INTRODUCCI6N: DOS CONCEPTOS DE GESTI6N PlTBLICA BARRY BOZEMAN a Iugar para empezar es el principio aun si este es turbio y esta envuelto atkuma. Lo turbio de los ongenes de la gesti6n publica contrasta con los de publica y la teona burocratica. Como campo de estudio ...-oconsciente, la administraci6n publica se remonta a Woodrow Wil_y asus conceptos -fascinadorainente ambiguos- acerca de la dico__entre politica y administraci6n. El estudio de la burocracia en toda .. empezar con Max Webery su arquetipo.lD:rigenes de la gesti6n publica quedan oscurecidos por el hecho de .-=esta disciplina es producto de la evoluci6n institucional mas que del intelectual. Es mas facil identificar ellugar de origen que reco.-:er las causas primigenias de la epoca en que apareci6. La gesti6n puaacomo campo de estudio yempresa educativa parece haber brotado a liIaIes de los aiios setenta y comienzo de los ochenta en dos institucio_muy distintas: las escuelas comerciales y las escuelas de politicas pu115aas.Estas ultimas parecen haber contribuido mas ala evoluci6n de la piOn publica, ylasprimeras masasusustanciainicial.lOuedecir de ..programas de administraci6n publica? Tal vez, la mayona de los profe..-.:s que ensefian agraduados en administraci6n publica dinan que todo dtiempo han estado haciendo gesti6n publica, mientras otros apenas la esII1II descubriendo. Ouiza hayaalgo de verdad en esta afirmaci6n. Dos CONCEPTOS DE GEsn6N PUBLICA ftIr" lo general,comprender una teona exigeciertoconocimientodelas fDsonas y en particular de las instituciones que la dan aluz.Esta es una iIIroducci6n al contexto institucional de los estudios sobre gesti6n publica y. por tanto, tambien de la teona que la sustenta. La idea principal es .-=hay dos gestiones publicas rivales: la versi6n de la escuela de politicas pilJlicas y la versi6n de la escuela comercial. A finales de los setenta suraiaoncasi al mismo tiempo dos enfoques considerablemente distintos de sestion publica; uno de enos provenia de la orientaci6n de la escuela tie politicas publicas (el enfoque P),mientras el otro estaba influido por 37 I 38INTRODUCCION: DOS CONCEPTOS DE GESTION PUBLICA las ideas de la escuela de comercio y los avances ocurridos en la administraci6n publica (el enfoque B). Descenso delaspoUticas publicas: el enfoqtte P Como concepto. pero no tanto como actividad. el surgimiento de la gesti6n publica en las escuelas de politicas y de administraci6n publicas ha seguido ciertas corrientes de las escuelas de comercio.Una tras otra. las escuelas comerciales modificaron sus nombres durante los afios setenta: dejaron de ser escuelasde administraci6n de empresas para ser escuelasde gesti6n. Estecambiose justific6 la mayoria de las vecesdiciendoque entrafiaba hacer hWcapie en la estrategia y las polfticas empresariales, en oposici6n ala me_nica y losprocesosdeadministraci6n intema.Loscambios no fueron s610tenninol6gicos y extemos. Los requisitos de la American Assembly of Collegiate Schools of Business (grupo que acredita a las escuelas de comercio) se modificaron gradualmente. subrayando ahora la estrategia y las polfticas empresariales. Aumentaron las demandas de cursos en estos campos y,en la vanguardia de la investigaci6n. surgieron nuevas revistas (por ejemplo Strategic Management Journal) mientras se reorganizaba una divisi6n de la Academy of Management (importante grupo profesional integrado por los profesores dedicados a la ensefianza en escuelas comerciales) que se concentraria en la estrategia. Poco despues se lograron avances similares en las escuelas de politi cas y administraci6n publicas. pero con diferente enfasis, en una forma mucho mas fragmentada y con pocas implicaciones para la acreditaci6n inmediata. Las escuelas de politicas publicas (por ejemplo la Kennedy School de Harvard, el Institute for Public Policy Studies de Michigan, el Humphrey Institute de Minnesota, la School for Public Policy de Berkeley) se fundaron, en paIte, como rechazo directo a la administracion publica a la vieja usanza.Lasescuelasdepoliticasseorientaronmuchomasalanalisis cuantitativo fonnal, aplicado sobre todo ala economia. Sin embargo. las escuelas de politicas empezaron a reconocer cada vez mas una grave limitacion: en el sector publico habia poca demanda de anaIisis cuantitativo formal, 0 de "gran disefio" de las politicas. En cambio, habia una gran demanda de gestion. Las escuelas de politicas necesitaban algo affn a la administraci6n publica,pero queno se identificara con este campo "anticuado" yorientado hacia lascapacidades especiales.Como solud6n, se inventola gesti6n publica. A mediados de los afios setenta, el profesorado de las escuelas de politic as publicas empez6 a emplear el termino gesti6n publica y a reflexionar acerca de los programas escolares de gesti6n publica (si bien no se aplicarian todavia). c.-Iar:csti6u pUblical ~ P-fue.... lan:spucsb .... siaui6 sieodo un conc::c __!!I'a::a cIebia SCI" una gestiO Cali; pav. aparte de esto. hoi -""""a sipifica.tivo que laCSl MIa de poIiticas como .,..... ,. s0siquiera una ill"'_15ClaD economistas -I ...,.;os. Otros eran poIi Desde sus azarosos c:omie .......... aspUblicas empI B-4.sehacmtrado eo' - ....,mcaeen1aadmini i-aCIliagestiOn esttalqic.iia"administrador (0 ejI A _'110 los ejemplos uti) ....PseccnlraDmascal S4 apc:aimentados. y. _dl"DIlIwincapie en los aspeI I.alIiWiografia que ha mit y_aaatitativa. orien1ada1 IicL EI merodo de investipl ...... pRdilecto: el an;ilish: ca:aJS de doctorado en gad ....de casos. F.s facil ~ "NpIE P rq:JreSeII1a ellade IiiIcBIqxesmla ellado .... 0.(INN epto de gestiOn pUIJI (..ascat:ano a 1a administn ca piada pOI" las escuelas ell espaar.1as personas que sei qIIIr. 0bienhan enseiiadoen) ....en esas instituciooes a Suapandes las difaenc:ia ED jAima: lugar, el enfoqueI a losc::onceptos de las discipli queIamejormanera de resuB 39INTR.ODUCCION: DOS CONCEPTOS DE GESTION PUBLICA c-aoIa gestion publicaguiada por las escuelas de politicas -el enfo.-ep-foe mas la respuesta a un problema que una idea 0 una oportuni.w. si&uiO siendo un concepto nebuloso.Secomprendi6 quede alguna debia ser una gesti6n complementada por el analisis de las politic;as; p20. aparte de esto, hubo poco acuerdo inicial. ItesuIta significativo que casi ninguna de las personas que salieron de laesc...1a de politicas como "especialistas en gesti6n publica" tuviese anIDCnlentes 0siquiera una identificaci6nconlaadministraci6npublica . ....... CIaIl economistas "renegados". Otros eran mas practicantes que adrmicos. Otros eran polit610gos de orientaci6n institucional. Dcsde sus azarosos comienzos, la gesti6n publica guiada por las escuelasdepoliticas publicas empez6 a cristalizary adquirir su propia identidad. Bmfnque se ha centrado en la llamada gesti6n de las politicas de alto nivel.El iwlues no recae en la administraci6n cotidiana de las dependencias, ni si...aaen la gesti6n estrategica de las mismas, sino, antes bien, en la funciDD del administrador (0 ejecutivo politico) en las politicas de alto nivel. A.menudo losutilizados en los cursos de gesti6n publica del C!IIfoque P se centran mas en los ejecutivos politicos que en los funcionarios piibIicos experimentados.Y,como podiamos esperar,este enfoque hace ...cho hincapie en los aspectos politicos de la gesti6n publica. ubibliografia que ha originado el enfoque P es en gran parte ate6rica .-.., cuantitativa, orientada hacia reglas prescriptivas basadas en la prac-1:ioL El metodo de investigaci6n preferido tambien es el metodo de enseiiaDza predilecto:elanalisis deestudios decasos.En realidad,hasta los cunos de doctorado en gesti6n publica en ocasiones incluyen la interpre1aCiOn de casos.Es facilentender por que amenudo se considera que el eufoque P representa ellado "blando", mientras que el analisis de las politica$representa ellado "duro". De losnegocios para arriba: el enfoque B Unconcepto de gesti6n publica identificado con otro grupo de estudiosos (mas cercano a la administraci6n publica tradicional) es la gesti6n publica guiada por las escuelas de comercio (el enfoque B).Como podriamos esperar.las personas que se identifican de manera estrecha con este enfoque. 0bien han enseiiado en las escuelas comerciales 0 bien fueron preparadas en esas instituciones 0 en programas de gesti6n "genericos". Son grandes las diferencias entre los enfoques B y P de la gesti6n publica. En primer lugar, el enfoque B esta dispuesto mucho mas favorablemente a los conceptos de las disciplinas comerciales. En segundo lugar, mientras que la mejor manera de resumir el enfoque P es mediante una frase de Wa40INTRODUCCION: DOS CONCEPTOS DE GESTIONPUBLICA HaceSayrequeserepitecon frecuencia:"Lasorganizacionespublicas y privadas son similares en todos los aspectos no importantes", el enfoque B hace distinciones menos marcadas entre los sectores publico y privado, o bien reconstruye esas distinciones. El enfoque B tiene nexos mas poderosos con la administracion publica, mientras que el enfoque P se apartade ella.. El enfoque B se preocupa mucho mas por desarrollar la teona empirica, y gran parte de la investigacion se ha centrado en identificar y explicar las diferencias empiricas entre las organizaciones publicas y privadas. El enfoque Ptiende adar por sentadas las divergencias, 0aexaminar los informes de casos de los practicantes para identificarlas. Pese a su creciente interes Ror la gestion estrategica e interorganizacional, el enfoque Bsigue mas ~ e n t a d ohacia los procesos. As!,los temas relacionadoscondisefiodeorganizaciones,personal,presupuestacion, etc., interesan a los partidarios de este enfoque. Por el contrario, el proceso recibe poca atencion en el enfoque P, que en cambio subraya las politicas y la politica. Entre los partidarios del enfoque B, el estudio de casos no es el metoda preferido (aunque sf 10 tengan en cuenta). Mas probablemente recurriran a tecnicas cuantitativas para el analisis de datos acumulados y como complementoparalosdisefiosexperimentales.Sinembargo,elenfoqueB hace uso extenso de los estudios de casos para ensefiar cursos predoctorales de gestion publica. Losdos enfoques tienen fundamentosinstitucionales yprofesionales distintos.El enfoquePesmucho mas manifiestoenla Associationfor Public Policy Analysis and Management. El enfoque B tal vez sea mas dominante' en la division del sector publico de la Academy of Management (aunque tambien sobresale en la American Society for Public Administration). De manera similar, mientras la bibliografia mas importante del enfoque Pse encuentra en ei Journal of Policy Analysis and Management,la literatura del enfoque B, un tanto mas extensa, suele haHarse en Academy ofManagement Review, Academy ofManagement Journal, Journal ofPublic Administration Research and Theory, yPublic Administration Review. Unasintesis posible Los enfoques P y B tienen algunos puntos en comun, mas de los que podrfan suponerse despues del anaIisisanterior,ycada enfoque tiene sus propios puntos fuertes.Los puntos comunes incluyen los siguientes: INTRODUCCION: DOS a La preocupacion por algo II dependencias (un enfoqueill Respeto a la funcion de la p Una orientacion prescriptiu ministrativa, y Apreciodel aprendizaje pol pleo del estudio de casos aI Pese aestos puntos comunes, ] considerablemente. Los puntos fi Reconocimiento de la impo la gestion publica; Aprendizaje basado en la ex Preocupacion por destilar It facll de comprender, y Promocion del diaIogo entre cutivos politicos y estudioS() HI enfoque B tiene los siguient Mayor orientacion hacia la i Capacidad de adaptar y difu variedad de disciplinas; Incorporacion de comparac:i sadas en la experiencia de b Orientacion hacia la gestion Preocupacion por cuestione Mayor concentracion en el a el ejecutivo politico. La ma:y:or parte de las ventajas principio, mutuamente excluyent tomara 10mejor de cada enfoque. Public Affairs se encuentra en pc Bevar acabo esa sfntesis, ya que i COIl cada enfoque y que tienen una de las politicas. 41INTRODUCCION; DOSCONCEPTOS DE GESTION PUBLICA La preocupacion por algomas que la administracion intema de las dependencias (un enfoque interorganizacional de la gestion extema); Respeto ala funcion de la politica en la administracion; Una orientacion prescriptiva einten!s por mejorar la eficiencia administrativa, y Aprecio del aprendizaje por experiencia,como se reflejaen el empleo del estudio de casos al ensefiar la gestion publica. Pese a estos puntos comunes, los meritos de los dos enfoques divergen considerablemente. Los puntos fuertes del enfoque P son: Reconocimiento de la importancia del am1lisisde las politicas para Ia gestionAprendizaje basaao en la experiencia de los practicantes; Preocupacion lecciones ytransmitirlas de una manera tacil de comprender, y Promocion del dialogo entre administradores experimentados 0ejecutivos politicos y estudiosos de la gestion publica. El enfoque B tiene los siguientes puntos fuertes: Mayor orientacion hacia la investigaci6n y la teoria; Capacidad de adaptar y difundir metodos, tecnicas y teorias de una variedad de disciplinas; Incorporacion de comparaciones cada vez mejor desarrolladas, basadas en Ia experiencia de la gesti6n publica y la privada; Orientaci6n hacia la gestion estrategica; Preocupacion por cuestiones de proceso, y Mayor concentraci6n en el administrador publico de carrera que en el ejecutivo politico .. La mayor parte de las ventajas de los respectivos enfoques no son, en principio, mutuamente excluyentes.Pod ria ser factibleuna sintesis que tomara 10 mejor de cada enfoque. La Maxwell School of Citizenship and PublicAffairs se encuentra en posicionparticularmentefavorablepara IIevar acabo esa sintesis, ya que incluye apersonas que se identificarfan concada enfoque y que tienen una orientacion manifiesta hacia el analisis de las politicas. 42INTRODUCCI6N: DOSCONCEPTOS DEGESTI6N PUBLICA IMPLICACIONES PARA LA TEORfA DE LAGESTI6N PUBLICA Tanto el enfoque P como el B parecen estar bien representados en este libro(talvezhaya,asimismo,unoscuantos"enfoquesX").Enlugarde arriesgarnos a errores de clasificacion que posiblemente serian ofensivos, Iedejaremos allector dicha tarea. Lo que viene mas al caso es que muchos deloscapftulosaquipublicadosparecenrepresentar loscomienzosde una sintesis de los enfoques predominantes en la investigacion de la gestion publica, la cual podria tener las caracteristicas siguientes: Preocupacion por la estrategia yelproceso,perocon una orientacion centrada en 10extemo; Mayor hincapie en ellado "duro", sin dejar por ello de enfocar ellado "blando"; Orientacion hacia losadministradores publicos experimentados en los niveles medio y superior; Una definicion mas general de 10 "publico" en la gestion publica, que incluya las organizaciones no lucrativas, los aspectos publicos de las empresas privadas y las organizaciones hibridas, y Atencion ala teoria, la teoria prcscriptiva y la prescripcion. Desde un punto de vista intelectual, la sintesis que acabamos de esbozar plantearia pocosproblemasdeaplicacion;pero lasbarrerasinstitucionalessonamenudomasformidablesquelasintelectuales.Eneste punto, las instituciones educativas razonablemente poderosas tienen interes en las cuestiones intelectuales. Para algunos programas, la naturalezadeladistincionentrelagestionpublica ylaprivadanoes"simple" cuestion de intelecto;. es cuestion de la razon de ser de los programas (es decir, de negocios). Para otros, el enfoque en los administradores de nivel medio 0superior no es tanto un asunto intelectual sino una cuestion de quien se ha inscrito. Demomento, dejemos la politica academica en un estante y,como 10 hacen estos capitulos de manera tan recomendable, meditemos sobre la teoria de la gestiop. publica en terminos intelectuales.Podremos extraer lasimplicacionesinstitucionalesmanana 0pasado manana,0aldia siguiente. IMAGENESD