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Balance económico de la administración Uribe primer periodo: 2002-2006

Economía

Este material fue creado en el año 2005 y ha sido autorizada su publicación por el Comité Editorial de la revista Apuntes del CENES, en el Banco de Objetos Institucional de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de

Colombia.

Francisco Javier Giraldo Isaza

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APUNTES DEL CENESI SEMESTRE DE 2007

ISSN 0120-3053

Apuntes del Apuntes del Apuntes del Apuntes del Apuntes del CENESCENESCENESCENESCENESVOLUMEN XXVII

Número 43I semestre de 2007

Publicación semestral del Centro de Estudios Económicos – CENESEscuela de Economía

Facultad de Ciencias Económicas y AdministrativasUniversidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia

Apuntes del CENES se encuentra inscrita en elULRICH’S INTERNATIONAL PERIODICALS DIRECTORY, USA

ADMITIDA EN EL INDICE NACIONAL DE PUBLICACIONESSERIADAS CIENTIFICAS Y TECONLOGICAS DE COLCIENCIAS - CATEGORÍA C

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Balance económico de laBalance económico de laBalance económico de laBalance económico de laBalance económico de laadministración Uribeadministración Uribeadministración Uribeadministración Uribeadministración Uribe

primer periodo: 2002-2006primer periodo: 2002-2006primer periodo: 2002-2006primer periodo: 2002-2006primer periodo: 2002-2006

FRANCISCO JAVIER GIRALDO ISAZAProfesor Escuela de Economía UPTC

Fecha de recepción: 30 de abril de 2007Fecha de aprobación: 05 de junio de 2007

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RESUMEN:RESUMEN:RESUMEN:RESUMEN:RESUMEN:

En el artículo se hace un balance de la administración Uribe, primer perio-do 2002-2006. Se encuentra una descripción de los antecedentes de lapolítica económica del periodo, en particular la situación en la que se en-contraba la economía a finales de la década de los 90 y comienzos delnuevo siglo; luego se examina la política comercial y el Plan de Desarrollo:“Hacia un Estado comunitario 2002-2006”. La idea central del artículo esmostrar cómo la política económica de ese periodo estuvo orientada con lamezcla de dos enfoques contrapuestos: el monetarista de las reformas eco-nómicas, y el keynesiano de la Constitución de 1991. Debido a esa mezcla,los resultados de la política económica no fueron los deseados en materia decrecimiento económico sostenible; bajo desempleo; distribución del ingre-so; reducción de la pobreza y cohesión social.

Palabras clave: Palabras clave: Palabras clave: Palabras clave: Palabras clave: política económica; crisis; desarrollo; crecimiento; des-empleo; informalidad; inequidad; pobreza; exclusión social.

ABTRACT:ABTRACT:ABTRACT:ABTRACT:ABTRACT:

In the article a balance becomes of the administration Uribe, first period2002-2006. Is a description of the antecedents of the economic policy ofthe period, in individual the situation in which was the economy at the endof the decade of the 90 and beginnings of the new century; soon it is examinedthe commercial policy and the Development plan: «Towards acommunitarian State 2002-2006». The central idea of the article is to showas the economic policy of that period were oriented with the mixture oftwo opposed approaches: the monetarista of the economic reforms, and theKeynsian one of the Constitution of 1991. Due to that mixture, the results ofthe economic policy were not the wished ones in the matter of sustainableeconomic growth; under unemployment; distribution of the entrance;reduction of the poverty and social cohesion

Key words:Key words:Key words:Key words:Key words: Economic policy; crisis; development; growth; unemployment;unmannerliness; inequidad; poverty; social exclusion.

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1. Introducción1. Introducción1. Introducción1. Introducción1. Introducción

Se puede caracterizar la política eco-nómica del periodo de mixta, es deciruna política combinada de estrategiasmonetaristas y keynesianas de orienta-ción de la economía. El espíritumonetarista de la política vino dado enel marco de los acuerdos suscritos conel Fondo Monetario Internacional(FMI), los cuales se utilizaron comoaval para mantener recursos externosde crédito frescos con la banca interna-cional. Como es sabido, en términosgenerales, el FMI enfatizó en medidasde ajuste pro cíclico que buscaban laestabilidad y sostenibilidad de la deuda,destacándose la flexibilización o libera-lización de los mercados, la reduccióndel papel del Estado y el estricto controlde la inflación.

No sobra decir que esas medidas nofueron nuevas en Colombia, y en AméricaLatina tampoco. Se han implementadocon mayor o menor énfasis entre losdistintos países de la región desde hacemás de dos décadas, pero en la última,tras los acuerdos del Consenso deWashington y globalización económica,han ganado protagonismo e influencia enel resto del mundo, imponiéndose en casitodas partes. En consecuencia, desdeentonces, a la par con la globalización,se introdujo progresivamente elneoliberalismo económico en el país,basado en los principios del libremercado, obviamente el primer periodode la administración Uribe no fue laexcepción.

El carácter keynesiano de la políticaeconómica del periodo obedece a la

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Constitución de 1991, la cual establecióla orientación social de la misma porparte del Estado. En efecto, la CartaConstitucional, a fin de mantener unamayor integración y cohesión social enel país, ordenó al Estado asumir un rolmás activo contra la pobreza, lainequidad en la distribución del ingresoy ampliación de las oportunidades so-ciales y económicas para la población.Desde entonces, en Colombia deberíaimperar un estado Social de Derechoque cobije a todas las personas. En con-secuencia, se ordenó a los distintos go-biernos gestionar una política económi-ca de alto contenido social, para asistira la inmensa mayoría de la poblaciónpobre y garantizarle un mínimo de vidaaceptable en materia de empleo, ali-mentación, salud, educación, vivienda,saneamiento básico, seguridad social ycultura (ver Art. 42 a 77 de la Constitu-ción Política de 1991).

Así, tenemos dos concepciones diferentesy opuestas a cerca de cómo debería estarorientada la economía colombiana: una,cuyo origen es la arremetida conser-vadora, buscando una mayor eficienciaeconómica, profundizando en el mercado,en lo posible libre de toda ingerencia delEstado; y la otra, cuyo origen es el pactosocial de la Constitución de 1991, dondese enfatiza en la extensión de lademocracia y la justicia distributiva, paralo cual se requiere de un Estado másactivo e intervencionista que proteja lapoblación de los fallos del mercado.

Dichos enfoques impregnaron ambigua-

mente la realidad nacional, modifican-do la evolución de su economía en va-rios aspectos. En un estudio reciente deMauricio Cárdenas (2007), se muestranlos cambios que experimentó el país araíz de la adopción de esos dos mode-los, el neoliberal de apertura e integra-ción económica de comienzos de losaños noventa, y el de la Constitución deesos mismos años, basada en el estadode bienestar keynesiano. De acuerdocon el autor citado, los cambios intro-ducidos fueron apreciables: Colombiapasó a ser una economía más abierta eintegrada a la economía mundial, por lotanto más expuesta a la competenciainternacional. Su base exportadora seamplió y diversificó, pero también suestructura productiva se volvió más vul-nerable e inestable al recibir la influen-cia de choques externos positivos o ne-gativos. En estas nuevas circunstancias,los determinantes del crecimiento que-daron dependiendo más de las condicio-nes de la economía mundial, y menosde la política económica nacional, asícomo lo fuera en el pasado. El procesode apertura e integración económicaredujo igualmente el papel del Estadoen muchos aspectos, pero al mismotiempo la Constitución incrementó elgasto social en educación, salud, vivien-da, seguridad y los gastos de cohesiónsocial y defensa nacional.

El mayor gasto en bienestar social, jus-ticia y defensa, contrasta con la políticade austeridad fiscal emprendida por losdistintos gobiernos. Coherentemente conla ideología neoliberal, del poder ejecu-

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tivo emanan diferentes políticas parareducir el papel del Estado, mientrasque el poder judicial vigila el cumpli-miento del mandato constitucional delestado Social de Derecho keynesiano:los gobiernos de turno se ocupan de laeficiencia económica y la Corte Consti-tucional de la equidad y la justiciadistributiva. Los mercados se hanflexibilizado, pero también se han for-talecido las comisiones de regulaciónpara vigilar los desmanes de los mono-polios. El mercado y el papel del Esta-do quedaron relativamente fragmenta-dos, en conflicto, y el país aún hoy noha podido ser capaz de armonizarlos,articulándolos adecuadamente.

En criterio del ex contralor General dela República, Antonio Hernández (verinforme al Congreso, julio de 2006), laimplementación de esas políticascontrarias ha producido arreglosinstitucionales divergentes en perma-nente tensión, no solo al interior delejecutivo, sino entre éste, el legislativoy el poder judicial. Los desacuerdosinstitucionales entre estos tres poderesen materia de política económica ysocial, son recurrentes y van encontravía del buen desempeñoeconómico: la disparidad de criterios ydecisiones institucionales no envíanseñales claras y creíbles al mercado,quien reacciona confusa e inestable-mente bajo estas condiciones.

Similares apreciaciones las tiene JoséA. Ocampo (2003a), para quien preci-samente debido a esa tensión entre

neoliberalismo, expresado en los pro-cesos de apertura, integración, moder-nización económica y menor presenciadel Estado por un lado; y keynesianismo,expresado en la economía social de de-recho de la Constitución de 1991, por elotro; lo que va a explicar el comporta-miento de la economía colombiana enlos últimos quince años, sus contradic-ciones, tendencias, alcances y limitacio-nes. Neoliberalismo y keynesianismohan influido de esta manera no solo enla evolución de la economía nacional,sino sobre todo en las ideas y políticaeconómica del país, generando un inten-so debate, muchos malos entendidos, yno muy pocos acuerdos entre quienestoman las decisiones y/o son los defen-sores de uno u otro enfoque.

Así las cosas, el debate entreneoliberales y keynesianos no solointeresa desde el punto de vistaacadémico-teórico, sino particularmentedesde el punto de vista de susimplicaciones prácticas, en especial enesta época de amplio predominioneoliberal donde se le viene restandoimportancia al Estado, despreciando suparticipación y minimizando su rol comoagente activo del bienestar social. Trasel fracaso de la experiencia socialistade 1989, solo tenemos por ahora esasdos alternativas teóricas distintas deconducción económica de la sociedad,sugiriendo modelos de desarrollodiferentes: el neoliberal, centrado en laspretendidas bondades del mercado, y elkeynesiano centrado en la acciónpositiva del estado benefactor.

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Economía y política, mercado y demo-cracia, eficiencia y justicia distributiva,son elementos centrales de la vida en lasociedad moderna, significaciones bá-sicas, casi siempre cada una tirando porsu lado, oponiéndose mutuamente, peropueden ir juntas de la mano procurandolo verdaderamente importante que es elbienestar de toda la población, y no deunos cuantos. O como lo afirma Stiglitz,premio Nobel de economía: “El éxitoeconómico requiere lograr el equilibrioadecuado entre el estado y el mercado”(Stiglitz; 2006; p.22).

Y aquí hemos llegado a un aspectorelevante de esta discusión. A nuestrojuicio, el quid de la cuestión está enhaber dejado abandonado el mercado alos intereses privados. Contrarios dequienes piensan que A. Smith no es “elfundador de la economía política, sinoel teórico de la decadencia de la política”(Fitoussi, P.; 2004), y aceptando que unode los postulados básicos del autor de lariqueza de las naciones, según el cualla competencia y la generalización delmercado mejoran el mundo, es decir lavida diaria de miles de millones depersonas, o conducen al bienestar social,entonces se podría considerar elmercado como un bien público de lamayor importancia. Por esta sencillarazón fundamental, se puede considerares obligación del estado poder inter-venirlo en función del bien común, y nodejarlo a los intereses del sector privado.O dicho en otras palabras: como bienpúblico que es el mercado, debería estar

al servicio y confort de todos, y no deun grupo reducido de personas que selucran con el mismo en desmedro delbien común.

Es en este contexto histórico y escena-rio teórico como debemos entender lapolítica económica del gobierno de Uribeen su primer periodo. Las limitacionesy alcances de esa política están estre-chamente relacionadas con lo anterior,lo cual permite fijar y apreciar mejorsu impacto en el país en términos de loque verdaderamente importa que es elbienestar de la población. Permite tam-bién inferir con relativa certeza lo quenos espera en los próximos cuatro añosde su segundo periodo presidencial deseguir así.

Este ensayo lo he dividido en varias par-tes. La primera es esta introducción; lasegunda se refiere a los antecedenteshistóricos de la política del periodo, loscuales vale la pena reseñar pues permi-ten comprenderla mejor; la tercera ex-pone la política comercial del periodo;y, finalmente se hacen algunas obser-vaciones acerca del Plan de Desarro-llo: Hacia un estado comunitario 2002-2006. Como el ensayo es bastante ex-tenso, éste se va a publicar en dos en-tregas. La primera es la esbozada enesta introducción; la segunda se publi-cará en el próximo número de esta re-vista, y contendrá un análisis en su or-den, de la reforma laboral, del Estado,y las reformas pensional y tributaria,respectivamente.

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2. Antecedentes de la política2. Antecedentes de la política2. Antecedentes de la política2. Antecedentes de la política2. Antecedentes de la políticaeconómicaeconómicaeconómicaeconómicaeconómica

Como es sabido, el presidente Uriberecibió de su antecesor un país bastantemal en lo político, lo social y lo econó-mico. Factores de diversa índole se con-jugaron en la difícil situación de esosaños. En materia político-social conti-nuaban presentándose desde tiempoatrás fallos institucionales que obstacu-lizaban la reproducción adecuada delsistema. Nos referimos aquí a la inca-pacidad de los distintos gobiernos dehacer cumplir los contratos, las leyes,las normas, los derechos humanos yconjunto de reglas y valores necesariospara el buen funcionamiento de los mer-cados. En el caso de la situación colom-biana del momento, la corrupción, elclientelismo, la inseguridad, la pésimaadministración de justicia, laingobernabilidad y la pobreza instituida,entre otros, no dejaban tener un buendesempeño económico. Sin duda, dichosfallos institucionales venían generandoun ambiente de desconfianza e incerti-dumbre entre los agentes, dificultandola buena marcha de los negocios y de-terminando un bajo nivel de crecimien-to de largo plazo.

La situación en la que se encontraba larealidad económico-social del país noera independiente de esa situación tandramática de persistente deterioroinstitucional que se vivía en el periodocomentado. Teníamos un país en muymalas condiciones, con demasiados pro-blemas en materia de orden público y

en un entorno económico-social bastan-te preocupante. El fracaso de los acuer-dos de paz con las FARC a finales delgobierno de Pastrana, y el temor de lapoblación por el recrudecimiento delconflicto armado, no ofrecían un climade confianza estable para la inversiónprivada: la sensación de inseguridad ytemor por la agudización de la violen-cia, hicieron que salieran del país per-sonas y capitales en busca de mejorescondiciones económicas y de seguridad,complicando aún más las consecuenciasde la profunda recesión de finales delsiglo.

La economía no se recuperaba de esasevera recesión, para muchos analistasuna de las peores de toda la historia delpaís. El PIB creció en el 2002 a una tasadel 1.9%, muy por debajo de su nivelpotencial, es decir la tasa de crecimien-to que se puede lograr si la economíaestuviese a su plena capacidad produc-tiva (Krugman, P. 2000: p.120). A esteleve crecimiento correspondió una tasade desempleo alta del 15.8% para lastrece principales ciudades; elsubempleo y empleo informal así mis-mo eran elevados, superaban un pocomás de la mitad de la población trabaja-dora; el déficit del gobierno central fueigualmente alto, llegando al 6.2% comoporcentaje del PIB. Este elevado déficitse reflejaba en una creciente deuda pú-blica del 52.4% del PIB total para esemismo año. La única variable agregadaque mostraba signos positivos fue la tasade inflación, la cual apenas alcanzó el6.9%, un crecimiento bajo sí se le com-

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para con la inflación promedio de ladécada anterior de dos dígitos (ver cua-dro anexo estadístico).

Este complicado panorama necesaria-mente tenía que traducirse en una re-ducción del ingreso per cápita y un au-mento de la desigualdad y la pobreza:el ingreso promedio disminuyó en -0.1%en el 2002 debido al bajo crecimientodel PIB y a la pésima distribución de larenta. En efecto, el coeficiente de Ginillegó al 56% en ese mismo año, uno delos más altos de América Latina des-pués de Brasil (ver cuadro anexo). Porsu parte, de acuerdo con la nueva meto-dología de la medición de la pobreza,un poco menos del 60% de la poblaciónse encontraba por debajo de la línea dela pobreza y cerca del 21% en condi-ciones de indigencia, es decir un por-centaje alto de colombianos cuyos ingre-sos eran insuficientes para adquirir lacanasta básica de alimentos. Entre tan-to, el gasto social en materia de educa-ción, salud y vivienda no lograba aten-der a toda la población en situación depobreza, no obstante los aumentos de lastransferencias a los departamentos ymunicipios del gobierno central, dis-puestas en la Carta del 91 como antído-to de dicho mal.

Se aprecia entonces de lo anterior cómoel presidente Uribe recibió un país bas-tante mal en casi todos los ordenes bá-sicos de la sociedad. En materia econó-mica, el sistema aún no se recuperabade la fuerte recesión de 1999. Para eseaño, la economía tuvo un crecimiento

negativo del 4.2%, debido al comporta-miento bastante malo de la formaciónbruta de capital o tasa de inversión, lacual cayó abruptamente al 13% en rela-ción al PIB, un nivel muy inferior de sutendencia histórica que es del 20% pro-medio anual. Necesariamente, esos pé-simos resultados económicos tenían quereflejarse en la baja capacidad del sis-tema de generar puestos de trabajo: latasa de desempleo fue demasiado ele-vada, del 20%, disminuyendo ostensi-blemente los ingresos de la población yconsumo efectivo de los hogares. Elmediocre crecimiento de la economía,la desocupación y los precarios ingre-sos de la población, incidieron a su tur-no en un aumento de la pobreza y la des-igualdad social. Adicionalmente, el dé-ficit fiscal, el endeudamiento público ycreciente servicio de la deuda, hacíaninsuficientes los escasos recursos delEstado para remediar dichos males. Lagente se empobrecía cada vez más, veíacómo se deprimía el poco bienestar quetenía y el sentimiento social era de des-confianza, zozobra, impotencia, insegu-ridad, miedo por la situación del país yescepticismo acerca de su futuro.

Como es sabido, el bajo crecimiento dela economía a finales de la década pa-sada y comienzos del nuevo milenio es-tuvo asociado al proceso de apertura delos años noventa: la reducción de lasbarreras arancelarias, el sobreen-deudamiento de los agentes económicosy auge de la economía especulativa pro-movidos por la liberalización financie-ra, la política monetaria brutal pro cí-

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clica del Banco de la República de esosmismos años de reducir la tasa de infla-ción, y la fuerte destorcida experimen-tada por la actividad de la construccióna mediados de la década como conse-cuencia de esas medidas, fueron sin lu-gar a dudas, las responsables de ladesaceleración progresiva de la econo-mía desde 1996 y de su deterioro defini-tivo en 1998 y 1999, años en los cualesel PIB se deterioró bruscamente.

La severa crisis de finales de la décadade los 90 se ha explicado en los siguien-tes términos: el sobreendeu-damiento delos agentes presionó la demanda de di-nero. La mayor preferencia por la li-quides y la fuerte contracción moneta-ria anti-inflacionaria del emisor, hicie-ron demasiado escaso el dinero, enca-reciendo el crédito bancario. El aumentode las tasas de interés y la desregulacióndel mercado cambiario y del flujo decapitales, facilitaron la entrada de losmismos, revaluando la moneda. El pro-ceso de revaluación le restócompetitividad a los bienes transables.Esto último, conjuntamente con la libe-ración de los obstáculos comerciales delas políticas de apertura, llevaron a laquiebra a muchas actividades producti-vas, precipitando al sistema hacia lacrisis general de la producción y de losintercambios.

Adicionalmente, la economía delnarcotráfico ayudó al proceso de gesta-ción de la crisis debido a la fuerte pre-sión de demanda que causó sobre el sec-tor de las edificaciones. El aumento de

la demanda creó la burbuja especulati-va al interior del sector: los precios delas edificaciones crecieron muy por en-cima de su valor real, dando como re-sultado un exceso de inventarios oinmuebles no vendidos, incidiendo así enel proceso de gestación de la crisis.Como se anotó, las tasas de interés con-tinuaron elevadas como resultado de latorpe política de control de la inflacióndel emisor y también de su política decontener los ataques especulativos con-tra el peso, generados por la burbuja delsector de la construcción. Los elevadosintereses endurecieron las condicionescrediticias hipotecarias, disminuyeron lademanda de viviendas e incrementaronlas cuotas de amortización y pagos deintereses, ajustados según la correcciónmonetaria del nuevo sistema UPACcalculado desde 1994 con base al costopromedio móvil de la tasa de interés decaptación de corto plazo (DTF). Ade-más, es bastante probable que el enca-recimiento de las cuotas de amortiza-ción también haya presionado el descen-so registrado en el consumo de los ho-gares por la acción del efecto ingreso.

El profundo deterioro de la actividadedificadora asociado a la burbuja espe-culativa y al encarecimiento de los cré-ditos hipotecarios, jugó entonces un pa-pel no menos importante que la apertu-ra propiamente dicha en la debacle dela economía de finales de la década delos noventa (Serna, C. 2007). El gráfi-co No.1 muestra lo anterior y confirmala teoría de Currie acerca de los secto-res líderes, donde atribuye el autor ci-

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tado al sector de la construcción un pesodecisivo sobre el comportamiento glo-bal de la economía. En el gráfico, seaprecia cómo la serie histórica del PIBde las edificaciones y construcción pre-senta la misma tendencia que la serie

del PIB global, pero antecediéndolo,deduciéndose de ello, así como Currielo sugirió en su debida ocasión, la enor-me capacidad de arrastre e influenciaque tiene el sector sobre el conjunto dela economía (Currie, L. 1992).

Fuente: DANE

Por todo lo anterior, era evidente que laeconomía experimentaba enormes difi-cultades, en parte ocasionadas por lapésima gestión de la política económi-ca, considerada por muchos analistas elpeor experimento económico y social delsiglo (Sarmiento, E. 2005). Y es en estecontexto de prolongada recesión y pro-blemas sociales y políticos complejos dediversa índole y de no fácil solución,como Uribe inicia su gestión en su pri-mer periodo. Se podría decir que losejes básicos de su política en este perio-do fueron cuatro: los consejos comuna-les para ir preparando su futura reelec-ción presidencial; buscar una mayor in-tegración económica con los E.U. a tra-

vés del TLC; sacar la economía del pro-fundo estancamiento en la que se encon-traba postrada; y finalmente, devolver-le la confianza a los inversionistas con-trolando la violencia y la inseguridad através de su política central, es decir lapolítica de seguridad democrática.

3. La política comercial3. La política comercial3. La política comercial3. La política comercial3. La política comercial

En materia de política comercial o in-serción a la economía mundial, el pro-pósito principal del gobierno fue integrarmás la economía a la internacional, enparticular a la de E.U. para profundi-zar en los procesos de apertura yglobalización iniciados en 1992 en la

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administración Gaviria. La unión adua-nera o tratado de libre comercio TLCcon los E.U., hoy en curso de aproba-ción, se hace con la creencia de que ellibre comercio induce un mayor creci-miento y bienestar para la población. Lafinalidad de los acuerdos comercialesno es sino esa y se conciben para fo-mentar la división del trabajo entre losdistintos países a fin de que éstos pue-dan aprovechar las ventajas relativas,reduciendo aranceles y eliminando losdemás obstáculos comerciales.

Así, se incorporaron los postulados clá-sicos de Smith y Ricardo acerca de lasbondades del libre comercio, para quie-nes éste es fuente indefinida de creci-miento y creación de riqueza entre losdistintos países. El principio que sustentala apertura comercial es pues la manoinvisible de Smith o fe puesta en el mer-cado. De acuerdo con este principio, ala competencia y libre iniciativa priva-da se le atribuyen el origen de la rique-za, el crecimiento y el bienestar. El ar-gumento es el siguiente: la riqueza delas naciones está asociada a la divisióndel trabajo del cual proviene. La divi-sión del trabajo depende del mercado yaumenta la productividad del mismo;esta última induce un mayor crecimientoo producción de bienes y servicios, ma-yores ingresos para la población y porende, un mayor bienestar. Al aumentarlos ingresos el mercado se amplía, en-trando el sistema en un círculo virtuosode expansión y bienestar indefinidos. Elargumento es el mismo para el caso dela apertura comercial o uniones adua-

neras entre los distintos países: la libe-ración de los obstáculos comercialesfomenta la competencia, amplía losmercados, profundiza la división inter-nacional del trabajo y aumenta la pro-ductividad con los resultados antes ex-puestos.

Por su parte Ricardo, retomando lasideas de su predecesor, va un poco másallá en el análisis: atribuye el aumentode la productividad a las ventajas rela-tivas o comparativas resultantes de laespecialización y a las diferencias en loscostos de producción que enfrentan losdistintos países. Si cada país seespecializa en producir aquellos bienesy servicios en los que tiene ventajas omenores costos de producción, el librecambio entre las naciones hace quetodos salgan ganando con el mismo. Deesta manera la clave del crecimiento yel bienestar está en que cada país puedaexportar a otros sus ventajas, en unsistema global cada vez másinterdependiente.

Influenciada por estas ideas, la teoríaeconómica reciente afirma que laliberalización del comercio exteriorayuda al crecimiento, asigna mejor losrecursos e induce una mayor eficienciay productividad. La economía queda másabierta a la innovación y a la asimilaciónde tecnologías de punta internacional (DeLa Dehesa, Guillermo, 2002). Además,se considera que la unión aduanera conlos E.U. trae para el país otras ventajasadicionales: aumenta las exportaciones;reduce los precios de una amplia gama

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de bienes importados; incrementa lossalarios y empleo inducidos por la mayordemanda de trabajo nacional de parte delos inversionistas extranjeros; yfinalmente, mejora las instituciones,reduciendo la incertidumbre respecto ala buena marcha de los negocios(Kalmanovitz, Salomón; 2003).

Hasta aquí la teoría, sin embargo la rea-lidad dista de ser muy distinta. Primero,porque no obstante los países puedan te-ner ventajas comparativas y especializar-se en función de ellas, la competenciaestá lejos de ser completa y libre por dosrazones principales: primera, no todoslos bienes y servicios son objeto de librecambio, sólo aquellos acordados en lasnegociaciones comerciales entre los paí-ses, o que cumplen con ciertos criterioso estándares comunes de producción,control de calidad y diseño, reglamenta-dos o impuestos casi siempre por los paí-ses desarrollados en favor de sus empre-sas nacionales, quienes son los que pro-veen la mayor parte del mercado mun-dial; segunda, como la más importante,porque el libre comercio no es suficientepor sí mismo para inducir un crecimien-to estable y dinámico, menos para pro-mover la equidad y reducir la pobreza.Es cierto que todo proceso de cambioconduce siempre a nuevas reglas de jue-go y a oportunidades y expectativas dife-rentes, donde unos ganan y otros pierden(Kalmanovitz; 2003), pero también escierto que la apertura, en el caso colom-biano, ha sido un juego de suma negati-va, o sea los ganadores han sido pocos ylos perdedores muchos.

La experiencia del país acerca del librecambio contradice la teoría a favor delmismo. Como lo ha demostrado muybien Eduardo Sarmiento en varias de susinvestigaciones: la apertura no arrojó losresultados que se esperaban, sino unproceso profundamente doloroso paramuchos, destructor de riqueza, empre-sas y empleos. Para el autor citado, lacompetencia externa, en particular conlos E.U., desplazó la industria y agri-cultura nacionales, muchos trabajado-res y campesinos perdieron sus traba-jos y medios de sustento, quedando nu-merosas familias arrojadas a la mise-ria y sin porvenir alguno.

Lo anterior en palabras de Sarmiento:“El país quedó en clara desventaja enlas actividades de cierta complejidadtecnológica, que son las que predomi-nan en los mercados internacionales. Laentrada masiva de importaciones devas-tó la industria y la agricultura y confi-guró un déficit creciente de la balanzade pagos. En la agricultura el área cul-tivada decreció 20% y en la industria elempleo disminuyó 25%. Al contrario delo que predecían las concepciones clá-sicas, las aperturas significan un déficiten la cuenta corriente, que obviamentetiene como contrapartida el desempleo,y su solución está condicionada a la bajadel salario real” (Sarmiento, Eduardo;2002, P. 22).

En síntesis, la apertura comercial fuela responsable de la fuerte recesión definales de siglo, del desempleo, del au-mento de la pobreza e inequidad social.

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El crecimiento en la tasa de desempleodisminuyó los ingresos de la población,aumentó la desigualdad en la distribu-ción de ingresos, e hizo más pobres alos pobres. Joseph Stiglitz, premio Nobelde 1991, coincide con el diagnóstico:“La liberalización comercial, se supo-nía trasladaría a los trabajadores depuestos de baja productividad a otros dealta productividad. Sin embargo, en de-masiados países lo que hizo fue trasla-darlos a puestos de productividad cero,el desempleo. Esta no es una receta parael crecimiento sino para aumentar lapobreza” (Stiglitz; 2002).

Es claro entonces que el libre comercioo apertura económica no conducen porsí mismos al crecimiento y a la equi-dad. Para que puedan arrojar buenosresultados, o ser exitosos los acuerdoscomerciales, se requieren otras estra-tegias complementarias, compatiblescon el buen desempeño de los merca-dos. Entre las principales se han desta-cado las siguientes: manejo adecuado dela tasa de cambio para eliminar riesgosde devaluación de la moneda conducen-tes a déficit fiscales, los cuales termi-nan casi siempre en crisis cambiarias;introducir cambios sustanciales en lacompetitividad y eficiencia económicacon mejoras en la productividad,equipamiento físico y capital humano; yfinalmente, avanzar en reformas es-tructurales, en particular mejorar lasinstitucionales para promover una ma-yor eficiencia y transparencia del Esta-do, el cual para el caso colombiano, debeactuar con reglas claras, creíbles, con-

trolando la corrupción e ineficiencia delsistema judicial. Como se puede apre-ciar, Colombia está todavía muy lejosde tales estrategias, las cuales, de nollevarse a cabo, el TCL con los E.U.conducirá al fracaso y su adopción trae-ría consigo pésimos resultados, igualcomo ocurrió con la apertura de los no-venta.

4. El Plan de Desarrollo4. El Plan de Desarrollo4. El Plan de Desarrollo4. El Plan de Desarrollo4. El Plan de Desarrollo

Al examinar los objetivos del PlanNacional Desarrollo, “Hacia un EstadoComunitario” (2002-2006), se puededecir que su finalidad principal fuedoble: equilibrar las finanzas del Estadoy solucionar el difícil problema delrecrudecimiento del conflicto armado yde la violencia a través de la política deseguridad democrática, con la cual sebuscaba fortalecer la protección de losderechos de propiedad e imperio de laley concebidos como estrategias decrecimiento. En consecuencia, lasprioridades del Plan fueron sanear lasfinanzas públicas y restaurar laconfianza al sector privado acerca dela situación interna de orden público,creándole expectativas positivas yoptimistas a los inversionistas acerca dela seguridad de sus inversiones yrentabilidad de las mismas, todo parareactivar la economía. En palabras delPlan: “Si se brinda seguridad y seavanza en el propósito de cerrar labrecha fiscal se podrá recuperar laconfianza y la senda del crecimientoeconómico” (“Hacia un EstadoComunitario”, DNP; 2003).

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Puede decirse que la seguridad demo-crática, resolver el déficit fiscal y lareactivación económica, fueron enton-ces los objetivos centrales orientadoresdel Plan de Desarrollo. Su ejecuciónexigió del presupuesto la suma de $86.8billones en gastos de inversión, de loscuales el 67.4% se orientó a la políticasocial, el 16% a la reactivación econó-mica, 7.7% a la seguridad democráti-ca, y reformas del Estado 1% (Sarmien-to, L. 2006). De acuerdo con estas ci-fras, los principales recursos se desti-naron al gasto social y a la seguridaddemocrática, fundamentalmente paraaumentar el pie de fuerza y reforzar laestructura logística de las fuerzas ar-madas y de policía, combatir elnarcotráfico, el crimen organizado, con-trolar el territorio nacional, dar protec-ción a la población, y promover el de-sarrollo social en las zonas deprimidasen conflicto.

El Plan de Desarrollo contemplaba otrosseis objetivos secundarios adicionalespara reducir la pobreza: impulsar uncrecimiento económico sostenible y lageneración de empleo; mejorar la trans-parencia y eficiencia del Estado; pro-mover la equidad social; ampliar la co-bertura y mejorar la calidad de la pres-tación de los servicios públicos en edu-cación, salud, vivienda, atención a la ni-ñez y ancianos; mejorar las condicio-nes de vida de los pequeños y medianosproductores urbanos y del campo; final-mente, apoyar el desarrollo de la eco-nomía solidaria (DNP: “Hacia un Esta-do Comunitario”; 2003”).

Al examinar el Plan en función del cum-plimiento de sus objetivos, puede decir-se que sus resultados fueron aceptablesen materia económica, pero no en ma-teria de pobreza. Con relación a lo pri-mero, la política de “seguridad demo-crática” ha venido controlando la arre-metida del conflicto armado, restable-ciendo la confianza entre los diferentesagentes económicos. No obstante dichapolítica haber recortado ciertos Dere-chos Humanos (Olmedo Vargas; 2004),tuvo y tiene todavía un impacto positivosobre la economía ya que ha hecho po-sible que retornaran al país los capita-les antes fugados, reanimándose así lainversión privada, interna y externa. Elcrecimiento de la inversión, a su vez,jalonó la reactivación económica con uncrecimiento del PIB del 4.4% prome-dio anual en el periodo 2002 -2006, uncrecimiento bastante aceptable y nadadespreciable si se lo compara con elpésimo crecimiento de finales de losnoventa y primeros años del nuevomilenio (ver cuadro anexo estadístico).

La recuperación económica iniciada enel año 2003 restituyó la situación delempleo prevaleciente antes de la rece-sión. Entre septiembre de 2002 y sep-tiembre de 2006 había en promedio17.510 miles de puestos de trabajo, ci-fra muy similar a los existentes en losaños previos a la crisis de finales de si-glo. Y la tasa de desempleo que habíaalcanzado una cifra preocupante del14.3% en septiembre de 2002, disminu-yó al 12.9% en el mismo mes de 2006,es decir una disminución de tan solo 1.4

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puntos en el periodo considerado. El levedescenso en la tasa de desocupación sepuede explicar por el crecimiento bas-tante moderado del empleo que fue de558 mil nuevos puestos de trabajo, re-sultado de la reactivación de la econo-mía. Sin embargo, esta relativa mejo-ría del mercado de trabajo no debe sermotivo de satisfacción pues hay eviden-cia, como se verá más adelante, de quelos puestos de trabajo creados han sidoempleos precarios, inestables, mal re-munerados y por lo tanto de baja pro-ductividad.

No todo el repunte de la economía debeatribuirse al restablecimiento de laconfianza entre los inversionistasgracias a la política de seguridaddemocrática. También influyó en elrelativo éxito económico factores nomenos importantes, como: la entrada decapitales que dinamizaron el mercadode valores, la construcción, elcomercio, el sistema financiero yservicios, actividades todas de mayorcrecimiento en el periodo considerado,no obstante la revaluación de la moneda;el auge del sector externo debido al buencomportamiento de la economíamundial y el consiguiente crecimientode los precios de los bienes transables aella asociados (café, petróleo, carbón,oro y ferro níquel, entre otros); el girode remesas de colombianos; y,finalmente, la política activa del Bancode la República, el cual con el cambiode algunos de sus miembros en la juntadirectiva, ha venido corrigiendo loserrores del pasado.

Si a la economía le ha ido relativamen-te bien, en materia social sin embargono puede decirse lo mismo. En el perio-do 2002-2006 el gasto en educación, sa-lud, vivienda, protección y seguridad novarió sustancialmente, e incluso si secomparan las estadísticas del cuatrieniocon las registradas en gobiernos ante-riores. Al observar la evolución de lascifras oficiales del gasto social ejecuta-do por el presupuesto de la nación seaprecia lo anterior. Se muestra ahí cómoel gasto social no experimentó cambiosapreciables en los últimos 10 años, me-nos en el primer periodo del gobiernode Uribe (ver gráfico No.2). Así mis-mo, si se compara el crecimiento dedicho gasto con la tasa de crecimientode la población del 1.21% tasa prome-dio anual, según el último censo, se de-duce que no han sido suficientes las par-tidas del presupuesto nacional destina-das al gasto social para atender a la po-blación más necesitada del país, todo locontrario a lo que se dice en los discur-sos oficiales.

El gobierno viene defendiendo losresultados de su política social con elargumento de que más personas seestán favoreciendo con la misma. Yaquí también hay objeciones alrespecto. Es cierto que la cobertura eneducación aumentó en 1.085 milesnuevos cupos escolares, la protecciónsocial a 4.800 miles nuevos afiliadosal régimen subsidiado de salud, y losusuarios del Bienestar Familiar se hanbeneficiado 4.900 miles de niños y 196

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mil mayores adultos, pero también escierto, como se anotó, que los recursospara atender a toda esta poblacióncreciente no han aumentado en

proporción similar, lo cual pone enentre dicho la calidad de los serviciosprestados y su poca incidencia contrala pobreza.

Y llegamos aquí a uno de los puntos cen-trales de cualquier balance que se hagade los resultados de la política econó-mica, como lo es el de su incidencia oimpacto sobre el bienestar de la pobla-ción y reducción de la pobreza, lo cualen últimas es lo que verdaderamentedebe importar cuando se trata de eva-luar las políticas. Y en esta materia po-demos decir que a la administraciónUribe, en su primer periodo, desafor-tunadamente para el país le fue mal. Loanterior porque si bien la pobreza, me-

dida por la línea de ingreso, pasó del57% en el 2002 al 49.2% en el 2005,ésta todavía se encuentra en un porcen-taje demasiado alto, mostrando el indi-cador que la mitad de la población sufrede dicho mal, o sea a uno de cada doscolombianos los ingresos que recibe nole alcanzan para cubrir su sostenimien-to o necesidades básicas de alimenta-ción, vestuario, educación, salud, vi-vienda, entre otros, y por lo tanto nopueden llevar él y su familia una vidadecente (véase figura No. 3).

Fuente: DNP

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Fuente: DNP

Estas estadísticas acerca de la pobrezaen Colombia indican que ésta es un fe-nómeno complejo, característico y es-tructural del sistema. Su persistenciadeja ver a las claras su complejidad,pues en ella participan factores diver-sos que interactúan entre si,retroalimentando la miseria y produ-ciéndose lo que los expertos en el temallaman la trampa de la pobreza (Sachs,J. 2005). Se le llama trampa porque enla generalidad de los casos se ha encon-trado que la pobreza está atrapada enun círculo vicioso pobreza-desempleo -empleos precarios-bajos ingresos-inequidad -carencia de oportunidades ycapacidades-falta de salud- de educa-ción- de vivienda-de infraestructura deservicios públicos-exclusión del disfru-te de las obras de la cultura-de la re-creación-recorte de libertades políticas-pobreza. El circulo determina que lapobreza persista o se propague en cual-

quier eslabón de la cadena, no como sucausa original en una sucesión lineal,sino fundamentalmente en un procesodado por la confluencia simultánea delos varios factores diversos que la ge-neran, reproduciéndola en el tiempo.

La existencia de la trampa o de un círculovicioso hace que la pobreza no tenga unasolución fácil. Permitir que la poblaciónpobre escape de la trampa exige por lotanto, una política integral y coordinadadel Estado donde se recoja la complejidaddel fenómeno en sus múltiplesexpresiones; y no tratarla, como casisiempre ha sido, simplistamente,aislando y actuando sobre algunos de estosfactores por separado de maneraindependiente, ignorando la mayoría delas veces los demás.

La experiencia colombiana muestra pre-cisamente cómo la pobreza está atra-

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pada en ese círculo vicioso, donde cadauno de sus componentes se retroalimentamutuamente reproduciéndola. Al no tra-tarse de manera integral y coordinada,actuando a la vez en todos los factoresque la producen, la acción del Estadoha sido incapaz de reducirladrásticamente y el gobierno de Uribe noha sido la excepción. No se han podidoconcebir estrategias holísticas, coordi-nadas e integrales para escapar de latrampa. Lo que si se ha hecho son polí-ticas económicas y sociales parciales eindependientes, actuando por separadoy en contravía. Por eso los esfuerzosque se hacen para escapar de la trampano solo han sido infructuosos, sino tam-bién lo que resulta provechoso en unadirección, queda contrarrestado en laotra al no tenerse en cuenta su combi-nación y coherencia; de ahí que la mi-seria persista indefinidamente entre no-sotros determinando dramáticamente unprecario bienestar para una amplia ma-yoría de la población.

Lo anterior se puede ilustrar con hechosrecientes de la vida real del país. Des-de la promulgación de la Carta del 91,en Colombia se han destinados cuantio-sos recursos para combatir la pobreza,en particular en educación y salud. Noobstante esos esfuerzos, durante esetiempo transcurrido, la pobreza no seha podido disminuir drásticamente pordebajo del 49%, lo cual es un indicio delfracaso de los programas sociales paraasistir a la población que la padece. Enconsecuencia, las llamadas transferen-cias a las regiones de la Constitución, y

más recientemente el sistema Generalde Participaciones (Ley 715 de 2001),no han podido aumentar signifi-cativamente el bienestar de muchos co-lombianos y esto fundamentalmente de-bido, así como se expuso en la introduc-ción de este trabajo, a que tenemos unpaís orientado según dos enfoques o po-líticas distintas y contrapuestas: el Es-tado Social de Derecho keynesiano,asistencialista, de la Carta del 91, poruna parte; y la política neoconservadoradel Consenso de Washington,monetarista, por la otra. La mezcla deesas dos políticas contrarias ha hechoque en materia de lucha contra la po-breza los esfuerzos positivos realizadoscon las transferencias a las regiones dela Constitución, son compensados o anu-lados con las políticas de austeridad fis-cal y de mayor flexibilidad de los mer-cados del enfoque monetarista. Existepues un conflicto de objetivos entre am-bas políticas, la política económica y lasocial. De nada sirve asistir a los po-bres si por ejemplo, como se verá acontinuación, al mismo tiempo esta es-trategia no va acompañada de otra quereduzca en serio el desempleo, fomen-te el empleo formal, y no propicie em-pleos precarios, es decir, hacer todo locontrario a lo que predica el credoneoliberal.

Los programas sociales y las transfe-rencias a las regiones son paños de aguatibia como remedio contra la pobreza,si al mismo tiempo los gobiernos aprue-ban reformas económicas y laboralesflexibles, generadoras de desempleo y

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orientadas a fortalecer contratos de tra-bajo a tiempo y precarios. Lo mismopuede decirse del empleo informal y delsubempleo, modalidades de trabajosigualmente predominantes mal remune-radas. Si la inmensa mayoría de los tra-bajadores no perciben ingresos establesy suficientes para mantener a sus fami-lias, por encontrarse desempleados o enuna situación de vinculación laboral de-masiado precaria, entonces la conse-cuencia de perogrullo aceptada por casitodos los analistas del tema es la pobre-za. Sin duda, los pobres son pobres de-bido también a su reducida capacidadde pagos resultado de sus menguadosingresos originados en la precaria es-tructura del mercado de trabajo existen-te, regida según los principiosneoconservadores de la leyes 50 de 1992y 789 de 2002.

Para el ex-Ministro de HaciendaAlberto Carasquilla, el problema delmercado laboral era preocupante y aúncontinúa siéndolo. Según su opinión,hacia finales del 2005, el desempleovenía disminuyendo, pero el sistema eraincapaz de absorber a más de 2 millonesde personas que se encontraban en dichasituación; el subempleo estaba cre-ciendo, el 73.8% de los nuevos ocupadosestaban en estas condiciones, lo cualrefleja la pésima calidad de los puestosde trabajo creados; además, el 59% delos trabajadores eran informales y el43% de los mismos ganaba menos deun salario mínimo (Carrasquilla, A: ElTiempo; dic.2005). Como se anotó, estosindicadores no dejaban de preocupar al

ex Ministro y tenía razón. La teníaporque los resultados muestran lo difícilde superar la trampa de la pobreza si lagente no tiene acceso a un buen trabajoque le permita ingresos suficientes paraaprovechar efectivamente las oportu-nidades ofrecidas del mercado.

Ahora bien, la pésima calidad del mer-cado laboral colombiano no es el únicoobstáculo para escapar de la trampa dela pobreza. También actúa en la mismala inequidad y elevada concentración delingreso, rasgo característico de la his-toria del país. La inequidad nos lleva ala exclusión y ésta no es solo económi-ca, también lo es política y social. Y eneste amplio sentido la trampa de la po-breza abarca todo el tejido de las rela-ciones sociales del conjunto del sistema.Tiene muchos rostros o dimensiones, locual dificulta enormemente su trata-miento y superación. La pobreza eco-nómica remite a los fallos del merca-do, básicamente debidos a la concentra-ción del ingreso, a los ciclos económi-cos, a los daños insalubres del medioambiente o externalidades negativas, ala existencia del desempleo y de em-pleos precarios e improductivos, de in-gresos familiares insuficientes; la po-breza social remite a la exclusión deoportunidades y capacidades por la es-casez de recursos de los hogares, la dis-criminación de raza, de género, priva-ción de una vivienda digna y de los ser-vicios de salud y educación; y la pobre-za política se debe a la apatía e indife-rencia de la población por los asuntoscolectivos, a su no participación, a la

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negación del régimen de las libertadesy derechos humanos, a la existencia deuna democracia restringida e institucio-nes públicas precarias, entre otros.

Y así llegamos a una descripción bas-tante cercana a la realidad a cerca de latrampa de la pobreza en Colombia, lacual no podrá romperse si no se actúaen todos estos frentes a la vez en formaintegral, coherente y combinada. Es cla-ro que en este amplio sentido ha sidonotoria la ausencia de una política favo-rable en contra de todas las modalida-des existentes de la inequidad y de laexclusión social; de ahí que tengamosun país bastante pobre donde a un grannúmero de sus habitantes se les margi-na del disfrute real de sus oportunida-des de vida, en condición de seres hu-manos que son.

Quizá uno de los fracasos del gobiernoen su incumplimiento de reducirdrásticamente la pobreza y de mejorarla equidad social, se deba en haber aso-ciado el logro de este propósito al cre-cimiento económico. La administraciónUribe ha venido siguiendo así, casi alpie de la letra, el mismo principio delenfoque neoliberal según el cual si nohay crecimiento tampoco se puede lu-char contra la pobreza. Siendo esta afir-mación una verdad a medias, no se haactuado con firmeza en contra de losotros factores distintos al crecimientoque también inciden en la pobreza, enparticular la pésima distribución del in-greso. Y en este sentido, la raíz de lano solución del mal no es de naturaleza

económica, sino fundamentalmente po-lítica, o mejor dicho: una de las dificul-tades de no poder superar la trampa dela pobreza se debe a la falta de interés onulo interés político para reducir lainequidad en la distribución del ingreso.

No ha habido interés político por dosrazones principales: la primera, porqueaún perduran ideas equivocas de que ellibre mercado, no sometido a la inge-rencia del Estado, conduce al óptimo dePareto. Dicha idea se ha convertido enpolítica: la intervención del Estado enla economía es un lastre para el creci-miento y por tanto fomenta la pobreza;la segunda: como se indicó, una de lasprincipales causas de la pobreza tieneque ver precisamente con las injusticiassociales, entre las que se encuentra lainequidad en la distribución de los in-gresos. Aquellos sectores de bastantepoder económico y político, quienes sonlos que más se benefician con el supuestolibre mercado, se oponen a políticasdistributivas que depriman su bienestar.La pobreza no se elimina sola, se re-quiere un Estado activo que proteja a losdamnificados del sistema. En conse-cuencia, en ausencia de un crecimientoeconómico adecuado y sostenible, perotambién de una política agresiva de dis-tribución de los ingresos a favor de losmás pobres y excluidos del sistema, lapobreza seguirá siendo una fuente bru-tal de sufrimiento para miles de perso-nas en el país.

En este último sentido, la inequidad enla distribución del ingreso es un proble-

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ma político, más que económico. Con-cierne en lo fundamental a la esferapolítica de la sociedad, tiene que verentre otras con la forma particular comoella decide asignar y repartir sus esca-sos recursos entre los distintos agentessociales. Si no hay voluntad política paraalterar la distribución del ingreso a fa-vor de los más necesitados, resulta difí-cil salir de la trampa de la pobreza. Yacerca de esto hubo un silencio absolutoen el Plan de Desarrollo del gobierno.

A manera de conclusionesA manera de conclusionesA manera de conclusionesA manera de conclusionesA manera de conclusiones

En su primer periodo, la administraciónUribe utilizó una política económicamixta, la cual incorporó a la vez estra-tegias monetaristas y keynesianas. Lapolítica en mención no era nueva, enrealidad venía implementándose desdecomienzos de la década de los 90 comoconsecuencia de las grandes transfor-maciones de la economía mundial oglobalización económica, y por el nue-vo ordenamiento institucional que otor-gó la Constitución de 1991. Los cam-bios introducidos fueron de importanciay determinaron la evolución de la eco-nomía colombiana desde entonces, perosin no pocos contratiempos.

La mezcla de esos dos enfoquesopuestos, condujo a tensiones ydistorsiones económicas aún vigentes:neoliberalismo y keynesianismoimpregnaron ambiguamente la realidadnacional, generando un intenso debate ymuchos desacuerdos entre quienestoman las decisiones fundamentales

acerca del futuro del país. La economíaquedó atrapada en una mezcla confusade neoliberalismo y keynesianismo,mercado y Estado, cada uno tirando porsu lado y aponiéndose mutuamente. Así,coherente con la ideología neoliberal yla globalización, la integracióneconómica redujo el papel del Estado;sin embargo, al mismo tiempo, laConstitución de 1991 o Estado Social deDerecho, keynesiano, instituyó una másabierta y activa intervención del Estado.Las reformas económicas aprobadas porel Congreso basadas en los principiosdel libre mercado y austeridad fiscal,van en contra vía del incrementó delgasto social en educación, salud,vivienda y otros, ordenados por la CartaMagna.

Es en ese escenario teórico e históricocomo deben entenderse las limitacionesy alcances de la política económica delprimer periodo de la administraciónUribe. La mezcla de esas dos políticascontrarias ha hecho que en materia delucha contra la pobreza los esfuerzospositivos realizados en una dirección, elEstado asistencialista y las transferen-cias a las regiones, sean compensadoso anulados con las políticas de austeri-dad fiscal y de mayor flexibilidad de losmercados del enfoque monetarista. Odicho en otras palabras: se dio un con-flicto de objetivos entre la política eco-nómica y la política social, no se pudie-ron armonizar como era debido, y deahí los pocos avances efectivos logra-dos en superar la trampa de la pobreza.De nada sirve asistir a los pobres si al

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mismo tiempo esta estrategia no vaacompañada de otra que reduzca en se-rio el desempleo, fomente el empleoformal, y no propicie empleos preca-rios, es decir, hacer todo lo contrario alo que predica el credo neoliberal. Elgobierno omite que tener un buen pues-to de trabajo es lo que le permite a lagente ingresos suficientes para llevaruna vida digna, alejada de la miseria.

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