de los
derechos humanos. Los sectores tradicionales de intervención del Estado
(salud, educación, justicia social) también se han transformado. Desde finales
de los años 80 han aparecido políticas que rompen con el principio tradicional
de igualdad (lo mismo para todos, independientemente de su situación
concreta) sobre el cual se cimentaba ideológicamente la intervención del
Estado de antaño. En su lugar nacieron políticas 'desiguales', destinadas a
sectores específicos de la población. El Programa Nacional de Solidaridad
(Pronasol) mexicano es el caso típico (Pécaut, Prévót-Schapira, 1996).
¿Por qué estos cambios? No son solamente el resultado de imposiciones
externas (instituciones internacionales y globalización) o de la necesaria
adaptación de instrumentos estatales a las nuevas formas del modelo de
desarrollo. Éstos son también el resultado de los procesos de democratización
interna. Una serie de variables lo constata. Emergen nuevas élites menos
dependientes de los caciquismos tradicionales (Colombia, Uruguay, Argentina,
México), aparecen nuevas reglas del juego político y se fortalecen los
congresos nacionales. En varios casos (Brasil, Venezuela, Guatemala,
Paraguay, Ecuador) han provocado o favorecido la renuncia de los presidentes
de la república, en un contexto de regímenes fuertemente presidencialistas. Se
observa también el rechazo cada vez más fuerte de la corrupción de los
dirigentes y la emergencia de una nueva ciudadanía (no necesariamente de
'baja intensidad', según sostiene O'Donnell). La creciente importancia de
actores sociales independientes (ONG) en la recomposición del tejido social es
un signo complementario de estas mutaciones. Todos estos cambios inducidos
por el establecimiento de la democracia influyen sobre la naturaleza del Estado.
El sistema político también conoce cambios profundos. La casi desaparición de
los partidos tradicionales en algunos países (Perú, Venezuela), el nacimiento
de nuevos partidos políticos en otros (Brasil, Argentina, Uruguay, México), la
profunda transformación de los partidos tradicionales en casi todos los países
(Mainwaring y Scully, 1995), el aprendizaje del debate y de la negociación entre
partidos en el Congreso (México, Chile), demuestran que la escena política
está cambiando.
Todo esto obliga a los Estados --interfaz entre el poder político y la sociedad
civil-- a inventar nuevos instrumentos de intervención y nuevas formas de
regulación.
¿Cuál es, entonces, la naturaleza del Estado que se crea? Salvando las
distancias y los tiempos, el debate actual en América Latina se parece mucho a
aquél que existe desde hace algunos años en Europa (ver, por ejemplo, Jobert,
1994).Si bien es cierto que ya no existe, hoy en día, un modelo de Estado
latinoamericano, que éste se ha desligado de sus posibilidades de intervención
en los sectores productivos (a través de la privatización de empresas públicas
productoras) en competencia con o en sustitución del sector privado, ello no
significa que se encuentre en un proceso de reducción a su más simple
expresión. El Estado sigue interviniendo mediante la fijación de las reglas del
juego: directores bancarios, nivel de tributación, políticas monetarias y demás.
Pero, sobre todo en la cultura política de los pueblos latinoamericanos, se sigue
percibiendo al Estado como el actor que debe solucionar una gran cantidad de
problemas. En esto, América Latina es radicalmente diferente de la América
anglo-sajona, donde los ciudadanos, en su mayoría, desconfían del Estado.
Durante las elecciones de finales de los años 90, los candidatos (de derecha o
de izquierda) tenían discursos electorales frecuentemente calificados de
'neopopulistas', es decir, hacían promesas de una fuerte intervención política
en las áreas del desempleo, la educación, la sanidad, la vivienda, el transporte
colectivo y demás. Pero se prometía, a la vez, que no se aumentaría el gasto
público. ¿Contradicción?¿Promesas demagógicas? ¿Quiere decir que el
Estado está reduciéndose o que está buscando una nueva forma de intervenir?
En realidad, detrás del debate sobre el Estado se perfila el debate sobre las
distintas maneras de concebir la democracia, que opone dos modelos: el de
Estados Unidos y el de Europa. El ejemplo norteamericano es el de una
asociación libre de comunidades de individuos. El contrato social se renueva
sobre el principio de libre elección consentida. El modelo europeo es otro. El
contrato social existe en el seno de Estados-naciones que se han forjado a sí
mismos a lo largo de la historia. A partir de ahí, el Estado ha sido y sigue
siendo un instrumento esencial en la elaboración de dicho contrato social, aun
cuando haya tenido que abandonar sus pretensiones, entre otras, la de ser el
único habilitado a definir el interés general.
Conclusiones
El 'nuevo orden político policéntrico' (Jobert, 1998:37) que se instala deja un
sitio de honor al Estado. Muchos son los campos en los que éste sigue
'regulando'. El ejemplo europeo nos muestra quizás la evolución probable de
América Latina. Parece que las soluciones habría que encontrarlas en dos
direcciones, una interna y otra externa al Estado.
En el plano interno, se trata de construir una nueva legitimidad del Estado y de
la intervención de lo político, ello a través de nuevos métodos de intervención.
Estos pasan por la profundización de los procesos democráticos y por la
búsqueda de nuevas relaciones con la sociedad civil. Con la mundialización, el
Estado se banaliza, se convierte en un actor más de la sociedad (Ghéhenno,
1999). Las asociaciones, ONGs, fundaciones que estructuran la sociedad civil,
adquieren cada día más autonomía y más poder, como lo demostró el fracaso
de la conferencia de Seattle en diciembre de 1999. Éstas se han convertido en
verdaderos administradores del interés público, por iniciativa propia, con la
bendición implícita del Estado o después de haber llegado a acuerdos
explícitos con éste. El ejemplo del presupuesto municipal participativo utilizado
en Rio Grande do Sul (Brasil), elaborado en asambleas de barrio, las misiones
de reconstrucción que los poderes públicos mexicanos confiaron a las
asociaciones de barrio después del terremoto de septiembre de 1985 o los
comedores populares de Lima son ejemplos de la búsqueda de un nuevo tipo
de relaciones entre el poder público y los ciudadanos.
El segundo camino es externo y es común a todos los Estados. Frente a los
poderes cada vez más fuertes de entes que los desafían, hay que construir lo
que Ulrich Beck llama 'el Estado transnacional' (Beck, 1998:184), es decir,
desarrollar la cooperación internacional y, en el caso de Europa y América
Latina, los procesos de integración. Sólo ello permitirá hacer frente a las
potencias privadas transnacionales que surgen en todos los campos. América
Latina está directamente afectada, se trate de las masivas inversiones
efectuadas por las grandes multinacionales extranjeras (agricultura, industria,
servicios, materias primas, medios de comunicación) o de la
internacionalización de las redes criminales (sobre todo las relacionadas con el
narcotráfico). Profundizar la dinámica de integración y cooperación es, sin
ninguna duda, el gran reto que tienen que aceptar los Estados de América
Latina al comenzar el tercer milenio.
GLOBALIZACIÓN, ESTADO Y MERCADO, ¿ENTES IRRECONCILIABLES?
Si algo nos han enseñado los revisionistas de la Revolución Francesa
(Tocqueville, de Maistre, Constant, Burke), es a poner énfasis en la necesidad
de los equilibrios; en ese sentido, la dicotomía entre el Estado y mercado
requiere de equilibrios. Durante la década de 1970 desde la izquierda y
derecha el Estado recibió las más implacables críticas debido a la falta de
libertad que por su propia naturaleza reguladora imponía.
Los insurgentes de mi juventud creían que desmantelando las instituciones
lograrían producir comunidades, esto es, relaciones de confianza y de
solidaridad cara–a–cara, relaciones constantemente negociadas y renovadas, o
espacio comunal en el que las personas se hicieran sensibles a las necedades
del otro. Esto, sin duda, no ocurrió. La fragmentación de las grandes
instituciones ha dejado en estado fragmentario la vida de mucha gente: los
lugares en los que trabajan se asemejan más a las estaciones de ferrocarril
que a pueblos, la vida familiar ha quedado perturbada por las exigencias del
trabajo, y la migración se ha convertido en el icono de la era global, con más
movimientos que asentamientos. El desmantelamiento de las instituciones no
ha producido más comunidad.4
Dicho desmantelamiento no ha producido más comunidad ni más libertad, los
pensadores daban por hecho que la falta de regulación estatal estructuraría
una ciudadanía consciente y responsable, la cual no necesitaría del estorboso
Estado para desarrollarse. Las inmensas regulaciones del Estado de bienestar
y su control sobre la vida de los individuos y la economía debían ser dejados de
lado. Ante lo anterior, el mercado parecía ser la solución, el ente que se
manejaba con autonomía según los principios de la mano invisible. El mercado
podía ser la clave para declarar la autonomía individual de las personas y
garantizarla, lo cierto es que no necesitaba garantizarla, sino que a falta de
regulación ésta se daría de manera natural. Esto parecía ser el sueño liberal de
que el individuo por sí solo logra su total realización, sin tomar en cuenta si
existen o no los medios necesarios para lo anterior. También garantizaría la
total libertad de los flujos, tanto financieros como de bienes e incluso de
servicios.
Las reformas estructurales de la década de 1980, más allá de discutir si fueron
un producto de un designio desde las instituciones internacionales o de la
trilateral, como el Fondo Monetario Internacional, por medio de las cartas de
intención, produjeron un cambio importante en la forma en la que estaba
estructurado el Estado, su tamaño comenzó a adelgazarse y, por consiguiente,
sus instituciones comenzaron a desmantelarse al grado de que sólo se
pensaba en atender las cuestiones que eran de importancia inmediata, donde
el Estado fungiría como mero árbitro en la economía, sin entrometerse en las
fallas de ésta. Se trata de la inauguración de un Estado minimalista que
concuerda con el aparato teórico neoliberal y que se presenta desarticulado; a
la postre, este tipo de Estado sentaría las bases para mostrarse incapaz
política e institucionalmente de regular su economía y en consecuencia al
mercado.
La globalización ha promovido y hasta producido procesos de interacción
global sin precedentes. En ese sentido, la sociedad del riesgo de Beck,5 resulta
un concepto útil para estudiar una problemática que no sólo se reduce a
problemas medio ambientales, imprevisibles de corto plazo, sino que incluye
una serie de factores económicos y sociales prácticamente imposibles de
predecir con rigor espacial y temporal, pero que sabemos que sucederán. La
crisis de 2008 es una muestra de esta serie de fenómenos que nos afectan de
manera global y que al parecer no se pude controlar. Un problema económico
como tal produce una serie de acontecimientos que parecían ser controlables o
que hacían creer que con la experiencia de las anteriores crisis, como la de
1929, que para resolverla sería cuestión de una receta para poder evitar sus
devastadores efectos. No obstante, esto no fue así, porque la economía sufrió
tal afectación que parecía un fenómeno sin precedentes que llevó a replantear
la forma en que los Estados se debían comportar ante la crisis e incluso ante la
idea de un nuevo paradigma de la gobernanza a escala global.
La crisis puso en claro los límites de la globalización para autorregularse y la
necesidad de que los Estados participen de manera más activa en la regulación
de los flujos de dinero en el sistema financiero internacional. El mercado,
dejado a su libre albedrío, es autodestructivo; si el Estado no establece reglas
claras, la falta de límites crea grandes desajustes en la economía, propiciando
grandes quebrantos ante la irresponsabilidad con la que se dan los préstamos,
se conducen las empresas y sólo se da prioridad a la ganancia inmediata sin
pensar en los efectos sobre la economía a largo plazo. Durante las crisis se
hace más visible la forma en que el mercado necesita del Estado para rescatar
empresas, estabilizar la economía y para que estos problemas no alcancen
magnitudes catastróficas de las cuales las economías tarden más en
recuperarse. El problema no termina con la intervención estatal, sino el hecho
de que se apliquen medidas como las denominadas contra cíclicas para que la
economía se recupere.
Para muestra de lo anterior, es prudente señalar lo que ocurre con banqueros y
empresarios en general, quienes están en contra de las reformas que el actual
presidente de Estados Unidos, Barack Obama, pretende en aras de reformar el
sistema financiero —pero que, paradójicamente, no están en contra de las
medidas contracíclicas que los están beneficiando. Dichas reformas, las cuales
están tratando de establecer ciertas regulaciones para que no se vuelva a
repetir una crisis como la de 2008, sin duda pueden afectar las utilidades de las
empresas e instituciones financieras privadas, pero al largo plazo construye
mejores economías y con bases más sólidas.
Por muchos años la globalización era tratada como un concepto indefinible y
autónomo, ya que se hablaba de ésta indiferenciadamente y podía abarcar
desde una televisión que contenía piezas fabricadas en todo el mundo, hasta
las economías más interrelacionadas a escala mundial, como también la
homogenización cultural que cada vez era más acentuada debido a los medios
de comunicación y el internet. Es por ello que "el término globalización no
define suficientemente este mundo. [Es mejor] hablar de a runaway world —
según la expresión de Anthony Giddens—, de un mundo desenfrenado
[desbocado]".6
Este mundo desenfrenado o desbocado había marcado la línea de las últimas
tres décadas: ninguna regulación valía en los mercados. Más allá de esto,
"coincidiendo con la globalización, asistimos a cierta destrucción de la ley y el
orden, tanto en nuestros respectivos países como en todo el mundo".7 Menos
regulación, menos orden, parece la lógica de la globalización, y su forma más
palpable son los mercados. La regulación y el control son contrarios a su propia
lógica, ya que "en su significado más profundo, la idea expresa el carácter
indeterminado, ingobernable y autopropulsado de los asuntos mundiales; la
ausencia de un centro, una oficina de control, un directorio, una agencia
general".8 Y esto tiene una cierta directriz, porque si lo que se busca en los
mercados es el libre tránsito de mercancías y capitales, mas no personas,
menos regulaciones son lo mejor para que éstos puedan ir de un lado a otro del
planeta sin ningún problema. La famosa tasa Tobin, propuesta por el famoso
economista estadounidense James Tobin, de grabar los flujos de capital,
parece una anomalía ante el flujo de los capitales, ya que tendría que haber
forzosamente una agencia general que impusiera este control a escala
mundial, del cual no podría escapar ningún país.
Los Estados nacionales, ante este gran flujo que supera por muchos miles de
millones de dólares el intercambio de bienes, han quedado como meros
espectadores que poco pueden hacer. En este sentido, "la integración
progresiva de la economía mundial a partir de la producción internacional ha
desplazado el equilibrio de poder de los Estados hacia los mercados
mundiales".9 Y el problema es que estos últimos no producen un equilibrio, sino
que pugnan por la lógica del laissez faire, laissez passer como una lógica
autorreguladora de los mercados.
La retórica de los representantes económicos más importantes en contra de la
política social estatal y de sus valedores deja poco que desear en cuanto a
claridad. Pretenden, en definitiva, desmantelar el aparato y las tareas estatales
con vistas a la realización de la utopía del anarquismo mercantil del
Estado mínimo. Con lo que, paradójicamente, a menudo ocurre que se
responda a la globalización con la renacionalización.10
La globalización financiera "se apoya sobre fuertes tendencias que la
convierten en una verdadera ola gigantesca, y no simplemente en una moda
pasajera; dichas tendencias son: la innovación, la internacionalización y la
desreglamentación".11 La globalización ha tenido efectos positivos en nuestras
vidas, ello es innegable; como ejemplos están el acceso a los flujos de
información, la internacionalización de los derechos humanos, la conciencia del
respeto a la diversidad, las posibilidades de fundar una nueva paz a escala
planetaria, la diversificación de la producción mundial.
Sin embargo, podríamos afirmar que los efectos negativos —tales como la nula
regulación de las trasnacionales, hasta las redes negativas a escala mundial
como el tráfico de drogas, armas y personas, y el ensanchamiento de la
distancia entre ricos y pobres— son mayores de manera comparativa.
Los grupos globalifóbicos no están en contra de la globalización en sí, aunque
suene como una paradoja su mismo nombre, nadie desea regresar a las
fronteras cerradas del pasado, ni que los derechos humanos no sean
reconocidos, ni que las mujeres abandonen los derechos que tanto trabajo les
ha costado conseguir, sino que "el problema, y ahí reside la verdadera razón
de ser del movimiento, no consiste en cómo 'deshacer' la unificación del
planeta, sino en cómo controlar y domar los hasta ahora salvajes procesos de
globalización. En cómo hacer que, en lugar de constituir una amenaza, se
conviertan en oportunidad de mostrarse humanitarios".12
El desafió del Estado en estos momentos es refundarse, debido a que la forma
como actúa el mercado a escala mundial, que socava tanto las economías
nacionales como los mismos Estados, crea una nueva forma de política que
sale de los canales tradicionales institucionales de la política tradicional y ahora
se define por una subpolitización, la cual se maneja sin la participación del
Estado. "Los verdaderos poderes que determinan las condiciones en las que
todos actuamos en estos tiempos fluyen en el espacio global, mientras que
nuestras instituciones políticas siguen en general atadas al suelo; son,
nuevamente, locales".13 La idea no es la de fomentar una alergia al mercado
por el mercado mismo, pero sí de buscar y fomentar los equilibrios necesarios
entre Estado y mercado; como lo afirma Jean–Paul Fitoussi:
La apertura de las economías aumenta el riesgo de los países a los conflictos
externos y, por tanto, a la incertidumbre económica; para ser eficaz, requiere ir
acompañada de un crecimiento de los gastos públicos y de los seguros
sociales, al mismo tiempo que de un comportamiento activo de las políticas
económicas. En esa hipótesis, y sólo en el caso de los países emergentes, la
globalización produce lo mejor, no lo peor.14
Es en ese sentido que autores como Joseph Stiglitz pugnan por fomentar en el
ámbito económico una mayor acción colectiva internacional, es decir, entre los
Estado nacionales en estricto sentido.15 Más cooperación y entendimiento entre
Estados sería sinónimo de mayor contrapeso a las fuerzas del mercado y, en
consecuencia, la consolidación de un mundo menos expuesto a crisis como las
que hemos vivido. Por ello no es coincidencia que el mismo Stiglitz piense que
ese marco de acción colectiva sea también el escenario propicio para "abordar
cuestiones de democracia y justicia social",16 en medio de la globalización.
Además, ello se justifica cuando consideramos que, encima, los nuevos actores
no estatales se encuentran, cada vez más, prescindiendo del Estado y están
creando redes extra escales, las cuales carecen de control y de legitimidad
para dirigir la vida de las personas.17 De hecho, "la idea misma de la
globalización conllevaba, en efecto, la voluntad de construir un capitalismo
extremo, liberado de toda influencia exterior, que ejercería el poder sobre el
conjunto de la sociedad. Es esa ideología de un capitalismo sin límites lo que
ha suscitado tanto entusiasmo y tanta protesta".18
La forma de actuar de las crisis y de los nuevos actores a escala internacional,
incluso nacional, nos debe dar ciertas pistas de la manera en la que se debe
conducir el Estado. La soberanía en la forma tradicional de los Estados ha
dejado de ser la misma, la forma kelseniana de Estado, territorio y población
pierde sentido ante la indeterminación de los Estados en el panorama
internacional, pero el problema es que éstos se aferran a sus estructuras
tradicionales de formación. "Un Estado puede contar con estructuras legales
internacionales, westfalianas y perfectamente determinadas en el interior del
territorio, y a pesar de ello, poseer una capacidad limitada de regular los flujos
que cruzan sus fronteras y su consiguiente impacto interno".19 Lo anterior nos
debe dar una idea de que nada está localmente delimitado, ahora las
interacciones en el planeta afectan a todo el mundo, aunque la globalización no
sea un proceso uniforme, sus efectos tanto positivos como negativos se
pueden hacer sentir en todo el planeta. "Todos deberemos reorientar y
organizar nuestras vidas y quehaceres, así como nuestras organizaciones e
instituciones, a lo largo del eje 'local–global'".20
Si los países siguen siendo celosos de su soberanía, como en el viejo concierto
de la naciones, lo más seguro es que las crisis y catástrofes sigan surtiendo los
efectos devastadores que hasta ahora han hecho sentir. Y es que si bien es
cierto que el Estado se ha convertido en un promotor de parte importante de las
crisis, en esta última se ha evidenciado que el Estado también ha sido promotor
de los rescates financieros; la preeminencia de dicho Estado no queda en
duda: le queda buen potencial para hacer frente a crisis políticas y económicas,
lo que sí es importante plantearse es la pertinencia o no de que dicho Estado
moderno sea el auspiciador del mercado en los momentos en que éste le
requiere, tales como las grandes crisis. Al respecto, una respuesta a la
necesidad de replantearse las bases del Estado a propósito de las crisis
globales, podría formularse en el sentido de buscar una mayor cooperación a
escala global, pero asumiendo las responsabilidades que cada Estado toca en
el ámbito nacional.
En la medida en que las soluciones y la forma en la que se mire el mundo sea
a escala local–global, las decisiones que se tomen podrán ser más efectivas y
operar en beneficio de la población. Por ejemplo, en el caso del narcotráfico en
México, un municipio no puede pensar el problema como un asunto meramente
local si las armas y el consumo se da en tierras de sus vecino inmediato, en
este caso Estados Unidos; la forma en la que debe estructurar la solución
debería ser de manera coordinada. En el caso de una maquila que depende de
una trasnacional sucede lo mismo, ésta depende de las compras que se hacen
al otro lado del planeta y de su matriz, que se puede encontrar en un lugar
también alejado, por lo que las decisiones son tomadas del otro lado del
mundo. De esta manera, en lo que se debe pensar es en la forma en la que se
puede hacer que dicha maquiladora permanezca en determinado espacio
territorial con estímulos fiscales u otras formas de incentivación.
LA NUEVA FORMA DE ORGANIZACIÓN MUNDIAL
El sistema westfaliano de organización internacional, concebido en 1648, pero
enriquecido de manera sustancial a lo largo de los siguientes siglos, promovió
una manera unidimensional y totalizadora de entender y asimilar la
organización del mundo, ello por la homogeneización que provocó la creación
del sistema internacional. Dicha organización, a la manera moderna, poseía un
elemento básico de cohesión, y es que ésta fue prioritariamente estatocéntrica.
El fin de la Segunda Guerra Mundial, en ese sentido, promocionaría igualmente
un orden bien definido en términos organizativos, tanto a en el ámbito político
como en el económico. Hasta las bases más tangenciales del sistema estaban
establecidas con relativa claridad; en ese sistema, la constante fue sin duda la
del Estado como primicia elemental.
Con todo, la introducción y posterior agudización de la mencionada
globalización como proceso complejo, trastocó pilares que parecían intactos en
el sentido que ya se ha tratado anteriormente.21 El Estado hacia afuera no fue
la excepción, y ello ha alterado en definitiva la organización mundial. Si bien es
cierto que, a partir de 1945, se da pie y espacio a una entonces nueva
institucionalización en el medio internacional, lo cierto es que la aparición de
instituciones que van desde la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y
su carta, hasta todo el sistema Bretton–Woods y la Organización del Tratado
del Atlántico Norte (OTAN), por un lado, y la articulación socialista22 por el otro,
respondían a la lógica del Estado por el Estado mismo. En esa lógica, la
política internacional, en el sentido de Morgenthau, representaba un claro
ejemplo de la máxima realista del poder por el poder mismo, permeando
incluso en toda la escuela de las relaciones internacionales y afectando,
naturalmente, en la organización internacional.23
En una lógica realista, también podríamos entender dicha institucionalización
como la respuesta más evidente ante un hecho de eventual muestra de poder.
Contextualizando, al finalizar la Segunda Guerra Mundial, tanto Estados Unidos
como la Unión Soviética expresaban su voluntad en la creación mediada de
basamentos constitutivos de aquel orden mundial y, de esa manera,
manifestaban su poder; de ahí que el papel político de las instituciones resulta
de suma importancia, de ahí que se piense que "en un mundo
institucionalizado es imposible entender cualquier actividad sin llegar
a alcanzar el significado de esas reglas constitutivas y del juego más amplio
que definen [...] En las teorías basadas en el papel desempeñado por los
actores, son esos mismos actores quienes crean las instituciones".24
Así pues, el panorama descrito al inicio del presente trabajo, permite reflexionar
en torno a la dinámica que ha seguido la organización mundial hasta la
actualidad, principalmente a partir de sucesos históricos concretos —que van
desde la caída del muro de Berlín, el desmantelamiento de la Unión Soviética
y, más recientemente, la caída de las Torres Gemelas en Nueva York— pero
que obedecen al arraigo de procesos históricos complejos. Resulta entonces
que, hoy por hoy, la organización internacional es víctima de su propio
contexto. La incapacidad e insuficiencia de las instituciones y organizaciones
internacionales para ocuparse de la problemática global, la emergencia y/o
consolidación de actores políticos no estatales y el fomento y aparición de
organismos supranacionales —el caso de la Unión Europea, sin duda, parece
ser el más exitoso y acabado, aunque no es el único— son signos sintomáticos
de un cambio de época. Y todo ello se entiende a partir de un patrón común: el
debilitamiento del Estado.
Mientras que, como ya se explicó, el Estado–nación tiende a debilitarse ante la
emergencia de nuevos actores y factores que inciden con fuerza en los asuntos
que anteriormente sólo le competían al Estado, éste continúa
desenvolviéndose en un terreno de organización internacional que ya no
responde a la realidad actual. Si bien no se trata de una refundación completa
del sistema, por lo menos, resulta necesario el ejercicio reflexivo y autocrítico
de una institución como el Estado para poder dar pie a una nueva
institucionalización mundial de carácter cosmopolita, en busca de dar efectiva
respuesta a una serie de problemáticas de orden global que, naturalmente, no
encuentran respuesta completa en el ámbito local. Tal como Beck sugiere:
[...] la sociedad cosmopolita necesita nuevas instituciones para garantizar y
regular la convivencia de una civilización interdependiente que se ha puesto a
sí misma en peligro. Así pues, es la necesidad de revisar el derecho
internacional en sus mismos cimientos la que abre todas las fronteras al doble
pensamiento de "la guerra es la paz" y "la dictadura es la democracia".25
Respecto de la labor del Estado ante los embates de la globalización, éste
parece haber adoptado dos actitudes, y en esa línea podemos hablar de dos
alternativas; en primer lugar, y pareciera que de manera recurrente, la nostalgia
nacionalista parece inducir a los Estados hacia una conducta regresiva,
retraída y moderna a ultranza.La invocación del nacionalismo estatal ha
promovido distintos movimientos organizativos en el medio internacional en los
que, ante todo, prima el interés nacional y la razón de Estado maquiavélica.
Así,
[...] ante la incapacidad de los Estados nacionales para gestionar un mundo
global hemos asistido también, en los últimos años, al surgimiento y
consolidación de diversos actores políticos nacionalmente centrados —como el
G8, la Unión Europea o la Organización Mundial del Comercio—, teóricamente
destinados a paliar este déficit, así como a un renacimiento de la visibilidad —
ya que no de la democraticidad [sic] ni de la eficacia— de las organizaciones
nacidas al fin de la Segunda Guerra, como la ONU, el Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial.26
Por otro lado, y como contraposición a la postura anterior, aparece una
perspectiva cosmopolita. Para ello es primigenio reconocer la mermada
capacidad del Estado nacional en la actualidad, sobre todo en términos
comparativos con algunos de los actores no estatales y su poder político,
económico y, en ocasiones, incluso bélico. Pero también es importante asimilar
el hecho de que la presencia de un Estado fuerte y responsable es necesaria
para atenuar un sinfín de situaciones que generan exclusión, marginación e
injusticia social dentro del Estado mismo. Una perspectiva de ese tipo, pasa
primero por el reconocimiento de que "el vaciamiento de la soberanía del
Estado nacional seguirá ahondándose y, por tanto, resulta imprescindible
proseguir con la ampliación de las facultades de acción política en el ámbito
supranacional".27 Además, en términos de una sociedad de riesgo mundial, la
línea lógica de acción parece más la de una cooperación precisamente en
sentido cosmopolita y a través de un motor realista, es decir, el interés nacional
residido en la razón de supervivencia global, o cooperar para sobrevivir.28 Se
trata de una comunión paradójica que, en otro contexto, parecería una
dicotomía incoherente por sí misma, pero que hoy se nos presenta como una
posibilidad latente a expresarse en una institución como el Estado, con miras a
reflejarse en la organización internacional.
La globalización, finalmente se presenta como un concepto que permea en la
organización internacional y remueve parte importante de sus raíces
constitutivas. Tradicionalmente, incluso a manera de prejuicio, el proceso de
globalización ha sido contundentemente asociado al mito fundacional de un
capitalismo absoluto y absorbente del globo;29 sin embargo, un estudio más
profundo permite analizar la coyuntura como una oportunidad refundacional, en
la que el Estado deberá reposicionarse sobre basamentos renovados, con una
responsabilidad global, para que, idealmente, ello se exprese en la
institucionalización internacional y en una organización de corte más bien
global antes que interestatal. Y mediante el cual pueda llegar a democratizarse
la globalización, porque en esta medida habrá más actores que puedan
controlar el efecto negativo que ésta pueda tener sobre la vida de las personas
en el planeta. Lo que se busca es el desocultamiento de los nuevos actores,
debido a que
[...] mientras los agentes tradicionales ya no son capaces de llevar a cabo
ninguna acción eficaz, los agentes verdaderamente poderosos y con recursos
se han ocultado y operan fuera del alcance de todos los medios tradicionales
de acción política, especialmente fuera del alcance del proceso de negociación
y control democrático centrado en el ágora. Estos nuevos agentes celebran su
independencia y autonomía del ágora.30
Por el momento, el Estado parece el único capaz de tener un control eficaz,
claro que de la mano de la sociedad civil que cada vez tiene un papel más
activo dentro de la organización internacional. Por ello la necesidad de
repensar la forma en la que las organizaciones estatales internacionales se
pueden desenvolver en la globalización.31
CONCLUSIÓN
Los efectos de la globalización en la estructura del Estado–nación han sido
significativos: la razón de Estado ya no es una premisa básica y fundamental
del funcionamiento del sistema internacional, pues si bien es cierto que la
preeminencia del Estado ha resaltado a partir de la más reciente crisis —
mediante, por ejemplo, de rescates financieros multimillonarios a compañías o
instituciones financieras trasnacionales—, el Estado ya no actúa por el Estado
mismo, sino a partir de un complejo conglomerado de relaciones políticas en el
que actúan e interactúan más que Estados. Ello ha impactado de manera
significativa el funcionamiento político y económico del Estado, que se ve en la
necesidad de considerar a veces, cabildear otras, con nuevos actores no
estatales y con capacidad política económica en ocasiones superior a la del
propio Estado nacional.32 En ese sentido, los cambios que se han dado en la
forma en que está estructurada la organización internacional se han acentuado
debido a esa interacción entre viejos y nuevos actores, propiciada también por
un desarrollo tecnológico cada vez más álgido y que ha posibilitado la
maximización de flujos de bienes, dinero, información y personas —aunque de
manera limitada, debido a que las fronteras no están abiertas para todos sino
sólo para los turistas, como los nombra Bauman.33
La pasada crisis internacional, que no ha terminado del todo, es una muestra
de la debilidad de la configuración del sistema internacional para controlar los
efectos negativos de la globalización financiera y las externalidades que la
crisis en un país o en una región puede tener sobre el resto de las naciones.
Sin embargo, como ha quedado demostrado ante la última crisis internacional:
ante más mercado desbocado, más Estado es requerido, constituyéndose en
una de las paradojas que dan forma al Estado nacional en un mundo
globalizado.
La globalización financiera ha hecho que repensemos la forma de organización
internacional, siendo que las viejas estructuras ya no sirven para comprender lo
que está sucediendo; tal como lo señala Danilo Zolo, "la globalización
económica y financiera pone en tela de juicio los presupuestos mismos del
derecho internacional clásico, o sea, la soberanía de los Estados nacionales y
la separación neta entre política interior y política exterior".34 Lo anterior está
ligado con las categorías zombis de Ulrich Beck,35 pero en un orden de las
instituciones nacionales, ya que pensar el mundo en la lógica de un
nacionalismo metodológico puede crear serios problemas al interior de
nuestros países, sobre todo cuando se buscan soluciones a problemas de
orden global en el ámbito local o nacional.
En este ensayo no se planteó retomar las viejas estructuras estatales, pero sí
repensarlas. Los Estados en la década de 1970 se volvieron ineficientes y el
manejo de la economía en manos de éstos no garantizaba un adecuado
control. Sin embargo, la propuesta va en el sentido de pensar la forma en la
que se pueden establecer marcos normativos u operaciones mediante los
cuales los Estados dejen de ser sólo unos meros observadores y tengan
mecanismos efectivos para poder controlar las fallas del mercado.
El mercado por sí mismo no se autorregula —la falacia de la mano invisible—
y, como se ha señalado, éste tiende a ser autodestructivo, si queremos evitar
las crisis se deben pensar nuevas formas de organización.36 Pensar de manera
más global y menos local, entender que los viejos paradigmas de la soberanía
sólo son un vehículo para que los equilibrios no se den.
La globalización, en ese sentido, puede y debe ser vista como una oportunidad
para fomentar un orden cosmopolita que beneficie a la totalidad del sistema a
partir de fomentar relaciones políticas equitativas ante la premisa de que todos,
en mayor o menor medida, estamos expuestos a crisis comunes. Los
renovados basamentos sobre los que el Estado debe reconstituirse, que se
mencionaban con anterioridad, deben pasar por reconocer que la necesidad
de más Estado pasa también por aceptar que se requiere más y mejor
gobernabilidad al interior de éstos, pero particularmente a escala global, y dicha
gobernabilidad sólo puede ser el resultado de una suma de factores de poder
donde la participación de los Estados será fundamental.
Al respecto, las voces de los estados latinoamericanos serían particularmente
importantes, dado que, si la pretensión es la de un cosmopolitismo, la
representación política de Latinoamérica en general y sus Estados en particular
implica el reconocimiento de que el mundo subdesarrollado o en desarrollo
también es parte de la dinámica e importante partícipe de la solución y
búsqueda de la mencionada gobernabilidad.
En esa línea, fomentar las directrices de un orden global de corte cosmopolita
será la clave para buscar una gobernanza global institucionalizada y fundada
en criterios más democráticos, justos e incluyentes con todos los actores a
escala mundial. Pasar de una política internacional a una global será un factor
de suma importancia en el entendido de que la global —con la implicación de
ser una política más incluyente, consciente y considerada con los nuevos
actores— englobaría más oportunidades para reconstituir al Estado como un
garante de un mejor porvenir, ya no sólo hacia el interior de sus fronteras,
también hacia el exterior. Reconocerlo, independientemente del peso político,
económico y/o militar de cada uno de ellos, conducirá a un orden interestatal
con responsabilidad global, y que necesariamente creará condiciones de un
orden global cosmopolita y en definitiva más progresista que uno moderno
nacionalista como se concibió originalmente desde Westfalia.
Por lo anterior, debemos comprender que "la globalización es un fenómeno
desterritorializado y desterritorializador que no puede ser comprendido con los
paradigmas nacional–territoriales con los que estamos habituados a razonar.
La globalización crea un nuevo universo que sólo puede ser entendido en sus
propios y revolucionarios términos".37 Es ante la complejidad del sistema
internacional que el Estado debe buscar nuevas formas de control sobre su
territorio e influencia sobre las fuerzas cuasi supranacionales,
intergubernamentales y trasnacionales. Ante esta interacción David Held
plantea:
[...] que los procesos de globalización en sí mismos conducen necesariamente
a una mayor integración global, esto es, a un orden mundial caracterizado por
una sociedad y política homogéneas generalizadas. Pero de la misma manera,
la globalización puede llevar a la destrucción de viejas estructuras políticas y
económicas, sin construir nuevos sistemas de regulación.38
Lo que no debemos dejar que pase es que estos espacios vacíos dejados a
raíz de la globalización no sean ocupados por nadie, lo que se necesita es
repensar la forma en la que se puede reformular el concierto de las naciones,
para hacer frente a los nuevos poderes fácticos que, tal como se señaló, no
importando la centralidad o periferia de los países, los terminan afectando
indistintamente en sus estructuras regulatorias y económicas.
Por ello, intentos conceptuales como los que se han vertido en el anterior
ensayo son guía metodológica para pensar la nueva estructura en la
configuración del orden internacional, que pareciera cada vez más fuera del
alcance de las personas y de los Estados para controlar este mundo
desbocado; sin embargo, en lo que se deben concentrar los esfuerzos es en
buscar equilibrios y configuraciones en la organización internacional que
permitan evitar que la globalización parezca un proceso autónomo y
autopoiético, para así fomentar la creación de políticas de alcance
metanacional que permitan capitalizar el potencial que la globalización puede
ofrecer en la búsqueda de una justicia social global.
EL ESTADO FRENTE A LA GLOBALIZACIÓN
la desregulación y el transnacional ismo que acompañan a la globalización
menoscaban su rol y limitan muchas de sus tradicionales esferas de actuación
Las investigaciones que exploran el papel del Estado en un mundo globalizado
son muy amplias. En buena medida se constata la pérdida o reducción del
poder del Estado en el momento actual. Según tales estudios, éste pierde peso
en un contexto en el que la desregulación y el transnacionalismo que
acompañan a la globalización menoscaban su rol y limitan muchas de sus
tradicionales esferas de actuación, particularmente en lo que se refiere al
gobierno de los procesos económicos.
Aún así, existen dos ámbitos en los que el protagonismo del Estado permanece
prácticamente sin cuestionar: comoúltimo garante de los derechos del capital,
ya sea nacional o extranjero y como protagonista de los conflictos
internacionales.
En buena medida, los conflictos que tienen lugar actualmente en la arena
internacional se dirimen entre Estados. Los analistas internacionales debaten
sobre la validez del análisis de Huntington (2005) en torno al choque de
civilizaciones. Este autor afirma que este conflicto sustituirá a la rivalidad entre
superpotencias y que las brechas entre civilizaciones cristiana e islámica,
confuciana e hinduista, americana y japonesa, europea y africana, serán los
frentes de batalla en el futuro. A pesar de ello, constatamos, sin embargo, una
clara presencia de intereses nacionales o estatales, rivalidad por los recursos y
ambiciones geoestratégicas entre las causas de las disputas o los conflictos
recientes.
Al tiempo que se observan estas tendencias, percibimos igualmente otras que
apuntan a lasuperación o menoscabo del poder del Estado-nación. Según el
politólogo británico, David Held, se debe distinguir entre soberanía y autonomía
de los Estados. Soberanía es la autoridad política de una comunidad que tiene
derecho indiscutible a determinar su marco de normas, regulaciones y políticas
dentro de un territorio dado y a gobernar en consecuencia. Se trata, por tanto,
en otras palabras de la soberanía interna de los Estados, uno de los principios
que ha definido el Estado-nación. La autonomía del Estado, en cambio, se
refiere a su capacidad para llevar a cabo objetivos en el ámbito exterior a las
fronteras territoriales estatales.
Según David Held, cabe afirmar que la autonomía se ha reducido
significativamente con la globalización. En el pasado, a pesar de las
limitaciones que el Estado encontraba en la arena internacional, se daba por
supuesto que tenía autoridad plena para establecer leyes y políticas por las que
se regirían sus ciudadanos, es decir, se daba por supuesto que los Estados
actuaban con soberanía plena, incluso a pesar de la correlación de fuerzas
presentes en el ámbito internacional y su impacto en las dinámicas de gobierno
nacionales.
Esta situación, sin embargo, ha cambiado en el transcurso de las últimas
décadas de forma que actualmente, como señalas los analistas
internacionales, la soberanía de las naciones se ve muy influida por
limitaciones internacionales. Existen instituciones supranacionales que se han
convertido en generadoras de derecho, normas y leyes que no sólo afectan a
las relaciones entres los Estados, sino a la legalidad interna de cada Estado.
En el caso de Europa, la débil representatividad de las instituciones europeas
agrava el problema de legitimidad y establece una distancia que a veces
parece insalvable entre los ciudadanos de cada país y la Unión como tal. Junto
a este fenómeno de recorte de las atribuciones tradicionales al Estado de la
mano de instancias internacionales, también encontramos mucha reflexión
sobre cómo el Estado-nación también es superado o trascendido desde niveles
inferiores.
La búsqueda de la identidad como antídoto a la globalización económica y a la
pérdida de derechos políticos que cala por debajo del Estado-nación, dará un
nuevo dinamismo a regiones y ciudades de toda Europa.
Conclusión
Respecto al estudio realizado, se puede resumir algunos aspectos básicos, que
a manera de reflexión podremos condensar para concluir este tema:
El Estado es una forma de organización social, económica, política soberana y
coercitiva, formada por un conjunto de instituciones involuntarias, que tiene el
poder de regular la vida nacional en un territorio determinado.
La globalización es un proceso económico, tecnológico, social y cultural a gran
escala, que consiste en la creciente comunicación e interdependencia entre los
distintos países del mundo unificando sus mercados, sociedades y culturas.
Los sujetos de Derecho internacional son los Estados, las organizaciones
internacionales, la comunidad beligerante, los movimientos de liberación
nacional y el individuo.
La globalización, ha contribuido a la usurpación de funciones del Estado-
nación, y la localización es una forma de manifestación de la globalización.
El fortalecimiento de las nuevas instituciones que surgen en el marco de la
globalización neoliberal, contrasta con la crisis de otras instituciones ya
consolidadas. La soberanía estatal es una de ellas.
La dimensión transnacionalizadora ha incidido en la soberanía de los Estados
desde tres dimensiones: el nuevo orden internacional y la crisis de la soberanía
en el marco de las intervenciones humanitarias, el Derecho Internacional y las
relaciones con las empresas transnacionales.
La Globalización favorece una Jerarquización de Estados. a. Aquellos que
ejercen un papel imperial, b. Otros estados centrales, c. Los Estados
periféricos o subordinados, y d. Por último, los Estados fracturados.
Las empresas transnacionales mantienen vinculaciones diferentes con cada
uno de estos grupos de Estados.