barrios suvelza propuesta-autonomica-santacruz 2005

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Propuesta autonómica de Santa CruzBalance de fortalezas y debilidades

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LA PROPUESTA AUTONÓMICADE SANTA CRUZ

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Franz Xavier Barrios Suvelza

Propuesta autonómica de Santa CruzBalance de fortalezas y debilidades

FortalezasFlancos débiles

Una alternativa de distribución competencialSustento desde la experiencia comparada

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Portada: óleo de Remedios Varo, Tránsito sobre espiral, 1962.

© ILDIS / Plural editores, 2005© Franz Xavier Barrios Suvelza

Primera edición: diciembre de 2005.

ISBN: 99905-63-88-8D.L.: 4-1-1999-05

ProducciónPlural editoresc. Rosendo Gutiérrez Nº 595, esquina Av. EcuadorTeléfono: 2411018 / Casilla 5097, La Paz-BoliviaEmail: [email protected]

Impreso en Bolivia

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El producto que se pone a considera-ción fue sometido a un escrutinio deexpertos nacionales y extranjeros. EnBolivia queremos agradecer a CarlosAlarcón, Diego Ayo, Gover Barja,Carlos Mollinedo, José Luis Roca yJosé Antonio Terán, quienes nos die-ron pautas de mejora a la investiga-ción. Desde el extranjero trabajaronsobre el estudio Ferrán Requejo (Uni-versidad Pompeu Fabra-Facultad deCiencias Políticas y Sociales),Alexander Proelß (Universidad deTübingen-Centro Europeo de Inves-tigación sobre Federalismo), AndreaKramer (Universidad de Giessen-Fa-cultad de Derecho Público), JaimeCárdenas (UNAM- Instituto de Inves-tigaciones Jurídicas), Richard Simeon(Universidad de Toronto-Facultad deCiencias Políticas) y Jonas Frank. Atodos ellos el agradecimiento por suimparcialidad y tiempo, dejandoestablecido que las conclusiones y en-foque final del estudio no loscomprometen.

La realización de este emprendimien-to contó con el apoyo de FernandoMudarra (AECI), Markus Steinich(GTZ), Moira Zuazo (ILDIS) y Mirtha

AGRADECIMIENTOS

González que de diferentes manerasfacilitaron la obtención de este estu-dio. Al mismo tiempo es importantereconocer el papel del Sr. FernandoAramayo como impulsor del debatepreconstituyente boliviano. Él fueparte de este emprendimiento mayorde los bolivianos que, desde diferen-tes situaciones, han apostado poralentar con su esfuerzo la búsquedabien intencionada de escenarios dedebate en el marco de la Constituyen-te venidera.

Esta tarea no es fácil por las comunesdificultades que en nuestro país per-manentemente se interponen al tra-bajo técnico y a la continuidad de lasinstituciones. Tampoco es seguro queeste trabajo, por mucho que jueguecon las cartas abiertas, sea correspon-dido de la misma manera. La convic-ción por promover la fluidez de infor-mación y el acceso a ella de todos losinteresados linda en una apuesta porgarantizar derechos mínimos al ciu-dadano y por esa simple pero impor-tante razón no se puede olvidar a quie-nes apostaron desde sus diferentesposiciones a subordinar cualquier in-terés a esa convicción democrática.

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CH3: Concurrencia horizontal entre nación, departamento ymunicipio.

CH3^ CP~p+Com: Concurrencia horizontal entre nación, departamento ymunicipio con concurrencia piramidal no polar (sólonación y departamento) más compartición.

CP: Constitución Política.CP~p+Exh: Concurrencia piramidal no polar (sólo nivel nacional y

departamental) con exhaustividad funcional.CP~p+D: Concurrencia piramidal no polar (sólo nivel nacional y

departamental) con dispersión funcional.CP3+Exh: Concurrencia piramidal más exhaustividad funcional.CPp+Exh: Concurrencia piramidal polar (sólo nivel nacional y

municipio) más exhaustividad funcional.CP~p+ComL: Concurrencia piramidal no polar (sólo nivel nacional y

departamental) con compartición funcional hacia elnivel municipal.

CPE: Constitución Política del Estado.DS: Decreto Supremo.ExN+Exh: Exclusividad del nivel nacional más exhaustividad fun-

cional.ExM+D: Exclusividad del departamento con dispersión

competencial.ExN+D: Exclusividad del nivel nacional con dispersión

competencial.ExN+ComM: Exclusividad del nivel nacional con compartición ha-

cia el departamento.ExN+Dai: Exclusividad del nivel nacional con dispersión funcio-

nal y autoadministración independiente.PASC: Propuesta Autonómica de Santa Cruz.PN: Privativo Nacional.FOCAD: Fondo de Compensación de las Autonomías Departa-

mentales.TGN: Tesoro General de la Nación.PCPA: Propuesta del Consejo Preautonómico.

ABREVIATURAS

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ÍNDICE

PRESENTACIÓN.............................................................................................................................. 13

PRÓLOGO ..................................................................................................................................... 15

GLOSARIO ..................................................................................................................................... 17

CAPÍTULO ISinopsis ........................................................................................................................................... 25

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................... 27Objetivo del estudio ................................................................................................................ 27¿Por qué la PASC? .................................................................................................................... 28Objeto del estudio ................................................................................................................... 28Parámetros de análisis .............................................................................................................. 29Esquema del documento .......................................................................................................... 30

CAPÍTULO IISinopsis ........................................................................................................................................... 33

FORTALEZAS DE LA PROPUESTA AUTONÓMICA DE SANTA CRUZ ............................................. 37La contraposición entre lo “federal” vs. lo “unitario” ............................................................... 37La amenaza del separatismo .................................................................................................... 41La polémica con el espacialismo, el etnocomunitarismo y el hipermunicipalismode última hora ......................................................................................................................... 42Decantar en el municipio la inclusión cultural ......................................................................... 47Anticipo de un nuevo título territorial en la nueva Constitución ............................................... 48Visión de flexibilidad del futuro arreglo territorial .................................................................... 48Consolidación del Tribunal Constitucional como dirimidor de conflictos competenciales ........ 49Constricción del referéndum a mandato moral sobre una eventual Asamblea Constituyente .... 49Aceptación de un papel para el Estado en ciertas políticas nacionales más alláde las clásicas competencias majestuosas ................................................................................ 50Adopción del esquema “ley básica” junto a “ley de desarrollo” ............................................... 51Propuesta de la “competencia exclusiva” como principio general ............................................ 52Lista competencial en la Constitución e intención inicial de una lista para municipiosen la CPE ................................................................................................................................. 53Prevención frente a los silencios asignativos ............................................................................ 54Explicitación del principio garantista del interés común como competencia ............................ 55El calibramiento competencial por escala espacial .................................................................. 55

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Concreción de una metódica asignación de competencias ...................................................... 55Consideración del esquema de aplicación a través del meso de toda ley nacional ................... 56Reconocimiento de la descentralización fiscal como asunto de ingresos y de gastos ............... 56Reclamo por un reconocimiento a la fuerza fiscal territorializada ............................................ 57Consolidación de solidaridad fiscal .......................................................................................... 57Precautelar incentivos al esfuerzo fiscal en el marco de solidaridad fiscal ................................ 58Hacia una creciente retención de ingresos no tributarios captados por entidadesa nivel departamental .............................................................................................................. 59Insistencia en la valoración inductiva de los costos competenciales y modelación .................. 59Consideración formal para vincular nuevos arreglos fiscales a cambios competenciales .......... 60Superación de la conformación localista de la Asamblea Departamental ................................. 61Atención a la territorialización de otros poderes y sistemas del Estado ..................................... 61Los avances contenidos en la nueva propuesta de texto constitucionalemanada del Consejo preautonómico ...................................................................................... 62

CAPÍTULO IIISinopsis ........................................................................................................................................... 69

DEBILIDADES DE LA PROPUESTA AUTONÓMICA DE SANTA CRUZ ............................................ 77Las cuestiones formales............................................................................................................ 77

Problemas en los propios cánones de asignación competencial ....................................... 77La estabilidad nominativa al conformar las listas competenciales ..................................... 78El riesgo de afirmaciones que se desdigan entre ellas en la misma exposición.................. 79

Flancos conceptuales y de enfoque.......................................................................................... 79Aspectos técnicos en la definición del modo de Estado .................................................... 79Autonomía ¿definición polinómica? ................................................................................. 82¿Órganos o procesos? ....................................................................................................... 83Significaciones del término “gobierno” ............................................................................ 83¿Qué puede y no puede resolver la descentralización? ..................................................... 84Descentralización y desconcentración ............................................................................. 85La polémica en torno a lo federal ..................................................................................... 88Fusión entre Estado y nivel nacional ................................................................................. 94La cuestión de la redelimitación del meso ........................................................................ 95La tensión irresuelta en torno al status del municipio ....................................................... 95La igualdad jurídica entre entidades territoriales ............................................................... 97Sobrecarga entre las fuentes del derecho territorial (nuevo articulado constitucional,ley de gobiernos departamentales, estatutos) .................................................................... 99Tono de la redacción estatutaria ....................................................................................... 100La valoración del espíritu constitucional .......................................................................... 101Valoración de la evolución legal reciente ......................................................................... 103Los paradigmas participacionistas del 94.......................................................................... 104Esquemas de solidaridad interterritorial y el concepto de (a)simetrías ............................... 105Lidiar con la mentalización vigente en torno a las regalías ............................................... 111Inversión de la soberanía tributaria ................................................................................... 111Articulación de incentivos fiscales y la territorialización de los dominios tributarios ........ 112La perspectiva del balance vertical ................................................................................... 113Alcance de los procedimientos de aprobación presupuestaria en el escenariode modo de Estado compuesto ......................................................................................... 114La polémica en torno a si se debe tener bifurcación o desdoblamientode autoridad en el meso ................................................................................................... 115Dificultades en la visión de cómo territorializar los órganos apolíticos ............................. 116

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La visión de contrapesos de poder horizontal y sobre la naturaleza de una Asamblealegislativa del meso .......................................................................................................... 118El tema de los estatutos .................................................................................................... 120Inversión de las escalas competenciales ........................................................................... 122¿Cuán actual es apegarse hoy al principio de subsidiariedadcomo el principio de asignación ideal? ............................................................................ 123Las competencias como verbos o sustantivos de difícil operacionalización ...................... 124Los problemas del sistema de asignación competencial de la PASC ................................... 127

CAPÍTULO IVSinopsis ........................................................................................................................................... 149

UN EJERCICIO CONCRETO DE ASIGNACIÓN COMPETENCIAL ................................................... 153Los códigos formales del sistema de asignación competencial ................................................. 154

Recapitulación de conceptos y técnicas ........................................................................... 154La asignación competencial exclusiva .............................................................................. 154La asignación compartida................................................................................................. 155La exhaustividad .............................................................................................................. 155Lo privativo ...................................................................................................................... 156La asignación por dispersión ............................................................................................ 156La asignación competencial exclusiva en el nivel nacional combinadacon compartición con el meso ......................................................................................... 157La asignación competencial exclusiva para el meso combinada con dispersión ............... 157La asignación concurrente................................................................................................ 158La asignación concurrente piramidal ................................................................................ 158La asignación concurrente horizontal ............................................................................... 159El paradigma asignativo de la PASC ................................................................................... 160

Los códigos formales en aplicación.......................................................................................... 162

Ejercicio alternativo: Agricultura y ganadería como campo de políticas potencialesde municipios, departamentos y la nación según la escala de los emprendimientos (CH3) ...... 162

Ejercicio alternativo: la Asistencia social como asunto meso y aplicación local (ExM+D) ........ 163

Ejercicio alternativo: Cooperativas como tema asignado concurrentemente entre nacióny meso con plena implementación vía este último (CP~p+Exh) ............................................... 164

Ejercicio alternativo: aspectos de cultura legislados por el meso en el marco de leynacional y con municipios involucrados en la aplicación (CP~p+D)........................................ 164

Ejercicio alternativo: lenguas originarias como asunto de legislación meso en el marcoconstitucional (ExM+D) ........................................................................................................... 165

Ejercicio alternativo: el desarrollo económico lo legislan e implementan cada unode los tres niveles en el marco constitucional y la escala (CH3) ............................................... 165

Ejercicio alternativo: Impuestos son susceptibles de legislaciones en los tres niveles cuandoson propios y de desarrollo legislativo meso para los nacionales (CH3 ^ CP~p +ComM) .......... 166

Ejercicio alternativo: el servicio civil es asunto nacional, pero de aplicación adaptadaen el meso y lo local (ExN+D) ................................................................................................. 167

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Ejercicio alternativo: la organización de las instituciones territoriales en el marco de unanorma legislativa básica nacional que se desarrolla legislativa y ejecutivamente en cada unode los tres niveles (CP3+Exh) ................................................................................................... 169

Ejercicio alternativo: Administración pública y procedimientos administrativosson legislados sólo nacionalmente e implementados subnacionalmente (ExN+D).................... 170

Ejercicio alternativo: el tema de Hacienda queda como asunto de legislación nacionaly adaptación meso (ExN+ComM)............................................................................................. 170

Ejercicio alternativo: el ordenamiento espacial se reparte legislativamente en los tres nivelessegún escala (CH3) .................................................................................................................. 171

Ejercicio alternativo: urbanismo y vivienda son temas entre la nacióny el nivel local (CPp+Exh) ........................................................................................................ 172

Ejercicio alternativo: la redelimitación territorial es de legislación nacional y adaptaciónsubnacional (ExN+D) ............................................................................................................... 173

Ejercicio alternativo: el régimen electoral es asunto de concurrencia horizontal para nacióny meso con ley orgánica para lo municipal (CH2~p+Exh; LOl) ................................................ 174

Ejercicio alternativo: migración se legisla según la escala en la nación y el meso,pero como el nivel local carga las consecuencias, asume la implementaciónplena (CP~p+ComL) ................................................................................................................ 175

Ejercicio alternativo: la Policía es asunto legislativo y aplicativo de los tres niveles del Estadoen el marco de una ley nacional (CP3+Exh) ............................................................................. 176

Ejercicio alternativo: la prensa, radio y televisión quedan como legislación de nacióny meso (CP~p+Exh) .................................................................................................................. 178

Ejercicio alternativo: los recursos hídricos son asunto de cada nivel territorialsegún la escala (CH3) .............................................................................................................. 179

Ejercicio alternativo: la materia asociaciones y fundaciones es normada concurrentementeentre nación y meso, el cual retiene la aplicación plena (CP~p+Exh) ....................................... 179

Ejercicio alternativo: caza y pesca quedan como legislación nacionale implementación meso (ExN+ComM)..................................................................................... 180

Ejercicio alternativo: los recursos forestales y demás renovables quedan como legislaciónexclusiva del nivel nacional, pero de implementación subnacional (ExN+D) ........................... 180

Ejercicio alternativo: la competencia educación es de legislación meso e implementaciónsubnacional (ExM+D) .............................................................................................................. 181

Ejercicio alternativo: la energía es de legislación nacional y meso con implementaciónsubnacional (CP~p+D)............................................................................................................. 183

Ejercicio alternativo: juegos y espectáculos se asignan concurrentemente a nacióny municipios (CPp+Exh) ........................................................................................................... 184

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Ejercicio alternativo: la materia Estadística es sólo de legislación nacional y delegadaal nivel subnacional (ExN+Exh) ................................................................................................ 184

Ejercicio alternativo: el transporte ferroviario, aéreo o fluvial es de legislación nacionale implementación vía meso de forma plena (ExN+ComM)....................................................... 185

Ejercicio alternativo: la vialidad es de legislación concurrente entre nación y mesocon implementación dispersa (CP~p+D) .................................................................................. 185

Ejercicio alternativo: los recursos naturales no renovables como hidrocarburos y mineralesson sólo de legislación nacional e implementación meso (ExN+ComM) .................................. 186

Ejercicio alternativo: el medio ambiente como asunto de concurrencia legislativaentre tres niveles en el marco de ley nacional e implementación por nivelsegún escala (CP3+Exh) ........................................................................................................... 188

Ejercicio alternativo: la salud es materia de legislación concurrente entre nacióny departamento con implementación subnacional (CP~p+D) .................................................. 189

Ejercicio alternativo: la tierra es asunto de legislación entre ley nacional y mesocon implementación subnacional (CP~p+D)............................................................................ 190

Ejercicio alternativo: el régimen laboral es tema de legislación concurrentee implementación meso (CP~p+Exh) ....................................................................................... 191

Ejercicio alternativo: mínimos esenciales quedan como legislación nacionale implementación subnacional (ExN+D) .................................................................................. 192

Ejercicio alternativo: cuestiones de nacionalidad y extranjería son asunto nacionaly delegación por autoadministración (ExN+Exh) ...................................................................... 193

Ejercicio alternativo: la política exterior es asunto privativo del nivel nacional (PN) ................. 194

Ejercicio alternativo: la defensa es asunto privativo del nivel nacional (PN).............................. 194

Ejercicio alternativo: la administración de justicia es asunto de legislación nacionale implementación meso (ExN+Dai) ........................................................................................... 195

Ejercicio alternativo: los sistemas de contraloría son asunto de legislación nacionale implementación meso (ExN+Dai) ........................................................................................... 196

Ejercicio alternativo: los códigos civil y penal son de legislación nacionale implementación meso (ExN+D) ............................................................................................ 196

Ejercicio alternativo: las aduanas se legislan sólo nacionalmente e implementanpor delegación (ExN+Exh) ........................................................................................................ 197

Ejercicio alternativo: Moneda y protección del ahorro son asignados exclusivay privativamente al nivel nacional (PN) .................................................................................... 197

Ejercicio alternativo: ciencia y tecnología se asignan a la legislación nacionaly meso y cada quien la implementa (CH~p+Exh) ..................................................................... 198

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Ejercicio alternativo: correos y telecomunicaciones quedan como asuntode legislación privativa nacional (PN) ...................................................................................... 199

CAPÍTULO VSinopsis ........................................................................................................................................... 203

LOS PRINCIPIOS FISCALES DE LA PROPUESTA AUTONÓMICA DE SANTA CRUZ ....................... 207Grado de consistencia formal .................................................................................................. 207

¿Cesión o coparticipación de tributos? ............................................................................. 208¿66%, 50% o 25% del Impuesto Especial a los Hidrocarburos? ........................................ 209¿Son las asignaciones del Presupuesto General de la Nación sinónimode las transferencias condicionadas y no condicionadas? ................................................. 209

Análisis de los contenidos ........................................................................................................ 209La manera de comprender el dominio tributario ............................................................... 209La técnica de retención impositiva ................................................................................... 211Provincias con regalías ..................................................................................................... 217Negociación bilateral de coparticipación meso y municipios ........................................... 217Los paradigmas de fraternización fiscal ............................................................................ 218La racionalidad de topes del gasto.................................................................................... 218Desfocalización sobre la urgencia de un costeo real de competencias ............................. 219

CAPÍTULO VISinopsis ........................................................................................................................................... 221

APRENDIZAJES DESDE LA EXPERIENCIA COMPARADA ................................................................ 227Antecedentes del análisis comparado ...................................................................................... 227Cambios en los modos de Estado simple: Gran Bretaña y Francia ............................................ 228

Gran Bretaña .................................................................................................................... 228Francia ............................................................................................................................. 229

Cambios contemporáneos en el modo de Estado compuesto ................................................... 231Apuntes escogidos al caso español ................................................................................... 231Apuntes escogidos al caso italiano ................................................................................... 236Apuntes escogidos al caso alemán ................................................................................... 240

Conclusiones y perspectivas .................................................................................................... 244

BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................... 251

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La Fundación Friedrich Ebert y el Ins-tituto Latinoamericano de Investiga-ciones Sociales han acompañadodesde inicios de la década del 90 eldebate sobre descentralización, tan-to en el ámbito municipal como enel nivel departamental, en el enten-dido de que el fortalecimiento degobiernos locales más cercanos alciudadano apoya al fortalecimientode la democracia.

La municipalización ha sido recono-cida por propios y extraños como unareforma descentralizadora exitosaque apuntala la construcción de ciu-dadanía en el país. A diez años deesta reforma, y también como partede la crisis que se desata a partir delaño 2000, vuelve a la mesa de deba-te la vieja demanda de descentrali-zación a los departamentos, esta vezcon nueva fuerza y carácter.

La demanda de descentralización alnivel departamental, acorde con losnuevos tiempos y con el diálogo global

PRESENTACIÓN

que éste implica, se presenta bajo laforma de demanda de constitución degobierno(s) departamental(es) autóno-mo(s) en la propuesta presentada porel Comité Cívico de Santa Cruz.

FES-ILDIS, continuando con su voca-ción de apoyo al fortalecimiento y decalificación del diálogo, presenta aconsideración del lector un estudiocomparado en torno a la PropuestaAutonómica de Santa Cruz.

El estudio reflexiona de forma siste-mática y comparada, y en un diálo-go global abierto, en torno a la pro-puesta autonómica de Santa Cruz, loque convierte el texto en un puntode referencia inevitable para el de-bate que se avecina con relación alreacomodo de la estructura territo-rial del Estado ante el factum de lapresencia de prefectos elegidos, asícomo para el siguiente debate sobrela reforma de la estructura territorialdel Estado como tema central de lapróxima Asamblea Constituyente.

Willi Haan Moira ZuazoDirector Coordinadora Descentralización

FES-ILDIS FES-ILDIS

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PRÓLOGO

Éste es un libro experto. Me atrevo adecir que una contribución técnicamuy importante al decisivo debatesobre las Autonomías en Bolivia queno ha hecho mas que empezar. Es cier-to que en democracia los no expertosdirigen a los expertos. Democraciano es tecnocracia. Pero disponer debuenas contribuciones expertas,como ésta, resulta imprescindiblepara la formación de lo que IsaíasBerlin llamaba el buen juicio políti-co. Tan insensato es el político quese deja guiar sólo por los expertos,desconociendo la función propia yel valor añadido insustituible de la po-lítica, como el que prescinde del co-nocimiento experto y desde su sober-bia e ignorancia pone al país sobrefalsos caminos.

En Bolivia la iniciativa social, políticay técnica sobre las Autonomías hacorrespondido sin duda a Santa Cruz.Desde allí se ha hecho y se seguiráhaciendo un gran esfuerzo no sólo porconstruir la Autonomía propia sino porreconstruir para Bolivia un Estado ca-paz a la vez de albergarla y de impul-sar el desarrollo. La actitud cruceña,como este libro reconoce y revela, noes en absoluto cerrada. Antes al con-trario reconoce que la Autonomía ala que se aspira sólo es viable y soste-nible en un nuevo marco constitucio-nal. La Propuesta Autonómica de San-ta Cruz con la que este libro estableceun diálogo técnico debe considerar-

se a la vez una propuesta para SantaCruz y para Bolivia.

Franz Xavier Barrios Suvelza se aden-tra en este diálogo técnico no sólodesde un hondo bagaje de formaciónacadémica sino desde un compro-miso patriótico innegable con el mo-mento de Bolivia. También la técnicapuede tener un fundamento patrióti-co sin necesidad de incursionar enla política. Dialogar significa suspen-der los propios supuestos y prejuiciospara atender las proposiciones y ra-zones del otro. Dialogar supone unaactitud abierta, una disposición a al-terar las previas preferencias comoconsecuencia del aprendizaje reali-zado en el diálogo. Cuando negocia-mos desde preferencias preestable-cidas e inamovibles sólo podemosllegar a problemáticos acuerdos demínimos. El diálogo no genera enton-ces aprendizaje, no nos hace más sa-bios ni mejores, ni más unidos en ladiversidad. Este libro, créanlo, es unexcelente movimiento en el diálogotécnico que Bolivia necesita sobrecómo construir su inevitable Estadode las Autonomías.

Ciertamente que Bolivia va a necesi-tar también capacidades ingentes dediálogo político. El tiempo políticotiene una lógica que no se correspon-de con la lógica ni el tiempo técni-co. El proceso autonómico ya se hainiciado en Bolivia como desde oc-

Joan Prats i Català

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tubre de 2003 se halla iniciado tam-bién el proceso constituyente subs-tantivo. Aunque la iniciativa ha sidocruceña, las aspiración autonómicase ha extendido ya al conjunto de losDepartamentos del país, configurán-dose en los hechos un derecho ma-terial de cada Departamento a su pro-pia Autonomía. Los cruceños hancaucionado este derecho generandodesde el movimiento social todo unsistema preautonómico que culmina-rá en el Referéndum. Es éste un cami-no, que de un modo u otro, tendránque ir recorriendo otros Departa-mentos tras las elecciones de Prefec-tos. Así se ha dado previamente enotras experiencias históricas. Todo locual en absoluto desdice la sobera-nía de la Asamblea Constituyentesino que la viabiliza al ir reduciendosus márgenes de incertidumbre polí-tica. La Constituyente podrá regularpero no podrá desconocer el derechoa la autonomía de quienes previa-mente lo han refrendado. La regula-ción constitucional de las Autono-mías deberá contar con el consensode los representantes de los territo-rios de mayor conciencia autonómi-ca, pues, en otro caso, los constitu-yentes se verían ante la tesitura deno poder someter la nueva Constitu-ción a referéndum –ante el riesgo deque sea rechazada en tales territorios-con la consiguiente reducción de le-gitimidad o de someterla a referén-dum quizás con la aprobación nacio-

nal pero con el rechazo en algunosterritorios, lo que desestabilizaría po-líticamente al país.

La Asamblea Constituyente es la granoportunidad para que arranque la Bo-livia del siglo XXI. Ha de ser la oca-sión de un nuevo pacto para convi-vir en paz y progreso en un tiempohistórico nuevo. Será, además, la pri-mera Constituyente de la historianacional en la que se hallarán presen-tes todos los componentes de la Na-ción. Puede ser la Constituyente quesoldará con un nuevo modelo eco-nómico la dualización estructural delpaís, con el reconocimiento y respe-to de los originarios e indígenas lafractura étnica abierta desde la colo-nia y con las Autonomías la fracturaterritorial producida por el centralis-mo. Para conseguir todo esto nece-sariamente tendrá que redefinir el sis-tema político democrático, rediseñarel Estado y configurar una ciudada-nía democrática universal y efectiva.

El libro de Barrios Suvelza va a cons-tituir material de consulta obligadapara todos los que van a ejercer laciudadanía activa en este promisorioproceso. Imprescindible desde lue-go para los técnicos, estudiosos yacadémicos de las Autonomías. Peroaltamente recomendable tambiénpara los políticos y dirigentes cívicosque no quieran acabar en manos delos técnicos o renegando de ellos.

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Áreas geográficas de administración

Son la malla político-espacial básicae imprescindible de todo Estado paraaplicar sus sistemas coercitivos, deprovisión de bienes y servicios míni-mos o de otra índole dentro de unsistema de desconcentración general-mente sometido a mandos linealesrígidos. Cada entidad territorial pue-de, a su vez, conformar sus propiasáreas geográficas de intervención,aunque éstas pueden ser compatibi-lizadas con las del nivel nacional oaquellas de los sectores.

Autoadministración

Es un margen relativamente ampliode decisión de carácter no legislativopara entidades estatales que permiteal beneficiario la definición propia encuestiones estatutarias, financieras,de personal y organizativas para elcumplimiento de tareas traspasadassin sufrir mando lineal rígido o ex-pansivo, y susceptible sólo al controlde legalidad y eventualmente a unasupervisión técnica superior.

Autoadministración independiente

Es un tipo de territorialización pecu-liar del poder estatal para sistemas uórganos no políticos pero que sonparte de la estatalidad subnacional,como son los referidos a las contra-lorías, el sistema judicial o el electo-

GLOSARIO

ral. Combinan con el principio de au-toadministración su naturaleza deindependencia de lo político.

Autonomía

Es el poder de legislarse. Cuando unainstancia territorial puede normarse víaleyes, y no sólo mediante reglamen-tos, se dirá que goza de autonomía.

Bienes y servicios meritorios

Bienes y servicios estatales o públicosque el Estado, como efecto de deci-siones estratégicas de muy largo pla-zo, ha decidido proveer a sus ciuda-danos, aunque los precios pagados porlos mismos no cubran los costos.

Bifurcación de autoridad

Es un esquema de autoridad subna-cional que coloca al lado de la auto-ridad electa en un nivel territorial aotra designada por el nivel nacionaly paralela a aquella.

Bisegmentación territorial

Es aquel caso donde la estructura depoder territorial en un Estado se re-parte sólo entre dos niveles territo-riales, aunque existan muchas másinstancias territoriales que, sin em-bargo, no alcanzan el peso y proyec-ción estatal para conformar al Esta-do en dichos términos estructurales.

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Se dirá que esta bisegmentación esno polar cuando el municipio estédescartado de jugar rol alguno en lasegmentación y la conformación te-rritorial básica del Estado, caiga sóloen el nivel nacional y el intermedio.

Calibramiento espacial

Es una técnica de asignación compe-tencial que, a diferencia del princi-pio de subsidiariedad, busca la escalaterritorial más apropiada sin suponer-la de antemano en el nivel local, si-guiendo para ello consideraciones decorrespondencia entre alcance espa-cial de los beneficios de los bienes yservicios estatales con límites políti-co-administrativos, de empate entreelector y rendición de cuentas, deconfluencia entre pago vía impues-tos de los consumidores de parte delcosto de dicha oferta sin descuidareconomías de escala y captura deexternalidades.

Compartición

Dentro del sistema de asignacióncompetencial es aquella técnica queimpone que el nivel territorial quelegisla sobre una materia no puedaademás asumir la facultad adminis-trativa derivada para hacerla efectiva.Las funciones competenciales implí-citas son transferidas como paquetea un solo nivel territorial inferior.

Competencia

Territorialmente hablando, es un ám-bito acotado y autorizado de acciónestatal conferido a un nivel para la pro-visión de bienes y servicios públicos.

Concurrencia

Dentro del sistema de asignacióncompetencial, es aquella mecánicade articulación de más de un nivelterritorial con facultad de legislación.

Concurrencia horizontal

Dentro del sistema de asignacióncompetencial, es aquella mecánicade articulación de la plurilegislaciónvertical dentro de Estado sobre unamateria, pero siempre y cuando cadanivel territorial legisle si es que lamateria pertenece o esté apropiadaa la escala espacial correspondientesin necesidad de una ley nacional obásica como encuadre normativo. Laconcurrencia horizontal puede serdoble (nación+meso, nación+muni-cipio, meso+municipio) o triple (na-ción+meso+municipio).

Concurrencia piramidal

Dentro del sistema de asignacióncompetencial, es aquella mecánicade articulación de la plurilegislaciónvertical dentro de Estado sobre unamateria donde necesariamente el ni-vel territorial superior debe emitir unaley restringida a normar lo básico,dejando a un nivel territorial inferiorla tarea de que la desarrolle median-te leyes propias.

Control de legalidad

Es un control que no puede influiren las decisiones y el sentido de tipopolítico o sectorial de una instanciainferior, restrigiéndose únicamente aprecautelar el respeto a las leyes.

Control de mérito

Es un control desde una instancia te-rritorial superior dirigida a revisar enla actuación de una instancia territo-rial inferior, decisiones de tipo políti-co o sectorial, y verificar la obtenciónde los resultados conforme a ellas.

Cualidad gubernativa

Es el conjunto de características deestatalidad que surgen en un nivel te-

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rritorial como consecuencia de unadescentralización. La variable deto-nante es la autonomía, pero se aña-den a ella la elegibilidad directa delas autoridades de la entidad territo-rial, la conformación de órganos je-rárquicos de estatalidad en el nivelsubnacional, el reconocimiento deun ámbito de asuntos propios parala entidad territorial, una masa críti-ca de fiscalidad propia y el hecho deque la entidad territorial sea sólo sus-ceptible a un control de legalidad.

Desencapsulamiento del nivelmunicipal

Es el fenómeno por el cual el nivelmunicipal es extraído del sistemanormativo institucional del meso paraconvertirse en un nivel de gobiernoequivalente en su peso constitucionala cualquier otro nivel subnacional.

Descentralización

En términos territoriales, es el proce-so mediante el cual se transfiere po-der de un nivel territorial superior auno inferior sobre la base de haberleconferido al receptor poder de le-gislarse.

Descentralización administrativa

Es un tipo avanzado de desconcen-tración que implica en el receptor delos traspasos una naturaleza territo-rial y donde se debe aplicar prefe-rentemente sólo un control de lega-lidad, pudiendo producirse ademásla elección directa de sus autorida-des principales.

Desconcentración

En términos territoriales, es el pro-ceso mediante el cual se delega po-der de un nivel territorial superior auno inferior, no pudiendo el dele-gado crear política propia. La des-

concentración puede ir desde mo-delos rígidos de mando lineal entrelas partes hasta escenarios donde seotorga amplio margen de decisiónno legislativo en el delegado, espe-cialmente cuando éste tiene natura-leza territorial.

Desdoblamiento de autoridad

Es un esquema de autoridad subna-cional donde una misma autoridad,por muy electa que sea, no deja deser representante de tareas delegadaspor el nivel nacional o del Estado engeneral, sin justificarse una autoridadparalela encargada del orden públi-co que estaría, garantizado por unaautoridad única y la sujeción de todonivel estatal a la prerrogativa de la ley.

Disociación Estado vs. nivel nacional

Es una fórmula de diseño estatal te-rritorial donde el nivel nacional esforzado a no cargar o representar lossupremos intereses del Estado, que-dando como un nivel más entre va-rios otros niveles territoriales subna-cionales y sometido así a las mismasexigencias, derechos y deberes quelos demás en condiciones regularesde funcionamiento. Es una de las pre-condiciones para un esquema deequipotencia constitucional entreniveles territoriales, como es el casotriterritorial.

Dispersión

Dentro del sistema de asignacióncompetencial, es aquella técnica queimpone que el nivel territorial quelegisla sobre una materia no puedaademás asumir la facultad adminis-trativa derivada para hacerla efecti-va, pero repartiendo las distintas fun-ciones competenciales de ella comomódulos completos entre los diferen-tes niveles territoriales por efecto deuna asignación sistemática y no de

GLOSARIO

20


una repartición ad hoc que implica-ría duplicaciones competenciales.

División horizontal del poder estatal

Es una tecnología de organizacióndel poder por medio de la cual seevita que una sola instancia acumu-le las funciones de legislación, eje-cución u otra para evitar el abuso depoder.

División vertical del poder estatal

Es una tecnología de organización delpoder por medio de la cual se evitaque una sola instancia territorial acu-mule la definición y provisión de ta-reas y responsabilidades estatales.

División material del poder

Es una tecnología de organizacióndel poder por medio de la cual sedistingue aquella parte del Estadosometida a procesos democráticos delegitimación y conformación deaquella otra regida por principios nopartidarios o de definición política,y basada más bien en el imperio dela ley, el contenido técnico de lasactuaciones estatales y la indepen-dencia de juicio.

Espacialismo

Es una línea del pensamiento descen-tralizador boliviano que parte del su-puesto que las nuevas unidades políti-co-administrativas de un país debenconverger o coincidir con unidadessocioespaciales de tipo geofísico,geoeconómico o geoecológico.

Espacial-etnicismo

Es una línea del pensamiento descen-tralizador boliviano que parte delsupuesto que las nuevas unidadespolítico-administrativas de un paísdeben converger o coincidir con uni-

dades socioespaciales de tipo geo-físico, geoeconómico o geoecológi-co, pero atendiendo al mismo tiem-po la territorialidad indígena y ladotación relativamente equitativa derecursos físicos y económicos porunidad territorial trazada.

Etnocomunitarismo

Es una línea del pensamiento descen-tralizador boliviano que parte del su-puesto que las nuevas unidades po-lítico-administrativas de un paísdeben converger o coincidir con uni-dades socioespaciales de naturalezaindígena y funcionar sobre la basede un sistema de gobierno de demo-cracia directa generalmente viablepara la escala rural o vecinal.

Esfuerzo fiscal territorial

Es la brecha entre el volumen abso-luto de recursos tributarios o no tri-butarios que se genera en una enti-dad territorial frente al potencial noaprovechado de dichas fuentes.

Ética fiscal territorial

Es la diferencia entre la fuerza con-tributiva vía impuestos nacionales opropios, imputable a los aportes for-males de los ciudadanos dentro deuna entidad territorial, y el costo his-tórico del Estado en esa entidad.

Exclusividad

Dentro del sistema de asignacióncompetencial, es aquella técnica queestablece que sólo un nivel territo-rial legisle sobre una materia.

Exhaustividad

Dentro del sistema de asignacióncompetencial, es aquella técnica quele confiere al nivel que legisla sobreuna materia, además, toda la facul-

21

tad administrativa derivada para ha-cerla efectiva.

Facultad competencial

Son las formas básicas de acción den-tro del sistema de asignación compe-tencial referidas al poder de legisla-ción, al de administración y al definanciamiento requeridos para lle-varla a efecto.

Fuerza fiscal territorial

Es el volumen absoluto de recursostributarios o no tributarios que gene-ra una entidad territorial.

Función competencial

Son las modalidades de concreciónde la facultad administrativa para lamaterialización de la competencia yse subdividen en las de reglamentar,planificar, operar, supervisar y regular.

Instancia territorial

Es aquel molde territorial que dentrode los sistemas de desconcentraciónse ubica, por su naturaleza, entre elárea geográfica del Estado y la enti-dad territorial. Para que un área geo-gráfica funja como instancia territo-rial por lo menos se debe elegir a lasautoridades dentro de la misma.

Materia competencial

Es la dimensión de la competenciareferida a un rubro, sector o área deintervención estatal específico. Exis-ten materias de tipo socioeconómico(salud), fiscal (impuestos), coercitivo(Policía) o institucional (servicio civil).

Modo de Estado

Es la máxima decisión estructuralsobre la naturaleza territorial de unEstado.

Modo de Estado simple

Es aquel Estado donde sólo el nivelnacional legisla y los procesos deterritorialización del poder se operanpor diversos grados y alcances dedesconcentración. Se llama vulgar-mente “Estado unitario”

Modo de Estado compuesto

Es aquel Estado donde se rompe elmonopolio legislativo del nivel nacio-nal y los procesos de territorializacióndel poder se operan preponderan-temente por medio de la descentrali-zación. Sus variantes más conocidasson el Estado federal o autonómico,pero pueden existir otras como eltriterritorial.

Normas territoriales fundamentales

Son normas de rango especial ema-nadas de una entidad territorial sub-nacional y que, si bien no tienen lacalidad de constituciones, permitenagregar decisiones y mandatos detipo estructural para definir el tipo deautorganización territorial, incluyen-do decisiones sobre los sistemas elec-torales, formas de gobierno, modali-dades de reconocimiento identitarioo sentidos de política pública. En losmodos de Estado autonómico, lasnormas territoriales fundamentales sellaman estatutos, mientras que en loscasos federales suelen denominarseconstituciones.

No polaridad territorial

Es la estructuración del patrón de orga-nización territorial sobre la base del ni-vel nacional y el nivel meso, con unnivel local de menor rango institucional.

Patrón de organización territorial

Es el desarrollo institucional, compe-tencial, fiscal, geográfico, político e

GLOSARIO

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incluso simbólico dentro de la mis-ma Constitución y de la leyes deri-vadas para operacionalizar el modode Estado respectivo.

Poder reglamentario

Es un tipo de poder normativo cuyafuente es el Ejecutivo de un nivel te-rritorial y que permite el desarrollo,aplicación y concreción de las nor-mas de tipo ley.

Polaridad territorial

Es la estructuración del patrón de or-ganización territorial sobre la basedel nivel nacional y el nivel munici-pal con un nivel meso de menor ran-go institucional.

Privativo

Dentro del sistema de asignacióncompetencial, es aquella técnicadonde un nivel territorial, por reglael nacional, acapara, sin opción dedelegación a sujeto jurídico separa-do, toda la cadena de funciones com-petenciales, presuponiendo comopremisa la exclusividad.

Régimen foral

Conjunto de relaciones entre ciertosespacios locales españoles con la Co-rona y cuyos orígenes se remontanal tiempo de la consolidación del Es-tado moderno. Se traduce en la ope-rativización de arreglos diferencialesde tipo fiscal, militar, administrativo,económico, jurídico o cultural entrela autoridad regia y el poder local,admitiendo acuerdos distintivos enestos aspectos frente a lo que primapara el resto de las relaciones impe-rantes dentro del territorio soberano.Una expresión de esta foralidad esaquella de tipo fiscal, llamada en Es-paña concierto económico, que re-gula la relación actual entre el País

Vasco y Navarra con el Estado espa-ñol. El concierto económico es unpacto bilateral mediante el cual laentidad territorial subnacional recau-da la gran parte de impuestos y normaampliamente sobre ellos, haciendo acambio remesas al Estado medianteun llamado “cupo” acordado dentrodel pacto como reconocimiento alcosto que el Estado aún asume en laentidad territorial.

Ruptura del monopolio legislativo

Es el fenómeno que conduce haciala posibilidad de que en el Estado nosólo el nivel nacional, sino cuaquierotro nivel subnacional, pueda igual-mente gozar de facultades de legis-lación.

Segmentación territorial

Es la partición esencial del Estado entérminos territoriales. No todo nivelterritorial segmenta al Estado, perotodo nivel que segmenta debe poseercualidad gubernativa como condi-ción necesaria.

Simetría estructural

Es el caso donde todas las entidadesterritoriales de un determinado nivelcomparten la misma estructura y na-turaleza estatal.

Simetría competencial

Es el caso donde todas las entida-des territoriales de un determinadonivel comparten un volumen com-parable de tareas y responsabilida-des de provisión esatatal de bienesy servicios.

Asimetría diferencial

Es el caso donde las entidades terri-toriales de un determinado nivel per-miten, dentro de su práctica guber-

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nativa, el reconocimiento específicode diferencias de tipo cultural, or-ganizacional, fiscal o de otro tipo.

Sistema apolítico

Es el conjunto de mecanismos, órga-nos y funciones estatales dedicadosa proveer servicios a la comunidadsiguiendo criterios técnicos e inde-pendientes de valoración, monitoreo,verificación y sanción jurisdiccionalsobre el accionar estatal. La Contra-loría es un ejemplo clásico.

Triterritorialidad

Es una variante del modo de Estadocompuesto, donde el nivel nacionalseparado del Estado, el nivel interme-dio con autonomía y el municipiocon reconcimiento formal de su Po-der Legislativo se traban constitucio-nalmente de forma coordinada sin

que uno ejerza tutela sobre el otro.Carece de Senado como cámara derepresentación del meso y prescindede un delegado de autoridad supe-rior al lado de la autoridad electa parael nivel correspondiente.

Unicidad del Estado

Característica sustantiva de todo Es-tado, que significa la existencia deuna soberanía no compartida ni ha-cia afuera ni hacia dentro por efectodel ordenamiento jurídico supremo,que disciplina finalmente todas lasacciones de los actores públicos oprivados subordinados al mismo.

Uniformación normativa

Es el efecto atribuible a países don-de sólo el nivel nacional puede le-gislar todas las materias vinculadascon la gestión estatal.

GLOSARIO

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¿Qué se hace en el capítulo?

El capítulo I explica los fines del Ba-lance y la justificación del objeto ele-gido. Aclara además los parámetrosde análisis a los que se somete dichoobjeto y describe la estructura deldocumento.

¿Qué se concluye del capítulo?

• El propósito del Balance es con-tribuir a la cualificación del de-bate constitucional boliviano.

• Más específicamente, ampliar elacceso de la información sobrepropuestas en curso.

SINOPSIS

• La Propuesta Autonómica de SantaCruz (PASC), además de provenir deun actor social movilizado, repre-senta una de las más elaboradasformulaciones respecto al tema.

• Los parámetros de evaluación par-ten de técnicas de contraste entreel contenido de la PASC y una es-tructura referencial de tiposideales, dominios discursivos,secuenciamiento lógico de los ar-gumentos, proporcionalidad demedios/fines reflexivos, compara-ción con los avances tanto con-temporáneos como clásicos de lasdisciplinas concernidas. Tambiénse revisa la consistencia formal deltexto analizado.

CAPÍTULO I

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Objetivo del estudio

El presente estudio tiene como propó-sito superior contribuir a la cualifica-ción del debate nacional de rangoconstitucional en torno a las llamadasautonomías, proponiendo un texto deconsulta analítico que, además de sis-tematizar la posición formal escogida,ofrece una comparación de las poten-cialidades y perspectivas de la misma.Su concentración está puesta en el ar-mazón teórico del objeto de estudioobservado y no pretende dar cuentade los antecedentes más sociopolíticosque alimentan la propuesta. Es agen-da de investigación pendiente averi-guar el sistema de fuerzas sociales queconvergen detrás de ésta y otras pro-puestas al respecto. Son objetivos es-pecíficos de este emprendimiento:

a) Proveer de definiciones básicassobre el tema;

b) Disminuir las asimetrías de infor-mación;

c) Traer una porción del debate es-pecializado del exterior;

d) Sugerir técnicas de diseño consti-tucional opcionales;

e) Plantear parámetros de diseñoconstitucional;

f) Recuperar las iniciativas naciona-les de actores en labor de formu-lación estratégica.

Se debe cualificar el debate en la te-mática territorial e informar a los

actores interesados en él, lo que obli-ga a recolectar esos insumos ycotejándolos –a pesar de la dispersióny naturaleza preliminar de los docu-mentos y expresiones existentes–presentar una evaluación técnica delos alcances, fortalezas y debilidadesque comporta toda elaboración deeste tipo, en el nivel de desarrolloque se encuentra. La aparición re-pentina de la primera posición real-mente oficial de Santa Cruz por me-dio de una propuesta de redacciónde una nueva Constitución, conoci-da a mediados de julio de 2005como pronunciamiento del Consejode Organización Preautonómico(PACP), si bien no invalida las reco-mendaciones, dudas y rescates delpresente Balance sobre la PASC, com-porta matices que nos parecen sus-tanciales y que acercan en ciertospuntos las visiones y preocupacio-nes que el equipo técnico que cola-boró en la elaboración de este Ba-lance formuló en varios talleres conlos especialistas de Santa Cruz.

La indagación de fortalezas y debili-dades de la PASC permite, por cierto,sondear con tan apropiado pretextolos parámetros de una técnica deasignación competencial alternativacuyo empleo, enriquecido con lasrecomendaciones que llegaron de losárbitros independientes, bien podríacomplementarse a la intensa búsque-da de marcos técnicos de diseño es-

INTRODUCCIÓN

Este Balance , a la vez deofrecer una primera

ponderación de lapropuesta cruceña, colocaante los actores y público

interesado un cierrepropositivo en torno alsistema de asignación

competencial

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tatal que realizan los especialistas deSanta Cruz desde hace meses. Por lotanto, este Balance, a la vez de ofre-cer una primera ponderación de laPASC, coloca ante los actores y pú-blico interesado un cierre propositivoen torno al sistema de asignacióncompetencial gracias, en buena me-dida, al estímulo que la misma PASCgenera para indagar otras sendas decomprensión y propuesta.

¿Por qué la PASC?

La PASC es, de lejos, la más ambicio-sa y elaborada presentación de unavisión de modo de Estado alternati-vo al actual, lo que de por sí es meri-torio por ser, más allá del sentido fi-nal que la inspira, una provocaciónal debate transportando como corres-ponde la discusión hacia la mesa delos argumentos, los datos y el diseñoconstitucional aterrizado. La apari-ción temprana de reflexiones relati-vamente estructuradas desde SantaCruz le permitió copar con justicialos espacios de discusión, no tantopor ser la única cuanto por ser la máscontextualizada en términos de ha-llarse en un marco apropiado de dise-ño constitucional. Eludió la tentaciónde imaginar mundos extraterrenostan comunes en épocas de total refor-ma constitucional. Filosóficamente,la PASC no aspira a un mundo pos-trero fruto de un Juicio Final tan típi-co de las propuestas maximalistas.

En medio de innumerables ideas bus-cando respuestas a la cuestión delordenamiento territorial boliviano,muchas de ellas de proveniencia in-dividual, la PASC tiene además la ven-taja de ser la más promisoria propues-ta de entre las pocas que intentaronsurgir desde colectivos socialesmovilizados. En efecto, ella estácomprobadamente conectada a unmovimiento social con reconocida

legitimación política y social habien-do por tanto dejado el estricto ámbi-to académico aunque sin por elloabandonar un canal de comunica-ción permanente con el análisis cons-titucional comparado.

La PASC justamente por provenir deun esfuerzo abarcador ha procuradoinformar sobre las distintas dimensio-nes del problema partiendo de consi-deraciones de justificación histórica,pasando por las clásicas considera-ciones fiscales y concluyendo en lasreflexiones jurídico-constitucionales,por nombrar las más importantes.Frente a esa amplitud, el presente Ba-lance acotará su escrutinio sólo a lasdimensiones constitucionales y fisca-les de la misma.

Objeto del estudio

Para facilitar metodológicamente unaprimera evaluación de la reflexiónsistemática desde Santa Cruz en tor-no a las autonomías, era indispensa-ble construir lo que se denominarála Propuesta Autonómica de SantaCruz (“PASC”) a partir de una selec-ción de varias fuentes. Con este pro-pósito se ha recopilado la mayor can-tidad posible de insumos, tanto delos aportes individuales, a los que setuvo acceso informalmente, como deaquellos que fueron oficialmentepublicados

La PASC representa una visión elabo-rada de formulación estratégica terri-torial en el debate constitucional entorno a una modificación del modode Estado en Bolivia. La PASC –agre-gación sistemática de las fuentes ano-tadas– tampoco expresa una posiciónoficial de las entidades encargadasde confeccionar desde Santa Cruz lapropuesta formal. Sin embargo, uncriterio determinante de selección delas fuentes fue comprobar su vincu-

La PASC tiene la ventajade ser la más promisoriapropuesta de entre laspocas que intentaronsurgir desde colectivossociales movilizados

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lación con las actividades del Comi-té Cívico Pro Santa Cruz. En conse-cuencia, sólo se consideran las diver-sas piezas analíticas y bibliográficasque entre 2004 y mediados de 2005circularon por el país, ya sea comoestudios de consultoría encargadospor este Comité pero especialmentecomo publicaciones autorizadas porel mismo en marzo de 2005, aunquedebe advertirse que éste aclara, al au-torizar dicha difusión oficial, que sólose trata de documentos de discusiónsobre cuya base se hará la propuestaintegral desde el Consejo Preauto-nómico de Santa Cruz y de la Asam-blea Provisional Preautonómica. LaPASC entonces es una construccióntemática forjada por piezas formalesatribuibles al esfuerzo propositivo delComité, cuidadosa de retener lo sus-tancial de las diversas fuentes, peroimposible de ser tomada como lapropuesta oficial final de las instan-cias formalmente instaladas en aqueldepartamento para este propósito. Enese sentido, el presente estudio tam-poco ha considerado otras ideas au-tonómicas de otros grupos circulan-do en la región de Santa Cruz queno han sido oficialmente incluidas enel proceso reflexivo del Comité Cívi-co pro Santa Cruz, como se puedededucir de sus diversas exposicionesy ponencias públicas. Luego de so-pesar el alcance e incidencia de lasfuentes, se ha empleado en el pre-sente Balance las siguientes1:

• Mario Galindo (2004): “La des-centralización fiscal financiera enel marco de las autonomías de-partamentales”, Encuentro Nacio-nal de Comités Cívicos, SantaCruz de la Sierra;

• Mario Galindo (2005): “Docu-mento de discusión de los Ele-

mentos Relevantes para la Des-centralización Fiscal financiera delas Autonomías Departamentales.Descentralización fiscal financie-ra”, ILDIS, La Razón, Comité ProSanta Cruz, Fuliled;

• Juan Carlos Urenda (2005) “Sepa-rando la paja del trigo. Bases paraconstituir las autonomías departa-mentales”, ILDIS, La Razón, Comi-té Pro Santa Cruz, Fuliled;

• Consejo Preautonómico (2005)“Propuesta de reforma del textoconstitucional para estructurar elEstado autonómico”, en El Jugue-te Rabioso, 10 de julio de 2005.

Parámetros de análisis

El escrutinio de la PASC se realizaatendiendo los siguientes principiosevaluativos. Por un lado se indaga laconsistencia formal de su texto exa-minando hasta qué grado los textosguardan congruencia formal, respe-tando sus propios cánones expositi-vos. Está claro que, por razones lógi-cas, el análisis de consistencia formalmaximiza sus efectos cuando se efec-túa dentro de una propuesta concor-dada aunque viniera de muchos au-tores; o donde un autor propongabases analíticas y conceptuales ya nocuestionadas en otros documentos ytanto mejor si dicho autor participade ellos y, por supuesto, es ideal queel análisis de consistencia formal sehaga sobre un mismo texto de un soloautor. Hemos visto que la PASC surgede una compilación de varias piezasy aunque han sido oficialmente pa-trocinadas como visión de conjuntoy entre las piezas se puede demos-trar mutua influencia, se han toma-do recaudos en el análisis de consis-tencia formal para no tomar como

1 Otra fuente revisada pero no incorporada al presente Balance es: Delmar Méndez (2004) “Histo-ria de los movimientos autonomistas en Bolivia”, Encuentro Nacional de Comités Cívicos, SantaCruz de la Sierra.

El método de contraste,sobre la base de tipos

ideales y la comprensiónde dominios discursivos,

compara las afirmacionesdel texto analizado concontenidos alternativos

análogos provenientes dela literatura internacional

actualizada

INTRODUCCIÓN

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contradictorio aquello que en reali-dad puede ser fruto de una legítimadiscrepancia en forma y contenido delos distintos autores. En segundo lugar,se indaga la parte de contenido paralo cual se conviene en emplear las si-guientes herramientas de análisis:

a) Construcción conceptual de tiposideales.

b) Grado de administración de do-minios discursivos.

c) Método de contraste.d) Comparación con concreciones

de los tipos ideales.e) Control de proporcionalidad en-

tre medios reflexivos y las conclu-siones que se pretenden como finpropositivo.

f) Análisis de un secuenciamientoargumentativo congruente.

g) Principio de balance de fortalezasy flancos intrínsecos al objeto deanálisis.

El método de contraste, sobre la basede tipos ideales y la comprensión dedominios discursivos, compara las afir-maciones del texto analizado con con-tenidos alternativos análogos prove-nientes de la literatura internacionalactualizada. Si eso no es suficientehabida cuenta de la natural posibili-dad de que las mismas fuentes, pormuy actualizadas que sean, puedenexponer marcadas diferencias de en-foque y conclusión, se debe desarro-llar inmediatamente una argumenta-ción que retroceda el análisis hastala literatura más clásica, trabaje so-bre la base de un juego de hipótesisalternativas, incluso falsas, para vali-dar la afirmación hasta encontrar unasustentación razonable, o sea, obte-nible por un tercer observador provis-to de las mismas premisas de arran-que heurístico. No se deben descartaren este sentido otras propuestas y másbien debe dárselas transitoriamentepor válidas hasta comprobar cuánplausible es una contraargumenta-

ción alternativa. Sea como fuere,mostrar una afirmación como “débil”supone, entre otras cosas, verificarque no rompe, por ejemplo, el cír-culo de petitio principii.

Sobre esta base, en algunos casos sepuede añadir como parámetro unainterrogación sobre si las aseveracio-nes lanzadas como medios argumen-tativos de la reflexión no son despro-porcionadas medidas de cara a lasmetas propositivas aspiradas. Coor-dinada con esta técnica está la deaveriguar si la argumentación alcan-za razonablemente en su encadena-miento argumentativo, lo que se pro-pone demostrar.

Un síntoma de la potencia de cual-quier propuesta radica en extraer tan-to sus fortalezas como debilidades.Esta comparación no está hecha paradesestimar el sentido y dirección dela propuesta como tal (su aspiraciónética o ideológica), sino para sondearcuán consistentemente argumentadaestá la idea más allá de que uno lacomparta o no. Por ello es que apli-cando estas metodologías analíticaslos propugnadores de cualquier ob-jeto evaluado pueden más bienaprovechar las conclusiones del Ba-lance para potenciar más su formu-lación estratégica, aunque esa acti-tud sea más típica en una culturaabierta al diálogo que de una reaciaa la crítica, donde crece el riesgo deperderse la oportunidad de emplear-la para provecho propio.

Esquema del documento

El documento tiene la siguiente es-tructura:

a) Una introducción.b) Un bloque evaluativo general.c) Un bloque evaluativo práctico-

teórico.

Esta comparación defortalezas y debilidadesno está hecha paradesestimar el sentido ydirección de la propuestacomo tal (su aspiraciónética o ideológica), sinopara sondear cuánconsistentementeargumentada está la ideamás allá de que uno lacomparta o no

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d) Un bloque evaluativo especiali-zado.

e) Un bloque comparativo interna-cional.

Cada bloque se compone de capí-tulos antecedidos siempre de una si-nopsis y presentación introductoriadel tema a tratar. En el bloque eva-luativo general (capítulos II y III) seencuentra lo que se considera ladosfuertes y flancos vulnerables de lapropuesta. En el bloque evaluativopráctico-teórico (capítulo IV) se hace

un ejercicio de técnica alternativa deasignación material, pero aún gene-ral de competencias, provocado porel esquema alternativo que ofrece laPASC. El bloque evaluativo especia-lizado ofrece una indagación delcomponente fiscal de la PASC (ca-pítulo V), mientras que el bloquecomparativo internacional (capítuloVI) añade una reseña de la doctrinay casos internacionales vigentescomo sustento analítico a los argu-mentos desarrollados durante todoel estudio.

INTRODUCCIÓN

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El capítulo II revisa lo que se conside-ran fortalezas de la PASC contrastan-do para ello esas afirmaciones conconceptos, argumentaciones y funda-mentaciones alternativas. Se puedeagregar las fortalezas de la PASC enlas siguientes familias temáticas.

Fortalezas referidas:

a) Al diseño macro

• Polémica al par conceptual “fede-ral vs. unitario”.

• Aclaración de la unicidad estatale integridad nacional.

• Contrastación con espacialismo,etnoespacialismo, etnocomunita-rismo y ordenamiento territorial.

• Procesamiento de asimetrías dife-renciales para lo étnico.

• Nueva sistemática constitucionalmencionada como probabilidad.

• Esquemas flexibles y de distintosritmos para adaptar el proceso.

• Consolidación de control juridisc-cional para litigios competenciales.

b) A los aspectos de procedimientoconstitucional

• El alcance de un referéndum au-tonómico.

c) A los aspectos de ordenamientocompetencial

• Tratamiento de los silencios asig-nativos.

• La introducción del concepto deexclusividad competencial.

• Recuperación de la técnica: leybase/ley de desarrollo.

• Postulación de un nivel nacionalcomo instancia responsable nosólo de la defensa o las relacio-nes exteriores.

• Llevar catálogos competencialesa la Constitución;

• Garantías sobre marcos naciona-les contra privilegios y distorsiones.

• Mención del calibramiento espa-cial de escala.

• Búsqueda de una técnica comple-ja de asignación competencial.

• Realce del llamado “federalismode ejecución”.

d) A los aspectos de fiscalidad terri-torial

• La cuestión de la ética fiscal.• El principio del empate de recur-

sos con tareas.• Hacia un costeo real e inductivo

de costos.• Consolidación del principio de

solidaridad fiscal.• Consideración tanto de los in-

gresos como de los gastos desdela perspectiva de fiscalidad terri-torial.

• La recirculación de ingresos notributarios.

• Los incentivos al esfuerzo fiscal.

SINOPSIS

CAPÍTULO II

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e) A los aspectos del sistema políti-co subnacional

• Conformación no localista deasambleas departamentales.

• Abarcamiento de las demás ins-tancias estatales no pertenecien-tes al Ejecutivo o Legislativo de-partamental.


Bases conceptuales revisadas

El concepto madre para comprenderel diseño constitucional territorial esel modo de Estado. Una aclaracióninsuficiente de este concepto puedeefectivamente llevar a contraponer deforma muy simplista lo federal conlo unitario. La PASC advierte contraeste peligro. Para comprobar la vali-dez de esta advertencia, la evalua-ción debe rastrear la raíz de la divi-sión vertical del poder. En ese caminose descubren varios aspectos. Prime-ro, que una cosa es la uniformaciónde la vida desde normas estatales yotra muy distinta la naturaleza unita-ria del Estado. Segundo, que la simpleelección de autoridades no es sufi-ciente para alterar el modo de Estado,pues el punto neurálgico es más bienafectar el monopolio legislativo delnivel nacional. Tercero, que al ver di-ferencias entre Bolivia y Francia, sien-do los dos parte de la familia de losmodos de Estado simple, no se debesuponer que un modo de Estado sim-ple sería fatalmente monolítico.

En cuarto lugar, se constata que haydos familias de modos de Estado ge-neradas según se rompa o no el mo-nopolio legislativo del nivel nacionalen favor del meso. Cualquiera de es-tas dos familias es rica en opciones.Si se produce una ruptura se tiene elmodo de Estado compuesto o pluri-legislativo, donde lo federal es sólo

una variante pero son igualmente po-sibles la autonómica y la triterritorial.En caso de no producirse ruptura, elmodo de Estado es simple (vulgar-mente llamado “unitario”), pero éstepuede dar cabida a procesos genui-nos de territorialización de la vidasocial. La ruptura del monopoliomencionado no implica desmembra-miento nacional ni puesta en dudade la unicidad del Estado, ni aun enel caso federal.

Otras visiones sobre la mesa

Una confusión de espacio con terri-torio ha dejado surgir propuestas quefunden departamentos para emplear-los como unidades de planificacióny como nueva plataforma de accio-nar político administrativo. Pero alformar aglomerados uniendo los ac-tuales departamentos, estas visionesno logran ni las ventajas del ordena-miento espacial que se supone buscahomogeneidad ni resuelven el tematerritorial que es usualmente algoheterogéneo. A esta variante espacia-lista se combina una que busca pa-quetes más o menos iguales de re-cursos para lo que serían nuevasregiones sin descuidar variables ét-nicas sobre cuya base se redibuja losdepartamentos y aunque esta líneade reflexión, como lo hace una terce-ra variante etnocomunitarista, recla-ma atender lo indígena, llama la aten-ción los mapas diversos a los queestas dos últimas arriban sobre pre-misas compartidas. En efecto, losetnocomunitaristas buscan fertilizarla democracia de base con lo étnicoy procuran un diseño de Estadoesencializado, aunque se ha vistopara otros ejemplos de países confuertes problemas identitarios que nose han sentido obligados por ello adescartar un diseño constitucionalrelativamente neutro. Finalmente, elhipermunicipalismo, que hoy se fun-dió con el etnocomunitarismo, inten-

La simple elección deautoridades no essuficiente para alterar elmodo de Estado, pues elpunto neurálgico es másbien afectar el monopoliolegislativo del nivelnacional

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tó sin éxito una propuesta de “fede-ración de municipios” como salvatajeal municipalismo del 94, que asfixióa los departamentos desde un puntode vista de concepción estatal. Comoquiera que fuera, se constata que sepuede tratar lo indígena a través delempleo de la válvula de la asimetríadiferencial. En realidad esto refiereal problema más general de un es-quema de descentralización flexible,con distintos ritmos.

Nueva Constitución, cuestionesde sistemática constitucionaly referéndum autonómico

La PASC consideró originalmente quesu ejercicio de proponer un nuevotexto constitucional no descartaba laposibilidad de trabajar en una nuevasistemática constitucional. Si bien enla nueva versión derivada del Conse-jo Preautonómico se volvió a trabajarasumiendo el actual molde constitu-cional, la PASC introdujo el tema deuna nueva sistemática al debate. Porotro lado, se aclaró que la posibili-dad de un referéndum autonómicosólo expresa un mandato moral y le-gítimo que no puede vincular a losconstituyentes ni sustituir una decisiónconstitucional global como paso pre-vio a la posibilidad de autonomíasdepartamentales en Bolivia.

Esquemas racionalizadosde asignación competencial

Se establece que la distribución com-petencial en un régimen autonómi-co no implicará reducir al Estado almanejo de las competencias majes-tuosas, pudiendo quedar en manosde éste los márgenes de política entemas como salud y educación, en-tre otros. Se extiende al catálogocompetencial una estructura consti-tucional de garantías para principiossociales y de unidad de mercadocomo posibilidad natural. Para con-

cretar esto en una mecánica de arti-culación plurinormativa, se sugiereemplear la técnica norma básica/nor-ma de desarrollo, que congenia op-ciones del nivel nacional para influiren una temática, por ejemplo, secto-rial, con decisiones también de polí-ticas del nivel subnacional autonó-mico. Este esquema tampoco impideinsistir en la noción de exclusividadcompetencial como método paraproteger un ámbito de acción terri-torial propio y difícilmente desplaza-ble por derecho nacional.

Por otro lado, la PASC consideró co-locar competencias de municipios enla nueva CPE, pero finalmente prefi-rió no hacerlo siguiendo la lógica dediseño bisegmentado que la inspira.Esta decisión no sólo es legítima, sinoplenamente lógica en función de lavariante de modo de Estado com-puesto que uno elija. En todo caso,la presencia de tal lista para el casomunicipal, si bien puede aparecer enotros casos compuestos, se suponeimperiosa en una variante triterritoriala fin de sacar del ámbito del legisla-dor ordinario el cambio de la mis-ma. Por otro lado, la PASC trabaja eltema de las técnicas de asignacióncompetencial capaces de permitir lareacción cuando se produzcan silen-cios asignativos.

Finalmente, se encuentra en la PASCla intuición de calibramiento por es-cala espacial como efecto de la asun-ción de las modalidades que el textoconstitucional español ha ido desa-rrollando en este sentido. La varia-ble de calibramiento por escala hacea una matriz competencial que su-pera la tradición boliviana de 1994de asignar tareas en forma improvi-sada en lo conceptual y sujeta a unavisión rígida de subsidiariedad hacialo local. Otro rescate que hace laPASC del diseño constitucional ex-tranjero –esta vez de la experiencia

La variable decalibramiento por escala

hace a una matrizcompetencial que superala tradición boliviana de

1994 de asignar tareas enforma improvisada enlo conceptual y sujeta

a una visión rígidade subsidiariedad

hacia lo local

SINOPSIS

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alemana– es la discusión en torno alllamado “federalismo de ejecución”,que contiene ventajas de simplifica-ción del armado administrativo del Es-tado al regular el alcance de la presen-cia del nivel nacional “hacia abajo”.

Consideraciones de fiscalidadterritorial

Desde la perspectiva de la teoría fis-cal territorial se aclara que no es sufi-ciente un margen de ingresos propios,sino que se debe además precautelarel tema de margen de decisión porel lado de los gastos. Además, el ma-yor esfuerzo fiscal genuinamente im-putable a la entidad territorial debepoder traducirse en mejoras de pro-visión para las regiones que contri-buyen más, sin descuidar por ello lasolidaridad fiscal interterritorial. Losmismos sistemas de solidaridad fis-cal que la PASC adelanta buscan in-corporar mayor claridad en torno aincentivos al esfuerzo fiscal de losreceptores de transferencias de com-pensación. Los volúmenes en juegose tratan de estimar, según ella, me-diante una indagación inductiva decostos de provisión según escenariosque se sustenten en costos reales. Aello se acoplan las ideas de recircula-ción de ingresos no tributarios allídonde territorialmente se generan loque destaca una visión acorde a lasexigencias futuras de territorializa-ción, que traería una estructura au-tonómica a nivel departamental. Jun-to a los recaudos por no desestimularel esfuerzo fiscal de los receptores,la PASC insiste en controlar un empa-te entre recursos y tareas. Para ello laPASC ha hecho una serie de simula-ciones modelando escenarios según

cómo y quién vaya cubriendo las bre-chas derivadas del nuevo arreglo te-rritorial.

La perspectiva sobre el sistemapolítico subnacional y el Estadomeso

En cuanto a las consideraciones delsistema político subnacional desta-can dos perspectivas generadas porla PASC. La primera referida a ratifi-car una conformación ya no localistade las Asambleas Departamentales,como fue el paradigma de 1994; porotro lado, la consideración del uni-verso completo de presencia estatalen el meso no circunscrito a las estruc-turas del sistema político (Ejecutivo yLegislativo regionales) y expresado enla forma de sistemas complementa-rios como el electoral, el de contra-loría y otros similares.

La propuesta nueva de textoconstitucional generada desdeel Consejo Preautonómico

Al final del capítulo se sistematiza lasnovedades surgidas como efecto deuna propuesta de texto constitucionalque votara el Consejo Preautonómicoy que actualiza singularmente a laPASC. Se concluye entre otras cosas quese produce un cierto viraje hacia unmejor trato constitucional de los mu-nicipios, se clarifica el sistema de asig-nación competencial, se perfila mejorel rol y función del sistema políticosubnacional, se corrige el riesgo de unainversión de jerarquías territoriales yse refuerza el policentrismo del mo-delo al salvar la aprobación de los es-tatutos territoriales de una aprobacióndel Congreso nacional.

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La contraposición entre lo“federal” vs. lo “unitario”

La búsqueda de una salida autonó-mica inspirada en la experiencia es-pañola ha permitido a los autores dela PASC confrontar la idea –tan co-mún entre la misma academia– decontraponer lo federal a lo unitario,llamando así la atención sobre laevolución contemporánea del dise-ño y práctica constitucional existen-te.1 En efecto, la contraposición sim-plista entre lo unitario y federal, frentea la que la PASC nos alerta, puede im-pedir que se vea la riqueza de sali-das de diseño constitucional en tor-no al modo de Estado. Para aquilataresta cuestión debemos volver por unmomento al campo de los concep-tos más genéricos.

La división vertical del poder estatal

La división horizontal del poder esla más conocida de las divisiones delpoder estatal. Como tal, esta formade división trata de un fenómeno cla-ramente consolidado recién con lafigura de la monarquía constitucio-nal, tan característica de la Europaposmedieval. También es conocido

el temor que para la óptica del Esta-do constitucional revestiría el queuna tal división no permitiera un jue-go efectivo de contrapesos entre lostres poderes clásicos:2 el Ejecutivo,el Legislativo y el Judicial, lo cual, sise añade la perspectiva liberal, redun-daría en una amenaza al mismo in-dividuo. Si la versión horizontal dela división es el extremo de lo mejorconocido, en el otro extremo dondese ubica lo desconocido está aque-lla división que se produce cuandose constata que contemporáneamen-te el poder del Estado moderno se di-socia entre aquellos ámbitos que sereproducen según los cánones de lodemocrático y aquellos cuyo meta-bolismo se sustenta en una reproduc-ción cualitativamente distinta, aun-que, por supuesto, no se trate por ellode un campo antagónico a lo demo-crático. Una de las figuras que mejorpuede graficar teóricamente esta ideaes aquella hipótesis que califica ladimensión del Estado de Derechocomo distinta, aunque perfectamen-te acoplable a la dimensión de lo po-lítico y democrático dentro del Esta-do. Con estas premisas se convieneen admitir que lo democrático lleva-do a sus últimas consecuencias pue-

FORTALEZAS DE LA PROPUESTAAUTONÓMICA DE SANTA CRUZ

1 Urenda, op. cit. p. 20.2 A decir de C. Schmitt, pueden haber teóricamente más de los tres clásicos poderes y en efecto, la

visión heterodoxa de Sun Yat-Sen, con sus cinco poderes, corrobora esa premisa llevada a lapráctica hoy en Taiwán al haber añadido a la tríada clásica los poderes de Control y Examinaciónal mismo nivel que los otros. Cf. Schmitt, C. (1928) Verfassungslehre, Duncker & Humbolt, p. 127ss. Y especialmente la “sexta lectura” de la segunda parte de Sun Yat-Sen (1928) The Three Principlesof the People, The Commercial Press, Limited, Shangai, p. 320 ss.

La contraposiciónsimplista entre lo unitario

y federal, frente a la quela PASC nos alerta, puede

impedir que se vea lariqueza de salidas de

diseño constitucional entorno al modo de Estado

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de poner en riesgo al mismo Estadode Derecho.3 Pero, por otro lado, estáclaro que un Estado que sólo poseeun carácter de Derecho carecería deun vector político, que es indispen-sable para tener el paquete estatalcompleto:4 sería como un Estado sinrumbo, aunque seguro de su ordeninterno. Un ejemplo más mundanopara abordar esta compatibilizaciónentre lo democrático y lo ademocrá-tico en el Estado es el fenómeno deun servicio civil plenamente desarro-llado, que si bien puede estar al servi-cio de una convivencia democrática,no deja de ser, independientementede ello, expresión del ámbito ademo-crático del Estado. Estos ejemploscristalizan bien esta hipótesis que acontinuación no nos ocupará más,pero que al ser una de las tres formasestructurales de división de poderestatal –llamémosla material– se jus-tificaba por lo menos mencionar, ha-bida cuenta además que puede serfundamental a momento de diseñarla conformación del nivel subnacio-nal y de dimensionar con realismoaquello que a la descentralización,por muy efectiva que sea, no se lepuede exigir. Antes de dejar definiti-vamente esta versión material de di-visión del poder y pasar a la vertical,que es la que nos interesa, resta pre-guntarse por qué esta forma de divi-sión del poder es menos común en-tre los analistas. Una explicación esque la irrupción de la democraciacomo fenómeno radical del Estadocontemporáneo es, comparada conla historia humana, relativamente jo-ven e insinuar relativizaciones a la

impronta de lo democrático es sos-pechoso o puede ser malentendido.5

Pasará tiempo hasta que sea naturalpreguntarse si el Estado es un cuer-po tejido sólo con hebras de lo de-mocrático o, si para ser moderado,requiere además de otro tipo de fi-bras para su reproducción sostenible.Este fenómeno de reconocimientosatenuados o retardados para aceptarun nuevo hecho social no es extrañosi se recuerda que la división horizon-tal del poder, así como la entende-mos hoy, tenía otro entendimiento enla Grecia clásica,6 lo que compruebaque el fenómeno de la división delpoder estatal en general adquiereconnotaciones diversas en función afactores históricos y políticos

Esta rápida vuelta a la teoría de ladivisión del poder estatal ha sidonecesaria para contextualizar aque-lla modalidad de división del poderestatal subyacente al presente Balan-ce. Pues menos extraño que este úl-timo enfoque de división material delpoder, pero tampoco tan comúncomo el caso de la división horizon-tal, es el ejercicio de enmarcar el te-ma de la descentralización en lo quela doctrina constitucional alemanaestila en llamar la “división verticaldel poder”7 que, a diferencia del prin-cipio más relacionado con el Estadode Derecho implícito en la versiónmaterial anterior, se vincula a unaapertura en la sociedad que permitauna variación de formas territorialesde vida con la fuerza que depara em-plear en ese proceso los insumos deestatalidad típicos como son la ley,

3 Pero ver Rawls y su enfoque de lo constitucional de un régimen como rasgo de algo vinculado a lodemocrático y no como tecnología estatal donde el demos debería ser considerado en principioirrelevante. Rawls, J. (1996) Political liberalism, Columbia University Press, p. 136.

4 Schmitt, C. (1928) “Der bürgerliche Rechtsstaat”, en Staat, Grossraum, Nomos, 1995, Duncker &Humbolt, p. 44 ss.

5 Un trabajo sobre la desconexión, incluso temporal, entre lo democrático y liberal-constitucionalen la evolución estatal puede leerse en Zacharia, F. (2004) The future of freedom- Illiberal democracyat home and abroad, Norton, N.Y.

6 Löwenstein, K. (1965) Political Power and the governmental process, Phoenix Books, p. 37.7 Cf. Maunz, T. (1994) Deutsches Staatsrecht, 29 Auflage, C.B. Beck´sche Verlagsbuchhandlung, p.

109.

Pasará tiempo hasta quesea natural preguntarse siel Estado es un cuerpotejido sólo con hebras delo democrático o, si paraser moderado, requiereademás de otro tipo defibras para sureproducción sostenible

39

los recursos, el voto y la coerción legí-tima, aprovechándolos como garantíade una materialización concreta de unreclamo territorializado o identitario. Asícomo en el caso de una división hori-zontal una contracción de los podereshacia una sola mano atentaría contrapreceptos del Estado constitucional, asítambién se concebirá desde cierta pers-pectiva como afrenta, por ejemplo, alprincipio de subsidiariedad, el caso deuna contracción de los pliegues verti-cales del poder que redunde en unaconcentración de poder hacia el nivelnacional.

Ahora bien, la división vertical delpoder tiene un componente privile-giado de estructuración: la territoria-lidad. La manera en que esta divisiónopera es armando un orden territo-rial que a su vez envuelve un con-junto de dimensiones y lógicas queno se pueden tocar con el detalle de-seado en este estudio, pero que sepueden enumerar rápidamente has-ta llegar al concepto que aquí espe-cíficamente nos ocupa. Una primeragran dimensión muy estudiada es lareferida a las competencias y, porende, a los niveles territoriales recep-tores de éstas y a las facultades invo-lucradas, incluidas las financieras.Una segunda dimensión es la geo-gráfico-estatal, donde se dilucidaránaspectos de dispersión espacial, deregionalización económica y de cap-tura de externalidades. La tercera tie-

ne que ver con aspectos institucio-nales y que darán pautas sobre lossistemas de elección subnacional, lasrelaciones verticales de poder entreadministraciones, sobre la forma deorganización territorial de los instru-mentos coerctivos del Estado y, enespecial, sobre el siguiente aspec-to fundamental: el modo de Estado.

El modo de Estado como categoríacentral

Hemos llegado a la categoría modode Estado con la cual sabremos si unpaís es federal, unitario, compuesto,autonómico, triterritorial, en otras pa-labras, conoceremos la “decisión to-tal” sobre cómo se estructura territo-rialmente el poder en un Estado.“Forma de Estado” o “tipo de Esta-do” serían términos alternativos, perosu empleo en la literatura especiali-zada no está totalmente uniformado.A veces son usados para dar cuentade lo que referimos aquí como modode Estado u ocupados para otro tipode entendimientos, unos más clásicosque otros:8 así, la monarquía consti-tucional entendida como alternativaa la República sería asunto de la “for-ma de Estado”; pero la pretensión mássocial de una Constitución frente auna más volcada al Estado como sim-ple guardián del orden y las relacio-nes de propiedad establecidas sería elfoco de atención del concepto “tipode Estado”.9 En contraposición a todo

8 Cuando en el principal comentario crítico a la Constitución boliviana se toca la decisión delconstituyente de declarar que Bolivia es una “República unitaria”, el párrafo se titula “forma deEstado” (Jost, S., et al. [2003] La Constitución Política del Estado-Comentario crítico, KAS, La Paz,p. 2). En general, esta cuestión recibe varios denominativos ni siquiera uniformes necesariamenteen las respectivas tradiciones nacionales. Para Francia, por ejemplo, se habla de “arquitectura delEstado”, según Moreau, J. [Ed] (1995) Droit Public, Tome I, Económica, p. 32; de “modo de orga-nización política”, según Chantebout, B. (1991) Droit Constitutionnel et science politique, ArmandColin, p. 67 ; de “formas de Estado”, en Pactet, P. (1999) Institutions politiques-Droit constitutionnel,Colin, p. 46. Para el caso británico: “Constitución… ”, según McEldowney, J. (2002) Public Law,Sweet & Maxwell, p. 11; también “Constitución” en Turpin, C. (2002) en British Government andthe constitution, D. Herworths, p. 257. En la perspectiva de la doctrina alemana suele encontrarsemás bien el término “forma de Estado” en Isensee, J. (1990) Handbuch des Staatsrechts, Band IV,C.F. Müller Juristischer Verlag, p. 519; “forma del ordenamiento constitucional” en Hesse, K. (1991)Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik, C.F. Müller Verlag, p. 89; y “forma de orga-nización” en Stein, E.; Frank, G. (2002) Staatsrecht, Mohr Siebeck, p. 104.

9 Cf. Dürig, G. (2001) Grundgesetz-Einführung, DTV, p. IX para un desarrollo del concepto “Estadosocial”, que aquí vincularemos al concepto de tipo de Estado.

Con la categoría modo deEstado sabremos si un país

es federal, unitario,compuesto, autonómico,

triterritorial, en otraspalabras, conoceremos la

“decisión total” sobrecómo se estructura

territorialmente el poderen un Estado


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esto, el modo de Estado comunica-ría más bien si un país es “unitario”o no; pero debe decirnos algo más,pues resulta que siendo Bolivia yFrancia países “unitarios”, tienen ras-gos que, a pesar de esa hermandadgenética, los diferencian hasta ciertopunto.

En Bolivia sólo los municipios tienencualidad gubernativa (aunque sinreconocimiento efectivo y formal),mientras que en sus departamentosprimaba una estructura desconcen-trada sin legitimidad electiva directapara sus autoridades. En Francia, alcontrario, coexisten a nivel regionaly provincial (“departamentos”) auto-ridades electas al lado de instanciasde autoridad dependientes del nivelnacional. Entonces necesitamos unaaclaración adicional para entender-nos. Resulta que Francia le ha confe-rido a su nivel intermedio un gradotal de fuerza y poder que si bien nola lleva al mundo de los modos deEstado compuestos (autonómico,triterritorial o federal), la diferenciade sus pares “unitarios” que, comoBolivia, se reducen a darle poder es-pecial o sólo al nivel municipal (des-de 1994 a la fecha en Bolivia)10 o sóloal intermedio (como sucedió en Boli-via entre 1972 y 1993),11 pero en esteúltimo caso sin hacerlo con la fuerzaque resultaría si se eligiera autorida-des del meso (como en Francia, Co-lombia o Japón); si se le reconocieraal mismo una suerte de ámbito pro-pio de competencias como nivel te-rritorial; en resumen, sin plantar unacolectividad territorial de una densi-

dad social y política tan elevada quehasta el experto puede confundirsey ya no creer ver aquí un Estado to-davía “unitario”. Bien vistas las co-sas, un trabajo detallado sólo sobrela categoría modo de Estado es en-tonces fundamental. Referir algunospuntos en actual litigio conceptual enel marco de la Constituyente venide-ra probablemente ayude a aclarar laimportancia de ese debate en el casoboliviano.

Así en Bolivia se cree firmemente quela elección de autoridades a nivel de-partamental sería el detonante paraun cambio cualitativo en las relacio-nes territoriales del país.12 Es ciertoque habrían efectos cualitativos de-rivados de un cambio en la forma delegitimidad de las autoridades subna-cionales, pero no se alteraría por esteefecto democrático el modo de Es-tado. La existencia de esos efectoselectivos no hicieron que Francia oColombia se volvieran compuestos,quedando obviamente la preguntasobre cuál es entonces el detonanteque sí trastorna al modo de Estado.

Ante estas consideraciones conclui-remos que hay dos grandes familiasde modos de Estado en función a laruptura o no del monopolio legisla-tivo en favor del nivel intermedio.Cuando no se produce esa rupturatenemos lo que se llamará un modode Estado simple (en vez de “unita-rio”) y en caso contrario, un modode Estado compuesto (en lugar desólo “federal”). Nada más reténgaseque la ausencia de tal ruptura (caso

10 Año de la promulgación de la llamada Ley de Participación Popular, que además de generalizar elmunicipio en Bolivia como nunca antes en toda su historia republicana, se creyó baluarte de lamejor descentralización por estar hecha por la vía local y apostando a las virtudes debatibles deun control social desde sindicatos, juntas de vecinos y otros artefactos de la sociedad civil.

11 Año del inicio del ciclo territorial boliviano contemporáneo, que fue una tesis prodepartamental yde un indiferentismo frente a lo municipal hasta la antítesis localista de 1994. El esquema de1972, nacido con el último militarismo de largo plazo antes de la recuperación democrática, forjóuna visión de desarrollismo regionalizado mediante lógicas de polos de desarrollo y proyectos deinversión sobre la base de controles corporativos.

12 Así en cierta forma Galindo (2005), p. 58.

Hay dos grandes familiasde modos de Estado enfunción a la ruptura o nodel monopolio legislativoen favor del nivelintermedio : un modo deEstado simple (en vez de“unitario”) y un modo deEstado compuesto (enlugar de sólo “federal”)

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“unitario” o simple) no significa queel nivel meso no pueda ensayar unesquema altamente promisorio deterritorialización de la gestión públi-ca en la frontera misma de lo que per-mite el mundo de los modos de Esta-do simples (vulgarmente llamados“unitarios”), aplicando lo que se lla-mará una desconcentración por co-lectividad territorial, de lo cual da fela experiencia francesa.

Gráfica 1Las dos familias de modos de Estado

según la ruptura

Gráfica 2Las dos familias de modos de Estado según la ruptura

13 Correctamente, Urenda, op. cit., p. 28.14 Conocidamente el enfoque kelseniano. Cf. Kelsen, H. (1966) Allgemeine Staatslehre, Springer, 1925.

sino que nada tiene que ver con lacuestión de la integridad nacional,aspecto específico que se pasa a con-siderar a continuación.

La amenaza del separatismo

La CPE, en su Art. 1, sostiene que Bo-livia es una República unitaria. En lasdiscusiones en Bolivia se suele saltarsin mucho esfuerzo de lo “unitario”a la idea de “unidad nacional”, sibien unitario quiere decir que en elEstado boliviano sólo legisla un ni-vel. Tampoco refiere “unitario” a launicidad de todo Estado, pues de locontrario no habría Estado alguno,por lo cual no convencerán las teo-rías que insisten en visualizar el mo-delo federal como uno que habríasuspendido el principio inobjetablede que no hay Estados en el Estado.El modo de Estado compuesto fede-ral presupone un Estado, es decir, launicidad del mismo.

Como lo ratifica la PASC, con las au-tonomías no está en juego la unidad,13

ya sea entendida como unidad nacio-nal o como unicidad del Estado. Delo que se trata es de la opción –bene-ficiosa o no, es otro tema– de apostarpor la uniformación de normas,14 si

La ubicación específica de cada po-sibilidad se puede representar comoaparece en la gráfica 2.

En conclusión, haciendo una recons-trucción de los conceptos desde lateoría de la división estatal del po-der, pasando por una especificacióndel concepto modo de Estado sobrela base de la teoría de la ruptura delmonopolio legislativo, comprobamosque, en efecto, la PASC acierta cuan-do resiste la tradicional contraposi-ción de lo federal contra lo unitario.Se acaba de mostrar que en realidadlo federal es sólo una forma más deexistencia del modo de Estado com-puesto, pues podría optarse por unsalida autonómica o triterritorial.Cualquiera de estas alternativas im-plica dar autonomía al nivel interme-dio. Además se vio que el mundo delos modos de Estado simples no sóloes más rico en alternativas de terri-torialización de la gestión estatal,

Ruptura delmonopoliolegislativonacional

a favor del meso

Familia A Familia B

“COMPUEST0”

Federal

No-Federal

Triterritorial

Autonómico

“SIMPLE”

“descentralizado”: el meso irrumpe como corporaciónterritorial fuerte coexistiendo con municipios

igualmente fuertes

“unitario”: sólo el nivel municipal tiene aunqueno se le reconoce cualidad gubernativa

Modode

Estado

42


bien aquí sería igualmente improce-dente unir mecánicamente unifor-mación con “administración centra-lizada”, pues se desconocerían lasopciones de variabilidad que se leofrecen incluso al Estado llamado“unitario” si éste explota adecuada-mente el poder reglamentario.15

En las justificaciones que enumera laPASC para descartar el modelo fede-ral se sostiene que una mentalizaciónpeligrosa16 se habría apoderado dela población boliviana, de tal mane-ra de identificarse riesgosamente el“unitarismo clásico” como sinónimode “patriotismo”. Esta constataciónde la PASC es importante para evitarconfundir efectos en realidad ajenosa una transición hacia un modo deEstado compuesto. Sobre lo expues-to respecto a este punto por la PASCse puede ahora sintetizar lo siguien-te: terminológicamente son dos lasvías para desmantelar esta debatiblehipótesis del desmembramiento es-tatal por efecto de la autonomía. Porun lado, se debe insistir en distinguirel concepto de unidad del de unifor-mación, como dijimos arriba; porotro lado, se debe trabajar en la con-traposición conceptual entre modode Estado simple vs. compuesto. Es-tas dos vías permiten zafarse del ries-go al que lleva el término de “unita-rio”, si bien el mismo aparece comotal en la Constitución boliviana yque se debería interpretar como re-firiendo a simple por oposición acompuesto más que a “unitario o pa-triótico” vs. “no unitario o separa-tista”. Es de notar cómo la enten-dible tensión analítica en este puntohace que la misma PASC, probable-mente para no levantar susceptibili-dades en los auditorios, deba de rato

en rato verse obligada a desandar enlo que ella misma con acierto criti-ca cuando afirma que la salida au-tonómica sería una suerte de opcióndentro de lo “unitario”,17 dandojustamente cabida a la hipótesis con-tra la cual aquí se polemiza. Lo au-tonómico –ese notable invento es-pañol de 1978– es parte del mundode modos de Estado compuesto queha dejado lo vulgarmente llamado“unitario”, lo que nada tiene que vercon una amenaza de desmembra-miento nacional. Con todo, quedaclaro que la PASC ratifica sin mati-ces y convincentemente que el ré-gimen autonómico departamentalpresupone una reforma profunda ala Constitución.18

En conclusión, hemos visto median-te el trabajo de los conceptos de uni-formidad, unidad y unicidad que laPASC advierte apropiadamente quelas autonomías, además de estable-cerse dentro de un marco constitu-cional único para todos, están lejosde implicar un desmembramiento na-cional. Como se vio, ni lo federal im-plica tal cosa.

La polémica con el espacialismo,el etnocomunitarismo y elhipermunicipalismo de últimahora

A diferencia del encuadre teórico-conceptual de la PASC, que se mue-ve dentro de moldes relativamenteneutros de diseño constitucional, cir-culan en el país otras propuestas queresponden o a una confusión de con-texto dentro de lo socioespacial (elespacialismo); o son emanación deuna particular visión quiliástica de

15 Cf. sobre este tema Favoreu, L. (2002) “La loi, le règlement et les collectivités territoriales”, enL’Actualité Juridique. Droit Administratif, julio-agosto, p. 561.

16 Urenda, p. 21.17 Idem, p. 21.18 Así, idem, p. 28.

Las autonomías, ademásde establecerse dentro deun marco constitucionalúnico para todos, estánlejos de implicar undesmembramientonacional

43

mundo (el etnocomunitarismo), oprovienen de un hipermunicipalismode última hora (“Federación de Mu-nicipios”). La PASC objeta comprensi-blemente estas posiciones que lasnombra “regionalización” y “autono-mías indígenas” para las dos prime-ras, respectivamente.19

El espacialismo

Al respecto, podemos añadir lo si-guiente. El espacialismo que ha apa-recido intermitentemente bajo el ró-tulo de “regionalización”20 puedeestar sobreexigiendo innecesaria-mente lo que es una herramienta uti-lísima de gestión del Estado para susintervenciones concretas, ya sea víainversión o planificación, como es elordenamiento espacial. Ello por con-vertirla en parámetro rector o susti-tutivo del ordenamiento territorial,alentándose así una convergenciaque puede resultar forzada entre es-pacios de intervención operativa conunidades político-administrativas. Labúsqueda de homogeneidades geofí-sicas, agroecológicas o geoeconó-micas es importante para tareas degestión estatal del desarrollo y cier-tamente puede servir bajo determi-nadas condiciones como plataformapara discusiones de optimización delrecorte político-administrativo,21 perono tiene que ser necesariamente lasenda regular para la conformaciónde unidades político- administrativasen un país, entre otras cosas porqueéstas tienden a ser heterogéneas pornaturaleza. En las gráficas 3 y 4 com-paramos dos propuestas espacialistasque surgieron al debate desde Chu-quisaca y Cochabamba.

Gráfica 3Propuesta espacialista de Chuquisaca

Gentileza Comité Cívico de Chuquisaca.

19 Urenda, op. cit., p. 21 y p. 23.20 Ver la ponencia Tito, C. (2004) “Propuesta de regionalización, descentralización y desconcentración

del poder político”, Comité Cívico de Chuquisaca. Interesante variante de la misma familia vinopropuesta por la Federación de Empresarios Privados de Cochabamba en la presentación: “Régi-men administrativo territorial-descentralización y autonomías” (2005).

21 Ver la reciente experiencia de regionalización en el Perú. Especialmente ver la Ley de Incentivospara la Integración y Conformación de Regiones, de julio de 2004.

En el primer ejemplo vemos cómo loslímites de los departamentos se man-tienen, pero las dos versiones varíanen la forma de agregarlos según sen-das macroregiones nacionales. En elprimer caso (Gráfica 3) se produceuna agregación más horizontal,mientras que en el segundo (Gráfica4) una más vertical. Es un tanto enig-mático que el primer caso funda aSanta Cruz con Oruro y el segundouna a Tarija también con Oruro. Detodas maneras, se reúnen finalmenteespacios geoeconómicos tan dispa-res (amazonas con altiplano) que lasvirtudes de homogeneización subya-centes al estricto ordenamiento es-pacial se pierden en aglomerados deunidades tan heterogéneas como sonlos actuales departamentos, lo cualdesde la perspectiva espacial es unproblema, pero desde la territorialsuele ser normal.

La búsqueda dehomogeneidades

geofísicas, agroecológicaso geoeconómicas es

importante para tareas degestión estatal del

desarrollo pero no tieneque ser necesariamente la

senda regular para laconformación de unidades

político- administrativas


Región noreste

Región centro oriental

Región sur

44


culturales se justificaría asignar “todoel departamento de La Paz” a una “se-gunda región autonómica” que inclu-ya al pueblo indígena de los aymarasy que, por su parte, como veremosluego, (Gráfica 7) los puramente etno-comunitaristas, también reclamandopara sí la recuperación indígena,troceen el departamento de La Pazmás bien en dos partes, dejando lamitad superior para una región ama-zónica. ¿Quién tiene la razón entredos visiones que se reclaman porigual contestatarias de la exclusióncolonial y republicana en su esfuer-zo por reponer la identidad indígenaen términos territoriales? Se puederesumir que los puramente espacia-listas respetan los actuales departa-mentos, llevando la preocupaciónmás hacia el lado de la unidad deplanificación del desarrollo; mientrasque el enfoque etnicista tiende a re-componer radicalmente el trazo de-partamental dejando emerger un paísde nuevas regiones.

Gráfica 4Propuesta espacialista de Cochabamba

Gentileza de F. Quiroga.

22 En Rivera, J.A. (2005), El proceso constituyente en Bolivia, Editorial Kipus, p. 180, 181.

Gráfica 5Propuesta etnoespacialista

Dibujado sobre la base de Rivera, J.A. (2005), El proceso cons-tituyente en Bolivia, Editorial Kipus, p. 180, 181.

Junto a esta línea espacialista apare-ce una corriente que funge como unpuente entre este espacialismo y eletnocomunitarismo que revisaremosdespués, ya que a la versión estricta-mente espacialista vista le añade unapreocupación por construir un pa-quete de dotaciones físicas, patrimo-niales, naturales y organizacionalesplanificadamente proporcionales,justas y equitativas, pero sobre la basede las culturas y etnias para así re-vertir la inequidad que estaría implí-cita en la organización territorial deraigambre colonial y republicana.Aquí también se hacen trazos nuevossobre la base de abandonar criterioseclesiásticos hasta llegar a cinco “re-giones autonómicas” –dispuestas se-gún se desprende del mapa siguien-te (Gráfica 5)– y capaces de recogercriterios étnicos conjugados con unadistribución equitativa y racional derecursos naturales para un desarro-llo humano sostenible.22 Es curiosoque en este espacialetnicismo se pos-tule que siguiendo criterios étnicos y

Los puramenteespacialistas respetan losactuales departamentos,llevando la preocupaciónmás hacia el lado de launidad de planificacióndel desarrollo; mientrasque el enfoque etnicistatiende a recomponerradicalmente el trazodepartamental dejandoemerger un país de nuevasregiones

Macroregión 4

Macroregión 1

Macroregión 2

Macroregión 3

Segundaregión autonómica

Primeraregión autonómica

Terceraregión

autonómica

Quintaregión

autonómica

Cuartaregión autonómica

45

Ante este cuadro, es legítimo pregun-tarse si es del todo recomendable yfactible pretender unidades socioes-paciales idealmente dibujadas, cuan-do en la dinámica social misma mu-chas de dichas unidades nacen yencierran una identidad por muchoque sus pares regionales tengan máso menos riqueza, combinen diversi-dad de pisos ecológicos o incluyanvarios grupos étnicos. Ni en el impe-rio Inca fue recortada la provinciasegún cuencas o etnias, cobijándoseen ella, al contrario, una variedad depueblos, etnias y espacios geoeconó-micos.23 Las unidades socioespacialessuelen ser heterogéneas por definicióny puede no ser deseable un forzosoacomodamiento espacial que extirpediferencias de dotación de manera tansevera. Por otro lado, queda la dudade si el enfoque eclesial fue realmen-te contrapuesto a un arreglo más bienefectivo de acceso espacial. En efec-to, es llamativo que la división eclesialse acerque tanto a la propuestaetnocomunitarista que hace de lacuestión étnica su pivote de análisiscomo a la visión etnoespacialista queaboga por abandonar criterios ecle-siásticos para atender lo étnico-cultu-ral. A guisa de orientación ponemosun ejemplo de la división eclesial.

Por lo demás, se puede concordarcon la PASC que las críticas a esta“regionalización” no impugnan lanecesidad de atender el tema del es-pacio como unidad de planificacióndel desarrollo.24 Y es justo recono-cer que el espacialismo nos recuer-da no descuidar, en el afán de losgrandes entusiasmos de reconfigu-

Gráfica 6Organización eclesial boliviana

23 A esta conclusión llega Marti Pärsinnen (2004), Tawantinsuyu, IFEA, p. 257, 258.24 Así sugerentemente la PASC en Urenda, op. cit., p. 24.25 Ver sobre el punto Santi, G. (1998) “Transferts public et répartition spatiale de la population”, en

Revue francaise de finances publiques 61.26 Para la versión radical del etnocomunitarismo, ver García Linera, A. (2004) “Democracia multi-

cultural y comunitaria”, en Tinkazos Nº 17. Confrontación a este enfoque en Lazarte, J. (2003) “Elconflicto entre un Estado del ‘demos’ y un Estado del ‘etnos’”, en Tinkazos Nº 14; y Archondo, R.(2005), “El país está dividido: ¿habría que dividirlo mejor?”, en Tinkazos Nº 17. Antecedentes en1991 con Por una Bolivia diferente, CIPCA, Cuaderno Nº 35.

ración territorial, la dimensión espa-cial, y de cómo el espacio y su es-tructuración pueden ser fuente deexclusión social.25

El etnocomunitarismo

Por su lado, el etnocomunitarismo havuelto a poner luz sobre el dilemade la exclusión indígena, proponien-do un diseño del Estado con énfasisen etnias sobre cuya base, en cuantotoca a lo territorial, se debería recor-tar nuevamente el país. A la visiónetnicista le suele acompañar una va-loración de las democracias directaspropias de las comunidades indíge-nas o de las juntas vecinales.26

Pero si los modos de Estado tienen unavirtud es justamente por su capacidadde contener, procesar y resolver cues-tiones irresueltas de territorialidad indí-gena sin tener necesariamente queesencializar o etnificar el Estado. Se-

El espacialismo nosrecuerda no descuidar, en

el afán de los grandesentusiasmos dereconfiguración

territorial, la dimensiónespacial, y cómo el

espacio y suestructuración pueden serfuente de exclusión social


Vicariatode Reyes

Vicariatode Beni

Vicariatode Pando

Prelaturade Corocoro

Diocesisde Oruro

Diocesisde Potosí

Arquidiocesisde La Paz

Diocesisde Coroico

Arquidiocesisde Cochabamba

VicariatoÑuflo de Chavez

Diosesis deChiquitos

Diocesisde Tarija

Arquidiocesisde Chuquisaca

Vicariato deCuevo

Prelaturade Aiquile Diocesis

Santa Cruz

Fuente: Conferencia Episcopal Boliviana.

46


veros procesos de exclusión indígenapueden aprovechar ya de las válvulasde lo que abajo se llamará asimetríadiferencial, que es un expediente me-nos aparatoso pero útil de incorpora-ción de variables indígenas a través dereconocimientos como el lingüísticoo el jurídico-consuetudinario en el or-denamiento territorial estructural delEstado. Ni el caso probablemente másheterodoxo de diseño constitucionalreciente para dar cuenta de comuni-dades lingüísticas, como fue el belgade inicios de los 90, abandonó aquelgrado de neutralidad requerido en tododiseño constitucional que se precie desostenible cuando en su pórtico consti-tucional ratifica que Bélgica –inclusiónlingüística y todo– es un modo de Esta-do simple y llanamente federal.27

Esta posición puede interpretarse, enparte, como un ensayo terminal dela ola localista del 94, buscando sal-varse en un esquema que conviertaa Bolivia en una agregación de mu-nicipios federados. No parece so-pesarse allí que a esta altura de losacontecimientos las virtudes, perotambién los límites, que trajo consi-go la ola de municipalismo funda-mentalista de los 90 son leccionespara el aprendizaje. La peculiar, aun-que nunca definitivamente consuma-da, asfixia del nivel intermedio boli-viano bajo la égida municipalistaestuvo de hecho siempre en tensióncon el mandato del espíritu constitu-cional de 1994 respecto al nivel pre-fectural boliviano, que aspiraba al ca-mino francés de un modo de Estadosimple, aunque más ambicioso, alestructurarse sobre la base de unadesconcentración a través del mesoentendido como colectividad territo-rial, sin por ello aplastar lo local.

Es cierto que los problemas del loca-lismo no se explican sólo por la filo-sofía acendrada del municipalismo deesos años, pues habrá que añadir losdesaciertos de diseño mismo indepen-dientemente del sesgo ideológico, porun lado, y la dinámica precaria y fun-cionamiento del sistema en su con-junto, por el otro. Con todo, así comoel espacialismo alerta convenien-temente sobre riesgos de enfoque, nose puede negar que el etnocomuni-tarismo cala provechosamente en elproceso de diseño estatal, pues lacuestión de la territorialidad indígenaen Bolivia no está resuelta.

En conclusión, a la luz de la diferen-ciación conceptual entre territorio yespacio y del concepto modo de Es-tado como molde neutro para pro-

Gráfica 7Organización etnocomunitarista

Gentileza del MSM.

27 Ver Art. 1 de la CP belga. Cf. Deschouver, K. (2004), “Ethnic structure, inequality and governanceof the public sector in Belgium”, UNSRID.

28 Saldos revisados de esa idea se encuentran todavía en Bejarano, J. (2004), “Un nuevo contratosocial”, en Tinkazos, Nº 17.

Una propuesta emparentada con eletnocomunitarismo fue la furtiva vidade aquella idea de una “federaciónde municipios”28 como programa deun partido político de relevancia enel municipio de la ciudad de La Paz.

El etnocomunitarismocala provechosamente enel proceso de diseñoestatal, pues la cuestiónde la territorialidadindígena en Bolivia noestá resuelta

Amazonía

Mojos

Aymaranorte

Quechuanorte Santa

Cruz

Altiplanosur

SurAndino

Tarija

Chiriguania

Chiquitania

47

cesar dilemas sociopolíticos, se havisto que la PASC, aprovechando suposicionamiento más bien prácticode diseño constitucional, tiene argu-mentos para dudar sobre la posibili-dad del regionalismo y el etnicismocomo vías de obtención de un pro-ceso autonómico.

Decantar en el municipiola inclusión cultural

La PASC insinúa perimetrar la garan-tía lingüística para idiomas diferen-tes del castellano en los municipiosque lo solicitaran.29 Esto responde alo que aquí se denominará un esque-ma de (a)simetrías diferenciales comouna dimensión especial que comien-za y probablemente en muchos agotasatisfactoriamente reclamos legítimosde exclusión cultural sin necesidadde caer en esquemas aparatosos ba-sados en la hipótesis de lo pretérito-maravilloso como rasgo gruesamenteideal del periodo precolonial bolivia-no. La asimetría diferencial puedecontener válvulas suficientes paraprocesar legítimos reclamos de inclu-sión social, si bien bajo determina-das circunstancias puede no ser sufi-ciente. Como se abundará luego,existen tres especies de (a)simetría.La primera se refiere a la cuestión desi los entes del meso son todos “au-tónomos” o coexisten unos que loson junto a otros que no. Esta (a)si-metría se llamará estructural, mien-tras que aquella que da cuenta de unadistinta dotación competencial inclu-so en un esquema de una simetríaestructural (donde todos serían porejemplo autónomos) se denominará(a)simetría competencial. La terceraque ahora nos ocupa es la llamadadiferencial. La introducción, por par-te de la PASC, de una vía de territo-rialidad municipal para la inclusión

indígena puede ser igualmente con-siderada, pero supera la figura de laasimetría diferencial que hace senti-do cuando se parte de que se aplicaa una entidad territorial de naturale-za general. La opción del municipioindígena, no obstante, podría aplicar-se bajo condición de sujetar suestatus peculiar a los mismos dere-chos y obligaciones de los demás mu-nicipios en tanto nivel local univer-sal del Estado. Pasar de la asimetríadiferencial a la opción de territo-rialización étnica exige una agrega-ción de rasgos e identidades más omenos objetivizables que rebasaríanel juego asimétrico diferencial. Estavariante debe sopesarse bajo indaga-ción de si su realización es suficien-te a nivel local aunque no se exclu-ye desde el punto de vista teóricofórmulas de inclusión indígena enagregados territoriales mayores comoserían los de un nivel meso.

Conforme a lo anterior, la PASC sien-ta una primera base de tratamientoal tema indígena incidiendo más enla válvula de asimetría diferencial.

29 Urenda, op. cit., p. 50.

Gráfica 8Las tres especies de (a)simetría


Simetríaestructural

(cuando todos losdepartamentos

son autónomos)

Asimetríacompetencial

(aunque todos fueranautónomos, no todos

tienen las mismascompetencias)

Asimetríadiferencial

(idiomas, justiciatradicional…)

Franz Xavier Barrios Suvelza

48


Anticipo de un título territorialen la nueva Constitución

La PASC anuncia que si sus propues-tas de un nuevo articulado para unanueva Constitución referidas al orde-namiento territorial futuro del país sehacían más o menos respetando elactual molde de la CPE, ello no im-plica que no se debía pensar en unnuevo formato de sistemática cons-titucional para anclar de mejor ma-nera, como también abogamos, lanueva estructura territorial del Esta-do.30 Con la nueva propuesta desdeel Consejo Preautonómico31 se tienela impresión de que se ha optado portrabajar más bien sobre los moldesde la actual CPE, sin mencionar ya la

opción de una nueva sistemática.Para comprender mejor la diferenciaentre trabajar sobre el actual moldede sistemática constitucional y optarmás bien por uno alternativo, presen-tamos a continuación lo que podríaser un nuevo título territorial de laConstitución futura, como se reflejaen la gráfica Nº 9. En general, losmensajes a nivel de sistemática pue-den ser cruciales para entender el or-denamiento territorial de un país. Eneste ejercicio optativo se adviertecómo el régimen municipal se sa-caría de los regímenes especialespara consolidarlo con todo lo terri-torial, incluyendo por supuesto elnuevo nivel departamental, dentrode un gran nuevo y jerárquico títuloconstitucional que desarrollaría lasdefiniciones de modo de Estado quese producirían en el pórtico consti-tucional.

Sea como fuere, independientemen-te de no entrar finalmente a una re-visión de una nueva sistemática cons-titucional la PASC la menciona comoalternativa del diseño aunque optan-do por un enfoque más didáctico, serestringe a modificar artículos presen-tes y añadir los que faltaran para unanueva visión, llegándose de todosmodos a una formulación específicade artículos lo cual aterriza conve-nientemente el debate.

Visión de flexibilidad del futuroarreglo territorial

La convicción de un esquema flexi-ble de autonomías no sólo se ha he-cho presente por la vía de permitir lafigura del referéndum para optar porser o no autónomo,32 se presenta tam-bién como dimensión del reconoci-

Gráfica 9Modelación de nueva sistemática alternativa a la de la PASC

30 Urenda, op. cit., p. 41.31 Propuesta de texto constitucionl del consejo prreautonómico., p. 2.32 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 4.

Primacía yreforma

Título IPrimacía

Título IIReforma

El Estadoboliviano

Regímenesespeciales

Título IXElectoral

Títulopreliminar:

Disposicionesgenerales

La persona comomiembro del

estatalidad

Título IDerechos

y deberes de lapersona

Título IIGarantías de la

persona

Título IIINacionalidad y

ciudadanía

Título IPoder

Legislativo

Título IIPoder

Ejecutivo

Título IIIPoder judicial

Título VIAdministración

pública

T

Título Ieconómicofinanciero

Título IIsocial

Título IIIagrario

Título IVcultural

Título Vfamiliar

Título VIIIFuerzasarmadas

Título VIIPolicía

AP

AP

Título IVFuncionarios

públicos

Título VImunicipal

Título VOrganización

terrritorial

Título IVPoder de

examinación

T

DefensorMin.Público

Título “Y”Derechoscolectivos

T

Parte I Parte II Parte III Parte IV

T = TerritorialidadAP = Administración pública

49

miento de la multiplicidad de “ca-pacidades y competencias de gestiónadministrativa y fiscal” que caracte-rizarían a los distintos departamen-tos.33 De la misma manera, por lasmodelaciones fiscales adelantadas dela PASC, se conoce la idea de combi-nar transferencias históricas y nuevas,pero haciéndolo gradualmente du-rante más de dos décadas.34 En estecontexto será conveniente distinguirla diferenciación de capacidadesgerenciales de la asimetría compe-tencial que puede –pero no debe– es-tar casada, por ejemplo, con sistemasde certificación gerencial de las en-tidades territoriales como potencia-les receptoras de nuevas responsabi-lidades. Por otra parte, la asimetríaterritorial propiamente dicha puedeir de la mano de un gradualismo don-de la certificación o acreditación decapacidades puede ser útil.35

Con todo, la PASC ratifica la necesi-dad de un esquema de análisis com-plejo de flexibilidad y velocidadesdistintas para ajustar el nuevo modode Estado a decisiones macro, perotambién de tipo gerencial en las en-tidades territoriales futuras.

Consolidación del TribunalConstitucional como dirimidorde conflictos competenciales

Aquí la PASC36 retoma una valiosa téc-nica de acervo federal y de probadautilidad que en cierta forma se hallaya insinuada en el actual texto consti-tucional boliviano desde la reforma de1994.37 Dirimir eventuales conflictoscompetenciales en un Tribunal Cons-

titucional confirma un cariz novedosode concepto de Estado que deja apa-recer una instancia por encima inclu-so de lo que se considera instancianacional que en cuanto tal podría po-tencialmente usurpar tareas asignadasal nivel subnacional. La PASC aclara queel reconocimiento de esta instancia ju-risdiccional dirimidora es concomitan-te a la obligación de una clara de-limitación constitucional de tareas y porsupuesto no agota las otras instanciasde defensa legal o de control de legali-dad no necesariamente vinculadas conel control de constitucionalidad.38

Con la consolidación de una instanciajurisdiccional se tecnifica e imparcializala estructuración autonómica, y se ga-rantiza lo mismo para la dinámica delnuevo modo de Estado.

Constricción del referéndum amandato moral sobre unaeventual Asamblea Constituyente

La movilización social en el orientedel país desembocó en una seguidi-lla de pasos legales y legitimadospara permitir a los ciudadanos del de-partamento de Santa Cruz que con-firmen, mediante el procedimientode un referéndum, su deseo de trans-formar la administración departa-mental desconcentrada por un depar-tamento con cualidad gubernativa.Finalmente, este pronunciamiento sehará efectivo a mediados de 2006 almismo tiempo de elegirse a los cons-tituyentes. En la PASC se aclara queno se parte de que las decisiones queemanaran de un referéndum departa-mentalmente computado pudieran

33 Urenda, p. 46.34 Galindo (2004), p. 82 ss.35 Un ejemplo reciente de certificación y gradualismo para transferencias competenciales se tiene

en la experiencia peruana de regionalización en curso con la Ley 28273 del sistema de acredita-ción de los gobiernos regionales y locales, Art. 7.

36 Galindo (2005), p. 58.37 Art. 120/2 de la CPE.38 Galindo (2005), p. 58, 59.

Dirimir eventualesconflictos competenciales

en un TribunalConstitucional confirma un

cariz novedoso deconcepto de Estado que

deja aparecer una instanciapor encima incluso

de lo que se considerainstancia nacional


50


ejercer mandato sobre una eventualAsamblea Constituyente.39 Un pro-nunciamiento en favor de la autono-mía se debe considerar como man-dato moral de valor legítimo que, decoincidir con por lo menos un pro-nunciamiento negativo al respectoabriría, eso sí, las puertas a un modode Estado estructuralmente asimétricode suyo posible y existente en la ex-periencia internacional. Como vere-mos luego, la asimetría estructural seproduce cuando, por la vía que fue-ra, entes territoriales autónomos aca-ban conviviendo junto con otros delmismo nivel que no lo son. Adicional-mente, con la nueva redacción cons-titucional emanada desde el ConsejoPreautonómico, la PASC matiza mejorlo que anteriormente en ella queda-ba como un mensaje de estancamien-to forzoso para los departamentos queoptaran por no ser autónomos.40 Perocomo hemos visto al inicio, el modode Estado simple no es sinónimo deinevitable centralismo secante ni si-quiera en su nivel intermedio.

En consecuencia, la PASC reconoceimplícitamente que una resoluciónformal de la cuestión autonómicapresupone una reforma constitucio-nal total previa. En efecto, la posibi-lidad de cualidad gubernativa parael meso boliviano debe ser previa-mente permitida por un nuevo textoconstitucional, quedando como de-cisión derivada la posibilidad de quealgunos departamentos adopten o nola autonomía, una vez que la mismaa nivel departamental como tal seadel todo posible en el nuevo ordena-

miento estatal. Incluso deberá ser de-cisión constitucional previa y globalaquella que permita una asimetría es-tructural.41

Aceptación de un papel para elEstado en ciertas políticasnacionales, más allá de lasclásicas competenciasmajestuosas

En los debates sobre temas autonó-micos suele producirse una tenden-cia a reconocerle al nivel nacional unmarco de responsabilidad sólo paralas clásicas competencias majestuo-sas como la defensa nacional o laemisión de la moneda. Contra esa ten-dencia, la PASC aclara que en los ca-sos de educación y salud, por ejem-plo, no se podrá prescindir de un rolde definición de política del Estadoen dichos rubros más allá de que encondiciones autonómicas, al mismotiempo, los departamentos autónomostambién querrán alcanzar incidenciaen tales campos en el nivel de políti-cas.42 Un enfoque parecido se ade-lanta con relación a la polémica ma-teria de “hidrocarburos y minería”43

que no se pone en la lista de lo “ex-clusivo” departamental, como se veráluego, aunque los detractores de laPASC difunden la hipótesis de que laautonomía está fundamentalmentepensada para apropiarse de los recur-sos en beneficio de minorías regio-nales, lo cual, por lo menos desdelas pruebas textuales aquí analizadas,difícilmente encuentra sustento.44

Estas señales parecen probar que la

39 Urenda, op. cit., p. 26.40 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 4.41 Pero uno de los árbitros del presente estudio postula en torno a este tema: “En este contexto, el

cómputo departamental de los votos del referéndum conlleva una evidente incongruencia consti-tucional e ilegalidad con relación a la ley marco del referéndum”. Ver Alarcón, C. (2005) “Comen-tarios a la evaluación técnica sobre la propuesta de Santa Cruz”, p. 2.

42 Urenda, op. cit., p. 30.43 Idem, p. 45. En la Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico se obvia sugesti-

vamente cualquier mención al respecto.44 Sin embargo, ver matiz al respecto infra capítulo III.

Los detractores de la PASCdifunden la hipótesis deque la autonomía estáfundamentalmentepensada para apropiarsede los recursos enbeneficio de minoríasregionales, lo cualdifícilmente encuentrasustento en las fuentesoficiales

51

PASC reconoce un rol al Estado entemas como recursos naturales no re-novables o educación, por lo menosconcomitante con el advenimientode la autonomía departamental.

Contra las insinuaciones muchas ve-ces surgidas del debate contra la pro-puesta autonómica de Santa Cruz, laPASC, por ejemplo, retomaba origi-nalmente la posición textual vigentede la CPE, que declara las tierras comodel dominio originario de la naciónmanteniendo al Estado como encar-gado de la distribución de la propie-dad agraria conforme a las nece-sidades socioeconómicas.45 Se añadíasimplemente frente a esa redacciónque la tarea del Estado como el redis-tribuidor de la propiedad agraria seproduzca bajo una “coordinación”entre “gobierno nacional” y depar-tamental. Con la nueva propuestasurgida desde el Consejo Preauto-nómico46 se sustituye la noción deldominio originario por una clasifica-ción de los tipos de propiedad, que-dando en el “gobierno nacional”,aunque en “concurrencia” con go-biernos meso y locales, la tarea de ladistribución. Si bien detrás de estaúltima variante que ratifica ademásel desencapsulamiento del munici-pio en estos aspectos, hay cambiossensibles que se discutirán luego enel capítulo IV, viendo en conjunto lasdiversas formulaciones además de lasrelativas al tema tierra, se puede afir-mar que no se elimina en la PASC unpapel determinante del nivel nacio-nal en políticas sectoriales.

Cuando la PASC aclara que la auto-nomía departamental no jibariza elnivel nacional a lo estrictamente ne-

cesario o majestuoso ofrece, desdeel punto de vista más general delplurilegislativismo, que informa todomodo de Estado compuesto, una vi-sión moderada y conforme a la ex-periencia internacional práctica ydoctrinaria.

Adopción del esquema “leybásica” junto a “ley dedesarrollo”

La figura de “norma básica” y “nor-ma de desarrollo”47 tiene mucho quever con el aprovechamiento útil departe de la PASC de una técnica deasignación competencial48 que nosllega de España, pero ya conocida dela experiencia alemana (“Leyes mar-co”),49 si bien su empleo supone laplurilegislación que la PASC descarta.Su conocimiento en América Latinaviene por la influencia latina de mo-dos de Estado compuestos (Españae Italia), donde dicha técnica de en-granar leyes nacionales limitadas aestablecer principios generales conleyes subnacionales de desarrollopara una determinada materiacompetencial anticipa las opcionesreales de combinar fructíferamenteperspectivas de política de dife-rentes niveles territoriales empa-quetadas todas en el formato de le-yes del respectivo nivel territorial.La llamada “ley de desarrollo” hacemucho recuerdo al papel del “regla-mento” como desarrollo de la leyen general, sólo que ahora se tratade un desarrollo desde una ley me-so –en el caso triterritorial podría tra-tarse también de una ley municipal–para aquellas materias donde el ni-vel nacional tiene interés especial en

45 Urenda, op. cit., p. 43 en vinculación con el Art. 165 de la CPE.46 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 4.47 Ver Aja, E. (2003) El Estado autonómico- Federalismo y hechos diferenciales, Alianza Editorial,

segunda edición, p. 129.48 Urenda, op. cit., p. 32.49 Art. 75 de CP alemana.

Cuando la PASC aclaraque la autonomía

departamental no jibarizael nivel nacional a lo

estrictamente necesario omajestuoso ofrece una

visión moderada yconforme a la experiencia

internacional prácticay doctrinaria


52


establecer ciertas líneas de políticamás precisas de las que se pudieranescribir en una Constitución, perosólo lo necesariamente detalladas pa-ra no afectar la legislación conforma-dora del meso en la materia.

Al asumir la PASC la figura ley bási-ca/ley de desarrollo rescata una delas técnicas probadas en la experien-cia internacional para concretar elplurilegislativismo anotado. Esta téc-nica permite que la opción de legis-lar desde más de un nivel territorialno colapse en medio de choques yse mueva dentro de cierta mecánicaarmónica que al nivel nacional lepermite poner principios de conte-nido sin expulsar la posibilidad deque a nivel de política, o sea en estecaso de legislación, lo pueda hacertambién el meso con márgenes ge-nuinos de prefiguración regional desus deseos de desarrollo.

Propuesta de la “competenciaexclusiva” como principiogeneral

En algún momento la PASC mencio-na que la competencia exclusiva nosólo puede producirse para el mesonuevo, sino para el mismo munici-pio.50 La consideración misma de lafigura de la exclusividad es un acier-to al tratarse de uno de los rasgos mássustantivos del cambio territorial avi-zorado, tal como lo demuestra la ex-periencia italiana que últimamenteconsagró la exclusividad como posi-bilidad real de las regiones y no sólodel nivel nacional.51 La figura de laexclusividad competencial está vin-culada con el reconocimiento de un

ámbito de asuntos territorialmentepropios y constituye un núcleo cuyaausencia o fragilidad pondría en dudala sustancia misma de la autonomía.

Puede sonar paradójico, pero es im-portante señalar que la noción de ex-clusividad competencial para el me-so es más contundente en España oItalia que en la federal Alemania,donde esta exclusividad está sujetaa la siempre potencial activación delderecho federal con efecto de des-plazamiento de la legislación mesoque, mientras no se produzca, se su-pone latentemente consignada enfavor de éste de forma a priori. Dehecho, la CP alemana usa el términoexclusividad sólo para la Federación,pues no existe ese concepto así ex-plícito para la legislación del meso.En parte, esta visión germana se des-prende de la doctrina germánica ysu polémico principio de “derechofederal prevalecerá frente al derechomeso”,52 considerando cierta inter-pretación53 que este principio puedepermitir: que la legislación nacionaldesplace a la promulgada en el mesocuando colisionaran en una mismamateria. La última reforma suiza hahecho un matiz para evitar el senti-do tan genérico del actual texto ale-mán, añadiendo que el derecho mesose verá desplazado sólo si es que vacontra el derecho federal.54

Como se advierte, la insistencia de laPASC en el criterio de exclusividad esimportante para hacer sustantiva laidea de autonomía departamental.Una exclusividad para el meso podríavenir casada de un rechazo a cualquierdesplazamiento que no sea bajo deci-sión de instancia jurisdiccional y en

50 Urenda, op. cit., p. 31.51 Ver detalles del caso italiano al respecto en el Reporte Europa, de la UCAC, p. 46 ss. e infra,

capítulo VI.52 Art. 31 de la CP alemana.53 Maunz, T. (1998), Grundgesetz-Kommentar, Art. 31.54 Art. 49/I de la CP suiza.

La figura de laexclusividad competencialestá vinculada con elreconocimiento de unámbito de asuntosterritorialmente propios yconstituye un núcleo cuyaausencia o fragilidadpondría en duda lasustancia misma de laautonomía

53

una visión triterritorial probablementeel único derecho con semejante capa-cidad sólo podría ser el del Estado co-mo expresión del conjunto inclusivesobre el derecho del nivel nacional.

Lista competencial en laConstitución e intención inicialde una lista para municipios enla CPE

Llevar catálogos competenciales altexto constitucional ha sido una prác-tica muy vinculada, en realidad, a laevolución del modo de Estado fede-ral, aunque actualmente hacerlo asípuede ser una técnica adoptada in-cluso por países pertenecientes almodo de Estado simple,55 pero es irre-nunciable, y parte de la naturaleza delas cosas, que sí se lo haga en un modode Estado compuesto. Si bien es cier-to que la PASC, fiel a su esquema56

bisegmentado de fondo, finalmentedescarta poner en la nueva Constitu-ción una lista de competencias paralos municipios, acabando por hacer-lo sólo para el “Estado nacional” y elnuevo nivel departamental, no puedepasarse por alto que antes de cambiaren este punto se hablaba en ella deque también los municipios tendríanuna lista constitucional para sus com-petencias.57 No se trata de que ponerla lista de competencias de munici-pios en la Constitución fuera “mejor”que no hacerlo. Eso se debe evaluaren función del modo de Estado quese construye. Tendencialmente, mo-dos de Estado bisegmentados comoel autonómico o federal evitarán po-ner catálogos competenciales muni-

cipales, pero lo harán debido a la sim-ple lógica del diseño estructural queles subyace. Con todo, se pueden en-contrar variaciones a esta regla, comolo demuestra la CPE boliviana de 1839(modo de Estado simple) o la actualconstitución austriaca (modo de Esta-do compuesto federal). Sea como fue-ra, si se optara por una salida triterri-torial, por ejemplo, la consecuencialógica será una presión de la esenciade este esquema por poner indefecti-blemente un catálogo constitucionalpara municipios. Como sea, es sinto-mático anotar que hacer depender laconfiguración competencial de losmunicipios españoles de la facultadlegislativa sin llevarla a la Constitu-ción, como se hizo para las Comuni-dades Autónomas en 1978, ha sidouno de los reclamos críticos de losmunicipios españoles al diseñobisegmentado español.58

En resumen, se puede valorar comoindicio positivo de la tensión analíticade la PASC el por lo menos haber consi-derado –aunque sea hasta cierto mo-mento– la alternativa de no dejar alarbitrio de leyes ordinarias la cuestióncompetencial municipal, aunque final-mente, en pacífica coincidencia conel caso español, se distancie de esaidea lo que por lo demás se mantieneinalterado en la última propuesta detexto constitucional y tiene como en-foque la virtud de la consecuencia.59

La afirmación en la PASC de que “lascompetencias municipales no estánlistadas en la Constitución boliviana,así como tampoco en el derechocomparado”60 puede ser así formula-

55 Así tenuemente en el caso colombiano según art. 300 de la Constitución.56 Pero nótese que en la Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico se ha produ-

cido un pequeño viraje interesante en favor del desencapsulamiento del municipio. Más detallesal final de este capítulo.

57 Así, Urenda, op. cit., p. 30.58 Ver los protocolos del Reporte Europa, de la UCAC, p. 27 ss.59 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 2. Más detalles al final de este capítulo.60 Urenda, op. cit., p. 32. Este autor luego de la primera frase más genérica de esta ausencia en el

“derecho comparado” aclara en un pie de página que ninguno de los países de “Estado autonómi-co” citados en su compendio inserta lista de competencias municipales.

Se puede valorar comoindicio positivo de la

tensión analíticade la PASC el haber

considerado la alternativade no dejar al arbitrio de

leyes ordinarias lacuestión competencial

municipal, aunquefinalmente se distancie

de esa idea


54


da muy apodíctica ya que en el mun-do de los Estados territorialmente com-puestos sí puede darse lo contrario,como lo prueba el caso austriaco,61 pormucho que este hecho no sea típica-mente federal. Sugestivamente, acaba-mos de mencionar cómo la evoluciónconstitucional boliviana del siglo XIXtambién muestra incorporaciones decompetencias locales en algunas desus constituciones.

Prevención frente a los silenciosasignativos

Como se ha hecho en la tradición fe-deral, la PASC considera prever meca-nismos que cubran vacíos de asigna-ción competencial que pudieransurgir como consecuencia de un si-lencio normativo, razonando sobrequién asumiría una competencia noprevista.62 Esta preocupación es vitalpara imprimir una capacidad de re-acción estatal que puede venir unidaa problemas de asignación compe-tencial no siempre evitables en la di-námica más compleja de los modosde Estado compuestos. Como propo-ne el texto de la CP italiana, puedetratarse de una salida que en caso dedarse tal silencio opte por favorecerde forma a priori al meso, es decir, deque corresponderá a las regiones le-gislar en lo que no esté expresamentereservado a la legislación del Estado.63

Del mismo modo, la salida españolatiende a favorecer al meso que me-diante su Estatuto podrá activar parasí lo que no está expresamente atri-buido al Estado por la Constitución.En otra parte del Balance volveremossobre este asunto y las complicacio-nes que estos enfoques encierran.

De este modo, la PASC recoge unprincipio de capacidad de reacción

Cuadro 1Lista competencial municipal constitucionalizada: caso austriaco

Art. 118/III de la CP austriaca:

En particular se garantizan al municipio funciones de autoridad para su ámbito de competenciapropia en las materias siguientes:

1) Nombramiento de los órganos municipales, sin perjuicio de la competencia de autorida-des electorales de índole supralocal, y reglamentación de las dependencias interiorespara la administración de las tareas municipales;

2) Nombramiento de los empleados al servicio del municipio y ejercicio de la autoridad enmateria de servicio, sin detrimento de la competencia de las comisiones supralocales enmateria disciplinaria, de aptitud y de exámenes;

3) Policía de seguridad local (pár. 2 del art. 15) y policía local de espectáculos;4) Administración de las superficies destinadas a la circulación en el municipio y policía

local de tráfico;5) Policía de protección del suelo rural;6) Policía local de mercados;7) Policía local de sanidad, especialmente en materia de primeros auxilios y salvamento, así

como de servicios funerarios y de entierros;8) Policía de las costumbres;9) Policía local de construcción, cuando no tenga por objeto edificios de la Federación destinados

a fines públicos (art. 15, pár. 5); policía local de incendios y planificación local del espacio;10) Instituciones públicas para la resolución extrajudicial de conflictos;11) Subasta pública libre de bienes muebles.

61 Cf. Art. 118/III de la CP austriaca.62 Urenda, op. cit., p. 31.63 CP italiana, Art. 117.

Corresponde a los concejos municipales:

1) Cuidar de la policía de comodidad ornato y recreo;2) Promover agricultura, comercio y la industria en general;3) Cuidar de escuelas primarias, de los establecimientos de educación, de seguridad y cari-

dad conforme a los reglamentos respectivos;4) Cuidar de la construcción y reparación de caminos, puentes y todas las obras públicas

que se costeen con los fondos municipales;5) Cuidar la recaudación, administración e inversión de los caudales de beneficiencia y de-

más municipales conforme a las reglas que dicte la ley; y disponer por sí de los sobrantesen los objetos expresados en los párrafos anteriores;

6) Hacer repartimiento de reclutas y reemplazos que hubiesen cabido a su respectivo terri-torio con arreglo a la ley;

7) Dirigir al Congreso en cada año por el conducto del Poder Ejecutivo las peticiones quetuvieren por conveniente sobre objetos relativos al bien particular del departamento, espe-cialmente para establecer impuestos municipales o suprimirlos; para ocurrir gastos ex-traordinarios que exigiesen obras nuevas de utilidad común o la reparación de las antiguas;

8) Velar sobre la observancia de la CPE y proteger la libertad de imprenta.

Corresponde también a las municipalidades:

9) Proponer al Ejecutivo para directores de los establecimientos públicos de educación ycaridad. Proponer al Ejecutivo para directores de establecimientos educativos y de caridad;

10) A la Cámara de Representantes para jueces de letras de la capital y provincias de depar-tamento;

11) Al Senado para vocales y fiscales de los tribunales de alzadas y para Ministro de la CorteSuprema que corresponda al departamento.

Las municipalidades nombrarán los jueces de paz de su respectivo territorio.

Cuadro 2Lista competencial municipal constitucionalizada: caso boliviano siglo XIX

Fuente: Ciro Félix Trigo (2003), Las constituciones de Bolivia, Fondo Editorial de Biblioteca y Archivo Histórico delHCN, p. 303.

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a eventuales lagunas competencialesnunca del todo evitables y que cie-rran el sistema de asignación compe-tencial en aras de su funcionamien-to destrabado.

Explicitación del principio degarantías del interés comúncomo competencia

A contracorriente de lo que se ha podi-do criticar desde cierta percepción enel occidente boliviano, vimos que laPASC aclaraba su visión del rol del nivelnacional en temas de política sectorial.En realidad, se puede advertir que estaconvicción se complementa con la de-claración de que es asunto del “Estadonacional” regular aquellas condicionesque garantizan la igualdad de todoslos bolivianos, lo cual parece ir inclusomás allá de la noción de nivel nacionaly sus políticas para rozar al Estado mis-mo.64 La PASC abunda suficientemen-te en los marcos que, autonomía ytodo, no se anularían a fin de promo-ver garantías no reducidas a los dere-chos sociales, sino a las cuestiones de“unidad del orden económico”, lo cualsuele estar vinculado con la prohibi-ción de privilegios interterritoriales.65

Así, a las consideraciones hechassobre competencias más sectoriales,la PASC añade un componente degarantías más genérico consolidan-do un papel protagónico de las ins-tancias llamadas a preservar los inte-reses generales de la sociedad.

El calibramiento competencialpor escala espacial

Especialmente cuando la PASC ingre-sa al trabajo de armar catálogos com-petenciales ha rescatado la intermiten-te asignación por escala de ciertastareas estatales de la forma en que lohace la redacción de la Constituciónespañola de 1978. Ello sucede, porejemplo, cuando la PASC perimetra laafectación de los impuestos desde lafutura Asamblea Departamental, acla-rando que será así si es que se trata detributos propios del departamento.66

Un enfoque comparable se aplicacuando se trata la cuestión de “obraspúblicas” que serán “exclusivas” deldepartamento si su ejecución no afec-ta a otro;67 o cuando, reproduciendoincluso textualmente la versión espa-ñola, define el asunto de los “recursoshidráulicos” como algo que se asigna-rá al Estado si es que las “aguas discu-rren por más de un departamento”.68

Intuición, reproducción textual o efectode una reflexión más sistemática, locierto es que la PASC recupera conve-nientemente un elemento esencial deuna visión cada vez más moderna deasignación competencial que ha rela-tivizado el imperio que ejercía en estostemas el principio de subsidiariedad.69

Concreción de una metódicaasignación de competencias

En la PASC se produce un esfuerzopor intentar una de las tareas sin duda

64 Urenda, op. cit., p. 30 y p. 46.65 Idem., p. 29.66 Urenda, op. cit., , p. 44.67 Las “obras públicas”, como si fueran una competencia en sentido estricto, vienen de la CP espa-

ñola y ello sucede tanto en el catálogo del meso como de lo “exclusivo” estatal. Se dice, porejemplo, en este último caso: “Obras públicas de interés general…cuya realización afecte a másde una Comunidad Autónoma” (Art. 149/24).

68 Al momento de asignar competencias exclusivas para el Estado, dice el Art. 149/22 de la CPespañola: “La legislación, ordenación…de recursos hidráulicos cuando las aguas discurran pormás de una comunidad autónoma…”.

69 Una revisión de este específico fenómeno en infra, apartados IV y la evolución europea recienteen el capítulo VI.

La PASC recuperaconvenientemente un

elemento esencial de unavisión cada vez más

moderna de asignacióncompetencial que ha

relativizado el imperioque ejercía en estos temas

el principio desubsidiariedad


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más complejas de todo ordenamien-to territorial, como es la de repartirlas competencias siguiendo un es-quema teóricamente refrendado yposeedor de cierta lógica asignativa.La PASC consigna para ello unos ca-tálogos y, lo que es más importante,busca tamizarlos por una propuestametódica de imputación.70 De estaforma supera la tradición bolivianade un enfoque improvisado o sim-plista de asignación competencialque selló la suerte, por ejemplo, dela LPP en este contexto. Dicha normade 1994, que como se sabe generali-zó el municipio en Bolivia por primeravez en su historia, contiene en mediode sus limitaciones de diseño una asig-nación de competencias lineal si sela compara con la que intenta la PASC,que inaugura por lo menos para Boli-via un programa de comprensión com-plejo de diversas entradas y salidassobre la base de un esquema concep-tual y ordenador ambicioso. En esteintento la PASC además rescata la vi-sión del espíritu constitucional espa-ñol de considerar, como se acaba dever, el criterio de escala para la asig-nación competencial.

Generar un esquema racional de im-putación competencial permite dismi-nuir los riesgos de tareas arbitrariamen-te asignadas y en un desarrollo extremofacilita la resolución judicial de colisio-nes, además de permitir estructurar uncuadro óptimo de tareas entre niveles.

Consideración del esquemade aplicación a través del mesode toda ley nacional

El rescate analítico de la figura delderecho constitucional alemán, que

presiona hacia una realización de to-da ley nacional vía meso como reglageneralizada, se constituye en una al-ternativa para limitar una potencialproliferación de unidades propias delnivel nacional en lo subnacionalcuando se desencadenan transforma-ciones territoriales hacia un modo deEstado compuesto.71 No deja ademásde ser una operativización razonabledel principio de subsidiariedad el queuna Constitución conmine a realizaruna competencia, por muy nacionalque fuera y por mucho que en estenivel se detentara el mando final depolítica a través del nivel subnacio-nal. Con esto se complementa la an-terior idea del engarzamiento entreley básica/ley desarrollo, pues sesuma ahora la posibilidad de desco-nexión necesaria entre quien legislay quien aplica la competencia.

La fórmula del llamado “federalismode ejecución” que rescata la PASCcontiene un mandato concreto y pro-bado en la práctica comparada parafavorecer la cualidad gubernativa delmeso y acercar la administración alciudadano.

Reconocimiento de ladescentralización fiscal comoasunto de ingresos y de gastos

No sólo es importante que la enti-dad territorial goce de fiscalidad pro-pia. Es de igual relevancia que gocede márgenes reales de decisión en elgasto para poder materializar la vi-sión de la entidad territorial.72 La co-participación tributaria de los muni-cipios en Bolivia puede que noconforme el núcleo mismo de la fis-calidad propia, pero con seguridadhace aún parte del alcance de la mis-

70 Galindo (2005), p. 58, 59 y Urenda, op. cit.. p. 30.71 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico reconfirma bien esta perspectiva (p.

2) teorizada anteriormente en Urenda, op. cit., p. 35, 36, 37.72 Cf., Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, Art. 6, p. 3. Esto estuvo teoriza-

do anteriormente en Galindo (2005), p. 11 y p. 56.

Generar un esquemaracional de imputacióncompetencial permitedisminuir los riesgos detareas arbitrariamenteasignadas y facilita laresolución judicial decolisiones, además depermitir estructurar uncuadro óptimo de tareasentre niveles

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ma por sustentarse en transferenciasno condicionadas, siendo su recu-rrente descuento, so pretexto de po-líticas sociales nacionales, un poten-cial recorte a la necesidad de unamasa crítica de gasto genuinamentedecidida desde “abajo”.

Es por ello que la PASC acierta cuan-do destaca la necesidad de compren-der la cuestión de la cualidad guber-nativa en cuanto a finanzas públicassubnacionales como tema de ingre-sos y de gasto.

Reclamo por un reconocimientoa la fuerza fiscal territorializada

Si bien la consecuencia que extraela PASC de tal reclamo puede ser de-batible, lo cierto es que finalmen-te se ha puesto sobre la mesa73 la ten-sión compleja entre, por un lado,reconocer que la entidad territorialdebe poder sentir una mejora margi-nal en sus servicios como efecto desu mayor fuerza contributiva genui-namente imputable a su jurisdiccióny, por el otro lado, la necesidad deun sistema de solidaridad interterri-torial y de un cierre fiscal macro enel país tomado como un todo. Reco-nocer el primer lado de esta tensiónque redunda en un reclamo de éticafiscal desde lo territorial chocará pro-bablemente con demandas justicie-ras de sociedades que consideran laigualdad, incluso aquella “hacia aba-jo”, como el principio ético mayor acualquier otro. Ni siquiera la exposi-ción fría de datos estadísticos quecomprueben esta suerte de ética fis-cal será suficiente, pues no tardaráen aparecer la respuesta de que enlos pasados dos siglos la ahora regiónpujante aprovechó de las ahora re-

zagadas, no interesando ya si las otro-ra aprovechadoras supieron invertirsosteniblemente lo que desde estasotras se les transfirió. Este flujo de idaen el pasado es algo que bien puedeno estar en duda como tampoco quela ahora región pujante en la diná-mica acabe “devolviendo” volunta-riamente lo que recibió de las otras.En todo caso, es difícil patrocinardesde el diseño estatal para un modoterritorial compuesto un esquemaque impida que regiones con mayorfuerza contributiva perciban en laprovisión de bienes y servicios esta-tales una mejora que haga atractivoel contribuir o generar riqueza.

La PASC, en el marco de sus propues-tas fiscales, ha puesto sobre la mesaun tema que en el diseño compara-do internacional es recurrente y tieneque ver con la compatibilización en-tre la capacidad contributiva de cier-tas regiones, genuinamente imputa-ble a su esfuerzo; el derecho a queéstas obtengan beneficios margina-les medibles como efecto de ese es-fuerzo; y la solidaridad para el resto.

Consolidación de la solidaridadfiscal

Desde las reformas territoriales demediados de los 90 se asentó en Bo-livia la idea de sistemas de compen-sación entre departamentos mediantela fórmula del Fondo de Compen-sación, introducida en la Ley 1551de 1994 sobre la base de un cálculode regalías departamentales percápita.74 La PASC75 además de man-tener este fondo añade uno adicionaldenominado “Fondo de Compensa-ción de las Autonomías Departa-mentales” (“FOCAD”), financiado por

73 Galindo (2005), p. 56.74 Art. 29 de la LPP.75 Galindo (2005), p. 56.

Con la propuesta defondos de compensaciónse enfatiza la necesidad

de fórmulas que generenequilibrios entre losniveles territoriales,

incorporandomecanismos para su

gradual desapariciónen el largo plazoy su focalización

al gasto de capital


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ingresos tributarios retenidos a niveldepartamental declarando que dichoFondo atienda a los departamentoscuya retención de recaudaciones tri-butarias no sea suficiente para finan-ciar las competencias asumidas.Adicionalmente, la PASC ejercita es-cenarios y averigua cuál sería el roldel FOCAD según cada uno de ellos.Se debe anotar que en las propuestaspor escenarios se encuentra la afirma-ción de que el FOCAD sería extinguiblecon los años y dirigiendo creciente-mente sus aportes para el gasto decapital.76 Con la propuesta de fondosde compensación la PASC enfatiza lanecesidad de fórmulas que generenequilibrios entre los niveles territoria-les, incorporando mecanismos para sugradual desaparición en el largo pla-zo y su focalización al gasto de capital.

Precautelar incentivos alesfuerzo fiscal en el marco de lasolidaridad fiscal

La PASC no sólo propone consideraruna forma de atender a los “departa-mentos menos desarrollados”, sinoque inmediatamente insiste en co-nectar ese principio con la idea de

que se incentive el esfuerzo fiscal delreceptor de transferencias de com-pensación, para lo cual propone res-tringir el financiamiento hasta un50% de costo histórico y corrientede las competencias transferidas aldepartamento.77 La insistencia en esteaspecto es comprensible a la luz dela experiencia boliviana decantadacon la LPP, que se basó en un para-digma de transferencias per cápitapara municipios y que, complemen-tada a inicios de 2000 con el enfo-que de fórmulas de asignación propobre, descuidó construir incentivosen las entidades territoriales para su-bir la fiscalidad propia. Si bien eldesempeño histórico de los ingresosmunicipales por concepto de ingre-sos propios fue notable, esto reflejamás la fuerza que el esfuerzo fiscal.

Atendiendo así una aspiración mu-cho más cualitativa y sostenible quesu paralela focalización en la reten-ción departamental de parte de larecaudación –amén de las complica-ciones conceptuales entre esta deten-tación del poder tributario y la técni-ca de una administración delegadadel mismo– la PASC propone que losfrutos de incrementos de recaudación

Cuadro 3Recursos propios y transferencias fiscales a municipios 2003 (en mill. de $us)

Fuente: Carta Técnica Nº 5 del componente Descentralización y Administración Pública-UCAC, elaborada por Saric, D. (2005) con base en información de la Dirección General de Contaduría

Transferencias fiscales a gobiernos Coparticipación Fondo Recursos Recursos Recursos Transferencias Transferencias Recursos Total % delmunicipales y sus recursos propios Tributaria Compens. HIPC II FPS FNDR Adm. central Prefectura propios total

líquida de Salud a Municipios a MunicipiosDepto. de Chuquisaca 10,90 1,05 4,10 2,86 0,40 1,42 0,16 5,10 25,99 6,2%

Depto. de La Paz 48,20 4,63 12,40 9,65 4,40 2,06 0,00 47,30 128,64 100%

Depto. de Cochabamba 29,90 2,87 6,90 6,49 1,60 1,65 0,45 21,90 71,76 17,1%

Depto. de Oruro 8,00 0,77 3,11 2,54 0,80 0,34 0,00 4,60 20,15 4,8%

Municipios Depto. de Potosí 14,50 1,40 6,00 4,33 1,10 0,72 0,00 0,90 30,95 7,4%

Depto. de Tarija 8,00 0,77 2,40 2,72 1,00 0,30 2,35 5,50 23,03 5,5%

Depto. de Santa Cruz 41,60 4,00 6,60 5,94 1,80 0,11 0,32 32,80 93,17 22,2%

Depto. de Beni 7,40 0,71 3,20 2,59 1,00 0,57 0,00 3,50 18,98 4,5%

Depto de Pando 1,10 0,10 1,40 1,25 1,40 0,73 0,00 0,60 6,58 1,6%

Total 169,60 16,31 46,10 38,37 13,50 7,90 3,27 124,20 419,25 100%

% del total 40,5% 3,9% 11,0% 9,2% 3,2% 1,9% 0,8% 29,6% 100%

76 Galindo (2004), p. 108, 109.77 Idem, p. 108.

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beneficien a los departamentos esfor-zados de manera tangible.78 Aunquese ha eliminado la idea del nuevo textoemanado del Consejo Preautonómico,antes se añadía que aquellos de-partamentos y municipios que incre-mentaran su recaudación por encimade un promedio nacional de recauda-ción recibirían un incremento propor-cional en su presupuesto.79 Volveremosa debatir la perspectiva misma de es-tas ideas fiscales posteriormente, peroes cierto que como tales rompen la tra-dición fiscal boliviana que impregnóla conducta y diseño de los esquemasbolivianos de transferencias fiscales delpasado que no logró resolver la cues-tión de incentivos fiscales ya sea porla visión igualitarista de 1994 de unprorrateo per cápita o por aquella propobre de 2001. Antes de la nueva pro-puesta del Consejo Preautonómico, ladiversidad de esquemas de la PASC in-sistía en repensar cómo rebalsar el me-jor rendimiento territorial a la instanciaterritorial generadora del mismo.

Tomando entonces los efectos de la LPPy su esquema per cápita o la vía propobre, la PASC complementa esos para-digmas con uno que explicite mejorla variable de esfuerzo fiscal territorial.

Hacia una creciente retenciónde ingresos no tributarioscaptados por entidades a niveldepartamental

En una línea comparable se encuentrael hecho de proteger los incentivos de-rivados de que los recursos por ventasde servicios de diversas entidades asen-tadas en el departamento no sean cen-tralizados para redistribuirlos entre lospares institucionales o entidades

homólogas en otros departamentos (in-gresos del Poder Judicial, por ejemplo).Así se justificaría un arreglo donde másbien se presione por recircular estosingresos en el territorio donde estas en-tidades generan estos ingresos. Se evi-taría una descapitalización con unefecto de territorialización simultáneopues estos recursos en muchos casosse extinguirían en la misma reproduc-ción de las entidades concernidas.80 Laabrupta disminución de recursos queeso conllevaría para quienes hoy de-penden de semejantes transferenciasdebe ser saldada preferentemente pordispositivos supradepartamentales decompensación fiscal. Pero indepen-dientemente de ello, la recirculaciónde ingresos generados por entesterritorializados dentro de ellos mismospuede conectar mejor pago con servi-cio para el ciudadano.

Con esta señal sobre el tratamiento quedebería darse a los ingresos no tribu-tarios territoriales en la dirección deincrementar su recirculación allí dondese generan, la PASC confirma una visiónde territorialización y estímulo fiscalacorde a un proceso de autonomías.

Insistencia en la valoracióninductiva de los costoscompetenciales y modelación

En la PASC se ha enfatizado que de-berá procederse a una detallada ave-riguación de los costos de provisiónestatal como parte del esquema dediseño del nuevo orden de cosas.81

Adicionalmente se ha buscado mo-delar diversos escenarios fiscales parafundamentar cómo asumir compe-tencias empatadas con recursos. Paraello se testean diversas opciones

78 Galindo (2005), p. 57.79 Urenda, op. cit., p. 42/43.80 Galindo (2005), p. 62. .81 Explicación completa en Galindo (2004), p. 80 ss.

El tratamiento quedebería darse a los

ingresos no tributariosterritoriales en la

dirección de incrementarsu recirculación allí

donde se generan,confirma una visión de

territorialización yestímulo fiscal acorde a

un proceso de autonomías


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tratando de modelar lo que pasaría sicon los ingresos departamentales seintenta cubrir las competencias histó-ricas, en cuyo caso quedaría movernuevas formas de coparticipaciónincrementada en favor del departa-mento. Se ausculta también el esce-nario en el que se averigua a cuántoasciende la carga de gasto del nivelnacional y cuánto se requeriría paracubrirla desde las respectivas hacien-das departamentales autonómicas. Untercer escenario que se hace es comen-zar a añadir no sólo las competenciashistóricas y las nuevas pretendidas,sino buscando un “costo real” (me-diante indicadores de capitación) in-dagando además tiempos graduales deasunción competencial en el largo pla-zo. Este último paso es de destacar nosólo por el ejercicio de modelaciónmismo, sino debido a que se ingresaadicionalmente en una tendencia in-ternacional82 cada vez más común deconstrucción más inductiva de costosde provisión según carencias, univer-sos cubribles, costos afectados por dis-persión espacial y así sucesivamente.

La PASC se mueve por lo tanto dentrode las tendencias internacionales deinsistir en el cálculo inductivo de cos-tos de provisión, incluyendo las pro-yecciones de ellos según carenciassectoriales sobre la base de modela-ciones y bajo el principio fundamen-tal de empatar recursos con tareas.

Consideración formal paravincular nuevos arreglos fiscalesa cambios competenciales

En varias partes de la PASC se advier-te la insistencia por respaldar las

ideas de reasignación fiscal territo-rial con un correlato competencialtanto para las ideas en torno al nue-vo gobierno departamental autóno-mo como en relación a los munici-pios y provincias.83 Este enfoque esimportante, pues alguna bibliografíaha sostenido insistentemente, sin de-mostración suficiente, que las actua-les prefecturas bolivianas dispondríande más recursos de lo que justifica-rían las tareas que tienen a su car-go.84 Es cierto que esta hipótesis sefortalecerá ahora con la recienteaprobación de los reglamentos85 a lanueva Ley de Hidrocarburos, queincrementa los ingresos de ciertasprefecturas de forma inorgánica, esdecir, sin un correlato de competen-cias. Ello se hace sobre la base deuna canibalización de regalías o dealícuotas de nuevos ingresos porgravación a la actividad petrolera en-tre diversos actores territoriales inte-resados en obtener su trozo sin ma-yor fundamentación competencial.Del nuevo Impuesto de Hidrocarbu-ros, aproximadamente el 80% se iráa los departamentos, quedando lamitad del total distribuida entre cua-tro departamentos productores y elsaldo entre los cinco llamados noproductores. Estas decisiones haránque el departamento de Tarija, querecibió en 2004 por la vieja regla algomás de 60 millones de dólares, po-dría recibir de la noche a la mañanacon las nuevas disposiciones algomás de 100 millones.86 Ante ese tras-fondo está claro que la PASC contri-buye metodológicamente a un enfo-que más bien preocupado por unamejor correspondencia entre tareasy recursos. Esta misma intuición co-rrecta reaparecerá cuando se exija

82 Cf. Reporte Europa de la UCAC, p. 20 ss.83 Galindo (2005), p. 57, 58.84 Bolivia- Public Expenditure Management for fiscal sustainability and equitable and efficient public

services, 2004, World Bank, p. 61.85 DS 28222 y DS 28223 de año 2005.86 Periódico La Prensa, 20 de junio de 2005.

Del nuevo Impuesto deHidrocarburos,aproximadamente el 80%se irá a los departamentos,quedando la mitad deltotal distribuida entrecuatro departamentosproductores y el saldoentre los cinco llamadosno productores

61

que no se produzcan transferenciassin recursos.87

En la discusión internacional no hadejado de tener relevancia el deba-te que conjugue dos principios delempate orgánico fiscal territorial: norecursos sin competencias ni éstassin los recursos suficientes. La PASCaborda esta perspectiva en sus es-quemas generales de modelaciónfiscal.

Superación de la conformaciónlocalista de la AsambleaDepartamental

En la PASC se aplica la idea del votopopular no sólo para el Poder Eje-cutivo meso, sino para la futuraAsamblea Departamental, abando-nando la opción de 1994/95 de de-jar conformar los actuales ConsejosDepartamentales de modo munici-palista.88 Este camino alentará unaconformación de identidad políticapropia de la escala meso, ya nopensada como función simple de lolocal.

Este punto es importante, pues nohay fatalidad en que una asambleameso deba optar por un determina-do sistema de conformación electo-ral. Pero una opción constitucionalpor generar en los nuevos depar-tamentos entidades territoriales, osea, otorgar cualidad gubernativa alnivel, difícilmente podría congeniara largo plazo con asambleas atadasen su conformación a lo local –co-mo fue el caso reciente en Bolivia–como efecto de la ideología munici-palista.

Atención a la territorializaciónde otros poderes y sistemas delEstado

Como se verá luego, en la discusiónsobre descentralización y desconcen-tración existe un tema generalmentesoslayado debido a la concentraciónque en el diseño constitucional se poneen los catálogos competenciales clá-sicos, dejando de lado las opciones deterritorialización que sufrirán aparatos,sistemas o poderes especiales en unatransición de lo simple a lo compues-to. La PASC advierte esta dimensión eintroduce primeras sugerencias queimpiden olvidar esos sistemas. Se tie-ne así una primera aproximación delo que sucederá con sistemas como elelectoral, el Consejo de la Judicatura,la Contraloría y el sistema superinten-dencial.89 La PASC avanzó hasta unaprimera propuesta de alternativas delo que el departamento haría en cadacaso, especificando funciones o alcan-ces. Así, para el tema de regulaciónsuperintendencial se habla por ejem-plo de “coordinación” entre nivelesterritoriales, mientras que para la Con-traloría se sugiere el término de “des-centralización administrativa”. Por otrolado, se propone territorializar la de-signación de jueces y tanto al nivelnacional como al departamental se lereconocen tareas de “fiscalización” eneste campo.

Con la consideración del sistemaapolítico del meso la PASC abarca elespectro completo del Estado en sunivel meso, intentando proponer sa-lidas de diseño diferenciadas paracada uno de los subsistemas del mis-mo, combinando alcances y funcio-nes en cada caso.

87 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 3.88 Galindo (2005), p. 58.89 Galindo (2005), p. 26.

En la PASC se aplica la ideadel voto popular no sólo

para el Poder Ejecutivomeso, sino para la futura

Asamblea Departamental,abandonando la opción de

1994 de dejar conformarlos actuales Consejos

Departamentales de modomunicipalista


62


Los avances contenidos en lanueva propuesta de textoconstitucional emanada delConsejo preautonómico

Cuando el presente Balance se ha-llaba en revisión final para su impre-sión, se produjo la publicación delprimer documento formal desde elConsejo Preautonómico de SantaCruz (PCPA), que contiene una pro-puesta de texto constitucional referi-do al tema territorial trayendo nue-vos matices a las fuentes primarias,especialmente a las dos publicacio-nes autorizadas por el Comité Cívi-co, cuyos auspiciadores institucio-nales consideraron en su momento“eje de la propuesta del Comité”.90

Las novedades no son triviales e in-dependientemente de que no alterenel fondo del análisis que sigue, esimportante destacarlas aquí comosíntesis de las apreciaciones vertidasen las líneas precedentes.

1. Sistema de relacionesinterterritoriales

Cierto viraje en tornoal nivel municipal

Una de las novedades tiene que vercon cierto viraje frente al trato que lasversiones previas le daban al nivelmunicipal. El tratamiento al nivelmunicipal se considera como uno delos aspectos más estructurales queconsiderará el Balance al momento deanalizar la PASC. Insistir en la forma yenfoque de ese tratamiento fue unapreocupación del equipo técnico queacompañó este Balance, querecurrentemente se expuso en los de-bates que se tuvo con los especialis-

tas de la región. En efecto, en su nue-vo texto de reforma constitucional, laPASC reflota en cierto grado al nivelmunicipal y si bien no altera definiti-vamente la bisegmentación territorialsubyacente a la visión de la PASC (“Es-tado nacional/departamento autóno-mo”), podría eventualmente tratarsede la inclinación hacia un esquematerritorial que busca un equilibrio delpeso del municipio de cara al fortale-cimiento del nivel departamental quese avecina.91 Como se explica en elBalance, en permanente referencia aldesarrollo constitucional comparado,modos de Estado compuestos (fede-rales o autonómicos) que encapsulana los municipios dentro del nivel in-termedio no tienen por qué ser la úni-ca salida imaginable. Si bien lo federal(Alemania) y lo autonómico (España)comparten llamativamente esta carac-terística que la PASC grosso modocomparte, el viraje constatado puedeser útil para considerar una alternati-va que, sin afectar al reclamo auto-nomista desde los departamentos ele-ve al mismo tiempo el rango del nivelmunicipal en el arreglo final del Esta-do. Una salida de este tipo hace partede un esquema triterritorial tan auto-nomista como la opción biseg-mentada autonómica, sólo que conun arreglo estructural diferente encuanto a las relaciones interterri-toriales finales dentro del Estado.92

Que se ha trabajado en la PASC en elparcial desencapsulamiento del nivelmunicipal lo demuestra la nueva re-dacción del Art. 108 que se propo-ne. Originalmente la PASC retomabaparcialmente de la CPE vigente elprincipio de que la República se di-vide políticamente en departamen-

90 Urenda, op. cit., p. 12.91 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p.2.92 Según Delpérée, no es tanto el paquete de atribuciones ni el origen de las colectividades subna-

cionales lo que diferencia territorial y estructuralmente a los Estados sino las “reglas que se esta-blecen para regular las relaciones de diferentes colectividades políticas en el seno del Estado”.Delpérée, F. (2000) Le Droit Constitutionnel de la Belgique, Bruylant, LGDJ, p. 364-369.

La PASC, cuando proponeun nuevo artículo 108constitucional en vez decomenzar describiendocómo se subdivide eldepartamento o laRepública de arriba haciaabajo, prefiere arrancarsosteniendo que “elterritorio boliviano sedivide políticamente endepartamentos ymunicipios autónomos ”

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tos y provincias, aunque eliminabael cantón y sustituía el término “sec-ción provincial” por el término demunicipio.93 Hasta allí esa idea cua-draba con la apuesta que hace laPASC por la provincia, pues la retie-ne como divisor político y territorialdel Estado mientras eliminaba al can-tón que, como la provincia, podríaconsiderarse como área geográficadel Estado abstrayendo por un mo-mento de la elección del agente can-tonal. Dejemos por un momento ladiscusión de si el Art. 108 de la CPE,más que el lugar de definición estruc-tural, es sólo el punto donde se dis-ciplinan las áreas geográficas de ad-ministración del Estado (cantones,provincias). Concentrémonos prime-ro en la nueva afirmación de la PASC94

que en vez de comenzar describien-do cómo se subdivide el departamen-to o la República de arriba hacia aba-jo (actual Art. 108 de la CPE), prefierearrancar sosteniendo que “el territo-rio boliviano se divide políticamenteen departamentos y municipios autó-nomos”.95 Ya no importa tanto que laPASC anuncie esto debajo de un títu-lo llamado “Régimen autonómicodepartamental” cuando pudo llana-mente haberse redactado dentro deun título constitucional dedicado al“Ordenamiento territorial del Estado”a secas, sin insistir en el término “de-partamento”, que devela la tensiónanalítica que aún persiste. Lo ciertoes que frente a las anteriores versio-nes de la PASC esta incrustación delmunicipio como algo tan autónomo,comparado con el departamento, esnuevo. Ahora bien, esta novedad deun Art. 108 alternativo al actual sehalla en tensión con otra afirmaciónque desde la perspectiva de la siste-

mática constitucional es fundamen-tal: el Art. 1 de la PASC sigue mante-niendo una redacción que a tiempode definir el modo de Estado sólomenciona el derecho a autonomíadel departamento en una redaccióninspirada tanto en contenido comoen ubicación sistemática, en aquellade la CP española.96

En efecto, se dice en la propuesta dela PCPA: “El Estado reconoce y garan-tiza el derecho a la autonomía de losdepartamentos que lo integran”97 sinmencionarse en este pórtico consti-tucional a los municipios. Estos seequiparan a los departamentos reciénen su propuesta de nuevo Art. 108,más abajo, que por sistemática cons-titucional dijimos desarrolla el pórti-co constitucional que, como vimos,no menciona al municipio. Comoesto último se produce bajo el títulode “regimen autonómico departa-mental” y se colige que ya no se estádefiniendo el modo de Estado (Art.1), sino partes del patrón de organi-zación territorial, esa igualación sólopuede ser menos estructural que lanorma del Art. 1 que sólo mencionaal departamento autónomo. Comofuere, la PASC con su nuevo Art. 108luego de igualar organizativamentedepartamento con municipio en loque concierne a la autonomía, pasaa declarar que son parte del departa-mento la provincia (que por su ladono puede ser igual al municipio quese ha factorizado junto al departamen-to en su encabezado), la sección deprovincia (que es en realidad un áreageográfica de administración que aco-ge al municipio como entidad territo-rial) y en vez de eliminar al cantón, laPASC ahora lo repone.98 Es importante

Cualquier movimiento dediseño que eleve al nivel

municipal hastaequipararlo al

departamental autónomo,sustenta una de las

premisas definitorias deun modo de Estado

triterritorial que basa suesquema en la

equipotencia de nivelesterritoriales


93 Urenda (2005), p. 41.94 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 2.95 Ídem, cursiva del autor.96 El Art. 2 de la CP española dice: “La Constitución…reconoce y garantiza el derecho a la autono-

mía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.97 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p, (cursivas del autor).98 Op. cit.

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señalar que a pesar de que el virajeen el trato a lo municipal sólo se pro-duce en el Art. 108, lo cierto es quecualquier movimiento de diseño queeleve al nivel municipal hastaequipararlo al departamental autóno-mo, sustenta una de las premisasdefinitorias de un modo de Estadotriterritorial que basa su esquema enla equipotencia de niveles territoriales.Pero de optarse hipotéticamente poreste escenario, este principio de equi-potencia debería anclarse en el Art. 1y no recién en los parágrafos posterio-res. Desde la perspectiva de mode-lación constitucional comparada yceñidos al desarrollo constitucionalsudafricano, brasileño e italiano con-temporáneo, en una lógica alternati-va adscrita a un esquema triterritorial,se diría optativamente en un nuevoArt.1: “El Estado boliviano con tresniveles gubernativos, el nacional, eldepartamental y el municipal autó-nomos y equivalentes”.99

Gobierno nacional en vezde “Estado nacional”

Otra condición de una opción trite-rritorial, además del desencapsula-miento del nivel municipal reciénmencionado, es disociar el Estado delnivel nacional de autoridad estatal.La PCPA introduce aquí también unsegundo elemento sugerente. Se tra-

ta de la más sutil sustitución que hacela propuesta de texto constitucionaldel Consejo Preautonómico del tér-mino “Estado” por el de “gobiernonacional” cuando define su asigna-ción competencial.100 Esta distinciónfue otro aspecto en el que se vinoinsistiendo en los diversos talleres deintercambio proponiendo emplear eltérmino de nivel nacional en vez deEstado o de “Estado nacional”. Comoen el anterior caso, no se extrae enla PASC una de las posibles conse-cuencias finales de esta senda analí-tica que llevaría a introducir la diso-ciación constitucional del Estadofrente al nivel nacional.101 Esta sepa-ración es cara a la idea de la triterri-torialidad en la medida en que des-prende al nivel nacional de la corazaque supondría que éste se presenta-ra además como la expresión del Es-tado en su conjunto impidiendo asíuna de las premisas de dicha idea,cual es la equipotencia constitucio-nal de tres niveles, ninguno más pe-sado que el otro.

La cuestión de los delegadosdel nivel nacional en el meso

Un tercer distintivo entre modos deEstado puede ser la decisión que setome en torno a si el nivel nacionaldebería o no tener representantes enel nivel subnacional paralelamente a

99 Originalmente el Balance proponía aquí una redacción diferente al poner que los tres nivelestenían “igual dignidad en su autonomía”, pero siguiendo la recomendación de uno de losdictaminadores independientes al mismo, se ha puesto esta nueva redacción por las confusionesque el término”“dignidad” pudiera traer aplicado a un cuerpo territorial y no humano. Ver Alarcón,C. Op.cit., p. 5.

100 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 2.101 En los primeros borradores de este estudio, alentados por la terminología constitucional italiana y

sudafricana (como se verá más abajo), se había optado por emplear el concepto de “República”en vez de Estado para pensar ese agregado supremo que envuelve a todos. En la jerga constitucio-nal italiana la República engloba al Estado, la región, la urbe, la provincia y el municipio. Confor-me a uno de los dictámenes hechos por los árbitros sobre este trabajo (Cf. Alarcón., op. cit., p. 5),se ha decidido volver más bien al concepto de Estado. Siguiendo la terminología del derechoconstitucional germánico, especialmente de la teoría kelseniana al respecto, podría también ha-blarse de “Estado en su conjunto”. Para una explicación del debate teórico sobre este “Estado ensu conjunto” en temas de territorialidad ver Isensee, J. (2004) “Idee und Gestalt des Föderalismusim Grundgesetz”, en Handbuch des Staatsrechts, Isensee, J.; Kirchhof, P. (Edt.), Band IV, C.F. MüllerJuristischer Verlag, Heidelberg, p. 562 ss. Para las fuentes primarias revisar el trabajo fundacionalde Kelsen, H. (1926), “Bundesexekution”, en Festschrift für Fritz Fleiner, p. 127 ss.

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las autoridades electas. La salida au-tonómica opta por mantener junto ala autoridad meso electa una autori-dad dependiente del nivel nacionalllamado “delegado” en el caso espa-ñol y que fuera denominado “comi-sario” en el caso italiano.102 Pero, lla-mativamente, igual lo hace elesquema del modo de Estado simpleavanzado como el francés (el “Pre-fecto” regional o departamental fran-cés).103 A guisa de comparación re-sulta que una salida triterritorialaboga por no mantener junto a la au-toridad meso electa un representan-te del nivel nacional en el departa-mento. No deja de ser llamativo queahora en el nuevo texto constitucio-nal propuesto se produzca un ciertosilencio frente a la inicial idea de laPASC de no fusionar en una sola au-toridad (la electa) todas las principa-les fuerzas de autoridad política delmeso.104 Anteriormente se insistíapues en la necesidad de una autori-dad paralela a la electa y directamen-te dependiente del nivel nacional105

donde se proponía que un delegadonombrado por el Presidente dirigirálas competencias del Estado en cadauno de los departamentos autónomosy la coordinará cuando proceda conla administración propia del depar-tamento. La redacción es similar eneste punto a la propuesta redactadaen la CP española.106

Rasgos de policentrismo territorialcon relación a los estatutos

El mismo razonamiento vale para elsilenciamiento que ahora se produ-ce en torno al papel del Congreso na-cional frente a los estatutos que la

PASC originalmente los elevaba almismo para su consideración. Aquítambién hay una evolución que coin-cide con el esquema constitucionalitaliano que, a diferencia del español,no lleva ya a consideración del Con-greso nacional los estatutos regiona-les. Este esquema también subyace auna salida triterritorial por la poten-cia que le confiere al meso de definirsus normas territoriales fundamenta-les (“estatutos”) sin otro control queno sea el de constitucionalidad.

Reuniendo todas las consideracionesprevias se advierte entonces cómo lademarcación que ha generado el de-sarrollo constitucional de Italia,Sudáfrica y Brasil –y que repasaremosen otro lugar del presente estudio–permite avizorar un escenario optati-vo basado en un policentrismo terri-torial y de equipotencia constitucionalentre niveles territoriales incluyendoel nacional como distinto del Estadoy que como tal los envuelve a todos.En consecuencia se dirá que la salidaautonómica y la triterritorial coinci-den en darle plena autonomía almeso, pero difieren en la manera delarreglo final de relaciones y pesosconstitucionales entre niveles territo-riales en el armado final del Estado.

2. Clarificación de la técnicade asignación competencial

Un segundo paquete de novedadesde la PCPA es que la propuesta de tex-to constitucional votada en junio de2005 por el Consejo Preautonómicoha eliminado algunas de las construc-ciones de las publicaciones anterioresreferidas a las técnicas de asignación

102 Viejo Art. 124 de la CP italiana derogado.103 Ver Bernard, P. (2000) “Actualité et avenir du corps préfectoral” en Revue Francaise d´Administration

Publique, Nº 96.104 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 3.105 Urenda, op. cit., p. 46.106 Se lee en la CP española, Art. 154: “Un delegado por el gobierno dirigirá la administración del

Estado en el territorio de cada Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con laadministración propia de la Comunidad”.

La demarcación que hagenerado el desarrollo

constitucional en Brasil,Italia y Sudáfrica, permite

avizorar un escenariooptativo basado en un

policentrismo territorial yde equipotencia

constitucional entreniveles territoriales

incluyendo el nacionalcomo distinto del Estado

y que como tal losenvuelve a todos.


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competencial que complejizaban suentendimiento. Primero, ya no se poneen una lista competencial las mate-rias que el departamento autónomo“desarrollará normativamente y eje-cutará”. Muchas de estas materiasahora se las fusiona en una sola listaque se llama “exclusiva del departa-mento autónomo” como son las demedio ambiente, caza y pesca, turis-mo, ferrocarriles, carreteras, funda-ciones.107 Como veremos en el Ba-lance, esta eliminación puede dejaraún ciertos temas abiertos al debateen el esquema competencial de laPASC, pero lo libera de lo que eranalgunos de sus lugares más conflicti-vos. Se ha eliminado igualmente lafigura de una lista especial “concu-rrencial” para salud y educación queen la versión corriente de la PASC ge-neraba cierto ruido a la hora de en-tender quién maneja qué y dónde enrelación a estos dos importantes cam-pos de la gestión estatal. Estas dosmaterias también aparecen ahora enla lista de lo “exclusivo” departamen-tal si bien reaparecen en la lista tam-bién “exclusiva” del “gobierno nacio-nal”. Para ser justos se debe adelantaraquí que según la definición adopta-da por la PASC la idea de “exclusivi-dad” –como se analizará con detalleen los capítulos posteriores– significa“totalidad de la competencia a un ni-vel de gobierno”,108 aunque simultá-neamente la misma materia aparez-ca en más de un catálogo y nivelterritorial. Pero ahora, con la nuevaversión, se tiene el cuidado de ya noaislar en lista especial a la salud y laeducación manteniendo para ellas eltérmino “legislación básica” en la listade “exclusividad” del nivel nacional.

Adicionalmente, y dentro de estascuestiones de asignación competen-

cial, la PASC carga ahora más fuerzaa la Asamblea Departamental cuan-do se produce la opción de asumirpara el departamento competencias“no exclusivas” de nadie.109 Antes, laPASC derivaba esto al Congreso na-cional,110 mientras que ahora se pro-pone que el trámite se inicie en laAsamblea contra aprobación delCongreso. En el lugar correspondien-te se discutirá cuán preferible es estaredacción, pues el esquema anteriorde una separación, por un lado, en-tre materias que son originarias detitularidad nacional, pero que se de-cide traspasar al nivel subnacional;de aquellas, por el otro, que no sonatribuidas a nadie, parecía igualmen-te atractivo frente a la actual versiónque fusiona las dos posibilidadesaplicando una única regla que sóloen el caso del silencio asignativo (osea, no cuando la materia en reali-dad tiene un titular), parecería justi-ficar tanta fuerza de iniciativa depo-sitada en la Asamblea meso a esterespecto.

3. Sobre la naturaleza de laAsamblea Departamental

El tercer paquete de consideracionesde contenido tiene que ver con cam-bios en la comprensión de los papelestanto de la Asamblea Departamentalcomo del Ejecutivo departamentalque en el Balance son recurrente-mente analizados en su estabilidadconceptual de cara a la comprensióndel sistema político subnacional. Seproduce nuevamente en este contex-to la señal de un creciente desencap-sulamiento del municipio dentro delmeso, pues ahora ya no se deja enpoder de la Asamblea Departamen-tal lo que la PASC llamaba la potes-tad de crear y suprimir municipios

107 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 2.108 Urenda, op. cit., p. 30.109 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 3.110 Urenda, op. cit., p. 47.

En lo que concierne alsistema políticosubnacional meso seobserva un abordajedistinto del Ejecutivo, quecon mayor claridad fungecomo alter ego de unclásico Ejecutivo nacional

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con sujeción a la ley.111 Esta clásicaconsignación de poder sobre lo limí-trofe en favor del derecho meso tantípico de modos de Estado bisegmen-tados (federales o autonómicos) se haeliminado por completo en el nuevotexto lo cual podría interpretarse co-mo la preocupación del Consejo Pre-autonómico por purgar lugares quedieran a entender un severo encapsu-lamiento municipal dentro del depar-tamento autónomo. Al mismo tiem-po, se ha cambiado la redacción entorno a la creación de impuestos queen la versión anterior se indicaba quese “establecerían conforme a ley”112

y no como se insiste en este Balan-ce, por ley meso. Esto podría ser, porsu lado, un indicio de una distinta com-prensión de la naturaleza legislativa dela Asamblea meso que a momentos,como se demostrará en la parte perti-nente, se opaca intermitentemente enla PASC. Asimismo, se ha separado conmás nitidez la tarea de aprobación pre-supuestaria y fiscalización de cuentasdesde la Asamblea frente al Ejecutivo.En cuanto al entendimiento más orgá-nico del sistema político subnacionalmeso se observa un abordaje distintodel Ejecutivo, que con mayor claridadfunge como alter ego de un clásico Eje-cutivo nacional (presentar presupues-to, promulgar “normas” de la asam-blea, nombrar a sus empleados)113

clarificando aspectos del sistema polí-tico subnacional.

4. Rentas e ingresos estatales

Un cuarto paquete temático viene enla cuestión de las “rentas” estatales,pues la PASC vuelve ahora a la re-dacción de la actual CPE cuya dis-

tinción de “división de rentas del Es-tado” y “clasificación de ingresos”no es trivial, como se ha discutidoen otro lugar. La PASC anterior pro-ponía otra redacción que diluía esadiferenciación.114 En efecto, antes seproponía directamente la idea de la“clasificación de los ingresos fisca-les”, mientras que la actual CPE pri-mero segmenta los ingresos (“divi-de” las “rentas”) del Estado de formaprincipista o pétrea, dejando el temade la “clasificación” según nivel te-rritorial como disposición derivaday por tanto de un mayor margen devariabilidad y dinámica.

5. Régimen agrario

En quinto lugar, la PASC cambia no-toriamente la redacción en el temadel régimen agrario que, con ante-rioridad, prácticamente recuperabael tenor de la CPE vigente. Con lanueva redacción se comienza dicien-do que el Estado reconoce la propie-dad privada, originaria y fiscal de latierra, correspondiendo al gobiernonacional, en concurrencia con losgobiernos departamentales y los mu-nicipios, la distribución, reagrupa-miento y redistribución.115 Para co-menzar, en la anterior versión no semencionaba al municipio (ahora setiene, como vimos, una probable tác-tica de desencapsulamiento) y era al“Estado” a quien le correspondía esastareas “en coordinación entre el go-bierno nacional y el departamental”.Con el nuevo tenor, la tarea le co-rresponde al “gobierno nacional” en“concurrencia” con el meso y el ni-vel local. En cuanto al régimen deoperación del Servicio Nacional de

111 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 2 en relación con el inciso h) delista de “competencias…” en Urenda, op. cit., p. 45.

112 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 2 en relación con el inciso f) delista de “competencias…” en Urenda, op. cit., p. 45. Cursiva del autor.

113 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 3.114 Urenda, op. cit., p. 42, nuevo Art. 146 de la CPE.115 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 4.

La actual CPE primerosegmenta los ingresos

(“divide” las “rentas”) delEstado de forma

principista o pétrea,dejando el tema de la

“clasificación” según nivelterritorial como

disposición derivada


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116 Urenda, op. cit., p. 43, nuevo Art. 172.

Reforma Agraria, si bien la anteriorversión de la PASC dejaba en ciertaexpectativa el arreglo final al intro-ducir los términos de “descentraliza-ción administrativa y técnica” ahorala nueva redacción deja dudas sobrequién hace qué pues tanto la oficinanacional como la departamental pue-den emitir títulos ejecutoriales defi-nitivos y sin recurso ulterior posible.En el acápite de este Balance sobrela asignación específica de esta ma-teria se valorará si este cambio conrelación al tema tierras comporta ono algo sustancial de enfoque y si sepuede optimizar la distribución detareas al respecto.

6. Los rangos territoriales

Existe, en sexto lugar, el distancia-miento frente a lo que es un enfoquetentado por la inversión de jerarquíasterritoriales. Este cambio se produceen el contexto de los planes migra-torios del Estado que, antes de lanueva versión de texto constitucionalcondensada en la PCPA, se proponíahacer aprobar desde la Asamblea De-partamental frente al nivel nacional,lo cual a todas luces era una iniciati-va discutible.116 Ahora la PASC elimi-na esa inversión y, por supuesto, comoya se ha visto, introduce nuevamenteal municipio en el arreglo.

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El capítulo III revisa lo que se consi-deran flancos vulnerables de la PASCen función al grado de resistencia queofrecen sus postulados a argumentosbasados en el análisis teórico compa-rado, su contraste con tipos idealesconceptuales, principios de propor-cionalidad argumentativa y secuen-cia lógica de las demostraciones en-caradas por ella. Primero se haceun análisis de la consistencia formaly luego se pasa a los contenidos mis-mos.

Testeo de consistencia formal

La revisión de la PASC permite detec-tar algunos aspectos vinculados a laconsistencia formal entre definicio-nes conceptuales asumidas y su con-secuente aplicación (caso del con-cepto “exclusividad”); la estabilidadsuficiente del nominalismo emplea-do para describir un fenómeno (casode la variabilidad terminológica a lahora de bautizar las materias compe-tenciales) y choque entre una mismaafirmación con dos consecuenciasdisímiles (elección de prefectos y al-teración o no de competencias). Pro-bablemente la más llamativa fisuraformal se produce alrededor del sta-tus conferido al municipio que unmismo autor puede anclarlo en ladesconcentración o en la descentra-lización.

Testeo de consistenciade contenidos

En cuanto al testeo de consistenciade contenidos se trabaja en las si-guientes áreas analíticas:

a) Ámbito conceptual, teórico y ter-minológico

• Modo de Estado• Gobierno• Autonomía• Funciones vs. órganos estatales• Descentralización vs. desconcen-

tración• Disociación Estado vs. nivel na-

cional• Virtudes imputables a la descen-

tralización y sus límites de cara auna optimización general de lagestión pública

• Lo federal• La reformulación constituciona-

lizada de límites o la petrificaciónde los departamentos

• El encapsulamiento del municipiocomo opción legítima, pero noúnica

• La diferente autonomía como asi-metría estructural vertical

• Paquete normativo denso o lige-ro: Título constitucional, Estatutosy Ley de descentralización

• Tono redaccional de la propuesta

b) Relacionamiento de la PASC conel pasado reciente y el presente

SINOPSIS

CAPÍTULO III

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• Espíritu constitucional pretendidopor la CPE más allá de la dinámica

• Comprensión del presente• Rescate del pasado inmediato

c) Fiscalidad territorial, hacienda ytransferencias;

• Solidaridad especializada• La inversión de la soberanía tribu-

taria• Armonización de incentivos y do-

minios tributarios que ya puedencontener incentivos

• La visión regaliana• Recursos tras tareas o a la inversa• Aprobación presupuestaria agota-

da en el meso

d) Sistema político subnacional y Es-tado meso

• Bifurcación vs. desdoblamientode sistema de autoridad meso

• La territorialización de lo apolíti-co en el meso

• Incidencia del sistema de contra-pesos en el diseño autonómico

• Naturaleza de los estatutos

e) Sistema de asignación compe-tencial

• Conceptos de la estática compe-tencial– Competencia– Materia– Facultades

• Conceptos de la dinámica com-petencial– Exclusividad– Concurrencia– Compartición– Dispersión– Delegación de funciones com-

petenciales– Silencios, omisiones, yerros y ca-

lidad de asignación compe-tencial

• Inversión de competencia• Relativización de la subsidiariedad


Bases conceptuales revisadas

1. Si se considera que la PASC propo-ne eliminar el término “unitario”de un nuevo Art. 1 constitucional,parece concebir su opción auto-nómica como un abandono de losmodos de Estado simples, lo cuales acertado. Pero, por otro lado,sostiene que el modelo autonómi-co es una variante dentro de lounitario. Parte de este problema seexplica por suponer que lo fede-ral implicaría la suspensión de launidad del Estado y que por tanto,lo autonómico no llegaría a tantocuando en realidad lo federal y au-tonómico son parte de los modosde Estado compuestos y no ponenen duda la unicidad del Estado enningún momento.

2. La opción por el modo de Esta-do autonómico bisegmentado nopolar (nación+meso), que se con-firma por no mencionar a los mu-nicipios en su nuevo Art. 1 cons-titucional donde sólo se ancla elderecho de los departamentos alas autonomías, es una decisiónlegítima pero no es la única quepuede ser compatible con auto-nomías departamentales, puesinstaurando éstas se podría evi-tar que los municipios acabenencapsulados dentro del marconormativo departamental.

3. Hay problemas en la PASC con laforma de entender el tipo de po-der normativo que tendrán lasAsambleas departamentales fu-turas pues unas veces las ve re-glamentando (entonces no setransita al modo de Estado com-puesto) y otras veces legislando(como correspondería conse-cuentemente a un modo de Esta-do autonómico).

4. Una fuente conceptual que ex-plicaría estas consideraciones se-

La opción por el modo deEstado autonómicobisegmentado no polar(nación+meso) es unadecisión legítima pero noes la única que puede sercompatible conautonomíasdepartamentales

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ría que la PASC haya optado poruna definición de autonomíapolinómica antes que por aque-lla que la define como el poderautolegislarse. Otra fuente con-ceptual detectada puede ser elénfasis en los órganos estatalesantes que un debate, más bien,sobre las funciones estatales. Nofalta el lugar donde por gobier-no parece entenderse autonomíay así sucesivamente.

5. Otras consideraciones conceptua-les tienen que ver con los bene-ficios que, incluso en un desem-peño ideal de las reformasterritoriales, se puede esperar dela descentralización en general yde las autonomías en particular. Seconcluye que puede ser un exce-so vincular mecánicamente incre-mentos en transparencia y fisca-lización con las autonomías.Transparencia y rendición decuentas pueden existir donde nohay descentralización.

6. Lo anterior se conecta con lasconsideraciones definitorias res-pecto al par descentralización ydesconcentración, cuya confu-sión puede llevar a no ponderarla valía de la desconcentraciónincluso en escenario de autono-mías pero también a no aquila-tar suficientemente bien el espí-ritu de la CPE cuando estableceel régimen de “descentralizaciónadministrativa” para el nivel de-partamental.

7. En todo caso, la llamada “des-centralización política”, si se larelaciona sólo a la afectación delo Legislativo, opacaría el hechode que lo político es más que elacto de elección de autoridades,involucra al Poder Ejecutivomeso también. La descentraliza-ción a secas es siempre políticapor el efecto detonante deestatalidad subnacional que su-pone romper el monopolio legis-

lativo del nivel nacional, perojustamente esta ruptura vienecasada a la generación de un po-der Ejecutivo meso como com-ponente del sistema políticosubnacional.

8. La PASC comprueba que la con-sistencia argumentativa de unareforma estatal territorial cual-quiera depende mucho de cómose entienda y conciba lo federal.Un problema surge cuando laPASC mete en una misma bolsacomo “autonómicos” a paísescomo Paraguay, España, Perú,Francia, Italia. Sin embargo, Es-paña e Italia responden al modode Estado compuesto, mientrasque Francia al simple. Mezclar-los dificultará captar las bonda-des potenciales de territoriali-zación del sector público dentrodel llamado “Estado unitario”,pero al mismo tiempo puede lle-var a subestimar la potencia quecontiene un modelo autonómi-co que sí implica haber dejadoel modo de Estado simple.

9. Tampoco es recomendable ate-nuar la salida autonómica pre-sentándola como una opcióndentro de lo “unitario”, pues conautonomías se abandona el mo-do de Estado simple. Ser parte delo compuesto no invalida en ab-soluto el principio de que se im-plicará de todas maneras la uni-cidad del Estado. La franqueza entorno al destino territorial por elque se está por optar permite pre-parar mejor los recaudos parahacer viable esa aspiración.

10. Otro grupo de problemas de laPASC en este contexto viene deconcebir lo federal como uniónde Estados y advertir que, en elcaso federal, la justicia, los códi-gos del derecho y ni qué decirdel Legislativo, acabarían apro-piados en cánones de “inde-pendencia” y “totalidad” por un

Transparencia y rendiciónde cuentas pueden existir

también donde no haydescentralización

SINOPSIS

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meso conformado por “cuasi-Es-tados” o Estados. Al contrario,una parte de las ciencias estata-les –no de ahora– considera unsinsentido jurídico la hipótesis delo federal como un “Estado deEstados”. De allí también se de-duce que se debe tener cautelaal valorar la naturaleza de las lla-madas constituciones de entesfederados que, analizadas en susefectos, carecen de las virtudesde los textos constitucionalespropiamente dichos. Además, sedescubre que en un Estado fede-ral los códigos del derecho y bue-na parte de la estructura judicialsuelen quedar en el nivel nacio-nal y lo más llamativo, que esteesquema es similar al que se pro-duce en un caso autonómico. Enconsecuencia, una transforma-ción hacia lo federal es tan com-pleja como aquella hacia lo au-tonómico.

11. Si bien es legítimo optar por unesquema compuesto pero biseg-mentado entre nación y meso, eltratamiento teórico-metodoló-gico de una disociación entre Es-tado y nivel nacional puede serútil en general más allá de quedicha disociación sea uno de losrequisitos básicos de una salidatriterritorial como de modo deEstado compuesto alternativo a lofederal o autonómico, tambiéncompuestos. La disociación evi-ta la generación de un peso adi-cional con el que normativamen-te se podría envolver el nivelnacional pues amalgamado conel Estado puede llevar a la impo-sibilidad de una filosofía estatalmás policéntrica de niveles terri-toriales constitucionalmenteequipotentes.

12. Puede ser contraproducente ig-norar el tema de la posible rede-limitación departamental comorespuesta a la radical visión del

etnocomunitarismo de un replan-teo global de la división depar-tamental del país. Será preferiblemás bien diseñar una ventanaconstitucional para eventualmen-te procesar demandas futuras queapunten a un cuestionamiento alos actuales límites del meso bo-liviano.

13. El encapsulamiento constitucio-nal del municipio dentro del me-so departamental por el queapuesta la PASC es una caracte-rística tanto de modelos autonó-micos como federales. Destilareste rasgo estructural no siemprees tarea sencilla, ya que consti-tuciones como la española e ita-liana anuncian indistintamenteen un principio autonomía paralo local y meso, pero luego –enlas mismas constituciones y porsupuesto en las leyes– confirmandistintas cualidades de autono-mía para ambos niveles.

14. Una nueva Constitución quecondujera a un meso con cuali-dad gubernativa contendría unaredacción relativamente detalla-da sobre el ordenamiento terri-torial del país y, además, no sedescartaría la existencia de nor-mas territoriales fundamentalespor cada entidad territorial delmeso. Debe sopesarse con cui-dado la necesidad de un tercerbloque normativo a través de unaLey de Descentralización so penade redundar, sobrecargar las re-glas de juego como lo hace laPASC al mantener la hipótesis deuna Ley de Descentralización,además de Estatutos y nuevo tí-tulo territorial constitucional sinque se explicite el valor agrega-do de esta diferentes fuentes.

15. Las técnicas de diseño constitu-cional deben considerar el estiloredaccional del articulado mis-mo como parte de los rasgos decalidad de una carta magna. Un

Una transformación hacialo federal es tan complejacomo aquella hacia loautonómico

73

tono frío del nuevo texto consti-tucional no es menos digno queuno decidido a incrustar llama-mientos constitucionales de cor-te más vitalista.

La relación con el pasado recientey la valoración del presente

16. Se debe diferenciar la dinámicade un sistema territorial de lo quees el espíritu institucional preten-dido. En ese sentido, tampoco esrecomendable pedirle a los es-quemas terrritoriales existentesefectos o virtudes que no puedenni deben dar. Además de ello, notiene por qué suponerse que enel hipotético caso de una asime-tría estructural los departamen-tos que hubieran decidido no serautónomos deberían quedarsesin opción de mejorar el esque-ma en el que quedaran, por mu-cho que fuera uno de descon-centración. Desde 1994 Boliviano puede ser caracterizada, porlo demás, como presa de un cen-tralismo radical.

17. Entender ese pasado implica ana-lizar sosegadamente el marco le-gal vigente y sobre todo recuperarcríticamente lo que merece seraprovechado del ciclo territorialpresente. Hemos visto que unarelación analíticamente desajusta-da con ese pasado (pedirle lo queno puede dar) y nuestro presente(desmerecer la desconcentraciónen exceso) debe ser comparadacon las ventajas de una compren-sión serena justamente paradimensionar mejor la reforma te-rritorial en ciernes. En esa mismalógica, hay que polemizar conaquello que la LPP no supo plan-tear o haciéndolo, condujo aparadigmas altamente debatiblesdespués de una década de leccio-nes al respecto, como fue la ideade la planificación participativa.

Relaciones fiscalesinterterritoriales

18. Las cuestiones referidas a los sis-temas de solidaridad interterri-torial deben partir del principiode sistemas que no desincentivenlas señales al esfuerzo fiscal y alpremio de una mayor contribu-ción. Por eso debe compensarseno en lo necesario sino sólo enlo posible.

19. Una opción de saber qué depar-tamentos son reforzables en tér-minos de fuerza fiscal es compa-rar la imputación contributivaterritorial con el costo del sectorpúblico. Pero esta es una impor-tante herramienta que no debeconfundirse con el análisis de lahacienda departamental real. Eneste caso, la cuenta de ingresosincluye mucho más que sólo in-gresos de origen tributario –cuan-do el meso puede tenerlos– mien-tras que la imputación primera nodeja de ser ficticia en cierta for-ma, aunque notifica la potenciafiscal de una entidad y en ciertomodo, el grado de desarrolloeconómico antes que el equili-brio estrictamente hacendario dela entidad territorial.

20. El deslinde de departamentos se-gún la relación de dicha imputa-ción y el gasto público departa-mental histórico aclararía a quédepartamentos hacer llegar trans-ferencias específicamente dirigi-das a la convergencia de los PIBa largo plazo.

21. El sistema de solidaridad fiscalinterterritorial tiene adicional-mente dos subsistemas que de-notan su carácter especializado:el subsistema de compensación,que busca equilibrar las hacien-das departamentales, y el sub-sistema de ecualización, dirigi-do a garantizar unas canastas debienes y servicios básicos con un

Las cuestiones referidasa la solidaridad

interterritorial debenpartir del principio de

sistemas que nodesincentiven las señales

al esfuerzo fiscal y alpremio de una mayor

contribución

SINOPSIS

74


rol decisivo de los municipios enla dinámica misma de su fun-cionamiento.

22. La salud sistémica del diseño fis-cal debe tomar en cuenta princi-pios tales como evitar la instala-ción de incentivos al esfuerzofiscal cuando estos ya están im-plícitos en las cesiones de domi-nios tributarios.

23. Pero también se debe hacer con-sideraciones de diseño macro,como cuando se aclara que la ad-ministración meso de un impues-to nacional o una coparticipa-ción más sensible al esfuerzoterritorial del receptor no impli-ca la inversión de la majestadtributaria, pues el impuesto quees nacional no deja de serlo apesar de esas territorializaciones.

24. Un arreglo fiscal interterritorialno se basa sólo en sistemas for-males y técnicos, sino en consi-deraciones de cultura social queinciden en cómo un país conci-be esas relaciones a largo plazo.Por ello es fundamental trabajaren la sensibilización hacia undejar de concebir las regalíascomo dominio tributario para su-perar el rentismo regaliano.

25. Los recursos deben perseguir alas tareas y no a la inversa. Laconcentración excesiva en la fi-gura de retención territorial co-rre el riesgo de descuidar el em-pate competencial.

26. Los presupuestos meso no debensubir al nivel nacional o al Con-greso para aprobaciones de nin-gún tipo. Al propio tiempo sedebe alentar esquemas de con-trol jurisdiccional para eventua-les transgresiones de las reglas dejuego interterritorial.

Estatalidad subnacional

27. No es imprescindible optar porun esquema de bifurcación (co-

existencia de autoridad electacon designada desde el nivel na-cional) suponiendo que la pre-sencia de un delegado del nivelnacional sería la única garantíaimaginable para la “unidad” delpaís. La figura del desdoblamien-to (una misma autoridad por muyelecta que sea es el Estado en elmeso) permite un efecto idénti-co con la ventaja de que se ex-plota mejor la capacidad insta-lada de estatalidad meso.

28. Los sistemas apolíticos respon-den a otra lógica absolutamentedistinta de territorialización: el dela autoadministración indepen-diente. Sin embargo, muchosquedarán fuertemente preforma-dos desde el Estado con margenrelativamente menor de configu-ración para un nivel subnacional,por muy autónomo que sea.

29. La PASC ha concentrado su aná-lisis en listas de atribuciones dela Asamblea que no necesaria-mente reflejan los elementosatingentes al tema del balancehorizontal de poderes, a pesar dela urgencia que eso requiere sise trata de diseñar un esquemaresponsable en condiciones au-tonómicas futuras.

30. Las normas territoriales funda-mentales representan una expre-sión de poder normarse vía leyen la forma más jeráquica posi-ble, aunque sin llegar a ser nor-mas supralegales. Por otro lado,su existencia no parece ser con-dición indispensable para reciénhablar de autonomía.

Sistema de asignacióncompetencial

31. La competencia es una autoriza-ción para la actuación potencialde instancias estatales que pro-curan realizar tareas orientadasal bien común.

Los recursos debenperseguir a las tareas y noa la inversa.La concentración excesivade recursos en laretención territorial correel riesgo de descuidar elempate competencial

75

32. La materia es rubro o área de in-tervención estatal, de tal modoque se concreta dónde incidircon operaciones y políticas.

33. Las políticas tienden a vaciarsepara aprovechar todos los benefi-cios que derivan de ello en laforma de norma llamada ley. Laforma ley contiene atributos indis-pensables para sustentar políticas.

34. Competencia y materia tomancuerpo a través de las facultadesde legislar, administrar y financiar.La facultad de administrar contie-ne componentes como operar oplanificar, que debatiblementesuelen ser tomados como “com-petencias” cuando son en reali-dad funciones competenciales.

35. No es aconsejable invertir los do-minios competenciales haciendoaprobar a la Asamblea Departa-mental fenómenos transdeparta-mentales.

36. La subisidiariedad ya no es elúnico criterio de asignación,pues ahora se debe modularlacon el principio de adecuaciónde escala espacial.

37. El concepto madre del sistemacompetencial, desde la perspec-tiva dinámica, es el de la exclu-sividad competencial. Ella defi-ne qué nivel territorial legisla o,por la negativa, que sólo un ni-vel legisla sobre una materia. Nosignifica la “totalidad” de tareasy responsabilidades en “un solonivel de gobierno”.

38. El concepto de concurrencia noserá sinónimo de que todos ha-cen un poco de todo, sino la exis-

tencia de más de un emisor le-gislativo sobre una materia.

39. Una técnica adicional es que senorme una desconexión precep-tiva entre el nivel territorial quelegisla sobre la materia y la apli-cación misma de la competen-cia. Si se pasa la cadena comple-ta de funciones competencialesa un nivel territorial inferior (me-so o municipio) se hablará deasignación compartida. Si lasfunciones competenciales se dis-tribuyen modularmente, pero nocomo efecto de cierto caos oarreglo ad hoc, se hablará de unaasignación dispersa.

40. Pasar funciones competencialesa una entidad territorial con cua-lidad gubernativa, y por ende conautonomía, no implica necesa-riamente que se manejen descen-tralizadamente.

41. En caso de silencio asignativo,debe ser una instancia juridiccio-nal suprema del Estado la quedecida dónde llevar una compe-tencia antes que suponer que ellanaturalmente pertenece al depar-tamento. Esta instancia jurisdic-cional será también crucial paralos casos de omisión y yerro enla asignación competencial.

42. Los estatutos no deberían de-tallar los procedimientos deasignación competencial, sinoprecisar la visión territorial agre-gada de la región. Tampoco esimprescindible optar por un es-quema donde los estatutos sir-van como válvula de activacióncompetencial.

Pasar funcionescompetenciales a unaentidad territorial concualidad gubernativa,

y por ende conautonomía, no implicanecesariamente que se

manejen en formadescentralizada

SINOPSIS

76


77

Luego de haber analizado las forta-lezas de la PASC cabe preguntarsedónde radican sus flancos débiles. Setrata de averiguar la manera y con-sistencia de argumentación en favorde las autonomías departamentalesy no de poner en duda la autonomíamisma como aspiración y muchosmenos como fenómeno universal delordenamiento territorial contemporá-neo. No cabe duda de que bajo de-terminadas circunstancias la transi-ción de un modo de Estado simple auno compuesto (federal, autonómicoo triterritorial) puede ser beneficiosapara un país. Nos interesa indagarcuán sólida es la fuerza argumenta-tiva en la PASC para justificar y fun-damentar ese paso desde la perspec-tiva teórica, conceptual, analítica ypropositiva.

Las cuestiones formales

Problemas en los propios cánonesde asignación competencial

La lista de competencias que la PASCcalifica como “exclusivas” se decla-ra como el caso aquel donde exclu-sividad significaría que la “totalidadde la competencia” le correspondea un “nivel de gobierno”1 y es dife-

rente de aquella figura donde más deun nivel participaría en la norma o eje-cución2 y que se denomina, segúnella, “concurrencia”. Consecuen-temente, proyectando estas definicio-nes, no importaría si la materia comotal apareciera en varios niveles terri-toriales, sino el hecho de que para elcaso donde la materia ha sido dimen-sionada en su alcance departamental,debería cumplirse que sólo el depar-tamento puede normar, reglamentary ejecutar esa sustancia. Así, “culturadepartamental” sería una competen-cia “exclusiva del departamento”,donde nadie más podría normar, eje-cutar o reglamentar, sin dejar de serexclusiva por el hecho de que hubie-ra una “cultura nacional” o “munici-pal”. Sin embargo, la Propuesta delConsejo Preautonómico (PCPA) seña-la que en la lista de competencias“exclusivas” del departamento, escompetencia exclusiva del departa-mento “normar, planificar y fomen-tar la actividad económica del depar-tamento de acuerdo con la política yla ordenación general de la econo-mía”.3 Si la “política y ordenacióngeneral de la economía” vienen da-das por normas de alcance nacionalse afectaría inevitablemente la defi-nición de “exclusividad”, pues pormucho que se trate de la actividad

DEBILIDADES DE LA PROPUESTAAUTONÓMICA DE SANTA CRUZ

1 Urenda, op. cit., p. 30.2 Idem, p. 31.3 Cursivas nuestras. Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 4, Art. nuevo

2º, inciso I/2, p. 3.

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económica del departamento, habrápor lo visto una envoltura normativanacional engarzada a la departamen-tal de forma “concurrente”, siemprerespetando las definiciones de laPASC. Lo mismo sucede para la com-petencia “exclusiva” en educación(pues será “en el marco de la políti-ca general del gobierno nacional”) opara las materias de comercio, indus-tria, ganadería, servicios (pues será“en concordancia con las políticasnacionales”) y así sucesivamente.4

No se trata entonces de poner encuestión la definición adoptada, sinola consecuencia de los proponentesen el momento de aplicarla.

Este problema ya se produjo en la ver-sión previa a la PCPA, cuando asun-tos declarados como “exclusivos” deldepartamento se redactaron a vecessin el ajuste de escala mencionado(“a nivel departamental”) y reapare-cían adicionalmente en la lista de“competencias de desarrollo legisla-tivo y de ejecución”, como es el casode la materia de “asistencia social”5

que, estando primero en la lista “ex-clusiva”, se retoma después parcial-mente a través del término “género”en la lista de “desarrollo legislativo”.Lo mismo sucedía con la cuestión“fomento a las lenguas nativas”, quese declaraba como “exclusiva depar-tamental”, para reaparecer con elmismo término en la segunda lista de“desarrollo legislativo”. Por lo tanto,aquí lo “exclusivo” era a la vez “con-currente”, afectando nuevamente ladivisoria de aguas terminológica he-cha por la misma PASC en sus defini-ciones al respecto.

En la parte final del capítulo II de esteBalance hemos destacado que el

nuevo texto constitucional de la PASCgenerado por el Consejo Preautonó-mico alivia en cierta forma esta ini-cial situación, pues ahora sólo expli-cita dos listas6 en vez de las cuatroque originalmente la PASC planteababajo los títulos de “exclusiva depar-tamental”; “de desarrollo legislativoy ejecución”; “competencias concu-rrentes de políticas”; y “competen-cias exclusivas del Estado nacional”.7

Explícitamente tenemos ahora una lis-ta “exclusiva del gobierno nacional”y otra del departamento, y escue-tamente se instruye que correspon-derá a los departamentos autónomosel desarrollo normativo y de ejecu-ción sobre las competencias exclu-sivas del gobierno nacional, pero vol-viendo entonces al punto en que lo“exclusivo” no parece impedir queotros desarrollen legislativamente lamateria en cuestión.8 Tomando encuenta todas estas consideraciones,quedan dos opciones: o se redefinelo exclusivo de tal manera que estetérmino no implique el mensaje de“totalidad” y “un sólo nivel de go-bierno”, que concordaría con lo quepor sobre su definición hace final-mente la PASC, o se vuelve más bienal sentido semántico y estricto de ex-clusividad –que la PASC anuncia, perono aplica consecuentemente– y seajusta su sentido para evitar los pro-blemas de consistencia formal reciénexpuestos.

La estabilidad nominativa alconformar las listas competenciales

Aquí no se trata todavía de discutir–como se hará al final de este capí-tulo– la cuestión misma de definir loque es una competencia. Más biense trata de considerar si independien-

4 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 4, Art. nuevo 2º, inciso I/4 y ss., p. 35 Urenda, op. cit., p. 33/34.6 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 4, p. 2, 3.7 Urenda, op. cit., p. 31.8 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 4, p. 2, 3.

La propuesta cruceñaseñala que escompetencia exclusiva deldepartamento “normar,planificar y fomentar laactividad económica deldepartamento, pero alañadir que será deacuerdo con la política yla ordenación general dela economía ” se debilitasu noción de exclusividad

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temente de ese aspecto de conteni-do la PASC emplea una técnica dedenominación que sea relativamen-te estable en lo nominal para lo queson sus listas competenciales. La re-visión nos muestra variaciones sobrela base de una tendencia a concebirlas competencias indistintamentecomo materias, funciones o verboscomo prefijos de las materias. Así,aparecen intermitentemente términoscomo “fomento”,9 “autorización”10 o“reglamentación”,11 “constituir”12 oincluso “Consejo”.13 Con fines de es-tabilidad terminológica, puede ser uncamino alternativo una estrategia demínima desviación nominal respec-to a la definición adoptada de com-petencia.

El riesgo de afirmaciones que sedesdigan entre ellas en la mismaexposición

En el tema de las primeras eleccio-nes directas de los prefectos en Boli-via, que se realizarán antes de la re-forma constitucional total, la PASCsostiene dos ideas confrontadas porella misma en su formulación, inde-pendientemente de que una de susformulaciones en este contexto pue-da ser más aceptable que la otra. Así,se nos dice por un lado –a juicionuestro acertadamente– que con unaelección de prefectos mal podría ha-blarse de avance estructural alguno,pues se operaría con un mismo es-quema competencial.14 Pero sólo unpar de líneas después se lee que laAsamblea Preautonómica deberámediante decreto o ley determinar lascompetencias a ser transferidas inme-

diatamente a las prefecturas.15 Perocomo un movimiento de competen-cias real y sustantivo en condicionesautonómicas sólo podría provenir deuna previa transformación del modode Estado; se debe entender que aquí,a pesar de la primera afirmación, seestá proponiendo modificar compe-tencias como efecto de la elecciónde los prefectos a pesar de que eso,con todo lo interesante que puedaser, no conduce a una autonomía.Otro tipo de afirmaciones con ten-siones de tipo formal dentro del mis-mo texto se verán abajo en torno alconcepto de lo municipal que unasveces es presentado como expresiónde desconcentración, otras de des-centralización y también se volveráal análisis de consistencia formal enocasión de tratar la cuestión fiscal enel capítulo V.

Flancos conceptualesy de enfoque

Aspectos técnicos en la definicióndel modo de Estado

Las ideas de la PASC con relación almodo de Estado que aspiran debenanalizarse ya sea por las dudas entorno al tipo de poder normativo queesperan de sus asambleas (léanse losescarceos analíticos entre “reglamen-tar”16 y “legislar”17 como tareas deellas), ya sea por sostener en algunaparte que lo autonómico sería unasuerte de mantenimiento del modode Estado “unitario”18 en oposicióna una salida federal. Comencemospor lo último.

9 Urenda, op. cit., p. 33.10 Idem, p. 34.11 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 4, p. 2.12 Galindo (2005), p. 25.13 Idem, p. 26.14 Urenda, op. cit., p. 58.15 Ídem.16 Urenda, op. cit., p. 30, 31, 32.17 Galindo (2005), p. 58.18 Urenda, op. cit., p. 21.

Un movimiento decompetencias real y

sustantivo en condicionesautonómicas sólo podría

provenir de una previatransformación del modo

de Estado


80


¿A qué modo de Estadocorresponde realmente laPropuesta Autonómica de SantaCruz (PASC)?

En efecto, se tiene ahora la siguienteduda: ¿se entiende que la PASC con-cibe su modelo como dejación delmodo de Estado simple, como pare-ce confirmar la eliminación del tér-mino “unitario” en su propuesta denuevo Art. 1 de la CPE? A esto la PASCresponde “no”, ya que las autono-mías departamentales se conforma-rían sin abandonar el esquema “uni-tario”. Pero si quieren autonomíapara el meso necesariamente se rom-pería el monopolio legislativo delnivel nacional en su favor, abando-nándose el modo de Estado simple,vulgarmente llamado “unitario”. Sedemuestra aquí que no está en obje-ción la opción misma (modelo auto-nómico bisegmentado entre nacióny departamentos), sino la concienciaconceptual de si se está o no dejan-do el mundo de los modos de Estadosimples. La PASC nos da aquí una res-puesta tensionada, pues quiere au-tonomía para los departamentos sindejar empero el modo de Estado sim-ple, lo cual no es posible. Resulta quela PASC, cuando exige autonomíapara el nivel intermedio trae consigoun esquema perteneciente al modode Estado compuesto.

Pero no sólo eso, pues además de locompuesto opta por una variante pro-bada del mismo: esquema biseg-mentado entre “Estado nacional” ydepartamentos. La bisegmentación seconfirma con la propuesta de la PASCpara un nuevo articulado constitucio-nal en el que luego de proponer la

eliminación del término “unitario”del actual Art. 1 de la CPE, se con-centra en los departamentos y su de-recho a autonomía sin jalar en esemismo paso a los municipios en pa-cífica sujeción a su opción legítimaterritorial bisegmentada.19 Abando-nar esta opción de un modo de Esta-do bisegmentado entre nación, porun lado, y meso, por el otro –con losmunicipios encapsulados dentro deeste último–, no es tarea fácil comolo demuestra el hecho de que la PCPA,a pesar de iniciar un parcial desen-capsulamiento del municipio,20 nollega a cortar el cordón umbilical consu matriz conceptual al reconfirmaruna vez más para su nuevo artículo1 constitucional que, efectivamenteluego de eliminar el término “unita-rio”, simplemente se añadirá: “El Es-tado reconoce y garantiza el derechoa la autonomía de los departamen-tos que lo integran”.21 Al leer su nue-vo Art. 1 declarando el derecho de-partamental de los departamentos sepuede uno preguntar justificada-mente: ¿y los municipios? En cuantoa esto se puede anticipar lo siguien-te: un pleno desencapsulamiento delnivel local es posible, pero no puedebasarse en la dupla nación/departa-mento. Eventualmente podría ir de lamano de un modo de Estado com-puesto trisegmentado, aunque, co-mo se anticipó líneas arriba, ésterequeriría –además de un meso concualidad gubernativa– la disociacióndel Estado frente al nivel nacional. Atítulo de contraste analítico y siguien-do las señales que el derechoconstitucional contemporáneo de Ita-lia, Sudáfrica y Brasil22 nos legan enesa dirección, podríamos proponerel siguiente cuadro comparativo.

19 Urenda, op. cit., p. 41.20 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 2/ p. 4. Para más detalles, ver

parte final del capítulo II.21 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 4, p. 2. Cursivas del autor22 Ver respaldos infra.

Las ideas de la PASC conrelación al modo deEstado sostienen que loautonómico sería unasuerte de mantenimientodel modo de Estado“unitario” en oposición auna salida federal

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Debe alertarse que la bisegmentaciónen modos de Estado compuestos esun fenómeno cuya deducción de lanorma no es directa ni obvia si setoma en cuenta que España e Italia,expresiones de este mismo bisegmen-tismo territorial, anuncian nada me-nos que en sus constituciones el prin-cipio de autonomía para meso ymunicipios por igual, pero luego enla misma Constitución correspon-diente –como veremos en otro acá-pite– el municipio acaba recibiendouna autonomía que resulta ser demenores quilates.

Definir el tipo de poder normativopara las asambleas aclara el modode Estado

Veamos ahora el otro punto de ini-cio. Cuando la PASC insiste en el po-der normativo de tipo reglamentariocomo el poder de las nuevas asam-bleas, se mantiene ella en un modode Estado simple, donde “simple” noalude a algo inferior y tiene más biencomo exponentes exitosos a casos deterritorialización del meso dentro delllamado “Estado unitario”, como sonFrancia y Colombia. Al revés, cuan-do la PASC se inclina más por legisla-tivos meso entra entonces a la fami-lia del modo de Estado compuesto,pero sin optar por la salida federal yapuntando al desemboque españolcomo lo prueba, por lo demás, labisegmentación entre nación y meso.Nótese que tampoco se critica aquí

una autonomía para el nivel interme-dio, simplemente se realza la nece-sidad de sacar todas las consecuen-cias de la aspiración perseguida: nopuede una Asamblea de modo de Es-tado compuesto reglamentar, pues olegisla o no se ha salido del modo deEstado simple donde el nivel inter-medio sólo puede reglamentar. Elmodo de Estado debe definirse conprecisión, lo cual conlleva estable-cer en qué familia (simple o com-puesta) y, dentro de cada una de ella,en qué cuadrante se ubica el esque-ma pretendido. Puede por lo demásser recomendable que dicha defini-ción se haga en el pórtico constitu-cional. La gráfica siguiente dibujaestas opciones.

Art. 1:

I. Bolivia, libre, independiente…multiétnica y pluricultural constitui-da en República unitaria adopta parasu gobierno la forma democrática…

II. Es un Estado social…

Art. 1:

I. Bolivia, libre, independiente…multiétnica y pluricultural constitui-da en República unitaria adopta parasu gobierno la forma democrática…


III. El Estado reconoce y garantizael derecho a la autonomía de los de-partamentos que lo integran…

Art. 1:

I. Bolivia, libre, independiente… multiétni-ca y pluricultural constituida en Repúbli-ca con tres niveles gubernativos, el na-cional, departamental y el municipalautónomos y equivalentes, adopta parasu gobierno la forma democrática…


Cuadro 4Opciones de redacción en torno al modo de Estado en el pórtico constitucional

Versión actual Versión del Consejo Preautonómico Modelación alternativa

Gráfica 10Ubicación de la PASC en el eje cartesiano de los modos de Estado

“unitario”

modode Estado

territorial consólo los nivelesnacional, meso

y local comoniveles con

cualidadgubernativa

Com

plej

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en

la d

eten

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ón d

el m

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olio

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“ S I M P L E ”

No federal

“ C O M P U E S T O ”

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¿

federal

PASC

federal

Modo deEstado

“autonómico”

Unitario“descentralizado”

con mesodesconcentrado

comocolectividad

territorial

Unitario “clásico”con municipios

con cualidadgubernativa


82


En síntesis, haciendo un contrastecon escenarios alternativos, experien-cias comparadas y principios de lateoría estatal, se observa que la PASCtiene una posición basculante en tor-no al tipo de poder normativo de lasasambleas departamentales futuras,lo que dificulta el posicionamientoteórico-conceptual en torno al modode Estado aspirado. Por otro lado, ra-tifica su opción bisegmentada porconcentrarse sólo en el derecho a au-tonomía de los departamentos en laparte del pórtico constitucional –y leasiste toda la libertad de hacerlo–,pues es una opción desarrollada yprobada de modo de Estado com-puesto. Pero técnicamente no se pue-de pretender autonomía departamen-tal sin dejar el modo de Estado simpleo “unitario”, lo que parece intuir laPACS al eliminar el término “unitario”de sus propuestas constitucionales,pero lo hace anunciando a la vez quesu modelo permanece dentro de lounitario. Probablemente esto se expli-ca por no querer levantar sospechasen el auditorio de estar atentando con-tra la integridad nacional o como efec-to de un entendimiento discutible delo federal, que se analizará luego.

Autonomía ¿definición polinómica?

En coincidencia con la tendencia delos convencionalismos doctrinalesbolivianos de definición de autono-mía, la PASC se inscribe en la visiónprevaleciente en la CPE cuando lamisma describe en qué consiste la au-tonomía municipal, optando así poruna variante polinómica: “Potestadnormativa, ejecutiva, administrativa,técnica…”, a lo cual la PASC añadirála “potestad tributaria”.23 Pero la auto-

nomía podría definirse alternativamen-te como poder legislarse, con lo cualincluso sólo decir “normarse” acaba-ría siendo muy genérico e insuficiente.La autonomía, así concentradamentefocalizada al hecho de autolegislarse,sería la que desencadena una confor-mación de estatalidad subnacional quesignifica dejar emerger junto:

1) A la autolegislación o autonomíapropiamente dicha.

2) La elección de las autoridades (au-tocefalia).24

3) Una masa crítica de órganos je-rárquicos estatales del meso.

4) Un reconocimiento de un ámbitode asuntos propios.

5) Fiscalidad propia.6) La susceptibilidad al control sólo

de legalidad (inmunidad).25

En otras palabras, la autonomía de-tona un proceso que, al integrar a laautolegislación elementos de estatali-dad básicos, genera la cualidad gu-bernativa de un ente territorial.

En la evolución de la recepción con-ceptual del concepto de autonomíaen Bolivia, además de la construc-ción polinómica referida, suele aña-dirse el concepto de autonomía co-mo un cascarón protector frente alEstado. En ese contexto, se entiendeque la propuesta de Estatuto de laPASC, en el acápite referido a la “po-testad normativa”, hable de aprobaracuerdos entre el “Estado” y el “de-partamento autónomo”26 –como si laentidad territorial “departamento” nofuera parte del Estado–, dejando en-trever nuevamente el enfoque defen-sivo de autonomía típico en la recep-ción hecha desde el nivel local.

23 Urenda, op. cit., p. 41.24 Ver parte de este juego de conceptos en la teoría weberiana de las asociaciones societales y los

conceptos de autonomía/autocefalia, Weber, M. (1921) Soziologische Grundbegriffe, Mohr Siebeck,1984, p. 83.

25 Para inmunidad en este contexto, ver Clarck, G. (1984) “A theory of local autonomy”, en Annals ofthe Assosiation of American Geographers, 74 (2).


La autonomía detona unproceso que, al integrar ala autolegislaciónelementos de estatalidadbásicos, genera lacualidad gubernativa deun ente territorial

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Se puede aducir que una definiciónde autonomía devuelta a sus oríge-nes etimológicos y siguiendo la teo-ría clásica de Estado permite concen-trar el foco definitorio en el hechode autolegislarse, a la vez de deslin-dar con mayor claridad los otros ele-mentos que hacen a la conformaciónde una estatalidad completa en tér-minos territoriales. La PASC opta porla otra alternativa vigente en las con-venciones de las normas bolivianas,aunque también presente en litera-tura especializada, sobre todo en lajurisprudencia del Tribunal Constitu-cional español.27

¿Órganos o procesos?

En la PASC existe una acentuación enlos “órganos”, como cuando ella lereprocha al actual esquema de ad-ministración prefectural el hecho deque carezca de órganos que fiscali-cen, normen y planifiquen.28 No obs-tante, antes de concentrar la miradaen el órgano “Asamblea”, se podríaaislar primero el fenómeno legisla-ción como tal para derivar luego laconsecuencia de una Asamblea, y delmismo modo podría primero captu-rarse en todas sus consecuencias elcontrol horizontal de poder comotecnología estatal primordial paratodo Estado moderno y no enfatizarde entrada en los órganos que ejer-cerían esta tarea.

Nuevamente, un énfasis analítico enlas funciones antes que en los órga-nos generaría un instante de reflexiónconcentrada en el hecho de legislar.Así como la autonomía no aparecepor el hecho electivo del Prefecto,

tampoco está garantizada por unaAsamblea, si es que ésta sólo regla-mentara sin opción alguna de legis-lación.

Significaciones del término“gobierno”

El término “gobierno” atraviesa en laPASC diversos estadios, donde se leasigna un significado variable. Unasveces es el Ejecutivo,29 otras el efec-to de autoridad en general,30 luegoserá la cualidad gubernativa,31 o qui-zás la autonomía.32 Una de estas va-riaciones conceptuales más llamati-vas se produce cuando, al detallar elarticulado del futuro Estatuto depar-tamental, la PASC escribe que “formanparte del gobierno departamental: elgobierno, la Asamblea, los munici-pios y la demás instituciones”.33 En-tonces de pronto el concepto de “go-bierno” abarca no sólo la Asamblea(que ya sería debatible el hacerlo),sino los municipios, lo cual, más alládel efecto de encapsulamiento delmunicipio dentro de lo departamen-tal, es susceptible de impugnaciónconceptual. El concepto de gobier-no debería restringirse al Poder Eje-cutivo de cualquier nivel territorial.

Pero más allá de asumir o no esta al-ternativa, lo cierto es que habrá queoptar claramente por una definiciónde gobierno, cualquiera que fuera, enaras de un mínimo de predecibilidadconceptual y respetarla. Una defini-ción estable del término gobiernofacilitaría luego la estructuraciónconceptual de sistema político (Eje-cutivo y Legislativo como partes sus-tanciales) y del concepto de Estado

27 Cf. el TC de España en su STC 76/1983 con énfasis en la idea de autonomía como ausencia dedependencia jerárquica.

28 Urenda, op. cit., p. 17.29 Idem, p. 41.30 Idem, p. 50.31 Galindo (2005), p. 65.32 Urenda, op. cit., p. 17.33 Idem., p. 50. Cursiva del autor.

El concepto de gobiernodebería restringirse al

Poder Ejecutivo decualquier nivel territorial


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a nivel meso, sin olvidar la clarifica-ción derivada para encarar concep-tos como forma de gobierno y así su-cesivamente.

¿Qué puede y no puede resolver ladescentralización?

¿Puede la autonomía considerarsecomo el vehículo para solventar me-jor en el Estado la transparencia,34

fiscalización,35 planificación36 y me-nor corrupción?37 Si se diría, porejemplo, que sólo mediante la des-centralización se podría aspirar a unamejor práctica planificadora,38 elloredundaría en pensar que aquellaplanificación, que como función re-gular de intervención pública se efec-tuaría en el nivel nacional, estaría deentrada afectada hacia lo defectuo-so. En realidad la utilidad y perspec-tiva del momento planificador pare-ce ir más allá de su conexión con losprocesos de descentralización pro-piamente dichos. Aparece más comoun tema de la administración públicaen general que de la descentraliza-ción. Algo parecido puede afirmarseen cuanto al “control” o la “fiscali-zación”, pues la vinculación descen-tralización/fiscalización a veces essólo mediata. El hecho de que la Leyde Descentralización Administrativade 1995 haya tenido un defectuosodiseño de Consejo Departamental encuanto a la censura al Prefecto no te-nía por qué impedir otros mecanis-mos de fiscalización o control efec-tivos sin tener que abandonar por ellosu marco de desconcentración. Peropor lo demás, la gestión por resulta-dos, la transparencia y la efectividadde la sanción a la gestión deficiente

tampoco tienen necesariamente quevenir sólo vinculadas a la descentra-lización. Por todo ello, ante la afirma-ción de la PASC, que reclama entrelas deficiencias del actual esquemapolítico-territorial en Bolivia la caren-cia a nivel departamental de un “ór-gano que fiscalice”,39 debe decirseque no es imprescindible pasar a unmodelo autonómico para diseñar unsistema de fiscalización efectivo ade-cuado al respectivo modo de Estado,como se intentó al optimizar el DS27431 de 2004 para los consejos de-partamentales.

En realidad, cuando se considera la“fiscalización” como un rasgo másentre los muchos que informarían latransformación que traería consigo unrégimen autonómico,40 puede estarsetomando la calidad de gobierno comocualidad gubernativa. Hemos afirma-do que la cualidad gubernativa es unagregado de factores que detonadospor la autonomía generan en el mesoun efecto de estatalidad semejante alque se suele esperar de todo Estado anivel nacional de poder. En otros tér-minos, la cualidad gubernativa es si-nónimo de consolidación de unosaparatos de poder estatal en el mesoo el nivel local relativamente comple-jos, legitimados, financieramente sos-tenibles para solventar tareas propiasde la sociedad subnacional y libresde tutelas administrativas de nivel te-rritorial superior. Ahora bien, que ladinámica de este complejo de orga-nismos transcurra permitiendo, porejemplo, un genuino balance horizon-tal de poderes a nivel meso es algodeseable, pero no siempre real y deserlo expresaría un tema de calidad.

34 Galindo (2005), p. 53.35 Urenda, op. cit., p. 17.36 Idem, p. 48.37 Galindo (2005), p. 13.38 Urenda, op. cit., p. 17.39 Urenda, op. cit., p. 17.40 Idem., p. 17.

La cualidad gubernativaes sinónimo deconsolidación de unosaparatos de poder estatalen el meso o el nivel localrelativamente complejos,legitimados,financieramentesostenibles

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En resumen, para cierto tipo de fis-calización no necesariamente se de-be tener cualidad gubernativa en elente territorial en cuestión. En otrostérminos: si bien la descentralizaciónpuede contribuir a generar condicio-nes para desarrollar cierto tipo derendición de cuentas, el sistema derendición de cuentas de un Estadono se agota en lo que la descentrali-zación, o mejor, en lo que las auto-nomías podrían contribuir.

Descentralización ydesconcentración

¿Desconcentración administrativapara las prefecturas?

El término de “desconcentración ad-ministrativa”,41 que la PASC empleapara caracterizar lo que pasa con laadministración departamental boli-viana, coloca en vilo el concepto de“descentralización administrativa”,que es el que estipula la Constituciónpara este nivel intermedio.42 Al mis-mo tiempo, como efecto de su pre-ocupación por la dinámica deficien-te del diseño departamental vigente,la PASC descuida un escrutinio más fríode la naturaleza de este régimen te-rritorial constitucionalmente previstoen Bolivia para los departamentos,más allá de su dinámica. En Bolivia,la CPE manda para sus administracio-nes departamentales un régimen quedenomina “descentralización admi-nistrativa” y que responde a un es-quema de desconcentración por co-lectividad territorial, que no es untipo de desconcentración cualquie-ra, sino la variante más potente que

se pueda concebir en condiciones deun modo de Estado simple. No porconstatar el desempeño deficiente delas prefecturas bolivianas se debeafectar la terminología y mucho me-nos obviar un escrutinio del espírituconstitucional en juego.

Las diferencias entre desconcentrary descentralizar

La descentralización se podría en-tender como la transferencia decompetencias y recursos propios ha-cia unidades territoriales (entidadesterritoriales) que con capacidad le-gislativa, autoridades electas y órga-nos jerárquicos propios son sólo sus-ceptibles de un control de legalidaddesde instancias superiores. Por suparte, la desconcentración sería ladelegación de funciones competen-ciales y recursos hacia unidades te-rritoriales (áreas geográficas estatalesde administración o instancias terri-toriales)43 que con capacidad regla-mentaria pueden ser susceptibles deun control de legalidad e incluso demérito desde instancias superiores.Pero la desconcentración no sóloopera mediante mecanismos de man-do lineal rudo o de aquellos dondeéstos se suavizan por efecto de queel receptor del poder desconcentradogoza de personalidad jurídica lo quele permite un amplio margen de au-toadministración.44 En efecto, debeinsistirse una vez más en aquella for-ma avanzada de desconcentraciónque, por operar sobre la base de algoparecido a un nivel territorial concualidad gubernativa plena, puedeconfundir al mejor observador. Se tra-

41 Urenda, op. cit., p. 20.42 CPE, Art. 110.43 Ver infra para una discusión entre área, instancia y entidad territorial.44 El término autoadministración impregna decisivamente el derecho estatal alemán. Ver Stern, K.

(1981) “Die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung” en Handbuch der kommunalenWisseschaft und Praxis, Springer, Püttner (Hrgs.), donde se aclara que la autoadministración, sibien no implica poder de legislación, significa potestades para organizarse, financiarse, dotarse depersonal, etc., p. 204, ss. Para un análisis del concepto de autoadministración más allá de lasfiguras estatales, ver Hendler, R. (1990) “Das Prinzip Selbstverwaltung” en Handbuch desStaatsrechts, Band IV, Isensee, J.; Kirchhof, P., Müller JV, Heidelberg, p. 1.134 y ss.

Si bien ladescentralización puede

contribuir a generarcondiciones para

desarrollar cierto tipo derendición de cuentas, elsistema de rendición de

cuentas de un Estado no seagota en lo que la

descentralización, omejor, en lo que lasautonomías podrían

contribuir


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ta de una forma ambiciosa de terri-torialización del poder que, sin de-jar aún el mundo de las desconcen-traciones en el Estado, adjudicapoder a una colectividad territorial yes lo que Francia y Colombia a sumodo han desarrollado con fama.

El alcance territorial de lo político nose reduce al Legislativo subnacional

Sin embargo, la más controversialdisyuntiva conceptual en este contex-to viene de la mano de la singular di-ferenciación que se hace en la PASCentre “descentralización administrati-va”, presentada como la parte queafecta al Poder Ejecutivo, y “descentra-lización política”, como la que inci-diría, por su lado, sobre el Legislativoafectado por las transformaciones au-tonómicas.45 Autonomía sería aquí enrealidad una suerte de combinación deambas formas de descentralización.

Comencemos diciendo que vimoscómo el término “autonomía” en Bo-livia padece de una intensa proli-feración de acepciones de diversocuño. Están para comenzar las seña-les del marco legal boliviano vigenteal respecto; están las diversas pers-pectivas de la academia y por supues-to, el sentido que se le confiere des-de la realidad de entes “autónomos”como la universidad hermanada aquícon el municipio bajo un mismo pa-raguas. Se añade ahora el surgimien-to de lo “autonómico” refiriendo yaa un modo de Estado particular de-sarrollado en la transición españolade 1978. A todo ello, como acaba-mos de anticipar, la PASC misma aña-de otra perspectiva, pues además dehaber sido la introductora del con-cepto de lo autonómico nos enrique-ce ahora desde el campo más doctri-nal con la idea de autonomía como

confluencia de esas dos descentrali-zaciones: una “administrativa” y otra“política”. Hemos preferido propo-ner que la autonomía se entiendasimplemente como el darse leyes46 yla descentralización como una mecá-nica específica de traspaso territorialde poder, a saber, aquella cuyo recep-tor es indefectiblemente una entidadterritorial –no un área geográfica delEstado común y corriente– que pre-supone cualidad gubernativa. Enotras palabras, la descentralizaciónes la mecánica detrás de la rupturadel monopolio de legislar del nivelnacional en favor del nivel subnacio-nal. Si dijéramos que es “política” porel solo hecho de dejarse elegir a lasautoridades del ente territorial corres-pondiente desconoceríamos que justa-mente el modelo avanzado de descon-centración por colectividad territorialemerge por permitir la elección deautoridades meso, pero sin dejar elmarco de la desconcentración, aun-que sea una variante portentosa fren-te a las modalidades de desconcen-tración rígida. Más aún, si dijéramosque lo “político” es afectar el PoderLegislativo descuidaríamos conside-rar que en estos contextos no sólo elLegislativo conforma lo político de-partamental, ya que es consustancialal mismo el poder del Ejecutivo delmeso como expresión máxima deldestino político concreto de un quin-quenio gubernamental. Finalmente,el Ejecutivo no es sinónimo de “admi-nistración”, sino el norte político ejer-ciendo directrices sobre aquella par-te de la administración pública quele soporta operativamente. Sólo si seabandonara la tesis de que lo políticose materializa a través del Legislati-vo y se lo conectara orgánicamenteal Ejecutivo correspondiente, seríaposible afirmar que la descentraliza-ción por oposición a la desconcen-

45 Urenda, op. cit., p. 25.46 Ver también Délperée, F. op. cit., p. 372.

La descentralización es lamecánica detrás de laruptura del monopolio delegislar del nivel nacionalen favor del nivelsubnacional

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tración o es política o simplementeno es.

Descentralización y desconcentra-ción refieren a procesos de traspasode poder de un nivel territorial supe-rior (no necesariamente el nivel na-cional) a uno inferior (no necesaria-mente el local). Pero difieren en quecuando se trata de una desconcen-tración el traspaso no implica en elreceptor facultad legislativa y éstepuede ser sometido a control de mé-rito del delegante, así como revertirseese traspaso hacia el titular en lasmodalidades más rudas de descon-centración. Con todo, ésta no debeverse como una suerte de versiónprimitiva de la organización territo-rial del poder, pues representa unamodalidad que puede ser útil inclu-so en marcos federales. En realidad,modalidades de desconcentración notienen por qué desaparecer ni conautonomías y tampoco debería vér-sela como la simple etapa prepara-toria de la descentralización.

En síntesis, se puede hablar de diver-sos estilos de desconcentración des-de aquellos más ceñidos a una rela-ción principal/agente hasta el máscomplejo y ambicioso, que es el yamencionado de la desconcentraciónpor colectividad territorial. Por suparte, la descentralización es la me-cánica que traspasa poder de un ni-vel territorial superior a uno inferiorsobre la base de la facultad legislati-va en el receptor y una impermeabi-lización al control de mérito. Cuandose producen procesos de descentra-lización necesariamente surge la for-ma entidad territorial y consecuen-temente la cualidad gubernativa conla autonomía como el detonante. Es-tas distinciones son importantes paracomprender el rol de la desconcen-

tración incluso en un modo de Esta-do compuesto; el espíritu constitucio-nal vigente para los departamentos;y el alcance de lo político y de loadministrativo en el surgimiento deun meso con cualidad gubernativa.

Escuelas conceptuales sobredescentralización y desconcentración

Para estar seguros habrá que recono-cer que existe en la doctrina y entrelos convencionalismos terminológi-cos varias opciones de encarar la de-finición de este importante par con-ceptual. Uno puede distinguir dostradiciones de definición, primera-mente la que no diferencia la des-centralización de la desconcentra-ción, quedando sólo aquella comotérmino madre y apareciendo even-tualmente la desconcentración comovariante de ella. En esta línea apare-cen además quienes sacan estas dosmecánicas del estricto ámbito del Esta-do y alargan –por no decir mezclan–el concepto de descentralización paracomprender la privatización o tercia-riación de operaciones. Veamos al-gunos ejemplos de esta primera línea.

La escuela de concebir ladescentralización como conceptoraíz

Para comenzar, está la más difundi-da y es la recién vista que distingueuna “descentralización política” deuna “administrativa”, donde ésta im-plicaría un traspaso de reducidasfacultades normativas y estaría con-centrada en el control de la gestión,mientras que aquella trataría de untraspaso de poderes de decisión confacultad normativa sobre temas polí-ticos importantes.47 Debemos dete-nernos un poco aquí por dos razo-nes. La primera porque nada menos

47 Una explicación en ese sentido ver en Jordana, J. P. (2001) “Relaciones interdepartamentales ydescentralización en América Latina: una perspectiva institucional”, p. 13, BID.

Las modalidades dedesconcentración no

tienen por quédesaparecer ni con

autonomías y tampocodebería vérsela como la

simple etapa preparatoriade la descentralización


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que nuestra Constitución consigna enel artículo 110 el “régimen de des-centralización administrativa”, antelo cual se ha sostenido líneas arribaque en el marco del dominio expli-cativo ontológico se trata de otronombre para lo que es una forma dedesconcentración. Esta aparente ve-leidad conceptual se valorará en sujusta dimensión si se retiene en lamente la siguiente figura: una cosaes cuando el poder se fisura (des-concentración) y otra muy distintacuando se luxa (descentralización).La segunda razón es que la PASC seadhiere a esta línea definitoria, aun-que proponiendo la fórmula ya adver-tida: la autonomía como sinónimo de“descentralización político-admi-nistrativa”, donde la parte “política”referiría a la esfera del Poder Legisla-tivo, mientras que la “administrativa”a la del Poder Ejecutivo. Pero ya de-mostramos que no hay que buscarmucho para convencerse de que nilo político se reduce al Poder Legis-lativo, pues incluirá justamente al go-bierno subnacional; y que el PoderEjecutivo con seguridad que es másque administración.

Dentro de esta línea de considerar eltérmino descentralización como raízhay otros que ofrecen la posibilidadde adjetivización del término y diránque hay tres tipos de descentraliza-ción: la desconcentración, la devo-lución y la delegación. Aquí “dele-gación” es sinónimo de un encargodesde el nivel territorial superior alnivel inferior y se tendría “devolu-ción” cuando gobiernos subnacio-nales reciben competencias y capa-cidades, responsabilizándose por susservicios. “Desconcentración” seríadotar de mayor maniobrabilidad defuncionamiento a las unidades que

se quedan empero bajo dependen-cia jerárquica del desconcentrante.48

Otro autor usa la misma raíz termino-lógica descentralización para variar-la en su forma “política”, “operativa”y “económica”, donde la primerasería transferencia de competenciasde decisión a procesos políticos sub-nacionales, aunque se alarga elmundo de los receptores a los acto-res sociales de la sociedad civil; laoperativa quedaría como una trans-ferencia de competencias de opera-ción de decisiones; y la económicauna donde se transfieren procesosproductivos a la competencia eco-nómica.49

La escuela de concebir ladescentralización como distinta dela desconcentración

La otra corriente es la que ofrece unaseparación entre descentralizacióny desconcentración, que es dondese inscribe la contrapropuesta hechaaquí. Pero dentro de esta segundalínea de razonamiento una posibi-lidad es que se maneje un concep-to de desconcentración complejo,incluyendo aquella por colectividadterritorial y otra será reducir ladesconcentración sólo al caso rudodonde un ministerio nacional aflojaun poco las jerarquías frente a susagencias o unidades subnacio-nales.50

La polémica en torno a lo federal

Al enumerar las fortalezas de la PASCse ha destacado que sus autores sehayan distanciado del par conceptual“federal/unitario”, pero este hecho esconcomitante a una forma de argu-mentación en torno a lo federal, quedeja varios lugares abiertos al debate.

48 Jordana, J., p. 13.49 Finot, I. (2001) Descentralización en América Latina: teoría y práctica, CEPAL, p. 41.50 Como lo propone OECD (1997) Managing across levels of government-Overview, Part I, p. 17.

Cuando se producenprocesos dedescentralizaciónnecesariamente surge laforma entidad territorial yconsecuentemente lacualidad gubernativa conla autonomía como eldetonante

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Tomar lo que es por lo que no es

Para comenzar, la PASC introduce enuna única y misma bolsa a modos deEstado diferentes entre sí, presentán-dolos como manifestaciones de unmundo que no sería federal ni “unita-rio centralizado”.51 Pero Francia no esparte del mismo modo de Estado queItalia; y Colombia no tiene la natura-leza territorial de España. Al contrario,la PASC considera que todos estos son“países autonómicos”. España e Italiason países cuyo modo de Estado escompuesto y bisegmentado entre na-ción y meso. En la jerga de la PASC,son efectivamente países autonómicos,pero esto ya no vale para Francia o Co-lombia, que son parte del modo deEstado simple y han desarrollado almáximo la territorialización que per-mite la desconcentración. Mezclarlosimpide tanto aquilatar lo que es posi-ble en términos de territorialización enel vulgarmente llamado “Estado uni-tario”, como también subestimar lapotencia legislativa meso de modos deEstado compuesto.

También es debatible concebir lo au-tonómico como un puente hacia lofederal,52 pues a más tardar con Bél-gica se sabe que no hay que pasarpor el Estado autonómico en sentidoestricto para aspirar a ser federal. Dequererlo, Bolivia lo podría hacer delmismo modo o Francia, todos sintransitar por la “escuela” autonómi-ca. Por otro lado, si bien en Españano faltan voces que reclaman por unsinceramiento de sus esquemas comocercanos a lo federal, puede ser quela salida autonómica de 1978 se con-solide como algo propio y autoconte-nido, sin tener necesariamente quellegarse a instaurar lo federal.53

Como ya advertimos, no clasificarconvenientemente las familias demodos de Estado puede conducirademás a la hipótesis de la opciónautonómica como una suerte de va-riante dentro de lo “unitarista”. Ésees el caso de la PASC cuando inter-preta la salida autonómica como una“profunda apertura del Estado unita-rio descentralizado”.54 Se atenderíaasí la premisa de que, dada lamentalización prejuiciosa de la gen-te en Bolivia en contra de lo federal,la variante autonómica “que permi-te el Estado unitario”55 sería más ase-quible para esta animosidad boli-viana reacia a cualquier perspectivafederal. Se debe considerar si no esrecomendable más bien tomar con-ciencia plena y franca del destinoterritorial que se pretende: la salidaautonómica abandona lo que se sue-le llamar “unitario” –se deja el modode Estado simple–, y ello no signifi-ca separatismo o cosa parecida; tam-poco es por eso peor o mejor, sino unhecho que habrá que valorarlo en susconsecuencias genuinas. Hacerlo im-plica, heurísticamente, comprenderloa cabalidad en su naturaleza, dejan-do de lado en un inicio las conside-raciones de táctica comunicativa ycentrarse en su realidad así como es.

Si, como veremos en seguida, lo au-tonómico llevado a sus consecuen-cias potencialmente positivas resul-ta algo tan profundo y estructuralcomo la alternativa federal, poco sehabría logrado con suavizar discur-sivamente su esencia en términosconcretos. Nuevamente, como lo in-tenta mostrar el gráfico siguiente, launicidad del Estado subyace perma-nentemente lo simple y compuestopor igual.

51 Urenda, op. cit., p. 20/ 21.52 Ídem.53 Ni “Estado regional” ni “federal”, sino “autonómico” a decir de Rafael Entrena en Comentarios a

la Constitución, (2001), F. Garrido (Ed.), Civitas, p. 53.54 Urenda, op. cit., p. 21. Cursiva del autor.55 Idem, p. 21.

Es recomendable más bientomar conciencia plena y

franca del destinoterritorial que se

pretende: la salidaautonómica abandona lo

que se suele llamar“unitario” y ello no

significa separatismo ocosa parecida


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Explicar lo que espor lo que no es

Otro paquete de problemas deriva decuestiones más definitorias. Por un ladoestá la hipótesis de que para alcanzarlo federal cada departamento bolivia-no tendría que convertirse en “Estadosemisoberano”, poseer Constitución,Poder Judicial propio, codificación le-gislativa propia y poderes “indepen-dientes” a nivel meso.56 Aquí atisba laleyenda de “Estados en el Estado” paradescribir lo federal, como lo ratifica laPASC cuando menciona que “en los Es-tados federales cada uno de los Esta-dos tiene los tres poderes”.57 Aunqueesta proposición se puede hallar en ladoctrina comparada, nunca faltó surechazo desde las ciencias del Estadotanto clásicas como actuales. En su So-

ciología del espacio, G. Simmel58 ma-nifestó a principio del siglo XX que estaidea de “Estados en el Estado” era unabsurdo o pensamiento cortocircuitado, mientras recientemente unaautoridad del derecho constitucionaleuropeo, como F. Delpérée, simple-mente califica como “un non-sensjurídico”esa idea de lo federal comoconjunción de “Estados en el Estado”.59

Anotábamos que la PASC afirmabaque lo federal implicaría en cada “Es-tado semisoberano”, entre otras co-sas, “codificación legislativa propia”,“Poder Judicial propio incluida unaCorte Suprema en cada Estado…UnPoder Judicial completamente inde-pendiente en cada departamento…”.Sin embargo, un análisis pormenori-zado de la experiencia federal realdifícilmente avala esta impresión.Analizando los casos de España60 oAlemania61 se ha visto que la “des-centralización” del Poder Judicial noes de la dimensión que afecta a losotros campos de estatalidad y lo quees más sugerente, su peculiar formade territorialización no difiere sustan-cialmente en su alcance entre el casoautonómico y el federal. En efecto,¿cómo congeniar con la afirmaciónde la PASC, de que en casos federalesla justicia estaría extremadamenteterritorializada, con el hecho de queen Alemania el nivel nacional puededefinir la distribución de las compe-tencias materiales del Poder Judicialen todo el territorio por ley federal,quedándole al meso sólo competen-

Gráfica 11Simple o compuesto, el modo de Estado presupone la unidad del mismo

56 Urenda, op. cit., p. 20.57 Idem, p. 20. Cursiva del autor.58 Simmel, G. (1903) Soziologie des Raumes, Gesamtausgabe, Band VII, 1995, Suhrkamp, p. 135.59 Op. cit., p. 367.60 Aja, E. (2003) “El Estado autonómico”, Alianza Editorial, p. 116. Según Rafael Entrena un síntoma

de la menor elasticidad “descentralizadora” respecto al Poder Judicial se reflejaría en que el textoespañol habla de Poder Judicial y no se refiere a los otros clásicos como tales “porque también lascomunidades autónomas serán titulares de la potestad legislativa y ejercerán las funciones políti-cas y ejecutivas”, mientras que “a diferencia de lo que ocurre con las funciones a que nos acaba-mos de referir el Estado monopoliza las supremas instancias de decisión judicial”. Así Entrena enop. cit., p. 53.

61 Ver acápite sobre territorialización del Poder Judicial alemán en Reporte Europa de la UCAC, p. 79ss.

… lo que cambia es la distribución interna del poder

¡unEstado!

¡unEstado!

¡unEstado!

¡unEstado!

El modo de Estado“centralista”

El modo de Estadoautonómico

El modo deEstado

triterritorialEl modo de

Estadofederal

… cualquier de estos casos implica siempre el Estado único…

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cias “saldo” al respecto?62 Según lajurisprudencia del Tribunal Constitu-cional alemán63 está admitido que elnivel nacional pueda incluso em-prender reformas sustantivas del régi-men de sueldos del cuerpo de juecesdel meso. Por otra parte, el derechocivil y penal alemán ha sido gruesa-mente normado por el nivel nacio-nal como efecto del desplazamientolegislativo de éste sobre aquel con-currentemente adjudicado al meso alrespecto.64 Con esto concuerda queel especialista español nos comuni-que que la premisa de un Poder Judi-cial como algo “único” sería carac-terístico tanto de países federalescomo del autonómico, lo cual noexcluiría, por supuesto, ciertas com-petencias para el meso.65

Como se abundará con más detalleen los párrafos siguientes a propósi-to de este tema anticipemos que lacomprensión de la forma de territo-rialización del Poder Judicial puedesobreexigir los conceptos clásicos dedescentralización y desconcen-tración. A falta de mejor término setrabajará con el concepto de autoad-ministración independiente, es decir,un fuerte esquema de territorializa-ción que además es paradójicamen-te, en tanto fórmula, compartido porpaíses federales y autonómicos porigual. Se verá que además de ser deotro tipo, la territorialización del Po-der Judicial en el caso federal o au-tonómico es idénticamente menosprofunda que la que acaece con elEjecutivo o el Legislativo en cualquie-ra de esos casos. El modelo federalbelga confirma estas hipótesis cuan-do se distingue el grado de territoria-

lización del Legislativo y Ejecutivofrente a lo que sucede comparativa-mente en el Judicial.66 Es importanteañadir en este contexto que estasconstataciones no excluyen un pro-ceso de asimetría diferencial en cuan-to al derecho, algo tan probable enel federal Canadá, la autonómica Es-paña o la “unitaria” Bolivia si se pien-sa respectivamente en derecho napo-leónico en el Québec, foral en el paísvasco o comunitario en Bolivia.

Pero también el concepto de “inde-pendencia” adelantado por la PASCcomo algo característico de lo fede-ral para sus poderes Ejecutivo, Judi-cial o Legislativo a nivel del ente fe-derado no procede sin extendidosmatices necesarios. La legislaciónconcurrente, por ejemplo, hace quetanto en el caso federal como en elautonómico el Estado y el meso aca-ben fatalmente dependientes cuan-do se produce esta figura de engrana-miento que vinculará legislacionesprocedentes de dos diferentes nive-les territoriales. Por su parte, el Eje-cutivo meso del ente federado bienpuede ser objeto de delegación demando rígido desde arriba para ta-reas superiores, sin por ello necesa-riamente dejar de ser ente federado.Por lo demás, nuevamente compa-rando las variantes compuestas, elgrado de “independencia” del PoderLegislativo en un ente federado escomparable al del Poder Legislativode una Comunidad Autónoma espa-ñola o una región italiana. Ante laamenaza de que en lo federal el mesotendría que legislar sobre la “totali-dad” de las materias67 se dirá que esun extremo suponer que allí los en-

62 Ver Hopfauf, A. (2004) Kommentar zum Grundgesetz, Bleibtreu/Klein, Luhterhand, p. 1.694.63 Decisión 55 de TC alemán. Más detalles en Brockmeyer, T. (2004) Kommentar zum Grundgesetz,

Bleibtreu/Klein, Luhterhand, p. 1.780.64 Ídem, p. 1.36765 Ver Serrano, J. (2001), Comentarios a la Constitución, Garrido, F (Ed.), Civitas, p. 2.014.66 Alen, A; Ergec, R. (1998), Federal Belgium after the fourth state reform of 1993, Ministry of foreing

affairs, p. 18.67 Urenda., op. cit., p. 20.

La territorialización delPoder Judicial en el casofederal o autonómico es

idénticamente menosprofunda que la que

acaece con el Ejecutivo oel Legislativo en

cualquiera de esos casos.


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tes federados gocen de legislación enla “totalidad” pues, como ya se ano-tó, el derecho civil o penal en Suizaes asunto nacional. La sustancia legis-lativa de una Comunidad Autónomaespañola puede llegar a ser inclusomayor que la de un ente federadoaustriaco o alemán, impidiéndosesustentar por esta vía una diferenciaentre lo federal y autonómico. Y silos departamentos bolivianos, pordespoblados, no justificarían “legis-lativos independientes”,68 tampoco sejustificaría en una salida autonómica.

La densidad constitucionaldel meso en lo federal

Veamos ahora el tema de la existen-cia de tantas constituciones comoentes federados dentro de un Estadofederal. Aquí debe distinguirse entretres situaciones conceptuales: a) pri-mero indagar cuán constitucionesson las llamadas “constituciones” enlos entes federados, b) averiguar elefecto de territorialización subnacio-nal del control de constitucionalidad,y c) se debe aclarar la diferencia dela figura de estas “constituciones”frente a la de los estatutos, tan propiade la salida autonómica. Para comen-zar, las constituciones de los miem-bros federados son normas territoria-les fundamentales, pero carentes delos efectos de supremacía frente atodo otro derecho interno, que es unacaracterística inexcusable para lasconstituciones propiamente dichas.Es decir, mal podría partirse de queno pueden haber Estados en el Estado

y creer que sí pudieran haber “cons-tituciones” dentro de la Constitu-ción.69 A decir de Tulkens,70 compor-tan más un efecto de notoriedadpsicológica que efectiva. A pesar deello, no puede dejarse de lado laconstatación de que las llamadas“constituciones” en los países fede-rales, a pesar de ser en realidad cua-si constituciones, generan un efectoreal de control de constitucio-nalidad71 en el meso, aunque se co-noce de entes federados que hanoptado por prescindir de su propiocontrol de constitucionalidad parahacerlo a través del Tribunal Consti-tucional de la Federación.72 La ana-logía formal entre las constitucionesmeso alemanas con la Constituciónfederal se diluye a momento de apre-ciar su verídico poder de determina-ción de contenidos estatales.73 Y paraatender la tercera cuestionante secuenta entre las diferencias notablesque el Estatuto clásico aplicado enel modelo autonómico se aprueba enel Parlamento nacional mientras quela cuasi Constitución no.74

Lo federal como genéticamenteincapaz de generar solidaridadinterterritorial

Completando su línea de argumen-tación, la PASC sostiene que en el casofederal esa naturaleza recia de losentes federados impediría la aplica-ción de técnicas de solidaridad terri-torial, pues se tendría que negociarentre Estados dentro del Estado.75 Laobjeción a esta afirmación se des-

68 Urenda, op. cit., p. 21.69 Delpéeré, F, op. cit., “No habiendo [Estado en el Estado] mal podría haber una verdadera consti-

tución [en el meso]”, p. 369.70 Tulkens, F. (1994) “L‘Autonomie constitutivè: un nouveau concept de droit constitutionnel belge?”,

en Administration Publique, T: 2-3, p. 164.71 Derivación conceptual de control de constitucionalidad a nivel meso en Stern, K. (1984), Das

Staasrecht der Bundesrepublik, Band I, C.H. Beck´sche Verlagsbuchhandlung,, p. 13.72 Ver Reporte Europa de la UCAC para algunos detalles sobre la forma de territorialización del

Poder Judicial y de control constitucional en modos de Estado compuesto, p. 79.73 März, W. (2001) Das Bonner Grundgesetzkommentar, Vahlen, p. 907.74 Desviación de este principio para el caso italiano luego de las reformas recientes se discute infra.75 Urenda, op. cit., p. 21.

Las constituciones de losmiembros federados sonnormas territorialesfundamentales, perocarentes de los efectos desupremacía frente a todootro derecho interno

93

prende ya no sólo por descartar lahipótesis de “Estados en el Estado”,sino del hecho que si hay alguien quedesarrolló ampliamente fórmulas deequidad fiscal territorial es la expe-riencia federal y se cuentan estas téc-nicas entre las herencias más precia-das para el ordenamiento territorialcompuesto en general. Las resisten-cias o irritaciones por los trasladosde riqueza entre regiones fastidian noporque se trate de una consecuenciade la hipótesis de “Estados en el Es-tado”, sino porque un diseño excesi-vamente igualitarista de redistribu-ción interterritorial corre el riesgo dedejar una sensación de abuso al ren-dimiento emprendedor de la regiónmás rica en favor de las otras.

Lo autonómico no será menosestructural y complejo que lofederal

Otro argumento para descartar lo fe-deral proviene, según la PASC, delmandato de no traumatizar un pasa-do “unitario”.76 Esto vuelve a dar pá-bulo a la impresión –reponiendo unatesis que la misma PASC en otro lugarintenta criticar– que lo federal iríacontra el requisito básico de la uni-cidad del Estado, lo que deja las co-sas a un paso de interpretar unicidadcon patriotismo, integridad nacionaly otros imaginarios que por su valoremotivo impiden cabal comprensióndel fenómeno en discusión. Se aco-pla esta lógica de argumentación aaquella de mostrar la salida federalcomo una suerte de “complejísimoextremo que no deberíamos preten-der”. En este contexto se pregunta laPASC cuán realista fuera esperar que,por ejemplo, Oruro se vuelva “Esta-do semisoberano” si ese departamen-to es tan pobre, lo cual llevaría a laconclusión de que todo esto sería

sobredimensionado.77 A la ya vistaidea discutible de lo federal comoconstrucción de “Estados en el Esta-do”, lo federal aquí se descarta porlo que su complejización (¿costo?)implicaría para unidades territorialespobres. Sin embargo, la salida “au-tonómica” no sería sustancialmentediferente en lo que atañe a las com-plejas exigencias de construcción es-tatal, si bien lo federal arrastra cier-tos costos institucionales de prestigiopeculiares que no hacen al fondo deltema. Si se parte de la hipótesis deque Santa Cruz, considerado un de-partamento aprovechado, apenas po-dría construir las bases orgánicas delo federal, entonces tampoco podríasolventar las autonomías en términosprácticos y generales. Ante la teoríade que lo federal vendría acompaña-do de un descontrol anímico y orga-nizacional en la construcción estatal,deberá decirse entonces que el des-control no es ni “total” ni es en su im-pacto sustancialmente menor al quese produciría en un caso autonómico;las dificultades naturales son pues lasmismas para todo caso de transiciónde lo simple a lo compuesto.

76 Idem, p. 21.77 Urenda, op. cit., p. 20.

Gráfica 12Comparación entre lo federal y lo autonómico

El modode Estado federal

Leyes departamentales

Catálogos decompetencias

en la Constitución

Nivel municipalencapsulado en el

departamento

Constitucionesen losdepartamentos

Cámara Alta dedepartamentos con realveto sobre leyesnacionales

Estatutosdepartamentales

Senado comosimple cámararevisora

similitudes similitudes

diferencias diferencias

El modode Estado autonómico


94


Fusión entre Estado y nivelnacional

Es justo reconocer en este punto quela fusión conceptual de la PASC entreEstado y nivel nacional (léase el con-cepto “Estado nacional”)78 puede res-ponder a otro enfoque doctrinal quelegítimamente opta por no disociaraquello que sí la reforma italiana de200179 y las señales de la CP sudafri-cana80 han distinguido (“República”frente a “Estado” como nivel territorialo “República” frente a “esfera” nacio-nal respectivamente) en inesperado en-riquecimiento del diseño constitu-cional contemporáneo. Se trata de unacreciente convicción de que, si se quie-re un trabamiento equipotente en tér-minos constitucionales de los nivelesterritoriales del Estado, es imprescin-

dible que los mismos entren al ruedodotados de una misma potencia y al-cance de estatalidad. Está claro que se-mejante aspiración sería irrealizable siel meso es sirviente estructural del mu-nicipio o si éste, a pesar de gozar defacto de cualidad gubernativa, no re-cibe el reconocimiento formal y prác-tico de esa su naturaleza desde el or-denamiento jurídico general delEstado. Pero tampoco sería posible unjuego equipotente si superados los dosanteriores temas el jugador más agre-gado o superior entraría como unaamalgama de Estado con nivel nacio-nal. Sólo la disociación del Estado fren-te al nivel nacional territorial arroja aeste último a un ruedo entre pares y silos actores son el nivel nacional, mesoy local se hablará de un modo de Esta-do compuesto trisegmentado o trite-rritorial. La PASC, inspirada por la salidaautonómica española, propone una sa-lida bisegmentada, alineándose en lasenda de modos de Estado compuestoque introducen a los municipios den-tro del respectivo cinturón de estatalidadmeso, que es un rasgo llamativo y cons-tante tanto del caso autonómico comodel federal.81 Hace pues bien en no di-sociar Estado de nivel nacional, quees un requisito constitucional de otromodo de Estado más policéntricamenteconcebido. No obstante, un tratamien-to intenso de dicha disociación aunquesea como curiosidad metodológicapuede acabar por cuestionar el concep-to original de la PASC de “Estado na-cional” y dejar visualizar mejor los ries-gos de una salida autonómica con unnivel nacional/Estado más fuerte de lonecesario. (Ver gráfica 13).

Gráfica 13Comparación entre lo triterritorial y lo autonómico

78 Urenda, op. cit., p. 35. Véase empero indicios de matiz en la nueva propuesta oficial de textoconstitucional del Consejo Autonómico en el capítulo II de este estudio.

79 Art. 114 de la CP italiana: “La República se compone de los municipios, de las provincias, de lasurbes metropolitanas, de las regiones y del Estado” (cursiva del autor).

80 Art. 40 de la CP sudafricana: “En la República el gobierno está constituido como esferas de gobier-no nacional, provincial y local las que son distintas, interdependientes e interrelacionadas” (cursi-va del autor).

81 Cierto viraje en torno al lugar de los municipios en términos constitucionales, sin embargo, en laúltima versión del texto constitucional desde el Consejo. Valoración supra en la parte final delcapitulo II.

El modode Estado triterritorial

Leyes departamentales

Catálogos decompetencias

en la Constitución

Estatutosdepartamentales

El nivel nacional,departamental ymunicipal tienen lamisma dignidad

Inexistente senadoterritorial

similitudes similitudes

diferencias diferencias

El modode Estado autonómico

La República no esidéntica al nivel nacional

Municipio es nivel degobierno

Nivel municipalencapsulado en eldepartamento

Senado como simplecámara revisora

República, Estado oGobierno central son lomismo

Municipio es corporaciónadministrativa

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Por supuesto que dicho encapsula-miento no impide municipios con re-cursos, de gran aceptabilidad socialy relevancia diaria para los vecinosde la localidad, pero con la evolucióndel diseño constitucional modernopuede ser interesante contrastar otrassalidas que no sean bisegmentadasentre nación y meso sin dejar de otor-gar autonomía a los departamentos.(Ver gráfica 14)

La cuestión de la redelimitacióndel meso

Si bien las ideas provenientes de lavisión etnocomunitarista llevan a unextremo dudoso la cuestión del re-corte territorial al proponer una totalreconfiguración del meso departa-mental en Bolivia, la PASC, al petrifi-car la actual demarcación departa-mental, puede generar un efectoadverso al pretendido.82 Como vimosen el capítulo II, la visión etnocomu-nitarista propone trazar nuevamentede abajo hacia arriba la totalidad delas divisiones político-administrativaspor considerarlas herederas del pe-riodo colonial y republicano, y portanto, inapropiadas. Pero el extremode eludir cualquier tipo de debate alrespecto puede ser contraproducen-te cuando más bien sería sostenible,a largo plazo, dejar esta cuestiónsensible como tema de una ventanaconstitucional que, en el marco deefectivas cláusulas de moderación, re-gule una forma de alteración de losactuales límites interdepartamentales,con la condición de que se garanticedecisiones por voto de los involu-crados, incluyendo los departamen-tos actuales afectados y siempre ycuando se cumplan los parámetros

que la nueva Constitución en estepunto iría a convenir como de he-cho la actual legislación boliviana yalo consigna en cierto modo.83

La tensión irresuelta en tornoal status del municipio

Es cierto que la PASC insiste en mu-chos lugares sobre el papel de losmunicipios en el armado final de supropuesta.84 No sería pues objetivodesconocer esto, mucho más si laúltima versión del Consejo Preauto-nómico ha hecho ciertos avances alrespecto iniciando, aquí y allá, unparcial desencapsulamiento del mu-nicipio.85 El tema es que se mantieneuna tensión evidente cuando se vanviendo detalles de cómo queda elmunicipio en la construcción final.No se tarda mucho en constatar quemás allá de las evidentes señales demás recursos a los municipios86 y ladeclaración para proteger su autono-

Gráfica 14Modos de Estado compuesto tri y bisegmentados

82 Urenda, op. cit., p. 24.83 Ley de UPAS, Art. 8.84 Galindo (2005), p. 21, 69. Urenda, op. cit., p. 29, 30, 31. Propuesta de texto constitucional del

Consejo Preautonómico como se vio en el capítulo II de este Balance.85 Consejo Preautonómico, p. 2.86 Galindo (2005), p. 57.

Brasil, Sudáfrica, Italia España, Alemania...

Nivelmunicipal

degobierno

Estado

provincia

Estado central

Autonomía Departamental

provincias

municipios

Nivelnacional

degobierno

Niveldepartamentalde gobierno

96


mía,87 la PASC, consecuente con laperspectiva de un modo de Estadocompuesto bisegmentado (es decir,globalmente estructurado en térmi-nos territoriales sólo entre nación ydepartamento), no le asigna al nivelmunicipal, al final, el peso equiva-lente al que el departamento tendráen su edificio estatal futuro, lo queno es reprochable y más bien conse-cuente con el diseño adoptado. Conla redacción del nuevo texto consti-tucional del PCPA para el Art. 1 vi-mos cómo esto se confirmaba al nomencionarse a los municipios en elpórtico constitucional. Pero con todala legitimidad que le asiste a unooptar por un modo de Estado conencapsulamiento constitucional delnivel municipal en el meso –compa-rable en ello a lo que ha sucedido enEspaña o Italia– no impedirá que laPASC atraviese por una tensión tantopolítica como doctrinal al exponeresta su opción bisegmentada. Por esoes entendible que por un lado seanuncie en el mismo texto que elmunicipio es un “nivel de gobier-no”,88 pero después se vuelva y afir-me que éste es parte más bien de unrégimen de “descentralización admi-nistrativa”.89 En la propuesta de Esta-tuto que se oferta en la PASC para elfuturo meso se habla en un título del“gobierno departamental”,90 pero essugerente cuando se refiere al nivelmunicipal sólo como “administra-ción local”,91 lo que cuadraría biencon concebir realmente al municipiocomo poseedor de una cualidad gu-bernativa de menor valía estructuralfrente al tipo de autonomía que seaspira para el nivel departamental.

No se pretende afirmar aquí que estetrato peculiar que se imprime en laPASC al nivel municipal sea de malafe, pues se descuelga pacíficamentede su opción por un modo de Estadobisegmentado no polar (no polar =nación y meso; en vez de nación ymunicipio). Insistamos en que este es-pecial trato estructural de la PASC entorno al status constitucional del mu-nicipio no le impide ser generosa,pues le otorga más recursos al nivellocal (si bien con más competencias)y aclara más de una vez su respetoal avance de la LPP.92 Sea como fuere,el mencionado trato estructural es-pecial al municipio desde la PASC setraduce rápidamente en norma,como sucede nuevamente en la pro-puesta de Estatuto planteada por laPASC93 una vez que, por cierto, sinmencionarse la fuente, parece haber-se descolgado el Art. 61 del Estatutode Andalucía poniendo en el títulode “economía y hacienda” que el“departamento de Santa Cruz goza-rá el tratamiento fiscal que la legisla-ción establezca para el Estado”.94 Pre-guntará uno intrigado: ¿por qué nomencionar al municipio como suje-to de igual trato?

En síntesis, vimos cómo la califica-ción del municipio como “nivel degobierno” se reducía luego en el mis-mo texto de la PASC a “descentrali-zación administrativa”, que entoncesrecibe algo que la CPE no confiereen ningún lugar al nivel local (se lohace en realidad al Poder Ejecutivoa nivel departamental), pero deja en-trever ya aquí un mensaje de auto-nomía para lo local que se configura

87 Urenda, op. cit., p. 43.88 Idem, p. 17.89 Idem, p. 20.90 Idem, p. 51.91 Idem, p. 55.92 Idem, p. 17.93 Idem, p. 56.94 Dice textualmente el Art. 61 del Estatuto de Andalucía: “La Comunidad Autónoma gozará del

mismo tratamiento fiscal que la ley establezca para el Estado”.

La PASC se refiere al nivelmunicipal sólo como“ administración local”, almunicipio como poseedorde una cualidadgubernativa de menorvalía estructural frente altipo de autonomía que seaspira para el niveldepartamental

97

estructuralmente como menos fuer-te al que se aspira para el nivel de-partamental. Para concluir, enume-remos las diversas afirmaciones querefuerzan este su enfoque en la PASC.

Son muchos los lugares donde la“protección” o encapsulamiento delnivel municipal dentro del nuevomeso se confirma. Esto se manifiestaen las afirmaciones más sutiles hastaen las que lo son menos. Así, se leeque los gobiernos departamentalesautónomos deben “impulsar” el de-sarrollo municipal95 y su autono-mía;96 luego que aquel debe “coeje-cutar la distritación municipal”97 atiempo de que se declara que el por-centaje final de coparticipación a losmunicipios será asunto bilateral en-tre el nuevo gobierno departamentaly sus entidades locales.98 También sesostenía que las cuestiones de supre-sión o creación de municipios eraasunto del meso99 en coincidenciacon la fórmula de la CP española ysus leyes derivadas,100 aunque esto seeliminó sintomáticamente en la nue-va versión del Consejo Preautonó-mico.101 En otro lugar se afirmaba quelas normas electorales municipalesvendrán prefiguradas desde el dere-cho meso correspondiente.102

Todas estas señales apuntan a un ca-mino, pero puede reflexionarse entorno a otras sendas. En un esquematriterritorial por ejemplo sólo el orde-namiento general del Estado podría“impulsar” la autonomía local. En

este modelo tampoco sería tarea pri-mordial del departamento hacerloprecautelando más bien que éste, entodo caso, no la obstaculice o, máspreciso aún, no la mediatice. Unasingular novedad en la técnica fede-ral constitucional fue la experienciade la Constitución brasileña de 1988,que de forma inesperada para loscánones de cualquier modo de Esta-do federal, desencapsula en muchostramos al municipio como cuandoobliga por igual a la Unión, los Esta-dos (el meso), el distrito federal y losmunicipios a la defensa de la Cons-titución;103 o cuando estipula que laparticipación en los ingresos por ex-plotación hidrocarburífera estarán adisposición de la Unión, los Estados(más el distrito federal) y los munici-pios;104 o cuando configura una asig-nación competencial “común” a laUnión, Estados, distrito federal y mu-nicipios.105 La señal más reveladoraes probablemente la mención de Po-der Legislativo para los municipios,106

algo que sucedió sólo excepcional-mente en la historia de las constitu-ciones bolivianas en 180 años.107

La igualdad jurídica entreentidades territoriales

Cuando se discurre en torno a la“igualdad jurídica” entre “territoriosautónomos”, la PASC considera queella, además de implicar garantía dederechos para todos los estantes, sig-nificaría la ausencia de privilegioseconómico-sociales de los habitan-

95 Galindo (2005), p. 56.96 Urenda, op. cit., p. 55.97 Idem, p. 56.98 Galindo (2005), p. 56.99 Idem, p. 45.100 CP española Art. 148/2 y Art. 13 de la Ley de Bases del Régimen Local.101 Propuesta de texto constitucional del Consejo Preautonómico, p. 3 y 4.102 Urenda, op. cit., p. 50.103 Art. 23 de la CP brasileña, cursiva del autor.104 Art. 20 de la CP brasileña, cursiva del autor.105 Art. 23 de la CP brasileña, cursiva del autor.106 Art. 29 y 30 de la CP brasileña.107 Ver, por ejemplo, CPE de 1938.


En un esquematriterritorial sólo el

ordenamiento general delEstado podría “impulsar”

la autonomía local sin queel departamento medie o

pretenda jugar ese rol

98


tes de un departamento con relacióna los de otro.108 Sin embargo, aquíparece haberse tomado la dimensióninterpersonal por la interentitaria, lacual no es de poca importancia cuan-do se arma un modo de Estado com-puesto. Se trata de colocar este temaen el contexto de la ya comentada(a)simetría de tipo estructural quepudiera establecerse, como se dijo,según un esquema simétrico (todoso ninguno es autónomo) o asimétrico(algunos son autónomos). En funciónde cómo se defina esto serán distin-tos, por ejemplo, los efectos sobre lasunidades territoriales autónomas des-de la perspectiva de su mayor capa-cidad de defendibilidad ante los juz-gados de lo que sería el caso paraunidades territoriales no autónomas,todas ellas parte de un mismo nivelterritorial. En la experiencia compa-rada puede adicionalmente producir-se una variación de porte real de au-tonomía, sea que se trate del meso,sea que se trate del municipio, lo que

introduciría una perspectiva verticalde la cuestión de la (a)simetría estruc-tural. Para abordar este tema de mejormanera retomemos la cuestión anti-cipada líneas arriba sobre cómo elmodo de Estado bisegmentado puedeseducir desde su Constitución a creerque se ha otorgado una autonomía porigual a los niveles territoriales, perocómo luego esta misma se encarga dematizar decisivamente. Recuérdeseque en la CP española se declara que“el Estado se organiza territorialmenteen municipios, en provincias y en lasComunidades Autónomas que seconstituyan. Todas estas entidades go-zan de autonomía…”.109 Por su lado,la CP italiana afirma: “Los municipios,las provincias, las urbes y las regio-nes son entes autónomos…”.110 (Vergráfica 15).

La primera impresión es entoncesque tanto la estructura subnacionalespañola como la italiana –igual dasi se trata del meso o del nivel local–reciben de entrada un homogéneo re-conocimiento de autonomía. Sin em-bargo, en los mismos textos consti-tucionales o en el desarrollo legalsubconstitucional correspondiente seva descubriendo cómo esa autono-mía, que se suponía igual, está al fi-nal compuesta de distintas aleacio-nes, acabando aquella conferida pararegiones o Comunidades Autónomas(meso) como una de mayores quila-tes que la otorgada para el nivel lo-cal. La CP italiana, por ejemplo, de-clara en el Art. 117 que el “PoderLegislativo será ejercido por el Esta-do y por las regiones dentro de lostérminos de la Constitución”;111 enotras palabras, ya no se extiende esteprincipio a los municipios. La satis-facción inicial para el mundo localse ha diluido nada menos que tres

Gráfica 15(A)Simetría estructural

108 Urenda, op. cit., p. 28.109 Art. 137 CP española.110 Art. 114 de la CP italiana.111 Cursiva del autor.

Simetría estructural: o todos son o ninguno es autónomo

Asimetría estructural: NO todos sonautónomos

99

artículos después. Por su parte, el ar-tículo 150 de la CP española ya nohabla de lo local cuando declara quelas “Cortes generales en materias decompetencia estatal podrán atribuira todas o a algunas de las Comunida-des Autónomas la facultad de dictar,para sí mismas, normas legislati-vas”.112 Como ratificación del impe-dimento para que la “autonomía mu-nicipal” española llegue al poder delegislación, se tiene el Art. 4 de laLey de Bases del Régimen Local es-pañol, que para los municipios de-clara que corresponderá a los mis-mos “las potestades reglamentarias yde autorganización”.113 Así, la auto-nomía para el nivel local en Españano es comparable a la de las Comu-nidades Autónomas, pues se le reco-noce una “autonomía administrativa”sin “potestad legislativa” y a diferen-cia de las Comunidades Autónomas,serían sólo “administraciones públi-cas” y no estarían exentas comoaquellas de “interferencia del nivelcentral”; es decir, no gozan de esainmunidad de sólo ser susceptiblesal control vía el contencioso-admi-nistrativo y los tribunales constitucio-nales y de cuentas.114

Sobrecarga entre las fuentesdel derecho territorial (nuevoarticulado constitucional, ley degobiernos departamentales,estatutos)

El paquete de normas articuladaspara refrendar con diversa jerarquíalegal la autonomía departamentalque plantea la PASC deja abierta ladiscusión sobre la pertinencia, com-plementación y alcance de tener a la

vez: i) un título territorial denso en lanueva Constitución, ii) el articuladode los estatutos autonómicos y iii) unaeventual “Ley de gobiernos departa-mentales”. Qué norma de entre éstasdirá qué y con qué alcance, tomandoen cuenta estas diferentes fuentes delderecho territorial, parece ser un temade diseño pendiente por los síntomasde repetición y sobrecarga entre ellasque expone al respecto la PASC. Así,ella anuncia primero el juego de tresfuentes: la Constitución que delimitalas competencias, una ley que esta-blezca la autonomía departamental yun Estatuto “detallando aún más es-tas competencias”.115 Pero luego sehace difícil entender por qué el Esta-tuto propuesto116 repite el catálogocompetencial puesto en la nuevaConstitución,117 sin olvidar el anun-cio de que la “Ley de gobiernos autó-nomos… clasificará…competenciasde cada uno de los tres niveles de go-bierno”.118 En la PASC se dispone quela Ley de Gobiernos Departamenta-les debería “dar capacidad normativaa las Asambleas”,119 lo cual sería ta-rea en realidad del nuevo título de or-denamiento territorial de la Constitu-ción reformada. Si una ley de este tipollegaría a existir no podría, en todocaso, ser la fuente de los poderes au-tonómicos del nuevo meso que origi-nariamente los derivaría de la nuevaConstitución. Ésta, a su turno y segúnel modo de Estado compuesto que seadopte, afectaría la existencia de unaley de municipalidades como cuerpoorgánico por las mismas razones.

Frente a ello se puede decir que amayor densidad estatutaria y precon-figuración constitucional, menor pa-

112 Cursiva del autor.113 De Carreras; Gavara de Cara, Leyes políticas, p. 1.064. Cursiva del autor.114 Ver Entrena, R., op. cit., p. 2.395.115 Galindo, (2005), p. 59.116 Urenda, op. cit., p. 53.117 Urenda, op. cit., p. 44 ss.118 Idem, p. 48.119 Idem, p. 31, pie de página 52.


A mayor densidadestatutaria y

preconfiguraciónconstitucional, menor

parece ser la justificaciónpara adicionalmente

forjar una ley nacional dedescentralización o de

gobiernosdepartamentales

100


rece ser la justificación para adicio-nalmente forjar una ley nacional dedescentralización o de gobiernos de-partamentales,120 como se pretende.Una ley de acompañamiento parecesimplemente justificarse para tratartemas puntuales como los fiscales, olos referidos a aspectos de transicióno de competencias que, por tratarsede un ensayo nuevo en el país, requie-ren de una norma subconstitucionalde respaldo. Pero justificar una leypara declaraciones como “objetivosde la descentralización”, “finalidad”,“principios” y “objetivos” parece ex-cesiva además del riesgo ya adverti-do de repetición entre el nuevo títu-lo territorial de la nueva Constitucióny el Estatuto, que es lo que a momen-tos sucede en la PASC.121 Es impor-tante anotar que leyes de este tipo(de descentralización, de autonomíasdepartamentales) son muy frecuen-tes y entendibles en modos de Esta-do simple, pero se tornan en unasuerte de ruido gradualmente inne-cesario a medida que se transita ha-cia modos de Estado compuestos,que por definición sustantivizan mu-cho de lo territorial en la mismaConstitución, a lo que se añade laseventuales normas territoriales fun-damentales del meso (“Estatutos”). Entodo caso, no es imposible armar uncolchón normativo entre un nuevo tí-tulo constitucional denso y pertinen-tes “estatutos” meso, pero sólo sidicha norma-colchón está conve-nientemente dimensionada, especia-lizada y aporta utilidad normativa.

Tono de la redacción estatutaria

Es legítimo escribir en los textos cons-titucionales declaraciones vitalistas,como que son moneda corriente en

muchas constituciones, además deser respetables e históricamente jus-tificables. Pero a más tardar con laparticipación de Kelsen en la redac-ción de la Constitución austriaca enlos años 20 del siglo pasado, abogan-do por evitar que el texto constitu-cional se vitalice, es parte del deba-te sobre diseño constitucional el tonoredaccional del texto normativo su-premo. El preámbulo del Estatuto dela PASC se inscribe legítimamente enuna respetable línea expositiva másbien vitalista que hace recuerdo alpathos ecuatoriano, que en su Cons-titución última introdujo el “amallulla” y lo demás como parte del tex-to referido al acápite de derechos yobligaciones.122 Así, cuando se decla-ra que Santa Cruz se dotará de Esta-tuto de autonomía “ante el fracasode la organización centralizada re-publicana del Estado boliviano”,123

estamos en un comparable ánimoredaccional. Pero tampoco sería unaredacción más sosegada necesaria-mente menos valiosa.

El vitalismo puede, no obstante, tor-narse rápidamente en indisposicióndoctrinal como cuando se sostieneen la propuesta de Estatuto que “eldepartamento autónomo…tiene porobjeto reforzar y profundizar la de-mocracia…”,124 pues quedará laduda sobre en qué medida le caberealmente al fenómeno “entidad te-rritorial” la vanguardia de la luchapor la democracia. ¿La autonomíaencumbra al departamento comosujeto del reforzamiento y profundi-zación de la democracia?, ¿o cabemás bien sospechar que además deautonomía se deben diseñar adicio-nalmente los sistemas que atiendanel desarrollo de lo democrático como

120 Idem, p. 48.121 Idem, p. 53 vs. p. 44.122 Art. 97/20.123 Urenda, op. cit., p. 49. Cursiva del autor.124 Idem.

El vitalismo puedetornarse en indisposicióndoctrinal pues quedará laduda sobre en qué medidale cabe realmente alfenómeno “entidadterritorial” la vanguardiade la lucha por lademocracia

101

tal? Además se deja entrever un temamás de fondo, pues ¿por qué creerque un Estado –no importa ya su ni-vel territorial– es tanto más deseablecuanto más se preocupe por sólo lodemocrático, dejando de lado todoaquel conjunto de arreglos y esferasdel Estado que justamente deben suutilidad a que se rigen por otros prin-cipios que los democráticos, comoel mérito o el principio del imperiode la ley? En todo caso, es injusto queeste último punto se extrañe en laPASC, cuyo fin autoadjudicado no esevidentemente conectar su reflexiónsobre lo autonómico a las cuestio-nes más generales de un reforma delEstado integralmente tomado.

La valoración del espírituconstitucional

Valorar tanto espírituconstitucional como la dinámicaterritorial

Ya hemos adelantado que hay un ries-go cognoscitivo cuando se quierecambiar algo que sólo se juzga porsu dinámica deficiente, sin aislar lapretensión original o intrínseca deldiseño independientemente de sudesempeño.125 Desde este últimopunto de vista debemos rememorarque Bolivia se inscribe en los cua-drantes de un modo de Estado sim-ple que, sin afectar la fuerza del ni-vel local, opta por un meso fuerte alpretenderlo como actor de una des-concentración avanzada, como es lade tipo territorial. Se superaba así, porlo menos en el mandato espiritual delArt. 110 de la CPE vigente, la opciónde un modo de Estado simple basa-do: a) en un departamentalismo in-diferente al municipio (tesis territo-rial de 1972), o b) en sólo municipiosfuertes (antítesis territorial de 1994).

La subestimación municipalista de1994 por el nivel departamental fueen contra del espíritu de la CP vigen-te, que aspira para el nivel departa-mental algo más que simples agen-cias de ejecución ministerial o queacabe siendo la mera bisagra entrelo local y nacional. Pero se anida aquíuna tensión entre la aspiración espi-ritual de nuestra Constitución haciaun modo de Estado simple “descen-tralizado” (Colombia o Francia) y suhaberse quedado como trancada porestar jalada hacia uno menos ambi-cioso y de un “unitarismo” más clá-sico. Este atasco es producto de lacombinación de un diseño estatal ge-neralmente precario en nuestro país,una dinámica institucional deficientey, por supuesto, los efectos del funda-mentalismo municipal de 1994. Eldilema analítico radica en que se pu-do haber generado exitosos procesosde territorialización del poder si sehubiera desplegado conveniente-mente todas las potencialidades que–como Francia demuestra– son posi-bles en un modo de Estado simpleque, por las razones que fuera, noquiere encaminarse a la senda de losmodos de Estado compuestos.

No pedirle al esquema vigente loque no debe ni puede dar

No valorar eso puede llevar al obser-vador a subvaluar o subestimar radi-calmente la estructura y funciona-miento territorial de un país en vezde analizar sosegadamente laspremisas de partida del arreglo vigenteen su espíritu, su dinámica y la ten-sión derivada de ellos. Por ejemplo,es sintomático encontrarse con el re-proche al actual sistema territorial conel argumento de que los consejos de-partamentales no pueden “normar”.126

Pero se podría decir, al contrario, que

125 Urenda, op. cit., p. 17.126 Idem.


Bolivia se inscribe en loscuadrantes de un modo de

Estado simple que,sin afectar la fuerza delnivel local, opta por un

meso fuerte al pretenderlocomo actor de unadesconcentración

avanzada, como esla de tipo territorial

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era natural, sensato y lógico que nolo hicieran si por normar se entendíaautonomía, pues de lo contrario seestaría pidiendo algo que se torna re-cién exigible para un nivel departa-mental futuro con cualidad guberna-tiva. Un riesgo analítico es no valorarel presente arreglo territorial en suautoentendimiento y querer contras-tarlo sin mediación alguna con el es-quema aspirado. Paradójicamente,una reflexión menos apasionada delas potencialidades intrínsecas al mo-delo actual boliviano no sólo sería unpretexto para una adecuada valora-ción del poder reglamentario comoopción de territorialización intensa degestión pública, sino un medio paradimensionar mejor los beneficios deuna transición hacia lo autonómicoque, por tanto, ya no serían alcanza-bles sólo con una optimización idealde esquemas de desconcentraciónavanzados. En esta perspectiva, no escompletamente proporcionado recla-mar que la administración prefectural

actual no tenga “órgano que normesu competencia”, pues un ConsejoDepartamental, por mucho que no seaLegislativo como tal, bien podría “nor-mar asuntos de su competencia”, peromediante un poder reglamentario.

Debe reconocerse que la LPP, contodas las deficiencias que pudo ha-ber comportado, deja un Estado másdescentralizado que antes y por esosuena excesivo el adjetivo de “cen-tralismo radical”127 de nuestra reali-dad, sin compadecerse del cambiode poder que trajo la municipaliza-ción generalizada de 1994. Es ciertoque la PASC reconoce la LPP, peroentonces su valoración global podríaser matizada conforme al cambio de1994. De lo contrario, podría que-darse uno en una actitud de signoinverso, en la que el municipalismocayó con su convicción de que lamejor descentralización era sólo lamunicipal. El hecho de que la LPPtuviera errores de diseño o fuerafagocitada por un fundamentalismolocal-participacionista durante undecenio no impidió que Bolivia atra-vesara un proceso sui géneris de al-teración efectiva de la distribucióndel poder territorial después de1994.

¿Los departamentos que noquisieran autonomía debencondenarse al statu quo?

En esta línea de apreciaciones sobreel escenario de partida con el quecontamos y la valoración discutibledel espíritu constitucional que tene-mos se inscribe la sugerencia de laPASC de que los departamentos que,mediante referéndum, optaran por unno a las autonomías quedarían cons-treñidos128 a una suerte de “unitaris-mo centralista”, cuando en realidad

Gráfica 16Ubicación de Bolivia en la familia de modos de Estado sin ruptura

(según dominios explicativos)

127 Urenda, op. cit., p. 17/49.128 Idem, p. 45.

Rupturadel

monopoliolegislativonacional afavor del

meso

Fami l i a B

Dominio ontológico

CPE

Convencionalismo

“Es tado un i ta r iodescent ra l i zado”

Hipermonosegmentación

(el nivel subnacionalconformadoprácticamente sólo poráreas geográficas…)

Semimonosegmentación

(ya sea el municipio; o yasea el departamentofungen como instanciasterritoriales…)

Hipomonosegmentación

(irrumpe el meso comocorporación territorialplena sin afectar lafuerza del municipio ala que puede noreconocérsele sucualidad gubernativa…) “Es tado un i ta r io

c lás ico”

103

se podría optimizar la desconcen-tración por colectividad territorialpara estos departamentos díscolos ylograr éxitos de territorialización depolítica pública sin tener que llegar alo autonómico. La sobreacentuaciónde las deficiencias del pasado puedeser útil para la colocación de un legí-timo ideario cualquiera y es comúnque suceda, pero como vemos ellopuede traer riesgos cognoscitivos.

Valoración de la evolución legalreciente

Es cierto que en 1995, con la llama-da Ley de Descentralización Admi-nistrativa bajo el auge del fundamen-talismo municipalista, los ConsejosDepartamentales fueron sometidos aun diseño contradictorio e insuficien-te como órgano de equilibrio frenteal Prefecto. No obstante, desde 2004rige un nuevo reglamento que ha des-atado, obviamente en el marco de loposible, algunas opciones de efecti-va fiscalización si bien, incluso esanorma que optimiza, dejó todavía enel camino de las discusiones una queotra posibilidad no explotada, comofue la de intentar que el Presidentede la República se obligara por de-creto a remover necesariamente alPrefecto ante una eventual acumu-lación no continua de evaluacionesde gestión deficientes emitidas por elórgano competente. Pero el mencio-nado reglamento, por ejemplo, im-plantó lo que se llama una constric-ción del Consejo Departamental a laaprobación abstracta de autorizacio-nes para contratos –evitando que seinmiscuya en la administración de lagestión que debería ser asunto delPrefecto– y cerró notoriamente lasopciones para que el Prefecto urdie-ra ardides para bloquear el trabajo

corriente del Consejo.129 A pesar deesos avances, la PASC no duda engeneralizar que los consejos no tie-nen ninguna facultad seria de fisca-lización.130

Más importante es el análisis que seproduce cuando la PASC pulveriza elque fuera reglamento gemelo delanterior mencionado y que, promul-gado por la misma época como DS27457, de 2004, sobre la estructuraorganizacional de las prefecturas,acabara finalmente abatido por laresistencia sindical sobre la base detergiversaciones en torno al sentidode la norma, muchas de ellas coinci-dentes con las expuestas por la críti-ca de la PASC a la misma.131 Obvia-mente esto no quita explicar laposición radicalmente denostadorade la PASC sobre dicho decreto comoconsecuencia de su legítima funciónreivindicatoria. La PASC sostiene asíque uno de los errores de dicho re-glamento fue haber intentado trans-ferir los pagos en educación y saludque hace el “gobierno central” paraque se asuman desde las prefecturassin compensación alguna.132 Sin em-bargo, el Art. 48/I del criticado DS27457 es contundente cuando diceque “las asignaciones consignadasanualmente en el Presupuesto Gene-ral de la Nación para financiar gas-tos en servicios personales de los sec-tores de salud, educación y gestiónsocial, incluidos los recursos que fi-nancian el gasto corriente se haránefectivos con la promulgación de laley financial”. En consecuencia, el re-glamento en cuestión simplementeconsagraba las transferencias histó-ricas añadiendo mayor claridad enlas cuotas mensuales de desembolsoy enfatizando una mejor ubicaciónespacial de estos ítems dentro de

129 DS 27473 de abril de 2004.130 Urenda, op. cit., p. 17.131 Idem, p. 19.132 Idem, p. 19.


Debe reconocerse que laLPP, con todas las

deficiencias que pudohaber comportado,deja un Estado más

descentralizado que antesy por eso suena excesivo

el adjetivo de“centralismo radical”

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cada departamento, activando paraello más intensamente a los munici-pios y mediante fórmula poder regu-lar mejor los “incrementos anuales…para financiar gastos en servicios per-sonales en… educación, salud… con-siderando crecimiento vegetati-vo…”.133 Para avizorar con sosiego elfuturo, es pues importante calibrar yvalorar en su justa dimensión lo quese tiene. Por ello se debe sopesar lasopciones que la desconcentración te-rritorial puede traer, como en estecaso, donde simplemente se intentóabrir mayor margen de administra-ción departamental sobre la base delrespeto de los flujos sistemáticos his-tóricos para ítems en salud y educa-ción que quedaban luego del decre-to inalteradamente financiados por elTGN. Tampoco se le puede achacar aeste reglamento de optimización re-glamentaria no haber introducidouna visión autonómica, pues no esproporcionado pedirle algo fuera desu propósito.

Las observaciones al DS 27457 setornan menos entendibles cuando sele endilga además haber pretendidoquitarle a los municipios, en favor delas prefecturas, los recursos con loscuales ellos financian los factorescompetenciales que la LPP les asig-nó en salud o educación (insumos,infraestructura).134 Esa idea no existeen el Decreto Supremo y hubiese im-plicado que los diseñadores del mis-mo pretendían confiscar recursos mu-nicipales en contravención a la Leyde Participación Popular mediantedecreto. El broche de cierre lo cons-tituye, en este contexto, la conclusióna la que llega la PASC cuando afirmaque quitarle a los municipios los re-cursos para salud en beneficio de lasprefecturas tenía el propósito de queel dinero previsto para sueldos en es-

tos sectores deje de ser pagado porel “gobierno central”. El DS 27457 nodice nada parecido al respecto. ¿Sepuede imaginar que con la supuestaexpropiación a los municipios se ge-neraba un fondo para que la Prefec-tura, en vez de recibir recursos delTGN para sueldos, usara lo así quita-do a los municipios para ello? Y deser así, ¿quién asumía los gastos desuministros e infraestructura cuyo fi-nanciamiento acababa de ser inevi-tablemente afectado en contra de losmunicipios?, ¿y equivalía acaso elmonto usurpado a los municipiospara cubrir los ítems? Este torneo desuposiciones sencillamente inexis-tentes en el decreto observado por laPASC anticipa el análisis posterior queeste Balance hará sobre la necesidadde comprender el sistema de relacio-nes fiscales verticales como un cir-cuito de canales comunicantes. Lomás curioso de todo lo visto en estepunto es que la PASC culmina su aná-lisis calificando el DS 27457 como“simple y justo”. En resumen, el DScriticado sólo procuraba mantenertraspasos condicionados históricospara salud y educación, y buscabauna consolidación del mandato im-plícito en la Ley de DescentralizaciónAdministrativa de 1995 de una admi-nistración territorialmente desconcen-trada de las planillas de estos sectoresen cada una de las prefecturas. Nadamás ni nada menos. Su fracaso fue laresistencia sindical y el apresuramien-to del gobierno de entonces por lan-zar un esquema técnicamente madu-ro, pero políticamente endeble.

Los paradigmas participacionistasdel 94

En el marco de las discusiones, so-bre todo fiscales y dentro del mismoen referencia a la planificación y el

133 Art. 48/II y III del DS 27457.134 Urenda, op. cit., p. 19.

Se debe sopesar lasopciones que ladesconcentraciónterritorial puede traer,como abrir mayor margende administracióndepartamental sobre labase del respeto de losflujos sistemáticoshistóricos para ítems ensalud y educación

105

presupuesto, la PASC rescata las pers-pectivas heredadas de 1994 en cuan-to a que los gastos departamentalesdeben sujetarse a la “planificación par-ticipativa”135 o defendiendo la idea deque presupuesto y planificación cum-plan los consensos con la sociedadcivil.136 Pero estas visiones deberían serevaluadas a la luz de las implicacionesprovenientes de la transformación te-rritorial venidera, que sin duda pon-drá bajo nueva luz el papel del siste-ma político meso que será ahoraresponsable ante el elector, el progra-ma de gobierno, la fiscalización polí-tica de la nueva Asamblea y proba-blemente un sistema renovado decontraloría territorializado, con lo cuales probable que cambie el papel de laplanificación departamental clásica ydeje de ser ella quien gobierne en loque fue una aspiración ideal comúnde los pasados años posteriores a ladictadura y la herencia de una visiónplanificadora del Estado.

Otro rescate del paradigma localistade 1994 se produce cuando se sostie-ne que será “función primordial delgobierno departamental la coordina-ción de sus competencias con losmunicipios”.137 Pero el término “coor-dinación” no es fácilmente ope-racionalizable y bajo las nuevas con-diciones de distribución territorial delpoder será premisa que cada nivelhaga lo que le corresponde antes depreocuparse por confraternizar com-petencialmente los niveles territoriales.Sobre la otra parte de este segundoejemplo de paradigma se versará enel capítulo V, dedicado a la parte fiscal.

Esquemas de solidaridadinterterritorial y el concepto de(a)simetrías

La necesidad de un esquema efectivoy sostenible de solidaridad interte-rritorial se cuenta entre los más im-portantes elementos del ordenamien-to territorial. La PASC trae esquemasde diseño que se debe analizar si bien,como se dijo, en la valoración de susfortalezas se cuenta con una mode-lación fiscal conducente a una pro-puesta de compensación fiscal quebusca, por lo demás, no malcriar a losposibles receptores mediante señalesde presión hacia el esfuerzo.138

Compensar, ¿en lo necesario o enlo posible?

Para comenzar, la PASC afirma que setratará de disminuir en “lo posible” lasdesigualdades departamentales.139 Larevisión de la experiencia internacio-nal parece revelar que esa disminucióndebe ser en lo necesario y no en loposible, pues de lo contrario se correel riesgo de desincentivar el esfuerzofiscal de las entidades territoriales.140

¿Cuál es el papel metodológico deuna imputación tributariaterritorial?

Se afirma que el llamado “Fondo deCompensación de las AutonomíasDepartamentales” (FOCAD) de la PASCdistribuirá recursos entre los depar-tamentos cuyas retenciones tributa-rias no sean suficientes para finan-ciar las competencias asumidas.141

135 Galindo (2005), p. 56.136 Idem.137 Galindo (2005), p. 55.138 Galindo (2004), p. 108.139 Urenda, op. cit., p. 29.140 Sobre efectos desincentivadores de sistemas de solidaridad en general y para un serie comparativa

de varios países, ver Joumard, I.; Kongsrud, M. (2003), “Fiscal relations across governmental le-ves”, en OECD Economic Studies, Nº 36/1, p. 197. Dudas sobre excesiva igualación desde lossistemas de compensación en Spahn, B., en Experiencias internacionales en relaciones fiscalesintergubernamentales, Webb, S.; Zapata, J. (Edt.), Banco Mundial, p. 17.

141 Galindo (2005), p. 57.


La revisión de laexperiencia internacional

parece revelar que ladisminución de las

desigualdadesdepartamentales debe

ser en lo necesarioy no en lo posible

106


Como en Bolivia los departamentosno tienen competencia para estable-cer tributos, esta figura sólo puedeser fruto de una imputación ficticia.Pero si es ficticia no puede igualarseesa imputación con ingresos realesdel departamento, entre otras cosas,porque la imputación generalmentedebe partir de que muchos ingresostributarios son nacionales por muchoque se los impute al departamento.Pero más importante aún será cons-tatar que siendo la imputación ficti-cia no será muy útil para atender losdesequilibrios hacendarios departa-mentales reales. El problema es queuna cosa es el ratio fuerza contribu-tiva territorialmente imputada vs. gas-to público a nivel departamental, yotra muy diferente el ratio de equili-brio de la hacienda departamentalque incluye ingresos por encima delos de naturaleza impositiva (real oconstruida), como ser regalías o fuen-tes de otro tipo y que se compara ade-más no sólo con materias competen-ciales propiamente dichas, sino conotros tipos de gastos estatales que vanmás allá de las aquellas (dietas deconsejeros, por ejemplo). ¿Posee elprimer ratio, a pesar de ser una téc-nica de imputación ficticia, algúnuso? Sí, pues puede ser un discrimi-nador ético fiscal más apto para di-mensionar mejor la capacidad con-tributiva de una entidad territorialindependientemente de los arreglosformales de los dominios tributariosy sus dueños, y como señal conecta-da al grado de desarrollo económi-co regional. Pero estos datos no im-plicarán una materialización en flujoconstante y sonante para la Hacien-da departamental y ahí radica el de-talle metodológico.142 La otra posibi-lidad es que la afirmación de la PASCpretenda dar a entender que la ideade distribuir recursos entre los depar-

tamentos cuyas retenciones tributa-rias no sean suficientes para finan-ciar las competencias asumidas seauna proyección para cuando tenga-mos autonomías departamentales y,por tanto, con poder tributario. El te-ma es que difícilmente se podríaorientar la activación de las transfe-rencias de compensación sólo con-siderando el grado de cobertura delgasto desde los ingresos de origen tri-butario por las razones ya expuestasde la composición más abarcante dela cuenta de ingresos de cualquier en-tidad territorial que una sólo inclu-yente de fuentes tributarias.

¿Qué se entiende por“departamento menosdesarrollado”?

La PASC tampoco detalla lo que en-tiende por “departamentos menos de-sarrollados”,143 que serían los suje-tos del FOCAD. Si un departamento,por la providencia, recibe de prontotantas regalías petroleras por un pe-riodo de mediano o largo plazo comopara cubrir e incluso sobrepasar elgasto público a nivel departamental,¿se lo debe calificar por ello de “de-sarrollado”?, ¿o es “desarrollado” eneste contexto más bien aquel depar-tamento cuyo ratio ético-fiscal quecontrapone la imputación contribu-tiva al territorio frente al gasto histó-rico es estructuralmente positivo? Elsegundo caso parece ajustarse me-jor al concepto de desarrollo.

Visión especializada de sistemas desolidaridad fiscal interterritorial

Aquella distribución de recursos deequilibrio interterritorial sobre la basede la comparación del gasto públicoy la imputación de la recaudación te-rritorializada es apropiada para fun-

142 Al respecto, ver el caso italiano en Reporte Europa de la UCAC, p. 55 ss.143 Galindo (2005), p. 56.

Difícilmente se podríaorientar la activación delas transferencias decompensación sóloconsiderando el grado decobertura del gasto desdelos ingresos de origentributario

107

damentar los sistemas de cohesiónentre PIB regionales en el muy largoplazo, pues para compensar las Ha-ciendas departamentales se trabaja-rá ya no sólo con las cuentas de re-caudación imputable a la entidadterritorial, sino con la variable de losingresos reales y totales, como sedijo, incluyendo regalías, donacioneso créditos. En este último caso se tra-ta entonces de compensar capacidadfiscal vs. necesidad fiscal de funcio-namiento gubernativo sobre la basede brechas de hacienda departamen-tales negativas y se denominará sis-tema de compensación. Se trataríaademás de ingresos y gastos norma-dos para no compensar lo que seríaun gasto elevado como efecto deineficiencia administrativa y no alen-tar una subexplotación de fuentestributarias territoriales realmente dis-ponibles. Finalmente, sobre la basede ambos sistemas habrá que dise-ñar un tercero dirigido a dar cuentade la cobertura de canastas de servi-cios básicos mínimos, donde el ni-vel local puede jugar un rol prepon-derante y tomando en cuenta que sedeberá realizar esta tarea sin olvidarel esfuerzo fiscal y los costos realesde provisión y coberturas; a este ter-cer esquema se denominará sistemade ecualización.

Sistemas de cohesión

En consecuencia, la propuesta deequilibrios interterritoriales deberíaser especializada, evitando resolverobjetivos diversos con un Fondo rí-gido en su adaptación a estos diver-sos problemas. Veamos las conse-cuencias de diseño de una opciónespecializada de flujos compensa-torios. El ratio de deslinde entre de-partamentos, que llamaremos refor-zables de aquellos no reforzables, sebasaría en la comparación de la im-putación construida de contribucio-nes tributarias al territorio frente al

gasto público y sustentaría una dife-renciación para focalizar transferen-cias que propicien el alcance de losPIB regionales en desventaja frente alos PIB líderes. Pero esto sólo justifi-ca uno de los sistemas de solidari-dad fiscal interterritorial cuyos tiem-pos de maduración, focos de gasto yparámetros de avance son peculia-res y dependientes en buena medidade un adecuado manejo de espaciosgeoeconómicos intra e interdeparta-mentales.

El deslinde entre departamentosreforzables y no reforzables sobre labase de un ratio relativamente obje-tivo aclararía tanto quiénes serían losreceptores cuanto el enfoque y lógi-ca de un sistema de transferenciaspeculiar, pues se encontraría dirigi-do a atender los desequilibrios eco-nómico-regionales del muy largo pla-zo y su cohesión. (Ver gráfica 18).

Sistema de compensación

La cuestión de los equilibrios ha-cendarios departamentales es el si-guiente problema si bien, como diji-mos, el numerador de los ratios seampliará ahora a todos los ingresosy ya no sólo a los de genuino origen

Gráfica 17Ratio de deslinde entre departamentos reforzables y no reforzables

Nivel departamental de gobierno

…todos son “autónomos”…

RIT / GNDh <1SI

NO

RIT: Rendimientoimpositivo territorializadoGNDh: Gasto a nivelDepartamental Histórico

Ratio

de

desl

inde

por é

tica

fisca

l

n o r e f o r z a b l e s

r e f o r z a b l e s


108


impositivo cuya imputación ademásno debe entenderse como apropia-ción fiscal efectiva, obligando a quese consideren sólo aquellos ingresosde origen tributario como propios quehubieran aclarado previamente la so-beranía de los dominios tributarios.(Ver gráfica 19).

Sistemas de ecualización

Finalmente se debería complemen-tar a las dimensiones económicas yhacendarias, como se anotó, la pers-pectiva más social, lo cual podría irde la mano de un sistema de ecua-lización preponderantemente víamunicipios en cada departamento.En este caso se precautela que losciudadanos, independientemente dedonde vivan, gocen de acceso a bie-nes y servicios básicos mínimos ensalud, educación y saneamiento bási-co, pero bajo la premisa de ponderarexplícitamente los costos de provi-sión reales y sin descuidar el rendi-miento fiscal de las entidades terri-toriales. (Ver gráfica 20).

Principio de círculos virtuosos

Dada su construcción especializada,los sistemas expuestos permitirían uncontrol más efectivo de aquellas ca-racterísticas que, procedentes decualquiera de ellos, pudieran entor-pecerse mutuamente. De lo contra-rio puede suceder que, como la PASCpropone, se sugiera tratar el déficitfiscal departamental pasando parcial-mente al TGN parte de la tarea de sucobertura,144 siendo que las transfe-rencias de compensación ya lo pre-sionarían develándose una vez másla necesidad de una visión integral yde circuito fiscal para el diseño fis-cal. Sólo una visión de circuito deltodo permitiría una propuesta sis-témica del arreglo fiscal, incluyendo

Gráfica 18Primer ángulo del sistema de solidaridad interterritorial:

sistema de cohesión

Gráfica 19Segundo ángulo del sistema de solidaridad interterritorial:

sistema de compensación interdepartamental

Gráfica 20Tercer ángulo del sistema de solidaridad interterritorial:

sistema de ecualización intermunicipal por departamento

144 Galindo (2005), p. 57.

PIB

regi

onal

déb

ilPI

B re

gion

al fu

erte

Año 2007

Sistema decohesión

interregional

Convergencia económica

Convergencia económica

La Paz

Tarija

Potosí

La Paz

TarijaPotosí

Al año 2027

FONDO NACIONAL DECOMPENSACIÓN

INTERDEPARTMENTAL

Sistema de cierre de brecha entre ingresos departamentales y gasto para cumplircompetencias y funcionamiento organizativo

reforzables

ID - NEG = y*Donde y* estánormalizada en losingresos y egresos

Y1* Y2*É Yn*

ID=Ingreso departamentalNEG= Necesidad de EgresosGubernativos

É

Municipio “B”Municipio “B”

“departamento”

Fuerzafiscal

Requerimientofiscal

= < >

capacidadfiscal

Necesidadfiscal=

Municipio “A”

Fuerzafiscal

Requerimientofiscal

Fuerzafiscal

Requerimientofiscal

109

los sistemas de solidaridad. De nues-tra parte resta apuntar que en el esce-nario alternativo esbozado aquí en susprincipios, si se produjese bajo condi-ciones de un modo de Estado triseg-mentado, es más autoevidente que seelevaría al TGN como un cliente másde los sistemas de compensación denaturaleza hacendaria. (Ver gráfica 21).

pretensión sustentable de un máximoo mayor menú competencial.

La asimetría competencial no es idén-tica a una discrepancia de las “capa-cidades gerenciales” de los órganosde gestión estatal en la entidad terri-torial. Las mismas pueden darse in-cluso entre fuertes e igualmente au-tónomas unidades territoriales. Porotra parte, la necesidad de programasde efectiva reconversión gerencial delas administraciones territoriales nodebe necesariamente ser una condi-ción de arranque de procesos auto-nómicos, pudiendo dispararse estosprocesos simultáneamente a progra-mas de fortalecimiento gerencial. Re-cuérdese entonces que una cosa esestablecer discrepancias de capacidadgerencial y derivar de allí programasde asistencia a los aparatos adminis-trativos prefecturales del futuro, comoaborda la PASC en algún lugar,145 y otramuy distinta es que la Constitucióndetermine dos menús competencialesen función de la animosidad de lasentidades autónomas de embarcarseo no en un techo máximo, como de-cisión que puede finalmente ser de-pendiente tanto de una voluntad te-rritorial como de un ratio más o menosobjetivo vinculado indefectiblemen-te a la potencia fiscal y económica delreceptor territorial.

Dimensiones territoriales delarreglo fiscal global: reparticióndel poder sobre el dominiotributario y cualidad de recursosfiscales territoriales

En el capítulo V se abordarán másdetalles de este esquema, contrasta-dos con la propuesta fiscal de la PASC.Pero es propicio considerar aquí ele-mentos definitorios del arreglo fiscalterritorial global. Por un lado, el tema

Gráfica 21Repercusiones sobre el sistema decompensación en caso triterritorial

Solidaridad fiscal interterritorial ylas (a)simetrías

Es momento de vincular la teoría dela solidaridad fiscal interterritorialcon la teoría de las (a)simetrías ade-lantada líneas arriba en sus contor-nos. En efecto, el ratio de deslindeempleado para separar los departa-mentos reforzables de los no reforza-bles, que sustenta buena parte de losparámetros para transferencias dirigi-das a atender la convergencia de eco-nomías regionales, es simultáneamenteun parámetro opcional para configu-rar la que se llamó (a)simetría compe-tencial. En la medida en que la éticafiscal se combine en una relativa posi-bilidad de retención de fuerza im-positiva territorializada está claro queratios positivos permitirán a los llama-dos departamentos no reforzables una

145 Urenda, op. cit., p. 46, que aunque no lo dice se trata de una idea textualmente bajada delArtículo 302 de la Constitución colombiana.

FONDO NACIONAL DECOMPENSACIÓN

INTERDEPARTAMENTAL

reforzables

Nivelnacional

degobierno

Estado

Y1* Y2* É Yn*É


La necesidad deprogramas de efectiva

reconversión gerencial delas administracionesterritoriales no debe

necesariamente ser unacondición de arranque de

procesos autonómicos

110


de los dominios tributarios sufrirá uncambio de darse la transición delmodo de Estado simple al compues-to. La apertura del Poder Legislativopermitirá tanto la invención de im-puestos circunscritos a la entidad te-rritorial como la determinación dealícuotas impositivas e incluso nor-mas sobre ciertas bases tributarias.Algún impuesto nacional, como elque grava las utilidades de las em-presas, bien podría ser cedido com-pletamente a las entidades territoria-les. Adicionalmente, será inevitableindexar parte de las transferencias porcoparticipación a ciertos parámetrosdel rendimiento territorializado de di-chos impuestos, técnica usual enotros países que por ejemplo indexanel IVA al consumo. A pesar de estoscambios tampoco debe olvidarse quese mantendrán transferencias com-pensatorias para equilibrar el siste-ma. Estas consideraciones generalesse exponen en el gráfico inferior.

Como la alteración en los dominiostributarios es un aspecto central delcambio autonómico, para ello se de-berá averiguar cómo se reparte lacompetencia en función de quiéndetenta la legislación sobre la basetributaria y las tasas de gravamen co-mo tales; en segundo lugar, quién ad-ministra el tributo y finalmente quiénse beneficia de los réditos de la re-caudación.146 Está claro que la pri-mera dimensión está notoriamenteconectada a la autonomía, mientrasque la segunda puede o no estarautomáticamente conectada a quientiene la facultad primera de legislar.

Gráfica 22Relación entre ratio de ética fiscal, (a)simetría competencial

y dominios tributarios

146 Punto añadido por recomendación del árbitro extranjero al Balance. Ver Frank, J. (2005) “Comentariogeneral”, p. 4. Ver más detalles sobre esta partición competencial de los dominios tributarios Spahn, B.(2004), “El caso Alemania”, p. 10. Para una serie comparativa sobre la elasticidad de la competencialegislativa sobre el dominio tributario ver Joumard, I.; Kongsrud, M. (2003), “Fiscal relations acrossgovernmental leves”, en OECD Economic Studies, Nº 36/1, p. 161.

147 Ver Hirota, S. (1985), “Die originäre Ermittlung des Finanzbedarfs am Beispiel des japanischenFinanzausgleiches”, en Räumliche Aspekte des kommunalen Finanzausgleiches, Vinzens, Hannover.

Asignación competencial para losdominios tributarios

Pero vimos que las transferenciastampoco dejarán de jugar un rol enel sistema. Por eso es importante lacomprensión de las distintas cualida-des que pueden comportar las trans-ferencias interterritoriales. Para ellose consideran cuadrantes de dos en-tradas que reflejan el grado o no deindependencia de los ingresos con elgrado de condicionalidad o no de losgastos.147 Un cuadrante es productodel cruce entre ingresos considera-dos independientes y que, provenien-tes de impuestos propios por exce-lencia, se combinan naturalmentecon una no condicionalidad para elgasto. Si estos ingresos están condi-cionados en su gasto debido a que

No todostienen lasmismascompetencias

reforzables

no reforzables

Impuesto a lasutilidades

Impuesto a lasrentas

personales

Bolsa de Impuestosnacionales

Coparticipación

Coparticipación (indexadaal rendim

iento tributario)Transferencias sectoriales,compensatorias y de cohesión

Cesión del dominio

existente (contra regalías)

Cesión del

derech

o

exclusiv

o a cre

ación de

dominio inexi

stente

Nación L

A

80%IVA

Legislar

Departamento

Municipio 20%

Administrar Usufructuar

111

se requiere garantizar la reproducciónde sus generadores, pero siguen sien-do independientes, el cuadrante esaquel que agrupa a ingresos por ventade bienes y servicios de la entidad te-rritorial a través de sus unidades deprovisión, de tipo productivo, comer-cial o de otra índole. Al contrario, silos ingresos son dependientes, pero noestán condicionados, puede tratarsedel clásico esquema de transferenciaspor coparticipación en bloque. Si ade-más de ser dependientes al provenirdel nivel territorial superior y son con-dicionados en el gasto, tenemos el cua-drante de mayor rigidez de todos des-de la perspectiva de los márgenes demaniobra fiscal del ente territorial.

Cuadrantes de Hirota

regalías sobre la explotación de re-cursos naturales, cuya lógica puedesalpicar a la forma de acceso territo-rial sobre fuentes tributarias como lasnuevas derivadas en Bolivia del Im-puesto Complementario a los Hidro-carburos, que acaba de ser divididoentre departamentos productores yno productores.150 Para ello ya no esimportante insistir en las dudas másconceptuales, como cuando se diceen la PASC que los departamentos au-tónomos ejercerán “potestad tributa-ria”151 en el tema de las regalías, yaque las mismas no son parte de losdominios tributarios. En el fondo setrata de desmantelar la idea de quelas regalías fueran fruto del esfuerzoregional. Así como la PASC ha insisti-do con el principio de ética fiscal te-rritorial (mejor acceso a su potencialcontributivo genuino), podría serleútil vanguardizar una campaña porla renuncia a la apropiación de lasregalías desde el departamento en fa-vor del Estado. Éste contaría así conmayor margen para financiar, entreotras cosas, los sistemas de solidari-dad, dejando entrever la reivindica-ción autonomista que su opción filo-sófica es por la generación de riquezay no por el rentismo. La vanguardiade un movimiento como el autonó-mico de Santa Cruz se cualificaríasocialmente si se presentara comobaluarte de responsabilidad fiscalglobal, capaz de ver las regalías co-mo asunto accesorio dada la fuerzafinanciera del departamento, genui-namente imputable a él.

Inversión de la soberanía tributaria

La insistencia de la PASC en torno aque el departamento autónomo en-viará remesas automáticas al gobier-no central de la cuota que le corres-

En el capítulo V se retomarán estasconceptualizaciones para cerrar lavaloración de la propuesta fiscal dela PASC.

Lidiar con la mentalización vigenteen torno a las regalías

El mantenimiento del Fondo de Com-pensación148 creado en 1994 sobrela base de promedios de regalías o lapromesa de una coparticipación pro-vincial en las regalías departamenta-les149 pueden tomarse como síntomassobre la posición de la PASC ante untema que es de filosofía social y estáreferido a la forma en la cual se asu-me el papel, rol y naturaleza de las

148 Galindo (2005), p. 58.149 Idem.150 Ver supra capítulo II.151 Urenda, op. cit., p. 39.

ACUMULADOSPOR GRADO DEINDEPENDENCIA

INGRESOSINDEPENDIENTES

INGRESOSDEPENDIENTES

Ej: Impuestos locales

12 millones 12%

Ej: Coparticipación

24 millones 24%

Ej: Ingresos por venta

1.2 millones 1,2%

Ej: Transferenciassectoriales

62.8 millones 63%

36 millones 36% 44 millones 64%

13.2 millones 13,2%

86.8 millones 87%

GASTO NOCONDICIONADO

GASTOCONDICIONADO

ACUMULADOS PORGRADO DE

CONDICIONALIDAD


La vanguardia de unmovimiento como elautonómico de Santa

Cruz se cualificaríasocialmente si se

presentara como baluartede responsabilidadfiscal global, capaz

incluso de renunciar a susregalías

112


ponde152 obedece a una debatible in-versión tendencial de la titularidadsobre los impuestos nacionales. Unacosa es que un impuesto nacional seacoparticipado de manera indexada ala fuerza contributiva territorial e in-cluso sea administrado con mayornivel de territorialización subnacio-nal, y otra muy distinta suponer queestos dos pasos hayan convertido unimpuesto nacional en uno de tipomeso. Los únicos impuestos genui-namente meso son aquellos que eldepartamento lograra inventar oeventualmente los preexistentes, peroque han sido plenamente cedidos ala nueva entidad territorial. Si uno lle-vara a sus últimas consecuencias esterazonamiento de la PASC de inversióntendencial de la soberanía tributaria,¿cómo contra argumentar que lasprovincias y los mismos municipiosadopten la misma perspectiva y re-clamen que la retención se haga enla sección provincial, transfiriéndo-se la cuota respectiva al departamen-to y así sucesivamente? La espiral deun desmantelamiento gradual o par-cial de la unidad tributaria del Esta-do sólo puede ser evitada mantenien-do supremacía en ciertos tramosimportantes, como el de los impues-tos nacionales, so pena del desban-de potencial descrito. Centrarse enesta disputa por la retención depar-tamental de parte de los impuestoscon el efecto de inversión impide con-centrar esfuerzos de diseño en el do-minio propio primario territorial delfuturo departamento autónomo (im-puestos propios), que es un ámbitodonde será posible legislar desde lanueva Asamblea. Ahora bien, a dife-rencia de lo que supone la PASC, cuan-do se trata de otro tipo de impuestos

afectados territorialmente en las ma-neras más variadas (sobretasas, co-participaciones, cesiones parciales) eltema ya no puede ser sólo asunto delas decisiones del meso.153 Es reco-mendable además que no se dé porsentado que siempre sería convenien-te y beneficioso que un impuesto na-cional se recolecte en el meso.154

Articulación de incentivos fiscalesy la territorialización de losdominios tributarios

La PASC anuncia un sistema de pre-miación a la mejor capacidad fiscalcon “fondos adicionales”,155 sin acla-rar no sólo cómo financiar un nuevo“fondo”, sino el hecho de si la pre-miación no estaría en buena parte yacontenida en las propuestas básicasde retención tributaria o con mayorrazón en las de una coparticipacióntributaria con indexación a la fuerzacontributiva territorializada. La PASCpropone, como idea de incentivo alesfuerzo fiscal, que se permita quelos fondos compensatorios sólo seanusados para financiar “hasta un 50%del costo (gasto corriente) de las com-petencias transferidas”.156 ¿Será po-sible que siendo la generación deingresos propios –con mayor razónsi son de fuente impositiva propia–un proceso de larga maduración seaincentivo suficiente la amenaza definanciar sólo parcialmente el gastocorriente como acicate realista parael esfuerzo territorial? Los sistemas decompensación deben negociarfinanciamientos que permitan fun-cionar, no colapsar a los futuros en-tes. Los mecanismos de compensa-ción en la búsqueda de un sistemacon adecuados incentivos no provie-

152 Galindo (2005), p. 56.153 Urenda, op. cit., p. 56.154 Para ello ver Reporte Europa de la UCAC para el caso de Alemania y la discusión sobre una

recentralización de la recaudación de impuestos nacionales, p. 67 ss.155 Galindo (2005), p. 57.156 Idem.

La espiral de undesmantelamiento gradualo parcial de la unidadtributaria del Estado sólopuede ser evitadamanteniendo supremacíaen ciertos tramosimportantes, como el delos impuestos nacionales

113

nen de la amenaza de financiar sólouna franja del gasto corriente de la en-tidad receptora, más bien se basan enel empleo de mecanismos como lacuestión de hasta dónde se debe ce-rrar la brecha hacendaria regionalagregada o cómo no subestimar elingreso territorial (fallas de esfuerzofiscal territorial, por mucho que la fuer-za sea elevada) a tiempo de nosobreestimar el gasto de la entidad te-rritorial que ella declara cuando ne-gocia transferencias para soportar sugasto (pues parte de este encareci-miento puede ser elevado por razo-nes de ineficiencia administrativa). Sepodría añadir un método para que eldepartamento sienta alivio evidentecuando crecientemente asuma consus recursos el cierre de la brecha, loque podría lograrse definiendo comofuertemente condicionados los fondosde compensación, pero no por un con-dicionamiento dirigido a restringir laporción corriente frente a la de capi-tal,157 sino por un condicionamientoen el sentido de imposición de un des-tino temático-sectorial para el gasto.

En conclusión, la PASC pone énfasisen la retención de un porcentaje delo que es territorialmente imputablea su fuerza contributiva, pero comose apuntó, lo hace sin cuestionar elrentismo regaliano como filosofía sise observa la idea de financiamientopara las provincias en la PASC y elmantenimiento del Fondo de Com-pensación Departamental. No le de-dica la misma atención a la creaciónde impuestos propios y cuando in-troduce la adecuada visión de posibi-litar un aprovechamiento del esfuer-zo fiscal en las entidades territoriales–idea eliminada a propósito en la

última propuesta desde el ConsejoPreautonómico– sugiere hacerlo me-diante un mecanismo que permita unrebalse de beneficios cuando su re-caudación supere un promedio na-cional determinado.158 En realidaddebería constitucionalizarse simple-mente la idea de que, sin cálculo depromedio nacional alguno, todo in-cremento por la vía de sobretasasaplicadas a impuestos nacionales oincrementos atribuibles a una mejoradministración de las coparticipa-ciones debería ser automáticamenteapropiado en favor de la entidad te-rritorial. Por otro lado, como la PASCpretende aplicar en general este sumecanismo de promedio nacionalpara “recaudación de ingresos tribu-tarios” surge la duda si suponen quela regla se aplicaría a los impuestosestrictamente propios, más allá de lassobretasas. Sin embargo, en este casotodo el beneficio de fuerza y esfuer-zo fiscal caería con muchísima máscontundencia aún en la entidad te-rritorial. Entonces puede ser suficien-te premio el ingreso marginal deri-vado del mejor esfuerzo tributario,eludiendo así premios desde fondosnacionales que complejizarían los depor sí enredados esquemas fiscalesderivados de un modo de Estadocompuesto.

La perspectiva del balance vertical

Una correspondencia óptima entrelas tareas y los recursos es un pro-blema que afronta la PASC al evaluar-se la propuesta fiscal global, puesexiste el riesgo de que el diseño fis-cal se incline más porque las tareaspersigan a los recursos –lo que no esrecomendable–159 a lo cual contribu-

157 Ver Reporte Europa de la UCAC para el tema de esta debatible obsesión cuestionada por expertosde la OECD, p. 6 ss.

158 Urenda, op. cit., p. 42/43.159 Cf. Oates, W. (2001), “Fiscal decentralization and economic development”, p. 8. Asimismo, en

Experiencias internacionales en relaciones fiscales intergubernamentales, Webb, S.; Zapata, J.(Edt.), Banco Mundial, p. 2.


Todo incremento por lavía de sobretasas

aplicadas a impuestosnacionales o incrementos

atribuibles a una mejoradministración de las

coparticipaciones deberíaser automáticamente

apropiado en favor de laentidad territorial

114


ye en cierta medida la polémica con-centración propositiva de la PASC enla fórmula central de una retencióndel “66%”160 en el departamento deuna canasta ampliada de impuestos.Un esquema similar en España, co-nocido como foral, puede dar lucessobre este riesgo.161 En este sentido,la idea misma de “no competenciassin recursos”162 es idénticamente vá-lida a la inversa: no recursos sin cos-tear y justificar qué competencias.Del mismo modo, el principio deconexitud fiscal no sólo debe pen-sarse, como lo insinúa la PASC, paralos casos de descentralización decompetencias,163 pues vale igualmen-te para el caso de la delegación defunciones competenciales entre ni-veles territoriales, garantizando asígastos de reposición entre delegantey delegado. En la parte correspon-diente del Balance se volverá sobreeste aspecto.

Alcance de los procedimientosde aprobación presupuestariaen el escenario de modo de Estadocompuesto

En la PASC existen sugerencias en tor-no a las propuestas de aprobaciónpresupuestaria. Por un lado está laidea de llevar para su presentaciónal Congreso nacional, mediante elPoder Ejecutivo, los presupuestosdepartamentales y municipales que“afecten recursos nacionales”.164 Porotro lado se hace aprobar el presu-puesto departamental mediante la víade una “resolución departamental”.165

Se proponía luego un derecho a vetoen favor del Poder Ejecutivo nacio-nal si es que existiera riesgo de vul-

nerar la estabilidad macroeconómicao las normas fiscales vigentes.166 Deestas tres ideas, sólo la última ha sidoeliminada de la nueva propuesta delConsejo Preautonómico.167 En cuan-to a lo primero, ésta es debatible, puesen el esquema vigente en Bolivia selibera pertinentemente a los munici-pios de llevar sus presupuestos al Con-greso por mucho que se “afecten re-cursos nacionales”, a no ser para finesestrictamente informativos. Que elCongreso nacional apruebe, entreotras cosas, las partidas transferiblesal nivel subnacional es otro tema,pero bajo ningún concepto deberíasubirse presupuestos subnacionalesal Congreso nacional para su “con-sideración”. Ése es tema ya del con-trol horizontal de poderes en el mesoo el municipio correspondiente. Lue-go debe quedar definitivamente cla-ro que la aprobación meso del pre-supuesto departamental desde laAsamblea no puede ser con “resolu-ción”, sino mediante ley meso. Y fi-nalmente no puede admitirse bajocondiciones de cualidad gubernati-va –fenómeno obligado de un pro-ceso de descentralización– un vetodel Ejecutivo nacional, como se pro-ponía para resguardar la estabilidadmacroeconómica. Éste debería tenerque acudir ante instancia jurisdiccio-nal como podría ser un Tribunal deExaminación para casos más técni-cos o al contencioso-administrativopara temas legales ordinarios, puesde lo contrario se atentaría la cuali-dad gubernativa en su inmunidad,vale decir, en su ser sólo susceptibleal control de legalidad. Un remachepodría figurarse mediante la incorpo-ración de pareceres consultivos téc-

160 Galindo (2005), p. 56.161 Ver infra más detalles.162 Propuesta del Consejo Preautonómico, Art. 2/II, p. 3.163 Urenda, op. cit., p. 46.164 Idem, p. 43.165 Idem.166 Idem.167 Propuesta del Consejo Preautonómico, p. 4.

El principio de conexitudfiscal no sólo debepensarse, para los casosde descentralización decompetencias, pues valeigualmente para el casode la delegación defunciones competencialesentre niveles territoriales

115

nicos ex ante evacuados por el mis-mo Tribunal de Examinación paraevitar complicaciones en un trámitepresupuestal que entonces tenderíanormalmente al éxito. De hecho, lasnormas nacionales de Hacienda in-cluso en un modo de Estado com-puesto no dejan de disciplinar todoel sector público para garantizar efec-tos de armonización contable.

La polémica en torno a si se debetener bifurcación o desdoblamientode autoridad en el meso

La decisión del Constituyente ecua-toriano en su última gran reforma demantener en el meso un representan-te del nivel nacional al lado de laequivalente, pero electa autoridadprovincial,168 deja entrever que estacuestión es parte del diseño territo-rial, amén de que ese esquema, mu-cho más criticado, débil y en decli-ve, se ha mantenido en España eItalia, quedando Francia como el re-ducto por excelencia para tal mode-lo en todas sus consecuencias y conpleno desarrollo. La PASC se adhe-ría169 a esta idea que llamaremos debifurcación de autoridad meso en vezde la alternativa de un desdoblamien-to de la misma. La nueva versión detexto constitucional que ha difundi-do el Consejo Preautonómico con-tiene un distanciamiento frente a lahipótesis de la bifurcación, pues nose incluye ya la figura del “delegadonombrado por el Presidente” y seañade escuetamente que el goberna-dor ejercerá las funciones adminis-trativas que le delegue el Presidentede la República.170 En la parte perti-nente de este Balance volveremos so-bre las sendas argumentativas de laPASC para justificar originalmente la

opción por la figura de la bifurcación,pues para ello se debe primero tra-bajar la teoría y técnica de los siste-mas de asignación competencial.

Pero volvamos a la PASC cuando pro-ponía que el nivel nacional designa-ría, al lado del gobernador departa-mental electo, un “delegado” delnivel nacional. Se añadía que se tra-taría de un delegado manejando“competencias del Estado en cadadepartamento” con la opción de “co-ordinarlas” con la “administraciónpropia del departamento”.171 Pero sedeterminaba además que las “com-petencias legislativas exclusivas delEstado” se otorgarían en su ejecucióna la “administración departamental”,complementando que eso deberíasuceder garantizando al mismo tiem-po “control directo” y “condiciona-mientos” desde el Estado, pero sin“pérdida de autonomía” para el de-partamento.172

Gráfica 23Bifurcación y desdoblamiento de autoridad meso

168 Cf. Art. 227 y 228 de la CP ecuatoriana.169 Urenda, op. cit., p. 46.170 Propuesta del Consejo Preautonómico, p. 3.171 Urenda, op. cit., p. 46.172 Idem, p. 37.

Nivel nacional

bifurcación desdoblamiento

Nivel nacional

Región comocolectividad

territorialPREFECTO

FRANCIA AUSTRIA

ALEMANIA

Nivel nacional

Gobiernodepartamental

autónomo


autónomo

Nivel nacional


autónomo

I II

IVIIIpuntual


116


Abundaremos luego con mayordetenimiento por qué tiene que serlo uno (“control directo”) o lo otro(“sin pérdida de autonomía”), perodifícilmente puede contentarse am-bos deseos. En todo caso, ciñén-donos a la teoría del control de lega-lidad como diferente del de mérito,no pueden ser las dos cosas a la vez.El Estado no puede ser concebidocomo algo paralelo a la “adminis-tración propia del departamento”,esta última es simple y llanamenteel Estado a nivel del meso. Cuandola PASC se inclina por el esquemade un delegado manejando las com-petencias con la opción de coordinar-las se acerca al caso francés, pues alláel Prefecto asume más cosas que lamera coordinación o el disparo delcontrol de legalidad, o lo que en Bo-livia se entiende como la coman-dancia del orden público. Comoquiera que fuera, la técnica federalde arreglo territorial ha demostradoque no es imprescindible tener queconsagrar esos “ojos del rey” encada entidad territorial subnacional–ni siquiera con el argumento delorden interno– y que se puede másbien explotar la infraestructura es-

tatal meso para las tareas que en laPASC se imaginaba pudieran quedaren manos del mencionado “delega-do”. En realidad, la PASC parecía in-sinuar esta posibilidad de aprove-chamiento antes que de bifurcaciónestatal meso cuando en la lista de“atribuciones de los gobernadores”–que dicho sea de paso se destacapor ser muy ampulosa para un textoconstitucional– establecía aquellade “ejercer funciones administrativasque le delegue el Presidente”.

La cuestión de desdoblamiento o bi-furcación alcanza, por lo demás, lacuestión de la utilidad o no en Boli-via de la figura de los agentes canto-nales que espacialmente se muevenjunto al corregidor y a los subalcaldesen un álgido tráfico de autoridadescolindantes dentro del ámbito sub-municipal boliviano que la PASC, di-cho sea de paso, mantiene. Como sedibuja seguidamente, es llamativoque desde 1994/1995 la Prefecturaboliviana haya roto la tradición de bi-furcación heredada de 1972 (corpo-ración de desarrollo, por un lado;Prefectura, por el otro) al engullir bajoun solo paraguas gran parte del sec-tor público departamental, como lasoperaciones de la vieja corporaciónregional de desarrollo y las dependen-cias de salud y educación que antesconformaban entes satelitales que nose hallaban ni dentro de la corpora-ción, ni dentro de la Prefectura. (Vergráfica 24).

Dificultades en la visión de cómoterritorializar los órganosapolíticos

Cuando la PASC habla de “descentra-lizar” los sistemas de control guber-namental se percibe un empleo deese término sin la estabilidad sufi-ciente.173 Esta inestabilidad de tipo

Gráfica 24Bifurcación y desdoblamiento de autoridad meso en Bolivia

173 Galindo (2005), p. 26.

Nivel nacional


autónomo

Nivel nacional

desdoblamiento

PREFECTURA

Delegado

bifurcación

Departamento comocolectividad

territorial

ESPAÑA / ITALIA BOLIVIA

117

terminológico puede ser reflejo delcomplejo problema de cómo territo-rializar los sistemas referidos al con-trol gubernamental, la justicia y otrossimilares. Se ha propuesto arribacomprender la territorialización desemejantes órganos mediante la fi-gura de la autoadministración inde-pendiente en la medida en que nidesconcentración ni descentraliza-ción permiten capturar lo que aquíterritorialmente acontece. La PASCofrece varias salidas cuando trata deimaginarse la forma de territoria-lización de lo que llamaremos órga-nos apolíticos del Estado a nivelmeso. Así, cuando versa sobre el Po-der Judicial retoma el precepto vigen-te de que la organización de los juz-gados quedará como asunto de la ley(nacional)174 cuando se hubiera po-dido justamente pasar en esta dimen-sión más administrativa este aspectoa la decisión meso. Otra variante seconstata cuando la PASC propone quela Asamblea Departamental fije com-posición, funciones y estatutos de losmiembros de la futura Contraloríameso175 cuando gran parte de estovendrá probablemente normativa-mente blindado desde el Estado porser parte del sistema apolítico deestatalidad, no importa si meso o na-cional, debiendo precisarse entonceshasta dónde en estos casos se extien-de la figura de autoadministración in-dependiente. Por lo demás, en el hi-potético caso de que al gobiernodepartamental sólo le estaría admiti-do reglamentar aspectos de la Con-traloría en el meso, sería porque seha decidido previamente que la leynacional en esta materia no se com-bina con legislación meso. Pero en

este caso, no podría ser la Asambleala que reglamente (recurrente idea dela PASC), sino el Ejecutivo meso. Eneste contexto, es un dato relevanteque durante la gran reforma descen-tralizadora francesa de inicios de los80 del siglo XX emergieran en esemismo paso las Cámaras Regionalesde Cuentas como remache al cam-bio de estatalidad subnacional comomedio de reforzamiento de adicio-nales sistemas de control.176

La PASC propone adicionalmente unadesignación “descentralizada” –asísin adjetivo– de jueces177 que en rea-lidad seguiría preceptos nacionalescontenidos en la carrera judicial, in-cluso en un escenario autonómico.Pero la propuesta se la hace, comodijimos, sin la estabilidad termino-lógica requerida, pues al abordar lacuestión de los recursos cambian detérmino y emplean el de “descentra-lización administrativa”,178 que comotérmino lo extienden además para elcaso del ministerio público y el régi-men futuro del Consejo de la Judica-tura.179 La proliferación de variacionesen torno al término “descentraliza-ción” no concluye allí, pues apare-cerá luego el de “descentralizacióntécnica”,180 cuando se trata de expli-car la forma de operación del servi-cio nacional de reforma agraria. (Vergráfica 25).

Una vez más digamos que antes que“descentralizada”, la atribución de de-signación de jueces se hará siguien-do esquemas de carrera judicial cla-ros y generales de validez nacional.Está claro que bajo estos esquemaspuede dejarse margen razonable de

174 Urenda, op. cit., p. 41.175 Idem, p. 57.176 Ver Benoit, O. (2003), “Les Chambres régionales des comptes face aux élus locaux“ en Revue

Francaise de science politique, Vol. 53, Nº 4, p. 535/536.177 Urenda, op. cit., p. 42.178 Idem.179 Idem.180 Urenda, op. cit., p. 43.


El Estado no puede serconcebido como algo

paralelo a la“administración propia

del departamento”, estaúltima es simple y

llanamente el Estado anivel del meso

118


“administración” personal y financie-ra, que son parte de la idea del es-quema de autoadministración inde-pendiente. En resumen, se debereconceptualizar la territorializaciónpara este tipo de órganos de la esta-talidad meso, claramente distintos delos pertenecientes al sistema políti-co, como son el Ejecutivo o el Legis-lativo. Para ello debe añadirse al pardescentralización/desconcentraciónel de autoadministración indepen-diente, quedando la situación con-ceptual así:

• Desconcentración: (“El mismomartillo golpea, pero el mango esmás corto”).

• Descentralización: (“Luxación delmango debido a apertura legisla-tiva”).

• Autoadministración independien-te: Para estos casos de autoad-ministración derivada de la cua-lidad gubernativa con relación aórganos como contraloría oaquellos del judicial que ni sedescuelgan del ente nacionaladministrativamente (desconcen-

tración), ni aplican regímenes dederecho distintos (descentraliza-ción), pero se territorializan conmárgenes evidentes de propiaadministración.

La visión de contrapesos de poderhorizontal y sobre la naturaleza deuna Asamblea legislativa del meso

Hemos visto ya la profusión de ac-cesos analíticos en torno a la natura-leza de la futura Asamblea Departa-mental que permean la PASC. Nosorprende ya que se sostenga en ellaque corresponderá a la Asambleaejercer todas las facultades que lasleyes orgánicas del Poder Judicialreconozcan o atribuyan a los depar-tamentos,181 pues surge la duda decómo un órgano legislativo podríaencargarse de todo esto. Tampocoextrañará cuando se lea en la PASCque la Asamblea solicitará la confor-midad del Ejecutivo cuando algunaenmienda implique crédito o dismi-nución de impuestos182 en lo que esuna inversión de los papeles.

La revisión de lo que la PASC presentaen torno a lo que en vez de llamarseatribuciones de la Asamblea aparececomo lista de sus “competencias”183

–excesivamente detallada para untexto constitucional– deja entreverpoca concentración en torno a unaprefiguración desde la misma Cons-titución del esquema de balance ho-rizontal futuro en el meso y las exi-gencias mínimas de las formas degobierno posibles y mandatorias, sinperjuicio que la norma territorial fun-damental (el llamado “Estatuto” de-partamental) de la entidad territorialmeso las desarrolle a su turno. Unadedicación más cuidadosa de estos

Gráfica 25Estatalidad meso bajo condiciones de cualidad gubernativa

181 Urenda, op. cit., p. 55.182 Idem, p. 56.183 Urenda, op. cit., p. 45. No sorprende ya que se hable luego en la PASC de “atribuciones” de la

Asamblea. Ver Idem, p. 50. En Propuesta de Consejo Preautonómico (p. 3) se hace mejor, pues nose habla ya ni de “competencias” ni de “atribuciones” de la Asamblea.

Sistema político

Subsistemacoerciónestatal

Subsistemagestiónpública

Polic

ía

Ejer

cito Ejecutivo Legislativo

Sistema Apolítico

Agencias Secretaríasdepartamentales

Contraloría

Servicio Civil

Justicia CorteElectoral

Examinación

119

aspectos ha sido desarrollada en elesquema italiano (menos en el casoespañol),184 donde se establece, porejemplo, las características de diso-lución de mandatarios del meso.185

Pero no necesitamos ver modos deEstado compuesto, pues incluso Fran-cia, que se territorializa sin dejar ladesconcentración, ha desarrolladouna dinámica intensa de balanceshorizontales en su sistema políticosubnacional186 a pesar de hacerlosobre la base de no dejar la estructu-ra del Ejecutivo nacional. Entoncessi en Francia, donde en el fondo susasambleas regionales son técnica-mente parte del Ejecutivo, se simulala dinámica del balance horizontal,con mayor razón es de esperar queuna propuesta autonómica incida eneste punto. Se podría también pro-fundizar la necesidad de vincular, enel trabajo legislativo de fiscalizaciónsobre el Ejecutivo, dictámenes del sis-tema de contraloría meso, lo que po-dría disciplinarse incluso desde laConstitución.

En el tema específico del control, laPASC se concentra en el control delicitud o de auditoría clásico, que seha demostrado insuficiente en lapráctica histórica del nivel nacio-nal.187 Será entonces igualmente re-comendable abundar más en los sis-temas de remoción o censura desdeel Legislativo meso y parte de esteesquema podría ser parcialmenteprefigurado en la nueva Constitución.Bajo tales premisas, la Asambleaabordaría estas dimensiones sustan-tivas de la dinámica del sistema po-

lítico subnacional no como un actomás de su quehacer normativo ordi-nario, sino en el marco del Estatuto,que se convertiría en su más caro ypreciado acto normativo.

Los problemas de la PASC en torno ala comprensión de poder de legis-larse como algo distinto del de re-glamentarse y los consecuentesproblemas para distinguir descentra-lización de desconcentración expli-can por qué ella suele dar a enten-der que la Asamblea se concibacomo parte del Poder Ejecutivo, conlo cual cuadraría perfectamente quesólo normara vía reglamentos,188

acercándose así al modo de Estadosimple, pero avanzado, de cortefrancés. No es que en el caso fran-cés el cuerpo deliberativo no pudie-ra ejercer tareas de control al ejecu-tivo respectivo como lo hace unLegislativo también, sólo que nopuede legislar.189

También como efecto de estos pro-blemas se entiende que la PASC pro-ponga debatiblemente la figura de“delegaciones” de “funciones” entrelo que podría ser un legislativo subna-cional y un concejo no legislativo,190

es decir, entre la Asamblea Departa-mental y el Concejo Municipal. Re-cordemos además que la Asamblease considera en la PASC como el ac-tor de la “descentralización política”,si bien lo político meso se componeinevitablemente como sostuvimostambién del Poder Ejecutivo en esenivel. En realidad, también la descrip-ción de las “atribuciones” del gober-

184 Art. 152 de la CP española.185 Art. 126 de la CP italiana. Ver también Reporte Europa de la UCAC, p. 61 ss. para decisiones de la

Corte Constitucional italiana respecto a forma de gobierno admisible en cada región.186 Ver Portelli, H. (2004), “L´Opposition dans les assemblées locales » en Pouvoirs, Nº 108, p. 137.187 Urenda, op. cit., p. 52 sobre la responsabilidad del gobierno departamental en el proyecto de

Estatuto.188 Idem, p. 30.189 Para ver los procesos de balance horizontal en el caso de las colectividades territoriales francesas,

ver por ejemplo Rosselot, J. (2005), “La fin de la procedure d´adoption sans vote des budgets desrégions”, en Revue Francaise des Finances Publiques, Nº 89.



En el tema específico delcontrol, la PASC se

concentra en el control delicitud o de auditoría

clásico, que se hademostrado insuficienteen la práctica histórica

del nivel nacional

120


nador191 pone detalle para lo acceso-rio y poco para lo fundamental comosería, nuevamente, la perspectiva dela forma de gobierno, el peso que ad-quirirá la forma gabinete, la conden-sación de lo político en el príncipede turno y así sucesivamente.

Finalmente pudo atenderse que paralas Asambleas se sondeen formas debicameralidad para responder a unarepresentatividad complementariaque permita expresar unidades so-cioespaciales peculiares intradepar-tamentales, como lo insinúa el textoconstitucional español al disponerque la representación proporcionaldel Legislativo meso se compatibilicecon una “representación de las di-versas zonas del territorio”.192

El tema de los estatutos

¿Quién los aprueba?

Es legítimo, por supuesto, que inicial-mente se optara en la PASC por un es-quema de aprobación de los estatu-tos meso en el Congreso nacional,193

como sucede en el modelo autonó-mico por excelencia, que es el espa-ñol. Sabemos ahora desde la últimapropuesta del Consejo Preautonó-mico que esa figura ha sido silencia-da194 pues, como se sostuvo en otrolugar, puede ser conveniente consi-derar que la salida reciente italianade salvar los estatutos regionales deuna aprobación en el Congreso nacio-nal se adapte mejor hacia una visiónde equiordenación de niveles territo-riales, al policentrismo y la adopcióndel principio de una misma dignidadconstitucional de los niveles territo-riales donde una de las variantes eslo triterritorial. Las normas territoria-

les fundamentales (“estatutos” en Es-paña o Italia, y “constituciones” mesoen el tipo ideal federal) deberían po-der ser objetadas por el Legislativo yEjecutivo nacional, pero sólo ser unainstancia jurisdiccional la que cono-ciendo las observaciones no consen-suadas luego de un proceso precep-tivo de acuerdo entre partes decidala viabilidad o no del Estatuto, ya quedejar esto en manos del Congresopuede ser muy limitante desde la pers-pectiva de un policentrismo. Nueva-mente aparece la imperiosa necesidadde ubicar el papel de las instanciasjurisdiccionales de un control ya noconstitucional o legal. Se trata de as-pectos litigiosos en el campo de tec-nología estatal que se sugiere provi-sionalmente en este Balance losdebería asumir un Tribunal de Exa-minación como cuarto poder hori-zontal del Estado. A guisa de infor-mación, compárense a continuacióníndices de normas territoriales fun-damentales para dos países. (Ver cua-dro 5).

¿Cuál es la naturalezade los estatutos?

Antes de dejar este punto debemosaclarar algunos aspectos sustantivosreferidos al fenómeno Estatuto. Pri-mero la naturaleza del mismo, luegoaveriguar si su formulación es partecumbre del ejercicio de autonomía,y tercero si se puede aún hablar deautonomía si un país que ha transita-do al modo de Estado compuesto nopreviera estatutos meso.

Los estatutos de corte español quealínean la visión de la PASC al asumiresta su definición de Estatuto como“normas institucionales básicas”195

191 Idem, p. 46.192 Art. 152 de la CP española.193 Urenda, op. cit., p. 47.194 Propuesta del Consejo Preautonómico, p. 3.195 Urenda, op.cit, p. 41.

Las normas territorialesfundamentales deberíanpoder ser objetadas por elLegislativo y Ejecutivonacional pero sólo ser unainstancia jurisdiccional laque decida

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REGIONE LAZIO

TITOLO IPrincipi Fondamentali

TITOLO IIRapporti Internazionali, con L´Unione Europea, con lo stato e conaltere regioni

TITULO IIIL´ Autonomia della Regione

TITULO IVOrgani Costituzionali dellla Reione

Capo I- il Consiglio Regionale

Capo. II- il Presidente della RegioneCapo. III- La Guinta Regionale

TITULO VOrganizzazione e Attivita´Amministrativa della Regione

TITULO VIFinanze e Bilancio della Regione

TITULO VIIIstituti de Democrazia Diretta eForme di Partecipazione Popolare

Capo. I- Iniziativa Legislativa aPopolareCapo. II- ReferéndumCapo. III- Petizioni e voti

TITULO VIIIOrgani de Raccordo Istituzionale, diGaranzia, di Controllo e diConsultazione

Capo I- Organi di RaccordoInstituzionaleCapo II- Organi di GaranziaCapo III- Organi di ControloCapo IV- Organi di Consultazione

TITOLO IXIX- Disposizioni Finali e Transitorie

Capo I- Disposizioni FinaliCapo II- Disposizioni Transitorie

Cuadro 5Comparación de los índices de normas territoriales fundamentales

en modos de Estado compuesto

ESTATUTO DE AUTONOMÍADEL PAÍS VASCO

TÍTULO PRELIMINAR

TÍTULO IDE LAS COMPETENCIAS DEL PAÍSVASCO

TÍTULO IIDE LOS PODERES DEL PAÍS VASCO

Capítulo preliminar

Capítulo I- Parlamento VascoCapítulo II- Del Gobierno Vasco y delPresidenteCapítulo III- De la Administración deJusticia en el País VascoCapítulo IV- De la Instituciones delos Territorios HistóricosCapítulo V- Del Control de losPoderes del País Vasco

TÍTULO IIIHACIENDA Y PATRIMONIO

TÍTULO IVDE LA REFORMA DE ESTATUTO

ESTATUTO DE AUTONOMÍADE ANDALUCÍA

TÍTULO PRELIMINAR

TÍTULO ICOMPETENCIAS DE LA COMUNIDADAUTÓNOMA

TÍTULO IIORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL

Capítulo I- El Parlamento de AndalucíaCapítulo II- Elaboración de NormasCapítulo III- El Consejo de Gobierno y elPresidente de la Junta

TÍTULO IIIDE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

TÍTULO IVECONOMÍA Y HACIENDA

TÍTULO VRELACIONES CON LA ADMINISTRACIÓNDE ESTADO Y CON OTRAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS

TÍTULO VIREFORMA DEL ESTATUTO

Disposiciones adicionales Disposicionestransitorias Disposición final

REGIÓN TOSCANA

TITOLO ILa rigione toscana

TITOLO IIGli organi della Regione

Capo I- il Consiglio

Capo II- il Governo

TITULO IIILe Fonti Normative

TITULO IVL´ amministrazione

TITOLO VOrgani di tutela e garanzia

TITOLO VIil Sistema delle autonomie

TITOLO VIIGli altri rapporti istituzionali

TITOLO VIIILa partecipazione

TITOLO IXNorme finali e transitorie

son instrumentos normativos singula-res, pues sin ser “constituciones” co-mo en el caso del meso federal –quecomo vimos son en realidad sólo cuasiconstituciones– tampoco podrían sermodificadas por una ley ordinaria delnivel nacional.196 Los estatutos ejercenun efecto de marco preceptivo sobrela legislación y las operaciones esta-tales dentro de la unidad territorialmeso. En el caso español, el Estatuto

viene inevitablemente cubierto comoley del nivel nacional, por lo que se-ría difícil sustentar que fuera directaemanación del poder de legislaciónmeso, siendo que acaba como leyorgánica del Estado español. Pero enel caso del ordenamiento constitucio-nal italiano reformado sería más fac-tible hablar del Estatuto regionalcomo emanación de una suerte depoder regional estatuyente197 que po-

196 Para lo que sigue, fundamentalmente Entrena, R., en op. cit., p. 2.523.197 O “poder instituyente” según Alarcón, C, op. cit., p. 6.


Fuente: www.lehendakaritza.ejgv.euskadi.netwww.juntadeandalucia.eswww.consiglio.regione.toscana.itwww.regione.lazio.it

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dría incluso concebirse como demayor cualidad que las normas le-gislativas regulares de la región.Como quiera que fuera algunos orde-namientos constitucionales conside-rarán que finalmente estas normas te-rritoriales fundamentales aún sonatribuibles al poder de legislarse delmeso.198 En términos más sencillos,se podría decir que la autonomíapuede arrancar con esta definiciónde norma territorial fundamental co-mo sublime expresión de su poderlegislativo –no necesariamene “es-tatuyente”–, aunque otra interpreta-ción quiera ver en esta suerte de poderestatuyente el punto real de quiebredel monopolio legislativo199 y por serpoder normativo más cualitativo queel de una legislación regular, con-siderarlo muy digno como para aca-bar rebajado en una lista materiascompetenciales.200 Resta cues-tionarnos ahora si el ordenamientojurídico del modo de Estado com-puesto exige necesariamente la exis-tencia de normas territoriales funda-mentales. La experiencia de Bélgicaha puesto la hipótesis sobre la mesade que no por carecer las piezas me-so del caso belga de normas territo-riales fundamentales (estatutos o cua-si constituciones)201 podría dejarse deconsiderar Bélgica como modo deEstado compuesto y ni siquiera po-dria desconocérsele su carácter fede-ral. Bélgica es nuevamente aquí uncaso desconcertante. Antes de la re-forma de 1993, importantes aspec-tos de la estructura meso venían da-

dos por la Constitución federal y le-yes nacionales. Luego se traspasaronmaterias electorales, composición,funcionamiento de los legislativos yejecutivos meso como parte de lo quesignificaba la creciente autonomíadel meso. Ahora bien, hoy día alládecisiones de este tipo surgen sólocomo normas de voto agravado y noen el formato de cuasi constitucio-nes o estatutos territoriales, pero na-die ha deducido de aquello quitarlevalía a la caracterización de Bélgicacomo Estado federal.202 Algo pareci-do ocurre en Canadá,203 donde eltema de “constituciones” meso es ac-cesorio, por no decir inexistente, peropocos sacarían la conclusión de quepor ello Canadá no sería federal.

Inversión de las escalascompetenciales

En las ideas de redacción constitucio-nal de la PASC aparecía la sugerenciade que los “planes migratorios” delnivel nacional serían evaluados porla Asamblea autonómica, que segui-damente los aprobaría si así lo veíapor conveniente.204 A todas luces setrataba aquí de un exceso, pues laAsamblea sólo puede aprobar lo quese considera parte de su ámbito deasuntos propios. Por ello es impor-tante destacar el cambio de últimomomento desde el Consejo Preauto-nómico que elimina esta inversión.205

Está claro que decisiones de políticamigratoria de alcance interdeparta-mental son asunto del nivel nacio-

198 Es la conclusión a la que llega uno de los árbitros a este Balance. Ver Proelss, A. (2005) Nachtragzum Rechtsgutachten, p. 15.

199 Así, Alarcón, op. cit., p. 1.200 Así, Proelss, op. cit., p. 15 del Nachtrag zum Rechtsgutachten. Alarcón (op. cit., p. 14) supone más

bien que este poder estatuyente debería enumerarse como parte del catálogo competencial. Vermás al respecto en el capítulo IV.

201 Alen, op. cit., p. 18.202 Ídem, p. 20.203 Courchene, T. (2004), “El caso Canadá”, en Experiencias internacionales en relaciones fiscales

intergubernamentales, Webb, S; Zapata, J. (Edt.), Banco Mundial, p. 24. Irrelevancia de constitu-ciones meso igualmente en Australia, Morris, A. ídem, p. 49.

204 Urenda, op. cit., p. 43.205 Propuesta del Consejo Preautonómico, p. 4.

Decisiones de políticamigratoria de alcanceinter departamental sonasunto del nivel nacional

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nal, cosa que no puede decirse porcontrapartida de flujos migratoriosintradepartamentales que recién po-drían considerarse como parte delámbito departamental y sólo en estecaso valdría la idea de su aprobaciónpor la Asamblea, siendo inversamen-te no recomendable que en este últi-mo caso interfiriera el Congreso na-cional como coaprobador.

¿Cuán actual es apegarse hoy alprincipio de subsidiariedad comoel principio de asignación ideal?

La evolución contemporánea del di-seño constitucional comparado tien-de a destronar el principio de subsi-diariedad del dominio que ejercía enlas mentes y discursos. Las recientesreformas constitucionales en Italia yFrancia206 han afectado esa presun-ción e introducido criterios de “es-cala” (Francia)207 o de “adecuación ydiferencia”208 en sus nuevos textos.Los niveles territoriales asumen deci-siones que mejor puedan ser puestasen marcha en sus escalas correspon-dientes, desestimando crecientemen-te que se conciban las competenciasde los niveles territoriales respectiva-mente superiores como simples sal-dos de lo que no se pudo apretar enel nivel más bajo. Antes de la PCPA,la PASC en su propuesta de nuevo Art.109 colocaba junto a su definiciónde la autonomía como polinomio elprincipio de que las potestades nor-mativa, ejecutiva, administrativa, tri-butaria y técnica se asignarían deacuerdo al principio de subsidia-riedad.209 En otro lugar se afirma queel principio de subsidiariedad es la“herramienta fundamental” para la

asignación y determinación de com-petencias entre los tres niveles de go-bierno.210 El desarrollo constitucionalcontemporáneo parece aconsejar ma-yor cautela en torno al papel funda-mental de la subsidiariedad.211

Según los acontecimientos recientesdel desarrollo constitucional compa-rado,212 se puede entonces hablar delinicio del destronamiento del princi-pio de subsidiariedad como único ofundamental parámetro de asigna-ción competencial entre niveles te-rritoriales. Siguiendo la terminologíaitaliana de derecho constitucional, seañade con la misma capacidad de re-gulación asignativa competencial lasnociones de adecuación y diferencia.Se trata de principios de asignaciónen gran medida derivados delcalibramiento espacial o de la impu-tación de tareas estatales según laapropiada escala espacial. De locontrario, el sólo principio de subsi-diariedad redunda en una suerte deotorgamiento de competencias haciaarriba como efecto de la imposibili-dad de haberlos querido asignar aba-jo, más concretamente, en el muni-cipio. No deja de ser algo irónico elque se quiera apuntalar la subsidia-riedad cuando muchas competenciasterritoriales no sólo no son productode este rebalse hacia arriba, sino queestando aplicadas “abajo” no dejanen cierta forma de estar “arriba”, co-mo sucede cuando el nivel nacionales el que finalmente legisla en lamateria. Entonces, ¿debemos reducirsubsidiariedad a la administración y,por tanto, a un espectro más modestodel que generalmente se supone? Co-mo quiera que fuera, muchas com-

206 Cf. infra capítulo VI.207 Art. 72 de la CP francesa reformada.208 Art. 118 de la CP italiana.209 Urenda, op. cit., p. 41.210 Idem, p. 29.211 Ver Reporte Europa de la UCAC para más detalles p. 46.212 Ver Reporte Europa de la UCAC e infra capítulo VI del presente Estudio.


El desarrolloconstitucional

contemporáneo pareceaconsejar mayor cautela

en torno al papelfundamental de la

subsidiariedad

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petencias se las estima, supone o dejaarriba por criterios que no tienen quever necesariamente con averiguacio-nes de una a priori factibilidad loca-lista en su asignación. Teóricamentese podría ir al revés y bajar las tareasconforme una asignación “centralis-ta” se demostrara como inadecuada.Coincide con ello que en el tratadode Maastricht213 el principio allí re-cuperado parte sacando de entradapara su aplicación todo aquello queno estuviera a priori detentado porla Unión Europea y no se desprendede él tampoco la insinuación tan co-mún al manejo teológico de lasubsidiariedad de andar buscando eldónde se está más “cerca de la gen-te”. Ese estar “más cerca” es engaño-so: la cercanía aquí no es igual aproximidad métrica, sino a apropia-ción espacial de los efectos de laintervención, siendo su provisión na-cional o meso de una cercanía pe-culiar, pero cercanía al fin por mu-cho que no se trate de una nociónestrictamente métrica.214

Las competencias como verbos osustantivos de difíciloperacionalización

¿Qué es una competencia? De la de-finición que se asuma depende enbuena medida la claridad del sistemade asignación competencial, méduladel ordenamiento territorial en cual-quier modo de Estado compuesto. Laliteratura especializada, los textos nor-mativos comparados, las normas bo-

livianas y por supuesto la PASC ofre-cen un escenario variado de cómoresponder a esta pregunta. Una ten-dencia es identificar el término decompetencia con la materia compe-tencial. Se lee en la PASC, por ejem-plo: “Los departamentos autónomosasumirán (…) la ejecución de las…competencias (…) 1. Aguas (…) Edu-cación (…)”.215 O incluso puedeampliarse esta línea hasta incluircomo competencia organismos cuan-do se dice: “Competencias (…) CorteDepartamental Electoral (…) Su-perintendencias (…)”.216 En un deta-llado estudio sobre competencias pre-parado en el Ecuador a finales de los90 se dice en esta misma línea que se“administrará una competencia”, esdecir, se ahondará en la “intervenciónsobre 84 competencias en 11 secto-res” donde, como se puede advertir,se iguala competencia y sector a ma-teria competencial, como lo pruebala expresión de una competencia lla-mada “educación primaria”.217 Si sebusca en la Ley 1654 de Descentrali-zación Administrativa la asignacióncompetencial, uno suele centrarse enel Art. 5, inciso f), que emplea el tér-mino “áreas” para lo que sería mate-ria competencial. La Ley de Muni-cipalidades de 1999, por su lado,representa el caso más cercano a unadistinción más clara de la materiali-dad competencial. Se enumeran allí“materias” como “desarrollo humano”,“infraestructura” y “defensa del con-sumidor”, quedando sólo polemizarsi “infraestructura” es una materia.218

213 Ver Art. B II del acuerdo de Maastricht.214 Para un análisis que relativiza la concepción métrica del espacio para temas de Estado y sociedad

ver Simmel, G. (1907), “Der Raum und die räumlichen Ordnungen der Gesellschaft”, en suSoziologie, 1992, Gesamtausgabe Band 11, Suhrkamp. Alli especialmente los acápites sobre cua-lidades básicas de la forma espacio en la dinámica social, especialmente la cualidad primerareferida al fenómeno de la “frontera” que lleva a los conceptos de “estrechez y lejanía” espacial(p. 694 y ss.), por un lado, y la cualidad segunda sobre “contacto y la separación de los actoressociales”, que a su turno lleva a los conceptos de “cercanía y distancia”, por el otro (p. 716 y ss.).

215 Urenda, op. cit., p. 45.216 Galindo (2005), p. 26.217 Frank, J. (2001) Competencias: ¿Qué descentralizar?- Un estudio de las posibilidades de la descentrali-

zación administrativa en el Ecuador, Consejo Nacional de Modernización del Estado/GTZ, 2001.218 Ley 2028, Art. 8.

El sólo principio desubsidiariedad redundaen una suerte deotorgamiento decompetencias hacia arribacomo efecto de laimposibilidad de haberlosquerido asignar abajo, enel municipio

125

La competencia

En otra línea, entendamos simplifica-damente por competencia un tema detener poder219 sobre algo. Para llegaraquí la doctrina alemana, por ejem-plo, parte del concepto de “tarea es-tatal” como el asunto que se distribu-ye entre los niveles territoriales, perocuya realización presupone que laConstitución haya delimitado compe-tencias, es decir, que el ordenamien-to jurídico haya conferido a los órga-nos estatales una acotada autorizaciónde actuación para incidir dentro delcorrespondiente campo de tareas es-tatales.220 Según esta teoría, la com-petencia estructura la actuación es-tatal en la medida en que integrapermisividad jurídica con quehacerfáctico sin que se derive de esto em-pero necesariamente una obligatorie-dad de actuación.221 Por su lado, elderecho constitucional suizo incideen la dimensión no sólo de la permi-sividad, sino de la obligatoriedad quesubyacería a cualquier sistema com-petencial no quedando al arbitrio delos niveles territoriales el renunciar auna tarea suponiéndose que el nivelnacional debería indagar de oficio siexiste o no necesidad cuando una ta-rea específica corre el riesgo de que-dar suelta.222 En conclusión, recogien-do estos antecendentes comparadospodemos convenir en que la compe-

tencia será un marco de intervenciónestatal que delimita hasta dónde pue-de actuar una entidad estatal territo-rial, pero como mandato.

La materia

Todo sistema competencial contienematerias que muchas veces en la cons-trucción de los llamados catálogoscompetenciales aparecen como de-seos, funciones o verbos o como pre-fijos de materias. Efectivamente sibien hemos hecho una distinción decompetencia frente a materia compe-tencial, ello no evita necesariamen-te que se tome por materia lo que noes: verbos (“fomentar”), deseos(“equidad”), funciones competen-ciales (“planificar”) y así sucesiva-mente. En este contexto podría dis-cutirse incluso cuán pertinente esencabezar la competencia con térmi-nos como “fomento”223 o “promo-ver”.224 Esta línea de redacción de laPASC coincide en ello con la normaperuana, que para lo que se denomi-na “competencias exclusivas” usa lostérminos “facilitar”, “promover”,“concretar”; aunque cuando pasa alas “compartidas” redacta de prontoponiendo énfasis en la materia, puesrefiere a “educación”, “salud públi-ca”, “competitividad”, si bien tam-bién aparecen aquí términos como“promoción” o “difusión”.225

219 Vínculo con el tema del poder, en Entrena, R., op. cit., p. 2.546.220 März, W., op. cit., p. 812. Esta concepción de competencia fue precisada frente a los borradores

previos de este estudio por las críticas de dos árbitros, uno nacional y otro extranjero, a la versióninicial que tendía a sobreacentuar la materialidad del hecho competencial en desmedro del crite-rio de la permisibilidad. Ver Proelss, A. (2005), Rechtsgutachten zu dem Dictamen Técnico sobrela propuesta de Santa Cruz, Universität Tübingen, Europäisches Zentrum für Föderalismusforschung,GTZ, p. 9 y Alarcón, C. (2005), Comentarios a la evaluación técnica sobre la propuesta autonómi-ca de Santa Cruz, respectivamente, p. 4 y 10. La presente definición cuadra mejor con las sugeren-cias de ambos árbitros, exceptuando que se incidirá como lo ve el derecho constitucional suizo enel componente de obligatoriedad que desestima especialmente Proelss.

221 Conforme a Isensee, J. (1988), “Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat”, en Handbuchdes Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Isensee, J.; Kirchhof, P. Band III, p. 65. En elderecho constitucional suizo el concepto de competencia se une a la obligación.

222 Rinow, R. (2000), Die Bundesverfassung, Helbing & Lichtenhahn, p. 74 ss. Asimismo, Thalmann,U. (2000), Die Neue Schweizerische Bundesverfassung, Helbing & Lichtenhahn, p. 53.

223 Urenda, op. cit., p. 33: “fomento a las lenguas nativas…”. Cursiva nuestra.224 Propuesta del Consejo Preautonómico, p. 3: “promover el desarrollo socioeconómico departa-

mental…”. Cursiva nuestra.225 Ley de Bases de la Descentralización Nº 27783, Art. 35.


La competencia será unmarco de intervención

estatal que delimita hastadónde puede actuar una

entidad estatal territorial,pero como mandato

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La PASC a momentos se ajustaba mása tomar la competencia como “ma-teria”, pero luego se distanciaba.226

Para ejemplificar el tema de la ope-racionabilidad de verbos o sustanti-vos empleados en las técnicas deasignación competencial puede to-marse el caso del término “coordi-nación”. Cuando la PASC comple-mentaba el actual tenor de la CPEdedicado al asunto “tierra”, introdu-ciendo para la distribución de la pro-piedad agraria asignada al Estado laidea de que ello se hará “en coordina-ción entre el gobierno nacional y el…departamental”,227 surgía la duda so-bre si “coordinación” puede ser un tér-mino fácilmente operacionalizable o,en su momento, justiciable. Se ha di-cho ya que recientemente la PASC ha-bla en el tema tierras ya no de “coor-dinación”, sino de “concurrencia”,228

pero no se conoce si los términos in-tercambiados pretenden sugerir con-secuencias jurídicas u operativasconcretas diferenciadas. Mencione-mos dentro de esta valoración de laconsistencia más formal el anecdóti-co caso en el que la PASC declaracomo una competencia la “compe-tencia normativa y de ejecución”, locual llama la atención, pues no seaclara ni la materia ni un verbo.229

Diremos en consecuencia que unamateria, desde el punto de vistacompetencial, es un área o rubro (sa-lud, educación) de la realidad socialque sustenta el logro de tareas esta-tales derivadas de los objetivos deEstado para alcanzar el bien co-mún.230 Por tanto, la materia vienepreferentemente casada a un vector

de política y debe permitir la opera-cionalización concreta de la acciónestatal de cara a sus beneficiarios oafectados. Si bien es cierto que nun-ca toda política viene empastada enla forma ley ni toda ley se hace paradelinear una política, lo cierto es quesu vaciado en forma de ley suele tam-bién ser un expediente recomenda-do para consolidar la política espe-cífica en un plazo adecuado porpermitirse así un abarcamiento so-cioterritorial amplio y un aprovecha-miento de los efectos de contrapesode poder que anteceden normalmen-te la producción legislativa. La forma“ley” no juega entonces aquí gratui-tamente este rol, pues posee atribu-tos que la hacen merecedora de se-mejante papel.

En efecto, dentro de las normas ocu-pa un lugar especial por ser una téc-nica con dos aspectos a destacar: porun lado, su virtud generalizadora yabstracta, por el otro, su fatal conexióncon el juego de control y balancehorizontal entre un Ejecutivo y un Le-gislativo en cualquier estatalidad detipo ideal. Hay la posibilidad de quevisiones territoriales más o menoscompletas en contenido y ambiciosasen su proyección puedan vaciarsecompactamente para capturar los de-seos de una sociedad regional y bus-carán el molde ley como mecanismomejor adaptado para este propósito.No se trata, por tanto, de la simpleoperativización de decisiones de po-lítica, antes bien, se busca la formu-lación de un vector de cambio en tér-minos socialmente agregados para loque la forma ley resulta provechosa.

226 Más material en Galindo (2005), p. 22; menos en Urenda, op. cit., p. 33.227 Urenda, op. cit., p. 43.228 Propuesta del Consejo Preautonómico, p. 4.229 Urenda, op. cit., p. 33.230 Para definiciones de bien común y objetivos de Estado, ver Isensee, J., op. cit., p. 62. Ver el con-

cepto de “materia” como clasificador de la “realidad social” en la Sentencia del Tribunal Constitu-cional español Nº 125, 1984. En una sentencia previa el TC español parece más detallista cuandohabla de la “materia” como algo que “incluye el conjunto de actividades, funciones e institutosjurídicos relativos a un sector de la vida social”; Cf. STC 123/1984.

Una materia, desde elpunto de vistacompetencial, es un áreao rubro (salud, educación)de la realidad social quesustenta el logro de tareasestatales derivadas de losobjetivos de Estado paraalcanzar el bien común

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Se suma, como se dijo, que la formaley debe venir preñada de las tensio-nes previas y posteriores del debateen el sistema político territorial.

Si definimos que la materia com-petencial no puede ser verbo (“fo-mentar”) ni deseo (“equidad”), ni fun-ción (“planificar”), las materias seorganizan grosso modo en cuatrograndes familias:

a) Socioeconómicas (“salud”).b) Gerenciales (“servicio civil”).c) Fiscales (“impuestos”).d) De orden público (“Policía”).

Facultades y funcionescompetenciales

Después de haber delineado la com-petencia y la materia emerge ahoraun tercer conjunto de conceptos quedan cuerpo a lo definido hasta aquí.Por un lado, están las facultades delegislación, administración y finan-ciamiento que se ejercerán sobre lasmaterias. La facultad de administra-ción tiene componentes que suelenser tomados por materias o compe-tencias. Por ejemplo, parece difícilque la “planificación” –uno de loscomponentes privilegiados de la fa-cultad de administrar– pueda preten-der ser una materia competencial ensentido estricto,231 es sólo una fun-ción competencial que traduce la po-lítica específica en marcos raciona-les y puede permitir la canalizaciónde procesos de consulta con los po-tenciales beneficiarios. Por esto elLegislativo meso debería focalizar suaprobación sobre la política, quedan-do la traducción racionalizada de lamisma –el Plan– como tarea del Eje-cutivo en un paso cuya presentacióna la Asamblea aparece entonces co-mo accesorio. Por ello, más que in-

sistir en que la Asamblea busque“adoptar de acuerdo a ley planes yprogramas de desarrollo socioeco-nómico…”232 –asunto por cierto cre-cientemente más importante confor-me uno vuelve al modo de Estadosimple–, la Asamblea Departamen-tal debe concentrarse en aprobar laley que contiene la política de unsector determinado.

La PASC combina en sus listas com-petenciales diversas modalidades dedenominación o clasificación, perono es la excepción si se considera lasnormas comparadas. Según la versióndel Consejo Preautonómico se diceque “son” competencias del gobier-no nacional “la regulación” (una fun-ción competencial en nuestros térmi-nos), “política exterior” (una materia),legislación (facultad competencial),“obras públicas” (inversión de capi-tal), “reglamentación” (función com-petencial). Luego se norma que losgobiernos departamentales “tienen”las competencias de “promover eldesarrollo socioeconómico” (verbocon materia), “elaborar y aprobarproyectos para…canales” (funcióncompetencial, atribución e inversiónde capital) y así sucesivamente.

Hasta aquí hemos visto lo que sepodría considerar variables de la es-tática del sistema de asignación com-petencial: competencia, materia yfacultades.

Los problemas del sistema deasignación competencial de la PASC

La búsqueda del sistema en los tresintentos de la PASC

La construcción de un sistema de asig-nación competencial es una empresacompleja y sólo la aclaración de los

231 Propuesta del Consejo Preautonómico, p. 44, 45.232 Urenda, op. cit., p. 45.


El Legislativo mesodebería focalizar suaprobación sobre la

política, quedando latraducción racionalizada

de la misma –el Plan–como tarea del Ejecutivo

128


conceptos básicos como competencia,materia, facultades y funciones compe-tenciales genera suficiente debate en-tre especialistas, doctrina y derechopositivo. A eso debe añadirse ahora lacomplementación de los conceptosbásicos con los criterios de asignacióny las formas de su ejercicio.

Uno de los resultados del trabajo PASCes el intento de asignar competencias.Una parte de las causas de los pro-blemas afrontados en ese intento hasido superada por la última versión detexto constitucional desde el ConsejoPreautonómico. Pero para ver meto-dológicamente los riesgos de todo sis-tema de asignación y advertir lo quedicha última propuesta ha logrado yaquello que todavía no, debemos co-menzar por retomar la visión de laPASC en su origen. Independientemen-te de los tres momentos de la PASC alrespecto233 y debido a las dudas quese mantienen en cualquiera de elloscon relación a este aspecto, este Ba-lance formulará luego una propuestaalternativa de asignación compe-tencial con énfasis en esta oportuni-dad en los principios formales. Antesde ello vale la pena recapitular lo quela PASC avanzó al respecto.

El primer esquema

Primero apareció un esquema carac-terizado por tres aspectos: un nomi-nalismo de las competencias relativa-mente material y terminológicamenterelativamente estable (no verbos nisustantivos no operacionalizables ytampoco deseos), un intento de desa-gregación de las competencias pornivel territorial, un cruce de compe-tencias con atribuciones y funciones,y una aparición del nivel municipalen cada competencia.234 En términos

generales, este esquema reúne inob-jetablemente las dimensiones rele-vantes de todo sistema de asignación,pero inmediatamente se presentaronlos primeros problemas. La formula-ción de la “competencia” de “plani-ficación, el desarrollo económico so-cial y el apoyo financiero y crediticioa los municipios”235 condensa bienmuchos de estos problemas. Para em-pezar está la consideración de la“planificación” como competencia,pero dijimos que bien podría no seruna competencia en strictu senso,sino una función competencial. Sidejáramos valer la hipótesis de quela planificación sería una competen-cia, entonces advertimos que segui-damente la matriz de asignación pro-puesta nos dice en seguida que elnivel nacional estará para las “nor-mas y políticas generales”, mientrasque el departamental para la “elabo-ración de planes, programas y pro-yectos...”. Pero en este caso: ¿no po-dría haber “elaboración de planes”a nivel nacional, como así se lo pro-pone allí para el casillero del nivelmunicipal? Se puede tomar otroejemplo: “población y migración”,donde para el nivel municipal se re-serva “coordinación con el nivel na-cional y departamental”, lo cual noes suficientemente operacionalizabledesde una estricta perspectiva dematerialidad competencial y no sesabe por qué dicha coordinación yano aparece en el nivel nacional. Enel caso de “aguas”, no sólo desapa-rece el municipio (sin saberse porqué), sino que tampoco se conoce larazón por la cual de pronto el nivelnacional aquí ya no hace “políticas”y al departamento sí se le da la op-ción de formular “políticas específi-cas”. Entonces es probable que sedeba suponer una “política general”

233 Cuando decimos los tres momentos nos referimos cronológicamente a los esquemas diferentesavanzados por Galindo (2005), Urenda (2005) y la Propuesta del Consejo Preautonómico.

234 Ver detalles en Galindo (2005), p. 21, 22, 23, 24.235 Idem, p. 22.

Más que insistir en“adoptar de acuerdo a leyplanes y programas dedesarrollosocioeconómico…”, laAsamblea Departamentaldebe concentrarse enaprobar la ley quecontiene la política de unsector determinado

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en algún lugar. En realidad, cuandoaquí, como en el caso de “recursosnaturales no renovables”, se ponepara el departamento “normas y po-líticas específicas”236 quedará la dudade si para las políticas “específicas”se tendrán leyes meso aparte de las“normas”, lo cual no parece ser elcaso ya que se le confiere al nivelnacional en esta materia dar “normasgenerales”. Más allá se afirma parael ítem “impuestos departamentales”que en el nivel nacional quedan laspolíticas y se deja para el departa-mento “recaudación, administra-ción”. Pero eso es muy poco para unnivel intermedio que aspira a la cua-lidad gubernativa quedando comoanécdota que en este ítem, que sesupone lidia específicamente con losimpuestos departamentales, se “apro-veche” para hablar de los impuestosmunicipales. En el caso crucial de lasmaterias de educación y salud, el pa-norama se pone más sombrío, puesse repite para la nación y el departa-mento el paquete de “normas, polí-ticas, fiscalización”237 sin tenerse másla diferenciación que solía aparecercuando se mencionaban, por unlado, políticas “generales” para la na-ción y, por el otro, aquellas “políti-cas en el ámbito de su jurisdicción”(departamento). Tampoco se ilustrapor qué la “asistencia social” debeser operada en el departamento de-jando el casillero municipal vacío yen el caso de “género” se añade quehabrá “operación” en el nivel depar-tamental y una “operación concu-rrente” en el municipal: ¿por qué lafigura de la “operación concurrente”se aplica sólo a género, asuntos indí-

genas y asuntos generacionales en-tre las 46 competencias listadas?

El segundo esquema

La PASC pasaría luego a un esquemamucho más complejo, sin duda de-cididamente más teorizado y ambi-cioso en sus alcances.238 Paradójica-mente, la complejidad no acrecentóla versatilidad en las técnicas asigna-tivas de tal modo que no parece sercasual que el nuevo texto constitu-cional del Consejo Preautonómico lahaya alterado. Ahora bien, ni la pri-mera recién vista ni la tercera delPCPA desarrollan como esta segundaopción un aparato teórico, por ellotambién es pertinente tomar la segun-da en toda su pretensión y compleji-dad para patentizar eventualmente unesquema alternativo. En consecuen-cia, será conveniente primero traba-jar lo que parecen ser nudos teóricosirresueltos de los tres intentos de laPASC por construir un sistema de asig-nación, pero especialmente focalizarlos avances de su segundo ensayo.

El segundo esquema y losproblemas de relación entre elconcepto de normar con el dereglamentar

Todo reglamento es una forma denorma, pero no toda norma tiene queser un reglamento o instrumento nor-mativo de menor rango. No podemosdejar de insistir que una manifesta-ción peculiar y especialmente poten-te de norma es la forma “ley” quejustamente el reglamento se suponedebe ayudar a materializar.239 Si no

236 Idem, p. 22.237 Galindo (2005), p. 23.238 Ver detalles en Urenda, op. cit., p. 30 ss..239 Uno de los árbitros de este estudio considera que “parte de la doctrina jurídica considera que la

ley a diferencia del reglamento es creación de derecho nuevo; es decir, que la ley tiene un impac-to directo en el status del ciudadano con relación a la imposición de deberes o el reconocimientou otorgamiento de derechos. El reglamento no tendría esta cualidad, que se limitaría a regularaspectos de detalle o de organización administrativa para la efectiva ejecución y aplicación de lasleyes”. Así, Alarcón, C, op. cit., p. 7, 12, 13.


Todo reglamento es unaforma de norma, pero notoda norma tiene que ser

un reglamento oinstrumento normativo de

menor rango

130


se comprende esto se tendrá la difi-cultad de entender que Francia ha de-sarrollado para sus regiones algo dis-tinto a autonomías en la medida enque no se les ha conferido como algoregular la facultad de legislar sobresus asuntos. La innovadora idea enFrancia, ahora constitucional, de laexperimentación legislativa regio-nal240 no se concibe como algo regu-lar. Se les ha otorgado por primeravez explícitamente en la reformaconstitucional, eso sí, un poder re-glamentario (no legislativo) muy efec-tivo a la hora de territorializar políti-cas estatales.241 Sólo diferenciando elpoder reglamentario del legislativo seentenderá, aunque de forma tardíapara Bolivia, que aquel reúne intere-santes opciones para territorializar lagestión estatal sin tener necesaria-mente que ir a una transición haciael mundo de modos de Estado com-puestos, sin por ello, empero, trancar-se en un mundo gris de centralismobarato y secante. Consecuentemen-te, no valorar el poder reglamentariotambién impedirá advertir las venta-jas de la desconcentración frente ala descentralización y su eventualutilidad incluso en Estados compues-tos, pues desconcentración no es sólouna suerte de escuela hacia la des-centralización.242 Finalmente, noconceptualizar apropiadamente elpoder reglamentario incitará, comode hecho le pasa entendiblemente ala PASC, a atribuir esta función a laAsamblea departamental autónoma,como ellos recurrentemente sugie-ren,243 y no al Poder Ejecutivo delnuevo orden autonómico departa-mental, como correspondería.

Por todo ello, es difícil seguir la for-mulación de la PASC de que la “des-

centralización política”, a diferenciade la “administrativa”, consistiría enpasar competencias “reglamentarias”desde el Legislativo nacional a lasasambleas,244 pues como dijimos lopolítico para empezar involucra tan-to al Ejecutivo como al Legislativo.En segundo lugar, el Legislativo na-cional no puede pasar lo que no po-see, a saber: poder reglamentario,pues éste lo detenta el Poder Ejecuti-vo nacional; y tercero, si sólo se tra-tara de pasar poder reglamentario eneste ejercicio no estaríamos ya ha-blando de autonomía, sino de un nomenos atractivo esquema de descon-centración por colectividad territo-rial, que es de lo más avanzado quese puede esperar dentro del modo deEstado simple y que caracteriza larealidad francesa o colombiana con-temporánea, y no sin éxito.

El segundo esquema y losproblemas de diferenciación entrefacultad legislativa y administrativa

Una vez ubicado(s) territorialmenteel(los) foco(s) de legislación sobreuna materia posible en cualquier Es-tado, se debe pasar a una segundadimensión del sistema de asignacióncompetencial cercano a la realiza-ción misma de la competencia y quese denominó líneas arriba la facultadadministrativa, cuya cadena se iniciacon un momento normativo, pero yano legislativo, cual es precisamente elde la reglamentación. Junto a ésta con-forman la cadena de la facultad ad-ministrativa: la planificación, la ope-ración, el control y la regulación. Estasson las anticipadas funciones com-petenciales que se distinguieron de lamateria, la competencia y la facultadcompetencial. (Ver gráfica 26).

240 Más detalles en infra capítulo VI.241 Ver nuevo Art. 72 de la CP francesa.242 Aunque así lo sugieren Bahl, Roy; Martínez, Jorge (2005), “Sequencing Fiscal Decentralization”,

Worldbank, PREM, p. 6243 Urenda, op. cit., p. 32.244 Idem, p. 30.

No valorar el poderreglamentario tambiénimpedirá advertir lasventajas de ladesconcentración frente ala descentralización y sueventual utilidad

131

La facultad administrativa combinaentonces secuencial y simultánea-mente funciones competenciales,siendo inevitable que cada una deellas se componga a su vez de par-tes. Así, la función competencial del“control” puede ser de tipo lineal,externo-sectorial o jurisdiccional,mientras que la función de la “ope-ración” podría incluir la desagrega-ción de las operaciones por partidasdel gasto público (servicios perso-nales, no personales, materiales/su-ministros e inversión). Como cons-tatamos arriba, en contraposición aeste esquema opcional de entendi-miento, la PASC a veces eleva a ran-go de competencia lo que en reali-dad parece ser una función como laoperación o la “gestión” si se pre-fiere. (Ver gráfica 27).

El segundo esquema y losproblemas en torno a las técnicasde asignación: la noción discutiblede exclusividad

Una vez que se ha definido el pa-quete conceptual de competencia,materia, facultad y función se transi-ta un paso adicional hacia la puestaen movimiento del sistema de asig-nación y esto acontece cuando se de-terminan las técnicas de asignación.El concepto madre de la dimensióndinámica del sistema de asignacióncompetencial es sin duda el de ex-clusividad. La asignación competen-cial exclusiva no se definirá aquícomo proponen la PASC y otros estu-dios,245 o enfoques como el caso don-de la “totalidad de la competencia”le pertenece a un solo “nivel de go-bierno”.246 Esta línea es concordantecon la definición de la normativaperuana, que define lo “exclusivo”

como “aquellas cuyo ejercicio co-rresponde de manera exclusiva y ex-cluyente a cada nivel de gobiernoconforme a la Constitución y laley”.247 Tampoco parece apropiadodecir que hay dos diferentes tipos decompetencias: las exclusivas y lasconcurrentes,248 pues podría decirsemás bien que lo exclusivo o concu-rrente es la asignación y no la com-petencia.

Gráfica 26La cadena de funciones competenciales

como partes constitutivas de la facultad administrativa

Gráfica 27El enfoque cúbico de asignación competencial

Reglamentar: normas concretas, particulares, individualizadas para permitir la apli-cación de leyes.

Planificar: racionalización de operaciones en el corto, mediano y largo plazo.

Operar: puesta en marcha concreta del gasto estatal.

Controlar: lineal-interna (supervisión), externo-sectorial (desde la cabeza de sec-tor) o jurisdiccional (legalidad o contraloría) de las actividades.

Regular: de tipo superintendencial.

245 Así se propone en Frank, J. (2001), Competencias: ¿Qué descentralizar?- Un estudio de las posibi-lidades de la descentralización administrativa en el Ecuador, Consejo Nacional de Modernizacióndel Estado/GTZ, 2001, p. 16

246 Urenda, op. cit., p. 30.247 Ley de Bases de la Descentralización 27783, Art. 13/1.248 Frank, J, op. cit., p. 16.

Nación

Departamento

Municipio

Facultad de Financiar

Facultad de Administrar

Facultad de Legislar

Educación Salud

Momento 1: Corte horizontalMomento 2: Corte lateral

Momento 3: Corte frontal

132


La exclusividad simplemente comu-nica que un nivel territorial detenta lafacultad de legislación sobre una ma-teria. Que luego deba o pueda pro-ducirse una aspersión de funcionescompetenciales entre distintos nive-les territoriales (la reglamentación,planificación, operación u otra) es otrotema, pero la exclusividad está ancla-da, inalterada, en algún lugar a pesarde esa aspersión. Una vez ubicada laexclusividad, entonces se pueden pro-ducir las siguientes combinaciones:

a) Quien legisla acapara absoluta-mente todas las funciones com-petenciales sin excepción alguna,quedándole sólo el expediente deusar sus áreas geográficas de ad-ministración si es que tuviera queincidir geográficamente en el ni-vel subnacional. A falta de mejortérmino la llamaremos asignacióncompetencial privativa de un ni-vel territorial cualquiera.

b) Si bien en un segundo caso tam-bién quien legisla prácticamenteacapara además de legislar todala cadena de funciones competen-ciales, no se excluye que restrin-gidamente se delegue al nivel sub-nacional alguna función, pero nopor área geográfica propia, sinoaprovechando la infraestructurade entidades territoriales, comosería el municipio, lo que nos lle-varía a la figura de la asignaciónexhaustiva. (Ver gráfica 29)

c) Si se exige necesariamente unadesconexión entre quien legisla ylas funciones competenciales, quees la figura clásica del Art. 83 dela ley fundamental alemana, sehabrá construido lo que se deno-minará asignación compartida.249

En términos más sencillos: quienlegisla no aplica “personalmente”la materia, ya que las funcionescompetenciales que se desconec-tan del nivel legislador deben pa-sarse como cadena tendencial-mente completa a un siguientenivel territorial. Residuos de fun-ciones competenciales en un ni-vel territorial superior sólo se ad-mitirían si están restringidas almínimo y justificadas por divisióntécnica del trabajo competencialo por calibramiento espacial. (Vergráfica 30).

d) Si se exige necesariamente la mis-ma desconexión vista para el casoanterior, pero las funciones no setrasladan en paquete a un nivel te-rritorial acabando más bien mo-dularmente asignadas a los distin-tos niveles territoriales, se trataríade una asignación competencialpor dispersión, que no debe con-fundirse con su degeneración fre-cuente, que es cuando más que

Gráfica 28Asignación competencial privativa

249 Comparar el término “compartida” con este sentido Aja, E. (2003), El Estado autonómico, AlianzaEditorial, p. 129.

Privativa

Exclusiva

Nivelinferior

L R O C UP

Estricta desconcentración vía áreasgeográficas

Nivelsuperior

L = Legislar; R = Reglamentar; P = Planificar; O = Operar; C = Controlar; U = Regular.

133

una asignación sistemática de fun-ciones competenciales se produ-ce un caos de duplicaciones ytraslapamientos funcionales don-de “todos hacen un poco de todo”.

El segundo esquema y losproblemas en torno a las técnicasde asignación: la noción esquiva deconcurrencia

Para la PASC, lo concurrente se defi-ne como aquella competencia don-de “más de un gobierno participa enla formulación normativa, reglamen-tación y ejecución”,250 y tambiénaquí coincide con la perspectiva dela norma peruana que, sin embargo,llama a esta figura de otro modo, peromanteniendo el mensaje de que setrata de “aquellas en las que inter-vienen dos o más niveles de gobier-no que comparten fases sucesivas delos procesos implicados”.251 La PASCdefine lo concurrencial entonces co-mo el caso donde “aquellas atribu-ciones o funciones en las compe-tencias… tengan la presencia de doso tres niveles de gobierno…”.252 Co-incide también con la idea de queconcurrencia significaría competen-cias “gestionadas, al menos, por dosentidades”.253 Para este Balance, laconcurrencia no será el caso donde“más de uno hace un poco de todo”,sino cuando se produce la confluen-cia de más de un emisor legislativoo, en otros términos, la competenciaes legislada por más de un nivel te-rritorial. Efectivamente, existe un con-junto de competencias que se asig-nan partiendo su legislación entre elnivel nacional y el meso; o entreaquel y el nivel local; o entre meso ynivel municipal. Huelga insistir queen el modo de Estado bisegmentadono triterritorial el nivel municipal se

Gráfica 29Asignación competencial exhaustiva

Gráfica 30Asignación competencial compartida

Gráfica 31Asignación competencial por dispersión

250 Urenda, op. cit., p. 31.251 Ley de Bases de la Descentralización 27783, Art. 13/2.252 Galindo (2005), p. 21.253 Frank, J. op cit., “Competencias: ¿Qué descentralizar?…”, p. 16.

Exhaustiva

Exclusiva

Nivelinferior

L R O C UP

Desconcentración vía entidad

territorial

Nivelsuperior

Nivelinferior

Nivelsuperior

Compartida

L CPExclusiva

R O C UP

Nivelmeso

Nivelsuperior

Dispersa

L CPExclusiva R

O

C

U

P

Nivellocal

134


anula en esta perspectiva. En térmi-nos generales, el resultado de la fi-gura concurrencial será que desde laperspectiva del nivel territorial infe-rior se interpondrá, entre éste y lo quetemáticamente la Constitución pudie-ra normar, un colchón legislativo pre-figurado por el nivel nacional. A suvez, el nivel nacional en este casoserá confrontado con una legislaciónsobre la misma materia, provenientede un nivel territorial subnacional,meso o local.

Veamos llegado a este punto algu-nas consecuencias analíticas deriva-das de estas definiciones. Cuando laPASC advirtió que las “competenciasdel Estado” no pueden ser sólo lasmajestuosas y debían alcanzar laspolíticas en salud o educación, secomplementaba allá que los depar-tamentos autónomos en este escena-rio “gestionan” o “reglamentan” paratambién hacer “política” en dichossectores.254 Pero si los departamen-tos van a hacer política no sería sufi-ciente la forma “reglamento” y me-nos que se les dé la gestión, tampocoque se diga “normarán”. Este dilematiene su raíz en tres aspectos. Por unlado, “concurrencia” no se define enla PASC como se propone aquí (a sa-ber: como confluencia de legislacio-nes provenientes del meso o el mu-nicipio junto a las emanadas desdeel nivel nacional), sino como algoque se produce “cuando todos losniveles territoriales hacen un poco detodo”; la segunda fuente proviene dela manera de comprensión de laPASC sobre la relación entre normary reglamentar, que ya se abordó; yla tercera fuente radica en la formade encarar la facultad legislativacomo distinta de la administrativadentro del sistema de asignacióncompetencial.

Acotar la noción de concurrencia ala dualidad o trinidad legislativa en-tre dos o tres niveles territoriales im-pide caer en una suerte de “demo-cracia” asignativa proveniente dedefinir lo concurrente como campodonde “todos se meten”, pues que-da por lo expuesto claro que aunquetodos se metieran, o la asignación si-gue siendo exclusiva (pues sólo al-guien y no todos pueden estar legis-lando, aunque sí puedan asumir segúnse defina toda la cadena de funcionescompetenciales o partes de ella) o esconcurrente (si más de un foco de le-gislación territorial entra en escena).Si se ha producido la figura concu-rrencial, la facultad legislativa se hapartido entre el nivel nacional (no el“Estado nacional”) y el nivel departa-mental, o en su defecto el nivel local.

Un tema distinto será que sobre esabase las funciones competenciales (re-glamentar, operar u otra) no se que-den en el colegislador subnacional (eldepartamento), sino que se bajen aúnmás, por lo cual no es imprescindibleque sea en los departamentos dondequede el “desarrollo legislativo y laejecución”, como sugiere la PASC.255

Como vimos arriba, la cuestión dequién asume la implementacióncompetencial no se resuelve ya conel término concurrente o exclusivo,sino con conceptos como el de com-partición competencial, que separarála legislación de las funciones com-petenciales tomadas como paquete,o el de dispersión cuando las funcio-nes aterrizan en diferentes niveles te-rritoriales modularmante. Como la fi-gura de la compartición competencialsólo pretende que el detentador de lalegislación no se quede además conlas funciones competenciales, no sedebe descartar la probabilidad teóri-camente posible de que la detenta-

254 Urenda, op. cit., p. 30.255 Propuesta del Consejo Preautonómico, p. 2, y Urenda, op. cit., p. 31. Cursivas del autor.

El resultado de la figuraconcurrencial será quedesde la perspectiva delnivel territorial inferior seinterpondrá, un colchónlegislativo prefigurado porel nivel nacional

135

ción nacional de la competencia vayasimultáneamente con un cesión defunciones competenciales hasta elmunicipio sin dejar nada o sólo algoresidual en el meso.

Concurrencia piramidal y horizontal

Ahora bien, desde la perspectivacomparada la concurrencia, como sela ha planteado aquí, seguirá la lí-nea del constitucionalismo territoriallatino de Europa (España e Italia) yno de la otra tradición que es la ale-mana donde concurrencia tiene unsentido diferente. Con la concurren-cia se aprovecha la técnica entre leybásica vs. ley de desarrollo, por ejem-plo, cuando la legislación meso debeser enmarcada no sólo por la Consti-tución, sino por una ley nacional conel importante reparo de que esta leynacional sólo debe ser principistapara no coartar la sustancia legislati-va meso.256 La ley de desarrollo mesoen cierta forma opera como un “re-glamento” frente a la “ley”.

Pero esta relación entre leyes –quellamaremos piramidal–, como si unareglamentara a una más general noes la única forma de concurrencia.Puede producirse un efecto plurile-gislativo donde cada nivel territoriallegisla, pero no para desarrollar unaley superior sobre la materia y tam-poco para enmarcar temática y le-gislativamente leyes de un nivel te-rritorial inferior. Se trataría de leyessobre una materia competencial,pero espacialmente calibrada, cuyoúnico marco normativo para cadanivel territorial en ese caso serían lasnormas constitucionales sobre lamateria en cuestión. Como no hayaquí una sujeción a otra ley, sino a la

Constitución en lo que sobre esto te-máticamente en ella se haya norma-do, pero se produce una plurilegis-lación sobre la misma materia, se diráque se trata de una concurrencia quepara diferenciarla de la piramidal, ladenominaremos (concurrencia) hori-zontal. La dinámica concreta de estasegunda forma de concurrencia impli-cará, por lógica, que al haberse justifi-cado su existencia por calibramientosde escala (“desarrollo económico” lo-cal como algo tan posible y propio delo que sería un “desarrollo económi-co” departamental), mal podría produ-cirse una compartición, pues la cade-na funcional quedaría por lógica enquien legisla. En cierta forma condicecon la figura del derecho constitucio-nal suizo, que reconoce las llamadas“competencias paralelas” donde nivelnacional y meso, por ejemplo, actúansobre “un mismo campo de la mismaforma sin generar colisión”.257 Pasemosa ver ahora un resumen de lo avanza-do hasta aquí.

Gráfica 32Resumen de figuras básicas de asignación competencial

256 Sobre el debate de cuán principista fueron realmente las leyes básicas del caso español y del casoitaliano, ver Reporte Europa de la UCAC, p. 13 ss. Proelss (p. 21) desaconseja insistir en la figuraconcurrencial si se aquilata la experiencia más bien negativa de la experiencia federal alemanacon este instrumento.

257 Thalmann, U., op. cit., p. 161, 162 y del mismo modo Rinow, R., op. cit., p. 80.

exclusiva

exhaustiva

compartida

dispersa

concurrencial

Mod

o de

Est

ado

sim

ple

privativa

horizontal

piramidal Ley básica vs. Ley de desarrollo

Ley calibrada de nivel “X” vs. Leycalibrada del nivel “Y”

Materialización competencial en niveldistinto del legislador pero pasando lacadena competencial completa a un nivelterritorial inferior

Salvo aspectos puntuales que sedesconcentran no por área geográfica, todaslas funciones quedan donde se le legisla

Todas las funciones sin excepción quedandonde se legisla y se desconcentra sólo porárea geográfica

Materialización competencial en niveldistinto del legislador pero dejandofunciones de forma justificada y modularen distintos niveles territoriales

Mod

o de

Est

ado

com

pues

to


136


Añadamos a la anterior gráfica unresumen adicional de lo expuestohasta aquí, mostrando el juego finalentre funciones competenciales y lasfiguras de asignación competencialexclusiva y concurrencial con susvariantes.

A fin de que no se olvide que la ex-clusividad puede recaer no sólo enel nivel nacional, sino en el meso oen cualquier nivel territorial añadi-mos la misma gráfica anterior aten-diendo esta natural posibilidad. (Vergráfica 34)

La materia competencial entonces,excepción hecha de la figura de unaasignación que hemos llamado priva-tiva, está generalmente multiasigna-da, sea siguiendo un patrón sistemá-tico de ordenamiento territorial o seasiguiendo arreglos más bien ad hoc.

Ejemplo práctico de asignacióncompetencial: educación y saluden Bolivia

Con las consideraciones hechas hastaaquí podemos abordar recién la pre-gunta: “¿quién tiene la competenciaen educación en Bolivia?”. Pues re-sulta que gracias a las definicionespropuestas la cuestión del “quién” deesta posesión competencial se ha re-suelto tomando el foco de legislaciónsobre la misma como el dato deciso-rio. A la luz de los hechos se debeafirmar que en Bolivia la competen-cia en educación la detenta el nivelnacional y si se produjera una transi-ción al modo de Estado compuesto,es probable que se optaría por unafigura de asignación concurrente en-tre el nivel nacional y el meso. Perose ha visto que no por “estar” la com-petencia en el nivel nacional, se sus-trae ella a una dinámica generalmen-te compleja de asignación. El tema essi esa aspersión de la tenencia com-petencial es razonable o caótica.Como quiera que fuera la competen-cia en Bolivia sobre las materias desalud y educación la detenta hoy elnivel nacional pues sólo éste legislasobre la materia. En síntesis cuandouno dice en Bolivia que la compe-tencia en educación está en tal o cuallugar significa:

Gráfica 34Combinación de funciones competenciales

por figura de asignación (meso con exclusividad)

Gráfica 33Combinación de funciones competenciales

por figura de asignación

exclusiva

concurrencial

exhaustiva

compartida

dispersa

legislar Funciones competenciales Efecto de calibramiento

privativa

horizontal

piramidal

Mod

o de

Est

ado

sim

ple

Mod

o de

Est

ado

com

pues

to

exclusiva

concurrencial

exhaustiva

compartida

dispersa

legislar Funciones competenciales Efecto de calibramiento

privativa

horizontal

piramidal

Mod

o de

Est

ado

sim

ple

Mod

o de

Est

ado

com

pues

to

Lo exclusivo en el meso

137

a) que se ha ubicado el lugar del fo-co de legislación sobre la materia;

b) pero más allá de ello no significaque sólo ese nivel territorial aco-ge todos los momentos de reali-zación de la competencia pues ladinámica competencial como talgeneralmente difumina la realiza-ción competencial entre varios ni-veles territoriales, según diversasfunciones competenciales y lasrespectivas facultades financieras.

En la gráfica siguiente se intenta re-producir simplificadamente la situa-ción de la materia salud en Boliviacuya asignación competencial es muyparecida a la aplicada para la materiaeducación llamando la atención lafractura de la función competencial“operación”, específicamente, larepartija entre niveles territoriales noya de funciones, sino además de losfactores como son los ítems en per-sonal, las responsabilidades de ma-teriales y suministros, además de lainversión que acaban otorgados a di-ferentes niveles territoriales. (Ver grá-fica 35).

Si se parte de que se hablará de unamodalidad de asignación comparti-da cuando se hubiera determinadopasar la cadena de funciones compe-tenciales en paquete empezando porla reglamentación (momento prime-ro de la facultad administrativa) a unode los niveles subnacionales, descu-brimos que cosa parecida no se haproducido en Bolivia. La figura de unaasignación compartida implicaría quelas otras funciones competencialessubsecuentes a la reglamentación co-mo son la planificación, operación,control y regulación habrían pasadosustantiva y calibradamente comopaquete a un nivel subnacional comoel departamento. Calibradamentepues la figura comparticional no im-plica una ausencia absoluta de fun-ciones competenciales (reglamentar,

planificar, operar…) en un nivel te-rritorial superior diferente al receptorde la compartición, ya que algunasde ellas pueden mantenerse arriba,pero sólo siempre y cuando seanmínimas y justificadas por escala es-pacial.

En Bolivia la educación competen-cialmente detentada como dijimospor el nivel nacional tiene una (multi)asignación que adopta el canon deasignación difusa, o sea, que respon-de a un desarrollo ad hoc con losaños, las presiones sociales y la adap-tación institucional sin mucho mar-gen a un esquema sistemático. Poreso no se trata de una figura dispersaque no es compatible con la apari-ción de funciones competenciales enlos distintos niveles territoriales consolapamientos y duplicaciones. Unsíntoma básico de esta difusión –odegradación de la dispersión– es ladetentación concentrada en el nivelnacional del poder reglamentario ensalud o educación. Como las técni-cas de planificación suelen ser com-parativamente inocuas, su aparicióncomo función competencial en va-rios niveles más allá de su ineficien-cia, no debe preocupar mucho como

Gráfica 35Asignación competencial de la salud en Bolivia

Exclusiva pero difusa (degeneramiento de la figura por dispersión)

Nación

Departamento

Municipio

L R CP

CP

O

O

U

138


sí debe hacerlo el que el poder regla-mentario haya quedado tan concen-tradamente en el nivel nacional.

con funciones difusamente distribui-das por desconcentración de tipoautoadministrativo y fractura de fac-tores en la operación entre los muni-cipios y lo nacional/departamental.

Recogiendo preceptos previamentediscutidos de la mecánica de traspa-sos territoriales258 hemos añadido enla caracterización recién hecha de laasignación para la salud o la educa-ción, el término de la “desconcen-tración de tipo autoadministrativo”.No puede dejarse de lado una ex-plicación al respecto y la acumula-ción de conceptos a esta altura nosfacilitará la tarea. Resulta que el he-cho de que el receptor sea una enti-dad territorial descentralizada (comoel municipio en Bolivia) no implicanecesariamente que los factoresoperacionales involucrados en lamateria salud que se le han otorga-do se hayan automáticamente des-centralizado aunque por lo generaleso se esperaría al gozar el receptorde cualidad gubernativa. Pero por elotro lado, si bien la cesión de esosfactores no necesariamente arrastrasu descentralización, la cualidad gu-bernativa del receptor afectará de al-gún modo el traspaso pues por su na-turaleza podrá envolver con enormecapacidad de influencia las tareas encuestión (en este caso, la disposiciónde los factores operacionales de ser-vicios, materiales e inversión paraeducación o salud) si se compara conlo que pasaría si un departamentodesconcentrado del Poder Ejecutivorecibiera esas mismas tareas. Ya quela prefectura boliviana por el momen-to dista de tener la cualidad territo-rial del municipio, su capacidad deenvoltura de los factores traspasadosserá estructuralmente más debil. Perola prefectura boliviana por su ladotampoco es una barata área geográfi-ca pues se vio que responde a un es-

Gráfica 36Matriz simplificada de asignación competencial de Educación en Bolivia

Profundicemos aquí el caso bolivia-no y su famoso dato adicional here-dado de 1994 que se ha dibujado enla gráfica sobre la salud y que estáreferido a la fractura “factorial” en lafunción competencial “operar” parafinalmente desembocar en una des-cripción completa del caso que nosocupa. En efecto, la función operarpuede desagregarse en atribucionesy en los factores de operación comoson sueldos, servicios, materiales einversión. Estos factores de operaciónhan sido imputados en Bolivia des-de 1994 al nivel municipal en lo querespecta a servicios, materiales e in-versión; y a un limbo entre el nivelnacional y las prefecturas en lo quehace al factor operacional “sueldos”.Consecuentemente tenemos en Boli-via la siguiente descripción apretadadel fenómeno en análisis: las mate-rias de salud o educación se encuen-tran competencialmente asignadasbajo un esquema de detentación dela competencia en el nivel nacional

258 Ver supra capítulo III, descentralización y desconcentración, p. 85.

legislar

reglamentar

planificar

operar

controlar

regular

monto

fuente

modalidad

fase

cobretura

I. Materia Competencial: Educación I.1.Componente: Primaria

sp snp sum inf

financiamiento

Nivelnacional

Niveldptal

Nivellocal

provincia

cantón

hoy

mañana

hoy

mañana

Funciones competenciales

hoy

mañana

1 2

139

píritu constitucional vigente que as-pira para el departamento su confor-mación como colectividad territorialpor lo cual la capacidad de envoltu-ra puede ser mayor a la que se daríaen una simple dependencia adminis-trativa del poder nacional.

En consecuencia, cualquier traspasoque el nivel nacional se propusierarealizar está pues condicionado porla naturaleza y las membranas de losreceptores. Si entonces queda conello claro que en Bolivia la materiasalud no está descentralizada aunqueuno de los receptores (el municipio)sea entidad territorial descentraliza-da, debemos aclarar aún porque nopudo tratarse de una autoadministra-ción independiente que dijimos ex-presaba una forma peculiar de terri-torialización del poder típica de lossistemas de contraloría o justicia anivel subnacional.

Pues bien, como se sostuvo arriba,la autoadministración independien-te se produce para los casos de au-toadministración territorializada deentes que ni se descentralizan ni sedesconcentran pero se territorializan.Pero como la desconcentración (y enbuena parte debido a las membranasprotectoras de los receptores) tam-bién puede implicar dinámicas deautoadministración urge entender,para cerrar este punto, el porqué dela adopción del concepto de descon-centración en Bolivia –y sus diferen-cias para prefectura y municipio– almomento de entender la asignacióncompetencial de las materias de sa-lud o educación.

Recordemos simplemente que elmunicipio boliviano toma decisionessobre tres de cuatro factores operacio-nales de materia con margen eviden-te de autoconfiguración administra-

tiva, si bien bajo los efectos restric-tivos de la fractura factorial descrita(“sueldos pagados arriba”). La dife-rencia entre prefectura y municipioradica sólo en el alcance de la au-toadministración que les ha sido con-ferida para manejar los respectivosfactores operacionales pues ya en lafacultad financiera se distancian aldejarse a favor del municipio trans-ferencias en bloque emergentes dela coparticipación tributaria para asu-mir parte de esos costos, mientras queen el otro caso prefectural se les tras-pasará recursos sólo condicionadospara asumir los ítems en personal delsector. Además, se añade en contrade la prefectura las dificultades parael ejercicio general del esquema dedesconcentración a nivel departamen-tal como es el tener que compartir laprefectura con el nivel nacional el ma-nejo del factor “sueldos”. Con todo,las decisiones autoadministrativa-mente tomadas por los municipiossobre esos factores operacionales noparecen romper una cadena compe-tencial relativamente lineal de arribahacia abajo, es decir, de desconcen-tración del sector salud o educaciónlo cual vale con mucha mayor razónpara la prefectura. El descuido demantenimiento en infraestructuras desalud o educación se explica más porefecto de la no condicionalidad delas transferencias a los municipiosque por ser prueba del manejo autó-nomo del municipio aunque tampo-co tendría que ser necesariamente talsi no fuera por el paralelo desquicia-miento de la supervisión de la gestiónpor resultados sectorial y general queprima en el sector público boliviano.

A la luz de todo ello cuando la PASChabla de “la delegación de la ejecu-ción de funciones y competencias”259

en realidad no sabemos si ella pue-de estar haciendo referencia a la figu-



La diferencia entreprefectura y municipio

radica sólo en el alcancede la autoadministraciónque les ha sido conferida

para manejar losrespectivos factores

operacionales

140


ra comparticional aunque sin saber-se si se pasará la cadena de funcionescompetenciales como paquete a unnivel territorial inferior; o puede es-tar queriendo retratar la dispersión oquien sabe si busca la asignaciónexclusiva y exhaustiva, todas ellascompatibles con la idea de delega-ción. En todo caso y volviendo a losesquemas conceptuales avanzadosaquí, cuál de las figuras (comparticio-nal, concurrencial o de otro tipo) seaplicará a las materias competen-ciales es asunto que puede venir dis-ciplinado por la nueva Constituciónincluso cuando estipule un mandatotal que haga detentar en el meso lalegislación sobre una materia y obli-gue una figura de asignación porcompartición con el nivel municipal.Pero también es posible que el Esta-tuto meso declare cómo y cuáles desus competencias exclusivas se lasdaría bajo esquema de comparticióncon el nivel local.

Los problemas en la técnica dellenado de vacíos competenciales

Los vacíos competenciales puedenproducirse por varias razones de lascuales dos se refieren a: i) los explí-citamente titulares de la competen-cia o de las funciones omiten o yerranen proceder a la asunción; ii) no seha previsto en la Constitución unadecisión sobre una competencia es-pecífica que acaba surgiendo ex postcomo efecto de la dinámica social;o se inventa desde la perspectiva te-rritorial; o simplemente se descuidóen el diseño constitucional que aca-ba de ser activado.

Omisión competencial

En un caso se pone generalmente én-fasis en la omisión que es cuando porejemplo en la figura concurrencial

piramidal o el nivel nacional no pro-mulga la ley básica; o habiéndosepromulgado la misma el meso nohace la de desarrollo; o ambos ca-sos260. Este vacío podría enfrentarsecon mandatos constitucionales deplazos perentorios y concentrar lasllaves de cierre competencial me-diante un proceso de sustitución mu-tua cuando uno de ellos incumplepara lo cual, obviamente, por lo me-nos uno de los detentadores de lacompetencia debe haber hecho suparte de legislación, siempre hablan-do del caso concurrencial piramidal.En otros términos a falta de legisla-ción nacional la legislación concu-rrente meso podrá deducir los princi-pios del ordenamiento constitucionaly legal vigente; y ante ausencia deleyes de desarrollo del meso, la leynacional fungiría como si fuera leymeso restando simplemente la apli-cación administrativa en el mesomientras se repare en ambos casosel silencio si es que era intención delconstituyente que ambos legislen ycumplan el mandato concurrencial.Los plazos también deberían estable-cerse para que todo lo que ha sidoasignado en exclusividad se promul-gue realmente desde el detentador dela competencia. No se puede descartarque, como forma de incentivo a estetipo de vacíos, el Estado restringa y sus-penda, donde pueda, toda transferen-cia financiera mientras los detenta-dores de la competencia no cumplancon su mandato constitucional deocupar legislativamente sus campos.

Yerro competencial

Menos común que estos casos deomisión es analizar el yerro pues aquílos detentadores han hecho su tareapero no la han hecho conveniente-mente. Puede ser el caso de una le-gislación meso exclusiva o concu-

260 Este dilema para Italia en Reporte Europa de la UCAC, p. 61. ss.

A falta de legislaciónnacional la legislaciónconcurrente meso podrádeducir los principios delordenamientoconstitucional y legalvigente

141

rrente que bien vista resulta ser, porejemplo, una reglamentación y no unanorma de la forma “ley”. Como éstees un tema de valoración sobre la cali-dad de un instrumento normativo noen su legalidad sino en su adecuacióntécnica, deberá pasarse esta tarea deevaluación al Tribunal de Examinaciónque consideramos aquí expresión deun cuarto poder horizontal261. En quémedida es posible presionar desde unainstancia jurisdiccional suprema no elsentido político de una norma sino sucalidad técnica tiene en las decisionesrecientes de la Corte de Arbitraje deBélgica una de sus pruebas contem-poráneas. Allá, la Corte puede atacaruna norma y fundamentar su anula-ción cuando en la querella se demues-tre la negligencia del legislador en elproceso mismo de producción norma-tiva como sería el haber prescindidode los insumos científicos necesariospara normar262. La instauración de unainstancia suprema y jurisdiccional paraneutralizar un ejercicio tumultuoso263

de competencias, es una dimensiónque podría interpretarse como restric-ción de derechos democráticos perodebe entenderse más bien como ema-nación de la efectividad de los ámbi-tos ademocráticos del Estado bajo elsupuesto de que se aspira un Estadomoderado, contrapesado y serio en sus

operaciones más allá de sus vectoresde política o ideología.

Silencio competencial

La otra gran familia de vacíos com-petenciales proviene de que mal po-dría achacarse descuido por omisióno yerro a nadie en la medida en quela competencia nunca fue adjudica-da a persona. Una opción sería acu-dir a llaves de cierre que le darían almeso una suerte de prerrogativa apriori264 ya sea automáticamente (Ita-lia) o de manera procesual (Espa-ña)265. Pero otra opción podría serresistir el supuesto de que en casosde silencio asignativo la materia apa-recida pertenezca naturalmente almeso ya que la misma podría en rea-lidad pertenecer técnicamente al ni-vel nacional o al local para lo cualnuevamente deberá ser la decisiónjurisdiccional del Tribunal de Exami-nación la que discipline el caso con-creto266. En la PASC se valora comoventaja del esquema español frenteal italiano el que se aplica más pro-cesualmente el supuesto de queaquello que no está asignado impli-cará su pertenencia al meso267. Enefecto, como se conoce de la norma-tiva española, eso recién se convalidacuando se ha asumido vía Estatuto

261 Tanto el dictamen jurídico internacional como el nacional al presente Balance expresan su abiertoescepticismo o rechazo sobre si un semejante tribunal congeniaría con el respeto a la autonomíaterritorial. Ver Proelss, A. (2005) Rechtsgutachten zu dem Dictamen Técnico sobre la propuesta deSanta Cruz, Universität Tübingen/ Europäisches Zentrum für Föderalismusforschung/GTZ, p. 8 yAlarcón, C. (2005) respectivamente, p. 11 y 15. Proelss incluso aboga por que sea el principio dela PASC de una suposición a priori a favor del departamento el mecanismo adecuado para diluci-dar vacios asignativos.

262 Detalles sobre los casos concretos de la CdA de Bélgica en Popelier, P. (2005) “The role of theBelgian Constitucional Court in the Legislative Process” en Statute Law Revue, Nº 26(1), p. 24 ss.

263 Es sugerente como lo explica Agamben, que el fenómeno de un tumulto socioestatal haya justa-mente justificado en el derecho romano una suerte de “suspensión del derecho” mediante lafigura del justitium para atender situaciones de riesgo para la República cuando fallan los órganoso se produce una amenaza de desquicio estatal. Ver Agamben, G. (2004) Ausnahmezustand,Suhrkamp, p. 52 ss.

264 Cf. también Art. 15 de la CP austriaca.265 Tanto Proelss (p. 19) como Alarcón (p. 3 y 4) abogan en sus dictámenes a este Balance por aplicar

más bien la figura de regla/excepción subyacente a la técnica de presunción a favor de llevar unacompetencia suelta a lo subnacional –al departamento en caso bisegmentado se entiende– en vezde derivar esa decisión a una instancia jurisdiccional.

266 Para Proelss (p. 11 del Nachtrag zum Rechtsgutachten) la decisión de dónde llevar una competen-cia es eminentemente política y vicios más o menos es asunto del Constituyente tomarla.

267 Urenda, op. cit., p. 31/32.


Ante ausencia de leyes dedesarrollo del meso, la leynacional fungiría como si

fuera ley meso restandosimplemente la aplicaciónadministrativa en el meso

142


meso el hecho y de no serlo, se consi-derará que el asunto quedaría comoasunto del nivel nacional268. No obs-tante podría argumentarse que cuan-do una competencia flota en el aire latarea de fondo es calibrarla espacial-mente y adjudicarla lo antes posiblemediante decisión jurisdiccional alnivel territorial apropiado restando porcierto luego la tarea de su constitu-cionalización. Debe destacarse que lasuposición de un favorecimiento almeso sin previo calibramiento provie-ne en buena medida de la presión delprincipio de subsidiariedad tan pre-sente, por ejemplo, en la misma Cons-titución alemana. Ella, en forma recu-rrente, recuerda declarativamente quela legislación se supone a priori en elmeso aunque luego vengan todos losmatices constitucionales diluyentes deesa declaración inicial, habiendo de-jado con el correr de los años prácti-camente escuálida la sustancia legis-lativa del meso alemán269. Ciertamenteel esquema español en este punto tie-ne la ventaja de decir: “podrá”; deri-vando luego al “Estatuto” y previendoel caso de que esto no suceda (dondeasumiría el Estado). Pero se mantieneen el paradigma de subsidiariedadcomo único o principal principio, locual puede debatirse pues no sólo debeevitarse que quede un vacío asignativo–y encima se presione por absorberpreferentemente lo que flota en lo lo-cal–, sino que se lo haga de formaespacialmente inapropiada.

Calidad de la autonomía y sistemade asignación competencial

Un tema poco común en la literatu-ra sobre técnicas de asignación com-petencial es la preocupación por pre-

cisar mediante norma los parámetrosde asignación competencial de talmanera que la famosa opción de le-gislación meso (sea exclusiva o con-currente) deba generar un genuinosentido de innovación y diferencia-ción normativa pues de lo contrariopierde sentido todo ejercicio autonó-mico. Esto no sería definir nada “cen-tralistamente” desde esta norma técni-ca de un control de calidad normativo,sino garantizar, inducir o incentivarque se sigan ciertos requisitos a finde tener verídicos vectores de políti-ca regional con sentido, dirección ymagnitud. Si un departamento se re-sistiera a vaciar adecuadamente enley meso este su vector, el Tribunalde Examinación debería dar un pla-zo so pena de que el nivel nacionalpenetre normativamente en tanto nose enmiende esta negligencia quemás que vacío viene de un vicio decalidad de producción legislativa te-rritorial. Este control no es el deconstitucionalidad donde se observaque la ley meso no contravenga laConstitución tanto en lo fundamen-tal como en aquello que ésta hubie-se normado en la materia. Pero si setrata de la concurrencia piramidal,por ejemplo, está claro que el Tribu-nal de Examinación debe controlarque no se hayan relajado además losprincipios técnico-temáticos de la leybásica correspondiente. Luego ven-dría el testeo de calidad misma delejercicio de autonomía, tanto en elsentido de sustantivizar bien la ma-teria conferida como en evitar queel Legislativo territorial subnacionalquiera hacer pasar como ley lo quees en realidad un reglamento270. Ycomo probablemente el reglamentopuede bajo determinadas condicio-

268 CP española Art. 149.3.269 Por ejemplo CP alemana que en su Art. 30 más o menos dice que es asunto del meso la realización

de las potestades estatales y el cumplimiento de las tareas estatales, mientras la CP no diga locontrario. Pero la CP ha dicho en la práctica mucho en sentido contrario.

270 Ver el control del mal uso del reglamento en lugar de ley o viceversa como vía de facilitación deprocedimientos en la jurisprudencia de la CdA. Popelier, P. op.cit, p. 27.

Debe precisarse unanorma que permitagarantizar, inducir oincentivar que se siganciertos requisitos a fin detener verídicos vectoresde política regional consentido, dirección ymagnitud

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nes ser suficiente para atender la de-manda territorial específica de acciónestatal, habrá que controlar que esecamino quedó agotado. Pero en es-pecial debe tener la norma legislativauna plusvalía para la gestión públicay demostrar que se está variando/in-novando en política estatal sobre lamateria concernida. No se trata dedirimir los sentidos políticos de unavisión social o de una acción legisla-tiva sino de estimular su elaboraciónseria. A fin de moderar este tipo decontrol puede definirse que tales ve-redictos no se produzcan de oficio271.(Ver gráfica 37).

Estos recaudos vienen de un ciertosentido de sensatez pues si la nuevaCP ha mandado que se legisle en elmeso de un país, entonces ése es unimperativo que tarde o temprano de-be ser concretizado pues de lo con-trario pudiera la autonomía conver-tirse en farsa donde nadie legisla ytodos reglamentan o llanamente selimitan a planificar o legislan incon-venientemente no ya en términos devisión social, sino de calidad míni-ma en técnica de producción norma-tiva.

Invención competencial

En el caso de la invención compe-tencial se debe decir lo siguiente. Sise ha prefigurado con cierto detalleen la Constitución los catálogos com-petenciales y de pronto ni el Estatutoni aquella versan o atribuyen unacompetencia, ¿qué hacer? Una alter-nativa es que la solicitud deba ir pri-mero al Tribunal de Examinación272

en todo aquello que no tenga que vercon control de constitucionalidad.

Cuando éste vea que la misma noestá ya implícita y que realmente suescala convoca al meso, dicha com-petencia debería ser incorporada me-diante reforma parcial del Estatutodepartamental por votación agravadadel Legislativo meso sin descartarseuna constitucionalización posterior.Frente a la opción aquí propuesta deactivar una instancia jurisdiccionalpara atribuir competencias flotantes,la PASC prefiere llevar esto a una di-rimición –“en el ejercicio del princi-pio de subsidiariedad”273– entre nor-ma departamental votada por laAsamblea; y aprobación del Congre-so nacional bajo efecto de silencioadministrativo.

La madurez de un país para aplicarel federalismo de ejecución

Al hacer la revisión de las distribu-ciones competenciales concretas quese verán más abajo, se descubrirá quela cuestión de la figura de la compar-tición no resiste un mandato de gene-

Gráfica 37Control jurisdiccional para la calidad de la legislación subnacional

271 Así Proelss, op. cit., p. 12 para instancias jurisdiccionales en general.272 Alarcón (op. cit., p. 15) es más optimista de un tribunal de examinación si se restringiera su control

al caso para problemas más técnicos como los que se supone pertenecerían al fenómeno deinvención competencial mientras aboga por llevar al control constitucional clásico las colisionescompetenciales propiamente dichas.

273 Propuesta del Consejo Preautonómico, p. 3 y 4.

exclusiva concurrencial

Control jurisdiccional:

i) ley meso no afecta derechos fundamentales…

ii) calidad de ley meso sustantiviza adecuadamente competencia;

iii) no se relajan principios de legislación nacional o de normaconstitiucional sobre el tema;

iv) desarrollo legal de ley básica no se confunde con uno reglamentario;

v) innovación competencial demostrada vertical (concurrencia)y horizontalmente (exclusiva);

vii) agotamiento de la vía reglamentaria para la variación aspirada.

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ralización tan apodíctico al llevar todala lista exclusiva nacional al desarro-llo legislativo o a la ejecución del de-partamento como pretende la PASCdesde su nueva versión del PCPA274

cuya inspiración reconocida vienedel tenor de la CP alemana.275 Ni allífinalmente se produce en su purezapor el efecto que generan las venta-nas que se encuentran normadas enla misma CP alemana para permitir enciertos casos una administración fe-deral inmediata. Esta dimensión delproblema se abordará con más detalleen el siguiente capítulo pues ahora setrata de retomar la figura del “delega-do” nacional en cada departamentoautónomo en vinculación con la fi-gura comparticional que se conocetambién como federalismo de ejecu-ción. En términos generales, recorde-mos que la figura comparticional asícomo se desprende de lo expuestodeja entrever que su funcionamientose establece para:

a) la concurrencia piramidal que malpodría devolver las funciones com-petenciales al nivel territorial su-perior que sólo ha quedado conel mandato de una legislaciónbásica;

b) las exclusivas que así lo explici-taran descargando las funcionesen el nivel territorial inmediata-mente o mediatamente inferior alque legisla;

La figura comparticional es en ciertaforma un signo inverso de aquelloscasos donde se justifique la asigna-ción exhaustiva e incluso la privati-va, en otros términos, sin comparti-ción alguna como por lo demás loda a entender la formulación delconstitucionalismo austriaco en estepreciso sentido276.

En la PASC la cuestión de la figuracomparticional se aborda en el mar-co de la discusión sobre “la ejecu-ción autonómica de la legislación delEstado” y específicamente cuando setrata de justificar el rol del delegadonacional en cada departamentocomo autoridad paralela al que seráEjecutivo electo y cuya pertinenciaha sido parcialmente abordada arri-ba pudiendo completarse ahora suvaloración a la luz de los conceptosdesarrollados hasta aquí277. La mecá-nica de la aplicación vía meso detoda la ley nacional lleva en la PASCa la conclusión de que dada la in-madurez para semejante paso enBolivia, por lo pronto, se deberíadejar la aplicación de las competen-cias “exclusivas” del nivel nacionalen manos de representantes del ni-vel nacional en el meso, mientras quese podría dejar en manos del depar-tamento la aplicación tanto de lo quea él se le ha conferido a título exclusi-vo como de aquello que se ha dejadocomo concurrente entre él y el “Esta-do nacional”. Se añade que la “vigi-lancia” que le correspondería ejerceral Estado para sus asuntos en cualquiernivel territorial del Estado no deberíair sin embargo en desmedro del prin-cipio de autonomía de los departa-mentos aunque se complementa queello debería ser compatible con queen estos casos el nivel nacional “con-dicione” esas operaciones y ejerza“control directo”. Pues bien, todo estoasí junto, como se ha explicado arri-ba, puede acabar siendo algo de difí-cil aplicación. Se puede ahora con-cluir el abordaje de este tema con lassiguientes consideraciones.

1. La asignación de exclusividad almeso no tiene porqué excluir unacompartición meso/municipio

274 Idem, p. 2.275 Art. 83 ss.276 Art. 10 de la CP austriaca.277 Para todo lo siguiente ver Urenda, op. cit., p. 37.

No es imperioso que eldepartamento asumaautomáticamente toda lacadena competencialpudiendo ser esta cedidaal municipio

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como bien insinúa la nueva ideaconstitucional italiana; o sea, noes imperioso que el departamen-to asuma automáticamente todala cadena competencial pudien-do ser esta cedida al municipio;

2. La figura de asignación competen-cial por concurrencia piramidal,si implica una ley de desarrollodel meso que se engrana con unaley básica emitida por el nivel na-cional efectivamente arrastra lacompartición de cara al nivel na-cional. Pero queda aún por defi-nir si será el meso o el nivel localquien asuma la cadena de funcio-nes competenciales. Si el nivelque detenta parte de la legislación(pues estamos en la figura con-currencial) vía la legislación dedesarrollo acaparara además lasfunciones competenciales, se ha-blará de una combinación de con-currencia con exhaustividad.

3. Ahora bien, si un país ya puedemanejar estas alternativas es difí-cil creer que no podría aplicarsela compartición entre nivel nacio-nal y meso que es sobre lo cualduda la PASC;

4. La PASC opta porque se otorgue laejecución de las competenciasexclusivas del Estado al meso perobajo el “control directo” por par-te del “Estado” a través de un re-presentante. Pero la primera ideade otorgar la ejecución al mesojustamente puede conducir a lacompartición que es lo que laPASC quería evitar en sus propioscánones de reflexión (atendiendola supuesta falta de madurez delpaís para el “federalismo de eje-cución”278). La única forma de nohacerlo sería admitiendo que elnivel nacional despliegue su ad-ministración propia inmediata víaáreas geográficas a nivel departa-mental. Pero a todo esto se añade

el tema de un “control directo”que complica la propuesta puessi como la PASC dice que este re-presentante del Estado “vigilará”“respetando la autonomía” enton-ces sólo podría tratarse aquí de uncontrol de legalidad lo cual iríaempero contra los términos “con-trol directo” o “condicionamien-to” más propios de un control demérito. Por eso, cuando se hablade que el nivel nacional deberíapoder “condicionar el ejercicio delas competencias en el departa-mento” pero al mismo tiempo re-querir que se lo haga sin “pérdidade la autonomía de ejecución”,resulta insalvable la contradic-ción. Si el receptor de la tarea na-cional ha de gozar de “autonomíade ejecución”, el único “condicio-namiento” posible es el control delegalidad confirmándose nueva-mente que se podría tratar aquí deuna figura de compartición. Inclu-so en el cuadrante II de la gráfica23 superior (caso austriaco) don-de se opta por penetrar la entidaddándole tareas con notables gra-dos de instrucción desde el emi-sor, por alguna razón el nivel na-cional ha renunciado a usar laopción de una administración in-mediata propia por lo cual se pro-duce la desconexión entre legis-lador e implementación. O seahay delegación pero tampoco po-drá llevarse a cabo menoscaban-do de forma severa la autonomía.Otra opción más respetuosa de lasmembranas y márgenes para elreceptor lo trae el cuadrante IV de-rivado del Art. 83 de la CP alema-na donde la compartición va dela mano de una autorestriccióndel emisor de tareas (el nivel na-cional por ejemplo) de instruir di-rectamente aceptando para sí quelas tareas propias conferidas las

278 Urenda (2005), p. 37.


Si el receptor de la tareanacional ha de gozar de

“autonomía deejecución”, el único“condicionamiento”

posible es el control delegalidad

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considerará como si fueran pro-pias del receptor. Pero aquí me-nos que en el otro caso, se justifi-caría un “representante”.

5. Se debe sostener que en generalno se requiere del famoso “repre-sentante” en strictu senso para un“control” desde el “interés nacio-nal”, pudiendo acudirse a la juris-dicción de la justicia administra-tiva o al papel de las contraloríasdepartamentales.

6. La opción del cuadrante II del grá-fico 23 representa el caso dondepara ciertas competencias el nivelnacional perforaría meridianamen-te la membrana de la entidad terri-torial viéndola en tanto y cuanto setrate de esa función competencialespecífica como área geográficadebiendo reponerse al receptor, esosí, los costos. Pero tómese en cuentaque de todos modos no se puededescartar que el Legislativo mesopueda observar esas operacionesbajo el argumento de que incidenen el bienestar de los habitantes desu geografía política correspondien-te lo que sería natural de esperardada la cualidad gubernativa delreceptor que irradiará inevitable-mente efectos incluso en este esce-nario de ruda delegación.

7. No se puede igualar la salida italia-na con la francesa como lo haceen todo este contexto de análisis laPASC279. En Francia hay un enormecampo de activación de adminis-tración nacional directa por mediode prefecturas fuertes que no sólofungen como controladores pun-tuales de legalidad de las colectivi-dades territoriales. En Francia la leysólo proviene del nivel nacional ypor principio la implementación esnecesariamente por desconcen-tración “ruda” (vía prefectos) o

“suelta” (vía corporaciones territo-riales como la región). La Constitu-ción italiana por su lado parte delprincipio de combinación de asig-nación por exclusividad conexhaustividad en el nivel nacio-nal,280 salvo que se estipule lo con-trario. Esto va a contra marcha delespíritu de la CP alemana que im-prime un mensaje inverso al res-pecto281. En principio, lo que noes exclusivo del Estado (o sea, esconcurrente) es según el textoitaliano también exclusivo para laregión y con exhaustividad peroa diferencia de Francia –pequeñodetalle que no se debe olvidar– laregión italiana puede legislar. Parael caso italiano se añade que se re-conocerá al nivel local la potestadde reglamentar lo que le estéencomendado, lo que se comple-menta declarando que se asignaráa los municipios italianos las “fun-ciones administrativas” (llamativa-mente no se habla ya de “regla-mentación”) sin perjuicio de quelas mismas se pasen escalonada-mente hacia arriba282 (provincias,urbes, regiones y Estado) algo quepuesto en esos términos tampocose conoce en la experiencia fran-cesa. La titularidad de las “funcio-nes administrativas” es automáti-ca para el nivel local italiano enlo que hace a sus asuntos propiosy de las que se les confiera me-diante ley estatal o regional.

8. De todos modos en la figura com-particional existe una posibilidadreal de que el nivel nacional adop-te por lógica una actitud de espe-cial observación de lo que ha ce-dido en lo funcional hacia abajo.En el caso del cuadrante II de lagráfica 23 la mecánica es otra peroen el caso del cuadrante IV de la

279 Urenda, op. cit., p. 36.280 Art. 117 de la CP italiana.281 Art. 83 de la CP alemana.282 Art. 118 de la CP italiana.

En general no se requieredel famoso representantepara un “control” desde el“interés nacional”,pudiendo acudirse a lajurisdicción de la justiciaadministrativa o al papelde las contraloríasdepartamentales

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misma figura se puede pensar enlas disposiciones adicionales de laCP alemana283 que prevén salidaspara el caso de un eventual des-control de la figura comparticional.

Competencias susceptibles de serasignadas hacia algún nivel

Sin citarlo expresamente la PASC asu-me prácticamente de forma textualla idea de la Constitución españolade que mediante ley (orgánica) elEstado puede transferir o delegar almeso “facultades” de titularidad es-tatal que sean susceptibles de ello284.Ahora bien, una vez dada la estruc-tura competencial en la Constituciónes evidente que queda siempre lacuestión de cómo prever mecanis-mos que pudieran evitar rigidez ex-cesiva para ajustar competencias.Pero se podría también tender a quela Constitución avance en una asig-nación lo más abarcante posible.Aquello que es “susceptible de sertransferido” debería en ese caso, tar-de o temprano, ser efectivamentetransferido por la Constitución o serconstitucionalizado una vez que elTribunal de Examinación haya facili-tado un ajuste competencial sin te-ner que esperar adaptación constitu-cional alguna. La titularidad del focolegislador debería ser sólo cambiablepor reforma constitucional aunquelos ajustes a las funciones compe-tenciales sí podrían ser encaminadospor ley de aprobación agravada.

Activación competencial desde losEstatutos

Activar o tocar las competencias des-de los Estatutos285 es sin duda una in-

fluencia del esquema constitucionalespañol y puede explicarse por latécnica de haberse diferenciado alládos velocidades de asignación com-petencial. Pero la diferenciación develocidades en este punto o la adop-ción, por tanto, de un esquema deasimetría competencial podría tam-bién operarse sin dejar a los Estatu-tos mucho rol y hacerlo mediantereformas constitucionales periódicas.Del mismo modo se debe insistir enque si el Estatuto ha de involucrarsecon la lista de competencias mal ha-ría en repetir lo que la nueva CPEhabría puesto en la lista competencialmeso pues se generaría una redun-dancia innecesaria. En el Estatuto sedebe aprovechar la oportunidad paradefinir el vector de política de la com-petencia. Por ello es que ante la ideade la PASC de que los Estatutos debe-rían versar sobre los aspectos proce-dimentales de las competencias286

debemos reflexionar lo siguiente. LosEstatutos, en vez de ponerse a acti-var competencias, deberían más bienprecisarlas vectorialmente según es-tas vengan dadas por la Constitución.El Estatuto no debería estar tanto paraprecisar lo procedimental de las com-petencias como para darle un valoragregado vectorial y territorial al pa-quete competencial de la entidad entérminos de política territorial. LaPASC aquí sostiene además dos ideasen conflicto: en un lugar dice que elEstatuto sí podría ampliar las com-petencias (cuando analizan las op-ciones de mayorías de reforma delmismo287) y en otro lugar a momentode analizar una eventual “ley de go-biernos departamentales” afirma quelos Estatutos no pueden alterar niagregar competencias288.

283 Art. 84 de la CP alemana.284 Urenda, op. cit., p. 45.285 Urenda, op. cit., p. 48 y Propuesta del Consejo Preautonómico, p. 3.286 Urenda op. cit., p. 48.287 Idem, p. 57.288 Urenda, op. cit., p. 48.


El Estatuto no deberíaestar tanto para precisarlo procedimental de las

competencias como paradarle un valor agregadovectorial y territorial al

paquete competencial dela entidad en términos de

política territorial

148


Las consideraciones teóricas previasserán ahora empleadas en un ejerci-cio de asignación competencial con-creto pero con un énfasis en la pers-pectiva de los engarces entre facultadlegislativa y administrativa. Como seha visto en las líneas precedentes, laPASC ha hecho un esfuerzo en trestiempos para esbozar una técnicaque, a pesar de ofrecer un detalladoy ambicioso plan de asignación, dejóabiertas varias preguntas. Debido aello se la toma como pretexto y pun-to de partida para contrastar arreglosalternativos que independientemen-te de los sentidos específicos de asig-nación contrastados con los de laPASC, proponen al debate tanto una

técnica formal de asignación alterna-tiva, como preliminares averiguacio-nes de contenido de lo que será unaasignación competencial definitivade cara al nuevo modo de Estado enBolivia que para efecto del capítuloque sigue, se supondrá compuesto.Será importante advertir cómo la op-ción de la PASC por un modo de Esta-do compuesto, pero de factura biseg-mentada no polar, dejará su huellaen las ideas concretas ya de distribu-ción competencial (municipio opa-cado como potencial receptor deellas), por mucho que ello haya sidoparcialmente matizado por el nuevocatálogo competencial propuesto porel Consejo Preautonómico.

149


El capítulo ofrece al debate una técni-ca nueva de asignación competencialque si bien pone énfasis en la facultadlegislativa, avanza criterios prelimina-res tanto sobre la materialidad de laasignación (al asignar materias concre-tas como salud o desarrollo económi-co) como sobre la distribución de lasfunciones competenciales mismas(reglamentar u operar) por nivel terri-torial. La oferta de una metodologíaalternativa de asignación se hace tra-bajando sobre la base de la segundade tres propuestas de asignación com-petencial desarrolladas por la PASCdebido a que ésta contiene no sólo unmarco teórico desarrollado, sino un es-quema de imputación concreto.

Para llevar a cabo este ejercicio opta-tivo de asignación competencial seasume el catálogo competencial de laPASC haciéndole cambios donde seanecesario. Se opera con 13 grifos deasignación aplicados a 44 materias.


1. El sistema de asignación alterna-tivo parte de considerar la exclu-sividad como el caso donde sobreuna determinada materia sólo seadmite a un emisor legislativo, seaéste el municipio, el meso o el ni-vel nacional. No se trata de quesólo un nivel legisle en el Estado

(modo de Estado simple), sino deque dentro del mismo por muchoque más de un nivel pueda hacer-lo (modo de Estado compuesto) seacepta que para ciertas materias,sólo un nivel lo haga.

2. Si se ha comprobado que sólo le-gisla un nivel, se aborda seguida-mente la posibilidad de concen-trar o más bien repartir funcionescompetenciales entre los nivelesterritoriales dando lugar a las si-guientes posibilidades:

• Si el nivel que legisla asumeademás prácticamente toda laaplicación de la competenciase hablará de asignación priva-tiva (o exhaustiva si se dejaabierta la posibilidad de pun-tuales delegaciones del nivel te-rritorial superior al inferior).

• Si se desconecta al legislador dela aplicación, entonces se pro-ducen dos subgrupos:

i) Compartición, cuando toda lacadena de funciones compe-tenciales se pasa a un sólonivel territorial.

ii) Dispersión, cuando las fun-ciones por razones justifica-das técnicamente, se ubicanen diferentes niveles territoria-les como módulos completos.

3. Si se opta por abrir la posibilidadde que en más de un nivel territo-

SINOPSIS

CAPÍTULO IV

150


rial se legisle sobre una materia,entonces se hablará de concu-rrencia. Las opciones de reparti-ción de funciones nuevamente seaplican aquí.

4. En efecto, si la concurrencia seproduce de tal manera que el ni-vel nacional sólo puede legislarprincipios y el meso desarrollarpor ley esos principios, se habla-rá de una concurrencia piramidal.

5. Si las leyes provenientes de diver-sos niveles sobre una determina-da materia se contrastan sólo conlo que la Constitución ha norma-do sobre ella y lo hacen norman-do hasta donde se justifique poruna determinada escala espacial,entonces se hablará de concurren-cia horizontal.

6. A diferencia de otros esquemas, lametodología adoptada no exclu-ye de antemano al nivel munici-pal como eventual receptor de ex-clusividad o concurrencia, aménde su involucramiento como re-ceptor de funcionescompetenciales.

7. Aplicando las técnicas preceden-tes se han obtenido los siguientesresultados:

a) El nivel nacional concentra ex-pansivamente su poder median-te una:

• Asignación exclusiva y priva-tiva del nivel nacional paralas materias de política exte-rior, moneda, defensa y co-rreos.

• Asignación exclusiva y ex-haustiva del nivel nacionalen extranjería, estadística yaduanas.

• Asignación exclusiva nacio-nal y compartida con el mesoen hacienda, recursos natu-rales, caza y pesca, y ferroca-rriles.

• Asignación exclusiva nacio-

nal y dispersa con el meso enservicio civil, administraciónpública, redelimitación terri-torial, forestería, códigos lega-les, niveles mínimos sociales.

• Asignación exclusiva nacionaly dispersa con el meso bajorégimen de autoadministra-ción independiente: adminis-tración de justicia y contra-loría.

b) El meso irrumpe como deten-tador de exclusividad y disper-sión en:

• educación, asistencia socialy lenguas nativas.

c) El meso irrumpe como colegis-lador piramidal y reteniendoademás la aplicación de la ma-teria (exhaustividad) en:

• materia laboral, prensa, coo-perativas y asociaciones.

d) El meso irrumpe como colegis-lador piramidal sin retener laaplicación de la materia o sea,con dispersión en:

• cultura, energía, vialidad, sa-lud, tierra.

e) El meso irrumpe como cole-gislador piramidal, llevándoseempero la aplicación de la ma-teria al nivel local en:

• migración.

f) El nivel municipal irrumpe co-mo colegislador piramidal jun-to al nivel nacional y retenien-do para sí la aplicación en:

• urbanismo, juegos/espectácu-los.

g) Los tres niveles aparecen comolegisladores piramidales rete-niendo para sí la aplicación en:

A diferencia de otrosesquemas, la metodologíaadoptada no excluye deantemano al nivelmunicipal como eventualreceptor de exclusividado concurrencia, amén desu involucramiento comoreceptor de funcionescompetenciales

151

• organización de instituciones,Policía y medio ambiente.

h) Nivel nacional y meso comolegisladores horizontales rete-niendo para sí la aplicaciónen:

• régimen electoral, e investi-gación científica.

i) Los tres niveles aparecen comolegisladores horizontales rete-niendo para sí la aplicación en:

• desarrollo económico, agro-pecuaria, ordenamiento es-pacial y recursos hídricos.

j) Los tres niveles aparecen comolegisladores horizontales y hayademás colegislación no polarpiramidal en:

• impuestos.

8. El esquema obtenido logra sortearalgunos problemas que se presen-taban en la PASC buscando estemismo propósito de una asigna-ción sistemática. Entre ellos se pue-de mencionar:

• Su paradigma asignativo opacael nivel municipal, pero esto esabsolutamente consecuentecon su esquema bisegmentadono polar de modo de Estadocompuesto.

• A diferencia de la propuestaprecedente de asignación quese basa en “desgranar una ma-teria por cada nivel territorial”,la PASC opta legítimamente porotro camino metodológico,que es el de llenar de compe-tencia un nivel territorial deter-minado.

• La PASC, contra lo que se po-dría esperar, elude implantar laplurilegislación con todas sus

consecuencias, con lo cual pa-radójicamente apuesta final-mente por un modo de Estadosimple que no rompe el mo-nopolio legislativo del nivelnacional. Pero entonces no ha-bría transición al modo de Es-tado compuesto y menos auto-nomía departamental verídica.

• Se aplica en la PASC una fórmu-la preceptiva de desarrollo nor-mativo y ejecución de todo elcatálogo de competencias del“gobierno nacional” que acabasiendo desproporcionada y rígi-da en la medida en que muchasmaterias de dicho catálogo na-cional no pueden abrir muchoespacio al nivel subnacional (lamateria “moneda”, por ejemplo)y, por el otro lado, centrandoexcesivamente, como no podríaser de otra manera, la atenciónen el departamento –salvo pun-tuales excepciones– como suje-to receptor por excelencia.

9. En el presente estudio se inicia unproceso de asignación compe-tencial pero no se busca aún pro-fundizar ni en las justificacionesprecisas para la repartición de fun-ciones competenciales ni en lascausas completas para haber es-tructurado un esquema de impu-tación competencial como el ofre-cido. No obstante, la decisión encada caso de llevar o dejar algu-na competencia en algún nivel yde combinar los grifos de asigna-ción siguen grosso modo los si-guientes criterios:

• Materialización del conceptode autonomía en favor del ni-vel subnacional.

• Consideración de aspectos de“democracia de proximidad”.

• Efectos de captura de externa-lidades.

• Aprovechamiento de econo-

SINOPSIS

La PASC elude implantar laplurilegislación con todassus consecuencias, con lo

cual paradójicamenteapuesta finalmente por un

modo de Estado simpleque no rompe el

monopolio legislativo delnivel nacional

152


mías de escala.• Reserva al nivel nacional de es-

pacios para garantizar mínimosesenciales y de seguridad estatal.

• Flexibilización de la asignaciónmediante la repartición de fun-ciones competenciales.

• Aprovechamiento de la infraes-tructural estatal subnacional.

• Avances y adaptaciones de la

experiencia comparada.• Cuellos de botella de la expe-

riencia nacional.• Obligación de consideración

metodológica de tres y no sólodos niveles territoriales.

• Posibilitar márgenes de innova-ción interterritorial.

• Impedimento de que la legisla-ción arrastre necesariamente lasfacultades para su aplicación.

153

Un ejercicio de contraste

Como se ha explicado líneas arriba,la PASC ha atravesado tres grandesmomentos en relación a la propues-ta de asignación competencial derango constitucional y la configura-ción de una técnica específica paraeste fin. A continuación se trabajarásobre la base del segundo intento1 deasignación competencial pues ofre-ce una mejor clarificación de los ries-gos para cualquier ejercicio futuro deasignación y cuenta, a diferencia delos otros dos, (uno antes, otro poste-rior) con un marco conceptual desa-rrollado. Donde corresponda se avi-sará en el curso del análisis el matizque hubiese surgido en relación altema desde la última propuesta ema-nada del Consejo Preautonómico.2 Laexperiencia de la PASC demuestra queuna convención sobre cómo asignarsistemáticamente competencias sur-girá de una búsqueda dinámica y gra-dual sobre cuyo curso se busca con-tribuir en este Balance.

Hacia una técnica de asignaciónalternativa

Juntando los tres momentos de laPASC queda claro que ella ha avan-zado al punto de proponer un esque-ma más o menos acabado de compe-

tencias dentro de un marco concep-tual y de imputación según lo quepara sus autores es “exclusividad” y“concurrencia” dejando no obstanteuna que otra duda sobre las posibili-dades de operacionalización de susesquemas debido en parte a su me-todología legítimamente adoptada. Acontinuación iremos contrastando lasideas de la PASC con una visión alter-nativa, no sólo basada en un nuevoenfoque sobre dónde dejar la compe-tencia en cuestión (ubicación preli-minar de materias), sino empleandoun procedimiento nuevo (ejerciciosobre las técnicas de asignación) queconceptualmente se ha anticipado enlas líneas precedentes.

Asunción del catálogocompetencial propuesto por laPASC como base del ejercicio

Se debe subrayar que el Balance sibien intenta, donde puede, rebautizarciertas materias competenciales, lasha ampliado o desagregado sólocuando fue inevitable, trabajando porlo demás sobre la lista de materiascompetenciales elaborada por la PASC.Tampoco se ha profundizado en unajustificación del lugar asignado a lasfunciones competenciales dejandoen este tema sólo primeras indicacio-nes como desafío de diseño consti-

UN EJERCICIO CONCRETODE ASIGNACIÓN COMPETENCIAL

1 Detalles en Urenda, op.cit., p. 30 ss.2 Para más detalles ver Propuesta del Consejo Preautonómico y el cierre del capítulo II de este

Balance.

154


tucional futuro. En consecuencia, loque sigue se concentra en aquel mo-mento de toda asignación competen-cial que precisa el engarce entre lafacultad legislativa y la administrati-va en relación a la cual se avanzanalgunas recomendaciones sobre ladisposición de las funciones compe-tenciales que la componen de acuer-do a la ubicación de materias compe-tenciales concretas.

Los códigos formales delsistema de asignacióncompetencial

Recapitulación de conceptos ytécnicas

Previamente, recapitulemos los con-ceptos básicos anticipados en el ca-pítulo precedente y procedamos adesplegar los diversos grifos de asig-nación competencial que parecen in-dispensables para este ejercicio, ad-virtiendo que, llegado el momento detratar las materias mismas, será sólouna parte de las combinaciones laque llegará a ser utilizada. A fin demostrar, sin embargo, las bases teó-ricas de los grifos de asignación com-petencial, se presenta primero la ga-ma de posibilidades formales cuyoentendimiento pleno se logrará re-cién cuando se pase a trabajar mate-ria por materia.3

La asignación competencialexclusiva

La asignación exclusiva (“Ex”) es laexpresión más notoria de la cualidadgubernativa,4 pues implica que sóloun nivel legisla sobre una materia,siendo difícil –cuando no viciado– sudesplazamiento por el nivel territo-rial superior. Esta definición coinci-de hasta cierto punto con el esque-ma de la nomenclatura del derechoconstitucional alemán donde la ex-clusividad también es entendidacomo la querella en torno a quiénlegisla. En efecto, el gran título cons-titucional de la norma magna alema-na dedicado a la distribución de com-petencias se llama “legislación de lafederación”5 y lo que sigue gira inva-riablemente alrededor de quién le-gisla: si la Federación o el meso. LaConstitución canadiense titula suacápite sobre distribución competen-cial igualmente como “distribuciónde poderes legislativos”.6 La diferen-cia con la exclusividad aquí propues-ta simplemente radica en que, en elcaso alemán, no hay exclusividadpura para el meso, sino sólo en tantoy cuanto el nivel nacional no hayalegislado.7 En contraste con la PASCla definición adoptada aquí de ex-clusividad no significa una apropia-ción de la “totalidad de competen-cia en un sólo nivel”, pues el puntode querella es simplemente si sólo

3 Proelss en su dictamen al presente Balance –como lo hace también Frank, J. en el suyo (p. 3)–desaconseja poner demasiado empeño en la dimensión teórico-conceptual de un sistema de asigna-ción ya que, según él, el derecho constitucional es derecho práctico, la adecuada imputacióncompetencial no es primordialmente asunto terminológico y se halla más bien dentro de un campode conflictividad político donde los efectos son tan o más importantes que la teoría (Proelss, op. cit.,p. 15, 16). Breuss y Eller, al contrario, a la luz de los problemas confrontados en el acuerdo constitu-cional europeo finalmente fallido, consideran que parte del problema fue justamente la ausencia declaridad conceptual sobre cómo llevar y dónde qué competencias. Ver Breuss, F.; Eller, M. (2004),“The optimal Decentralisation of Government Activity: Normative Recomendations for the EuropeanConstitution”, en Constitutional Political Economy, Vol. 15, Nº 1, p. 65 ss.

4 Para un decisivo estudio sobre el papel de lo exclusivo en esta perspectiva y su degradación tras 25años de modelo territorial español y lo que se ha llamado una “autonomía amplia pero de baja ca-lidad” en cuanto a la posibilidad de hacer política desde el meso, ver Aja, E.; Viver, C. (2003), “Valora-ción de 25 años de autonomía”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Nº 69, p. 86, 87.

5 Título VII de la CP alemana. Cursiva del autor6 Título VI de la CP canadiense. Cursiva del autor.7 Ver Art. 70, 71 y 72 de la CP alemana. Cf. Proelss, op. cit., p. 14.

La asignación exclusiva esla expresión más notoria dela cualidad gubernativa,pues implica que sólo unnivel legisla sobre unamateria, siendo difícil–cuando no viciado– sudesplazamiento por el nivelterritorial superior

155

alguien –y quién– legislará sobre unamateria. Nos distanciamos por ellode la definición de lo exclusivo comola idea de que “la totalidad de la com-petencia le pertenece a un nivel degobierno”.8

La asignación compartida

Tener la exclusividad no significaautomáticamente tener que aplicarlapues bien puede ser óptimo que quienlegisla transfiera obligatoriamente larealización derivada de esa legislaciónal nivel subnacional (“Com”). Se des-conecta entonces premeditamente alnivel que legisla de la aplicaciónmisma y el receptor asume esas fun-ciones competenciales como si fue-ran propias, por tanto no como ta-reas delegadas, más bien comoresponsabilidades transferidas. Y porsupuesto, la técnica puede aplicarseentre un meso y los municipios; oentre el nivel nacional y el meso ofinalmente, entre el nivel nacional ylos municipios.

La exhaustividad

Si la asignación es exclusiva en favorde cualquier nivel, como el nacional,pero este nivel territorial debe ademásen principio realizar la competenciade forma plena sin compartir respon-sabilidades con lo subnacional (“Exh”),hablaremos de una asignación que so-bre la base de la exclusividad, es ade-más exhaustiva (“ExN+Exh”). Deci-mos “en principio”, pues el nivelterritorial, digamos nacional, podríabajo ciertas condiciones excepciona-les delegar a las entidades territorialessubnacionales ciertas tareas o partesde una función competencial respe-tando en ellas un grado sólo reduci-do de autoadministración, con locual se busca evitar hasta cierto pun-

to que el nivel nacional opere vía suspropias áreas geográficas teniendo ala mano la infraestructura estatalsubnacional aunque garantizándolemando lineal relativamente claro so-bre el receptor para al asuntoespecíficamente delegado. Pero porlo general tenemos con la exhaus-tividad un escenario donde un sólonivel legisla y aplica la competencia,moderado únicamente por la opciónexcepcional de delegar ciertas tareashacia el nivel subnacional, bajo ajus-tados parámetros de control de mé-rito en analogía con el modelo delArt. 85 de la CP alemana. Esta figurano debe confundirse con la asigna-ción compartida pues cuando ésta seproduce, o sea, cuando se desconec-ta al legislador de la aplicación, nose trata de que aquel “delega” a unnivel territorial inferior la aplicacióncomo sería el caso recién comentadode delegación excepcional cuandoa la exclusvidad se añade la exhaus-tividad. En el caso de la comparticiónla aplicación no se delega sino quese transfiere con las obvias conse-cuencias de que el que ha transferi-do no puede ya ejercer sobre el re-ceptor un control de mérito.

Si en la exclusividad con exhaus-tividad la opción que hemos dichoexcepcional de delegación fuera nopolar, o sea, activara sólo a la nacióny el meso, llegamos al modelo en elcual el nivel nacional explota la in-fraestructura del meso (la del munici-pio, si fuera una salida polar), pero sinreconocer –como en el caso clásicode la compartición– las tareas traspa-sadas como propias del receptor (Art.83 de la CP alemana), reservándoseen consecuencia un mayor margen deinstrucción frente al delegado. En re-sumen, si ExN+ComM reflejaba el Art.83 de la CP alemana, ExN+Exh~p re-

8 En el borrador de tratado para establecer la Constitución europea se encuentra una coincidenciacon esta definición de exclusividad centrada en la legislación independientemente de que losubnacional la aplique. Ver Breuss/Eller, op. cit., p. 61.

UN EJERCICIO DE ASIGNACIÓNCOMPETENCIAL CONCRETA

Con la exhaustividad setiene un escenario donde

quien legisla aplica lacompetencia, moderado

únicamente por la opciónexcepcional de delegar

ciertas tareas hacia elnivel subnacional

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produce el Art. 85 de ésta y el 103 dela CP austriaca. En caso de ExN+Exhp,es decir, cuando el nivel nacional de-lega al nivel local la implementaciónde ciertas de sus tareas, se reproducemás bien el Art. 119 de la CP austriaca.

Lo privativo

Si no es posible ni deseable que elnivel nacional acuda a la infraestruc-tura gubernativa subnacional parahacer efectivas sus tareas, ni siquieramediante las ventajas de control demérito otorgadas por ciertas figurasdelegativas, pero en caso extremo seve forzado a aparecer en el nivel sub-nacional por cuenta propia, pudien-do usar para ello sólo sus propiasunidades geográficamente descon-centradas, tenemos la figura de asig-nación más extrema de concentra-ción de poder competencial y quellamaremos privativa (ExN+“P” osimplemente “PN”)9 que por supues-to sigue implicando, como se lo haestado haciendo hasta aquí, la exclu-sividad en el nivel territorial corres-pondiente. Pero ahora éste no sólolegisla, sino que asume todas las ta-reas sin delegación posible a nadieque no sea parte orgánica del mismoo su simple agente. Hemos tenido querepasar largamente una serie de ramasde asignación competencial para lle-gar recién aquí a tropezar con lo queen cierta forma equivale por fin a laidea de “totalidad de tareas en un solonivel”.10 Pero en vez de utilizar paraeste caso el término “exclusivo” –quelo empleamos simplemente para des-cribir el caso de un sólo nivel legis-

lando sobre una materia– usaremosel término “privativo”.11 Huelga decirque en el caso de que la competen-cia sea exclusiva nacional y privativase tiene la máxima expresión de com-petencia majestuosa clásica.

La asignación por dispersión

La idea de dispersión12 (“D”) es aque-lla figura que permite la apariciónmodular de funciones competencialescompletas y calibradas a la escala delos distintos niveles territoriales delEstado. No son por tanto aparicionessimplemente residuales pero, antetodo, no deben ser resultado de unadifuminación por efecto de arreglosad hoc o de improvisación de dise-ño competencial. Así la función “re-glamentar” puede aparecer en elmeso que está legislando la materiade forma exclusiva, pero al mismotiempo puede, a partir de allí, rom-perse la cadena o paquete funcionalde la competencia (negación de lafigura comparticional que suponepasar toda la cadena de funciones aun mismo nivel), llevando la función“operar” al nivel local, por poner unejemplo. Ciertamente, como ideateórica, la figura de la dispersión, enprincipio, no tiene por qué ejercernecesariamente presión para disper-sar funciones competenciales haciael nivel subnacional, pero en la prác-tica desemboca en una tendenciahacia una aparición mayoritaria defunciones competenciales en dichonivel. A diferencia de la figura decompartición, no está ya limitada porpasar la cadena funcional en paque-

9 Comparar con Art. 86 de la CP alemana.10 Es también la noción de exclusividad (como privativo) del derecho constitucional belga. Ver

Delpérée, op. cit., p. 589.11 En la doctrina constitucional suiza se clasifica la asignación según su a) intensidad; b) efecto legal

entre niveles y c) grado de obligatoriedad, siendo la figura que aquí denominamos como privativauna de las formas de intensidad asignativa. A saber, aquella caracterizada según ella por unaocupación “expansiva” de regulación de un campo. Llamativamente el concepto de exclusivo sedistingue no como criterio de intensidad, sino de efecto jurídico entre niveles territoriales. VerRhinow, R, op. cit., p. 80.

12 En la de “intensidad asignativa” del derecho constitucional suizo se habla de asignación fragmen-taria para describir lo que el concepto de dispersión aquí pretende. Rhinow, ídem.

La dispersión es aquellafigura que permite laaparición modular defunciones competencialescompletas y calibradas ala escala de los distintosniveles territoriales delEstado

157

te y a un nivel subnacional, lo cualabre la ventana de mayor flexibilidadasignativa. No se olvide simplemen-te que esta flexibilidad tampoco hainterrumpido la exclusividad (sóloalguien legisla la materia). Debe entodo caso prevalecer un patrón máso menos sistemático de calibramien-tos competenciales por nivel territo-rial y división eficiente del trabajoestatal como justificativo a la disper-sión de funciones competenciales.

La asignación competencialexclusiva en el nivel nacionalcombinada con compartición conel meso

Una asignación exclusiva nacional(“ExN”) puede venir combinada dedispersión (“ExN+D”) o de compar-tición con el meso (“ExN+ComM”).Para decirlo en términos fáciles: lanación legisla, pero debe realizar lacompetencia vía el nivel subnacional.La figura de la compartición es nadamenos que la forma clásica del Art.83 ss de la CP alemana –destacada conrazón por la misma PASC– y del Art.11 de la austriaca.13 Vale la pena ano-tar que la figura misma no ha sidopuesta en duda en el debate alemánreciente sobre una reforma de sufederalismo. Pero como la CP alema-na abre una opción de excepción ala compartición tendencialmentepreceptiva si es que el nivel nacionalasí lo dispusiera, y esto pasa por unaaprobación de la cámara alta territo-rial alemana, se han generado aquícon los años muchos bloqueos par-tidarios y de tramitación política enperjuicio del espíritu original subya-cente a la compartición de dejar almeso la ejecución.14 La CP alemanade hecho ya debilita este espíritucuando establece casos donde el ni-

vel nacional puede desplegar unida-des propias e inmediatas de adminis-tración en el nivel subnacional. Contodo, se suele sostener que si hay algoque concretizaría el mandato cons-titucional subsidiarizante del Art. 30de la Ley Fundamental alemana quemanda como regla que sea el mesoquien ejerza las potestades y realicelas tareas estatales, sería justamentela existencia de ExN+ComM.15

Todo ello no impide considerar porsupuesto que una nueva Constituciónboliviana disciplinara que algo legis-lado sólo a nivel nacional sea imple-mentado en el nivel local sin activarel meso (“ExN+ComL”).

La asignación competencialexclusiva para el meso combinadacon dispersión

Un punto importante es que la ex-clusividad, según nuestras definicio-nes, es perfectamente imaginable enel meso o en el nivel local contra lainclinación de pensar la exclusividadgeneralmente como algo natural sólopara el nivel nacional del Estado. Perolo interesante es que la figura de asig-nación exclusiva para el meso (“ExM”)–esta figura valdría también para unaexclusividad nacional– se puedecombinar con dispersión de funcio-nes competenciales entre niveles(“ExM+D”) lo que arrastraría por ló-gica en este caso hacia un fuerte in-volucramiento municipal en la im-plementación competencial ya quees el meso –en este caso libre de leynacional alguna que se le interpon-ga frente a la norma constitucionalsobre el tema– y no el nivel nacionalel que legisla. Hemos visto hasta aquíuna serie de posibilidades bajo le pre-misa de que un sólo nivel territorial

13 Urenda, op.cit., p. 35.14 Más detalles en Proelss, A., op. cit., p. 28, 29. Un análisis general ver infra capítulo VI.15 Ídem, p. 30.


Una asignación exclusivanacional puede venir

combinada de dispersióno de compartición con el

meso: la nación legisla,pero debe realizar la

competencia vía el nivelsubnacional

158


legisla, pero indagando las combina-ciones de este hecho con exhausti-vidad, compartición y dispersión.Veamos ahora lo que sucede si másde un nivel territorial legisla sobreuna materia, lo cual es inevitablecuando se ha roto el monopolio le-gislativo del nivel nacional y se hansentado las bases de una transiciónde modo de Estado simple a unocompuesto.16

La asignación concurrente

La figura de asignación concurrentese ha definido arriba como aquelladonde más de un nivel territorial le-gisla sobre una misma materia; nosseparábamos así radicalmente de ladefinición de concurrencia comoidea de que “todos los niveles hacende todo un poco”. Esta posibilidadde confluencia de legislaciones ver-ticalmente efectivas sobre una mis-ma materia tiene su origen en la rup-tura del monopolio legislativo delnivel nacional en favor del nivel sub-nacional, en especial en beneficio delmeso. La figura concurrencial vieneen formato piramidal y en uno hori-zontal.

La asignación concurrentepiramidal

La concurrencia puede ser piramidal(CP) si es que se produce una ley bá-sica como marco de una ley de desa-rrollo que desde el nivel territorial in-

ferior, cual si fuera un reglamento, ladetalla.17 La llamamos piramidal porsu parecido al efecto del reglamentofrente a la ley. Desde la perspectivadel nivel territorial, que en la mate-ria del caso emite la ley de desarro-llo, existe entonces un colchón legis-lativo interpuesto entre él y elmandato que la Constitución hubie-ra determinado temáticamente al res-pecto. En otras palabras, la materia“educación” podría contener manda-tos temáticos ya en la Constituciónpero, por decisión estatal, en vez dedejar la legislación sectorial sólo enel departamento autónomo, se habríavisto por conveniente que esa legis-lación venga enmarcada por una leyprincipista del nivel nacional.

Como en el caso anterior se puedetener tanto un caso polar (sólo na-ción/municipio: “CPp”) como no po-lar (sólo nación/meso: “CP~p”). Y sepuede aquí combinar esta raíz o conexhaustividad (CP~p/p+“Exh”); concompartición (CP~p/p+“Com”); o condispersión (CP~p/p+“D”). Si se com-bina con Exh el nivel que hace la le-gislación de desarrollo asume ademástoda la cadena funcional,18 no vi-niendo al caso considerar la exhaus-tividad para el nivel que hace la le-gislación básica, pues mal se podríahaberlo restringido a sólo los princi-pios (ley básica) para dejarle en cam-bio la aplicación.19 El par termino-lógico Ley base y Ley de desarrollose toma de la nomenclatura españo-

16 El enfoque del diseño belga es destacable por su insistencia por evitar cualquier tipo de esquemaque borre la división de tareas entre los niveles. Por ello se evitarán con fuerza concurrencias,dispersiones o “complementaciones”. También por esta decisión se considera allá inaplicable elprincipio de subsidiariedad en la medida en que este diseño no soportaría ir moviendo tareassegún no vaya siendo posible apretarlas “hacia abajo”. Aquí la relativización del principio desubsidiariedad proviene sugerentemente del arreglo lo más delimitado posible de tareas entreniveles. Ver Delpérée, F., op. cit., p. 594.

17 Crítica a este esquema para España en Aja; Viver, op. cit., p. 88 por su efecto debilitador de laautonomía meso. Escepticismo para el caso alemán en Proelss (op. cit., p. 20, 21) por sus conse-cuencias de retardo en la operación del Estado y su mezcla creciente con la figura de la “concu-rrencia” entendida en términos alemanes.

18 Equivale a la figura del Art. 12 de la CP austriaca.19 En la Constitución alemana esta figura viene dada por la llamada “legislación marco” (Art. 75 CP

alemana) y en Suiza se habla de legislación donde el nivel nacional pone los “fundamentos” o las“normas mínimas” (Ver Rhinow, op. cit., p. 81).

La confluencia delegislacionesverticalmente efectivassobre una misma materiatiene su origen en laruptura del monopoliolegislativo del nivelnacional en favor del nivelsubnacional

159

la20 y coincide por lo demás con lafigura del arreglo italiano.21

Si se produce compartición se des-conecta al nivel que hace el desarro-llo legislativo de la implementación,pasando la cadena funcional comopaquete al siguiente nivel territorialque sería el caso de una materia cuyodesarrollo legislativo en el departa-mento autónomo es aplicada por en-tero desde el municipio, si se tratade una compartición originalmenteno polar donde el municipio sólo po-dría aspirar a la ejecución. Si fuerauna concurrencia polar, la exhaus-tividad sería en beneficio del nivellocal que, además de hacer la legis-lación de desarrollo a la ley básicadel nivel nacional, la implementaría.Teóricamente es además posible unaley básica meso y una correspondien-te ley de desarrollo local. Finalmen-te, si se combina con dispersión lasfunciones se reparten siguiendo unasistemática relativamente cuerda en-tre los niveles territoriales sin alterar,por supuesto, el hecho de que unnivel hace la legislación básica yotro(s) la desarrolla(n).

Si estos son los casos menos proble-máticos de concurrencia piramidal,debe añadirse una variante menoscomún ya que puede aparecer unaasignación concurrente piramidal tri-ple y además con cada nivel imple-mentando su legislación plenamen-te (CP3+Exh). En este caso se partede la premisa de que si bien ciertamateria puede ser legislada en cadanivel territorial se decide interponer,por las razones que fuera, un colchónnormativo nacional de normas bási-cas antes del contraste temático con

la Constitución, constituyéndose laCP3 en una especie de versión ate-nuada del siguiente grifo pues la asig-nación sufre el efecto de una adecua-ción de la escala espacial al nivelterritorial correspondiente.

La asignación concurrentehorizontal

La concurrencia horizontal (“CH”)surge cuando cada nivel territorialpuede legislar sobre una materia (di-gamos “desarrollo económico”) perohaciéndolo sólo para el caso de unemprendimiento socioespacialmenteperteneciente a dicho nivel. Ello im-plicará que se ha logrado perimetrarpreviamente la materia en la escalasocio-espacial propia al nivel terri-torial correspondiente. Siguiendo elejemplo, ya no se trata del “desarro-llo económico” como tal, sino deaquel de escala local. Bajo esas con-diciones, el desarrollo económicolocal no tiene necesariamente quederivarse del desarrollo económicodepartamental, dedicándose así cadanivel a legislar –pues estamos ha-blando de concurrencia– su visión yalcance de desarrollo económico te-rritorial a escala, quedando comoúnico marco normativo-temático su-perior el que la Constitución hayaestipulado al respecto. Suiza y Bél-gica han desarrollado un principiocomparable bajo el nombre de com-petencias paralelas. En el primercaso, lo paralelo es entendido inclu-so abiertamente como superposición,pero es tolerado si esto no conllevaproblemas o desventajas de aplica-ción. Nivel nacional y meso actúansobre la misma materia y de la mis-ma forma.22 El enfoque belga incide

20 En el caso español hay autores que bajo “compartición” engloban tanto el caso de ley básica/leyde desarrollo como el de ley nacional y ejecución meso. Así Martín Rebollo, op. cit., p. 24 yEntrena, R., op. cit., p. 2.552. Tomamos por ello aquí la diferenciación de Aja (op. cit., p. 129).

21 Art. 117 de la CP italiana. Análisis en D´Atena, A. (2003), “El advenimiento del semifederalismo ala italiana”, en The Spanish constitution in the european constitucional context, Francisco FernándezSegado (Editor), Dykinson S. L., Madrid, p. 2.189.

22 Thalmann, op. cit., p. 161, 162. Asimismo Rhinow, op. cit., p. 80.


La concurrenciahorizontal surge cuando

cada nivel territorialpuede legislar sobre unamateria pero haciéndolo

sólo para el casode un emprendimiento

socioespacialmentepertenecientea dicho nivel

160


en el calibramiento para entender loparalelo y la Corte de Arbitraje sim-plemente insiste en que estos casosno generen interferencias graves.23

La CH puede ser doble (CH“2”). Si estal y se activan sólo nación y muni-cipio se dirá que es además polar(“p”); pero si el municipio es facto-rizado y quedan en juego sólo na-ción y meso se hablará de no polar(“~p”) que, como se imaginará uno,es típica de arreglos bisegmentadoscomo el autonómico que encapsulaal municipio dentro del nivel depar-tamental. Pero hay más, pues la CHpuede implicar más de dos nivelescon la opción triple (CH“3”) que in-volucra a los niveles nacional, depar-tamental y municipal. Ahora bien,como la base de la figura horizontales un calibramiento espacial malpodría pasarse la cadena funcionalde la competencia a un nivel inferior.La potencia de esta figura depende jus-tamente de asumir la competencia ple-namente por estar adaptada a una de-terminada escala: fraccionarlaimpediría explotar los efectos que ofre-ce el ajuste de escala. Se tendría en-tonces por definición que la concu-rrencia horizontal jala hacia unacombinación con la figura exhaustivadel nivel territorial involucrado (“Exh”).

Sobre la base de esta recapitulaciónde los principios de estas técnicas,se operacionalizará a continuaciónel sistema asignativo, empleando losgrifos expuestos para comprendertanto lo que la PASC propone en estecontexto como para, sobre esa base,indagar otras sendas de asignaciónempleando una nueva técnica y unnuevo enfoque. La combinación degrifos de asignación se reduce en esteejercicio al empleo de 13 de ellos pa-ra una total de 44 materias compe-tenciales. Como se anticipó, ni están

todos los grifos que son, ni son lascompetencias consideradas un catá-logo cerrado; piénsese por ejemploen las materias eminentemente muni-cipales que no se han considerado,pues partimos de la PASC que repre-senta un esquema tendencialmenteindiferente al municipio. Asumimoscomo base de trabajo la PASC en susegundo intento de asignación por surespaldo teórico, si bien hemosanotado que las varias listascompetenciales que proponía hansido simplificadas en el último textoconstitucional propuesto por PCPA.Antes de entrar al ejercicio de mate-ria por materia y para facilitarnos latarea de comprensión sobre lo que laPASC parece querer decir, lo que lo-gra o no puede aclarar en la cuestiónde la asignación competencial, seráimprescindible sintetizar primero elparadigma estable que subyace a suenfoque de asignación competencial.

El paradigma asignativo de la PASC

¿Merecimiento competencial paraun nivel territorial odesgranamiento de unacompetencia según niveles?

Vimos cómo la PASC recoge la ideade un calibramiento espacial adopta-do –como se demostrará luego– de laredacción de la Constitución españo-la aunque este avance no debería im-pedir tomar nota de dos opcionesmetodológicas que sobre esta baseestán en juego. Aquella de “com-petencializar el territorio” y la otra de“territorializar la competencia”. Puesuna cosa es averiguar cómo se des-grana una materia en la diversidad depisos territoriales de un Estado sin ol-vidarse de ninguno de ellos (“territo-rializar la competencia”); y otra, bus-car lo que un nivel territorial parecemerecer desde su perspectiva (“com-

Una cosa es averiguarcómo se desgrana unamateria en la diversidadde pisos territoriales deun Estado sin olvidarse deninguno de ellos(“territorializar lacompetencia”); y otra,buscar lo que un nivelterritorial parece merecerdesde su perspectiva(“competencializar elterritorio”)

23 Delpérée, F., op. cit., p. 596.

161

petencializar el territorio”). En la PASCuna primera decisión metodológicaha sido optar legítimamente por ésteúltimo enfoque mientras que la técni-ca que se avanzará a continuación seinclina por la otra perspectiva (“territo-rializar la competencia”).

Resistencia a la plurilegislación

Resumidamente, la PASC se resiste encualquiera de sus versiones a asumirplenamente la plurilegislación,24 tansustancial a cualquier espécimen demodo de Estado compuesto. La asig-nación que nosotros llamamos con-currente es justamente una de lasexpresiones por excelencia del fenó-meno de una plurilegislación posi-ble en el Estado. En la medida en quela PASC no congenie con la plurilegis-lación se aleja del modo compuestode Estado, de la misma autonomía eimplica en general una legislaciónsólo imaginable en el nivel nacional.

Figura comparticional rígida y sóloentre nivel nacional y meso

La PASC, como efecto de la PCPA, pro-pone una lista de competencias ex-clusivas del “gobierno nacional” ydeclara que ellas serán normativa-mente desarrolladas y ejecutadas25

por los gobiernos departamentalessin excepción, con lo cual se optapor una salida rígida de comparticiónque, salvo 4 ítems, que mencionan alos municipios de entre 27 del catá-logo nacional –antes la PASC ni losmencionaba en esta lista entoncesllamada exclusiva del “Estado nacio-nal”–,26 los demás son preceptiva-

mente otorgados a los departamen-tos, incluyendo la seguridad nacio-nal y la política exterior, lo cual,como uno se imaginará, es harto de-batible. Las cuatro menciones de losmunicipios en la lista de lo “exclusi-vo nacional” tampoco arrojan una es-tabilidad terminológica requeridapues se dice indistintamente que ellos“establecerán normas” (en medioambiente), harán “desarrollo y eje-cución” (prensa), se ocuparán de la“gestión” (defensa del patrimoniocultural), y tendrán poder de “crea-ción” (seguridad pública con relacióna la Policía).27 Si bien antes de la PCPAse detallaba en la PASC una lista delo que pertenecía a las “competen-cias de desarrollo legislativo y de eje-cución”,28 ahora se omite esa lista,pero se la implica a cambio univer-salmente ya que vale para toda la lis-ta conferida al nivel nacional con losproblemas ya señalados de despro-porción. La PCPA deja una lista decompetencias exclusivas departa-mentales mencionándose a los mu-nicipios 3 veces (en “urbanismo”,“ferrocarriles”, “museos”) de 21 po-siciones, mientras que anteriormen-te la PASC los mencionaba sólo unavez en la lista equivalente.29 Si bienhay cuestiones de esta segunda listaexclusiva departamental que no sedescuelgan de la lista nacional comolas materias de “fundaciones” o“competitividad”, no debe suponerseque por ello implicarían legislaciónmeso. En realidad, ni una sola vez lalista “exclusiva” departamental em-plea el término “legislar”, con lo cualqueda por averiguar cuál es el mar-co normativo supremo o superior

24 Concepto que Delpérée encumbra como sustantivo de los modos de Estado compuesto. VerDelpérée, op. cit., p. 372.

25 Propuesta del Consejo Preautonómico, incisos I y II del Art. adicional 1º, p. 2.26 Urenda, op.cit., p. 34.27 Propuesta del Consejo Preautonómico, incisos 19, 23, 24 y 25 del Art. adicional 1º, p. 2. Sobre el

tema de la inestabilidad nominal en la PASC, ver supra, capítulo III.28 Urenda, op.cit., p. 34.29 Propuesta del Consejo Preautonómico, incisos 9, 10 y 13 del Art. nuevo 2, p. 3; y Urenda, op.cit.,

inciso d, p. 33.


La propuesta cruceña seresiste en cualquiera de

sus versiones a asumirplenamente la

plurilegislación, tansustancial a cualquier

espécimen de modo deEstado compuesto

162


para estos casos. Es posible enton-ces concluir que la PASC trabaja conlegislación sólo nacional y mediantela figura de la compartición hacia losdepartamentos con excepciones quemencionan a los municipios tanto enla lista nacional como en la departa-mental. Adicionalmente, no todas lasmaterias de la lista nacional reapa-recen en la lista de lo “exclusivo de-partamental”, ni todo lo que apare-ce aquí, como dijimos, se descuelgade allá. Una probable causa paratoda esta lógica expositiva al momen-to de asignar competencias pareceprovenir de haber asumido muy apre-suradamente el tenor de la CP espa-ñola que, cuando pone en lista lo quese declara “exclusivo del Estado”español, deja aparecer varias vecesimplícitamente la figura de una com-partición de hecho por efecto de laredacción del “sin perjuicio de…”,figura tan criticada por la misma doc-trina española.30 Sobre la base deestas consideraciones sobre el para-digma estable de la PASC para traba-jar su asignación, se puede hacer lasiguiente gráfica.

Hemos llegado al punto desde don-de poder hacer el ejercicio con lasbases terminológicas y conceptualesindispensables. A continuación, se-guimos el orden de aparición de lasmaterias a asignar así como vinieronde la PASC en su segundo intento deformulación esquemática de compe-tencias que comenzaba con aquellas“exclusivas” de los departamentos,seguía con las materias de una listapara el desarrollo normativo y de eje-cución; continuaba con dos listasespeciales de “competencias concu-rrentes de políticas” para terminarcon la lista de competencias exclu-sivas del “Estado nacional”. Si biencon la Propuesta del Consejo Preau-tonómico (PCPA) se ha simplificadoel esquema eliminando la tercera listay absorbiendo la segunda como fi-gura de compartición preceptiva detodo el catálogo nacional vía meso,el enfoque básico de la PASC se man-tiene. Seguidamente pasaremos a tra-bajar ítem por ítem cada una de lasmaterias, contrastando la propuestaPASC con las alternativas. En cadaejercicio, se pondrá como su títulola alternativa de modelación frente ala propuesta por la PASC.

Los códigos formales enaplicación

Ejercicio alternativo: agricultura yganadería como campo depolíticas potenciales demunicipios, departamentos y lanación según la escala de losemprendimientos ( CH3)

Hemos visto que lo que la PASC de-nomina “exclusivo” parece ser lo queen nuestras categorías se llama asig-nación privativa (o, en su defecto,exhaustiva) y frecuentemente viene

30 CP española Art. 149 en los incisos 1, 13, 17 y así sucesivamente. Sobre el término “sin perjui-cio…” y sus efectos diluyentes de sistematicidad y equívocos desde la crítica de la doctrina espa-ñola, ver Martín, op. cit., p. 25 y Entrena, op. cit., p. 2.552.

Gráfica 38Enfoque básico de la PASC

“desarrollo normativo y ejecución” “legislación”

Privativa Exhaustiva Compartida Dispersa Concurrentepiramidal

Concurrentehorizontal

NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal

exclusiva concurrente

“calibramiento”

163

combinado de un calibramiento es-pacial. La primera competencia quela PASC declara entonces como pri-vativa del departamento es la referi-da a la “agricultura y ganadería” queoriginalmente la dejaba colapsarcomo materia sólo en el departamen-to, pero en la PCPA se aclara que será“en el ámbito de su jurisdicción” de-biendo suponerse que el aditamentode “normar” puede significar regla-mentar, lo que parece ratificarse conel añadido ahí mismo de “en concor-dancia con las políticas nacionales”.31

Frente a esto podría proponerse másbien que la materia sea legislada des-de más de un nivel diluyéndose elsentido del término exclusividadpues esta competencia, en vez de serprivativa del departamento, podríaresponder a un esquema de asigna-ción competencial de triple concu-rrencia horizontal (CH3) con lo cualno sólo el nivel departamental, sinoel nacional y el municipal podríanlegislar sobre la materia pero siem-pre y cuando se tratara de emprendi-mientos apropiados a su escala es-pacial siempre en el marco de lo quela Constitución determinara sobre lamateria. Nótese que cuando se pro-duce una figura de asignación com-petencial por concurrencia horizon-tal (no piramidal), se sobreentiendeque las funciones competenciales

sólo podrían quedar en cada nivelque colegisla sin recomendarse unacompartición por efecto de la justifi-cación de calibramiento espacial quese halla en la raíz. (Ver gráfica 39).

Ejercicio alternativo: la asistenciasocial como asunto meso yaplicación local (ExM+D)

La segunda competencia, siguiendo elorden de la PASC, es la referida a “asis-tencia social… políticas de promociónfemenina, infantil, juvenil y la terceraedad…”. La PASC la imagina “exclusi-va” departamental32 y reaparecía par-cialmente en la vieja lista de “desarro-llo legislativo” bajo “género y asuntosgeneracionales”.33 Contrastando, se laplantearía aquí como dispersa dondesólo las entidades meso departamen-tales deberían legislar en el marco dela Constitución; en nuestras categoríasentonces, exclusiva del meso y disper-sa. Adviértase que la dispersión se pro-duce por mantener en el nivel meso lafunción de la reglamentación (más alláde los residuos eventualmente de pla-nificación y control por calibramientoespacial), mientras que, por lo demás,las funciones competenciales restan-tes deberían pasar al nivel local(como sucedería con la función “ope-ración”). En la versión de la PCPA estamateria deja de jugar un rol.

Gráfica 39Asignación de la competencia “agricultura y ganadería”

31 Urenda, op. cit., p. 33; y Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso I/5 del artículo nuevo 2, p.3. Cursiva del autor.

32 Urenda, op. cit., p. 33.33 Idem, p. 33.



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal


Modelación alternativa



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal


Propuesta de Santa Cruz

Se presupone legislación nacional “normar y promover”


Cuando se produce unafigura de asignación

competencial porconcurrencia horizontal

(no piramidal), sesobreentiende que las

funciones competencialessólo podrían quedar encada nivel que colegisla

164


Gráfica 41Asignación de la competencia “cooperativas”

Ejercicio alternativo: cooperativascomo tema asignadoconcurrentemente entre nación ymeso con plena implementaciónvía éste último ( CP~p+Exh)

La tercera materia es denominada“cooperativas” que podría sujetarsea un esquema de asignación concu-rrente piramidal debido a que es reco-mendable una legislación nacional víaderecho mercantil, algo usual paramaterias de esta naturaleza. Adicio-nalmente, la cadena funcional no sesometería a compartición alguna, portanto quedando la misma en el meso(concurrencia con exhaustividad). Enla PASC, además de ser “exclusiva”departamental, se aclara que será así“en lo referente a políticas departa-mentales” si bien la materia reapare-cería en la vieja lista de “desarrollolegislativo y ejecución”.34 En la PCPAla materia cooperativas ya no juegaun rol para al asignación.

Ejercicio alternativo: aspectos decultura legislados por el meso en elmarco de una ley nacional y conmunicipios involucrados en laaplicación ( CP~p+D)

La siguiente materia se llamaba pri-mero “cultura” (cuando la PASC se laatribuía “exclusivamente” al depar-tamento) y en cierta forma reapare-cía como materia bajo “defensa delpatrimonio cultural” cuando se laatribuía al “Estado nacional” también“exclusivamente”. La PASC matizabaque en lo departamental se tratabade la “exclusividad” cuando la ma-teria se procesaba en su jurisdicción.Con la PCPA la materia aparece aho-ra tanto en la lista “exclusiva” nacio-nal (lista que sabemos se desarrolla-rá normativamente y ejecutará en losdepartamentos) como en la “exclusi-va departamental” para lo que corres-ponde a esa escala aunque el nivellocal aparece en la lista nacional.35

Gráfica 40Asignación de la competencia “asistencia social”

34 Urenda, op. cit., p. 34, 33.35 Urenda, op. cit., inciso d), p. 33 e inciso 23, p. 35. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso

24, p. 2 e inciso 12 del Art. nuevo 2, p. 3.



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Colapsada en unnivel territorial

Se presupone legislaciónnacional

“políticas depromoción”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Se presupone legislación nacional “políticas…”

165

petencia nacional y junto a otros ítemsde “cultura”.36 En nuestro ejercicio, elesquema se completaría siguiendo lafigura de asignación dispersa pero conlegislación exclusiva departamental.(Ver gráfica 43).

Ejercicio alternativo: el desarrolloeconómico lo legislan eimplementan cada uno de los tresniveles en el marco constitucionalal respecto y la escala ( CH3)

La PASC dejaba este asunto como tema“exclusivo” del departamento cuan-do se trataba de su escala; aunque laausencia de referencia al municipio yla reducción del nivel nacional al con-cepto de “planificación general de laactividad económica” dejaban unaseñal de fuerte competencia de corteprivativo en favor del departamento.

Gráfica 42Asignación de la competencia “cultura”

36 Urenda, op. cit., inciso f), p. 33 e inciso 11, p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso12 del Art. nuevo 2, p. 3.

Por nuestra parte, optamos hipotéti-camente por un esquema de legisla-ción entre nivel nacional y meso(concurrencia) que además asume lafunción de reglamentar dejando a losmunicipios la función de operar. (Vergráfica 42).

Ejercicio alternativo: lenguasoriginarias como asunto delegislación meso en el marcoconstitucional al respecto (ExM+D)

La PASC abordaba la cuestión del “fo-mento a las lenguas nativas” tanto en lalista “exclusiva” departamental como enla vieja lista de “desarrollo legislativo”,en ambos casos colapsadamente (o sea,sin mención de calibramiento), mien-tras que ahora la PCPA la coloca sólocomo parte de la lista “exclusiva” de-partamental “sin perjuicio” de la com-

Gráfica 43Asignación de la competencia “lenguas”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R

O



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item aparece en lista: como “defensa…” para el nivelnacional; y “gestión para… municipios (y departamentos)

“regular… sinperjuicio…”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R

O



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Se presupone legislación nacional “regular… sin perjuicio…”


166


La materia aparecía además comoítem de la lista de “desarrollo legisla-tivo”, lo que hacía suponer una leybásica nacional que, sin embargo, nose mencionaba en la lista “exclusiva”del “Estado nacional”. Con la PCPA laPASC la pone ahora como parte de lalista “exclusiva” departamental “deacuerdo con la política… general dela economía del Estado”.37 Se propo-ne aquí alternativamente un esquemadonde se opta por asignar “desarrolloeconómico” según concurrencia tripley horizontal debido a que emprendi-mientos de política en este campopueden venir también del nivel muni-cipal y, en realidad, desde cada nivelterritorial según cómo los empren-dimientos económicos específicos de-laten su correspondiente escala espa-cial. La premisa de horizontalidad,como se explicó arriba, libera a esaplurilegislación de tener que lidiar conuna ley básica nacional al respecto,quedando cada nivel territorial simple-mente frente a lo que la Constituciónen esta materia hubiera normado.Como la justificación viene delcalibramiento de escala socioespacialmal podría pasarse la cadenacompetencial a otro nivel que no seael que legisla. (Ver gráfica 44).

Ejercicio alternativo: impuestos sonsusceptibles de legislaciones en lostres niveles cuando son propios yde desarrollo legislativo meso paralos nacionales ( CH3 ^ CP~p+ComM)

Con la competencia “impuestos de-partamentales” se abre otra dimen-sión38 de materias competencialesdistinta a aquella perteneciente a lafamilia socioeconómica a la cual per-tenecen las materias recién referidas.En la PASC se lee que la competenciaimpuestos, por un lado, está exclusi-vamente asignada al meso, pero paralo que respecta a los “tributos pro-pios del departamento” y reaparecíacomo materia bajo la forma de “im-puestos nacionales” en la vieja listade “desarrollo legislativo” dejandoaparecer nuevamente una adecuadaintuición de escala. En la PCPA des-aparece como competencia, deján-dose el asunto como atribución dela Asamblea departamental.39 Encuanto a lo primero cabe coincidiren un esquema que para la tributa-ción propia permita al poder depar-tamental la legislación y, consecuen-temente, la cadena de funcionescompetenciales, lo que en este caso

37 Urenda, op. cit., inciso g), p. 33 e inciso 12, p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico 1, inciso2, del Art. nuevo 2, p. 3.

38 Para la opción de la materia “impuestos” como parte de catálogo competencial, ver por ejemploCP canadiense, Art. 92/2.

39 Urenda, op. cit., inciso h), p. 33 e inciso 15, p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso7, del Art. nuevo 3, p. 3.

Gráfica 44Asignación de la competencia “desarrollo económico”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Se presupone legislación nacional “normar… fomentar…”

La premisa dehorizontalidad libera a esaplurilegislación de tenerque lidiar con una leybásica nacional,quedando cada nivelterritorial simplementefrente a lo que laConstitución en estamateria hubiera normado

167

nos llevaría a una figura de concu-rrencia horizontal nuevamente tri-ple40 porque el propio razonamientovale para el nivel municipal que noes advertido en este punto por la PASCdada su inclinación bisegmentada nopolar. En lo que hace a los impues-tos nacionales, la figura de la concu-rrencia horizontal justamente antici-pa que aquí no hay exclusividad ymás bien concurrencia (más de unnivel legisla sobre la materia) ya seade forma horizontal (sobre la mate-ria espacialmente calibrada) con locual el nivel nacional podrá tener sulegislación para los impuestos nacio-nales; ya sea de modo piramidalcuando un impuesto nacional seasusceptible de variación legislativameso que detallaría la legislaciónbásica del nivel nacional al respec-to, además de permitir que el mesoasuma la “administración” (ComM).No se quiera extraer información fis-cal cuantitativa a estas asignacionescompetenciales quedando ese temacomo parte de la facultad financieraque no está siendo analizada por elmomento. Así sucedería con la cues-tión de la coparticipación del nivelmunicipal en impuestos nacionalesque aparecería recién si se añadiría

en estas fichas de análisis competen-cial la dimensión del usufructo terri-torial sobre los beneficios del impues-to en cuestión.41 La contraposiciónde las propuestas quedaría así: (Vergráfica 45).

Ejercicio alternativo: el serviciocivil es asunto nacional, pero deaplicación adaptada en el meso ylo local (ExN+D)

Con la materia “normas de procedi-miento administrativo” que la PASCdeclaraba “exclusiva” del departa-mento, entramos a otra familia com-petencial junto a la socioeconómicay a la fiscal recién observadas.42 Paraabordar este complejo de temas de-bemos realizar las siguientes con-sideraciones pues la PASC las trae re-lativamente amalgamadas; algoexplicable por el evidente parentes-co que estos temas traen. El primerpaso es hacer unas segregacionesconceptuales para mayor claridadcompetencial.

a) Primero habrá que introducir lamateria sistema político subnacio-nal como especie segregada. Enla PASC la misma aparece indirec-

40 El tema de impuestos es coincidentemente analizado como caso de asignación “paralela” en ladoctrina suiza. Thalmann, op. cit., p. 162.

41 Ver supra, capítulo III, sobre categorías aplicables en este Balance al tema de los dominios tribu-tarios.

42 Todo el paquete que sigue en: Urenda, op. cit., inciso i) y l), p. 33 e inciso 14, p. 34. Propuesta delConsejo Preautonómico, inciso 14 del Art. nuevo 1, p. 2 e inciso 15 del nuevo Art. 2, p. 3. Asimis-mo, Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 2 y 3 del Art. nuevo 3º, p. 3.

Gráfica 45Asignación de la competencia “impuestos”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal




En lo que hace a losimpuestos nacionales, la

figura de la concurrenciahorizontal justamente

anticipa que no hayexclusividad y más bien

concurrencia(más de un nivel legisla

sobre la materia),horizontal o piramidal



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



“desarrollo legislativo”

Se habla de “creación” de impuestosdesde la Asamblea con fuerte indicaciónde poder normativo al respecto

Se presupone legislación nacional

168


tamente bajo rótulo “organizaciónde las instituciones” y se presentacomo asunto “exclusivo del depar-tamento” cuando se hace referen-cia a la “competencia... en lo querespecta a la elaboración del Es-tatuto de gobierno”, haciéndoloasí también mediatamente en laPCPA cuando atribuye al departa-mento “organizar sus institucionesde autogobierno”.

b) Luego habrá que separar la orga-nización misma de las institucionescuya aparición y tratamiento en laPASC es similar al anterior punto.

c) En tercer lugar, debe segregarse eltema del servicio civil que en laPASC aparecía como competencia“exclusiva del departamento” me-diante la “elaboración del Estatutodel funcionario público departa-mental” y se mantiene en la PCPAcomo “exclusiva” del nivel nacio-nal vía el ítem “régimen estatutariodel funcionario público”.

d) Finalmente debemos acotar lamateria que denominaremos ad-ministración pública y procedi-mientos administrativos que en laPASC venía como asunto “exclu-sivo departamental” tanto bajo“régimen jurídico y sistema deresponsabilidad de todos los fun-cionarios” como bajo “normasadministrativas relativas a las ins-tituciones”; y como “exclusiva”del nivel nacional en la partida“bases del régimen jurídico de laadministración pública”. Ahoraveamos qué alternativas existenhecha la segregación, comenza-do por el asunto “sistema políti-co subnacional”.

Con relación a esta materia surge unelemento especial derivado del he-cho de que las estructuras del siste-

ma político meso y del apolíticovendrán parcialmente prefiguradaspor la Constitución para el nivel te-rritorial que fuera. Se añade queeventualmente una norma territorialfundamental como sería un Estatutodepartamental haría lo suyo. En rea-lidad “darse un Estatuto” no pareceser una materia competencial comolo planteaba la PASC, sino una atri-bución de la Asamblea como lo haenmendado la PCPA y se trata de lamás jerárquica formulación norma-tiva posible en el derecho meso. Esimaginable que con el Estatuto mesoañadiendo preceptos a los estipu-lados por la Constitución sobre lamateria se haga definitivamenteprescindible una ley meso adicionalpara este aspecto. Como el ejercicioque venimos haciendo se focalizaen la facultad legislativa para mate-ria regulares y no tanto en lo quelas normas territoriales fundamenta-les (“estatutos”) determinarían, sepropone no incluir el sistema políti-co subnacional como asunto a asig-nar según los grifos que venimos em-pleando.

Habiendo descartado como hipóte-sis versar sobre la configuración delsistema político meso como si fueramateria competencial ordinaria43 pa-semos a las otras áreas. En cuanto alservicio civil, en la PASC dijimos queel tema fue asignado con “exclusivi-dad” al meso mediante la figura del“funcionario público departamental”y “exclusivamente” también al “Es-tado nacional” como “bases del ré-gimen estatutario del funcionario”,mientras que la PCPA rescata el tér-mino de “bases”, dejándolo sólo enla lista exclusiva del “gobierno na-cional” sin mención ya para el nivelsubnacional.

43 Proelss (op. cit., p. 35) sugiere considerar este tema como parte del catálogo si bien advierte queprovendría de una asignación no explícita y derivable del poder constituyente meso. Pero al mis-mo tiempo considera que, bien vistas las cosas, puede llevar a malentendidos tomarla como partede las competencias legislativas (Proelss, A. en Nachtrag, p. 15).

“Darse un Estatuto” noparece ser una materiacompetencial sino unaatribución de la Asambleay se trata de la másjerárquica formulaciónnormativa posible en elderecho meso

169

En una lógica alternativa se plantea-ría más bien un esquema volcado auna prefiguración normativa nacio-nal44 con fuertes procesos de descon-centración, para lo cual se adaptabien el esquema de dispersión quellega hasta el nivel municipal. Deexistir una instancia de control ju-risdiccional sobre el blindaje delservicio civil en cualquier nivel te-rritorial, se tendrían instancias co-rrespondientes incluso a nivel meso.(Ver gráfica 46).

Ejercicio alternativo: laorganización de lasinstituciones territoriales en elmarco de una norma legislativabásica nacional que se desarrollalegislativa y ejecutivamente encada uno de los tres niveles(CP3+Exh)

Sobre dicha base, la competencia “or-ganización de las instituciones” pare-ce ideal considerarla como concu-rrente piramidal para evitar, bajoeventual control jurisdiccional de unTribunal de Examinación, una elefan-tiasis potencial de órganos pero al mis-mo tiempo no verse forzados a meterdetalles sobre preceptos de gerencia

pública en la Constitución o en elmismo Estatuto meso. En todo caso laaplicación de la lógica de concurren-cia piramidal se extendería al nivelnacional que en otras palabras promul-garía una “ley nacional de organiza-ción del poder político” y cada nivel,incluyendo el nacional, promulgaríaa su turno leyes de desarrollo de al-cance nacional, departamental o lo-cal sólo que con un colchón normati-vo interpuesto entre estas legislacionesy lo que la Constitución normara alrespecto. La materia “organización delas instituciones” no debe confundir-se con la ya analizada del sistemapolítico subnacional, anclado entrenorma territorial fundamental meso(“Estatuto”) y Constitución, y referidaa aspectos cualitativos –no de orga-nigramas– como las modalidades debalance horizontal de poder en cadanivel territorial. Como el Estatuto mesono debería, por su lado, normar lo ge-rencial y meramente organizacional,la plurilegislación sobre la materia or-ganización de las instituciones que-daría bajo ley nacional y lo que laConstitución normara al respecto. Re-cordemos que en la PCPA este asuntose mantiene como tema de lo “exclu-sivo” departamental. (Ver gráfica 47).

Gráfica 46Asignación de la competencia “servicio civil”

44 Crítico Proelss a esta alternativa del Balance de dejar tanto poder sobre este tema al nivel nacional(op. cit., p. 37).



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R O

R O

Examinación jurisdiccional

R



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item no aparece en lista pero se supone que habráen el meso desarrollo normativo y ejecución

Item aparece en lista bajo“las bases del régimen”


De existir una instancia decontrol jurisdiccionalsobre el blindaje del

servicio civil en cualquiernivel territorial, setendrían instancias

correspondientes inclusoa nivel meso

170


Ejercicio alternativo: administraciónpública y procedimientosadministrativos son legislados sólonacionalmente e implementadossubnacionalmente (ExN+D)

El servicio civil es parte de la adminis-tración pública entendida como aque-lla dimensión del ámbito ademocráticode todo Estado, al dar cuenta de unmanejo de los recursos humanos quesigue parámetros de mérito y subordi-nados sólo al interés común. Comomateria, el servicio civil ya se ha asigna-do arriba restando definir la situaciónde otros aspectos de la administraciónpública cruciales para un buen des-empeño estatal como son las cuestio-nes de responsabilización del ejerci-cio público, la temática de una gestiónpor resultados o la transparencia, perotambién la temática de los “procedi-mientos administrativos”. Original-mente, la PASC concebía esta dimen-sión como materia “exclusiva” del

departamento y mencionaba parte deella en la lista nacional, mientras quecon la PCPA aparece sólo una menciónmediata al tema en la lista de tareas dela Asamblea Departamental, como yase lo hacía antes.

Alternativamente este Balance propo-ne un esquema de exclusividad na-cional y dispersión para estos temas.(Ver gráfica 48).

Ejercicio alternativo: el tema dehacienda queda como asunto delegislación nacional y adaptaciónmeso (ExN+ComM)

Siguiendo esta veta abierta de lascompetencias pertenecientes a la di-mensión del gerenciamiento estatal,aparece una nueva que llamaremos“hacienda”. La PASC como la PCPA laintroducen en el catálogo de lo quellaman “exclusivas” del nivel nacio-nal bajo el nombre de “Hacienda del

Gráfica 48Asignación de la competencia “administración pública”

Gráfica 47Asignación de la competencia “organización de las instituciones”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



“organizar…”Item aparece en lista bajo “las bases del régimen…”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R

R



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal




Item aparece en lista bajo“las bases del régimen…”

171

Estado”.45 En la lógica de adaptarterritorialmente lo mejor que se pue-da esta competencia podría proponer-se la exclusividad en el nivel nacio-nal combinada con la figura de lacompartición al meso. (Ver gráfica 49).

Siguiendo la lista de la PASC llegaría-mos a la “planificación departamen-tal” como ítem “exclusivo” de estenivel o a la que bajo el nombre de“planificación nacional” aparecía enla PASC como de “desarrollo legisla-tivo” que con esa fuerza ya no apa-rece en la PCPA salvo el mantenimien-to en lista nacional del concepto de“bases de la planificación general dela actividad económica”.46 Pero de-bemos tomar la opción de conside-rar que la planificación no es unamateria competencial propiamentedicha, siendo más bien una de lasfunciones competenciales regularesdel sistema de asignación competen-cial. Ahora bien, otra cosa debe afir-marse de la materia “ordenamientoterritorial” que por razones cuya ex-plicación no puede encararse aquí,trabajaremos bajo el concepto de or-denamiento espacial. En la PASC eltérmino “ordenamiento territorial”venía fusionado a la materia de “ur-

banismo y vivienda”, además de apa-recer tanto en el supuesto catálogo“exclusivo” del departamento autóno-mo como en el de “desarrollo legisla-tivo”. En la PCPA se pone el “ordena-miento territorial” como asunto delcatálogo “exclusivo” departamentalañadiendo el término de “concurren-cia con municipios”.47

Por estas consideraciones debemosnuevamente hacer aquí una segrega-ción y desprender del ordenamientoespacial el asunto urbanismo/vivien-da. Adicionalmente, se deberá aña-dir la competencia “redelimitaciónterritorial”. Mientras que con urba-nismo/vivienda y ordenamiento es-pacial se vuelve a la familia de lascompetencias socioeconómicas, lade redelimitación territorial podríaser considerada parte de las degerenciamiento estatal. Veamos másde cerca estas variantes.

Ejercicio alternativo: elordenamiento espacial se repartelegislativamente en los tres nivelessegún escala ( CH3)

Para la cuestión del ordenamientoespacial proponemos aquí una asig-

45 Urenda, op. cit., inciso 12), p. 34; Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 12, del Art. nuevo1, p. 2.

46 Urenda, op. cit., inciso m), p. 34 e inciso 19, p. 35. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso11 de Art. nuevo 1º, p. 2.

47 Urenda, op. cit., inciso k), p. 33 e inciso 18, p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso9 de Art. nuevo 2º, p. 3.

Gráfica 49Asignación de la competencia “hacienda”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R

R



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal




Item aparece en lista


Debemos considerar quela planificación no es una

materia competencialpropiamente dicha,

siendo más bien una delas funciones

competenciales regularesdel sistema de asignación

competencial

172


nación de triple concurrencia hori-zontal, pues tareas de ordenamien-to de este tipo aparecen calibra-damente en cada nivel e incluso,dentro de cada uno de ellos, demanera muchas veces compleja.(Ver gráfica 50).

Es llamativa en esta alternativa nosólo la incidencia del nivel munici-pal –que en este punto acaba de serrescatada por la PCPA– sino, al mis-mo tiempo, el papel del nivel nacio-nal en este aspecto.

Ejercicio alternativo: urbanismo yvivienda son temas entre la nacióny el nivel local (CPp+Exh)

Vimos que en el caso de la compe-tencia de urbanismo/vivienda, laPASC proponía nuevamente la sali-da de una asignación “exclusiva de-

partamental” y del “desarrollo le-gislativo”, aunque en la PCPA se aña-día al nivel municipal manteniendopor cierto la amalgama del ordena-miento territorial con urbanismo.Dada la obvia preponderancia localdel tema, se propone más bien unafigura concurrencial piramidal, perosólo entre nivel nacional y local –po-lar– dejando en este aspecto al mesosin rol, lo cual nos distancia de laPASC en cualquiera de sus momen-tos de reflexión, que por definicióndifícilmente podría dejar al depar-tamento sin que sea receptor dealgo. (Ver gráfica 51).

Veamos comparativamente la asigna-ción relativamente equivalente a estamateria para el caso de tres paíseseuropeos, dos compuestos no fede-rales y uno federal, pero todos biseg-mentados. (Ver cuadro 6).

Gráfica 50Asignación de la competencia “ordenamiento espacial”

Gráfica 51Asignación de la competencia “urbanismo y vivienda”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item aparece en lista como “enconcurrencia con los municipios

Se presuponelegislación

“normar y regular…”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R R



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item aparece en lista como “enconcurrencia con los municipios

Se presuponelegislación nacional

“normar y regular…”

La propuesta cruceña, encualquiera de susmomentos de reflexión,por definicióndifícilmente podría dejaral departamento sin quesea receptor de algo

173

Ejercicio alternativo: laredelimitación territorial es delegislación nacional y adaptaciónsubnacional (ExN+D)

En cuanto a la materia de la “rede-limitación territorial” se dirá que enlos países bisegmentados esta materiasuele quedar como asunto de legis-lación meso para los límites munici-pales48 o incluso degradarse comoasunto meramente administrativo delMinisterio del Interior del Ejecutivodel meso respectivo.49 Originalmen-te la PASC abordaba este aspectocomo parte de las llamadas “compe-tencias básicas” de las asambleas

departamentales en quienes caía latarea de creación y supresión de mu-nicipios “con sujeción a la ley”.50

Hemos interpretado en la última par-te del capítulo II de este Balance quela eliminación de tal figura en la PCPAparece mostrar un cierto viraje haciaun gradual desencapsulamiento delmunicipio. Como quiera que fuera,proponemos para este tema el si-guiente esquema: (Ver gráfica 52).

Hasta aquí hemos visto una seriede materias que, viendo la expe-riencia internacional, permite com-plementar el anterior cuadro com-parativo. (Ver cuadro 7).

Cuadro 6Asignación comparada de urbanismo, ordenamiento espacial y territorialidad

España Italia Alemania

Nivel nacional, exclusivas

Legislación del meso • Ordenación del territorio, (Desplazable por el nivelurbanismo y vivienda nacional)

• Vivienda, asentamientos

Concurrente (Ley básica vs. • El gobierno del territorio • Ordenamiento espacialLey de desarrollo)

Fuente: Art. 148/3 de la CP española; Art. 117 de la CP italiana; Art. 74/18 de la CP alemana.

48 Cf. Art. 148/2 de la CP española y Art. 13 de la ley de bases del régimen local; lo propio Art. 133de la CP italiana.

49 Cf. Art. 9 de la Constitución comunal de Brandenburgo en la República Federal Alemana.50 Urenda, op. cit., inciso h), p. 45.

Gráfica 52Asignación de la competencia “redelimitación territorial”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R O

R O



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Como “competencia básica de la Asamblea… por medio de normasdepartamentales… con sujeción a la ley… crear y suprimir municipios…”

Se presuponelegislación nacional


174


Cuadro 8Asignación comparada de régimen electoral

España Italia

Nivel nacional, exclusivas • Órganos del Estado y susrespectivas leyes electorales

• Legislación electoral, órganos degobierno y funciones básicasde municipios

Legislación del meso

Concurrente (Ley básica Desarrollo legislativo posible por CA.* • Por ley de la región dentrovs. Ley de desarrollo) Lo dispuesto en la ley estatal sobre de principios de ley de la

elecciones se entiende sin perjuicio República… sistemas dedel ejercicio de competencias elecciónde las CA por sus respectivos…

Estatuto/Constitución meso Estatutos en relación con las tenueelecciones a las asambleas

Fuente: Art. 1/1 del régimen electoral general. *De Carreras; Gavara, op. cit., p. 229. Art. 149/13, 14, 18 y Art. 148/1, 2, 3 de laCP española; Art. 117/f, p y Art. 122 de la CP italiana.

Ejercicio alternativo: el régimenelectoral es asunto deconcurrencia horizontal paranación y meso con ley orgánicapara lo municipal ( CH2~p+Exh;LOl)

Dentro de la competencia de la PASCen el tema de la “organización de lasinstituciones”, cuyo lugar hemos defi-nido ya, aparecía adicionalmente lamateria del “régimen electoral” siem-

51 Urenda, op. cit., inciso l), p. 33. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 17 del Art. nuevo2º, p. 3 y del nuevo Art. 110, p. 2.

pre que afecte a la Asamblea Departa-mental, aunque debemos recordar quese elegirá también un Ejecutivo meso.Con la PCPA además de mantenerse laaparición de cuestiones vinculadas altema como norma constitucional, seratifica la preponderancia del nivel de-partamental dejando como “exclusi-vo” del mismo la aprobación de nor-mas en materia electoral en suámbito.51 Antes de avanzar en estamateria conozcamos qué se tiene com-parativamente. En Italia, el nivel nacio-nal penetra con su legislación electo-ral el nivel municipal en este asuntoademás de legislar para los sistemaspolíticos nacionales y, adicionalmente,a lo que los estatutos añadan. Se podríadecir que la figura desde la perspecti-va regional es una de concurrenciapiramidal. Esta figura de concurrenciapiramidal puede interpretarse tambiénpara el caso español.

Sabiendo que la Constitución versa-rá sobre los principios de conforma-ción electoral de los poderes del Es-tado en general; y en el caso del mesolo harán a su turno los respectivos

Cuadro 7Asignación comparada de competencias de gerencia estatal


Nivel nacional, exclusivas • Planificación económica • Organización administrativa • Relaciones jurídicas de los• Hacienda general del Estado y entes nacionales empleados de la administración• Régimen jurídico de la AP federal• Régimen jurídico de

funcionarios• Procedimiento administrativo

sin perjuicio…

Legislación del meso • Organización de sus • Nuevos municipios (Desplazable por el nivel nacional)instituciones de gobierno • Remuneraciones del servicio civil

• Alteraciones municipales• Ordenación del territorio

Concurrente (Ley básica vs. • Armonización de los • Relaciones jurídicas de todosLey de desarrollo) presupuestos y coordinación los empleados de carrera del meso

de hacienda y municipios• Ordenamiento espacial

Poder estatutario • Organización de las • Cada región su forma deinstituciones autónomas gobierno y sus principiospropias… fundamentales de organización

y funcionamiento…

Fuente: Art. 149/13, 14, 18 y Art. 148/1, 2, 3 de la CP española; Art. 73/8 y 75/1 de la CP alemana; Art. 117/g, Art. 133 y Art. 123 de la CP italiana.

175

estatutos, parece pertinente conside-rar que esta materia sea detallada porleyes tanto para el caso del nivel na-cional como del departamental. A finde salvar una aspiración de uniforma-ción del derecho electoral municipalde su prefiguración meso o nacional,se podría modelar una opción de leyagravada del Parlamento nacional alrespecto. (Ver grafica 53).

Ejercicio alternativo: migración selegisla según la escala en la nacióny el meso, pero como el nivel localcarga las consecuencias asume laimplementación plena(CP~p+ComL)

La cuestión migratoria fue propuestaen la PASC como materia a asignarsede forma “exclusiva” al departamen-to sin diferenciar si se trataba demovimientos migratorios entre o den-

tro los departamentos, lo cual fue co-rregido por la PCPA que reduce estepoder departamental a la migraciónintradepartamental. Originalmentereaparecía en el catálogo del “desa-rrollo legislativo”.52 Por sentido co-mún está claro que en el caso de lointerdepartamental mal podría dejar-se esto sólo en la mano competencialdel nuevo meso boliviano. Por ello,la alternativa podría verse de la si-guiente manera dejando los flujospoblacionales que afectan a más deun departamento en un marco de leybásica nacional como cobertor tan-to de leyes de desarrollo nacionalcomo de leyes de desarrollo desdeel meso cuando se trate de procesosintradepartamentales. Se combinaráesta figura con la técnica de compar-tición hacia el municipio que sueleser afectado por este tipo de fenóme-nos demográficos. (Ver gráfica 54).

52 Urenda, op. cit., inciso m), p. 33 e inciso 20 p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso20 del Art. nuevo 2º, p. 3.

Gráfica 53Asignación de la competencia “régimen electoral”

Gráfica 54Asignación de la competencia “migración”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Mediante ley orgánica o agravada



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



“aprobar normas en materia electoral…”Se presupone legislación nacional



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R O



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



“regular…”Se presupone legislación nacional


En el caso de lointer departamental malpodría dejarse esto sólo

en la mano competencialdel nuevo meso boliviano

176


Llegados aquí en la lista de trabajo,la PASC, siguiendo el tenor del textoconstitucional español, introduce enla lista “exclusiva” departamental laidea de las “obras públicas… que notengan la calificación de interés delEstado…”53 y aplicaba el mismo prin-cipio para hacerla aparecer en la lis-ta “exclusiva” del “Estado nacional”,lo que se refrenda en la PCPA sinmayor alteración.54 Sin embargo, en-cumbrar “obras públicas” como mate-ria competencial puede ser debatiblesi bien esta calificación suele acep-tarse en otros ordenamientos norma-tivos. Considerar “obras públicas”como materia competencial hace re-cuerdo al tema factorial visto parasalud y educación en el caso boli-viano donde la infraestructura socialqueda en los municipios. Indepen-dientemente de si “obras públicas”debería considerarse o no como ma-teria competencial en strictu senso, loimportante del tenor empleado en eltexto constitucional español es el prin-cipio de calibramiento espacial comocomplementario al principio desubsidiariedad. Con lo cual toda com-petencia que implique infraestructu-ra u obras públicas supondrá que di-chos factores se asignen según laescala espacial y dentro de una mate-ria competencial precisa. Como nosinclinamos más por no tomar a “obraspúblicas” como materia competencialpropiamente dicha, no se la asignará.

Ejercicio alternativo: la Policía esasunto legislativo y aplicativo delos tres niveles del Estado en elmarco de una ley nacional(CP3+Exh)

Una nueva familia competencial apa-rece cuando se encara la asignación

del tema “Policía”, pues pertenece ala dimensión del orden público queagrupará cuestiones referidas a lossistemas de coerción legítima del Es-tado. La PASC, en el caso de la “Poli-cía”, proponía ponerla como exclu-siva del departamento para su nivel,aunque la declara también comoparte del catálogo “desarrollo legis-lativo” además de reconocer un ni-vel de “seguridad pública” para el“Estado nacional”. En la PCPA se man-tiene la idea de Policía nacionalcomo “exclusiva” del “gobierno na-cional” con el conocido toque de “sinperjuicio…”, pero ya no sólo de poli-cías meso, sino de unas municipales,lo que podría interpretarse tambiéncomo otra señal de desencapsu-lamiento gradual de lo local y reapa-reciendo como antes nuevamente enla lista “exclusiva” departamental.55

Si echamos un vistazo a la experien-cia comparada en este punto, el temagrueso de seguridad pública y regis-tradurías civiles se presenta de la si-guiente manera: (Ver cuadro 9)

Desde una visión alternativa podríaexistir una Policía departamentalcomo parte del gobierno departa-mental pues no sería regida bajo unesquema de autoadministración in-dependiente como es el caso de laContraloría que, dijimos, sale delesquema desconcentración/descen-tralización. Habría en el marco de unaley nacional, leyes de desarrollo (con-currencia piramidal) para las policíasde cada nivel territorial que implica-rían por lo demás exhaustividad acada nivel. Pero a diferencia de todaslas demás dimensiones competen-ciales, la ley marco debería preverun desarrollo al principio constitucio-

53 Urenda, op. cit., p. 33. Comparar Art. 148/4 y Art. 149/24 de la CP española.54 Idem., inciso j), p. 33 e inciso 19 p. 35. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 20 del Art.

nuevo 1º e inciso 18, del Art. nuevo 2, p. 3.55 Urenda, inciso o), p. 33; inciso 19 p. 34 e inciso 24, p. 35. Propuesta del Consejo Preautonómico,

inciso 25 del Art. nuevo 1º, p. 2 e inciso 21 del Art. nuevo 2º p. 3.

Habría en el marco deuna ley nacional, leyes dedesarrollo (concurrenciapiramidal) para laspolicías de cada nivelterritorial

177

nal de resguardo final del orden es-tatal mediante el expediente de sus-pensión de este estado de asignaciónque aparece como válido para con-diciones normales. Así es que se de-bería considerar la opción de unarápida reversión de todo mando po-licial, por ejemplo, hacia el Ministe-rio del Interior nacional en caso deinfarto del orden público. Esta últi-ma figura en sus términos generales–raras veces recuperada del análisiscomparado– es en la versión italia-na56 más ruda que en la española57

que proviene a su turno del tenor dela CP alemana.58 En efecto, en el casoitaliano no están estipulados los me-canismos de una previa autorizaciónpara hacer rodar el mecanismo porel cual el “gobierno” puede suplir ór-ganos regionales o locales en casode inobservancia de obligaciones ex-ternas o peligros para la seguridadpública o incluso problemas de ga-rantía de derechos fundamentales ola seguridad jurídica y económica. En

Alemania y España, al contrario, seconsigna que a falta de cumplimien-to de la entidad meso de sus obliga-ciones, el gobierno nacional puedeintervenir con aprobación de laCámara alta federal (Alemania) o sise resistiera el Ejecutivo del meso,con aprobación del Senado (Espa-ña). Cuando se ha puesto a rodareste procedimiento de resguardoestatal de última instancia, válidotanto para lo federal (algo que laPASC, según su entendimiento de lofederal, no admitiría), como para elmodo de Estado autonómico, se aña-de desde la Constitución para loscasos alemán y español, que, en estecaso, el gobierno nacional ejercerámando sobre todas las entidades yautoridades subnacionales. La PASCno le ha dado en su barrido de ideasnormativas comparadas un peso aeste tema que es de fundamental im-portancia para el diseño territorial, es-pecialmente en el caso de modos deEstado compuesto. (Ver gráfica 55).

Cuadro 9Asignación comparada de competencias del orden público


Nivel nacional, exclusivas • Seguridad pública sin • Orden público y seguridad • Protección de la población civilperjuicio de la posibilidad con excepción de la Policía • En coordinación con el meso,de creación de policías por administrativa local la Policía criminallas Comunidades • Ciudadanía, estado civil yAutónomas en la forma registrosque establezcan susrespectivos estatutos en elmarco de lo que dispongauna ley orgánica…

Legislación del meso • La vigilancia y protección (Desplazable por el nivel nacional)de edificios e instalaciones. • Notariado civilLa coordinación y demásfacultades en relación con laspolicías locales en lostérminos que establezca unaley orgánica

Concurrente (Ley básica vs. • La protección civil • Registro personal y documentosLey de desarrollo) de identificación

Fuente: Art. 149/29, 14, 18 y Art. 148/22 de la CP española; Art. 73/1 y 10/a, Art. 74/2 y Art. 75/5 de la CP alemana; Art. 117/h de la CP italiana.

56 Art. 120 de la CP italiana.57 Art. 155 de la CP española.58 Art. 37 de la CP alemana.


A falta de cumplimientode la entidad meso de susobligaciones, el gobiernonacional puede intervenir

con aprobación de laCámara alta (Alemania) o,si se resistiera, el Ejecutivodel meso, con aprobación

del Senado (España)

178


nalmente proponía la PASC. Se ratifi-ca cómo la definición de partida dela PASC sobre lo “exclusivo” dificul-taba una comprensión de los esque-mas propuestos ya que al declararcomo “exclusivo” lo que en realidaddenominaremos privativo, se compli-caba la técnica de asignación, puesmuchas de esas competencias reapa-recían constantemente como del ca-tálogo “desarrollo legislativo”, dejan-do de ser entonces privativas si biense aclaraba muchas veces el calibra-miento espacial. Ahora, respetandoel orden de materias propuesto porla PASC, pasaremos a la lista del “de-sarrollo legislativo” que según ella eraparte de la figura “concurrencial”.60

Un mensaje importante radica en elhecho de que cuando la PASC pasa-ba a las competencias de “desarro-llo legislativo y ejecución” podemos

59 Urenda, op. cit., inciso p), p. 33; inciso 22 p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 23del Art. nuevo 1º, p. 2.


Gráfica 55Asignación de la competencia “Policía”

Ejercicio alternativo: la prensa,radio y televisión quedan comolegislación de nación y meso(CP~p+Exh)

Cuando la PASC se refería a la materia“prensa, radio y televisión” la toma-ba como parte de lo “exclusivo” delnivel departamental, volviéndola aponer en la lista de “desarrollo legis-lativo”, mientras que en este punto laPCPA introduce el municipio, mante-niéndola como competencia “exclu-siva” del gobierno nacional y sacán-dola de la lista de “exclusividad”departamental.59 Alternativamente, setendría un esquema que mantienepoder de legislación meso sobre lamateria: (Ver gráfica 56).

Con la materia “prensa” hemos lle-gado al fin de la primera lista de lo“exclusivo departamental” que origi-

Gráfica 56Asignación de la competencia “prensa y medios”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



En el “gobierno nacional” aparece diciendo: “normas básicas… sin perjuicio de las facultadesque en su desarrollo y ejecución corresponda a los departamentos y municipios…”

Item no apareceen la lista



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



“normar y regular regimen depolicía departamental…”

“Sin perjuicio de la creación depolicías por… municipios…”

179

entender que se quiere significar unmayor margen de acción para el ni-vel nacional. Si bien la PCPA sugiereuna simplificación al ya no redactaruna lista para el “desarrollo legislati-vo” y eliminar la lista para salud yeducación, al generalizar ahora to-das las competencias “exclusivas” del“gobierno nacional” como suscepti-bles de compartición hacia el meso,61

introduce un nuevo gran dilema nosólo por la señal definitivamente dis-cutible de amunicipalismo en cuan-to a quién es receptor de este man-dato de compartición, sino por suexcesiva generalización. Con el finde mantener el hilo conductor segui-do hasta aquí retomaremos la viejalista de la PASC para “desarrollo nor-mativo…” a fin de recuperar las mate-rias que hasta ahora no fueron trata-das. En consecuencia, comencemoscon la materia “aguas” que era conlo que esa vieja lista comenzaba.

Ejercicio alternativo: los recursoshídricos son asunto de cada nivelterritorial según la escala ( CH3)

En la PCPA se pone este tema prime-ro como asunto “exclusivo” del go-bierno nacional cuando se trate deaguas que discurran por más de undepartamento y se deja en el catálogo

“exclusivo” departamental, “elaborary aprobar proyectos… hidráulicos…de interés departamental”. Si antes deello la PASC dejaba dudas sobre si el“desarrollo normativo” era realmentelegislación, parece ahora aclararse quedefinitivamente no (léase en la PCPA:“proyectos”). Antes de la versión PCPA,la PASC ya hacía reaparecer parcial-mente “aguas” en la lista de “exclusi-vidad” del Estado, aunque haciéndo-lo otra vez con la intuición correctade un calibramiento espacial pues erabajo condición de que las “aguas dis-curran por más de un departamento”.62

Esta intuición proviene, como hemosapuntado, del influjo del esquema es-pañol63 pero, como se ha discutidoarriba, estos casos se pueden resolvermás rápidamente gracias a la nuevatécnica mediante la figura de la con-currencia horizontal. (Ver gráfica 57).

Ejercicio alternativo: la materiaasociaciones y fundaciones esnormada concurrentemente entrenación y meso, el cual retiene laaplicación plena ( CP~p+Exh)

Luego de “aguas” aparecía la materia“asociaciones… fundaciones… ONG”que en la PASC ya lo hacía parcialmentedentro de la materia cultura como “ex-clusiva” departamental. La PCPA, por

61 Propuesta del Consejo Preautonómico, p. 2.62 Urenda, op. cit., inciso 1, p. 33; inciso 17 p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 18

del Art. nuevo 1º, p. 2 e inciso 11 del Art. nuevo 2, p. 3.63 CP española, Art. 149/22.

Gráfica 57Asignación de la competencia “recursos hídricos”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Como “Elaborar proyectos”Item aparece en lista como “ordenación,legislación de recursos hídricos…”


180


su lado, la ha dejado sólo como partede la lista de “exclusividad” departa-mental para su nivel territorial si bienpropone conferir la responsabilidad de“determinar políticas” en la materia,entendiéndose que no será por la víalegislativa, con los obvios problemasque esto implica.64 La contraposiciónde alternativas es la siguiente, dondeal optarse por la concurrencia es deesperar que las políticas se desarrollenen la legislación meso: (Ver gráfica 58).

Ejercicio alternativo: caza y pescaqueda como legislación nacional eimplementación meso (ExN+ComM)

La siguiente cuestión es la materia de“caza y pesca” que en el caso alemáncae en la figura concurrencial65 y en elespañol como asunto exclusivo delmeso,66 mientras que la PASC proponía

este asunto dentro de la figura de “de-sarrollo legislativo” y la PCPA la poneen la lista “exclusiva” departamental,aunque al mencionar allí que se lo hará“en concordancia con políticas nacio-nales”, se tendrá que suponer enton-ces una ley nacional.67 La alternativaque proponemos podría aparecer más“centralista” que la salida alemana oespañola dejando sólo poder regla-mentario en el meso. (Ver gráfica 59).

Ejercicio alternativo:los recursos forestales y demásrenovables quedan comolegislación exclusiva del nivelnacional, pero de implementaciónsubnacional (ExN+D)

La siguiente cuestión es la del “de-sarrollo forestal” que en la PASC apa-recía como tema del “desarrollo

64 Urenda, op. cit., inciso d, p. 34; inciso 2, p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 14del nuevo Art. 2, p. 3.

65 Art. 75/I de la CP alemana.66 Art. 148/11 de la CP española.67 Urenda, op. cit., inciso 3, p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 5 del nuevo Art. 2, p. 3.

Gráfica 58Asignación de la competencia “asociaciones y fundaciones”

Gráfica 59Asignación de la competencia “caza y pesca”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Como “Promover la creacióny determinar políticas…”

Se presupone legislación nacional



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



OR



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Como “normar y promover…”Se presupone legislación nacional

181

legislativo” y de las competencias“exclusivas” del “Estado nacional” ycon la PCPA se ha eliminado de la lis-ta “exclusiva” departamental incidien-do en general en el concepto de “nor-mas… de protección”, aunque seañade a los municipios.68 En nuestrapropuesta alternativa, se trataría dedejar la legislación sobre el tema sóloen el nivel nacional,69 pero con un ré-gimen por dispersión que en conse-cuencia permitiría un rol relevante alnivel municipal. (Ver gráfica 60).

La información comparada arroja lo si-guiente en este punto. (Ver cuadro 10)

Ejercicio alternativo: lacompetencia educación es delegislación meso e implementaciónsubnacional (ExM+D)

Recién en la vieja lista “desarrollolegislativo y de ejecución” la PASC in-

troducía por primera vez la materia“educación” y la reponía en una lis-ta sui géneris también llamada de“competencias concurrentes”70 –eli-minada totalmente en la PCPA–, peroque se construyó originalmente comoalgo reservado sólo para salud y edu-cación, amén de poner ambas mate-rias en la lista de lo “exclusivo” del “Es-tado nacional”. La compatibilizaciónde todas estas ideas era evidentemen-te complicada. A tiempo de que laPCPA elimina la lista sui géneris (reser-vada para educación y salud) mantie-ne la educación como legislación bá-sica del “gobierno nacional”, peroretoma la materia en la lista “exclusi-va” departamental, aunque sólo me-diante términos como “planificar, ad-ministrar y evaluar… proyectos en lasáreas de educación…”.71

En todo caso, parece confirmarse quela PASC intenta mostrar que la “edu-

68 Urenda, op. cit., inciso 5, p. 34 e inciso 18, p. 35. Propuesta del Consejo Preautonómico, nuevoArt. 2, inciso 19.

69 Proelss crítico frente a propuesta de legislación nacional sobre la materia (op. cit., p. 54).70 Urenda, op. cit., p. 34.71 Urenda, op. cit., inciso 6, inciso a), además del inciso 6 de lista del “Estado nacional”, p. 34.

Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 4 de nuevo Art. 2, p. 3.

Cuadro 10Asignación comparada de competencia sobre forestería



Legislación del meso • Los montes, aprovechamientos Como no se enlista, (Desplazable por el nivel nacional)forestales… se supone exclusiva • Incentivo a la producción forestal

Concurrente (Ley básica • La legislación básica sobre montes,vs. Ley de desarrollo) aprovechamientos forestales…

Fuente: Art. 148/8 y Art. 149/23 de la CP española; Art. 73/1 y 10/a, Art. 74/20 de la CP alemana.

Gráfica 60Asignación de la competencia “forestería y recursos renovables”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



O

R



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item aparece en lista nacional como “legislación básica sobreaprovechamiento forestales sin perjuicio de las facultades dedepartamentos y municipios de establecer normas adicionales…”

Item no aparece en la lista pero se suponeque se hará desarrollo normativo yejecución en el departamento


182


El mensaje que se desprende de lapropuesta alternativa es que, prime-ro, se ancla una fuerte señal de des-centralización al dejar la legislaciónen educación como facultad sólo delmeso, quedando el marco constitu-cional como único contraste norma-tivo superior; en segundo lugar, sepropone dejar la reglamentación encada departamento, generando unapresión para llevar la función com-petencial de operación hacia losmunicipios de forma compacta,aunque ello valga para los más gran-des. Esta definición intentaría supe-rar en buena medida la fracturafactorial vigente en Bolivia, puespara los grandes municipios se po-dría pensar dejar bajo un régimenamplio de autoadministración inclu-so el manejo de servicios persona-les, materiales e inversión, debiendodosificarse esta distribución para elcaso de municipios más pequeños.En la gráfica siguiente, sólo comoreferencia y analogía, se intentamostrar el caso español de asigna-ción por escala local si bien paraotras competencias diferentes a sa-lud o educación que, como se sabe,son allá de esmirriada incidencia enlo local.72 (Ver gráfica 62).

Pero en este contexto debemos darun paso adicional, pues es probableque la combinación ideal de asigna-

cación” es parte de un catálogo me-nos meso-autonómico que el que seseñaliza en la lista de lo “exclusivo”departamental, ratificando, desde es-ta perspectiva, que la PASC subrayael papel de políticas nacionales “apesar de lo autonómico” y contra lasinsinuciones de algunos detractoresa ella.

Mediante la ahora eliminada figurade competencias “concurrentes depolíticas aplicables sólo en el Estatu-to” es posible que la PASC hubieraintuido que era recomendable darleal meso margen de política en edu-cación lo cual parece que no estabasiempre supuesto para la vieja listade las competencias de “desarrollonormativo”. En contraste con este es-quema, se hace un ejercicio aquí,donde la materia educación seríadetentada por el meso con exclusi-vidad, es decir, con poder de legisla-ción, con lo cual, a diferencia de lamisma PCPA, se deja al departamen-to evidente margen de política que-dando como único contraste temáti-co lo que traería la Constitución alrespecto. Se cruza con la figura de laasignación por dispersión, pensandofundamentalmente en el papel delmunicipio de gran población comopotencial receptor de la función ope-racional de la competencia educa-ción. (Ver gráfica 61).

72 Ver esta incidencia en el Reporte Europa de la UCAC, p. 19 ss.

Gráfica 61Asignación de la competencia “educación”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R

O

O



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Como “planificar, administrar, evaluar…”Item aparece en lista bajo“legislación básica…”

La PASC intenta mostrarque la “educación” esparte de un catálogomenos meso-autonómicoque el que se señaliza enla lista de lo “exclusivo”departamental, ratificandoel papel de políticasnacionales “a pesar de loautonómico”

183

ciones competenciales –en contras-te a la indiferencia relativa que le dala PASC a los municipios en ciertosaspectos– provenga agregadamentede la siguiente combinación:

a) La visión austriaca de catálogomunicipal constitucionalizado.

b) La asignación española según ca-tegorías de municipios reciénejemplificada.

c) Y la alternancia entre tareas “fa-cultativas” y “obligatorias” unidaal aprovechamiento de áreas geo-gráficas que proviene del caso ale-mán. Este último esquema se des-prende del siguiente gráfico: (Vergráfica 63).

Ejercicio alternativo: la energía esde legislación nacional y meso conimplementación subnacional(CP~p+D)

La cuestión de la energía aparecía enla PASC73 en su llamado catálogo de“desarrollo legislativo” y en la PCPAdeja de jugar rol alguno. En la alterna-tiva, se propone la técnica de concu-rrencia piramidal con reglamentacio-nes calibradas para el nivel nacionaly meso que a su turno dispersa hacialos municipios la operación. (Ver grá-fica 64).

73 Urenda, op. cit., inciso 7, p. 34.

Gráfica 62Asignación de las competencias municipales en España por categoría municipal

Gráfica 63Asignación de las competencias municipales en Bavaria

Gráfica 64Asignación de la competencia “energía”

Servicios Municipales obligatorios (Art. 26.1 Ley 7/85)

COMPETENCIAS YOBLIGACIONES

Alumbrado públicoCementerioRecogida, transporte e iluminación de residuosLimpieza diariaAbastecimiento domiciliario de agua potableAlcantarilladoAcceso a múcleos de poblaciónPavimentación de las vías públicasControl de alimentos y bebidas

Recogida selectiva de residuos (*)Parque públicoBibliotecaMercadoTratamiento de residuos

Protección CivilPresentación de servicios sociales

Prevención y extinción de incendiosInstalaciones deportivas de uso públicoMatadero

Transporte colectivo urbano de viajerosProtección del medio ambiente

Art. 20.3 Ley 10/98

TODOS > 5.000habitantes

> 20.000habitantes

> 50.000habitantes

Competencias de los niveles locales en Baviera

- Hospitales- Desechos sólidos y

recolección de basura- Escuelas secundarias

subsidios sociales

Voluntarias Por delegación

- Vivienda- Fomento cultural- Especialistas y

asesores en temasagropecuarios

- Protección del medio ambiente- Administración y cuidado de las

fuentes de agua- Fomento de actividades

económicas- Planeación del desarrollo urbano

- Monumentos- Museos

- Red vial local- Transporte escolar- Escuelas primarias- Atención a indigentes- Agua y alcantarillado- Cementerio

- Publicidad- Bibliotecas y museos- Piscinas públicas- Deportes- Ciclovías- Jardín zoológico- Jardín botánico

- Cooperación en elecciones- Recaudación del impuesto

a la renta- Expedición de pasaportes- Elaboración de estadísticas

Administración del registrocivil

- Subsidios de vivienda- Controles de salud e higiene- Atención emergencias

- Salud y educaciónespecializada

- Recursos hídricos- Control y gestión

de niveles inferiores

Mun

icipi

oCo

ndad

oPr

ovin

cia

Obligatorias



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



O

R



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Como “desarrollo legislativo…”Se presupone legislación nacional

Fuente: Tsagawe, R. GTZ, Colombia.

Fuente: FEMP.

184


Ejercicio alternativo: juegos yespectáculos se asignanconcurrentemente a nación ymunicipios ( CPp+Exh)

En el tema de “juegos, espectáculos…”sin rol en la PCPA y a diferencia de loque la PASC sugiere,74 la propuesta al-ternativa apunta a volcar el grueso dela competencia hacia el nivel localmediante la aplicación de la técnicade concurrencia piramidal polar (na-ción/municipio). (Ver gráfica 65).

Ejercicio alternativo: lamateria estadística es sólo delegislación nacional ydelegada al nivel subnacional(ExN+Exh)

La materia de la “estadística” puedeser aprovechada para graficar aquel

caso donde a la vez de impedir queel nivel nacional, además de deten-tador de la exclusividad en esta ma-teria, instale sus propias oficinas encada área geográfica, se le pase alnivel subnacional mediante la figurade una cesión por delegación, las ta-reas operativas. En la PASC el temaaparecía como asunto del “desarro-llo legislativo” y como algo “exclusi-vo” del “Estado nacional” para finesestatales lo cual queda así en la PCPAsi bien bajo el nombre de “estadísti-ca para fines nacionales” y sin men-cionarse ya en la lista “exclusiva” delmeso.75 (Ver gráfica 66).

En cuanto a la siguiente materia pre-sentada por la PASC como “ferroca-rriles y carreteras” (par terminológicoprobablemente descolgado del tenordel inciso 5 del Art. 148 de la CP es-

74 Urenda, op. cit., inciso 8, p. 34.75 Urenda, op. cit., inciso 9, p. 34 e inciso 26, p. 35. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso

26, nuevo Art. 1º, p. 2.

Gráfica 66Asignación de la competencia “estadística”

Gráfica 65Asignación de la competencia “juego y espectáculos”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



OR



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item no aparecen en la lista pero se supone que se harádesarrollo normativo y ejecución en el departamento

Como “desarrollo legislativo…”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item no aparecen en la lista pero se supone que se harádesarrollo normativo y ejecución en el departamento


185

pañola), optaremos más bien por se-parar el sistema de transporte ferro-viario, aéreo y fluvial de una otracompetencia que denominaremosprovisionalmente “vialidad”.

Ejercicio alternativo: el transporteferroviario, aéreo o fluvial son delegislación nacional eimplementación vía meso de formaplena (ExN+ComM)

Para el caso de transporte ferrovia-rio, aéreo y fluvial suele ser la fun-ción competencial “operar”, un fe-nómeno más bien disminuido porefecto de las políticas de privatiza-ción y algo similar sucede con la yavista competencia energía y otrasconsideradas hasta este punto. Enese caso crece en importancia rela-tiva la regulación76 que no se haabordado con el detalle requeridoen este Balance y que es igualmen-te susceptible de un análisis terri-torializado.

En la PASC “ferrocarriles” aparecíatanto en la lista de “desarrollo legis-lativo” como en la “exclusiva” del“Estado nacional”, mientras que enla PCPA se deja una parte de la ma-teria en lo “exclusivo” del nivel na-

cional y la otra, calibradamentetambién, en lo “exclusivo” del de-partamento, aunque se añade aho-ra la opción municipal otorgando aldepartamento la tarea de “normar,regular y promover…”, donde nue-vamente se desconoce si normar eslegislar o reglamentar y cabe pre-guntarse qué rol le puede caber almunicipio en la materia de los fe-rrocarriles.77 (Ver gráfica 67).

Ejercicio alternativo: la vialidad esde legislación concurrente entrenación y meso conimplementación dispersa ( CP~p+D)

El esquema para las carreteras en laPASC y la PCPA es el mismo que paralos ferrocarriles, por lo que vale lodicho arriba. Sobre esa base la cues-tión de las “carreteras” propiamentedichas podría asumir la siguiente or-ganización competencial. Según lapropuesta alternativa con relación a“caminos” se tendría que admitir le-gislaciones de desarrollo en cadadepartamento autónomo, pero sólosi se trata de las redes departamenta-les. Adicionalmente se trataría de de-jar calibradamente la función de ope-ración en el departamento para estecaso y permitir respectivamente una

76 Insistencia sobre la regulación como agenda próxima desde la perspectiva territorial en el dicta-men al presente Balance del árbitro, J. A. Terán (2005) “Comentarios al Balance sobre la PropuestaAutonómica de Santa Cruz”, p. 3.

77 Urenda, op.cit., inciso 10 e inciso 16 de la lista del Estado nacional, p. 34. Propuesta del ConsejoPreautonómico, inciso 16, nuevo Art. 1º, p. 2 e inciso 10 del nuevo Art. 2º, p. 3.

Gráfica 67Asignación de la competencia “transporte aéreo…”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



OR



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



“normar y regular… sin perjuicio de…gobiernos municipales…”

Aparece además en “gobierno nacional”


Crece en importanciarelativa la regulación queno se ha abordado con eldetalle requerido en este

Balance y que esigualmente susceptible deun análisis territorializado

186


reglamentación como si se tratara deuna concurrencia horizontal. Lo pro-pio debería suceder con la red funda-mental pero para el nivel nacional. Sedeja como hipótesis de trabajo la ideade que la red vecinal sea reglamenta-da desde el departamento pero pudie-ra especularse pasar esta funcióncalibradamente al nivel municipalpara entidades locales grandes.

Gráfica 68Asignación de la competencia “vialidad”

78 Parte de esa susceptibilidad puede haber tenido su raíz en el manifiesto del primer cabildo dejunio de 2004, que en el discurso del Presidente del Comité pro Santa Cruz declaraba: “Ha llega-do la hora de gobernarnos a nosotros mismos…, de manejar los recursos naturales que nos perte-necen… Tenemos nuestros recursos naturales…, vigilaremos nuestros recursos de cerca porque deellos dependemos… Vamos en pos de establecer de inmediato el Instituto Autónomo Agrario quepreserve el porvenir de nuestros recursos forestales y de la tierra”, en el Nuevo Día, 23 de junio de2004 (cursiva del autor).

79 Urenda, op. cit., inciso 14, p. 34; inciso 20, p. 35. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso21 del Art. nuevo 1º, p. 2.

80 Ver Proelss, op. cit., p. 46, 47. En las discusiones sobre la reforma federal de 1994 el meso intentórecuperar la materia minería sin éxito (ídem., p. 47, pie 130).

este controvertido asunto se ratificaen la aparición de la idea de una “le-gislación básica de los recursos na-turales” en el catálogo de la PASC paralo “exclusivo-estatal” (aunque segúnsus propios cánones metodológicosdebió haberse entendido como des-pachado en la lista anterior de “de-sarrollo legislativo” que siempre im-plicará la “legislación básica” desdeel nivel nacional). Es llamativo quela PCPA mantenga ahora sólo la ideade una legislación básica para recur-sos naturales, habiendo además des-aparecido la mención en lista depar-tamental del tema hidrocarburosreforzando la señal anotada de cau-tela, por lo menos en las propuestasoficiales.79 Veamos otra vez la infor-mación del diseño constitucionalcomparado sobre estas materias con-troversiales. (Ver cuadro 11).

En primer lugar, queda claro que untema teóricamente diferenciable es elconcepto de propiedad como tal y otroel de medidas legislativas sobre dichabase. Así, en Alemania la Constituciónestablece un principio general sobrela propiedad y su función social antesde desarrollar aspectos como la expro-piación en títulos posteriores. Adi-cionalmente, razones de regulación dela exportación de materias primas deeste tipo y consideraciones de seguri-dad energética nacional han llevadofinalmente materias de este tipo al ni-vel nacional alemán desplazando lacompetencia a priori de la que goza-ba el meso.80 Ha quedado no obstantecomo parte del dominio meso la ex-

Ejercicio alternativo: los recursosnaturales no renovables comohidrocarburos y minerales son sólode legislación nacional eimplementación meso (ExN+ComM)

La importantísima materia presenta-da por la PASC bajo el rótulo de “hi-drocarburos y minería” aparecía enesta lista del “desarrollo legislativo”,es decir, con el mensaje de que noera algo “exclusivo” departamentalrelativizándose otra vez el rumor deque la PASC pretendía indefectible-mente una apropiación de dichos re-cursos para las “oligarquías regiona-les”.78 El mensaje en favor de unreconocimiento de lo nacional en

R



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



O

R

O

O

Según la propuestaalternativa con relación a“caminos” se tendría queadmitir legislaciones dedesarrollo en cadadepartamento autónomo,pero sólo si se trata de lasredes departamentales

187

propiación. La situación difiere en elCanadá,81 pues no sólo la legislaciónsobre explotación y aprovechamientofiscal, sino la propiedad sobre los re-cursos no renovables –salvo excepcio-nes de situaciones marítimas, porejemplo– queda en el meso. En el cua-dro comparativo superior se incluyeuna referencia a España para el casode “recursos hidráulicos” a guisa decontraste que nos muestra una figurasugerente: concesión y legislacióncomo asunto nacional dejando al me-so “proyectos, construcción”.

Algunas conclusiones son las siguien-tes. Primero, que la propiedad pue-de recibir un tratamiento peculiarcomo tal antes de su normativizaciónespecializada incluso dentro de lamisma Constitución. Sobre esa baselos dos casos federales aquí retrata-dos sí muestran márgenes de legisla-ción cedible sobre esta materia alnivel subnacional, pero en uno de

ellos gran parte ha quedado en elnivel nacional mientras que, en elotro, ha quedado en el meso. Comofuere, en el ejercicio alternativo pro-puesto aquí se indica exclusividadnacional, es decir, un esquema másvolcado al nivel nacional donde,como se ha visto en uno de los casoscomparados, consideraciones de tipoestratégico energético o redistributivoson preponderantes para justificaresta decisión. Adicionalmente, la le-gislación exclusiva para el nivel na-cional presupondría que la propiedadcomo tal quedaría como dominio delEstado. Sin embargo, se abriría parael meso un esquema de compar-tición, lo que le asignaría poder re-glamentario. Siguiendo la adverten-cia arriba adelantada, esto aún nodice nada sobre la manera de accesodel nivel subnacional a los beneficiosderivados de la explotación mismade estos recursos no renovables. (Vergráfica 69).

Cuadro 11Asignación comparada de competencia recursos no renovables

España Canadá Alemania

Nivel nacional, exclusivas • Bases del régimen minero • …propiedad • La propiedad obliga, su empleoy energético debe servir al mismo tiempo

• Legislación sobre al bienestar generalpropiedad intelectual eindustrial

• (“Legislación, ordenacióny concesión de recursosy aprovechamientoshidráulicos…”)

Legislación del meso • (“Los proyectos, • Exploración de recursos (Desplazable por el nivel nacional)construcción y explotación no renovables en la • El derecho de la economíade los aprovechamientos provincia (Minería… Energía…)hidráulicos…”) • Desarrollo, conservación • Derecho de expropiación…

y manejo de recursos • La transferencia de la tierra ynaturales no renovables del suelo, de recursos naturalesen la provincia, incluyendo y medios de producción a latasas de exploración colectividad o a otras formasprimaria de explotación comunitaria

• Levantar recursos víaimpositiva para recursosnaturales no renovablesy forestería y suproducción primaria

Concurrente (Ley básica vs. • La legislación básicaLey de desarrollo) sobre…, montes,

aprovechamientosforestales…

Fuente: Art. 149/25, 9, 22 y Art. 148/10 de la CP española; Art. 14 y 10/a, Art. 74/11, 14 y 18 de la CP alemana; Art. 91/1ª, 92ª 1 y4 de la CP canadiense.

81 Basamos estas líneas en el dictamen al Balance de Simeon, R. (2005), “Comentarios en torno alanálisis de la Propuesta de Santa Cruz”, UCAC, La Paz.


Queda claro que un temateóricamente

diferenciable es elconcepto de propiedad

como tal y otro el demedidas legislativas sobre

dicha base

188


Gráfica 70Asignación de la competencia

“medio ambiente”

triple. Antes de graficar esta idea con-trastándola con la hipótesis de la PASC,veamos la comparación internacionalal respecto. (Ver cuadro 12)

En consecuencia tendríamos:

Ejercicio alternativo: el medioambiente como asunto deconcurrencia legislativa entretres niveles en el marco de la leynacional e implementación pornivel según escala ( CP3+Exh)

La propuesta alternativa implicará enel caso de la materia “medio ambien-te” un involucramiento municipal con-siderable en la medida de adoptar aquíel esquema de concurrencia piramidal

Gráfica 69Asignación de la competencia “recursos naturales no renovables”

Cuadro 12Asignación comparada de competencia medio ambiente


Nivel nacional, • Protección del medioexclusivas ambiente, de ecosistema…

Legislación del meso (Desplazable por el nivel nacional)• …Protección de plantas y animales• Eliminación de desechos, pureza

del aire y emisión del ruido

Administración meso • La gestión en materia de protección delmedio ambiente

• Los montes y aprovechamientosforestales…

Concurrente (Ley • La legislación básica sobre protección • Aprovechamiento de los • …Protección de la naturalezabásica vs. Ley de del medio ambiente sin perjuicio de bienes medio ambientales y paisajismodesarrollo) las facultades de las Comunidades • …Aguas

Autónomas de establecer normasadicionales de protección. La legislaciónbásica sobre montes… forestales…

Fuente: Art. 148/8, 9 y Art. 149/23 de la CP española; Art. 74/20, 24 y Art. 75/3 y 4 de la CP alemana; Art. 117/s y ss. de la CP italiana.

La PASC originalmente había colo-cado el tema medio ambiente comoparte de la lista de “desarrollo legis-



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item no aparece en la lista pero se supone que se harádesarrollo normativo y ejecución en el departamento

“legislación básica…”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal


Hidrocarburos y minería de propuesta Santa Cruz

“desarrollo legislativo y de ejecución…”Se presupone legislación nacional

189

lativo” y concordadamente comoparte “exclusiva” del “Estado nacio-nal” mediante la figura de la “legis-lación básica” sin ponerla en la “ex-clusividad” departamental, mientrasque en la PCPA se hace dos cambios.Por un lado, añade a los municipioscomo emisores de “normas adicio-nales” a momento de declarar en lalista de lo “exclusivo” del “gobiernonacional” que la “legislación básica”queda como asunto nacional; porotro lado, redunda al estipular queel departamento queda con la tareade “desarrollar y ejecutar las normasbásicas”, pues eso ya se debería co-legir de la disposición sobre com-partición rígida que la misma PCPAasume para todo el catálogo “exclu-sivo” nacional.82 Como la PASC aho-ra activa virtualmente a los tres nive-les, se puede hablar de una ciertacoincidencia con la alternativa aquípropuesta, salvo que para ella ni eldepartamento –peor el municipio–gozan en su paradigma de poder le-gislativo por mucho que “normen”.

cursos hídricos” o, en su defecto,como factor operacional de la com-petencia “agricultura”. Por tanto, nose asigna como competencia.

Ejercicio alternativo: la salud esmateria de legislaciónconcurrente entre nación ydepartamento conimplementación subnacional(CP~p+D)

Cuando la PASC llega al caso de lacompetencia de la salud se producealgo parecido a lo que tuvimos conla cuestión de la educación que ori-ginalmente la PASC hacía aparecer entres listas. Lo que se ha dicho con re-lación a “educación” vale tambiénaquí, pues la PCPA, luego de elimi-nar la lista reservada para educacióny salud de la PASC anterior, coloca lasalud como “exclusiva” del gobier-no nacional mediante “legislaciónbásica”, pero al momento de hacerreaparecer la materia en la lista de“exclusividad” departamental, a di-ferencia de lo que vimos para edu-cación, habla de “normar” y noarranca con “planificar”.83 En cuan-to al ejercicio alternativo sobre laasignación competencial de la “sa-lud” no sólo que se la ordena de dis-tinta manera, sino que no se igualasu forma de asignación con aquellapropuesta para la educación en lamedida en que no sería exclusiva delmeso y más bien concurrente aun-que se impide al nivel nacional lareglamentación y, en analogía estavez sí con lo hecho en la competen-cia de educación, se abre la opciónde pasar la función competencial“operar” calibradamente hacia losmunicipios según escala, para locual la mejor fórmula es la de dis-persión. (Ver gráfica 71).

82 Urenda, op. cit., inciso 16, p. 34; inciso 18, p. 35. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso19 del Art. nuevo 1º, p. 2 e inciso 8 del Art. nuevo 2º.

83 Urenda, op.cit., inciso 25 e inciso b), además del inciso 6 de lista del “Estado nacional”, p. 34. Pro-puesta del Consejo Preautonómico, inciso 6 del nuevo Art. 1, p. 2, e inciso 6 de nuevo Art. 2, p. 3.

Llegamos a otro punto donde si-guiendo la línea adoptada en tornoal asunto de “obras públicas”, sedebe decidir qué hacer con la ideade introducir “riego” como compe-tencia “de desarrollo legislativo”.Aquí se prefiere considerarla dentrode la competencia “manejo de re-




NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



En “gobierno nacional” diciendo: “legislaciónbásica… sin perjuicio de las facultades de losdepartamentos y municipios de establecernormas adicionales…”

“desarrollo y ejecutar normasbásicas… en concordancia conpolíticas nacionales…”

190


La información comparada para lascompetencias de salud y educaciónen España e Italia se vería así:

que implicaba una legislación nacio-nal que el nivel subnacional sólopodía desarrollar y ejecutar. Pero latierra no juega ya rol alguno en nin-guna de las listas competenciales dela PCPA, aunque, como se dijo en laparte final del capítulo II de este Ba-lance, en la propuesta de redaccióndel nuevo régimen agrario en laConstitución, el tema ha sufrido uncambio al eliminar la idea del domi-nio de la nación sobre la tierra paradefinir, a cambio, un reconocimien-to de propiedad sobre ella en susformas privada, originaria y fiscal,dejando al “gobierno nacional” en“concurrencia” con departamentos ymunicipios la tarea de distribución,reagrupamiento y redistribución dela propiedad agraria. Anteriormente,la PASC mantenía el lenguaje de laCPE actual de que era el Estado el quehacía estas tareas añadiendo que eraen “coordinación” con los departa-mentos.84 Junto a la eliminación dela dominialidad y la aparición de losmunicipios es notoria la desapariciónen la PCPA del principio que las ta-reas mencionadas se realicen “con-forme a las necesidades económico-sociales y al desarrollo rural”. Conlo cual se puede afirmar que antesde la PCPA, la PASC parecía tener másargumentos para desarmar los apres-

Gráfica 71Asignación de la competencia “salud”

Cuadro 13Asignación comparada de competencia sociales

España Italia

Nivel nacional, exclusivas • Determinación de los nivelesesenciales de prestaciones relativasa los derechos sociales

• Normas generales en materiade enseñanza

• Seguridad social

Legislación del meso • Sanidad e higiene

Concurrente (Ley básica • Bases y coordinación general de la • La enseñanzavs. Ley de desarrollo) sanidad • Protección de la salud

• Normas básicas para educación• Legislación básica sobre la seguridad

social

Fuente: Art. 148/21 y Art. 149/16, 17 y 30 de la CP española; Art. 117/m, n, o y siguientes de la CP italiana.

Ejercicio alternativo: la tierra esasunto de legislación entre leynacional y meso conimplementación subnacional(CP~p+D)

Pasemos ahora a la materia compe-tencial “tierra” que aparecía en laPASC recién en el catálogo de com-petencias de “desarrollo legislativo”pudiendo interpretarse que la PASCbuscaba señalar nuevamente que nobuscaba “descentralizar” radical-mente un tema tan explosivo comoel de la tierra al dejarlo como asunto

84 Urenda, op.cit., inciso 26 p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, nuevo Art. 165 p. 4.



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R

O



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Como “normar y promover… en concordanciacon policías nacionales”

Item aparece en lista como“legislación básica…”

191

tos por endilgarle una visión de “ex-cesiva” descentralización del tematierra hacia lo subnacional.

En el caso de nuestra alternativa, laconsideración de los municipios sur-ge naturalmente de la metodologíade asignación y les deja según escalaespecífica un mayor involucramien-to administrativo en el tema. Al mis-mo tiempo se abre la posibilidad deque el meso legisle dentro de leyesbásicas del nivel nacional.85 (Ver grá-fica 72).

La comparación internacional refe-rida a este tema nos comunica lo si-guiente: (Ver cuadro 14).

Ejercicio alternativo: el régimenlaboral es tema de legislaciónconcurrente e implementaciónmeso ( CP~p+Exh)

La competencia “trabajo y empleo”de la PASC aparecía tanto como par-te de la lista de “desarrollo legislati-vo” como de la lista de legislación“exclusiva” del “Estado nacional”;mientras que en la PCPA se mantieneeste esquema sin mayor alteración.86

Se propone la siguiente alternativa:(Ver gráfica 73).

Con el tema laboral cerramos otra lis-ta y llegamos a la tercera y última listaque la PASC consideraba el paquete

85 Ver Proelss, que sugiere llevar el esquema a la exclusividad del nivel nacional por la esenciacompleja del tema (op. cit., p. 50).

86 Urenda, op. cit., inciso 27 e inciso 7, p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 7 delArt. nuevo 1º, p. 2.

Cuadro 14Asignación comparada de competencia tierra

Italia Alemania


Legislación del meso Como no se enlista se supone (Desplazable por el nivel nacional)exclusiva • Conversión de la tierra en propiedad

común• Comercio de tierra• Derecho de la tierra y sistema agrícola

de arrendamientos

Concurrente (Ley básica vs.Ley de desarrollo)

Fuente: Art. 74/15 y 18 de la CP alemana.

Gráfica 72Asignación de la competencia “tierra”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



O

R



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item no aparece en la lista competencial y lo hace en el régimen agrario donde el “gobierno nacional en concurrenciacon gobiernos departamentales y municipales la distribución, reagrupamiento” de la propiedad agraria…”


En la propuesta deredacción del Consejo

Preautonómico de SantaCruz para el régimen

agrario en la Constitución,se ha eliminado la idea

del dominio de la naciónsobre la tierra

192


les que hayan de quedar garantiza-dos en todo el territorio nacional”88

suena más operacionalizable. En elcaso alemán, una referencia compa-rable se hace como parte de la “cláu-sula de requeribilidad” que una vezcumplida le da a la federación auto-rización para desplazar lo inicial-mente conferido al meso como efec-to del famoso catálogo alemán de lo“latentemente” exclusivo para elmeso. Pues este desplazamiento sólose justifica si se comprueba la nece-sidad de crear condiciones de vidaequitativas en el territorio nacional.89

Podría decirse que la propuesta al-ternativa sugerida aquí aparece comomás “descentralista” que la ofrecidapor la misma PASC por involucrar de-cididamente al municipio.

competencial del “Estado nacional”que nosotros, siguiendo las conside-raciones de los capítulos precedentes,hemos denominado nivel nacional.

Ejercicio alternativo: mínimosesenciales quedan comolegislación nacional eimplementación subnacional(ExN+D)

La PASC arranca la lista nacional conla materia “regulación de las condi-ciones básicas que garanticen laigualdad” sin alteración al respectoen la PCPA.87 La formulación italianade dejar en el nivel nacional exclusi-vo la “determinación de los nivelesesenciales para las prestaciones re-lativas a los derechos civiles y socia-

87 Urenda, op. cit., inciso 1, p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 1 del Art. nuevo 1º,p. 2.

88 Art. 117 de la CP italiana.89 Art. 72/II de la CP alemana.

Gráfica 73Asignación de la competencia “laboral”

Gráfica 74Asignación de la competencia “mínimos esenciales”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal




En “gobierno nacional” diciendo:“legislación… sin perjuicio…”

R



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



O



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal




En “regulación…”

193

En efecto, con la PCPA se puede in-terpretar que ahora, a diferencia dela anterior formulación, correspon-derá a los departamentos –aunque noa los municipios– el desarrollo nor-mativo y de ejecución como exigesu modelo reciente de aplicación rí-gida de la compartición no polar.Nótese que en nuestro caso, al con-trario, se baja la materia hasta elmunicipio por efecto de la figura dedispersión.

La redacción propuesta por la PASCrepite textualmente el tenor del Art.149.1 de la CP española. Pero cabeapuntar que en esta materia se hanproducido objeciones de parte de ladoctrina española por el uso exce-sivo que ha hecho el “centro” de estafigura dada su indeterminación endesmedro de las opciones de dife-renciación que pudieran desarrollarlas legislaturas meso. Se ha especu-lado incluso si este mandato se jus-tifica dada la cantidad de normas yaexistentes que de por sí le dan alnivel nacional enormes opciones deuniformación de la vida social, au-tonomías más o menos.90 Una posi-ble conclusión será considerar unaadaptación de un tipo de control

constitucional para fallar sobre si,como en la mencionada cláusula derequeribilidad alemana, se han pro-ducido realmente condiciones queobliguen al nivel nacional a inter-venir para garantizar mínimos socia-les. Esta parametrización justiciableha experimentado en Alemania unaostensible limitación reciente de laactuación del nivel nacional en be-neficio del meso.91

Ejercicio alternativo: cuestiones denacionalidad y extranjería sonasunto nacional y delegación porautoadministración (ExN+Exh)

Con la materia de “nacionalidad, in-migración… extranjería” de la PASCse produce una asignación similar ala vista para la anterior materia porlo que no abundaremos en mayoresdetalles.92 El ejercicio alternativo pro-puesto por el Balance también permi-tiría aquí, tanto al departamento comoal municipio, el involucramiento bajola figura de la delegación. Eso signi-ficaría un elevado grado de concen-tración normativa de la materia en elnivel nacional bajo simultánea posi-bilidad de desconcentrar tareas pun-tualmente al nivel subnacional.

90 Detalles en Aja, Viver, op. cit., p. 91, 92, 93.91 Ver detalles en infra, capítulo VI.92 Urenda, op.cit., inciso 2 p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 2 del Art. nuevo 1º,

p. 2.

Gráfica 75Asignación de la competencia “inmigración”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal




Item aparece en listadel gobierno nacional


194


Ejercicio alternativo: la políticaexterior es asunto privativo delnivel nacional ( PN)

Con la cuestión de “política exterior”se produce otra coincidencia de inicioentre la PASC –que se mantiene intactaen este punto luego de la PCPA–93 y laalternativa aquí esbozada. Salvo el de-talle de que la PASC propone la idea dedesarrollo normativo y de ejecución enel nivel subnacional como algo precep-tivo, universal y amunicipal. En el ejer-cicio alternativo que ofrecemos parti-mos de que lo privativo no excluyeactivar áreas geográficas pero podríadudarse que una materia como la polí-tica exterior de un país pudiera serpreceptivamente pasada al meso comoaspira la PASC, que textualmente diceque corresponderá –incluso en estamateria– a los departamentos autóno-mos el desarrollo normativo y de eje-cución. Hemos preferido dejar comomodelación la visión de un esquema

simple y llanamente privativo para lamateria en discusión. (Ver gráfica 76).

Ejercicio alternativo: la defensa esasunto privativo del nivel nacional ( PN)

Salvo en un término, la PASC se mantie-ne intacta luego de la PCPA también eneste punto, dejando esta competenciacomo “exclusiva” del nivel nacional,pero nuevamente, si se aplica el ca-non rígido de compartición introduci-do por la PCPA, surgen dudas sobrecómo en temas de Fuerzas Armadaspodría haber “desarrollo normativo”departamental.94 Al contrario, en elejercicio alternativo la materia de “de-fensa y Fuerzas Armadas” se deja comoprivativa, aunque en el dibujo se re-cuerda que esta figura de la asignaciónno excluye que el nivel nacional pue-da tener operaciones vía áreas geográ-ficas de administración, lo cual es nor-mal en la organización propia de lasFuerzas Armadas. (Ver gráfica 77).

93 Urenda, op. cit., inciso 3, p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 3 del Art. nuevo 1º, p. 2.94 Urenda, op. cit., inciso 4, p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 4 del Art. nuevo 1º, p. 2.

Gráfica 76Asignación de la competencia “política exterior”

Gráfica 77Asignación de la competencia “defensa y Fuerzas Armadas”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item no aparece en la lista pero se deduce que el departamentodesarrollará normativamente y ejecutará la materia




NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item no aparece en la lista pero se deduce que el departamentodesarrollará normativamente y ejecutará la materia


Podría dudarse que parauna materia como lapolítica exterior de unpaís o el régimen de lasFuerzas Armadas pudieraser preceptivamentepasase al meso, eldesarrollo normativo y laejecución como aspira lapropuesta cruceña

195

Ejercicio alternativo: laadministración de justicia esasunto de legislación nacional eimplementación meso (ExN+D ai)

Aunque no se dijo nada en el catálo-go de “desarrollo legislativo”, la PASCy la PCPA al enumerar la “administra-ción de la justicia” como “exclusiva”del “Estado nacional”, vuelven a aña-dir: “Con excepción de las competen-cias transferidas a los departamentosautónomos”,95 que es nuevamente elefecto de la manera española pecu-liar de redacción que introduce enlos catálogos pertenecientes al Esta-do frecuentes salvedades a favor delmeso con el famoso “sin perjuiciode…” que por tanto rompen la in-tención de asignación exclusivista yconducen tanto a la concurrencia ho-rizontal, a la figura comparticional oa la dispersa. Hemos dicho en el ca-pítulo precedente que la cuestión delsistema judicial despliega:

a) Una forma de territorializaciónpeculiar apenas o no entendiblemediante los clásicos conceptosde descentralización (“luxación”de política) o desconcentración (elmismo martillo golpea pero conmango más corto).


96 Así Aja, Viver, op. cit., p. 94.97 Para España, ídem., p. 96.

b) Además, su grado de territoria-lización no es de la magnitud ob-servable para los otros poderes.96

c) A lo que se añade que en este pun-to de menor elasticidad descentra-lista la situación no difiere entrelo federal y autonómico.

Ahora bien, como efecto de la cuali-dad gubernativa sabemos que den-tro de la estatalidad meso emergeráuna analogía orgánica con el PoderJudicial nacional produciéndose unaforma de territorialización que a fal-ta de mejor término hemos llamadoarriba “autoadministración indepen-diente”. En consideración a esaspremisas se propone un esquema deexclusividad nacional e implemen-tación dispersa.

En los modos de Estado compuestocrece la opción de abrir mayor espa-cio a la dimensión de administrarjusticia más territorializadamente y,ni qué decir, de otorgar mayores már-genes a la administración en la “ad-ministración” de justicia.97 Pero se-gún se desprende del caso alemán,la primera dimensión estará inevita-blemente neutralizada por las exigen-cias intrínsecas de unificación de lojurisdiccional que puede por tanto

Gráfica 78Asignación de la competencia “administración de justicia”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R OR

O

Figura de la autoadministración independiente



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item no aparece en la lista pero sededuce que asumirán“desarrollo normativo y de ejecución…”

Item aparece en lista del “gobierno nacional”bajo: “administración de justicia con excepción de lascompetencias transferidas a los departamentos…”


En los modos de Estadocompuesto crece la

opción deterritorialización de la

justicia

196


llegar a justificar normas nacionalesúnicas incluso en torno a la estruc-tura material, espacial y funcional delos procesos judiciales, la conforma-ción básica de la estructura de losjuzgados y, por supuesto, a la confi-guración temática de los cuerpos le-gales, dejando al meso temas muchomás operacionales.98

Ejercicio alternativo: los sistemasde contraloría son asunto delegislación nacional eimplementación meso (ExN+D ai)

Fenómeno comparable al anterior seproduce con los sistemas de contra-loría, o “control gubernamental” co-mo se conoce esto en Bolivia, ya queel efecto de la cualidad gubernativatambién ejerce presión para dejaremerger en el nuevo meso un alterego de la contraloría general de laRepública que, como se ha venidoindicando en los capítulos preceden-tes, sería probablemente componentede un futuro cuarto poder de Exami-nación en el Estado, sea cual fuere elnivel territorial con cualidad guberna-tiva. En términos bolivianos se tendríauna nueva ley nacional “Safco” (nobásica en términos de la figura con-currencial, sino ley completa) cuya re-glamentación, sin embargo, –y porende, todas las demás funciones– sedispersarían por los distintos nivelesterritoriales del Estado dentro de la fi-gura ya adelantada para el caso judi-cial de la autoadministración indepen-diente. (Ver gráfica 79).

En la PASC las consideraciones al res-pecto no aparecen en los catálogoscompetenciales, sino en la parte dela nueva constitución que proponeque la Contraloría General de la Repú-blica sea un órgano “descentralizadoadministrativamente” a nivel departa-

mental.99 La inestabilidad terminoló-gica en torno a “descentralizaciónadministrativa” impide profundizaraquí la intención precisa de la PASC.

Ejercicio alternativo: los códigoscivil y penal son de legislaciónnacional e implementación meso(ExN+D)

La PASC introduce la cuestión de loscódigos y las legislaciones especia-les como una competencia “exclusi-va” del nivel nacional, si bien nueva-mente se añade “sin perjuicio de suejecución por los órganos de los de-partamentos autónomos”.100 Si sefactorizaran aquellos “derechos” quedeberían adjuntarse a las competen-cias correspondientes (como “derechomercantil” a la competencia de mer-cado interno, “derecho laboral” a ré-gimen laboral, o “derecho de la tie-rra” a la competencia tierra), quedaríaefectivamente establecer la precisiónasignativa de los derechos no secto-riales como el civil y penal. De hecho,la CP alemana los separa aunquecomo parte del campo de legislaciónlatentemente adjudicada como ex-clusiva al meso. (Ver cuadro 15)

En consecuencia, la figura alternati-va se vería así: (Ver gráfico 80).

98 Ver Proelss, op. cit., p. 51.99 Galindo (2005), p. 26 y Urenda, op. cit., p. 43.100 Urenda, op. cit., inciso 7, p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 7 del Art. nuevo 1º, p. 2

Gráfica 79Asignación de la competencia

“sistema de contraloría”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R O


El efecto de la cualidadgubernativa tambiénejerce presión para dejaremerger en el nuevo mesoun alter ego de lacontraloría general de laRepública que, seríaprobablementecomponente de un futurocuarto poder deExaminación en el Estado

197

Ejercicio alternativo: las aduanas selegislan sólo nacionalmente eimplementan por delegación(ExN+Exh)

La temática del régimen de aduanaspodría implicar el empleo desde elnivel nacional de la infraestructura delos niveles meso y local por vía dedelegación con el propósito de opti-mizar la atención del tema. En laPASC, y sin que haya habido altera-ción con la PCPA, nuevamente se dejaesto como “exclusivo” del nivel na-cional, pero rígidamente comparti-cionado.101 (Ver gráfica 81).



Gráfica 80Asignación de la competencia “códigos civil y penal”

Ejercicio alternativo: moneda yprotección del ahorro sonasignados exclusiva yprivativamente al nivel nacional(PN)

En cuanto a la moneda y emisióndel crédito, se puede contrastar losiguiente advirtiéndose sólo aparen-temente una coincidencia con laPASC,102 ya que no se entiende nue-vamente cómo en este caso el nivelsubnacional practicaría el mandatodel “desarrollo normativo” para unamateria competencial como la mo-neda. (Ver gráfica 82).

Cuadro 15Asignación comparada de códigos legales


Nivel nacional, exclusivas • Legislación mercantil, • Jurisdicción y normas de • Derecho de autoría y derechopenal, procesal procedimiento, de edición

• Laboral ordenamiento civil y penal,• Civil justicia administrativa• Intelectual e industrial

Legislación del meso (Desplazable por el nivel nacional)• Derecho civil, derecho penal,

sistema de juzgados• Derecho de explosivos• Derecho de la economía

(minería, industria, energía,comercio, banca, bolsa,seguros privados, oficios,artesanado)

• Derecho laboral• Derecho de la tierra

Concurrente (Ley básica vs.Ley de desarrollo)

Fuente: Art. 149/6,7,8, 9 de la CP española; Art. 73/9 y Art. 74/1,4, 11,12 y 18 de la CP alemana; Art. 117/l de la CP italiana.



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



R O




NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item no aparece en la lista pero sesupone que hará desarrollonormativo y de ejecución

Item aparece en lista como “legislación… sin perjuiciode su ejecución por los órganos de los departamentosautonómos…”


La temática del régimende aduanas podría

implicar el empleo desdeel nivel nacional de lainfraestructura de los

niveles meso y local porvía de delegación con el

propósito de optimizar elservicio

198


renuencia que debe tenerse para lla-mar a las materias competenciales,empleando como prefijos verbos co-mo “fomentar” o “coordinar”. Másallá de ello, la figura quedaría di-ferenciada ostensiblemente entreambas perspectivas debido a que, adiferencia de la rigidez provenientede la PASC por su mandato com-particional, se debería abogar másbien por un esquema de concurren-cia horizontal que abriría al mesoincidencia de políticas al respectocomo se presenta a continuación.(Ver gráfica 83).

103 Urenda, op.cit., inciso 13, p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 13 del Art. nuevo1º, p. 2.

Ejercicio alternativo: ciencia ytecnología se asignan a lalegislación nacional y meso ycada quien la implementa(CH~p+Exh)

El ítem sobre “pesos, medidas y ho-ras” puede dejarse de lado por laobviedad contemporánea de su im-putación competencial al nivel na-cional. Pero de otro modo debe ver-se la cuestión que la PASC denomina“fomento y coordinación general dela investigación científica y técni-ca”.103 No vamos a volver sobre la

Gráfica 81Asignación de la competencia “aduanas”

Gráfica 82Asignación de la competencia “moneda y crédito”



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item no aparece en la lista pero se deduce que asumirán“desarrollo normativo y de ejecución”




NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item no aparece en la lista pero se deduce que asumirán“desarrollo normativo y de ejecución”


199

Ejercicio alternativo: correos ytelecomunicaciones quedan comoasunto de legislación privativanacional ( PN)

Inicialmente, la PASC mostró estasmaterias como exclusivas del “Esta-do nacional” dentro de un solo pa-quete que contenía a los “ferrocarri-les” (que aparecería antes en elcatálogo de “desarrollo legislativo”)y la materia “correos”, pero luego laPCPA las separará poniendo la cues-tión “correo y telecomunicaciones”aparte.104 Parece ser conveniente estasegregación como lo anticipamosarriba y en cuanto a la asignaciónmisma alternativamente proponemosla siguiente figura donde, a diferen-cia de la PASC, se opta por una mode-lación más conservadora que sólo per-

Gráfica 83Asignación de la competencia “ciencia y tecnología”

mitiría empleo desde el nivel nacio-nal de áreas geográficas para des-concentrar ciertas funciones compe-tenciales: (Ver gráfica 84).

Finalmente, si bien lo pone la CP es-pañola y la PASC lo asume, la supues-ta competencia “autorización para laconvocatoria de consultas popularesnacionales vía referéndum” así plan-teada, parece ser una atribución deun órgano. Sobre la base de lo quela Constitución definiera al respec-to, las cuestiones de referéndum de-berían ser parte del régimen electo-ral ya analizado en su asignación(concurrencia piramidal no polar).

Hemos llegado así al final del ejerci-cio de asignación concreta, aunquerestringiendo el análisis en esta oportu-

Gráfica 84Asignación de la competencia “correos y telecomunicaciones”

104 Urenda, op. cit., inciso 16, p. 34. Propuesta del Consejo Preautonómico, inciso 17 del Art. nuevo1º, p. 2.



NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item no aparece en la lista pero se deduce que asumirán“desarrollo normativo y de ejecución…”




NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal





NivelNacional

Niveldeptal

NivelMunicipal



Item no aparece en la lista pero se deduce que asumirán“desarrollo normativo y de ejecución…”



200


nidad a nivel de la facultad legislativaen contraste preliminar con la impu-tación de funciones competenciales ymoviendo materias concretas. Es unaagenda pendiente de diseño constitu-cional cada vez más aterrizado preci-sar con mayores justificaciones y ar-gumentos la causa final detrás de cadaejercicio de imputación concreto. Sibien no es posible alcanzar una justi-ficación cerrada, pues nunca dejan dejugar un rol elementos culturales o po-líticos, lo cierto es que se puede es-tructurar un paquete de criterios pormateria específica. Las consideracio-nes generales implícitas en el ejerci-cio precedente tienen que ver con:

a) Materialización del concepto deautonomía en favor del nivel sub-nacional.

b) Consideración de aspectos de“democracia de proximidad”.

c) Efectos de captura de externali-dades.

d) Aprovechamiento de economíasde escala.

e) Reserva al nivel nacional de es-pacios para garantías esenciales yde seguridad estatal.

f) Flexibilización de la asignaciónmediante la repartición de funcio-nes competenciales.

g) Aprovechamiento de la infraes-tructural estatal.

h) Avances y adaptaciones de la ex-periencia comparada.

i) Cuellos de botella de la experien-cia nacional.

j) Obligación de consideración me-todológica de tres y no sólo dosniveles territoriales.

k) Posibilitar márgenes de innova-ción interterritorial.

l) Impedimento de que la legislaciónarrastre necesariamente las facul-tades para su aplicación.

Será útil sintetizar cualitativamentealgunos resultados y tendencias in-feribles de los movimientos compe-tenciales analizados. Para ello orga-nizamos una síntesis según cómo lasmaterias se consideran más o menosterritorializadas.

En la gráfica 85 debe tomarse encuenta que al haber partido me-todológicamente de la plataformacompetencial ofrecida por la PASCno necesariamente están todas lascompetencias y además de ir ajus-tando los términos de ellas cuandose pudo, cabe un amplio margenpara modelar a futuro mejores alter-nativas incluyendo la consideraciónde las materias eminentemente mu-nicipales. Se ha empleado 13 grifosde asignación competencial para 44materias y tampoco se debe descar-tar que revisando éstas u otras com-petencias se deba emplear adicio-nales códigos de asignación. Se haclasificado las competencias por lasfamilias propuestas y colocado loscódigos de tal manera que vayan de“mayor centralidad”, donde el nivelnacional juega un rol creciente a“mayor territorialización”, que esdonde la competencia se afecta máshacia “abajo”. Sobre esta base seresalta, en la gráfica 86, aquelloscampos competenciales donde elmeso lograría mayor incidencia.

Es una agenda pendientede diseño constitucionalcada vez más aterrizadoprecisar con mayoresjustificaciones yargumentos la causa finaldetrás de cada ejerciciode imputación concreto

201

Gráfica 85Competencias, grifos de asignación y grado de territorialización

Gráfica 86Competencias, grifos de asignación y grado de territorialización enfatizando meso

PN

Correo

Moneda

PolíticaExterior

Defensa

Ex N+Exh

Aduana

Extranjería

Estadistica

Ex N+Com M

Hacienda

Caza y Pesca

Ferrocarriles

RecursosNaturales(Hidrocar-

buros)

Ex N+D

Servicio Civil

AdministraciónPública y

procedimientosadministrativos

Redelimitaciónterritorial

Forestería

Código Civil

Nivelesesenciales

Administraciónde Justicia

Contraloría

Ex M+D

AsistenciaSocial

Lenguas

Educación

CP~p+Exh

Cooperativas

Prensa

Asociaciones

Derecholaboral

CP~p+D

Cultura

Energía

Vialidad

Salud

Tierra

CP~p+ComL

Migración

CPp+Exh

Urbanismo

Juegos

CP 3+Exh

Organizacióninstitucional

Policía

MedioAmbiente

CH2~p+Exh(+Lol)

Régimenelectoral

Ciencias

CH3

Agropecuaria

DesarrolloEconómico

Ordenamientoespacial

Recursoshídricos

CH3^CP~p+Com M

Impuestos

Mayorcentralidad

Mayorterritorialidad

LOCALMESONACIÓN

Familia de competencias

Gerencia pública

Orden público

Socio-económicas

Fiscal

Mayorcentralidad

Mayorterritorialidad

LOCALMESONACIÓN

Familia de competencias

Gerencia pública

Orden público

Socio-económicas

Fiscal

PN

Correo

Moneda

PolíticaExterior

Defensa

Ex N+Exh

Aduana

Extranjería

Estadistica

Ex N+Com M

Hacienda

Caza y Pesca

Ferrocarriles

RecursosNaturales(Hidrocar-

buros)

Ex N+D

Servicio Civil

AdministraciónPública y

procedimientosadministrativos

Redelimitaciónterritorial

Forestería

Código Civil

Nivelesesenciales

Administraciónde Justicia

Contraloría

Ex M+D

AsistenciaSocial

Lenguas

Educación

CP~p+Exh

Cooperativas

Prensa

Asociaciones

Derecholaboral

CP~p+D

Cultura

Energía

Vialidad

Salud

Tierra

CP~p+ComL

Migración

CPp+Exh

Urbanismo

Juegos

CP 3+Exh

Organizacióninstitucional

Policía

MedioAmbiente

CH2~p+Exh(+Lol)

Régimenelectoral

Ciencias

CH3

Agropecuaria

DesarrolloEconómico

Ordenamientoespacial

Recursoshídricos

CH3^CP~p+Com M

Impuestos

203


El capítulo V retoma las constatacio-nes básicas sobre la propuesta fiscalde la PASC avanzadas tanto en el ca-pítulo II dedicado a las fortalezascomo en el III dirigido a los puntosvulnerables. Para ello se comienzacon un análisis de consistencia for-mal en cuanto a las afirmaciones ver-tidas sobre:

a) Composición de ingresosb) Alícuotas sobre impuestosc) Transferenciasd) Fondos de compensación

Seguidamente, se procede al análi-sis de contenidos donde se profudizasobre:

a) Teoría de los dominios tributariosterritoriales

b) La técnica foral de la retención de2/3 en el departamento

c) Provincias, regalías y municipiosd) Topes de gasto, inversión concu-

rrente


En cuanto al análisis de consistenciaformal se tiene:

1. Comparando porciones de tex-tos de un mismo autor o de otrosque conforman la PASC, se en-cuentran variaciones de tipo for-

mal. Por un lado, no se llega asaber si la PASC iguala el concep-to de coparticipaciones con el debeneficios provenientes de im-puestos cedidos. Si ambos con-ceptos no fueran lo mismo, en-tonces diversas listas de ingresosque se supone tratan lo mismose olvidan respectivamente o delas coparticipación o de los im-puestos cedidos.

2. Existen problemas similares cuan-do no se sabe si transferenciascondicionadas y no condiciona-das, que son parte de categoríasde la fiscalidad territorial, sonpara un mismo autor lo mismoque categorías de clasificaciónpresupuestaria como sería el tér-mino de “asignaciones del PGN” .

3. Se encuentra –incluso en un mis-mo autor– diferentes alícuotas decarga impositiva para un mismotipo de impuesto.

4. Finalmente, al momento de des-cribir la existencia del sistema decompensaciones, los instrumen-tos propuestos no aparecen en laslistas que se supone informan so-bre esta materia de forma estable.

En cuanto al análisis de contenido setiene:

5. El dominio tributario no debe ex-tenderse a las coparticipaciones.En ese sentido, la cesión tribu-taria es un fenómeno que defini-

SINOPSIS

CAPÍTULO V

204


tivamente forma parte del domi-nio tributario mientras que la co-participación es una transferen-cia en strictu senso.

6. Es delicado sostener como reglaque en temas tributarios habrá“concurrencia” entre el nivel na-cional y el meso puesto que bajodeterminadas condiciones se de-berá incitar más bien hacia la ex-clusividad del poder departamen-tal, como cuando éste por leymeso –no simplemente según leynacional– norma tanto la basetributaria como las alícuotas.

7. La PASC hace una constataciónincontrovertible de que es posi-ble una discrepancia entre lo quees genuinamente imputable entérminos de fuerza tributaria a undepartamento y lo que cuesta enese territorio la existencia y ope-ración del sector público. Peroatender esta realidad no necesa-riamente debe pasar por una so-lución que retiene impuestosnacionales como si fueran pro-pios, remitiendo desde el mesoal Estado lo que se le reconoce-ría como su parte.

8. La PASC propone una generaliza-ción de un esquema de retenciónde 2/3 de las recaudacionesdepartamentalizadas. Tomandoen cuenta que sólo el ensayo enun departamento como SantaCruz arroja suficientes proble-mas de cierre, cabe ser escépti-cos sobre una generalización dela propuesta.

9. Sólo en dos departamentos haríaalgún sentido generalizar la reten-ción de 2/3, pero en especial lafigura de la retención puede con-ducir a perder de vista tanto laracionalidad de la brecha entreretención y costo real del sectorpúblico departamental –puedeacabar reteniéndose más de loque en ese departamento cuestael sector público– como el hecho

que parte del saldo positivo estáde hecho embargado para finan-ciar tareas de beneficio indivisi-ble para todos los departamentos.

10. La figura de la retención, pormucho que fuera aplicada sóloa un departamento, generaríauna disminución automática delos ingresos del TGN. Pero comomuestran las tablas de ingresosde la PASC proyectadas por ellos,se obliga al TGN a seguir transfi-riendo las asignaciones históri-cas para financiar ítems en sa-lud o los costos que implicaríapasar la galaxia de entidadesextraprefecturales al campo pre-supuestario del nuevo gobiernoautónomo. Al no darle al TGN laopción de saldar esas retencio-nes contra sus asignaciones his-tóricas se lo somete a una pre-sión de difícil equilibrio para elmismo, a la vez de generarse unexcedente, en un primer mo-mento inorgánico, en favor deldepartamento.

11. Pero incluso en un escenario quepermitiría un intercambio entreTGN y departamento que retiene2/3, de tal modo que aquél sealivie en cierta proporción de susasignaciones históricas contra laspérdidas que le traerían las re-tenciones, se debe tomar encuenta que restricciones de di-seño constitucional y de otro tipoharían difícil el ejercicio de sal-dar cuentas entre TGN y departa-mento. En caso de que éste ofre-ciera cupos para reconocerle alTGN sus tareas en el departamen-to, no sería fácil impedir que elTGN tienda a querer hacerse re-conocer obligaciones complejascomo pasivos de pensiones y asísucesivamente.

12. La PASC contiene una opción deempoderamiento sustancial delas provincias lo cual puede ge-nerar adicionales problemas de

La figura de la retención,por mucho que fueraaplicada sólo a undepartamento, generaríauna disminuciónautomática de los ingresosdel TGN

205

diseño para un nivel municipalde hecho afectado por suencapsulamiento dentro delmeso.

13. Las negociaciones entre munici-pios y meso en torno a la coparti-cipación se harían según la PASCbilateralmente, lo cual es conse-cuente desde su filosofía de mo-do de Estado autonómico biseg-mentado no polar, pero debeevaluarse su factibilidad a la luzdel peso del nivel municipal lue-go de 1994. Incrementar recur-sos a los municipios como sedesprende de la PASC tiene dosconnotaciones: una de técnicacompetencial, otra más relacio-nada al diseño constitucional. Encuanto a la primera, la PASC noestablece con desarrollo sufi-ciente qué competencias nuevasrespaldarían este incremento (olos cambios competencialessugeridos no parecen absorberlos incrementos de recursos) de-volviéndonos esto al enfoque de-batible de hacer que las tareaspersigan a los recursos. Desde elpunto de vista del diseño consti-tucional, simplemente debe ra-tificarse que ni un descomunal

incremento de recursos significa-rá necesariamente una reversióndel encapsulamiento local den-tro del meso.

14. En aras de una mayor capacidadde rendición de cuentas apare-ce como más recomendable unarepartición de tareas y responsa-bilidades entre niveles territoria-les que sea de tal manera dimen-sionada y separada que más biense eviten “ inversiones concurren-tes” . La PASC, al contrario, pro-pone elevar a rango de ley por-centajes de concurrencia de estetipo.

15. Otro paradigma de la experien-cia de 1994 asumido por la PASCes la regulación vía ley de topesde gasto corriente frente al decapital cuando es creciente laduda de si, dada la naturaleza deciertas intervenciones estatales,ratios intensivos en personal sonsimplemente inevitables.

16. La concentración de la PASC enla cuestión de la retención tribu-taria puede distraer la atenciónhacia una consecuente indaga-ción inductiva de los costos rea-les del sector público en condi-ciones descentralizadas.

SINOPSIS

La PASC contiene unaopción de

empoderamientosustancial de las

provincias, lo cual puedegenerar adicionales

problemas de diseño paraun nivel municipal de

hecho afectado por suencapsulamiento dentro

del meso

206


207

Luego de revisar las fortalezas y pun-tos vulnerables de la PASC, y de haberaveriguado su avance en torno a lastécnicas de asignación competencialmediante un ejercicio de modelaciónde asignación competencial contras-tado con su propuesta, se puede reto-mar la dimensión fiscal para comple-tar lo que se avanzó en torno a ella enlos capítulos precedentes. Allí se cons-tató la presencia de esquemas fisca-les que dejan entrever una base filo-sófica relativamente clara y unejercicio inicial de modelación deescenarios para averiguar ventajas ydesventajas de las alternativas. Sinembargo, si se proyecta el enfoque allíadoptado, surgen resquicios analíticosque urge debatir. Antes de ello, comose ha hecho con el análisis agregadode la PASC, debe indagarse el gradode consistencia formal de la PASC enel tratamiento del tema.

Grado de consistencia formal

La revisión de la consistencia formalconduce inevitablemente al análisisde las tablas de ingresos financierosde los futuros gobiernos departamen-tales construidas por la PASC, tablasque por lo demás contienen parte delsustrato propositivo como tal que lue-go en el análisis de contenidos seabordará. Antes de abundar en ello,

sin embargo, transcribamos los luga-res que más resaltan por contenerapreciaciones no siempre coinciden-tes entre sí dentro de la PASC y, enalgún caso, incluso dentro de un mis-mo texto. Para ello, utilizando las di-versas fuentes, hemos preparado unatabla de 5 filas compuesta cada unade 3 casilleros. Cada fila agrega losmismos asuntos esperándose que lasafirmaciones cuadren entre ellas. Losdos primeros textos comparados pro-vienen del mismo autor. Resumida-mente, la tabla se ve así:

LOS PRINCIPIOS FISCALES DE LA PROPUESTAAUTONÓMICA DE SANTA CRUZ

Texto PASC Nº 1 Texto PASC Nº 2 Texto PASC Nº 3

I. Conformación de ingresos 1 2 3II. Alícuotas de participación 4 5 6III. Sistema de transferencias 7 8 9IV. Fondo de Compensación 10 11 12V. FOCAD 13 14 15

Si llenamos la tabla de contenidostendríamos la siguiente información:(Ver cuadro 16).

Es legítimo preguntarse si aquí no es-taría uno facilitándose el trabajo deanálisis de consistencia formal al com-parar textos de dos autores diferentes.Una suficiente prueba de que los tex-tos de estos diferentes autores han te-nido que ser compatibilizados algúnmomento es que existen partes idén-ticas de redacción en los textos deestos diferentes autores1. En realidad

1 Así entre Urenda, op. cit. y Galindo (2005) respectivamente en las páginas 39 del trabajo de aquely las páginas 55/56 de éste.

208


éste podría considerarse un signo detrabajo conjunto hacia una Propues-ta autonómica en paquete.

¿Cesión o coparticipación detributos?

El análisis comienza con la primerafila referida temáticamente a la con-formación de ingresos (casilleros 1,2 y 3). En la clarificación de la es-tructura de ingresos de la futura ha-cienda departamental se introduce lacategoría “ los rendimientos de los im-puestos cedidos por el Estado” (casi-llero 2). Pero el mismo autor, pági-nas antes, hace otra clasificación para

lo mismo empleando esta vez la ca-tegoría de la coparticipación cuan-do afirma que “al margen de la recau-dación de los impuestos nacionalesa nivel departamental los departa-mentos mantienen sus ingresos de-partamentales, a saber: … la copar-ticipación de impuestos nacionalesvía retención convenida de las recau-daciones departamentales…” (casi-llero 1). Como se trata de un textoproveniente de un mismo autor, y esdifícil no suponer que se trata de unareferencia a la misma cosa, si se com-paran uno a uno los ítems de ambaslistas, salta a la vista algunas cues-tiones para su aclaración. En primer

Versión Urenda (2005) p. 38

1. “Al margen de la recaudación de losimpuestos nacionales a nivel depar-tamental, los departamentos man-tienen sus ingresos departamenta-les, a saber, …2) la coparticipaciónvía retención convenida de las re-caudaciones departamentales…”

4. “La descentralización de los ingresosfiscales sería el 66,67% de lo recau-dado en el departamento sobre losimpuestos nacionales (IVA…) ... IEH...”

7. Al margen de la recaudación de losimpuestos nacionales a nivel depar-tamental, los departamentos man-tienen sus ingresos departamenta-les, a saber:...Las transferenciasintergubernamentales condiciona-das y no condicionadas…

10. Al margen de la recaudación de losimpuestos nacionales a nivel departa-mental, los departamentos mantie-nen sus ingresos departamentales, asaber:.. El Fondo de Compensaciónactualmente existente...

13. Al margen de la recaudación de losimpuestos nacionales a nivel de-partamental, los departamentosmantienen sus ingresos departa-mentales, a saber:... Los fondos decompensación de las autonomíasdepartamentales (FOCAD)...

Versión Urenda (2005) p. 56

2. “La hacienda del departamento seconstituye por... Los rendimientosde los impuestos cedidos por el Es-tado...”

5. “La hacienda del departamento seconstituye...por el 50% de la recau-dación efectiva del IEH…”

8. La hacienda del departamento seconstituye por• Las asignaciones que consigne

anualmente el PGN• Las transferencias extraordinarias

del TGN• Las asignaciones y subvenciones

a cargo del PGN

11. La hacienda del departamento seconstituye por...El Fondo de Com-pensación Departamental

14. ————————————————————

Versión Galindo (2005) p. 61/62

3. “Se consideran como ingresos departa-mentales propios...los siguientes...: co-participación de impuestos nacionales co-brados en el nivel departamental yremitidos en el porcentaje que le corres-ponde al nivel nacional…”

6. “Se consideran como ingresos departa-mentales propios...los siguientes:... IEHde 25%...sobre las ventas de hidrocar-buros en el país”

9. Son también ingresos departamentales nopropios, los siguientes:• Las transferencias condicionadas que

el gobierno nacional transfiere al go-bierno departamental para el ejerciciode competencias delegadas como sersalarios de la policía nacional y los delos funcionarios de la administracióncentral delegados en el nivel departa-mental

• Las transferencias no condicionadascomo las PGN en materia de salud,educación, caminos, agropecuaria, rie-go, energía, saneamiento, cooperativas,trabajo, población, turismo, gestión so-cial… seguro social de corto plazo,policía…y toda la que hubiera sido con-fiada en… sistemas de administracióngubernamental

12. ————————————————————————-

15. Son también ingresos departamentalesno propios, los siguientes:...Los recursosdel Fondo de Compensación modifica-do…

Cuadro 16Grado de consistencia formal sobre la propuesta fiscal de la PASC

209

lugar, se tendría que suponer que seha englobado bajo la categoría “ ren-dimiento de los impuestos cedidos”casi todo el paquete de ingresos co-participados vía retención. Peroigualar “cedido” a “coparticipado”choca con conceptos que la mismaPASC define en otro lugar, al sostenerque al lado de la figura del tributopropio hay otras diferentes como lostributos cedidos, compartidos ycoparticipaciones2 donde, por tan-to, “cedido” no parece ser sinónimode “coparticipado” ni de “compar-tido” . Pero si no fueran sinónimos,la tabla del casillero 1 se olvida deconsiderar a los ingresos por cesióntributaria al hablar sólo de las copar-ticipaciones.

¿66%, 50% o 25% del ImpuestoEspecial a los Hidrocarburos?

Si bajamos a la fila II tenemos el temade las alícuotas de coparticipación.Es igualmente difícil comprender porqué en dos lugares de un mismo tex-to (casilleros 4 y 5) y un tercero (ca-sil lero 6) comparable, tienen quevariar las alícuotas en relación a unacoparticipación sobre un mismo im-puesto.

¿Son las asignaciones delPresupuesto General de la Naciónsinónimo de las transferenciascondicionadas y no condicionadas?

La fila III encara la estructura de trans-ferencias. Veremos luego en la partede contenido que las ideas de loscasilleros 7, 8 y 9 contienen una delas claves del análisis fiscal que ha-remos de la PASC. Pero mantenién-donos todavía en la parte más formaldel análisis de consistencia, vuelvea surgir la pregunta de si los ítemsenumerados en el casillero 7 son si-

nónimo de aquellos del casillero 8aunque, como son casilleros de unmismo autor, habrá que suponer quesí. Pero en este caso saltaría a la vistala duda de cómo mantener esa hipó-tesis en el caso de que las “asignacio-nes del PGN, las subvenciones y lastransferencias” listadas en el casillero8 sean todas condicionadas –algoposible– lo cual dejaría desmarcadaa la gran categoría de transferenciasno condicionadas del casillero 7.Tampoco se entiende porqué en lalista del casillero 8 se repiten dosveces “asignaciones del PGN” .

Las apariciones y desaparicionesdel Fondo de Compensación

Como cierre del análisis de consisten-cia formal, veamos las últimas filas de-dicadas al tema de los fondos de com-pensación. Cuando se aborda elaspecto de la compensación entre de-partamentos como la entiende la PASC,de los casilleros 10, 11 y 12 de la filaIV, el último de ellos ya no mencionaal Fondo de Compensación por rega-lías, mientras que de los casilleros 13,14 y 15 de la fila V, de los cuales losdos primeros provienen de un mismoautor, sólo el primero menciona alFOCAD. Hechas esas consideracionesde forma, pasemos ahora a las consi-deraciones de contenido.

Análisis de los contenidos

La manera de comprender eldominio tributario

La PASC menciona tres modalidadesfiscales referidas a impuestos: tribu-tos propios, los cedidos por el Esta-do y los recargos sobre tributos na-cionales3. Pero ¿cómo atender el casode traspaso en bloque de un impues-

2 Galindo (2005), p. 66.3 Urenda, op.cit., p. 38.

LOS PRINCIPIOS FISCALESDE LA PROPUESTRA AUTONÓMICA

DE SANTA CRUZ

Como quiera que fuera, lavisión fiscal de la PASC

pone énfasis en dosmomentos del dominio

tributario: el accesoterritorializado al

beneficio y laadministración tributaria

en el departamento de losimpuestos nacionales

210


to ya existente como parte del domi-nio nacional al departamental? Comoestos traspasos no necesitan ser eter-nos, podría no convenir llamarlosparte de los impuestos propios y talvez sí reservar en este caso el térmi-no de cedidos. Pero entonces cedi-do no podría ser sinónimo de copar-ticipación como se insinúa en loscasilleros analizados si se concuer-da en considerar las coparticipacio-nes en strictu sensu como transferen-cias y no como parte del dominiotributario. Por estas consideraciones,puede ser útil ordenar el dominio tri-butario territorial siguiendo la estruc-tura de tributos propios, los cedidosy las sobretasas subnacionales sobreimpuestos nacionales y, para llegaral concepto de ingresos territoriales,añadir las coparticipaciones. En todocaso, la PASC muestra en una de suslistas que coparticipación puede serdiferente de “ rendimientos de losimpuestos cedidos” 4 con lo cual eldepartamento autónomo tendría ac-ceso a recursos fiscales tanto vía co-participación como vía usufructo so-bre el rendimiento de los impuestoscedidos. No se tiene en la PASC nin-guna prueba de haber proyectado elingreso vía impuestos cedidos. Y, loque es más interesante, no se cono-ce tampoco la presión que desde unsólo departamento se generaría so-bre las disponibilidades fiscales delEstado en caso de aplicarse simultá-neamente tanto “coparticipación” –que ya genera mediante la famosa re-tención de los 2/3 un excedente quese discutirá luego– como “cesión” .

Tratemos de aclararnos mejor los tér-minos de “cesión” y “coparticipa-ción”. Simplemente añadamos que el

término cesión impositiva está presen-te en la práctica del sistema españolde relaciones fiscales interterritoriales5

pero pudo optarse por emplear el con-cepto de coparticipación más comúnen Bolivia para deslindar mejor eldominio tributario de lo que son lastransferencias. Parte del problemapuede explicarse por el hecho de quela nomenclatura española podría lle-var a tomar cesión como sinónimo decoparticipación, por lo menos en suvariante parcial.6 De hecho, se habla-rá en la práctica fiscal española de quela “cesión tributaria” se hará median-te el mecanismo de una “participa-ción territorializada”,7 pero el térmi-no participación puede referirse aquímás a cierta técnica de indexación aloutput territorializado de un impues-to nacional para rebalsar mejor losrendimientos del mismo al meso, quea la figura de la coparticipación comose la entiende en Bolivia.

Por otro lado, decir en todo este con-texto que la “competencia sobre tri-butos es concurrente entre el gobier-no nacional… y los departamentosautónomos...” 8 merece también unmatiz pues en el caso de que esa afir-mación se refiera a los tributos propiospuede darse el caso donde el mesolegisle tanto sobre las bases como so-bre las alícuotas conformándose asíuna competencia exclusiva y no con-currente. Si la afirmación quisiera abar-car el fenómeno del acceso al rendi-miento de impuestos nacionales víaretención, la afirmación no tendría mu-cho sentido pues cuando se aplique elprincipio de indexación de la coparti-cipación a la fuerza de contribuciónimputable al territorio, no habría con-currencia pues no se llegaría necesa-

4 Así Urenda, casillero 5 cuando en un inciso se segrega la figura de coparticipación sobre unimpuesto; de una otra referida a los rendimientos de impuestos cedidos.

5 Ver LOFCA, Art. 4.6 Ley orgánica 7/2001, Art. modificatorio 1º.7 Salinas, J. (Dir.), 2002, “El nuevo modelo de financiación autonómica” , en Estudios de Hacienda

Pública, IEF, p. 38.8 Urenda, op.cit., p. 38.

A la idea de una retenciónde los “2/3” en eldepartamento de SantaCruz, le subyace lasospecha argumentable deque lo que allí se recauda(incluso hechos los ajustesque pudieran sobrestimarestas valoraciones porefecto de registros legalesde los contribuyentes), esmucho más de aquelloque se cristaliza comogasto público a niveldepartamental

211

riamente a la legislación como lo re-cuerda el caso del IVA para Españaque por efecto de la norma europease reduce a una simple participaciónterritorializada9. Sí se podría hablarde concurrencia en el caso de laseventuales sobretasas desde la enti-dad territorial sobre impuestos nacio-nales, en la medida en que la enti-dad territorial correspondiente puedelegislar tasas impositivas parciales so-bre un zócalo nacionalmente deter-minado.

Como quiera que fuera, la visión fis-cal de la PASC pone énfasis en dos mo-mentos del dominio tributario: el ac-ceso territorializado al beneficio y laadministración tributaria10 con menordedicación comparable al momentode la legislación (creación, cesión to-tal o sobretasas). Por ello, es enten-dible que, al referirse a los impuestospropios del nivel territorial autóno-mo, en lugar de hablar de impues-tos normados por ley meso, se debeconectar ese impuesto a la idea de“en el marco de la ley” 11 que impli-caría llevar la mirada al legisladornacional, lo cual correspondería conla idea que tiene la PASC de recono-cerles intermitentemente a las Asam-bleas sólo poder reglamentario y node legislación.

La técnica de retención impositiva

Concentrémonos ahora en la hipóte-sis de la PASC de retener en el depar-tamento de Santa Cruz un 66,67% de10 impuestos nacionales12 o como se

conoce mejor en el país, la retenciónde los “2/3”. Su estructura coincideen muchas de sus características conel esquema foral del llamado “con-cierto económico” que constituye unrégimen especial válido para el PaísVasco y Navarra dentro de las rela-ciones fiscales territoriales en Espa-ña.13 A la idea de una retención delos “2/3” en el departamento de San-ta Cruz, le subyace la sospechaargumentable de que lo que allí serecauda (incluso hechos los ajustesque pudieran sobrestimar estas valo-raciones por efecto de registros lega-les de los contribuyentes), es muchomás de aquello que se cristaliza comogasto público a nivel departamentalen tanto agregado de gasto no sóloprefectural, sino de todas las unida-des estatales geográficamente impu-tables al nivel departamental (sin mu-nicipios).14 Esta discrepancia puedeobservarse en la gráfica 87.

9 Salinas, J. (Dir.), 2002, “El nuevo modelo de financiación autonómica” , en Estudios de HaciendaPública, IEF, p. 39.

10 Galindo (2005), p. 65.11 Urenda, op. cit., p. 38.12 Galindo, (2005), p. 56.13 Ver Reporte Europa de la UCAC para los detalles, p. 13 ss.14 Primer ensayo de este cálculo se hizo en la DAP/UCAC durante 2004. Más detalles metodológicos

de cálculo en Villarroel, S. (2004), “Balanzas fiscales interdepartamentales y costeo en la adminis-tración pública” , Documentos de Trabajo N º 1, AECI/MPP/FAM. Cf. Versión resumida en CartaTécnica Nº1 del componente DAP/UCAC. Quiero aprovechar para agradecer la revisión de estecapítulo a Drina Saric.

Gráfica 87Relación entre gasto público departamental y capacidad contributiva

(Gestión 2004)

Fuente: Villarroel, S., Componente Descentralización y Administración Pública de la UCAC.

28.340

478.191

39.82118.033

546.950

12.072 1.421

95.563

409.152

210.327

74.190

101.410

131.836

300.108

75.532

26.825

142.984

47.064

-

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

CHU LPZ CBB ORU PTS TAR SCZ BEN PAN

Mon

to e

n M

iles d

e Dó

lare

s

Contribución Departamental Gasto Público Departamental


DE SANTA CRUZ

212


Pero la constatación de tal discrepan-cia no debe llevar necesariamente ala adopción de un esquema foralpues no es la única manera de aten-der esta peculiar tijera fiscal. La sali-da foral es sólo una opción de res-puesta –por cierto extrema– a unaconstatación que puede ser correctaen el fondo. Como muestra la gráfi-ca siguiente, la fórmula foral puedeconducir, entre otras cosas, a la in-versión de la majestad tributaria ha-ciendo aparecer al Estado como elque coparticipa en lo que en reali-dad son sus propios impuestos.

Gráfica 88Correcta constatación, polémica

consecuencia

fuerza tributaria territorializada encada uno de los departamentos, setendría: (Ver cuadro 17).

Del cuadro se desprende, primero, quesólo en dos departamentos tendría al-gún sentido comparar una hipotéticaretención de 2/3 frente al gasto depar-tamental, pues en los demás casos elejercicio sería desproporcionado. Ensegundo lugar, que un tema es reteneruna tajada de impuestos sin focalizarseen la diferencia entre esta retención yel costo real del sector público depar-tamental y otra diferente establecer unarreglo de equilibrios hacendarios de-partamentales que metodológica-mente partan del costeo real del sec-tor público departamental y garanticenal mismo tiempo un margen de pre-mio al esfuerzo fiscal territorializado.

En realidad, los resultados de cálculode las balanzas fiscales por departa-mento nos muestran un tema adicio-nal de racionalidad fiscal interterrito-rial, a saber, que más allá de la brechareal entre retención y costo se debetomar en cuenta que una parte del sal-do neto positivo en los departamentosno reforzables hecha la rentenciónestá, por decirlo así, embargado en al-guna proporción por las obligaciones

Cuadro 17 Relaciones básicas como efecto de una generalización del 66%

15 Galindo (2005), p. 56.

Si, como la PASC plantea, se genera-lizaría la figura de la retención pordepartamento15 de aquello que ge-nuinamente se puede imputar como

Imputación 66,67 Total ingresos Gasto Gasto 66,67 menos Total 31,67 TGN actual Dif. entreo recaudación incluyendo prefectura departamental gasto ingresos a TGN con 75% idea PASCefectiva o cap. regalías, incluida departamental menos gastos impuestos, y situacióncontributiva de propios y agencias des- total departamental 75 IHD e ITF actual del TGN10 impuestos FOCAD concentradas total

Chuquisaca 21.961 14.641 51.700 45.012 62.474 -47.833 -10.774 6.953 17.858 -10.905

La Paz 397.880 265.266 267.252 148.368 220.724 44.542 46.529 125.969 303.501 -177.532

Cochabamba 131.198 87.470 131.257 91.449 131.358 -43.888 -101 41.537 98.452 -56.914

Oruro 45.502 30.336 50.219 31.029 45.203 -14.867 5.016 14.406 34.127 -19.721

Potosí 20.390 13.594 60.646 49.387 63.971 -50.377 -3.325 6.456 15.293 -8.837

Tarija 46.983 31.323 90.065 72.794 86.134 -54.810 3.931 14.875 35.237 -20.362

Santa Cruz 490.961 327.324 272.020 114.948 167.717 159.606 104.303 155.438 371.443 -216.004

Beni 10.408 6.939 36.504 31.264 40.920 -33.981 -4.416 3.295 7.806 -4.511

Pando 1.165 777 9.464 10.157 14.245 -13.469 -4.781 369 874 -505

Total 1.166.448 777.671 969.128 594.408 832.746 -55.076 136.381 369.297 884.589 -515.292

Fuente: Saric, D., Componente Descentralización y Administración Pública de la UCAC

Otrasalternativas

Discrepanciaentre fuerzacontributiva ygasto públicoterritorializado

Esquema foraldel conciertoeconómico

Tendencialinversión de lasoberaníatributaria

213

del TGN de cubrir costos de beneficioindivisible para todos los departamen-tos. (Ver gráfica 89).

Más llamativo es que, además de loanterior, el TGN, de operar con más de800 millones de dólares al año, veríareducido su flujo en cerca de 500 mi-llones de dólares si se siguiera la hipó-tesis de una retención generalizada pordepartamento. Si sólo simulando unaaplicación de la idea de los 2/3 paraSanta Cruz surgirían cuestionantes ala viabilidad de largo plazo de esteesquema, podrá uno imaginar cuánsensato sería un escenario de genera-lización. Pero supongamos por unmomento que se aplicara esta lógicade asimetría diferencial de tipo fiscalsobre la base de estos 2/3 sólo paraSanta Cruz. Primero, que igualmentese afectaría el flujo regular de lo quevenía recibiendo el TGN en la medidade aquello que ahora se retendría enel departamento autónomo de SantaCruz. Pero la propuesta comienza mos-trando sus problemas cuando luego dela retención mencionada, se mantie-ne con cargo al TGN un notable grupode transferencias hacia el departamen-to como son las destinadas a cubrirítems en salud o educación sin que elefecto de la retención pueda saldarsea favor del TGN.16 Mientras tanto, porel otro lado, el excedente generado porla retención cubriría “nuevas transfe-rencias”, pero no queda claro en laletra muerta de la PASC que en “nue-vas transferencias” se esté consideran-do todo aquel gasto también nuevoque se apropiaría contablemente en elfuturo gobierno departamental para cu-brir la galaxia de entidades extra pre-fectura a nivel departamental. En rea-lidad, lo contrario parece desprendersede la PASC si se analiza la construc-ción de sus tablas de ingresos, es de-cir, que este nuevo gasto causado por

asumir la galaxia mencionada (no ne-cesariamente idéntico a “nueva com-petencia”) se financiaría justamentecon aquel incremento del ingreso delfuturo gobierno departamental prove-niente de mantener las transferenciashistóricas del TGN anotadas líneas arri-ba y que decíamos no se saldan a pe-sar de la retención (ítems en salud yeducación, agencias desconcentradasy otros). En otras palabras, la PASC acep-ta incluir gastos extraprefecturales alpresupuesto del futuro gobierno depar-tamental pero financiándolos con car-go a las transferencias históricas quehace el TGN. Entonces, cuando el nue-vo gobierno autónomo departamentalaceptaría “pagar” territorializadamentela galaxia de entidades públicas depar-tamentales incluyendo a la prefecturacon cargo al TGN, lo hace bajo la pre-misa de desafectar los flujos por reten-ción a fin de usarlos en las verídicas“nuevas competencias” o para cubrirel encarecimiento que se generaría so-bre las competencias históricas porefecto de su costeo real,17 excepto,debe reconocerse, un monto de alre-dedor de 60 millones de dólares quese encontrarían comprometidos para

Gráfica 89Balanzas fiscales absolutas a nivel departamental 2004

(En miles de dólares americanos)

Fuente: Villarroel, S. Componente Descentralización y Administración Pública de la UCAC.

16 Ver supra cuadrantes 7, 8 y 9 del cuadro comparativo para el análisis de la consistencia formal.17 Sobre el costeo real ver Galindo (2004), p. 102.

-4,269

-31,660

388,316

269,421

-44,631

-12,574-25,427

18,114

-27,719-100,000

-50,000

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

CHU LPZ CBB ORU PTS TAR SCZ BEN PANBa

lanz

as fi

scal

es a

bsol

utas

en

mile

s de

$us

.

214


transferencia bilateral entre el futurogobierno autónomo y sus municipiosmás universidad y la parte del Fondode Compensación de las autonomíasdepartamentales que no quedaría a dis-posición del departamento de SantaCruz. Es por ello que la PASC aclara atiempo que, en realidad, lo que quedade los 2/3 a disposición del departa-mento autónomo es un 31,67%.18

Como quiera que fuera, esta últimacifra duplicaría el actual monto histó-rico para municipios y universidadesgirado regularmente en el departamen-to de Santa Cruz. Hasta aquí la etapaprimera de la letra muerta de la PASCdeja al TGN con más de 300 millonesde dólares de déficit adicional (más omenos 50% de la inversión públicatotal del país); con excedentes finan-cieros en Santa Cruz retenidos concargo a una futura asignación com-petencial, por tanto, de hecho, inor-gánicos hasta que eso suceda y sin ma-

yores datos sobre cómo se extenderíanestos y otros efectos en caso de unahipotética generalización a todos losdepartamentos.

Se advierte ya a esta altura la necesi-dad de insistir metodológicamentepor un enfoque que conciba el arre-glo fiscal interterritorial como un cir-cuito, de tal forma que, además deconocerse los efectos agregados deuna eventual generalización o no delesquema, se indague la afectación in-tegral de las variables en juego comoson los actuales fondos compensa-torios pues se descubriría que los flu-jos fiscales operan dentro de vasoscomunicantes. Antes de considerarun escenario donde, manteniendo ladiscutible salida foral, por lo menosse indague formas de alivio al TGN amomento de hacer las retenciones,veamos las cifras de proyectables delesquema PASC hasta aquí.

Cuadro 18Modelación de esquema foral sólo para Santa Cruz (en dólares americanos)

Año 0

de la Prefectura

109,911

114,948

Año 1

Del gobierno depar-tamental

380, 455

(114,948 sóloprefectura)167, 717

TGN

1,296,493

3,616,328

TGN

996,945

3,501,380

De déficit de 2,320 mill. el TGNpasa a uno mayor de 2,633 o sea,nuevos 313 mill

Ingresos

Gasto

Ingresos

Gasto

Balance

Incluyen la apropiación de transferencias del TGN hacia la prefec-tura para ítems en salud y educación

Prefectural que incluye egreso por ítems en salud y educación

Como efecto de retención equivalente a 327, 309 mill. Sobre labase de ingresos históricos (menos coparticipación vieja en IEHDahora fusionada) como son regalías. Se incluye además un montoque el gobierno meso transferirá a sus municipios y su Universidad.32 millones no se quedan en el departamento pues se van al FOCAD

Incluyendo la mutua reducción entre apropiación contable denuevo gasto (no nueva competencia) contra mantenimiento detransferencias del TGN para ello y el histórico prefectural que in-cluye egreso por ítems en salud y educación. La PASC en su letramuerta propone financiar “nuevas transferencias” contra la re-tención por lo que el sector público a nivel departamental menosla prefectura se deja como asunto nacional lo cual cuadra conque mantengan transferencias del TGN para cubrir estas obliga-ciones. El excedente generado para SRZ de algo más de 200 mill.se iría consumiendo en la dinámica de transferencias nuevas.

No incluye las cesiones por coparticipación a municipios y pre-fecturas

No incluye cesión por coparticipación pero sí transferencias parasalud y educación a todos los departamentos, transferencias parasector público departamental (agencias, ejército, policía) sin con-tar cesión de regalías

Descontando monto histórico de cesión por coparticipación, amunicipios y universidad para Santa Cruz pero sin alterar trans-ferencias para sector público departamental (agencias, ejérci-to, policía), además de ítems en salud y educación (sin contarcesión de regalías)

Fuente: Saric , D. Componente Descentralización y Administración Pública de la UCAC .


215

La visión lógica de lo visto hasta aquíse dejaría apreciar así: (Ver gráfica 90).

La letra muerta de la PASC y su vul-nerabilidad fiscal es una hipótesisque nos sirve de todos modos comopretexto metodológico para entenderpautas de la compleja problemáticaen cuestión. Para resumirla hastaaquí, la podemos describir como unafórmula que dentro de un de por sídiscutible esquema foral, conduce aun escenario tendencialmente des-equilibrado debido a la aplicación dela retención de 2/3 sin que el TGNpueda reponerse, lo cual se produci-ría si se le permitiera aliviar sus trans-ferencias históricas a cambio de laretención en el meso –generalizadao no– de ingresos incrementales noorgánicos. Pero dejemos hipotética-mente la letra muerta y tratemos depasar a un escenario de enfoque me-nos desequilibrado. Si bien se man-tendría aún la discutible línea foral,el primer paso que debería producir-se en caso de una retención de estetipo e independientemente de su por-centaje, sería realizar un primer es-fuerzo por aliviar al TGN en la pro-porción de lo que dejaría de recibir.Esta nueva lógica con menor desequi-librio puede resumirse gráficamentedel siguiente modo. (Ver gráfica 91).

Sin embargo, incluso una vez acep-tada la operación de un alivio simul-táneo a la retención, surgen inmedia-tamente nuevos escol los que nosuelen ser considerados en el debate.Resulta que existen muchos gastosque el TGN, aunque quisiera, tendríadificultades en saldar. Descubrimosentonces que estas modelaciones nopueden hacerse como mero ejerci-cio contable, sino que pertenecen ala disciplina del diseño constitucio-nal donde, por ejemplo, si se optarapor un modo de Estado no federal ni

autonómico pero compuesto triterri-torialmente, la sola opción de dise-ño constitucional dificultaría de porsí aceptar que la coparticipación mu-nicipal fuera tema bilateral entre go-bierno autónomo y sus municipioscomo quiere la PASC.19 Se la consa-

Gráfica 90Salida predatoria dentro de discutible esquema foral

Gráfica 91Salida menos desequilibrada dentro de discutible esquema foral

19 Galindo (2005), p. 56.

Esquemaforal delconcierto

económico

Tendencialinversión dela soberaníatributaria


Predatoria

País

Meso

Otrasalternativas

Ingreso

Gasto

Retención de 2/3 para competencias que la ley transfiera

Recursos históricos para items y la galaxia de entidadesubicadas a nivel departamental

Regalías, ingresos propios y otros

Alivio al TGN por librarse de coparticipación

Esquemaforal delconcierto

económico

Tendencialinversión dela soberaníatributaria


NoPredatoria

País

Meso

Otrasalternativas

Ingreso

Gasto

Retención de 2/3 para competencias que la ley transfiera

Recursos históricos para items y la galaxia de entidadesubicadas a nivel departamental

Regalías, ingresos propios y otros

Alivio al TGN por librarse de coparticipación

216


graría más bien como asunto entreéstos y el Estado, no pudiendo enton-ces cederse en la retención de los 2/3la parte de coparticipación municipal.En cuyo caso quedan las opciones: ose insiste en estas condiciones desdeel departamento autónomo con la ideade los 2/3, lo que dejaría aún más ex-cedente inorgánico en el departamen-to; o se cede, pero entonces ya no pue-de tratarse de 2/3. También por razonestécnicas de asignación competencialpodría ser difícil, por ejemplo, que elTGN salde el gasto del Ejército estacio-nado en el departamento en cuestión.Estos gastos no fácilmente acreditablesse traducirían automáticamente en ex-cedente financiero para el departamen-to y presión para el TGN que, no porrecibir menos, puede dejar de honrarsus obligaciones globales.

Pero la técnica foral guarda siempreuna carta final cuando se la tiene aco-rralada hasta este punto, pues ampa-rada en el hecho moral de que la re-tención podría seguir por debajo delaporte contributivo territorializado,bien podría la entidad territorial quequiere la fórmula foral pasarle genero-samente un “cupo” al Estado para com-pensarle por aquello que éste, a sucosto, no deja de hacer en el departa-mento. Si el TGN lograra cubrir mejorcon este intercambio radical lo que haperdido por la retención –pero supo-niendo que se ignoran las premisas yade por sí restrictivas del diseño consti-tucional anotadas– se podría sustentarmejor el modelo, aunque para ello yano se podría descartar que un TGN tra-tando de saldar lo más posible –a finde aliviarse lo mejor que pueda– diri-ja a su turno la mirada hacia temasnuevamente difíciles de imputar territo-rialmente como las obligaciones pen-sionales y, por supuesto, los pasivos engeneral, ampliándose el paquete denuevos laberintos desatados por la ló-gica foral. Si al final el TGN, a pesar deeste saldar radical –de hecho poco fac-

tible– no lograra recuperar lo que haperdido, el modelo nuevamente tro-pezará con presiones hacia el desequi-librio pues en ese caso el TGN, parahonrar gastos ya no de Santa Cruz sinodel país que también le beneficianindivisiblemente a Santa Cruz o de losotros departamentos, deberá endeudar-se o reducir gastos mientras que en eldepartamento se mantendría aún unexcedente no siempre justificado ma-terialmente con un TGN, sin embargo,inmediatamente agobiado. Hay quetomar adicionalmente en cuenta undato hasta aquí obviado pero que sóloañade más interrogantes al esquema.Y es que los potenciales excedentescreados para el departamento por en-cima de lo que él mismo le cuesta alEstado no consideran todavía los in-gresos departamentales por regalías–que sí pudieran en un diseño racio-nal constituirse en cierta medida enla fuente buscada para dar el premiolegítimo a la fuerza contributiva si sedecidiera no aplicar lo foral– que exa-cerbarían por su lado el cuadro des-crito de excedentes potencialmenteinorgánicos del meso y un TGN ten-sionado.

El dilema analítico que deja la va-riante foral –en su versión más des-equilibrada o no– exige en términosmuy generales y metodológicos re-conocer, por un lado, en la cuestiónfiscal territorial un circuito de vasoscomunicantes pues recién así se en-tendería que no se puede hacer estediseño sin a la vez integrar los efec-tos de los sistemas de solidaridad fis-cal; o de afectación del TGN o de losefectos de una generalización delesquema a otros departamentos. Porotro lado, demuestra la imperiosanecesidad de volver a la averiguacióninductiva y por estimación de costosreales, de las verdaderas necesidadesfiscales del nuevo gobierno mesopara recién después buscar los recur-sos y no al revés.

Los potencialesexcedentes creados parael departamento porencima de lo que élmismo le cuesta al Estadono consideran todavía losingresos departamentalespor regalías

217

Como ilustración de la exigenciametodológica por concebir las re-laciones fiscales como un circuito, seañade la gráfica siguiente con infor-mación más bien referida a los macro-flujos neutros actuales para un depar-tamento boliviano. (Ver gráfica 92).

Provincias con regalías

La visión fiscal de la PASC no se agotaallí y pasa al papel de la provincia enel esquema general que, de ser áreageográfica, pasaría a ser una instan-cia territorial de media intensidad porañadirle a la idea de elección del“subgobernador” la figura de una co-participación provincial en las rega-lías.20 Es más, la PASC afirma que suvisión del papel provincial debería ge-neralizarse a los departamentos quedecidieran ser autónomos en un man-dato de obligatoriedad discutible.21

Nuevamente la PASC menciona en estecontexto el término “descentraliza-ción” de recursos a nivel provincial,si bien en términos estrictos esto im-plicaría permitir un dominio tributa-rio digno de entidad territorial para laprovincia, cosa que la PASC no pare-ce tener en mente. Este empodera-miento provincial podría generar unapresión adicional frente al nivel mu-nicipal de por sí afectado por el encap-sulamiento constitucional derivadodel modo de Estado bisegmentado nopolar subyacente a la PASC.

Negociación bilateral decoparticipación mesoy municipios

Por otro lado, la PASC ha insistido enun mayor monto de coparticipacióna los municipios como efecto de unabase tributaria coparticipable amplia-da frente a su canasta actual, cuya

l iquidación concreta se proponecomo asunto bilateral entre meso res-pectivo y municipios, lo cual tampo-co sorprende por el efecto anotadodel esquema bisegmentado. El acce-so a una mayor cantidad de recursospara los municipios se hace contrala amenaza de nuevas competenciasque se daría a los municipios, aun-que la información sobre cuáles noestá suficientemente desarrollada ytampoco se sabe el grado en el cualese incremento cubriría o no las nue-vas transferencias.22 La PASC anticipaalgo de lo que puede estar detrás deesta idea de que los nuevos recursosa los municipios irían emparentadosa incrementos competenciales, quecomo principio –dijimos arriba– esalgo valorable en el diseño de trans-ferencias. Pero cuando se anunciaque se afectará hacia los municipios

Gráfica 92Circuito fiscal interterritorial por macroflujos

Fuente: Componente Descentralización y Administración Pública de la UCAC.

20 Galindo (2005), p. 56, 58.21 Idem., p. 58.22 Galindo (2005), p. 57.

Macroflujos fiscales interterritoriales2003 Santa Cruz

copa

rtic

ipac

ión

41.6

20+10

70

Item

s: 7

7.7

fcd:

0.0

Reg

: 24.

8

Copa

rtic

ipac

ión

6.0

5.9

2.0

4.7

0.3

1.9

0.1

1.8

nacional

municipios

HIPC II

en bloque

fcs

32.8

4.1

0.9

0.03

prefecturas

Llave de direccionamiento temático Llave de prorrateo: por fórmula (compleja: ) Llave de desembolsoTransferenciasdiscrecionales

Recursos propios

FPS

FND

R

218


materias referidas a saneamiento bá-sico rural, electrificación rural, vi-vienda y seguridad ciudadana, saludde 1er y 2do nivel, caminos vecina-les y riego, entre otros, quedan másdudas que certezas pues se constataque la lista anotada prácticamenterepite lo que ha se ha asignado al ni-vel municipal en 1994.23 No se sabetampoco por qué desaparece “educa-ción” dejando más bien “salud”, sinmencionarse ya la poca relación deesta noticia con los catálogos de dis-tribución generales que se analizaronen el capítulo anterior y sin saber enqué medida un “16%” extra para to-dos los municipios de Santa Cruz cu-briría una nueva ola de transferenciascompetenciales hacia los municipios.

Desde la perspectiva de diseño cons-titucional debe quedar claro que niun incremento descomunal de recur-sos en términos absolutos para losmunicipios del departamento, que lessería entregado bilateralmente des-de el departamento autónomo, afec-taría el encapsulamiento estructuralde lo local dentro de lo meso.

Los paradigmas de fraternizaciónfiscal

Se debe completar el análisis con laidea de la PASC de una preceptivi-zación del principio de “ inversiónconcurrente” entre departamento,provincia y municipio fijando paraello un porcentaje por ley.24 En reali-dad, una buena asignación compe-tencial debe disminuir los huecosque inciten a practicar esta frater-nización poco útil que se persiguecon la llamada “ inversión concurren-te” que es parte del romanticismoboliviano de descentralización des-de 1994, pero que ahora la PASC la

consolida nada menos que con undiscutible porcentaje legal obligato-rio. Como se verá en el capítulo final,la experiencia alemana parece com-probar que las formas de mezcla yasunción conjunta o cooperativa detareas entre niveles sólo contribuyea diluir las responsabilidades y la ren-dición de cuentas. Al contrario, pa-rece mejor asignar tareas de tal ma-nera distribuidas y dimensionadasque justamente las tentaciones de“encuentro concurrente” entre nive-les se hagan superfluas.

La racionalidad de topes del gasto

En este marco, se puede igualmentedebatir la insistencia en la imposiciónde ratios rígidos entre gasto corrientey de capital como signo de eficienciao cualificación del gasto público.25 Setrata aquí de otra adopción desde laPASC de un principio vigente en Boli-via que no ha impedido prácticas paraeludir esta disposición y tampoco haresuelto la cuestión de en qué medidasemejantes ratios se compadecen dela composición de cierto gasto públi-co que, sin vicio alguno, puede reque-rir gasto corriente mayor al normadopor la naturaleza de los bienes y servi-cios ofertados por un sector.

En general observamos nuevamenteaquí un fenómeno discutido en elcapítulo III sobre qué y cómo resca-tar del pasado y del presente leccio-nes hacia el nuevo ordenamientoterri torial del Estado (“ inversiónconcurrente” , “planificación parti-cipativa” , “25% corriente/85% capi-tal” ). Se debe tamizar con suficienteespíritu crítico las herencias, muchasde ellas recuperables; pero tan im-portante será saber en qué medidalo autonómico puede hacer anacró-

23 Ley 1551, Art. 14.24 Galindo (2005), p. 57.25 Idem, p. 57. Ver dudas de OECD en Reporte Europa de la UCAC sobre estos famosos ratios co-

rriente/capital, p. 6 ss.

Desde la perspectiva dediseño constitucionaldebe quedar claro que niun incrementodescomunal de recursospara los municipiosafectaría elencapsulamientoestructural de lo localdentro de lo meso

219

nicas muchas de las prácticas vigen-tes (“planificación participativa”). Algode eso sucede también cuando la PASCpropone que los empréstitos departa-mentales podrán contratarse con ga-rantía del Banco Central de Bolivia,26

pues queda la duda de si bajo condi-ciones de cualidad gubernativa o au-tonomías no surjan nuevas reglas dejuego en este campo y se reformulenlas políticas de salvataje desde el ni-vel nacional y del otorgamiento de ga-rantías cuando el nuevo gobierno de-partamental pretenda endeudarse.Existe pues, en general, un riesgo dealargamiento de ciertas ideas que pue-den no acabar atendiendo los cam-bios que vendrían con la transforma-ción territorial en curso.

Desfocalización sobre la urgenciade un costeo real de competencias

Finalmente, queda la cuestión de lavaloración o costeo competencial.

26 Galindo (2005), p. 58.27 Idem, p. 63. Pero fundamentalmente Galindo (2004), p. 82 ss.28 Galindo(2005), p. 58.

Hemos destacado en el rescate de lasfortalezas de la PASC tanto su con-vicción metodológica de modelarcomo la búsqueda de vías de estima-ción de costos competenciales rea-les e históricos.27 No obstante, la con-centración final propositiva de laPASC en la descrita retención fiscalde los 2/3 distrae esa premisa de uncosteo real competencial por la se-ducción que ejerce la retención terri-torializada que, como se demostró,tiende hacia una generación inorgá-nica de ingresos departamentales ydesestabiliza potencialmente al TGNen cualquier plazo. En alguna parte,la PASC da incluso a entender que lavaloración competencial real estámás pensada para poder monitorearla eficacia o eficiencia del gasto pú-blico28 y no, como debe además ser–y ella misma en otro lugar lo desta-ca–, para fundamentar mejor un di-seño de arreglo fiscal interterritorialque sea agregadamente sostenible.


DE SANTA CRUZ

No obstante, laconcentración final

propositiva de la PASC enla descrita retención fiscal

de los 2/3 distrae esapremisa de un costeo real

competencial por laseducción que ejerce la

retención territorializadaque, como se demostró,

tiende hacia unageneración inorgánica deingresos departamentales

y desestabilizapotencialmente al TGN en

cualquier plazo

220


221

CAPÍTULO VI


Las diferentes contraargumentacio-nes o valoraciones hechas en el Ba-lance respecto a la PASC han sidosustentadas, en buena parte, en unanálisis del desarrollo constitucionalactual comparado y de la doctrinaque lo respalda. En el presente capí-tulo se sistematiza los principalesmensajes prácticos y conceptualesprovenientes, en especial, de la evo-lución de España, Italia y Alemania,que pueden ser relevantes tanto parala evaluación de nuestros procesosreflexivos como para su eventualadaptación a nuestra realidad.


1. Las transformaciones constitu-cionales experimentadas en lospaíses desarrollados entre finesdel siglo XX y comienzos del XXIhan puesto en tensión una seriede categorías para entender losprocesos territoriales de los Es-tados. Dicotomías como “Estadoy municipio” o “Estado unitariovs. federal” ya no pueden captu-rar conceptualmente los cambiossuscitados. En especial, se haconstatado que existen familiasde modos de Estado relativamen-te claras y empaquetadas en op-ciones alternativas. Los modosde Estado simples no están desa-pareciendo indefectiblemente y

son capaces de territorializacio-nes avanzadas mientras que elmundo de los compuestos no sereduce a lo federal y, lo que esmás desafiante, ni el esquemaautonómico español evita pensaruna tercera vía dentro de las op-ciones compuestas, como seríauna de policentrismo y equiorde-nación de los niveles territoriales.

2. Mientras España (1978), Bélgica(1993) y el Reino Unido (1999)atraviesan un proceso de refor-mas, ya sea inesperadas o estruc-turales, Francia se sigue ajustandoterritorialmente y consolidandoel nivel regional dentro de su es-quema avanzado de modo de Es-tado simple. Entre este ajuste ylas grandes transformaciones deaquellos tres países se halla elcaso italiano (1999, 2001) de uncambio constitucional innova-dor, quedando Alemania comoun ejemplo de estancamiento dereforma de su sistema federal, apesar de los esfuerzos sin éxitode 2004.

3. Escocia representa la prueba deun modo de Estado compuestoestructuralmente asimétrico,pues el Reino Unido ha hechouna “devolución” de poder ma-yor, en este caso, en compara-ción con las otras piezas delmeso británico (Gales o Irlandadel Norte). Sin embargo, la Co-rona no ha dejado de legislar

SINOPSIS

Dicotomías como “Estadoy municipio” o “Estado

unitario vs. federal” ya nopueden capturar

conceptualmente loscambios suscitados

222


para Escocia y existen aún dife-rencias en cuanto al grado dedefendibilidad de normas esco-cesas autónomas en los juzgadoscon relación al mayor poder queen este sentido gozan las leyes bri-tánicas. Por su lado, dentro deInglaterra, el proceso de regio-nalización no se ha materializa-do y por el momento responde aun ejercicio de desconcentración.

4. En Francia, los últimos cambioshan constitucionalizado por pri-mera vez la región, lo cual vinode manera concomitante a sus-tituir el viejo término de “colec-tividades locales” por el de co-lectividades territoriales. Ahora,a diferencia del pasado, se haconstitucionalizado también elcarácter “descentralizado” de laorganización republicana y asítambién se lo ha hecho con elpoder reglamentario del nivelsubnacional. En aspectos fiscalesse jerarquiza en la misma direc-ción la fiscalidad propia terri-torial, exigiendo que ella repre-sente una proporción relevantedel total de ingresos y, en térmi-nos competenciales, la ecualiza-ción es parte de los mandatosconstitucionales. Una de las no-vedades más llamativas es la in-corporación a la Constitución delllamado derecho a la experimen-tación, donde el nivel nacionalde manera controlada, abre ven-tanas de innovación de políticay gestión pública para el nivelsubnacional, siempre y cuandolos postulantes concreten unplan transitorio y monitoreablede resultados que se esperan ob-tener, mediante la suspensióntemporal del Poder Legislativonacional uniformador.

5. España ha inventado en todas susconsecuencias el modo de Esta-do compuesto bisegmentado nopolar, inaugurando un espacio ni

“unitario” ni “ federal” de arregloterritorial donde el meso adquie-re papel fundamental. Además,con el caso español se intensificóla visión asimétrica de los arre-glos territoriales posibles y se lavinculó, además, con la volun-tariedad de los actores para op-tar por los diferentes esquemas.

6. Si bien el modelo español pudopotencialmente ser estructural-mente asimétrico, acabó siendosimétrico en esta dimensión. Pe-ro sí atravesó una inicial asime-tría competencial, aunque ac-tualmente la convergencia eneste punto es amplia y queda so-lamente la dimensión de las asi-metrías diferenciales.

7. El Senado español, antes que serun desarreglo, puede ser unaconsecuencia inesperada de unmodo de Estado que no requiereindefectiblemente –como sí valepara el modo de Estado federal–de una instancia de codecisiónagregada del nivel intermedio so-bre el Estado en su conjunto.

8. Desde la perspectiva fiscal, lasreformas españolas han ido bus-cando con los años mayor co-rresponsabilidad fiscal, sustitu-yendo meros accesos a ingresosdel Estado a cambio de mayoresdominios tributarios territoriales,aunque se ha vuelto a confirmarque una cosa es dar la opciónde un margen amplio para legis-lar o explotar un dominio tribu-tario propio, y otra realmentehacerlo. Por otro lado, ha veni-do de la mano de este fenóme-no una creciente preocupaciónpor costear mejor los gastos sub-nacionales para racionalizar lossistemas de transferencias y com-pensación.

9. La figura de la concurrencia plu-rilegislativa entre nación y meso,realizada mediante la técnica dela leyes básicas y de desarrollo,

Se ha vuelto a confirmarque una cosa es dar laopción de un margenamplio para legislar oexplotar un dominiotributario propio, y otrarealmente hacerlo

223

ha caído en España en la críticapor haber empleado el nivel na-cional esta figura como expe-diente para acabar socavando losmárgenes de legislación efecti-va del meso.

10. En especial, el caso español arro-ja dos datos fundamentales parala reflexión constitucional boli-viana. Por un lado, la confirma-ción de los riesgos de insistir enun diseño territorial que acabeencapsulando al nivel municipaldentro del meso, como ha ocu-rrido con el modelo español, enuna inesperada coincidencia es-tructural con uno de los rasgosmás estables de todo ordena-miento federal.

11. Por otro lado, está la adverten-cia de la experiencia española enlo fiscal sobre las bondades y po-tencialidades de estructurar siste-mas de solidaridad interterritorialsuficientemente especializadospara atender las demandas deequilibrio geoeconómico, distin-tas de las de naturaleza hacen-daria regional o de las de ecuali-zación, que se basa en canastasmínimas de bienes y serviciossociales.

12. Al mismo tiempo, la figura deasimetría fiscal foral válida parasólo dos regiones, donde éstasejercen control expandido sobretodo el dominio territorial, rete-niendo en ellas los beneficios delas recaudaciones y remitiendoal nivel nacional una cuota pac-tada, no parece ser sostenible sise generalizaría a todas las comu-nidades autónomas, generandoya de hecho hoy, en su versiónaplicada sólo a dos, problemasde igual reparto de carga de loscostos de la solidaridad nacio-nal entre todas las comunidades.

13. Italia representa un hermano delmodo de Estado español, puesambos pertenecen al esquema

compuesto bisegmentado no po-lar. Sin embargo, existen varia-ciones llamativas para nuestrofuturo proceso de diseño. Por unlado, luego de la última reformase ha sacado a los estatutos re-gionales del círculo aprobatorionacional, reforzando una analo-gía con la generación de normasterritoriales fundamentales típi-cas del federalismo.

14. Por otro lado, se ha propuestoahora una presunción de domi-nio competencial en favor de lasregiones cuando la Constituciónno dijera nada, pero además,generando así un campo de ex-clusividad competencial nodesplazable por el nivel nacio-nal. A pesar de eso, no hay queolvidar que las llamadas compe-tencias transversales, que se su-pone buscan garantizar mínimossociales de todo tipo, puedenacabar debilitando la autonomíaregional.

15. Asimismo, es importante men-cionar que la diferenciación deregiones especiales y ordinariasha vuelto a poner el tema de asi-metrías aunque, a diferencia delcaso español, con menos ten-dencias de convergencia. En lasl lamadas regiones especialescabe anotar que el encapsula-miento del municipio es más se-vero que en las regionales lla-madas ordinarias, pero dejandointacto en términos generales labisegmentación nación/meso.

16. En términos fiscales, la reformaitaliana también ha desarrolladouna visión tendiente a la espe-cialización de los sistemas de so-lidaridad fiscal, además de haberconstitucionalizado la ecualiza-ción sobre la base del parámetrode las capacidades fiscales porregión.

17. Si hay dos novedades italianasespecialmente remarcables, se

SINOPSIS

No hay que olvidar quelas llamadas competencias

transversales, que sesupone buscan garantizarmínimos sociales de todo

tipo, pueden acabardebilitando la autonomía

regional

224


trata, por un lado, de la disocia-ción que el legislador constitu-yente ha normado entre el ordensupremo del país (la República)y el nivel nacional (el “Estado”en la jerga italiana). El efecto esque el nivel nacional, por princi-pio, se ordena equitativamente alos otros niveles territoriales debi-do a no entrar más al ruedo amal-gamado con el peso moral delorden supremo. Se cosecha en-tonces los beneficios potencia-les para desarrollar una genuinavisión territorial policéntrica. Lasrelaciones entre niveles refractanasí por diseño mandos jerárqui-cos regulares entre niveles.

18. La otra novedad italiana viene dela creciente posibilidad de asu-mir un control justiciable de laadecuada asignación de compe-tencias, sin depender más en ellosólo de la premisa de la subsi-diariedad.

19. En Alemania se produjo una refor-ma en el sistema fiscal interte-rritorial que modera la preminen-cia en el pasado de la hipótesisde un supuesto mayor encareci-miento de la provisión en propor-ción directa al tamaño de las en-tidades territoriales. Ahora loscálculos deben considerar conmás detenimiento los efectos dedispersión espacial sobre los cos-tos de provisión.

20. Por otro lado, ha crecido la con-vicción sobre la necesidad dedesenmarañar una cantidad con-siderable de tareas atribuidastanto al nivel nacional como almeso, cuya mezcla ha generadoimpedimentos para una rendi-ción clara de cuentas frente alciudadano. Aparejado a ello de-berá venir un recalibramiento aescala espacial de tareas que si-guen siendo tendencialmentenormadas de modo conjunto conel nivel nacional, cuando su

asunción plena por el meso es-taría a esta altura justificada.

21. Las técnicas de concurrencia y dedesplazamiento del nivel nacio-nal de la legislación meso, so pre-texto de garantizar mínimos so-ciales, han generado un crecienteproceso de vaciado competencialy autonómico en perjuicio delmeso alemán. Paralelamente, loslegislativos regionales han perdi-do un papel determinante frentea sus pares ejecutivos de cadaentidad, entre otras cosas, por laconformación de la Cámara Altaterritorial donde son preponde-rantes los ejecutivos de las enti-dades meso.

22. El encapsulamiento municipaldentro del meso alemán no se haalterado en plena conformidada su naturaleza federal.

23. Se han producido debates en tor-no a cómo optimizar las reglasde juego para permitir un proce-so más aligerado de redelimita-ción de las piezas territoriales delmeso.

24. En la experiencia alemana sedestaca especialmente, por unlado, el debate en torno a la va-lidez de mantener el principio dellevar tendencialmente por man-dato constitucional la ejecucióncompetencial al meso sin excep-cionar en ello ni a la legislaciónnacional.

25. Por otro lado, se ha reconocidoel papel paralizante que puedeejercer una Cámara Alta territo-rial cuando su conformación estápolítica y temporalmente sepa-rada de aquella válida para losórganos nacionales. Muchas le-yes nacionales han sido bloquea-das desde la Cámara territorialalemana además de considerar-se que, en general, son demasia-das las leyes que están conde-nadas a tener que pasar por esteproceso de aprobación, restan-

Se ha reconocido el papelparalizante que puedeejercer una Cámara Altaterritorial cuando suconformación estápolítica y temporalmenteseparada de aquella válidapara los órganosnacionales

225

do capacidad al nivel nacional o,al contrario, sin acabar de impe-dir que el nivel nacional se meta alo reglamentario, que es cuandojustamente, y no sin razón, el mesoactiva su bloqueo vía Cámara Altafederal. De fundamental importan-cia en este contexto es que si bienese bloqueo puede degenerar enparálisis injustificadas, su reformano puede desconectarse de laconstatación que ante la rituali-zación inefectiva del balance clá-sico de poder entre Ejecutivo y Le-gislativo a nivel nacional, estebloqueo ha quedado, con todassus virtudes y vicios, como últimoreducto de los contrapesos de po-der, pudiendo su reforma unilate-ral agravar este precario sistema dedivisión de poderes.

26. La teoría de las moldes de terri-torialidad en el Estado es impor-tante para apreciar el juego ypapel de ellas en la conforma-ción de un modo de Estado. Las

áreas geográficas pueden conver-tirse en instancias territoriales, quees cuando se les deja elegir auto-ridades o se les concede notoriosmárgenes de financiación para suautoadministración. Más allá, lasinstancias pueden devenir entida-des territoriales cuando integrantodas las variables de la cualidadgubernativa, la autonomía comodetonante. Sin embargo, tener lacualidad gubernativa no es sufi-ciente si el ordenamiento consti-tucional global del Estado no lareconoce en todas sus conse-cuencias. Sólo el nivel territorialque goza de tal reconocimientopuede acabar segmentandoterritorialmente al Estado. Los seg-mentos del modo de Estado fe-deral son paradójicamente losmismos que aquellos del modoautonómico respaldado por laPASC: el nivel nacional y el meso,con los municipios encapsuladosdentro de éste último.

SINOPSIS

Tener la cualidadgubernativa no es

suficiente si elordenamiento

constitucional global delEstado no la reconoce entodas sus consecuencias

226


227

Antecedentes del análisiscomparado

Buena parte de las afirmaciones, con-trastaciones y demostraciones hechasen los capítulos precedentes se orien-tan en los avances del diseño cons-titucional contemporáneo y que nospareció más relevante a efectos deeste estudio. En todo caso, la evolu-ción de los acontecimientos en tor-no al diseño constitucional europeocontemporáneo ha sido reveladoraen términos generales. Recordemos,por ejemplo, que, contra la insinua-ción de la PASC, la implosión delEstado unitario belga para surgircomo federal a principios de los 90refuta algo que sigue encontrandoadeptos: la creencia de que lo fede-ral presupone necesariamente Esta-dos preexistentes que se asocian yque una vez federados se mantienencomo Estados en el Estado. Este soloejemplo devela cómo en las dos últi-mas décadas del siglo XX se cobija-ron una serie de reformas, ajustes ytransformaciones territoriales en Eu-ropa que obligan a una aclaraciónconceptual debido a que muchascategorías tradicionales (“Estado ymunicipios” , “Estado unitario vs. Es-tado federal” , “descentralización ad-ministrativa” , etc.) pueden a esta al-tura ser insuficientes para entenderesos procesos. Un reajuste teórico yconceptual es siempre indispensablepara entender los nuevos datos de

innovación constitucional, tan pro-pensos a ser calcados sin mayor re-paro en nuestros países o a servir depretexto para denostar la experien-cia civilizatoria de la sociedad huma-na en cuestiones de arreglo territorialcomo inserviblemente eurocéntrica.En la siguiente gráfica se hace unarápida recapitulación de los hitos deese periodo que se abordarán en elcierre del Balance.

APRENDIZAJES DESDE LA EXPERIENCIACOMPARADA

Cuadro 19Calendario resumido de hitos de reforma territorial en Europa en el paso

del siglo XX al XXI

Como epílogo del presente Balancecorresponde recapitular informacióncomparada que se empleó para sus-tentar las hipótesis de trabajo. Antes

tran

sfor

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Ref

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o

1978 1993 1999 2001 2003 2004

En España seconsolida la

invención delmodo deEstado

compuesto nofederal

bisegmentado

Bélgicaimplosiona

hastaconvertirseen federal

GranBretañainicia su

pertenenciaal mundo demodos de

Estadocompuestos

Italiasepara laRepúblicadel Estado

Franciaconstitucionalizan

regiones comocolectividades

territoriales

En Alemaniase clausuransin acuerdofinal tareas

de lacomisión de

reforma federal

228


de entrar de lleno a los tres casosdonde se concentrará la atencióncomparativa –España, Italia y Alema-nia–, valga la pena mencionar dos ca-sos no menos interesantes de trans-formación como son el francés y elbritánico.

Cambios en los modos deEstado simple: Gran Bretaña yFrancia

Gran Bretaña

Si se siguen las consideraciones teó-ricas del bloque expositivo preceden-te, es difícil no reconocer en el Rei-no Unido su incorporación al mundodonde se ha interrumpido el mono-polio legislativo del nivel nacional enfavor del meso, aunque esta rupturano sea simétrica en lo estructural.Efectivamente, la cualidad de la al-teración constitucional para Escociano es comparable con la que se haproducido para el caso de Gales, queno goza, como en aquel otro, de unacesión de Poder Legislativo como tal1

y donde sus opciones de adaptaciónde política pública sólo serán posi-bles vía poder reglamentario. Adicio-nalmente, llama la atención frente alos casos continentales que se veránmás abajo, cómo si bien la devolu-ción británica tampoco concibió paraGales un modelo de separación es-tricta entre un Ejecutivo y un Legis-lativo meso, ésta se vino gestandocon el tiempo.2 Por otro lado, desta-ca también el hecho de que inme-

diatamente después de la devoluciónhacia Escocia no han tardado en sur-gir las críticas ahora al centralismoescocés frente a su nivel local,3 puesno parece haberse extendido el es-píritu devolutivo que tiene la Coro-na británica frente a Escocia a la rela-ción de poder territorial intraescocés,demostrándose aquí la institucionali-zación de una línea de bisegmen-tación no polar, vale decir, donde elnivel municipal queda como asuntopropio del meso escocés.

La devolución británica contiene unesquema donde aún rige la regla deque haberle dado poder legislativoal parlamento escocés no precluyeque el nivel nacional legisle para Es-cocia.4 Es una figura parecida al es-quema de facultad legislativa que elmodelo alemán llama “concurrente”,que concede una competencia apriori al meso en materias determi-nadas, pero sólo mientras el nivelnacional no la desplazable, apare-ciendo éste último como el verídicotitular de la competencia. Se trata deun arreglo más débil que aquel co-nocido como de exclusividad, don-de no debería producirse desplaza-miento alguno o, de haberlo, seríasólo sobre la base de un control clá-sico de constitucionalidad relativa-mente estricto.5 En los años de refor-ma territorial británica se adujo ensu momento que el desplazamientodel legislativo escocés por parte dellegislador nacional británico debíaser entendido como algo excepcionale incluso se habló de que ello debe-

1 Jones, T.; Williams, M. (2004), “Wales as a Jurisdiction” , en Public Law, p. 80.2 Op. cit., p. 85.3 Bonney, N (2002), “Scottish Devolution; What lies beneath?, en The Political Quarterly, Vol. 73, I2,

p. 141.4 Page, A.; Batey, A. (2002), “Scotland´s Other Parliament: Westminster Legislation about Devolved

Matters in Scotland since Devolution” , en Public Law, p. 501.5 En Italia y España la facultad legislativa concurrente significa otra cosa: encuentro de dos legisla-

ciones. En Italia, luego de la última reforma, se habla de que se tiene por fin la figura de la facultadlegislativa exclusiva para el meso, aunque como efecto de una asignación de facultades ycompetencial por cláusula residual; al contrario de España, donde materias exclusivas puedenhallarse explícitamente enlistadas. Tanto en Italia como España o Alemania es obvia la existenciade la facultad legislativa de tipo exclusivo para el nivel nacional.

La devolución británicacontiene un esquemadonde aún rige la regla deque haberle dado poderlegislativo al parlamentoescocés no precluye queel nivel nacional legislepara Escocia

229

ría ocurrir con aquiescencia del Par-lamento meso. A esta altura –comoveremos pasó en Alemania– lo que seesperó fuera infrecuente acabó sien-do rutina.6 Si desde la perspectiva deGales puede ser motivo de polémicala cuestión de tener o no poder legis-lativo en la ambición de jerarquizarsu tipo de poder territorial, el caso deEscocia demuestra que tenerlo no essuficiente garantía. Añádase que la le-gislación escocesa es recurrible a lascortes, cosa de la que es eximida lalegislación británica.7

Si en Escocia se tuvo la prueba de laruptura del monopolio legislativo delnivel nacional, la política británica dedevolución con relación a Inglaterraha sido decididamente conservadora.Optó en 1999 por institucionalizaruna visión de agencias regionales dedesarrollo a las que se les ha adheri-do unas cámaras de control social.Pero la disposición anímica y con-creta de este esquema hacia una fuer-te desconcentración territorial ha sidopuesta en duda.8 Entre otras cosas,no se logró un esquema que pudierasimplificar un tráfico intenso de ac-tores y agencias en las regiones in-glesas (entes cuasi-gubernamentales,agencias ejecutivas, agencias regio-nales de desarrollo, oficinas guber-namentales).9 Es importante señalarque en cierta analogía a la asimetríaestructural introducida en Gran Bre-taña, se ha dejado abierta la posibi-lidad de que los procesos hacia unperfeccionamiento de la desconcen-

tración dentro de Inglaterra sean tam-bién asimétricos, en el entendido dedejar que las regiones inglesas seanlas que decidan si quieren tener o noasambleas regionales elegidas, inde-pendientemente de que las otras loquieran o no.10

Francia

Con los cambios de la reforma cons-titucional de 2003, Francia ha con-solidado su lugar como referente deuna potente desconcentración porcolectividad territorial, especialmen-te a nivel intermedio,11 pues no seolvide que es recién con esta nuevareforma constitucional que se enu-mera por primera vez en el nuevo Art.72 a la región como colectividad te-rritorial junto a las clásicas colectivi-dades como el municipio o el depar-tamento.12 La desconcentración porcolectividad territorial es la formamás avanzada de territorializaciónsubnacional de poder en un modode Estado simple y que se definecomo típica expresión de un modode Estado monosegmentado conhipoconcentración (hipo, pues nosólo el municipio, sino el meso sonfuertes) de poder legislativo. La doc-trina francesa bautiza este fenóme-no como “descentralización” y estetérmino ha sido además añadido enla última reforma como adjetivo deprincipio estructural para calificar laforma fundamental de organizaciónde la República francesa.13

Como se mencionó arriba al evaluar

6 Page, A.; Batey, A., op. cit., p. 502.7 Op. cit., p. 517.8 Bradbury, J.; Mitchell, J. (2002), “Devolution and territorial politics: Stability, Uncertainty and

Crisis” en Parliamentary Affairs, Nº 55, p. 312.9 Dungey, J. (2002), “Regional government-Opportunity or Treat?” , en Town & County Planning, p.

160 ss.10 Roberts, P. (2002), “A democratic future for the english regions”, en Town & County Planning, p. 194.11 Un resumen de los cambios en AJDA (2003), “Les articles de la Constitution réécrits par la réforme

du 17 mars 2003” , Dossier, p. 571 ss.12 Así también Olivier Gohin, 2002, “Quel nouveau droit constitutionnel des collectivités territoria-

les?” , en Revue du Droit Public, Nº 1,2., p. 446.13 Jacques Gavroy (2002), “Le projet de loi constituionnelle relatif a l´organisation décentralisée de

la République” , en Regards sur l´actualité, diciembre, Nº 286, p. 6.


La desconcentración porcolectividad territorial es

la forma más avanzada deterritorialización

subnacional de poder enun modo de Estado simple

230


la PASC, en la nueva reforma consti-tucional francesa la idea de la subsi-diariedad parece relativizarse comomensaje romántico de lo local comoreducto ideal de lo democrático y seintroduce o complementa con una vi-sión más bien de óptimos según es-cala espacial.14 Con ello coincideque, a diferencia de la anterior for-mulación constitucional ahora susti-tuida, se ha sacado en el nuevo textoel término “colectividad local” e in-troducido el más genérico de “colec-tividad territorial” .

La naturaleza desconcentrada de la“descentralización” francesa se hacecontundente cuando los analistasdeben aceptar que la novedad de lareforma de reconocer ahora explíci-tamente y en la Constitución un po-der reglamentario para que las colec-tividades terri toriales ejerzan suscompetencias (léase bien: no poderlegislativo),15 debe compatibilizarsecon el Art. 23 de la Constitución fran-cesa que mantiene inalterable la si-tuación del Primer Ministro comodepositario final de dicho poder.16

Pero, al mismo tiempo, la definitivaextirpación del ordenamiento cons-titucional de cualquier forma de tute-la entre niveles territoriales subrayala peculiaridad de estas corporacio-nes francesas subnacionales (región,departamento, municipio) que nopueden más ser tratadas como clási-cas agencias desconcentradas delPoder Ejecutivo nacional. Sintomáti-co de la tradición francesa –a pesarde los cambios hacia una mayor sol-tura territorial de mandos verticales–es, sin embargo, la permanencia deun representante del Estado en las co-lectividades territoriales subnaciona-

les. Es una ratificación al paradigmaque considera polémicamente que launidad de la República depende mu-cho de que ella tenga sus propias ins-tancias subnacionales como garantesinstitucionales de la unidad repu-blicana final.

En términos fiscales, llama la aten-ción que se haya inaugurado todo unartículo17 para la parte fiscal territo-rial. En este contexto destacan dosprincipios novedosos: por una parte,que la fiscalidad propia territorialdeba representar una parte determi-nante del total de ingresos; y, por laotra, la constitucionalización de laecualización interterritorial.

En fin, junto a los avances sobre de-mocracia directa a nivel local y el nue-vo tratamiento a los territorios france-ses de ultramar (a propósito del temade las asimetrías estructurales) quedapor mencionar, para el caso francés,la idea del derecho de experimenta-ción que se introduce en la nuevaConstitución reformada. En efecto,este derecho rige a fin de que las co-lectividades territoriales reciban unaopción sistemática para variar transi-toriamente enfoques de gestión esta-tal sobre la base de que, bajo ciertosparámetros de garantías constitucio-nales puedan llegar a “suspender” lasnormas (nacionales y uniformes) quedisciplinan el ejercicio rutinario de suscompetencias dentro de un esquematemporal definido y previendo la bús-queda de una generalización proba-ble en caso de que la experimenta-ción se haya develado exitosa, todosuponiendo un objetivo explícito y enel marco de una afectación de nor-mas incluso de naturaleza legislativa,

14 Nuevo Art. 72 de CP francesa.15 La decisión 2001-454-DC de enero de 2002 del Consejo Constitucional se opuso a que Córcega

pudiera meterse al campo legislativo para atender sus competencias en atención a sus peculiari-dades.

16 Gavroy, op. cit., p. 6.17 Art. 72-2.

La definitiva extirpacióndel ordenamientoconstitucional decualquier forma de tutelaentre niveles territorialessubraya la peculiaridad deestas corporacionesfrancesas subnacionales(región, departamento,municipio)

231

normalmente propias del nivel nacio-nal, alentando así la creatividad terri-torial subnacional.18

Cambios contemporáneos en elmodo de Estado compuesto

Apuntes escogidos al caso español

Algunos trazos actualesseleccionados de la invenciónautonómica española

La invención constitucional del 78

A más tardar, con la Constitución ita-liana de 1948 se produjo una nove-dad de diseño estatal territorial debidoa que el modo de Estado había dejadode ser un campo de decisión que serestringía a la opción entre, por así de-cirlo, Francia (lo unitario) o los EstadosUnidos (lo federal). Si bien se puederastrear en la España previa a la guerracivil los futuros rasgos de la invenciónde un nuevo modo de Estado como elque en la forma de modo autonómiconos legó el s. XX, es finalmente el pro-ceso español de 1978 el que sella esainvención. Como vimos, incluso elproceso de devolución de 1999 enGran Bretaña refiere de una u otra for-ma a esa búsqueda de nuevas opcio-nes, “ya no unitarias pero tampoco fe-derales”, de modo de Estado.

España puede acabar federal, es cier-to, pero no es necesario que sea así.La caracterización de España comono federal es obviamente un asuntosin unanimidad entre los especialis-tas porque aún se la ve como “unita-ria” (ver para muestra las estadísticas

EUROSTAT)19 o porque se la mete alcampo federal siendo aquella tesis sinduda más extravagante que esta otra.

Importantes autores en España pug-nan por considerar el caso españolcomo un fenómeno finalmente perte-neciente a la familia federal.20 Para elloestos autores revisan analíticamenteen qué medida los rasgos que se po-drían atribuir a lo federal se cumpleno no para el caso español. Pero habráque discutir previamente si las pregun-tas de control para averiguar sobre lafederalidad son realmente específi-cos a ella. Decir que el hecho queuna estructura de poder como la au-tonomía territorial se constitucio-nalice sea rasgo federal, no conven-ce. El traslado de notables tramos delas definiciones territoriales al textoconstitucional, como se ha visto enla evolución de la Constitución fran-cesa (2003) y de la colombiana(1991), es una prueba de ello. Si bienes cierto que los países federales sondifícilmente pensables sin ese ancla-do constitucional de sus estructurasterritoriales, parece ser este fenóme-no más un reflujo del Estado constitu-cional moderno que del federal comotal. O veamos el control sólo jurisdic-cional sobre los conflictos compe-tenciales entre niveles territoriales,pues tampoco éste ha acercado, porejemplo, a Bolivia al mundo federalpor contar desde 1994 con sistemascomparables, como tendría que ha-ber sido siguiendo el argumento delos defensores de una España federalque ven en la eliminación de contro-les jerárquicos en beneficio de los decarácter jurisdiccional otro rasgo fe-deral. Tampoco parece ser congruen-

18 Nuevo Art. 72.19 Wierts, Peter (2005), “Federalims and the EU: Fiscal policy coordination within and between EU

member states” , en 3r internacional conference on federalism, Belgium.20 Aja, E. (2001), El Estado autonómico-Federalismo y hechos diferenciales, segunda edición, Alian-

za Editorial (2001), p. 97 ss. O como “Estado casi-federal” , según Máiz, R; Beramendi, P.; Grau, M.(2002). “La federalización del Estado de las Autonomías: evolución y déficit institucionales” , enVeinte años de autonomías en España, Subirats, J.; Gallego, R. (Eds.), CIS, p. 381.


El control sólojurisdiccional sobre los

conflictos competencialesentre niveles territoriales,

no ha acercado, porejemplo, a Bolivia al

mundo federal por lo cualeste tipo de control no

puede usarse como rasgotípicamente federal

232


te igualar las “cartas fundamentales”de los entes federados con los estatu-tos de las Comunidades Autónomasjustamente porque la aprobación deestas últimas por parte del Parlamen-to nacional introduce algo que pornada podría considerarse como deta-lle de menor cuantía, si de ponderarel peso normativo de las llamadasconstituciones de los entes federadosse trata.21

Las (a)simetrías

La idea de la asimetría irrumpe confuerza en la experiencia española pormucho que no se inaugure con ella.Y se trata de un desarrollo de la (a)simetría en los tres ámbitos arribaexpuestos: (a)simetría estructural,competencial y diferencial. Españacondensa estas tres caras de la asi-metría como pocos países, aunqueno sean de su exclusividad (o si novéase Gran Bretaña o Canadá). Encuanto a la asimetría de tipo estruc-tural se confronta uno en el modeloespañol además con la novedad delprincipio de disponibilidad para sero no autónomos. Al final, el modeloespañol acabó conformando una si-metría estructural por voluntad desus partes, lo cual puede parecer pa-radójico si se piensa que la “unita-ria” Francia, por ejemplo, puedeconsiderarse asimétrica en lo estruc-tural debido a algunos de sus regí-menes de excepción para sus terri-torios de ultramar, por mucho quesean en comparación al efecto es-cocés en Gran Bretaña, de porte se-cundario.

En cuanto a la segunda variante de(a)simetría, la competencial, se la hatrabajado también sobre la base delprincipio de disponibilidad, aunqueen medio de un proceso mucho máscomplejo, pues en lo competencialsí hubo un asimetría real con lo quefuera la diferenciación de las Comu-nidades Autónomas de vía reforzadade aquellas que no lo eran. Pero seolvida a menudo que luego de 25años es inocultable el alto grado deconvergencia competencial, conso-lidándose aquí también una simetríaaunque probablemente de forma untanto inesperada.22 Finalmente, sí hayun residuo relativamente consolida-do de asimetría diferencial en lo quehace a las incrustaciones de institu-cionalidad peculiar por razones delengua, fiscalidad o justicia. Comoveremos luego, sin embargo, la per-vivencia de la asimetría diferencialde tipo fiscal para el País Vasco yNavarra ha desatado un debate so-bre su sostenibilidad y los efectossobre la equidad territorial.

Senado ambiguo

Desde la perspectiva del diseño delsistema político territorial, está claroque la función y horizonte del Sena-do español es una de las cuestionesde la agenda constitucional futura yen eso se parece al debate actual ita-liano al respecto. El Senado españolno se compadece del peso que haadquirido el meso desde 1978. Jus-tamente esta importante desviaciónimpide hablar aquí de un esquemafederal ,23 pues una Cámara Al ta

21 Correctamente Pérez Royo, J. (2005), “Una propuesta Constituyente” , en Claves, Nº 150, que veen este detalle una diferencia entre lo federal y autonómico, aunque insinúe erróneamente que laconstitucionalidad meso de lo federal sí sea excluyente de la unicidad del Estado.

22 Sobre la convergencia, ver Aja, E.; Viver, C., op. cit., p. 84. Relación de pactos políticos españolescon relación a la convergencia competencial y estructural del arreglo autonómico español, porejemplo, en Requejo, F. (2005), “Democracia, democracia y pluralismo cultural. El caso del auto-nomías español” , en II Conferencia Internacional del PNUD sobre diseño del Estado, Sucre-Boli-via, p. 20 ss.

23 Otros autores sostienen que la ambigüedad del Senado que nosotros consideramos fundamental ala hora de definir la variante de modo de Estado compuesto de tipo federal no es decisiva. Así, DeCarreras, F. (2004), “El Estado de las Autonomías en España” , FES-ILDIS, La Paz, p. 37.

La pervivencia de laasimetría diferencial detipo fiscal para el PaísVasco y Navarra hadesatado un debate sobresu sostenibilidad y losefectos sobre la equidadterritorial

233

territorialmente efectiva en su protec-ción del meso es esencial a lo fede-ral, incluso con los matices extrañosde la experiencia de Canadá, dondeel Senado recibe sus miembros pordesignación central y a la hora dearmarlo agrupa a las provincias delmeso en regiones.24

Articulación de lo plurilegislativo

Un tercer grupo de cuestiones se re-fiere a la mecánica de producción yarticulación legislativa interniveles,que ha cobrado un papel tan prota-gónico en el debate de los modos deEstado plurilegislativos,25 como seanotará en la discusión referida al in-tento de reforma federal en Alema-nia. En efecto, se trata de perfeccio-nar la coexistencia de leyes del nivelnacional con normas del meso queson también leyes. Al principio, aque-l las que se l laman en España de“ legislación básica” fungieron comocaballo de troya para desplazar már-genes genuinos de legislación en elnivel meso. El calificativo de “básico”acababa perdiendo sentido y por esono sorprenderá que años después laintelectualidad nacionalista insistieraen que se aclare que la legislaciónbásica sea “básica y principista” .26

Parametrización del gasto territorialcompensable y aprovechamientoreal del dominio tributario

Desde el punto de vista fiscal en ge-neral hay que rescatar la siempre vi-gente cuestión de cómo medir losgastos territoriales del Estado en elmomento de hacer rodar los comple-jos mecanismos de financiamientosubnacional. Por otro lado, está laverídica predisposición de los siste-mas políticos subnacionales para

aprovechar la opción formalmenteconcedida de explotar su poder tri-butario territorial. En cuanto a lo últi-mo, la experiencia española nos in-duce a ser cautos con la esperanzade que una vez abierto el margen detributación de forma amplia, éste real-mente se explote en la entidad terri-torial. Al contrario, se ha visto que esteexpediente se usa sólo de manera te-nue, siendo el natural cálculo electo-ral no el único, pero uno de losdisuadores más efectivos para desataruna amplia variación interterritorial deexplotación de las facultades fiscalestributarias concedidas en cánones deautonomía. En España parte de la es-tructura del dominio tributario actualse compone de la siguiente forma:

Cuadro 20Dominios tributarios en España

24 Russell, M. (2001), “The territorial role of second chambers” , en Journal of Legislative Affairs, p.108.

25 Término de Delpérée, F. (2000), Le Droit Constitutionnel de la Belgique, Bruylant/LGDJ, p. 372.26 Ver Reporte Europa de la UCAC sobre esta última exigencia.

Impuesto sobre el bingo

Impuesto sobre explotaciones agrarias deficiente-mente aprovechadas

Gravámenes sobre recursos hidráulicos y con finesmedioambientales

Impuestos sobre el consumo de combustible

Aplicado en Asturias, Baleares, Cantabria, Cataluña, Castilla-La Mancha, Galicia, Murcia y Valencia

Sólo se aplica actualmente en Extremadura

Aplicados en Asturias, Baleares, Cataluña, Galicia, Valenciay La Rioja

Aplicado en Canarias

Impuestos de las comunidades autónomas

En cuanto al otro punto referido alcálculo de los gastos compensables,en España se discute la necesidad deperfeccionar la valoración competen-cial, de tal forma de capturar efectosmigratorios, zafar los cálculos de lasrigideces que protegen cierto statuquo fiscal como inercia del pasado;pero consolidando metodológica-mente la aproximación del cálculo apolinomios que ponderen al máximola población, y luego de forma de-creciente, la superficie, los efectos dedispersión y la insularidad. Para ce-rrar, valga vincular esta perspectivade la valoración del gasto con la par-


Fuente: Reporte Europa de la UCAC.

234


te de la fiscalidad anterior, pues esnotorio el intercambio histórico quese ha producido en España entre par-ticipaciones del nivel subnacionalmeso en los ingresos del Estado parafinanciar las competencias transferi-das a cambio de mayor poder dentrodel sistema de tributos en favor delas Comunidades Autónomas, ya seacediéndolos en mayor grado o cuali-ficando la participación de ellas enlos impuestos nacionales.

Dos cuestiones especiales del casoespañol: municipios débiles y losdilemas de la solidaridadinterterritorial

Encapsulamiento del nivel localdentro del meso en el modeloautonómico español

No alardean ciertos analistas en Es-paña cuando insisten en una “segun-da descentralización” , pero para ellego este reclamo puede ser confuso(¿más descentralización en la Espa-ña autonómica?). Pero cuando seconoce la evolución del papel queha jugado desde 1978 el nivel localen la transformación territorial espa-ñola surge inevitablemente la sospe-cha de algo que, siendo consustan-cial a todo modo de Estado federal,no se esperaba apareciera con tantafuerza en la salida autonómica: lacompresión constitucional del nivellocal dentro del meso. Uno de losrasgos más federales de un modeloque no es federal como el español essorpresivamente el encapsulamientode lo local en la vorágine de la marearegional, que subyace al afamadoproceso autonómico español.27

Es paradójico que este menosprecioestructural al municipio en la Espa-ña de las autonomías haya sido si-

multáneo a que las administracioneslocales se hayan visto sin opción derechazo de las exigencias ciudada-nas del día a día, sin reconocimien-to explícito de esos costos o tenien-do que asumir lo que en realidad noes competencia suya. Como, llega-da la hora, el Estado no puede des-atender esas exigencias –cualquie-ra fuera su nivel terri torial– losmunicipios acaban jugando un rolde contención de estas demandas,lo cual no se compadece de su me-nor peso estructural en el armadoterritorial del Estado español. Rever-tir este rol adjudicado a los munici-pios en términos estructurales no estarea fácil, pues un cambio en esesentido tendría que sobreponerse alos intereses, fuerzas adquiridas eidentidades que han cultivado en uncuarto de siglo las Comunidades Au-tónomas españolas.28

Un siempre recurrente síntoma de lalabilidad municipal en Estados federa-les, y por lo visto perteneciente tam-bién al modo de Estado autonómico,es la resistencia a considerar los mu-nicipios como entes con cualidadgubernativa plena y entenderlas másbien como corporaciones, quedandopor tanto el hecho de que si bien ma-terialmente legislan, no se les reco-noce capaces de promulgar “ leyeslocales” . Pero en la España post 1978se suman otros rasgos que ratificanla labilidad planteada, como es la dis-ponibilidad de los catálogos compe-tenciales locales en manos del nivelnacional y de las Comunidades Au-tónomas por medio de la ley; lasmenores opciones de defensa judi-cial para los municipios (atenuadopor cierto desde finales de los 90 porpermitir recursos al Tribunal Consti-tucional), y el reducido grado defiscalidad propia local.

27 Más referencias detalladas al respecto, ver Reporte Europa de la UCAC, p. 27 s.28 Ver Arias, C; Costas, A. (s/f), “El eslabón perdido de la descentralización: municipalismo frente a

autonomías” , en www.ub.es.

Como, llegada la hora, elEstado español no puededesatender esas exigenciasciudadanas del día a día alos municipios, éstosacaban jugando un rol decontención de estasdemandas a pesar delmenosprecioconstitucional

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Hacia una especializaciónconstitucionalizada de los sistemasde solidaridad interterritorial

El otro tema sugerente del caso es-pañol es el derivado de sus arreglosfiscales territoriales, donde coexistenun sistema de ecualización que aúnno ha podido ser implementado(aquel que sigue el mandato consti-tucional de un nivel mínimo en ser-vicios públicos fundamentales entodo el territorio español),29 uno decompensación económico-regionalmás o menos estabilizado a esta al-tura30 y el de cierre hacendario mesoen permanente mutación.31 Lo desta-cable aquí parece ser la especializa-ción por la que se ha optado alrede-dor de los sistemas españoles desolidaridad interterritorial, evitandoconfundir lo que serán transferenciaspara atender a largo plazo una con-vergencia orgánica de los PIB interre-gionales con las que se dirigirán másen una lógica de ecualización clási-ca con fondos no condicionados paragarantizar una mínima canasta debienes y servicios estatales meritori-zados. Ambas perspectivas finalmen-te se encadenan a una tercera dimen-sión, que es la de un sistema quecierre anualmente el ingreso y egresode cada hacienda regional. Estos sis-temas cuestan y uno de los proble-mas típicos del arreglo español escuánto realmente aportan a la bolsade solidaridad interterritorial aquellasComunidades Autónomas beneficia-das con un régimen de asimetría di-ferencial fiscal.

En efecto, la figura del llamado con-cierto económico aplicado al PaísVasco/ Navarra y sus modalidades dearticulación fiscal aparecen como un

dato al que se le critica no aportarproporcionalmente a las exigenciasde solidaridad nacionalmente pre-ceptivas. Analizada la perspectiva,esta figura tan famosa por el “cupo”(que no es otra cosa que una suertede alquiler que como modelo excep-cional la Comunidad Autónoma foraldebe ceder al Estado por acuerdomutuo) deja surgir varias dudas con-ceptuales y de diseño. La figura delcupo prácticamente invierte la reali-dad, pues hace aparecer al Estadocomo quien participa en los impues-tos de la Comunidad Autónoma, queaparece como una suerte de Estado,cuando ella no pasa de ser una enti-dad autónoma dentro de un Estado.Hay quien cree que esto incluso con-traviene la misma naturaleza de lallamada foralidad vasca, marco deeste hecho diferencial dentro del or-denamiento jurídico español. Enefecto, la foralidad parece haber sidosiempre concomitante a un recono-cimiento de sus límites, por lo tanto,de su naturaleza subordinada a unente mayor donde radica la sobera-nía y por tanto el Estado.32 Aquí vuel-ve a aparecer un dilema antiguo,nunca libre de maltratos conceptua-les, referido a la resistente idea de quelo federal fuera reunión de Estados oexpresión de una supuesta soberaníadual. En realidad, ni un régimen foralde tipo español dentro del Estado delas Autonomías, ni una región bávaraen la Alemania actual pueden signi-ficar “Estados en el Estado” , aunqueésta disfrute de autollamarse así. Porotro lado, se ha sostenido que la for-ma en la cual se ha estructurado elacuerdo fiscal bilateral entre Españay las Comunidades Autónomas conforalidad subestima los costos delEstado español en esas Comunidades

29 Art. 158/1 de la CP española.30 Art. 158/2 de la CP española.31 Art. 13 de la Ley Orgánica 7/2001, que modifica la LOFCA descolgada del Art. 157/1/a de la CP

española.32 Ver Solozábal, J.J. (2005), “La suerte constitucional del ̀ Plan Ibarretxe`” , en Claves, Nº 150, p. 44.


Vuelve a aparecer undilema antiguo, nunca

libre de maltratosconceptuales, referido a la

resistente idea de que lofederal fuera reunión de

Estados o expresión deuna supuesta soberanía

dual

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y no carga a las mismas una cuotamás equitativa frente a lo que com-parativamente aportarían las otrasComunidades Autónomas. Tampocose ha podido evitar que el grado depresión fiscal en la Comunidades fo-rales sea menor al del resto de Espa-ña y prácticamente se duda que unageneralización del esquema foralvasco a toda las demás Comunida-des Autónomas sería realista y soste-nible.33

Apuntes escogidos al caso italiano

Algunos trazos actuales del casoitaliano

Con la ley constitucional 3/2001 –co-nectada especialmente con la leyconstitucional 1/1999, dirigida altema estatutario regional y de la for-ma de gobierno regional– se produ-ce en Italia un proceso que significóincluso la aparición de conceptosanteriormente proscritos por la tra-dición analítica italiana, como es eltérmino de federalismo.34 Se ha di-cho que las regiones italianas nacie-ron sin un rostro funcional claro en1947 y que irían a arrastrar durantedécadas una serie de tutelas y res-tricciones administrativas provenien-tes del nivel nacional, sin olvidar ladependencia de ellas del sistemapartidario nacional italiano, hastasembrar las posibilidades de su po-tenciamiento con la reforma de 2001.

Asimetría competencial más rígida

La experiencia italiana, a pesar de suscambios recientes, expone elemen-tos llamativos de su naturaleza comoson el aspecto, por un lado, de los

dos tipos de regiones que contiene:ordinarias y especiales donde, a di-ferencia del caso español de asime-tría, parece darse una rigidez de di-ferenciación más notable comparadacon la convergencia competencialespañola y, por otro lado, al aspectoque tiene que ver con la modulaciónen la asimetría competencial quepodría provenir del hecho que las lla-madas regiones italianas especialesposeen un poder de legislar de ma-yor elasticidad que las ordinarias.35

Municipios resistiendo la envolturaregional

El encapsulamiento municipal –dehecho más severo para los municipiosde las regiones especiales– tampocoparece haber sido revertido aquí demodo sustancial. Es cierto que los mu-nicipios italianos, en la búsqueda deuna relación no mediatizada por laregión con el Estado, han resistidofrente a una legislación municipaldesde las regiones, también debe ano-tarse que ellos han ganado espaciocon el precepto constitucional de quese conformen necesariamente meca-nismos consultivos entre lo local y elmeso.36 Por eso se sostiene que losmunicipios italianos han sido máseficaces en aliviar este encapsula-miento dentro de las regiones de loque ha sido el caso en España. Dehecho, se nota un cambio sustantivoentre el texto de 1948 y el de la últi-ma reforma, pues antes se hablabaprimero de una autonomía de las re-giones sólo contrastada con la Cons-titución37 y si bien artículos más aba-jo se mencionaba a los municipios yprovincias como entes autónomos, secontrastaba su autonomía inmedia-

33 Más referencias detalladas al respecto, ver Reporte Europa de la UCAC, p. 13 ss.34 Así D´Atena, A., op. cit., p. 2.179.35 No obstante, la salida política que supuso no afectar a las regiones especiales empujó a dejar

abierta la opción de modulación competencial hacia arriba incluso para las regiones ordinarias.Ver Art. 116 de la CP italiana.

36 Art. 123 de la CP italiana.37 Antiguo Art. 115 de la CP italiana.

El encapsulamientomunicipal –de hecho mássevero para los municipiosde las regiones especiales–tampoco parece habersido revertido de modosubstancial en Italia

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tamente con el marco de las leyes dela República.38 Con la reforma de2001, el primer dato es que ahora seagrupan como componentes igual-mente dignos de la República a re-giones y municipios (junto a otrosactores territoriales como ya vimos),y a todos ellos se les brinda, en unprincipio sin ningún tipo de matiz,el rótulo de “entes autónomos” conestatutos, pero todos ahora contras-tados en este artículo-paquete prin-cipista sólo frente a la Constitución.Pero ya vimos arriba, al evaluar laPASC y sus tensiones con el status mu-nicipal en Bolivia, que la misma de-claración global de autonomía en lanueva Constitución ital iana tantopara el meso como para el nivel lo-cal no ha sido óbice para que losmismos textos constitucionales (setrate de español39 o del italiano) aca-ben diciendo hay autonomía y auto-nomía; reconociendo una de mayorvalor para el meso y otra de menorpara el nivel local. Como ya se apun-tó, la nueva redacción del título V dela Constitución italiana ha reservadopoder legislativo sólo al Estado y a laregión (Art. 117), lo cual se comple-menta con la otra norma constitucio-nal italiana también vista de que porcontrapartida “se asignan a los mu-nicipios funciones administrativas”(cursiva del autor, Art. 118).

Cualidad mejorada de campocompetencial regional

Un gran giro ha significado sin dudahaber cercado las competencias delEstado mediante lista y haber declara-do la competencia residual generalen favor de las regiones. Del mismo

modo se puede valorar la introduc-ción de la exclusividad competencialpara el nivel regional. Sin embargo,la Corte Constitucional40 ha señala-do con decisiones de 2002 que elEstado puede penetrar incluso estasáreas de exclusividad competencialsi se dieran condiciones que justifi-caran la activación de las llamadascompetencias transversales (derechosfundamentales, protección ambien-tal y garantía de la competencia eco-nómica).41

Si retomamos el término de cualidadgubernativa como el polinomio quecon la autonomía como factor deto-nante integrará a fiscalidad propia,ámbito de asuntos propios, elegibili-dad de autoridades/funcionalidad deórganos y la inmunidad, todo paradar cuenta del fenómeno que trans-forma un área geográfica del Estadoen entidad territorial, entonces sedebe insistir en el desarrollo que laúltima reforma italiana también hahecho en torno a la variable inmuni-dad al haber desmantelado el con-trol de mérito que desde el nivel na-cional se ejercía sobre las regionesitalianas. Este paso es concurrentecon aquel de 1997 que eliminó –adiferencia de lo que sucede con Es-paña– la aprobación estatal de losestatutos de autonomía regional.42

Constitucionalización de laecualización fiscal interterritorial

Desde la perspectiva más fiscal caberesaltar la constitucionalización deuna coparticipación subnacional enimpuestos territorializables, con locual se estructura un esquema de

38 Antiguo Art. 128 de la CP italiana.39 Ver análisis supra sobre el concepto de cualidad gubernativa y autonomía.40 Más detalles al respecto, ver Reporte Europa de la UCAC, p. 60 ss.41 Caravita di Toritto, B. (2004), “An outline of the recent italian constitucional reforms-in particular

the relations between state, regions and local government-institutional and financial aspects” , enIACFS Annual Meeting, Cape Town.

42 D´Amato, op. cit., p. 2.194.


Un gran giro en Italia hasignificado sin duda habercercado las competenciasdel Estado mediante lista

y haber declarado lacompetencia residual

general en favor de lasregiones

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efecto comparable, pero de conse-cuencias políticas e ideológicas me-nos radicales que el modelo foralvasco.43 Sin embargo, más notableparece ser la novedad de una cons-titucionalización de la ecualización,si bien enfocada a la variable de lacapacidad fiscal –en el antiguo Art.119 se normaba sugerentemente conbase en los requerimientos de gastosregionales– y su probable desba-lanceo per cápita en los territorios,respetando por lo demás el trazo clá-sico de todo modelo de ecualización,que es de ser una transferencia nocondicionada. Los sistemas de trans-ferencias más dirigidos a la cohesióneconómica interregional han sidoigualmente constitucionalizados ydistinguidos de otras transferenciasen el mismo artículo 119, con la ven-taja que ya conocemos del caso es-pañol, de haberlos separado de aque-llos más dirigidos a la ecualización.

Dos cuestiones especiales del casoitaliano: la disociación entreRepública y Estado, y el tema de lajusticiabilidad de la subsidiariedad

Si bien, como vimos para el caso deEspaña, al analizar la cuestión de laoperativización de la plurilegislaciónmediante la dupla base/desarrollo,también en Italia ha sido objeto depolémica la relación entre “princi-pios” fraguados en forma de leyesdesde el nivel nacional vs. “normasparticulares” concurrentes, tambiénformuladas en forma de ley desde lasregiones italianas; destacaremos aquíotros dos temas igualmente distinti-vos del debate italiano actual: la se-paración constitucional de la “Repú-blica” frente al “Estado” a momentode estructuración territorial, y la cues-tión de la justiciabilidad de los princi-

pios de subsidiariedad y adecuación.

La República incluye al Estadocomo actor territorial separadoEl tratamiento de la doctrina italianacon relación a la disociación de laRepública del Estado es sui géneris yes un enfoque poco frecuente en eldebate constitucional contemporá-neo. Lo no-subnacional en el orde-namiento territorial italiano adquie-re un tratamiento especial que ya senota cuando se advierte pertinente-mente que no se puede aspirar –nien un caso federal– a restringir el po-der del nivel territorial superior a lascompetencias majestuosas, o comolo recuerda un autor italiano, no sepuede creer que un buen procesodescentralizador es aquel que deja-ría arriba sólo la espada, la toga, elsombrero y la bolsa (en referencia ala defensa, la justicia, las relacionesexteriores y la moneda).44 Justamen-te, la técnica entre leyes nacionales/leyes meso refleja esa imposibilidad,dejando al “centro” o nivel nacionalmucho más de lo que se puede que-rer desde una visión rígida de cortelocalista. Pero, ¿qué indica la diso-ciación que se produce en la nuevadoctrina italiana entre “República” y“Estado” en el nuevo título V de laConstitución? Primero se tenía la pre-sión lógica que ejercía el hecho queal tener el nivel nacional una mismaforma de legitimación que la otorga-da a regiones y municipios (a saber:por voto popular), se hacía difícil noreconocer algún grado de parentes-co estructural a esos actores.45 Sesumaba a ello que la conformaciónde la cualidad gubernativa arrastratarde o temprano una eliminación derelaciones jerárquicas traducidas encontrol de mérito (se consolida lainmunidad territorial), con lo cual no

43 Art. 119 de la CP italiana.44 D´Atena, op. cit., p. 2.183.45 Caravita di Toritto, B. (2002), “¿Italia: hacia un Estado federal?”, en Observatorio sul federalismo, p. 2.

La conformación de lacualidad gubernativaarrastra tarde o tempranouna eliminación derelaciones jerárquicastraducidas en control demérito

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es llevadero ya un esquema de rela-cionamiento heterónomo entre nive-les territoriales. En tercer lugar se tie-ne la búsqueda de un repositorio finalde la indivisibilidad de la comunidadpolítica, que como tal se erige en-tonces incluso sobre el mismo nivelterritorial de escala nacional. En con-secuencia, se dirá en Italia que laRepública podrá ser entendida comoEstado-ordenamiento (la supremaexpresión de un comunidad política),pero deja de ser idéntica al Estado-persona, que en cuanto tal no tienemás peso que otros niveles territoria-les. Esta disociación efectuada es deun valor conceptual no rápidamentevaluable, pero abre una puerta haciala facilitación de ordenamientos te-rritoriales verídicamente policéntri-cos y basados en equiordinación delos niveles sólo sometidos al controlde legalidad, al control de constitu-cionalidad, en otras palabras, a la“República” entendida como marcosupremo, subordinándosele comocomponente territorial incluso el ni-vel nacional. Así, y bajo estas nue-vas condiciones, el nivel nacionalacaba siendo tan nivel como la regióno el municipio. Hemos advertido arri-ba46 que confluyen en esta visiónheterodoxa la línea constitucionalsudafricana y brasileña del presente.En los capítulos precedentes hemosabogado por adaptar este nuevo en-caramiento de las relaciones interte-rritoriales, aunque insistiendo en con-servar el término “Estado” –en vez de“República”– para pensar ese ordensupremo a tiempo de concebirlocomo disociado del nivel nacional.

Justiciabilidad de la subsidiariedad

En el caso italiano posreforma, lasubsidiariedad muestra unas noveda-des como las referidas a su polémica

extensión hacia la sociedad civil,pero en especial su simultánea neu-tralización por efecto de los otros dosprincipios mencionados ahora a sulado: los de “diferenciación y ade-cuación” .47 Estos nuevos parámetrosse constituyen ahora como criteriosmoduladores de la subsidiariedad sies que se produjera un proceso deelevamiento competencial desde elmunicipio a la provincia o desde éstaa la región, y así hasta el Estado. Perotan importante como esto es lo si-guiente: que ese elevamiento com-petencial puede concentrarse en loque hemos denominado funcionescompetenciales sin abarcar la facul-tad legislativa, dimensionando asímás modestamente la profundidadanteriormente endilgada al principiode subsidiariedad. Adicionalmente sesupera aquel paralelismo que gene-ralmente dejaba al detentador de lalegislación la administración corres-pondiente. Ahora, luego de las refor-mas italianas, se parte de que la fa-cultad administrativa se cobijará porprincipio en el nivel local, subrayan-do una vez más que es en este con-texto y no en el otro, más ambiciosode la cualidad gubernativa completao del poder de legislar en particular,donde anida el alcance de la consti-tucionalización italiana del principiode subsidiariedad.

Es en este marco donde cabe desta-car la problemática de cómo el juezconstitucional, llegado el momentodel conflicto, puede decidir, opera-cionalizando estos principios de asig-nación competencial, con pertinen-cia suficiente lo que territorialmentedebe subir o bajar según la aplicaciónahora no sólo de la subsidiariedad,sino de las paralelas disposicionesconstitucionales italianas de dife-rencia y adecuación. La activación

46 Cf. capítulo III del presente Balance.47 Art. 118 de la CP italiana.


En consecuencia, se diráen Italia que la República

podrá ser entendida comoEstado-ordenamiento (lasuprema expresión de un

comunidad política), perodeja de ser idéntica al

Estado-persona, que encuanto tal no tiene más

peso que otros nivelesterritoriales

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de la Corte Constitucional italiana enuna reciente decisión al respecto48 abrepor un lado esta justiciabilidad sobrela pertinencia o no de un ascensocompetencial bajo los nuevos criteriosya no sólo subsidiarizantes. Pero almismo tiempo repone el debate de sitemas técnicos no estarán buscando alargo plazo un tipo de juez distinto ocomplementario, pero de igual rangoque el constitucional. La revisión dela PASC nos hace pensar que un Tri-bunal de Examinación, como parte deun cuarto nuevo poder horizontal,puede ser un mecanismo útil y nove-doso para completar un control juris-diccional que hoy está sólo pensadopara un control de legalidad y no parafallar sobre litigios más técnicos.

Apuntes escogidos al caso alemán

Algunos trazos actualesseleccionados

Ajuste a los parámetros deecualización entre entes federados

A fines de 2004 la Comisión de re-forma federal en Alemania acabó conpropuestas concretas de reforma,pero no hubo acuerdo político finalpara materializarlas.49 Durante mu-chos meses los grandes partidos po-líticos alemanes habían discutido,mediante sus representantes en am-bas cámaras del Congreso, lo que seconsideraba álgidos desarreglos delfederalismo alemán contemporáneo.Hay que recordar que un par de añosantes el sistema político alemán ha-bía logrado concretar la instrucciónde 1999 del Tribunal Constitucionalalemán al legislador federal de unajuste al sistema de transferencias fis-

cales interterritoriales, en el sentidode concretar los parámetros de im-putación en el contexto más grandede los sistemas de ecualización fis-cal del Estado.50 Con la nueva Ley deEcualización Fiscal, los factores dedispersión espacial recobraron pesoen la nueva disposición cuando setrataba de calcular las fórmulas dereparto fiscal, a diferencia del pasa-do, donde primaba la consideraciónde los costos de aglomeración. Delmismo modo, se logró ajustar mejorlos incentivos para que los llamadosentes federados ricos acepten la apli-cación de la solidaridad interterri-torial a cambio de que su esfuerzofiscal no fuera licuado en un proce-so de igualación excesiva. En cuantoa la dimensión fiscal, vale la penaañadir como cuadro descriptivo dela situación alemana la irresueltacuestión de aplicar con rigor el prin-cipio de conexitud fiscal; en otrostérminos, de que leyes o tareas elucu-bradas en el nivel nacional de go-bierno y transferidas al meso seanestrictamente acompañadas de los re-cursos que cubran los costos de de-legación implicados para el nivel te-rritorial receptor, pero que sea de talforma que se afecte fundamental-mente la repartición general de im-puestos nacionales antes que insis-tiendo en potenciar transferencias adhoc o condicionadas, lo cual nueva-mente iría en desmedro del meso.51

Recomposición de la asignacióncompetencial

En general, las discusiones sobre unmejor arreglo de transferencias fiscaleshan sido –como no podría ser de otramanera– el reflejo de fuertes presio-

48 Sentencia Nº 303 de 2003.49 Información complementaria al respecto en el Reporte Europa de la UCAC, p. 70.50 Ver el Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des

Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährungvon Bundesergänzungszuweisungen de 2001.

51 Ver Kirchhof, F. (2004), “Klarere Verantwortungsteilung von Bund, Ländern und Kommunen?” , enDeutsches Verwaltungsblatt, Heft 16, p. 985.

En Alemania se logróajustar mejor losincentivos para que losllamados entes federadosricos acepten laaplicación de lasolidaridad interterritorial

241

nes por reasignar competencias y fa-cultades entre la Federación alemanay los entes federados. Esta modificacióndel catálogo competencial alemán de-berá afectar en el futuro rubros comola asistencia social, los hospitales, elmedio ambiente, la educación supe-rior y el régimen de funcionarios delEstado por anotar lo más relevantes.52

La cuestión de la redelimitación delos entes federados

La crisis del sistema federal alemáncubre prácticamente todos los vérti-ces temáticos imaginables. Por ejem-plo, está el tema de una reformaconstitucional a los procedimientosde redelimitación de los entes fede-rados a fin de racionalizar mejor elactual recorte territorial. La coexis-tencia de entes federales extensos,por un lado, con ciudades-ente, porel otro, obligó históricamente a ha-cer transferencias a estos entes másdébiles para compensar encareci-mientos de provisión derivados delcosto gubernativo “dificultado” porrazones de escala espacial.

Enmarañamiento interniveles

Otro tema ha sido la inmanejabilidaden la que ha caído uno de los rasgosmás dicientes del modelo alemánconsolidado entre finales de los años60 y principios de los 70, de un en-marañamiento de tareas y recursosentre la Federación y el meso espe-cialmente debido a las figuras cons-titucionales de los “ financiamientosmezclados” 53 y de las “ tareas conjun-tas” .54 Esta tendencia alemana deevitar el llamado federalismo com-petitivo, que se inclina más bien porseparar tajantemente los ámbitos de

operación entre los niveles que biseg-metan territorialmente todo modo deEstado federal, parece haber produ-cido enormes daños a una adecuadaimputabilidad de responsabilidad degestión estatal desde el ciudadano.

Concurrencia legislativa

Relacionado con ello estuvo siempreel tema que tiene que ver con otrofamoso paquete de técnicas federa-les alemanas referido al cómo delengranamiento de facultades legisla-tivas interterritoriales. En especial sediscutió la posibilidad de ajustar eincluso eliminar la figura de las le-yes-marco55 (suerte de principios le-gislativos dispuestos por el nivel na-cional dentro de los cuales legislaráluego el meso o simplemente lo quehemos denominado concurrencia entérminos españoles e italianos) y derevertir el sentido de la figura de la“concurrencia legislativa” 56 actual(concurrencia en sentido de doctrinagermánica), de tal modo que el mesoprevalezca si legislara en temas con-currentes, al revés de lo que sucedeahora, donde si el nivel nacional le-gisla, simplemente desplaza cualquieropción de legislación meso.

Vaciamiento materialde la autonomía meso

En el debate alemán actual se ha cri-ticado que tanto por la vía de las le-yes-marco como por la vía de la con-currencia competencial de tipoalemán se ha consolidado con lasdécadas una profunda expropiacióndesde nivel nacional de sustancialegisladora en desmedro del meso.En el caso de la figura de las leyes-mar-co, resulta que los asuntos que trata

52 Kirchhof, op. cit., p. 981.53 Art. 104 a de la CP alemana.54 Art. 91a/b de la CP alemana.55 Art. 75 de la CP alemana.56 Art. 72 de la CP alemana.


Esta modificación delcatálogo competencial

alemán a favor del mesodeberá afectar en el

futuro rubros como laasistencia social, loshospitales, el medio

ambiente, la educaciónsuperior y el régimen defuncionarios del Estado

242


como temas de legislación nacionalson ostensiblemente subnacionalespor su escala (políticas agrarias no eu-ropeas, intervenciones de desarrollo re-gional estructural de la economía oconstrucción de universidades). En elcaso de la concurrencia, el nivel na-cional acabó convirtiéndolas en prác-ticamente exclusivas. Es cierto que unareforma de los años 90 ha intentadoque se controle mejor la activación delnivel nacional, en ambos casos, me-diante la exigencia constitucional dedemostrar que se está realmente anteel imperativo de garantizar vía legisla-ción del nivel nacional “relaciones devida iguales o la unidad jurídica y eco-nómica en el país”, que son el filtroconstitucional para justificar la pene-tración del legislador nacional. Resul-ta que la vieja versión de esta cláusulareformada recién en 1994 no fue efec-tiva para detener la tendencia des-plazadora ejercida por el legisladornacional.57 Sobre la base de la nuevacláusula, el Tribunal Constitucional hahecho un viraje inequívoco en su tra-dición al respecto, pues antes de 1994fue marcadamente procentro y ahorase muestra decidido a controlar másceñidamente la expansión legislativanacional en desmedro del meso.58

Encapsulamiento municipalobviamente inalterado

A diferencia de lo visto para Españae Italia en cuanto a la posición es-

tructural deprimida del nivel muni-cipal, el encapsulamiento del mismoen el ordenamiento federal alemánno sorprende en la medida en quehace parte normal y natural de todomodo de Estado federal. El modo deEstado federal no tolera un tercer ni-vel que segmente territorialmente elordenamiento. Por ello es que la op-ción de aceptar sobre Federación ymeso, hacia arriba, un “Estado gene-ral” 59 que los integre ha sido tambiéneliminada de la sistemática, aunqueen los primeros años de la posguerrael Tribunal Constitucional alemáncoqueteara con esta idea tan refres-cada en 2001, como vimos, para elcaso italiano. La doctrina alemanaimperante sólo ratifica dos niveles deestatalidad y calcifica como siemprea los municipios dentro del mesocomo entidades administrativas sincapacidad legislativa.60

El disminuido rol de losparlamentos meso

Un tema relevante para el análisiscomparado es por supuesto la quejaendémica en Alemania sobre el debi-litamiento de los legislativos meso.61

Y como a este hecho se debe sumarel que sean los ejecutivos meso losque manden en la conformación yactividad de la Cámara Alta federalalemana, se ha advertido sobre la“ejecutivización” creciente del mo-delo federal alemán.62 Por un lado

57 Así, Haug, V. (2004), “Die Föderalismusreform–Zum Ringen von Bund und Ländern um die Machtim Staat” , en DÖV , Heft 5, p. 192.

58 Decisiones del Tribunal Constitucional alemán de 2002 y 2004. Más detalles, por ejemplo, en“Thesen zur Rechtsprechung des BVG zu Art. 72 II, 75 GG”, en Kommission von BT und BR zurModernisierung der bundesstatlichen Ordnung-Kommissionsdrucksache 0077, septiembre de 2004.

59 Fundamentos del debate alemán al respecto en Isensee, J. (1990), “ Idee und Gestalt des Föderalismusim Grundgesetz”, en Isensse, J.; Kirchhof, P. (Eds.), Handbuch des Staatsrechts der BundesrepublikDeutschland, C.F. Müller Juristischer Verlag, heidelberg, 1990, p. 562. Cf. Schwanengel, W. (2004),“Die Malaise des deutschen Bundesstaates–Zu Möglichkeiten und Grenzen der Föderalismusreform”,en DÖV-Heft 13, p. 553. Sobre este aspecto también Haug, V. (2004), “Die Föderalismusreform–Zum Ringen von Bund und Ländern um die Macht im Staat” , en DÖV , Heft 5, p. 190.

60 Rotundo Kirchhof, F (2004), “Klarere Verantwortungsteilung von Bund, Ländern und Kommunen?”,en Deutsches Verwaltungsblatt, Heft 16, p. 980.

61 Sobre este aspecto, ver Kloepfer, M. (2004), “Bemerkungen zur Föderalismusreform”, en DÖV ,Heft 13, p. 568.

62 Así en Proelss, A., op. cit., p. 26.

La doctrina alemanaimperante sólo ratifica dosniveles de estatalidad ycalcifica como siempre alos municipios dentro delmeso como entidadesadministrativas sincapacidad legislativa

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está la causa enraizada en el copa-miento histórico que ha hecho el ni-vel nacional con su legislación, ero-sionando la sustancia legislativameso ya anotada. Por otro lado estála fuerza de los ejecutivos mesocomo grandes actores del Estado ysu primordial rol en la conformaciónde la Cámara Alta territorial alema-na. Se ha sugerido que a cambio delos enmarañamientos vía CámaraAlta territorial alemana, que punzainsistentemente en tanto representa-ción de los ejecutivos de los entesfederados en la aprobación de unenorme volumen de leyes naciona-les, se potencie decididamente másbien la sustancia legisladora delmeso63 y, por ende, el peso de losórganos de legislación del meso.

Dos cuestiones especiales del casoalemán: la figura de la aplicaciónpreceptiva de leyes nacionales através del meso; y el tema delbloqueo político desde la CámaraAlta territorial

Principio de aplicación subnacionalde toda ley nacional

La Constitución alemana cuenta conun dije de diseño constitucional querefiere a la decisión de impedir ten-dencialmente que el nivel nacionalinstale sus propias instancias de eje-cución o dicho de otro modo, estable-ciendo que las leyes nacionales nece-sariamente pasen a ser aplicadas porlos entes federados, salvo ciertas ex-cepciones.64 Lo singular de esta dispo-sición de tono subsidiarizante no haimpedido que se eleven voces pararetraer hacia el nivel nacional nadamenos que la administración tributariaque, como se sabe, se encuentra ac-tualmente en el ámbito meso alemán

y la PASC proclama como parte de suimaginario fiscal. El reclamo se basa,entre otras cosas, sobre supuestas cre-cientes ineficiencias y desincentivosque se han tejido en el meso quefungen hoy como administradores tri-butarios.65 La figura de la obligatorie-dad tendencial para que toda ley na-cional deba ser implementada por elmeso ha sido criticada por alentar in-directamente un enervamiento del en-marañamiento de niveles territorialesapuntado arriba, que los encadena fa-talmente, y además porque por esta víase generan condiciones para que mu-chas de las leyes nacionales caigan alderecho de aprobación del meso me-diante sus representantes en la Cáma-ra Alta territorial alemana. La intere-sante idea del esquema alemán, dealentar una ejecución tendencialmentesubnacional, no impidió ni la regla-mentación del nivel nacional y tampo-co ha eliminado ventanas de la mis-ma Constitución por medio de lascuales es aún posible para el Ejecuti-vo federal hacerse de sus propias ins-talaciones en el ámbito territorialsubnacional.66 A pesar de esto se haanotado arriba que la figura misma noha sido puesta en duda por las comi-siones de reforma federal.

El bloqueo de los ejecutivos mesorepresentados en la Cámara Altaalemana

Si hay un tema que ha cobrado laatención más concentrada en toda ladiscusión de la crisis del federalismoalemán es sin duda la referida al rolque viene jugando la Cámara Altaterritorial alemana, que se ha con-vertido en el foco de polémicas entorno a la maniobrabilidad del Po-der Ejecutivo nacional que, en casode tener que confrontarse a una Cá-

63 Kirchhof, op. cit., p. 979.64 Art. 83 ss. de la CP alemana.65 Ver Kirchhof, F., op. cit., p. 982.66 Art. 87 de la CP alemana, por ejemplo.


La Constitución alemanacuenta con un dije de

diseño constitucional querefiere a la decisión de

impedir tendencialmenteque el nivel nacional

instale sus propiasinstancias de ejecución

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mara Alta dominada por la oposición,puede acabar simplemente paraliza-do. Este fenómeno proviene de quemuchas leyes nacionales deben sersometidas a la aprobación necesariade dicha Cámara. Se ha computadoque desde 1949, 53% de todas las le-yes nacionales han acabado siendode aprobación necesaria por la Cá-mara Alta territorial alemana.67 Perono hay que olvidar, por otro lado, quela única opción que ha quedado parael control y balance de poder clási-co entre Ejecutivo y Legislativo se re-duce precisamente a este dispositi-vo, ya que la lógica parlamentaristalo ha devaluado ostensiblemente yno causa efecto serio en el juegoideal de Cámara Baja federal contraEjecutivo federal.68 Ahora bien, conel inevitable cabildeo que se produ-ce en la Cámara Alta territorial ale-mana nuevamente se tiene aquí unaadicional fuente de nubosidad entorno a la rendición de cuentas decara al ciudadano. El dispositivo ana-lizado en líneas precedentes, de obli-gar hacia una Ejecución meso de le-yes nacionales, contiene una ventanaque le da al nivel nacional la opciónde reglamentar, lo cual generaba unaevidente contradicción en la lógicasubsidiarizante del instituto aspiradoy que al unir esta opción a la aproba-ción de la Cámara Alta territorial aca-bó convirtiéndose en uno de los pre-textos más grandes para justamenteconsolidar el bloqueo desde la Cá-mara Alta federal. A raíz de esto seindaga la opción de que el nivel na-cional renuncie a la reglamentación,eliminando uno de los detonadoresde activación bloqueadora desde laCámara Alta territorial.

Conclusiones y perspectivas

A lo largo de las líneas precedentesse ha constatado que la dinámica detransformaciones territoriales en Eu-ropa expone notables cambios des-de los años 80 del siglo XX, conclu-yendo esta ola en los inicios del sigloXXI. En lo que toca al concepto ade-lantado en este Balance de modo deEstado, a diferencia de lo que se podríapensar, esas transformaciones –en vezde licuar esos desarrollos en una es-pecie de continuo de tonalidadesdescentralistas en un arco que iría demenos a más sin dejar ver modos deEstado más o menos compactos–muestran la consolidación de los mo-dos de Estado como paquetes auto-contenidos de estructuras de ordena-miento territorial meridianamentediferenciables los unos de los otros.Así el caso francés, que mantiene unalógica de perfeccionamiento del mo-do de Estado simple más avanzadoimaginable en condiciones de des-concentración y conocido como “Es-tado unitario descentralizado” (modode Estado monosegmentado e hi-poconcentrado). Con España e Italiase ha confirmado igualmente la po-sibilidad de una variante novedosade salida compuesta, pero no fede-ral, que confirma la complejidad deeste mundo que surge cuando se haroto el monopolio legislativo del ni-vel nacional y que se imaginaba ge-neralmente idéntico a lo federal. Enesta línea se inscribe igualmente elcambio en Gran Bretaña, que con laruptura parcial de uno de los mono-polios legislativos del Parlamentonacional más antiguos ha comenza-do a dejar el mundo de los modos

67 Haug, V (2004), “Die Föderalismusreform–Zum Ringen von Bund und Ländern um die Macht imStaat” , en DÖV, Heft 5, p. 192.

68 Sobre este aspecto, ver Haug, V. (2004), “Die Föderalismusreform–Zum Ringen von Bund undLändern um die Macht im Staat” , en DÖV , Heft 5, p. 190.

En términos estructuralesy de forma condensada, elmodo de Estado es elconcepto que permiteentender la distribuciónprimigenia del poderterritorial en cualquierEstado

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de Estado simples con una Escociaautónoma. Por otro lado, con Bélgicase comprobó que nunca fue satisfac-toria la teoría de lo federal como unfenómeno necesariamente vinculadoa la preexistencia de Estados que sefederan o, peor, a su mantenimientocon esa cualidad luego de federados.

Lo cierto es que esa dinámica, comose acaba de ver, ha puesto en tela dejuicio el aparato conceptual tradi-cional para entender esos procesos yse requiere de uno nuevo apto paraatender esa dinámica, lo cual pasarápor desarrollar una teoría pura delordenamiento territorial, algunos decuyos conceptos podrían referir a losiguiente.

En términos estructurales y de formacondensada, el modo de Estado es elconcepto que permite entender la dis-tribución primigenia del poder territo-rial en cualquier Estado. El mismoaparece sólo mediatamente en lasuperficie de las manifestaciones dedebate y raras veces en su forma téc-nicamente pura. Sus apariciones seproducen envueltas en términos con-vencionales o definitivamente deterio-radas cuando son trajinadas en el cam-po de las opiniones deliberadas. Peroesta inevitable confluencia de domi-nios explicativos, con la que se debepoder lidiar, no puede precluir un aco-tamiento riguroso del concepto.

La ruptura o no del monopolio legis-lativo del nivel nacional en favor delmeso es lo que parte las aguas de losmodos de Estado, generando el sur-gimiento de dos grandes familias:aquella donde la ruptura no se haproducido sustenta la familia dondeestán los vulgarmente llamados Es-tados unitarios en todas sus varian-tes; la otra está poblada por los mo-dos de Estado compuestos, donde lavariante federal, con ser la más fa-mosa, no es más que una de ellas.

No todo ente territorial segmenta unEstado, que además de hacerlo me-diante segmentos territoriales suelefuncionar a través de áreas geográfi-cas de administración y en un puen-te intermedio suele acudir a instan-cias territoriales que no gozan decualidad gubernativa, pero puedentener órganos democráticamente ele-gidos. Hay algo más al respecto: sibien la condición necesaria para seg-mentar un Estado territorialmente esque el ente territorial goce de cuali-dad gubernativa, ella no es la condi-ción suficiente, tal como se descubrecon niveles municipales que poseende facto dicha cualidad, pero que, alno verse reconocidos formalmente enesta su calidad por el ordeanamientojurídico, prácticamente no juegan rolen la estructura definitoria territorialglobal del Estado, como sucede enlo federal o autonómico.

Gráfica 93Cascada de manifestaciones territoriales

Autonomía significa poder darse nor-mas con rango de ley y es el detonan-te de un fenómeno más complejo quees la cualidad gubernativa que añadea la autonomía: elegibilidad de auto-ridades, complejización de órganosjerárquicos para una estatalidad meso,sólo control de legalidad sobre lasentidades territoriales (inmunidad) yreconocimiento de un ámbito de

Área geográfica

Instancia territorial

Entidad territorial

Territorialidadsegmentante del

Estado

Provincia

Cantón

“gobiernosdepartamentalesautónomos”

“Federación yEstadosmiembros”


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asuntos propios con una masa críticade fiscalidad endógena.

La (a)simetría tiene tres formas bási-cas de existencia: aquella de tipo es-tructural, en la medida de que se ge-neralice o no la naturaleza autónoma(u otra) de todas las piezas de un nivelterritorial; la (a)simetría competen-cial, que incluso en caso de simetríaestructural permite una dosificaciónde tareas y responsabilidades de losentes territoriales; y la diferencial,que explica las incrustaciones de tipolingüístico, judicial o fiscal sobre labase de ambas premisas.

Sobre la base de dichos conceptosbásicos se puede sistematizar lossiguientes temas general izablesanunciados por las dinámicas detransformación territorial en los ca-sos europeos analizados:

a) En la vorágine descentralizadorapuede existir un paralelo debili-tamiento de los nuevos órganos le-gislativos subnacionales frente alPoder Ejecutivo correspondiente,que políticamente se supone queellos fiscalizan.

b) Que la autonomía se otorgue a unente territorial significa que pue-de normarse vía ley, pero eso nosiempre ha sido suficiente paraimpedir que la legislación nacio-nal, mediante cláusulas constitu-cionales de diversa índole, acabedesplazando la sustancia legisla-dora subnacional meso. La evo-lución muestra la necesidad derepensar y fortificar la figura decampos competenciales exclusi-vos para cada nivel territorial in-munes al desplazamiento mencio-nado y sometidos sólo al controlde legalidad.

c) Como gran parte de los desplaza-mientos de la legislación nacio-nal se hace en nombre de ciertasgarantías mínimas estatales (dere-

chos fundamentales, seguridadjurídica, igualdad de condicioneso el interés supremo común) y esepretexto puede estar plenamentejustificado, se requiere de cláusu-las constitucionales que regulenexpansiones inevitables, pero quesean justiciables por instancia ju-risdiccional competente. Compe-tente ahora en un doble sentido:tanto en aquel de ser la instanciacorrecta de litigio, como de ser eltribunal con la experticia suficien-te para lidiar con temas más detecnología de Estado que estricta-mente jurídicos.

d) Los principios dispositivos y deconsulta ciudadana para tomardecisiones de tipo territorial y es-tructural juegan un rol creciente.Esto se ha demostrado en ejem-plos tan disímiles como aquellosvistos para las regiones inglesas,pasando por las premisas de vo-luntariedad autonómica en Espa-ña y acabando en las novedadesfrancesas para sus territorios de ul-tramar.

e) Se ha confirmado el papel crucialque ha jugado en las dos décadasrecapituladas de transformaciónterritorial el nivel meso en cual-quiera de las realidades naciona-les. El mismo se ha convertido enla variable de juego con conse-cuencias para el nivel local. Sinembargo, se ha confirmado quesobre la base de una más o me-nos comparable refundación delmeso en términos de autonomía,son diversos los desemboques es-tructurales que sobre esa mismabase pueden suceder en cada rea-lidad analizada. Es decir, muchosmodos de Estado comparten unmeso con cualidad gubernativa,pero al final acaban estructurán-dose de diverso modo: lo federalno es lo autonómico, ambos noson lo triterritorial, pero los tresimplantan un meso autónomo.

Muchos modos de Estadocomparten un meso concualidad gubernativa,pero al final acabanestructurándose dediverso modo: lo federalno es lo autonómico,ambos no son lotriterritorial, pero los tresimplantan un mesoautónomo

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e) El principio de subsidiariedad, sibien ha experimentado una crecien-te constitucionalización (comen-zado por las normas paneuropeasal respecto), ha sido relativizadoen ese mismo movimiento alhabérselo neutralizado con prin-cipios igualmente importantes eíntimamente ligados al calibra-miento competencial por escalaespacial. Comienza así una polí-tica que no sólo busca la justicia-bilidad de estos principios, sinouna más equilibrada visión de laslógicas de asignación competen-cial, salvando lo local de su tinteromanticista.

f) Adquiere fundamental importan-cia la visión de una eliminaciónde tutelas entre niveles territoria-les, siendo la perspectiva italianade equiordenación y policentris-mo la más avanzada. Pero inclu-so Francia ha constitucionalizadoa su manera una filosofía análoga.

g) A pesar de la petrificación fran-cesa sobre la idea de representan-tes nacionales en el ámbito sub-nacional (prefectos regionales ydepartamentales), en los casos es-pañol (“delegado”) e italiano (“co-misario”), estos personeros se handebilitado notablemente en unabienvenida y predecible raciona-lización de la organización esta-tal, que en este punto ha sidoprácticamente desarrollada por elmodelo alemán de federalismo ysu vocación constitucional por elmáximo aprovechamiento de lainfraestructura de estatalidad engeneral, cualquiera fuera el nivelterritorial concernido.

h) En los temas de fiscalidad territo-rial se han producido notablescambios. Por un lado está la cons-titucionalización sobre la necesi-dad de masas críticas de recursospropios al ente territorial para novaciar de sentido la fiscalidad pro-pia (Francia); por otro lado, la

constitucionalización de la ecuali-zación (antes ya en Alemania,ahora suman España, Francia e Ita-lia). No obstante, llama igualmen-te la atención la necesidad deespecialización de los sistemas in-terterritoriales de solidaridad (verespecialmente España, pero encierta forma también Italia) y elhecho sustantivo de que las liber-tades en el dominio tributario, im-prescindibles como dato de lacualidad gubernativa, no traen ne-cesariamente consigo la dinámicaesperada, entre otras cosas por elmuy rápidamente olvidado dato dela constestabilidad electoral típicade la democracia moderna y loscostos que ella implica para el prín-cipe ante la eventualidad de variarlos impuestos en su jurisdicción.La indexación de las coparticipa-ciones tributarias del nivel sub-nacional a los rendimientos terri-torializados en la bolsa nacionalde impuestos es una fórmula sanapara acicatear el esfuerzo fiscal yalimentar la rendición de cuentassin tener que llegarse a un esque-ma radical al respecto, que invier-te la majestad soberana al haceraparecer al Estado como copar-ticipante de una bolsa tributariasupuestamente originaria del ni-vel subnacional.

i) Todo sistema de compensación oecualización interterritorial no serásostenible si no se ha constitucio-nalizado el principio de conexitudfiscal, según el cual toda ley nacio-nal, transferencia o delegación dearriba hacia abajo debe ir acompa-ñada de los recursos implicados.Por otro lado, se debe evitar la igua-lación excesiva entre territorios, quees cuando la solidaridad degeneraen conductas desincentivadoras delrendimiento institucional.

j) Adquiere importancia la necesi-dad de valoraciones competen-ciales que ponderen variables es-


El principio desubsidiariedad, si bien ha

experimentado unacreciente

constitucionalización, hasido neutralizado con

principios ligados alcalibramiento

competencial por escalaespacial

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paciales, migratorias y de estrictacapitación sectorial a fin de racio-nalizar los cálculos de gasto estan-darizado como base de eventua-les compensaciones nacionalespara cerrar brechas de haciendaregional. Es importante destacar latécnica de ir cambiando para estefin participaciones en los ingresosdel Estado contra la obtención demayor margen tributario subna-cional vía coparticipaciones o me-jor, cualificando el dominio tribu-tario subnacional.

k) Gran parte del debate alrededorde las transformaciones observa-das comparte una preocupaciónsiempre solucionada para lo fede-ral y permanentemente en zozo-bra para los modos de Estadocompuestos no federales: la cali-dad poco o nada meso-territorialde las respectivas cámaras altas.Su consagración futura sí enrum-baría los modos compuestos nofederales hacia la órbita federal.No obstante, cabe siempre la op-ción de pensar un modelo querenuncie premeditadamente alefecto de sobredeterminación te-rritorial, que es el que subyace enesta discusión. Pero simultánea-mente uno de los problemas quenos enseña la experiencia alema-na y el dilema profundo que vivea causa del papel del Consejo Fe-deral donde operan y bloqueanlos ejecutivos del meso es que nohay que olvidar que los bloqueosdel meso en la Cámara Alta terri-torial pueden ser el costo de unadevaluada mecánica clásica decontrol horizontal entre Parla-mento y Ejecutivo nacionales. Portanto, cualquier reflexión de pres-cindencia de un Senado efecti-vamente territorial obliga a unasolución previa a los déficit de con-trapeso y control horizontal delpoder probables o incluso endé-micos en un determinado país.

l) En un sistema plurilegislativo serequieren complejas tecnologíasque engarcen armónicamente elencuentro de leyes nacionales conleyes meso, evitando que aquellasacaben devaluando las últimas. Lafigura de leyes nacionales restrin-gidas a los principios para dejarmargen legislativo al meso ratifi-ca en todo caso que no está me-jor descentralizado aquel Estadoen el que se le deja al nivel na-cional sólo las competencias es-trictamente majestuosas (defensa,moneda, relaciones exteriores).

m)Se ha demostrado fehacientemen-te la compresión constitucionaldel nivel local tanto en el caso fe-deral, pero con alguna sorpresa enlos casos compuestos no federa-les como el español o el italiano.Queda sobre la mesa la opción deun modo de Estado que por razo-nes históricas específicas se vieraobligado a un nuevo enfoque conrelación al peso del nivel local,que prácticamente trabe de formaequipotente entre sí los otros ni-veles territoriales. Es de especialimportancia recordar que no essuficiente que una Constituciónanalizada declare efectivamenteen un artículo la autonomía paramunicipios y el meso de formaexplícitamente indistinta, pues su-cede que el mismo texto consti-tucional, luego, confiera dignida-des distintas a los que se suponíade inicio consti tucionalmenteequipotentes.

n) Las asimetrías son de tres especies,pero además pueden ser rígidas oelásticas. En el caso de algunospaíses, la asimetría estructuralpuede comportar distintos gradosde relevancia (Gran Bretaña conEscocia o Francia con su Poline-sia). En otros casos puede darsemás bien una simetría en lo es-tructural, mientras que la inicialasimetría competencial acabe con

Por tanto, cualquierreflexión de prescindenciade un Senadoefectivamente territorialobliga a una soluciónprevia a los déficit decontrapeso y controlhorizontal del poderprobables o inclusoendémicos en undeterminado país

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el tiempo relativizándose en con-vergencias crecientes de los catá-logos competenciales (España) ono lo haga con la dinámica sufi-ciente (en cierto modo Italia). Lasasimetrías diferenciales son per-manentes en la mayoría de losmodos de Estado anal izados(como Gran Bretaña e Italia), aun-que sólo esporádicas en Alema-nia (minoría danesa) o Francia(caso de Córcega), aunque se creamundanamente que sólo son típi-cas del caso español.

ñ) A fin de no opacar los sistemas derendición de cuentas tanto linea-les como aquellos provenientes delciudadano mediante el proceso desanción democrática, la experien-cia especialmente alemana advier-te sobre el peligro de un excesivoenmarañamiento de competen-cias, financiamientos y bloqueospolíticos mutuos. El sistema debetender a una clara separación deresponsabilidades que facilite laresponsabilización pública, aun-que ello vaya contra el atractivoepíteto de lo “cooperativo” .

o) Finalmente, cuatro dimensionesocupan un lugar privilegiado enlo que se puede llamar innovación

en todo este contexto de reformasterritoriales contemporáneas delcaso europeo:

• La figura de la experimentaciónen Francia, que así constitucio-naliza una válvula de suspensiónorganizada y monitoreable delPoder Legislativo nacional en fa-vor del nivel subnacional paramodos de Estado simples (lla-mados vulgarmente “unitarios”).

• La separación que el legisladorconstitucional italiano ha hechodel nivel nacional (el Estado)frente a la Republica como basepara hacer viable una misma dig-nidad entre niveles territorialescomo raíz de un policentrismopolítico-territorial.

• El principio alemán de impedirtendencialmente acciones delnivel nacional a fin de alentarel aprovechamiento de las in-fraestructuras estatales del nivelsubnacional.

• La vocación de voluntariedadpara diagramar los arreglos te-rritoriales, que en España posi-bilitaron varias velocidades connutrida legitimidad a la hora deldiseño estatal territorial.


El sistema debe tender auna clara separación de

responsabilidades quefacilite la

responsabilizaciónpública

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