TÎÏÏÏT ORGANIZAOÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCAQON, LA CIENCIA Y LA CULTURA

BALANCE DE LOS ULTIMOS 20 AÑOS DE EDUCACIÓN

EN LA ARGENTINA Y PROSPECTIVA HACIA

EL SIGLO XXI

Realizado en el marco de la evaluación del Proyecto Principal de Educación por el Consultor

Lie. Norberto Fernández Lamarra

Oficina de la U N E S C O en Argentina Buenos Aires, Diciembre de 1999

Representante de la U N E S C O en la Argentina:

Dr. Arturo Hein

Consultor Responsable de la Evaluación:

Lie. Norberto Fernández Lamarra

Telefax: (54-11) 4774-0750

E-mail: flamarrafgicvtci.com.ar

INDICE

PARTE I DESCRIPCIÓN DEL PROCESO REALIZADO

1 Antecedentes 3

2 Síntesis de la información obtenida a través de las técnicas utilizadas 4

2.1 Síntesis de análisis documental 4 2.2 Síntesis de entrevistas individuales 4 2.3 Síntesis de entrevistas grupales 5

PARTE II DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN OBTENIDA

3 Contexto político, económico, social, cultural y educativo 6

4 Políticas educativas nacionales y principales avances en relación con los objetivos del P P E 9

4.1 Objetivos de las políticas educativas nacionales relacionados con el P P E 9 4.1.1 Concepción y evolución de los mismos 9 4.1.2 Metas y prioridades 12 4.1.3 Principales avances y resultados obtenidos

Areas más exitosas 14

4.2 Contenidos ftindamentales de las políticas educativas nacionales relacionados con el P P E 17 4.2.1 Acceso y permanencia de niños, jóvenes y adultos en el

sistema educativo 17 4.2.2' Apoyo para asegurar una mayor equidad 18 4.2.3 Alfabetización y educación para jóvenes y adultos 20 4.2.4 Educación en el ámbito rural 21 4.2.5 Educación intercultural y bilingüe 21 4.2.6 Educación para niños con discapacidades 11 4.2.7 Educación y género 11 4.2.8 Educación Inicial 23 4.2.9 Educación no formal 23 4.2.10 Descentralización y descqncentración de la

administración de la educación 23 4.2.11 Autonomía pedagógica y mejoramiento de la

gestión en las escuelas 14 4.2.12 Innovaciones en el curriculum y los métodos de enseñanzalS 4.2.13 Innovaciones en la formación docente inicial y en servicio 15 4.2.14 Educación y medios de comunicación 28 4.2.15 Articulación entre educación y trabajo 29 4.2.16 Evaluación de la calidad de la educación 30 4.2.17 Programas y proyectos más exitosos en relación

con la equidad, calidad y analfabetismo 31

4.3 Participación de los diferentes actores en la definición y desarrollo de políticas educativas 32

4.4 Financiamiento de la educación 33 4.4.1 Gasto educativo en relación con el PBI,

el gasto social y el gasto total 3 3 4.4.2 Inversión según objetivos del PPE 34 4.4.3 Programas con financiamiento internacional 34

5 Estrategias, flinciones y contribuciones del P P E en el país 36

5.1 Estrategias adoptadas 36 5.2 Estructura y funcionamiento de las redes 36 5.3 Participación en las reuniones de P R O M E D L A C y M I N E D L A C 37 5.4 Imagen de la U N E S C O y del P P E en el país 37 5.5 Documentos producidos por U N E S C O 39 5.6 Influencia del P P E en el país 39

6 Contribuciones de la cooperación de la U N E S C O 40

6.1 Rol atribuido a la U N E S C O 40 6.2 Areas y temáticas con mayor repercusión 41 6.3 Proyectos y acciones más relevantes y significativos 41 6.4 Documentos que han tenido mayor impacto 42 6.5 Percepción sobre el apoyo de la U N E S C O y su especificidad 43

PARTE in CONCLUSIONES Y PROSPECTIVA

7 Conclusiones 44

8 Prospectiva 46 8.1 Agenda para el futuro. Principales temas 46

a) Temas pendientes en relación con acceso a la educación básica, calidad y alfabetización y educación de jóvenes y adultos

b) Temas emergentes a ser contemplados c) Prioridades para la agenda

8.2 Rol de la cooperación de la U N E S C O . 50

DOCUMENTACIÓN PRINCIPAL UTILIZADA 51 ANEXO: PARTICIPANTES DE LAS ENTREVISTAS

PARTE I. DESCRIPCIÓN DEL PROCESO REALIZADO

1. Antecedentes

El proceso de evaluación se ha llevado a cabo entre los meses de octubre y diciembre de 1999, contando con un amplio y eficiente apoyo por parte del Representante de la U N E S C O en la Argentina, Señor Arturo Hein, y del personal profesional y administrativo de su Oficina, especialmente de la Sra. Marina Mármora, Oficial de Programa, la que ha participado prácticamente en la totalidad de las entrevistas individuales y grupales.

Las etapas del proceso del trabajo han sido las siguientes:

1) Recopilación y análisis del material documental principal, lo que permitió sistematizar la información disponible sobre estas dos décadas de evaluación de la educación argentina. Parte de dicho material lo poseía el Consultor; otra parte estaba en la Oficina de la U N E S C O , especialmente la documentación referida a la acción de la U N E S C O en el pais en los últimos años. Los propios entrevistados complementaron la documentación disponible o sugirieron nuevos documentos a ser consultados.

2) Entrevistas grupales, que se organizaron de común acuerdo con el Sr. Hein, la Sra. Mármora y la Sra. Monica Duarte, Oficial de Prensa de la Oficina. Se acordó llevar a cabo tres entrevistas grupales.'

a) con los periodistas especializados en educación de los principales medios de prensa y de los programas radiales vinculados con la educación;

b) con los docentes de distintos niveles de enseñanza y de diferentes jerarquías y fiuiciones de las jurisdicciones del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y de la Provincia de Buenos Aires;

c) con fimcionarios del ámbito parlamentario, que se desempeñan c o m o asesores de diputados y senadores nacionales que integran una Asociación Amigos de la U N E S C O .

3) Entrevistas individuales, con personalidades de la educación argentina, cuya nómina se acordó con el Representante de la U N E S C O y la O R E A L C . Participaron de estas entrevistas dos ex -ministros o secretarios de educación de la Nación -el Dr. Adolfo Stubrin y la Lie. Susana Decibe y el actual Ministro de Educación, Lie. Juan Llaçh-; el Secretario de Educación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, profesor Mario Giannoni; la Secretaria

. de Gestión Educativa hasta diciembre de 1999, Lie. Irene Kit; la Subsecretaria de Programación y Gestión Educativa entre 1994 y 1999, Lie. Inés Aguerrondo; la Directora General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires, entre m a y o de 1992 y diciembre de 1999, Dra. Graciela Cnannettasio; la Secretaria General de • la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina ( C T E R A ) , Prof Marta Maffei y el Director de la Escuela de Capacitación de la C T E R A , Lie. Jorge Cardelli; especialistas vinculados con acciones de la U N E S C O en el país. Licenciados Emilio Tenti, Maria del Carmen Feijóo y Daniel Filmus, Director de F L A C S O , Buenos Aires; dos catedráticos universitarios especialistas en educación de adultos. Doctores Maria Teresa Sirvent y Cayetano D e Lella; y un fiíncionario de otro organismo internacional, el Director de la Oficina Regional Buenos Aires de la O E I , Prof. Oscar Bonavota.

Esta variedad de personalidades entrevistadas posibilitó recoger un a m p h o espectro de opiniones, desde lo político, lo profesional, lo social y lo académico que permitió enriquecer el

Ea Anexo se encuentra la nómina de participantes.

análisis y la evaluación de estas dos décadas de politica y gestión de la educación en la Argentina.

Contribuyó significativamente al éxito de esta propuesta de evaluación el alto nivel de prestigio y aceptación que la U N E S C O tiene en los diversos ámbitos abordados, c o m o se planteará m á s detalladamente en otros parágrafos de este documento.

U n a de las dificultades encontradas ha sido la coincidencia de este proceso de evaluación con el recambio constitucional de autoridades nacionales y provinciales, producido el 10 de diciembre ppdo., con la única excepción del Gobierno de la ciudad de Buenos Aires. Esto implicó que la mayor parte de los fiíncionarios estaban concluyendo sus gestiones o la estaban recién iniciando. Sin embargo, se considera que ha sido adecuadamente salvada la dificultad, apelando a especialistas e investigadores con amplio conocimiento de la evolución y situación actual de la educación en el pais.

2. Síntesis de la información obtenida a través de las técnicas utilizadas

2.1. Síntesis del análisis documental

El análisis documental realizado -a través de documentos de carácter oficial y de otros que disponía el consultor y la representación de la U N E S C O o que ñieron sugeridos o aportados por los entrevistados- permitió llevar a cabo el análisis del período 1980 - 1999 en forma relativamente completa. La mayor parte de la documentación disponible es, esencialmente, descriptiva de programas, proyectos y acciones desarrolladas en el periodo, sin haberse realizado estudios o trabajos de evaluación de los mismos o de alguno de los periodos, excepto en el caso de la dictadura militar; para este periodo está el trabajo de J .C . Tedesco, C . Braslavsky y R . Carciofi "El proyecto educativo autoritario. Argentina 1976 -1982", pubUcado por la F L A C S O - Buenos Aires.

El análisis documental ha permitido cubrir los bloques de contenidos m á s descriptivos, excepto para los referidos a contribuciones e influencias del P P E y a la cooperación de la U N E S C O , para los que no se pudo disponer de la documentación necesaria.

La documentación más numerosa disponible ha correspondido a la década del 90, especialmente para el periodo 1993 - 1999. Los temas centrales se vinculan con el proceso de implementación de la transformación educativa desarrollado en ese periodo y vinculado con la implementación de la Ley Federal de Educación. E n la documentación no se visualizan diferencias significativas por ser de carácter descriptivo y emanadas de fiíentes oficiales.

2.2. Síntesis de entrevistas individuales

L a realización de quince entrevistas a personalidades con diferentes trayectorias políticas, académicas, profesionales y técnicas ha permitido recoger una amplia g a m a de opiniones, puntos de vista y propuestas, tanto sobre el periodo analizado c o m o acerca de la agenda de fiíturo y el rol de la U N E S C O . Esa riqueza de perspectivas se puede recoger sólo parciabnente en este trabajo ya que un desarrollo más detallado del contenido de las entrevistas hubiera hecho superar los alcances del mismo. Se han grabado, aproximadamente, 30 horas de entrevistas individuales.

Las ideas y puntos centrales de las exposiciones de cada uno de los entrevistados se registran m u y sintéticamente en el texto, identificándose el autor o autores de las afirmaciones reproducidas. Si bien se elaboró un temario tentativo similar para todas las entrevistas, en cada una de ellas se profiíndizó en los temas en que se podrian obtener informaciones u opiniones

más específicas, según la trayectoria o perspectiva político-profesional del entrevistado. La riqueza de puntos de vista coincidentes o con disidencias se puede apreciar a lo largo del texto de este documento. E n todos los casos permitieron completar y precisar la información obtenida en el análisis documental.

A todos se solicitó opiniones sobre la imagen de la U N E S C O , la agenda de futuro y el rol que se prevé para la organización. Es de destacar la homogeneidad de puntos de vista positivos para la U N E S C O , el escaso conocimiento que se tiene sobre el P P E y sus redes y las importantes expectativas sobre las contribuciones que se le solicitan para el futuro. Esto genera, sin lugar a dudas, un fiíerte compromiso para la Organización y la necesidad de que genere cambios sustantivos en su accionar para el país y para América Latina.

2.3. Síntesis de entrevistas grupales

La elección de grupos de docentes, de periodistas especializados y de funcionarios del ámbito parlamentario se hizo para complementar la nómina de entrevistados individuales, que no preveía incluir personas de esas áreas.

Fueron m u y diferentes y m u y interesantes. Los docentes se seleccionaron entre los de las dos jurisdicciones educativas más importantes del país y teniendo en cuenta distintas trayectorias: supervisores, asesores, directores y docentes de distintos niveles de enseñanza. A pesar de esas diferencias profesionales las opiniones fueron m u y coincidentes sobre casi todos los temas político-educativos planteados y, también, las apreciaciones sobre la U N E S C O y el P P E : el desconocimiento sobre la existencia y acciones de éste último es preocupante. El contenido fue, en parte, diferente a otras entrevistas ya que tanto en las apreciaciones evaluativas c o m o en las propuestas se plantearon observaciones y sugerencias más vinculadas con la escuela y el aula, por lo que fueron aportes valiosos y distintos a otros.

Las opiniones del grupo de periodistas especializados fueron casi unánimes. Excepto en el caso del Director de Prensa del Ministerio de Educación, el resto fueron coincidentemente críticos sobre la política educativa del gobierno entre 1989 - 1999. E n dicha reunión se recogieron las opiniones más criticas de todos los entrevistados sobre la Ley Federal de Educación, el proceso de implementación, el Plan Social Educativo y la situación socio­económica del país y de la educación. A ú n más que las de las personalidades educativas que pertenecían al entonces partido de oposición.

Los periodistas expresaron opiniones feyorables para la U N E S C O y desconocían al P P E , sus redes, acciones y publicaciones; también plantearon altas expectativas sobre el rol esperado para la U N E S C O en el futuro. Se pudo apreciar el divorcio operativo existente entre el P P E y los medios de comunicación.

El Grupo del Ámbito Parlamentario estuvo integrado por asesores de senadores y diputados nacionales de diferentes bloques políticos, que integran una asociación dé amigos de la U N E S C O . Si bien se invitó a los parlamentarios concurrieron, c o m o es costumbre en el país, sus asesores. Sus opiniones, sobre la política educativa, m u y genéricas, estuvieron parcialmente relacionadas con el encuadramiento partidario de cada participante. También fueron m u y positivas sus apreciaciones sobre la U N E S C O y coincidentemente su desconocimiento del P P E y sus redes; se conocían otras actividades de la Organización, algunas de ellas promovidas por la Representación en la Argentina.

PARTE n. DESCRIPCIÓN Y ANALISIS DE LA INFORMACIÓN OBTENIDA

3. Contexto político, económico, social, cultural y educativo.

En estas dos décadas el país ha atravesado tres etapas político-institucionales diferentes, que incidieron significativamente en la definición de las políticas educativas adoptadas.

i) Entre 1980 y 1983, la Argentina soportó la última etapa de la dictadura militar iniciada en 1976, con sus características de represión, autoritarísmo y vigencia de políticas y gestiones de la educación retrógradas y antidemocráticas. Estas características han incidido en todos los aspectos de la vida institucional: políticos, económicos, sociales, culturales y educativos. D e ahí que la aprobación por parte del Gobierno Argentino de la Declaración de México -que dieron las bases del P P E - haya tenido sólo xm carácter formal ya que fiíe desmentida en cada una de las acciones educativas concretas.

ii) E n diciembre de 1983 asumió el prímer gobierno constitucional -después de la dictadura- y se extendió hasta julio de 1989. Este período se caracterízó por los esfuerzos tendientes a la recuperación de las instituciones democráticas en todos los ámbitos del país, incluyendo también el área de educación. En esta área, se reincorporó a los docentes cesanteados durante la dictadura, se reintegró a aquellos que se habían exiliado en el exteríor y, se intentó recuperar para la democracia el sistema educativo, tanto sus pautas organizativas c o m o sus contenidos y sus metodologías.

El gobiemo del Dr, Alfonstn se planteó un proceso de participación social m u y ambicioso: el Congreso Pedagógico Nacional. La organización del m i s m o abarcó distintos niveles de participación y con diferente repercusión: asambleas locales, departamentales, provinciales o jurísdiccionales y, finalmente, la Asamblea Pedagógica Nacional, reaUzada en la Provincia de Córdoba en los meses de febrero y marzo de 1988; la misma contó con la presencia, en su acto inaugural, del Director General de la U N E S C O .

Entre los entrevistados se registraron opiniones coincidentes y otras con matices diferenciados. E n general, se coincidió en la significación política y educativa del proyecto y en el espírítu democrático y participative que lo inspiró. Sobre su realización y sus resultados hubo distintas opiniones, que se analizarán en el próximo parágrafo.

E n este período, coincidiendo con la asimción de gobiernos democráticos en cada una de las provincias, se produce un fiíerte incremento de la matrícula educativa, no sólo en la educación prímaría, sino también y m u y especialmente, en la de los niveles medios y superior no universitario de jurisdicción provincial. La mayor parte de los gobiernos provinciales eran de signo político diferente al del orden nacional, (Partido Justicialista), por lo que se produjeron importantes discusiones sobre política educativa.

Los doce gobiernos provinciales de origen justicialista entre 1983 y 1987, y los dieciséis desde 1987 en adelante, constituyeron en 1984 el C I N C E C Y T (Consejo Interprovincial para la Cultura, la Educación y la Ciencia y la Tecnología), órgano de carácter político-técnico. El C E N C E C Y T publicó en 1987 sus puntos de vista sobre temas centrales de política educativa incluidos en el temario del Congreso Pedagógico en un libro titulado "El Peronismo Participa del Congreso Pedagógico". Estos puntos de vista coinciden, en gran medida, con los objetivos y propuestas del P P E , sobre equidad, educación de adultos y mejoramiento del sistema educativo.

El gobiemo 1983-1989 puso en marcha un fiíerte emprendimiento en materia de educación de adultos: el Plan Nacional de Alfabetización y de Educación de Adultos. Fue diseñado, organizado y conducido desde el Ministerio de Educación de la Nación y tuvo jurisdicción sobre todo el territorio nacional. Para algunos, constituyó uno de los proyectos m á s ambiciosos en el país sobre esta problemática; para otros, tuvo un planteo relativamente

tradicional y desvinculado de la capacitación laboral y, además, m u y centralista. La mayoría de las provincias se opusieron a su ejecución en su territorio, ya que sostenían que desconocía la existencia de los servicios de educación de adultos provinciales y tenía un carácter competitivo.

El gobierno del Dr. Alfonsín puso en marcha diversas reformas de la enseñanza media -a nivel nacional y en algunas provincias-, que abarcaron principalmente el denominado Ciclo Básico. Estas reformas tuvieron, en algunos casos, alcances amplios y en otros, fueron de carácter experimental. También diseñó y ejecutó un proyecto de reforma del magisterio para la enseñanza primaria, privilegiando y fortaleciendo el rol de las escuelas normales -institución creada en el siglo X I X para la formación de maestros-. Este proyecto se denominó M E B (Formación de Maestros de Educación Básica).

Aunque el nivel universitario no está incluido en los objetivos del P P E , es de destacar que en este periodo se normalizaron y democratizaron las universidades nacionales, víctimas principales del gobierno de la dictadura, que las intervino militarmente, cesanteó a la mayor parte de sus profesores y persiguió a los alumnos. E n este periodo se reintegraron sus profesores a través de concursos, se actualizaron los planes de estudio y se eligieron democráticamente sus autoridades, por lo que las universidades nacionales alcanzaron el pleno goce de su autonomía.

iii) En julio de 1989 asumió el segundo gobierno constitucional después de la dictadura, presidido por el Dr. Carlos M e n e m . Este mandato -previa una reelección- se extendió hasta diciembre de 1999. Este gobierno debió encarar una fuerte crisis económica, signada por un proceso hiperinflacionario de características dramáticas, situación que llevó a la renuncia del presidente Alfonsín y a la asunción anticipada del nuevo gobierno de M e n e m . Los primeros años de este gobierno estuvieron dedicados a una profunda reforma del Estado y de la economía, reducción del aparato estatal y el establecimiento de la denominada convertibilidad: por ley se estableció que un peso era equivalente y convertible por un dólar, situación que continúa hasta la actualidad.

En la primera etapa de este Gobierno (1989-1991), se plantearon bases para un proceso de transformación educativa, se promovió una ampliación de las funciones de los institutos de formación docente continua, y se organizó y puso en marcha una Red Federal de Planeamiento y Gestión de la Educación, integrándose a ella al Ministerío Nacional, los provinciales y las universidades nacionales. También se diseñó una reforma curricular de la enseñanza media y de la formación docente, fiínciones que todavía conservaba en materia de servicios educativos el Gobierno Nacional.

Justamente en este período se desarrolló la discusión -en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación- acerca de la transferencia a las provincias de los Servicios educativos que todavía prestaba la Nación. El Ministerio de Economía asunlió la iniciativa en este aspecto e incluyó en el Presupuesto para 1992 dicha transferencia. Los legisladores nacionales y los funcionarios nacionales y provinciales de educación reaccionaron frente a este proyecto y elaboraron un proyecto de ley de transferencia de servicios educativos nacionales a las provincias, que el Congreso de la Nación sancionó por imanimidad en diciembre de 1991 (Ley N ° 24.049). Entre los años 1992 y 1993 se firman los respectivos convenios de transferencia y se hicieron efectivos los mismos.

La Provincia de Buenos Aires -que representa m á s de un tercio de la población y de la educación del país- lo hizo en diciembre de 1993, con lo que concluyó el proceso de transferencia de servicios.

En 1993 se sancionó la Ley Federal de Educación N ° 24.195, la primera ley en materia de educación que abarca la totalidad del sistema educativo argentino. Esta era una necesidad reconocida históricamente que se hizo m á s imperiosa con el proceso de transferencia de

servicios. Necesidad con que coincidieron todos los entrevistados, aunque algunos plantearon opiniones discrepantes con ciertos aspectos de sus contenidos, en especial los referidos al cambio de la estructura del sistema educativo, como se analizará en el siguiente punto 4.

A partir de 1994 se pusieron en marcha las reformas planteadas por la Ley Federal, especialmente la extensión de la obligatoriedad escolar a diez años y la implementación de la Educación General Básica ( E G B ) , que abarca los siete años de la anterior enseñanza primaria y los dos primeros años de la enseñanza media. La implementación de la Ley Federal de Educación ha estado enmarcada en las resoluciones del Consejo Federal de Cultura y Educación, organismo presidido por el Ministro de Educación de la Nación e integrado por los ministros o responsables del área de cada jurisdicción.

E n 1994 se firmó entre el Presidente de la Nación y los gobernadores de las provincias, el Parto Federal Educativo, establecido por el art. 63 de la Ley Federal de Educación, en el que se fijaron las responsabilidades y compromisos de la Nación y las provincias. A partir de él se pone en marcha el Plan Social Educativo, c o m o instrumento de políticas compensatorias para tender a una mayor equidad en materia de educación entre las provincias y entre las poblaciones y escuelas menos favorecidas.

También se organizó la Red Federal de Formación Docente Continua y un programa de mejoramiento de la infiraestrurtura escolar. Algunos de estos programas contaron con financiamiento proveniente del presupuesto nacional -en cumplimiento del Parto Federal Educativo- y otros con financiamiento intemacional ( P R O D Y M E S financiado por el Banco Mundial y P R I S E por el BID) .

La implementación de la Ley Federal de Educación, en especial de la E G B , ha dado lugar a situaciones m u y diversas entre las distintas jurisdicciones educativas, por razones basadas en decisiones políticas, en capacidad político-técnica de cada una o en sus posibilidades financiero-presupuestarias. Así, la Provincia de Buenos Aires la implemento en todas sus escuelas, otras jurisdicciones con carárter experimental en un mayor número de escuelas, y otras -como la Ciudad de Buenos Aires- no la implementaron todavía.

La Ley Federal de Educación establece en sus artículos 60 a 65 -entre otros aspertos de financiamiento- la duphcación gradual de la inversión pública consolidada total en educación y como mínimo a razón del 20% anual a partir del presupuesto 1993. El gasto educativo consolidado pasó así de 7.566 millones de pesos corrientes en 1992 (año base) a 12.336 millones en 1998. Es decir, que su incremento en 6 años fiíe del 63%, en vez del 100% establecido por la Ley, lo que muestra un incremento menor del establecido, afectando de esa manera el cumplimiento de la Ley. E n el caso de la Provincia de Buenos Aires, el gasto en educación en relación con el gasto total provincial pasó del 24% al 35% entre 1991 y 1999 (Giannettasio).

E n el próximo punto se anahzarán con mayor drtenimiento las políticas educativas nacionales esbozadas en éste y los principales avances en relación con los objetivos del P P E , incorporando información y opiniones provenientes de las fiíentes bibliográficas, personalidades del campo educacional y otros artores consultados.

4. Políticas Educativas nacionales y principales avances en relación con los objetivos del P P E ^

4.1 Objetivos de las políticas educativas nacionales relacionados con el P P E

4.1.1. Concepción y evolución de los mismos .

Durante los gobiernos democráticos a partir de diciembre de 1983, la incidencia de los objetivos del P P E en la fíjación de las políticas educativas nacionales ha sido m u y signifícativa. En muchos casos - c o m o lo señalan reiteradamente los entrevistados- se asumen dichos objetivos sin necesariamente identificar a la U N E S C O y al P P E c o m o origen o fiíndamento de estas políticas.

C o m o ya se señaló, la tarea m á s urgente que aft̂ ontó, desde la política educativa, el primer gobierno constitucional fue la de la recuperación democrática del sistema educativo, superando los efectos negativos de las políticas y acciones autoritarias del gobierno militar. Esto tanto en cuanto a la organización de la educación y los contenidos c o m o a los efectos de políticas tales c o m o la transferencia de las escuelas primarias a las provincias en 1978, la desatención de los sectores menos fevorecidos, la disminución de los servicios de educación de adultos y, c o m o aspecto central, la persecución política a docentes, padres y estudiantes, que llevó a cesantías masivas y a la necesidad de que decenas de miles de docentes tuvieran que exilarse en el exterior.

Las políticas educativas de la dictadura militar estaban lejos de responder a objetivos como los del P P E ya que la tónica en el sistema educativo fue la delación, el miedo y la represión (Bonavota).

La democratización tuvo varios objetivos: uno de ellos, la expansión cuantitativa de las enseñanzas primaria y media, que habían estado congeladas -o en retroceso- durante el gobierno militar; otro, ha sido la democratización de la gestión educativa, con el estimulo a la participación de padres, estudiantes y comunidad, con resultados variables (Stubrin); y, también la del vínculo pedagógico entre docente y alumno (Giannoni).

En el marco de la participación social, la propuesta m á s ambiciosa ha sido la convocatoria, por Ley N ° 23.114 de setiembre de 1984, al Congreso Pedagógico, que se desarrolló entre 1985 y 1988. Éste ha sido un hito clave para el diagnóstico del sistema, la expresión de expectativas y demandas y la proyección de políticas superadoras (Bonavota).

Según Stubrin, fue expresión del optimismo democrático sobre participación y . pluralismo que sostenía el gobierno del Dr. Alfonsín. Para Tenti tuvo una concepción ingenua y utópica, ya que no todos pueden opinar sobre todos los temas y para la participación, se requieren mínimas condiciones sociales. Para Maffei no fue.el instrumento esperado ya que feltó una estrategia para orientarlo; agrega que se intentó fracturar a la C T E R A -gremio nacional docente- ya que no se le permitió participar orgánicamente por lo que los docentes debieron intervenir en las asambleas en sus escuelas y no c o m o miembros del gremio.

Según D e Lella, el Congreso Pedagógico posibilitó un áriibito de discusión y análisis de acuerdos y consensos básicos, con inspiración pluralista, basados en la tradición educativa de las fuerzas políticas y en los objetivos del P P E . Para Giannoni fiíe una expresión de participación fantástica y contribuyó a la democratización en el país, aunque planteó que quizás

^ Tanto en este capítulo como en otros de este Informe, se identificarán opiniones vertidas en entrevistas grupales e individuales con la identificación del apellido del entrevistado o del gmpo, sin mención de nombre completo, títulos y cargos. Las opiniones que se citan son expresadas de manera sintética -tarea a cargo del Consultor- y no en forma textual, por lo que -en general- no se encomillan.

hubiese sido preferible hacerio después. Señaló que el debate pedagógico en la Argentina, todavía se hace desde trincheras y concepciones de confrontación, ya sea por el Congreso Pedagógico o, mejor dicho, a pesar de él.

Para los Docentes constituyó un esfuerzo de democratización y de movilización de diversos actores sociales a quienes se le brindó la posibilidad de opinar, aunque hubiese sido conveniente llevar a cabo un proceso de devolución analizando los acuerdos y conclusiones del hiforme Final en nuevas asambleas locales. Varios entrevistados coincidieron que, frente a una convocatoria masiva, la sociedad no tenía organizaciones civiles con posibilidad de responder efectivamente, por lo que predominaron los sectores que si la tenían, c o m o los religiosos y en especial la Iglesia Católica, que se movilizaron en defensa de sus concepciones e ideas educativas.

E n prácticamente todos los casos de las personalidades y grupos entrevistados aceptan que los acuerdos del Congreso Pedagógico se han constituido en un antecedente significativo para la elaboración de la Ley Federal de Educación, sancionada en 1993.

Esta Ley recoge los principios y objetivos principales de lo aprobado por el Congreso Pedagógico, coincidentes con los del P P E . Así, la mayor parte de los 25 incisos del art. 5° de la Ley -que definen los derechos, principios y criterios de la política educativa que debe fijar el Estado Nacional- se relacionan estrechamente con la Recomendación sobre el P P E , aprobada en Quito en abril de 1981; la Ley también extiende la obligatoriedad escolar a 10 años y plantea una nueva estructura para el sistema educativo (art. 10).

Los contenidos detallados de la Ley y de los Acuerdos del Congreso Pedagógico se analizarán en relación con uno de los aspectos de las políticas educativas adoptadas.

Acerca de la extensión de la obligatoriedad a 10 años ha habido opiniones favorables entre casi todos los entrevistados, aunque algunos - c o m o Maffei- sostienen que la Ley es un híbrido y que su discusión en el Congreso generó resistencias y marchas de la población y de los docentes contra su sanción. Las mayores discrepancias se relacionan con la modificación de la estructura del sistema educativo vigente hasta la sanción de la Ley.

La nueva estructura, en síntesis, es la siguiente:̂

Educación Inicial, para niños de 3 a 5 años (Jardín de Infantes), siendo obligatorio el último año y para niños menores de 3 años, cuando sea necesario (Jardín matemal).

Educación General Básica ( E G B ) , obligatoria, de 9 años de duración a partir de los 6 años de edad, entendida c o m o xma unidad pedagógica integral y organizada en ciclos (posteriormente el Consejo Federal de Cultura y Educación la organizó en tres ciclos de tres años de duración cada uno).

Educación Polimodal, de tres años de duración c o m o mínimo (la Provincia dé Buenos Aires la estableció c o m o obligatoria).

Educación Superior, ofi-ecida por instituciones universitarias y no universitarias.

3 El sistema anterior a la Ley Federal tenía esta estructura: Educación pre - escolar, no estaba normatizada; en general era para niños de 4 y 5 años. Educación primaria: 7 años, de carácter obligatorio desde los seis años. Educación secundaria o media: 3 años, con un ciclo básico de 3 años y un ciclo superior de 2, para el bachillerato y estudios comerciales, y de 3, para escuelas técnicas. Educación superior, universitaria y no universitaria, sin articulación entre ambas.

10

Educación Cuaternaria Para Feijóo, la modificación de la estructura del sistema posibilitó la extensión de la

cobertura al incluir los 9 años en la E G B . Coincide con este pensamiento Giannettasio, quien señala que el 3er. Ciclo de E G B (7°, 8° y 9° Año) han permitido la recuperación anual en 8° año de alrededor de 50.000 desertores de la anterior escuela primaria. También Giannettasio afirmó que las 100.000 becas que en el año 1999 acompañaron la obligatoriedad de la Educación Polimodal en la Pcia. de Buenos Aires posibilitaron que los alumnos becarios tuvieran un buen desempeño y m u y pocos perdieran la regularidad como, asimismo, que sus padres demostraran mayor interés y tuvieran mayor participación en relación con la escuela. Las nuevas autoridades provinciales anunciaron la disponibilidad de 200.000 becas para el año 2000.

Giannoni señaló que ninguna reforma educativa se puede imponer y que ha feltado un estudio de costos para definir la viabilidad de su implementación. Destacó las disparidades de su aplicación en las distintas provincias y la necesidad de encararlas y, además, criticó fuertemente la modalidad masiva de implementación en la Provincia de Buenos Aires. Anticipó que en el proyecto de ley del Poder Ejecutivo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires el 3er. Ciclo de la E G B se transforma en una escuela básica superior de 3 años, destinada a atender específicamente la problemática del adolescente e intentar superar la alta deserción escolar en los primeros años de la enseñanza media.

Según D e Lella, la nueva estructura y sus contenidos hubiesen requerido más consulta con los actores del sistema educativo, especialmente las universidades, en vez de "comprar el viejo modelo español". Afirmó que las consultas realizadas tuvieron im carácter eufemístico para justificar lo realizado y eludir las críticas. Consideró la extensión de la obligatoriedad a 13 años -como en la Provincia de Buenos Aires- como improcedente y un factor que puede poner en riesgo el cumplimiento de la obligatoriedad de 10 años.

MafFei planteó que la Ley es un híbrido y que los docentes se manifestaron en contra en su momento a través de marchas realizadas al Congreso. Para ella la implementación de la Educación Polimodal deberia suspenderse.

El objetivo del P P E vinculado con la eliminación del analfabetismo y el desarrollo y ampliación de los servicios educativos de adultos fue el que tuvo una menor incidencia en los objetivos de las políticas educativas nacionales en estas décadas. C o m o ya se señaló, en 1984, el gobierno democrático organizó y puso en marcha el Plan Nacional de Alfabetización y de Educación de Adultos para todo el país. Por desacuerdos con la estructura nacional centralizada del mismo la mitad de las provincias no se adhirió, por lo que en sus territorios no se pudo ejecutar.

Sobre este Plan la mayoria de las personalidades entrevistadas estuvo de acuerdo con la significación de sus objetivos -coincidentes con los del P P E - aunque varios discreparon con- su organización y enfoques pedagógicos, c o m o se desarrollará más adelante.

En la década del 90 se dejó de lado el Plan Nacional de Alfabetización y se puso en marcha un proyecto de Educación Básica de Adultos, organizado en el marco del Plan Social Educativo por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, con características semi-presenciales y presenciales. Simultáneamente en todas las jurisdicciones educativas se continuaron ofreciendo los servicios de educación de adultos, tanto para alfabetización c o m o para complementación de educación primaria (ahora E G B ) y de la enseñanza media. En términos generales, la mayor parte de la educación de adultos ofrecida tiene escasa vinculación con la capacitación laboral y ésta es ofrecida por organismos oficiales ajenos a los de educación -en general, los de trabajo- o entidades sindicales y empresas sin objetivos de complementación educativa. Así, imo de los emprendimientos de capacitación más importantes que cuenta con fínanciamiento del B I D -el denominado Proyecto Joven- brindó capacitación laboral en los

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últimos 6 años a alrededor de 120.000 beneficiarios de bajo nivel educativo y provenientes de hogares pobres, sin ofrecerles simultáneamente posibilidades de completar su escolaridad.

Algunos de los entrevistados asignan la responsabilidad a la acción desarticulada del gobierno nacional y de los provinciales en materia de educación de adultos a la felta de una presencia fuerte de la misma en la Ley Federal de Educación y en las políticas educativas nacionales. La Ley Federal de Educación la considera entre los regímenes especiales, junto con la educación especial y la educación artística; los objetivos planteados en la Ley son m u y específicos y afirman su articulación prioritaria con los sistemas y programas de formación y reconversión laboral (art. 30 de la Ley).

El cumplimiento de estos objetivos parece no haberse concretado en forma efectiva -más alia de algunos proyectos y experiencias de algunas jurisdicciones educativas- y el tema de la educación de adultos constituye para varios especialistas todavía una "asignatura pendiente" de la política educativa argentina.

4.1.2. Metas y prioridades

U n a característica negativa de la política educativa argentina en estas dos décadas es la falta de un pensamiento estratégico, que posibilite la fijación de metas y prioridades, a partir de estudios de necesidades y expectativas de la población y de análisis de viabilidad de las mismas en un marco prospectivo y de escenarios alternativos.

E n estas dos décadas no se llevaron a cabo trabajos sistemáticos de planeamiento y de elaboración articulada de programas y proyectos. El establecimiento de éstos estuvo, en general, vinculado con las ofertas de fínanciamiento internacional a cargo de los bancos y muchos de los programas y proyectos emprendidos lo han sido a partir de dichas posibilidades financieras y han funcionado en forma relativamente desarticulada.

Se planteó un intento de superar esta situación con la constitución de la Red Federal de Planeamiento y Gestión de la Educación, en 1990, asociada a la R E P L A D del P P E , integrada por las provincias y las universidades con la coordinación del organismo específico del Ministerio de Cultura y Educación. Se llevó a cabo un esfuerzo sistemático de capacitación de funcionarios y técnicos, de articulación de redes regionales y de mejoramiento de los sistemas de gestión e información, pero dejó de fijncionar en 1992.

A partir de la sanción y ejecución de la Ley Federal de Educación, el organismo responsable de fijar metas y prioridades de política educativa ha sido el Consejo Federal de Cultura y Educación, pero éste no ha contado en su Secretaria General con capacidad técnico-

. profesional para llevar a cabo esta tarea. La misma ha sido desarrollada por la Subsecretaría de Programación y Gestión Educativa del Ministerio de Cultura y Educación, a través de .sus direcciones y equipos técnicos de asesoramiento, por lo que el orden nacional ha incidido fuertemente en las decisiones del Consejo Federal. • D e las m á s de cien resoluciones aprobadas por este Consejo entre 1989 y 1999, pueden señalarse las siguientes en cuanto a las de mayor importancia para la fijación de metas y prioridades:

Establecimiento de la metodología para acordar los aspectos prioritarios para la aplicación de la Ley Federal de Educación y su respectivo cronograma (Resol.26/93, agosto de 1993). Fijación de las finalidades y funciones específicas de cada nivel de la nueva estructura del sistema educativo (art. 10 de la Ley Federal de Educación), de los ciclos que los componen (3 ciclos de 3 años cada uno para la E G B ) y de criterios de gradualidad para su implementación progresiva, estableciéndose c o m o meta global que en el año 2000 debe estar funcionando en su totalidad (Resol. 30/93, setiembre de 1993). Aprobación de las Orientaciones Generales, Propuesta Metodológica y Orientaciones Específicas para acordar Contenidos Básicos Comunes (Resol. 33/93, diciembre de 1993).

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Aprobación como Documento de Concertación del referido a la Red Federal de Formación Docente Continua (Resol. 36/94, junio de 1994). Aprobación de los Contenidos Básicos Comunes para el Nivel Inicial y para la E G B (Resol. 39/94, noviembre de 1994) y de su actualización (Resol. 40/95, junio de 1995). Acuerdo para la aplicación de la nueva estructura con criterios sobre certificaciones, creación y modificación de planes, equivalencia de estudios entre la anterior y la nueva estructura y la reorganización de las instituciones educativas (Resol. 41/95, junio de 1995). Acuerdo sobre decisiones requeridas por las jurisdicciones sobre aspectos normativos, reorganización del sistema educativo y comimicación con la comunidad (Resol. 43/95, octubre de 1995). Aprobación de los documentos sobre Acuerdo Marco para la Educación Polimodal y los Trayectos Técnicos Proporcionales (Resol. 54/96 y 55/96, noviembre de 1996). Aprobación de los Contenidos Básicos Comunes y los Contenidos Básicos Orientados para la Educación Polimodal (Resol. 57/97, febrero de 1997). Aprobación del documento sobre "Transformación Gradual y Progresiva de la Formación Docente Continua" (Resol. '63/97, octubre de 1997) Aprobación del documento "Criterios y Normativa Básica de Arquitectura Escolar" (Resol. 68/97, octubre de 1997). Aprobación de los C B C de la Formación Docente para el 3 er, Ciclo de E G B y la Educación Polimodal, para distintas orientaciones y especialidades (Resol. 75/98, junio de 1998). Aprobación de criterios y procedimientos para la acreditación de instituciones no universitarias de formación docente continua, a llevarse a cabo entre los años 1998 y 2000 (Resol. 76/98, junio de 1998). Aprobación de la Estructura Curricular Básica del 3er. Ciclo de la E G B y de la Educación Polimodal (Resol. 79/98 y 80/98, setiembre de 1998). Aprobación de los Acuerdos marco para la Educación Especial y para la Educación Artística (Resol. 87/98 y 88/98, diciembre de 1998). Aprobación del documento "Mecanismo para la Viabilización del Reconocimiento y Equivalencia de Estudios, Certificaciones y Títulos" (Resol. 90/98, diciembre de 1998). Aprobación para la discusión en el circuito federal de consulta del Documento "Borrador de Acuerdo Marco para la Educación de Jóvenes y Adultos concebida como educación durante Toda la Vida" (Resol. 97/99, junio de 1999).

Las metas y prioridades aprobadas por el Consejo Federal de Cultura y Educación se complementan con las establecidas por el Pacto Federal Educativo, firmado por el Presidente de la Nación, los gobernadores provinciales y el Intendente de la Ciudad de Buenos Aires, el 11 de setiembre de 1994 y luego ratificado por ley. El Pacto establece metas y prioridades sobre: incremento del presupuesto educativo consolidado, según lo establecido por el art. 61 de la Ley Federal de Educación; un aporte del Estado Nacional de $ 3.300 millones en 5 años; implementación de la nueva estructura del sistema educativo establecida por la Ley Federal de Educación.

El Pacto establece metas hasta el año 2000. Las principales son las siguientes: para 1994, erradicación de las escuelas ranchos en todo el país, la que se ha cumplimentado; para 1995, generalización (100 %) de la capacitación docente acorde con el proceso de transformación, la que se ha cumplido sólo parcialmente; para 1995-1998, erradicación de los establecimientos educativos precarios; para 1995-1999, expansión de la matricula en vm 100 % para la escolarización de los niños de 5 años y de niños y adolescentes de 6 a 14 años y en un 70 % para la escolarización de adolescentes de 15 a 17 años; disminución del 5 0 % en cuanto a índice de repitencia y de analfabetismo absoluto; 2 0 % de aumento de la capacidad edilicia instalada y de 100% de mejoramiento del estado edilicio de características deficitarias y de incorporación de

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establecimientos a la nueva estructura; 100% de equipamiento informático, de bibliotecas escolares y con material pedagógico y audiovisual.

Las metas para 1995 / 98 / 99 no se han cumplido, no habiéndose realizado estudios sobre el nivel real de implementación de las mismas.

4.1.3. Principales avances y resultados obtenidos. Areas m á s exitosas

El análisis de los objetivos y avances en estas dos décadas de política educativa en relación con los objetivos del P P E realizado en los parágrafos anteriores, las opiniones recogidas en las entrevistas individuales y grupales y la información obtenida permiten visuaüzar la situación en cuanto a cada uno de dichos objetivos.

i) Escolarización de todos los niños en edad escolar, ofreciéndoles una educación general de 8 a 10 años

Los principales avances han sido los siguientes: « fuerte expansión cuantitativa del sistema educativo a partir de 1984 en todos los

niveles de la enseñanza; « democratización de la gestión y conducción del sistema educativo y de las

escuelas; « extensión de la obligatoriedad escolar en todo el país de 7 a 10 años; « nueva estructura del sistema educativo, con renovados objetivos generales y

específicos, con la inclusión formal, c o m o nivel, de la educación inicial, cuyo último año se convierte en obligatorio; la creación de un nivel de 9 años, obligatorio -denominado Educación General Básica ( E G B ) - ; creación de otro nuevo nivel denominado Educación Polimodal -declarado obligatorio en la Provincia de Buenos Aires-; e inclusión dentro de la estructura del sistema de la educación superior y de la cuaternaria;

» desarrollo del Plan Social Educativo, que llevó a cabo acciones compensatorias en aproximadamente 17.000 escuelas -sobre un total de alrededor de 45.000 en todo el país- y con más de 3.500.000 alumnos beneficiados de los niveles Inicial y E G B -sobre un total de alrededor de 8.500.000;

» puesta en marcha -dentro del Plan Social Educativo- de proyectos y acciones de apoyo a poblaciones aborigénes, rurales, con necesidades educativas especiales, adultos y, en general, con necesidades básicas insatisfechas (NBI) y en situación de pobreza y marginalidad.

ii) Eliminación del analfabetismo antes de fîn de siglo y desarrollo y ampliación de los servicios educativos para adultos

En relación con este objetivo los avances han sido limitados en las dos décadas, constituyéndose en el área que menos ha acompañado el desarrollo de la educación en el país y la que tiene - c o m o se verá m á s adelante^ mayor déficit de demanda insatisfecha en materia de servicios educativos. Se pueden mencionar las siguientes acciones:

« desarrollo entre 1984 y 1989 del Plan Nacional de Alfabetización y Educación de Adultos, en alrededor de la mitad de las jurisdicciones educativas;

» desarrollo de los servicios educativos formales de educación de adultos en todas las jurisdicciones educativas, con escasa relación con la formación para el trabajo;

« puesta en marcha de proyectos específicos de complementación de la escolaridad primaria y secundaria para jóvenes y adultos, tanto de alcance nacional - c o m o el proyecto "Educación Básica de Adultos" del Plan Social Educativo- o de alcances jurisdiccionales -como es el caso del proyecto "Educación Adultos 2000" del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires-;

~ desarrollo de diversos proyectos de capacitación laboral por parte de autoridades gubemamentales, de empresas y de organizaciones sindicales y otras de carácter no

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gubernamental, para destinatarios con diferentes perfiles educativos y sociales planteados sin vinculación con la educación formal.

iii) Mejoramiento de la calidad y efíciencia de los sistemas educativos y realización de las reformas necesarias

E n relación con este objetivo las políticas han sido diferentes en cada década. E n la del 80, el esfuerzo se centró en la democratización del sistema, la puesta en marcha de reformas en algunos niveles de enseñanza y en ciertos aspectos de la organización y gobierno de la educación;

» organización y realización del Congreso Pedagógico, que sentó bases para la reforma y mejoramiento de la educación;

» reformas organizativas y curriculares en el Ciclo Básico de la enseñanza media en escuelas nacionales (Ciclo Básico Unificado en 900 escuelas y Ciclo Básico General en 60 escuelas) y en las de algunas provincias (entre otras, Córdoba, Mendoza, Rio Negro, Santa Fé, etc.);

« reformas en la formación docente, particularmente la puesta en marcha de un nuevo proyecto de formación docente para la educación básica ( M E B ) ;

» impulso de la capacitación docente con la organización del I N P A D (Instituto Nacional de Perfeccionamiento para la Actividad Docente), articulado con la Red P I C P E M C E del P P E .

» diseño y puesta en marcha en varias provincias de proyectos de descentralización y regionalización de la gestión educativa, incluyendo propuestas de participación social (particularmente en las de Buenos Aires, Formosa, Jujuy, La Pampa, Mendoza, Neuquén y San Luis), con el apoyo de la R E P L A D del P P E .

En la década del 90 se elaboran y se ponen en marcha, un vasto conjunto de acciones de reformas sustantivas de la educación tendientes al mejoramiento de su calidad, pertinencia y eficiencia, entre las cuales pueden señalarse las siguientes:

~ transferencia de servicios educativos nacionales a las provincias (Ley N ° 24.049 de diciembre de 1991), a través de los convenios firmados con los respectivos gobernadores entre los años 1992 y 1993;

« elaboración y sanción de la Ley Federal de Educación (Ley N ° 24.195 de abril de 1993) que incluye principios generales; criterios organizativos; una nueva estructura del sistema, objetivos para cada uno de los niveles de enseñanza y de los regímenes especiales; derechos y deberes de los miembros de la comunidad educativa (educandos, padres y docentes); normas sobre la educación privada, la gratuidad, la asistencialidad, las unidades escolares y la calidad y su evaluación; los criterios y la organización del gobierno y administración del sistema a nivel nacional, federal y de las jurisdicciones; y las bases para el financiamiento de la educación;

« elaboración y firma del Pacto Federal Educativo (setiembre de 1994) entré el Presidente de la Nación y los gobernadores de las provincias, en el que se establecen compromisos y metas sobre mejoramiento de la educación, implementación de la nueva estructura, políticas compensatorias e incremento de los presupuestos educativos;

w aprobación de múltiples acuerdos del Consejo Federal de Cultura y Educación, desde el año 1993, tendientes a la implementación de la Ley Federal de Educación y de la nueva estructura del sistema educativo. La elaboración y aprobación de los C E C para la Educación Inicial, la E G B en sus tres ciclos, la Polimodal y los Trayectos Técnicos Profesionales, la Formación Docente Continua, la Especial, la Artística y la de Jóvenes y Adultos, etc;

« elaboración de los diseños curriculares jurisdiccionales para los distintos niveles del sistema -particularmente para la E G B y su Tercer Ciclo- y puesta en marcha de los mismos en las jurisdicciones, con distintas modalidades de alcance y organización;

« implementación desde 1993 del Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa a través de operativos anuales con carácter gradual y creciente en cuanto a tamaño de

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las muestras y áreas del conocimiento y cursos de la E G B y la Polimodal evaluados, incluyendo en ios últimos años a los egresados de la enseñanza media;

« organización y funcionamiento en todo el pais de la Red Federal de Formación Docente Continua, a través de circuitos destinados a docentes de diferentes niveles de enseñanza y con diversas fimciones profesionales y con cabeceras jurisdiccionales responsables de las acciones en sus respectivos ámbitos institucionales, contándose en algunos de los circuitos y provincias con la participación del sistema universitario;

« ejecución de programas destinados a mejorar la eficiencia de la planificación, administración y gestión de la educación en las provincias, c o m o el Programa Federal de Cooperación Técnica para la Administración y Gestión de la Educación, el de Formación y Capacitación de Funcionarios del Sector Educativo en el Exterior ( P R O F O R ) , la Red Federal de Información, etc;

« ejecución del proyecto "Nueva Escuela para el Siglo X X I " que, con carácter experimental, permitió poner en marcha entre la Nación y las provincias más de un centenar de escuelas con modelos alternativos de organización y gestión escolar, en distintos niveles y áreas geográficas, tendiendo a convertirlas en unidades escolares de gestión autónoma con proyectos institucionales y pedagógicos que se adecúan a las necesidades y demandas de la población atendida;

« sanción de la Ley de Educación Superior N 24.521, que articula por primera vez en el sistema educativo, la educación universitaria con la no imiversitaria e incorpora -entre otros avances- los procesos de evaluación y acreditación universitaria.

Es diñcil establecer las políticas educativas m á s exitosas respecto con los objetivos del P P E porque no se han hecho -en términos generales- estudios de evaluación de procesos y de resultados y, menos aún, de impacto.

Planteada esta pregunta a varias de las personalidades entrevistadas coincidieron varios de ellos en elogiar el Plan Social Educativo, a pesar de que éste recibió también opiniones críticas.

Dos de los entrevistados con perspectivas profesionales y politicas diferentes -Filmus y Giannoni- coincidieron en señalar al Plan Social Educativo c o m o la mejor de las politicas de la década del 90. Giannettasio lo destacó c o m o un programa exitoso, acompañado y aceptado desde las provincias, c o m o una amalgama entre Nación, provincias y escuelas. E n igual sentido se expresó Bonavota que destacó el trabajo en equipo entre la Nación y las provincias, sustentado en el Pacto Federal Educativo. Para Tenti este Plan garantiza la educabilidad y ha sido un gasto progresivo y focalizado en quienes más lo necesitan, pero agregó que se hace necesario pensar una política social integral. E n el grupo de periodistas se plantearon algunas opiniones criticas sobre el Plan, aimque coincidiendo sobre la importancia de políticas compensatorias: falta de monitoreo, seguimiento y evaluación; limitaciones en la capacitación de los docentes; escasa utilización de algunos equipamientos aportados; problemas con la selección de las escuelas beneficiarias; posibles sospechas de corrupción; etc. También Stubrin planteó críticas: según él, el gobierno nacional actúa c o m o una especie de "Papá Noel", muchas de las acciones están desconectadas de las políticas provinciales y muchos aportes se desaprovechan.

El Congreso Pedagógico también ha sido considerado exitoso c o m o propuesta de participación social pero, sin embargo, no lo ha sido tanto en su realización y en la difusión de sus resultados, según varios entre\àstados.

La casi totalidad de los entrevistados coincide con la cláusula de extensión de la obligatoriedad escolar establecida por la Ley Federal de Educación y apoyada en acuerdos del Congreso Pedagógico. Las opiniones no son igualmente coincidentes en relación con la nueva estructura del sistema educativo, especialmente con el Tercer Ciclo de E G B y sus modalidades de organización y con el déficit en materia de capacitación para pos docentes de ese Ciclo.

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4.2. Contenidos fundamentales de las políticas educativas nacionales relacionadas con el P P E

4.2.1. Acceso y permanencia de niños, jóvenes y adultos en el sistema educativo

Desde hace varias décadas la problemática del sistema educativo argentino ha estado centrada más en la permanencia que en el acceso: ingresan a la educación un número cercano a la totalidad de los niños en edad escolar y desertan a lo largo de su escolaridad primaria un alto porcentaje (alrededor del 35 %) sin concluirla; un porcentaje de los que terminan no ingresan a la enseñanza media y de los que ingresan alrededor de im 30 % la abandona en los dos primeros años; ima situación similar se repite en los primeros años de la educación superior.

Las estrategias adoptadas para mejorar el acceso y la permanencia han sido las siguientes:

a) En la década del 80, ampliación de la oferta educativa primaria y media de manera de ofrecer servicios educativos y posibilitar el acceso de toda la población, especialmente en áreas de poblaciones marginales. Para ello se a m p H ó y mejoró la infraestructura escolar -especialmente en esta última década- y se incrementó el número de docentes formados. En la década del 80 se promovió la mejora del Ciclo Básico de la enseñanza media y se plantearon estrategias de regionalización de los servicios y de participación social de manera de ofrecer contenidos educativos más adecuados a las necesidades de las poblaciones escolares.

b) La organización de la E G B y sus tres ciclos en una sola unidad institucional y pedagógica -como lo ha asumido la Provincia de Buenos Aires - tiende a evitar el desgranamiento que se producía entre las anteriores escuela primaria y secimdaria y en los primeros años de ésta. Según el estudio de O R E A L C -realizado en el marco del convenio entre la U N E S C O y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires- la implementación del 8° año -como parte del 3er. Ciclo de E G B - permitió recuperar m á s de 50.000 desertores que no hablan ingresado a la escuela media o que la habían abandonado en el 1er. año; asimismo, según dicho estudio, la tasa de retención en el 8° año pasó del 75,8 % en 1996 (antes de la aplicación de la E G B ) a 88 ,7% en 1997.

La estrategia de Buenos Aires de ofrecer la E G B en una sola unidad escolar -diferente al planteamiento de otras provincias- parecería ser adecuado para poblaciones urbanas marginales, con insuficiencia de servicios educativos de educación media y con necesidades de

. contención pedagógica y social, ya que se les puede continuar ofreciendo servicios de comedor escolar, al igual que en los cursos anteriores, según sostienen Feijóo y Giannettasio. Stubrin y Maffei plantearon opiniones críticas sobre esta estrategia y la posible "primarización" del Tercer Ciclo.

c) El Plan Social Educativo ha estado desarrollando un proyecto de fortalecimiento del Tercer Ciclo de la E G B en las áreas rurales, particularmente destinado a jóvenes de sectores desfiívorecidos, a fin de que puedan completar la E G B obligatoria.

Para ello ha preparado especialmente un conjunto de materiales de desarrollo curricular (cuadernos de trabajo para los docentes y para los alumnos); ha posibilitado el equipamiento didáctico de las escuelas y de las bibliotecas; ha ofrecido una red de profesores itinerantes para las distintas áreas que componen los C B C de este 3 er. Ciclo; ha creado un sistema de becas para alumnos de 8° y 9° año; ha ofrecido capacitación específica a los docentes tutores y a los itinerantes; y ha contribuido al mejoramiento de la infraestructura edilicia. El proyecto ha

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abarcado en 1999 a 2400 escuelas en 20 provincias; en 1996 se inició con 30 escuelas en dos provincias.

d) La Provincia de La Pampa ha organizado escuelas específicas para dictar el 3 er. Ciclo de E G B , diferenciándolo desde el punto de vista de la oferta escolar de las que ofi-ecen los dos primeros ciclos y de las de Educación Polimodal (ex -escuelas de enseñanza media). Giannoni planteó en su entrevista que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires prevé en su proyecto de ley la creación de escuelas de educación básica superior para ofrecer el Tercer Ciclo de E G B , de manera de articular el último año de la ex -escuela primaria y los dos primeros de la ex -escuela media en una propuesta pedagógica que evite el problema de la articulación entre ambos niveles y la alta deserción en primero y segundo año de la enseñanza media.

4.2.2. Apoyo para asegurar una mayor equidad

La Ley Federal de Educación -arts. 39 y 40- establece la gratuidad de la enseñanza en todos los niveles y regímenes especiales y obliga a la Nación y a las provincias a garantizar el cumplimiento de la obligatoriedad implementando programas asistenciales de salud, alimentación, vestido, material de estudio y transporte para niños y adolescentes de los sectores sociales más desfavorecidos.

También planes asistenciales específicos para la Educación Inicial y para la Educación Especial así como un sistema de becas para alumnos en condiciones socioeconómicas desfevorables que cursen niveles y ciclos posteriores a la educación obligatoria. Estos artículos se complementan con el inc. f del art. 53 que plantea las competencias del Ministerio nacional para este tipo de programas y el art. 64 que se refiere al financiamiento de los mismos.

En este marco legal el Ministerio de Cultura y Educación organizó y puso en marcha en 1993 el Plan Social Educativo, que comprende tres programas: "Mejor Educación para Todos", "Mejoramiento de la Infraestructura Escolar" y "Programa Nacional de Becas Estudiantiles".

El Plan Social Educativo y el programa "Mejor Educación para Todos" tienen la intención de promover que los sectores más desfavorecidos "reconquisten el deseo de aprender" en el marco de una educación de calidad. Para ello se han tenido en cuenta las siguientes Ideas - Fuerza:

• Todos los alumnos pueden aprender.

• El Estado debe garantizar al conjunto de la población el acceso a conocimientos básicos socialmente valiosos y necesarios para desenvolverse en las circunstancias actuales yfiíturas.

• La escuela es el ámbito donde se puede resolver localidad con equidad.

• Es necesario enmarcar los requerimientos asistenciales en una perspectiva pedagógica, dando centralidada la enseñanza y el aprendizaje.

• La tarea de los docentes y de las escuelas que trabajan en contextos desfavorecidos

debe ser especialmente respetada, valorada y jerarquizada en su especificidad.

• La autonomía de las escuelas puede y debe ser promovida como un proceso de construcción permanente que contribuye a la calidad con equidad.

• La toma de decisiones compartidas a nivel institucional, es fiíndamental tanto en la

gestión cotidiana de los proyectos como en el aprendizaje de una convivencia

democrática.

• Es Jundamental diseñar programas: ° que respondan a las necesidades del destinatario,

° que sean claros para facilitar la inserción de- las instituciones,

° que sean objetivos, con logros que puedan ser identificados por los destinatarios.

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° que sean estables con continuidad en el tiempo, y a la vez flexibles, tanto para ser mejorados año a año. cuanto para adecuarse al contexto sin perder su orientación.

A partir de estas Ideas - Fuerza se han planteado los siguientes objetivos:

• Lograr mejores aprendizajes conceptuales, actitudinales y procedimentales en los niños, jóvenes y adultos de las poblaciones con mayores necesidades.

• Favorecer el ingreso, permanencia y continuidad de estos alumnos en la escuela. para asegurar que completen su escolaridad en tiempo y forma, disminuyendo la repitencia y la deserción.

• Apoyar los procesos institucionales para permitir la generación de propuestas adecuadas a cada comunidad, el acrecentamiento del compromiso y la motivación del equipo docente y el mejoramiento de las condiciones en que se enseña y se aprende.

El programa "Mejor Educación para Todos" se compone de los siguientes proyectos, algunos de los cuales ya han sido analizados en los parágrafos anteriores o lo serán en los que siguen:

Mejoramiento de la Calidad de la Educación en las Escuelas de Nivel Inicial y de 1° y 2° Ciclo de E G B . Atención de Necesidades Educativas de la Población Aborigen. Mejoramiento de la Calidad de la Educación Secxmdaria. Fortalecimiento de la Escuela Rural E G B 3. Educación Básica de Adultos. Apoyo a Escuelas de Educación Especial.

A continuación se brinda información cuantitativa sobre el desarrollo de este Programa y sus proyectos.

Alumnos Beneficiados Escuelas Incorporadas Libros Entregados

Inversión en útiles ($) Inversión Total del Programa ( $)

1993

412.539

1.000

1.000.000

1.196.960

12.188.000

1994

1.051.235

4..277

2.000.000

2.000.000

59.284.800

1995

2.167.331

10.119

2.500.000

15.171.317

51.668.443

1996

2.684.523

14.174

2.432.461

17.856.102 .

58.850.446

1997

3.303.212

16.530

3.373.032

17.787.573

•80.444.324

1998

3.625.894

17.763

2.000.025

12.186.979

75.843.522

Acumulado

13.305.518

$ 66.198.931

$340.366.861

Según Kit, el programa y sus proyectos se han focalizado en escuelas ubicadas en las zonas más desfevorecidas, donde se registran los índices más altos de deserción y repetición escolar y de más bajos resultados en materia de calidad educativa y en las que los alumnos pertenecen a hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas, tanto en áreas rurales c o m o en urbano marginales. Se atienden prioritariamente las áreas con mayor diversidad cultural, geográfica y social y a los alumnos con discapacidades, a fin de atender e intentar compensar las desigualdades socio-económicas.

Las escuelas atendidas en 1998 han sido mayoritariamente de Educación Inicial y E G B (15.219) y, en menor medida, las de Educación Media (1814); en las de Educación Especial se

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atendieron 730 sobre un total en el país de 1974. Las opiniones sobre el Plan Social -favorables y críticas- fueron expresadas con anterioridad (ver 4.1.3.)

4.2.3. Alfabetización y educación para jóvenes y adultos.

La Argentina tiene indices de analfabetismo absoluto relativamente bajos como promedio nacional pero en algunas regiones del país estos índices son mucho más significativos, especialmente en áreas rurales del Noroeste y del Nordeste, coincidiendo con problemas lingüísticos y de interculturalidad. El problema más significativo es el del semianalfabetismo y el de importantes áreas poblacionales con educación básica incompleta por efecto de la deserción escolar.

Teniendo en cuenta el objetivo del P P E de 10 años de educación básica -coincidente con la obligatoriedad escolar establecida por la Ley Federal de Educación- Sirvent estima que en el país hay alrededor de 14 millones de jóvenes y adultos con educación secimdaria incompleta o menos, según datos del Censo Nacional de Población de 1991. Según su planteamiento, ese importante sector de población está en situación de "riesgo educativo".

C o m o ya se señaló, en la década del 80 se llevó a cabo el Plan Nacional de Alfabetización y Educación de Adultos entre 1984 y 1989. Este Plan tuvo muchos problemas políticos para su implementación en las provincias por su carácter centralizado y uniforme para todo el país, por lo que sólo se pudo ejecutar en la mitad de las jurisdicciones provinciales. Sobre su concepción se recogieron opiniones criticas.

Para D e Lella sus objetivos eran loables -enmarcados en la perspectiva del P P E - pero el diseño organizativo tuvo muchos desaciertos: no se convocó a organizaciones que nuclean o trabajan con adultos analfabetos o con bajo nivel educativo, lo que hubiese garantizado retención; tampoco se trabajó con empresas privadas y públicas, ni con iglesias, O N G o instituciones sociales y deportivas; la metodología era arcaica, pre-freiriana ya que trabajaba con palabra generadora, sin adecuación geográfica ni cultural al adulto; se ejecutaba en forma paralela con los servicios de educación formal de adultos ofrecidos por las provincias, de manera competitiva y no complementaria, regida por criterios de "clientelismo"; estuvo escasamente acompañada de capacitación laboral; la relación costo-beneficio fue baja. D e Lella señaló que ha pesar de estas deficiencias el esfuerzo realizado fue importante y permitió reducir el índice de analfabetismo en un 0,7 %.

Desde la perspectiva de Sirvent, el. plan no tenía verdaderos mecanismos de participación ya que la propuesta que se planteaba al respecto era engañosa, de manipulación; también señaló que el Plan no se adecuó a las características de las regiones y los requerimientos de los grupos destinatarios.

El Plan dejó de tener vigencia en 1989 con el cambio de gobierno y no fue reemplazado por otra propuesta alternativa; se plantearon algunas que no llegaron a concretarse.

E n el marco del Plan Social Educativo se ha estado ejecutando desde 1994 el proyecto "Educación Básica de Adultos", que brinda atención pedagógica a jóvenes mayores de 14 años y adultos que no completaron la E G B en la edad correspondiente, con dos modaUdades de trabajo: semipresencial y presencial. La modalidad semipresencial se desarrolla en centros de apoyo pedagógico, a través de materiales impresos y con la asistencia de una tutoria docente en la sede del Centro, en forma semanal o quincenal, según la disponibilidad de tiempo y las necesidades de consulta del adulto.

Los centros funcionan c o m o secciones anexas de escuelas de nivel primario para adultos -dependientes de las respectivas jurisdicciones provinciales-, en unidades carcelarias y en el

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ámbito de empresas, sindicatos, reparticiones públicas, centros vecinales, etc. En 1999 fiíncionaron 323 centros que atendieron 12.652 alumnos con la modalidad semipresencial y 29.130 en forma presencial.

Las provincias brindan servicios educativos para jóvenes y adultos a través de escuelas y centros dependientes de su jurisdicción. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires puso en marcha en noviembre de 1998 el proyecto "Educación Adultos 2000. Otra oportunidad", destinado a personas mayores de 21 años que necesiten iniciar o completar la escuela secundaria, a través de la modalidad a distancia asistida, ya que se ofrece asistencia pedagógica optativa en forma telefónica o presencial. E n la fundamentación se dice que sólo en la Ciudad de Buenos Aires y en el Gran Buenos Aires hay alrededor de 3.500.000 mayores de 21 años que no han iniciado o terminado sus estudios secundarios; de ellos se atiende en escuelas para adultos sólo el 8 %. Actualmente hay 30.000 inscriptos en el proyecto, según informó Giarmoni.

4.2.4. Educación en el ámbito rural

La Argentina tiene un alto número de escuelas de E G B (ex -primaria) en el ámbito rural, la mayoria de ellas de uno o dos maestros, por lo que resulta difícil de implementai; en ellas el 3er. Ciclo de E G B . Por eso, como ya se señaló en otro parágrafo, el Plan Social educativo puso en marcha el proyecto "Fortalecimiento de la Escuela Rural E G B 3 " , que se propone generar condiciones para que los jóvenes de sectores desfavorecidos del ámbito rural, puedan completar la E G B obligatoria. Los contenidos de este proyecto se desarrollan en el parágrafo 4.2.1. c.

En el ámbito de la Provincia de Buenos Aires funcionan diez Centros Educativos para la Producción Total (CEPT). Brindan educación media ( E G B 3 y Polimodal) a hijos de pequeños productores y trabajadores rurales, a través del régimen de altemancia y con fuerte énfasis en el "desarrollo local integrado" y la "producción total". Están vinculados a diversos organismos gubernamentales, a entidades agropecuarias y a otros centros y organizaciones que aplican la "pedagogía de la altemancia" del pais, de América Latina y de Europa. Cuentan con el apoyo financiero de entidades europeas, gubernamentales y privadas.

Funcionan desde la década del 60 las Escuelas de la Familia Agricola -también basadas en la "pedagogía de la altemancia"- gestionadas por A P E F A (la O N G que las agrupa). Desarrollan sus actividades en áreas rurales de pequeños productores agrícolas de varias provincias del Nordeste, del Noroeste y del Centro del país. Ofrecen estudios de enseñanza media (ahora E G B 3 y Polimodal).

4.2.5. Educación intercultural y bilingüe

A pesar de que la Argentina posee poblaciones de diversas etnias indígenas y con lenguas maternas diferentes al castellano, históricamente no se han desarrollado programas educativos interculturales y bilingües c o m o en otros países de América Latina. En la década del 80, con la recuperación de la democracia, en varias provincias del Nordeste se dictan leyes de protección de las culturas indígenas y se desarrollan algunos proyectos de educación bilingüe, particularmente en las provincias de Corrientes y Formosa.

La reforma de la Constitución Nacional en 1994 incluye una clausula -art. 75 inc. 17 -en la que entre las atribuciones del Congreso debe "reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos" y "garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural". La Ley Federal de Educación establece entre los principios de la política educativa (art. 5 -inc. q) el "derecho de las comunidades aborígenes a preservar sus pautas culturales y al aprendizaje y enseñanza de su lengua". También el art. 34

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establece que "El Estado Nacional promoverá programas en coordinación con las pertinentes jurisdicciones, de rescate y fortalecimiento de lenguas y culturas indígenas, en/atizando su carácter de instrumento de integración".

En este marco, el Plan Social Educativo está desarrollando desde 1993 el proyecto "Atención de necesidades educativas de la población aborigen", por el que se apoya a escuelas con población de esos orígenes a través de aportes económicos, de materiales didácticos y asistencia profesional y técnica. Se ha estimulado la producción de material didáctico específico de cada región, se han fomentado e intercambiado experiencias pedagógicas y se han reahzado encuestas y estudios sobre el tema. Los ejes principales son la revalorización de la identidad cultural de niños y jóvenes y la consolidación de la enseñanza de carácter bilingüe e intercultural.

4.2.6. Educación para niños con discapacidades

El sistema educativo argentino tiene una extensa tradición en esta área, ofi"eciendo ima amplia gama de servicios educativos para diferentes tipos de discapacidades y formando docentes especializados.

La Ley Federal de Educación incorpora c o m o régimen especial este tipo de educación (arts. 27 a 29). Establece la necesaria coordinación entre las autoridades educativas jurisdiccionales con otras áreas de carácter preventivo y que la obligatoriedad escolar deberá tener en cuenta las condiciones personales del educando. Los objetivos fijados para este tipo de educación son ios de garantizar la atención de las personas con estas necesidades educativas desde el momento de su detección en centros o escuelas de educación especial y brindar una formación individualizada, normalizadora e integradora y capacitación laboral. También se establecen las condiciones para la atención, con la conformidad de ambos padres, en unidades escolares comunes, a cargo de personal especializado.

La totalidad de las jurisdicciones educativas ofi-ecen servicios de Educación Inicial y E G B en el marco de este régimen especial. El Plan Social Educativo puso en marcha en 1995 el proyecto "Apoyo a escuelas de Educación Especial", otorgándoles aportes económicos ($6.000 por escuela) para equipamiento específico y ejecución de proyectos institucionales; equipamiento informático especializado y acciones de perfeccionamiento de los docentes, según sus necesidades específicas. Participan de este proyecto 730 escuelas especiales (un 36 % del total del país), que atienden a 70.634 alumnos.

4.2.7. Educación y género

El sistema educativo argentino registra desde hace muchas décadas una participación a m p U a en la matricula de todos los niveles de alumnos de sexo femenino. E n estas dos décadas la matrícula de mujeres ha tenido tasas de crecimiento m á s altas que las de los hombres, en todos los niveles de enseñanza.

Por estos motivos no se registran proyectos educativos específicos vinculados con el género, excepto la incorporación a los C B C de contenidos relacionados con el respeto a la identidad y la igualdad de los sexos para evitar todo tipo de discríminación por género. Es de señalar que la Ley Federal de Educación presenta en su redacción estos criteríos y se refiere en todos los casos que correspondan a ambos sexos: alumnos/as, niños/as, hijos/as, ciudadano/a, educando/a, los/as docentes, trabajadores/as, pupilos/as, etc.

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4.2.8 Educación Inicial

Desde hace más de siete décadas, el sistema educativo argentino ofrece servicios de educación inicial, con docentes especializados formados en instituciones específicas. E n la actualidad dichos servicios tienen un desarrollo m u y significativo y atienden a un alto porcentaje del grupo etáreo, especialmente en áreas urbanas integradas.

La Ley Federal de Educación integra normativamente el nivel al sistema educativo y plantea la obligatoriedad para los niños de 5 años. Esto ha significado un crecimiento m u y importante de los servicios de Educación Inicial para brindar la necesaria cobertura a la población de esa edad. El Plan Social Educativo y el Pacto Federal Educativo han brindado recursos financieros a las jurisdicciones para la construcción de aulas para este nivel. En el marco del Plan Social se han construido 140.327 metros cuadrados para 3.597 nuevas salas para Educación Inicial, particularmente en áreas rurales donde la oferta es menor, c o m o ya se señaló. A éstas se agregan los cientos de miles de metros cuadrados de aulas y salas para este nivel construido por las autoridades jurisdiccionales. La matricula de este nivel creció un 42 % entre 1991 y 1998, pasó de 483.029 alumnos a 684.878.

El Plan Social Educativo está desarrollando el proyecto "Mejoramiento de la Calidad en las Escuelas de Nivel Inicial y de 1° y 2° Ciclo de la E G B " . El apoyo se ha expresado en la provisión de equipamiento y material didáctico, en la provisión de libros para docentes y bibliotecas escolares y en la capacitación del personal docente. Se han atendido a 946 escuelas de nivel Inicial independientes, y a 3061 escuelas de E G B con nivel Inicial anexo y 2066 escuelas rurales, también con nivel Inicial anexo. La matricula de nivel Inicial atendida por este proyecto ha sido de 319.270 alumnos de 5 años.

4.2.9. Educación no formal

Las acciones de educación no formal han sido, en general, desarrolladas por O N G , empresas privadas y sindicatos, con escasa o nula articulación con el sistema formal. Abarcan una variedad m u y amplia de servicios educativos, con objetivos, alcances, niveles e intensidades m u y diversas. E n muchos casos plantean propuestas innovadoras en cuanto a organización, contenidos y metodologías de enseñanza, con utilización de variadas tecnologías. Existen propuestas recientes que desarrollan fimdaciones vinculadas con empresas televisivas, que están teniendo una amplia cobertura.

La Ley Federal de Educación tiene un Título específico -el IV- sobre el tema, que se desarrolla en el art. 35. Establece que las autoridades educativas oficiales promoverán la oferta de servicios de educación no formal, propiciarán acciones de capacitación para el área, facilitarán información, promoverán convenios con asociaciones intermedias, facilitarán el .uso de la infraestructura edilicia oficial y protegerán los derechos de los usuarios de este tipo de servicios educativos.

Se registran pocas acciones y avances en relación con lo establecido por la Ley, excepto en algunos proyectos de capacitación laboral. Es de señalar el desarrollo de esta área de educación no formal por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que lleva a cabo ima amplia gama de cursos y acciones no formales.

4.2.10. Descentralización y desconcentración de la administración de la Educación

E n la década del 80, con la recuperación democrática, en varias provincias se plantean proyectos y propuestas -con diferentes objetivos y alcances- en materia de descentralización y

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desconcentración de las administraciones educativas provinciales. Estas administraciones tenían estructuras organizativas y de gestión fuertemente centralizadas, tomadas de la tradición histórica de la educación dependiente del Gobierno Nacional. Se produce, a partir de 1984, un gran crecimiento cuantitativo y organizativo de los sistemas provinciales y se plantean, como parte de la recuperación democrática, la necesidad de ofrecer mayores canales de participación social en la educación. Por ello surgieron estos diversos proyectos de descentralizar la gestión educativa, de regionalizar el funcionamiento del sistema, de apoyar una acción más autónoma de las escuelas y de brindar posibilidades de participación de docentes, padres y otros actores de la comunidad.

Las provincias que plantearon programas más ambiciosos fueron las del Neuquén y de San Luis. E n esta última, una evaluación llevada a cabo entre 1993 y 1994, casi 10 años después, permitió apreciar los avances y limitaciones del proceso descentralizador y el apoyo por parte de los docentes, que reclamaban una profundización del mismo. Estas dos propuestas incluían el modelo de nuclearización de las escuelas, para apoyar y fecilitar su mejor funcionamiento. Otras provincias -como las de Buenos Aires y Mendoza- se plantean la organización de consejos de escuela, c o m o ámbitos de participación social. E n otras se elaboran propuestas menos ambiciosas tendientes a una desconcentración técnico-administrativa en regiones, c o m o en las de Formosa, Jujuy y La Pampa, por ejemplo. Todos estos proyectos contaron con el apoyo técnico del Consejo Federal de Inversiones, organismo interprovincial que se articuló con la R E P L A D del P P E .

En los 90, el proceso de descentralización se relaciona con lo político al producirse la transferencia de los servicios educativos nacionales a las provincias. La Nación transfirió la totalidad de sus escuelas y mantuvo en la órbita nacional sólo a las universidades, las que gozan de autonomía. Los procesos de descentralización y desconcentración en la esfera de las provincias se detuvieron y, en la mayoría de los casos, se mantuvo sólo una descentralización en algunos aspectos pedagógicos y administrativos. Las propuestas de participación social prácticamente se diluyeron, ya que no las hubo en otras áreas y se perdió el impulso participative.

Según Sirvent, en la década del 90 la concepción de participación democrática entendida c o m o posibilidad efectiva de incidir en las decisiones se desvanece por la consolidación del modelo neoliberal, la coaptación de dirigentes sociales, el desaliento de demandas y reinvidicaciones y el predominio de una cultura que denomina "del miedo" y que define c o m o "pobre en participación y rica en miedo almacenado".

4.2.11. Autonomía pedagógica y mejoramiento de la gestión de las escuelas

La temática de la autonomía de la escuela tiene en los 90 un desarrollo conceptual en.los ámbitos profesionales y, de alguna manera, reemplaza a las de descentralización de la gestión. Esto por varias razones: las ya explicitadas en cuanto a la participación social; la mayor presencia en el escenario político-educativo de las temáticas pedagógicas y de calidad de la educación; y el relativo fracaso de las propuestas más globales y estructurales, las que no habían profundizado las temáticas micro organizacionales y pedagógicas.

Estos temas son tratados -con limitaciones- en la Ley Federal de Educación, en el Título VII, arts. 41 y 42, refiriéndose a la unidad escolar y la comunidad educativa.

La estrategia de implementación de la Ley Federal y de los diversos programas y proyectos que se plantearon, a nivel político, en el Consejo Federal de Cultura y Educación y, a nivel técnico, en ámbitos técnicos nacionales y provinciales, asumen la concepción de avanzar hacia una mayor autonomía pedagógica y de gestión de las escuelas. Las acciones del Plan Social Educativo, de la Red Federal de Formación Docente Continua, de los programas con

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ñnanciamiento internacional c o m o el PRISE, el P R O D Y M E S y el P R O F O R , etc., tendieron, en términos generales, a fortalecer gradualmente la concepción de autonomía y mejoramiento de la gestión de la escuela. El proyecto "Nueva Escuela para el Siglo X X I " posibilitó generar propuestas alternativas e innovadoras de gestión escolar, como ya se señaló.

4.2.12. Innovaciones en el curriculum y los métodos de enseñanza

C o m o se ha señalado en parágrafos anteriores -especialmente en el 2.1.2. sobre metas y prioridades y en el 2.1.3. sobre principales avances- el área del curriculum ha sido, probablemente, en la que más se han formulado propuestas innovadoras en estas dos décadas. En los 80 se han generado importantes innovaciones curriculares tendientes a la democratización y actuaUzación de los contenidos escolares en todos los niveles, tanto a nivel de la Nación como en las jurisdicciones provinciales. La casi totalidad de éstas desarrolló nuevos diseños curriculares a partir de 1983, así como el Ministerio nacional lo hizo en las escuelas secundarias y en los institutos superiores de su dependencia. Esto, también, tuvo lugar en la totaUdad de las universidades nacionales al recuperar su autonomía.

En el marco de las propuestas de descentralización y participación social, se han intentado innovaciones curriculares vinculadas con la adaptación de los contenidos a los requerimientos regionales, locales y de los proyectos institucionales de núcleos educativos y escuelas.

E n los 90, a partir de la Ley Federal de Educación, se ha trabajado entre las autoridades educativas nacionales y las jurisdiccionales en el diseño de los Contenidos Básicos Comunes ( C B C ) para todos los niveles y regímenes del sistema educativo, los que han sido aprobados gradualmente por el Consejo Federal de Cultura y Educación, c o m o se ha detallado en el parágrafo 2.1.2.

A partir de estos C B C se han ido desarrollando en cada jurisdicción los respectivos diseños curriculares; en algunas ya están concluidos y en aplicación y en otras se está trabajando en su elaboración. Se puede destacar que este proceso ha posibilitado la renovación de los contenidos curriculares en todo el país y en todos los niveles del sistema. Este proceso ha sido acompañado por la industria editorial argentina que ha renovado, asimismo, la totalidad de los libros disponibles en el mercado. Por el contrario, los avances no han sido tan significativos en cuanto a las metodologías de enseñanza y en los enfoques didácticos vigentes. Este se constituye en uno de los desafíos para el fiíturo, conjuntamente con el relativo a la formación docente, que se analizará en el próximo parágrafo..

4.2.13. Innovaciones en la formación docente inicial y en servicio

La problemática de la formación docente ha sido un tema central desde la recuperación democrática, tanto en relación con la inicial c o m o en cuanto a la capacitación en servicio. En la década del 80 se planteó ima reorganización de los institutos formadores de manera de mejorar su nivel académico y brindarles, gradualmente, mayor autonomía en su gestión. Se crea im número m u y significativo de instituciones formadoras por parte de las provincias, por lo que crece el número de institutos y la matricula. Se renuevan sus planes y programas de manera de incorporar contenidos vinculados con la educación en democracia y actualizarlos académicamente.

Se puso en marcha, como ha sido señalado, un nuevo plan de formación docente para la escuela primaria -el M E B - que se iniciaba en los dos últimos años de la enseñanza media y se continuaba con otros dos en el nivel superior. C o n esta propuesta se intentó recuperar el rol histórico de la Escuela normal c o m o formadora, ya que los dos años de enseñanza media se

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ofrecían en estas instituciones. También se organizó el Instituto Nacional de Perfeccionamiento para la Actividad Docente ( I N P A D ) , que tuvo su sede central en la Capital Federal y funcionó con sedes regionales en el interior del país. Este Instituto trabajó asociadamente con la Red P I C P E M C E del P P E . Ofrecía cursos de capacitación docente, particularmente para los niveles medio y superior.

En los 90 se plantea la concepción de la formación docente continua; en los primeros años -antes de la transferencia de los institutos superiores a las provincias- se lleva a cabo ima tarea de reestructuración de los de nivel nacional para que fuesen asumiendo gradualmente las tareas de formación en servicio. Esta concepción se fortalece a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación y su implementación, ya que se organiza y se pone en marcha la Red Federal de Formación Docente Continua.

Esta Red, c o m o ya se señaló, tiene su cabecera nacional en el Ministerio de Educación de la Nación -que la financia a través de los recursos previstos por el Pacto Federal Educativo-y las cabeceras jurisdiccionales en cada provincia y en la Ciudad de Buenos Aires, que organizan y desarrollan actividades en sus territorios.

Es Red porque integra y articula al conjunto de instituciones oficíales y privadas de formación docente y a organizaciones gubernamentales y no gubernamentales vinculadas con esta temática; Federal porque está integrada por las 24 cabeceras jurisdiccionales; Formación Docente Continua porque integra la formación inicial o de grado, el perfeccionamiento en servicio, la capacitación de graduados docentes para nuevos roles profesionales y la capacitación pedagógica de graduados no docentes.

La oferta de formación continua se desarrolla a través de siete circuitos dedicados a atender los diversos requerimientos de capacitación:

A : para docentes del Nivel Inicial, particularmente para la Sala de 5 años, establecida dentro de la obligatoriedad escolar.

B : para docentes del Nivel Primario (ahora 1° y 2° Ciclo de E G B ) . C : para docentes de E G B 3 . D : para docentes de Nivel Medio (ahora Polimodal). E : para profesores de institutos de formación docente, para que se desempeñen c o m o

"formador de formadores". F: para personal directivo de los niveles Inicial, E G B y Polimodal. G : para supervisores de todos los niveles.

E n todos los circuitos se ha trabajado tratando de articular con las universidades. E n el Circuito E , los cursos se organizan a través de licitaciones abiertas en las que participan las universidades y centros académicos de investigación y posgrado. Los cursos se dictan asumiendo las modalidades presenciales, semipresenciales y a distancia. Particularmente para el circuito F se han desarrollado módulos para su dictado a distancia. Recientemente se ha establecido un acuerdo entre el Ministerio y varias universidades nacionales para lá continuidad de su actividad a distancia y para la evaluación y acreditación de los mismos.

Los docentes participantes en el conjvmto de las actividades en todos sus circuitos han sido 752.381. La inversión reaUzada hasta el m o m e n t o fué de $ 167.425.048.

También han desarrollado actividades de perfeccionamiento y capacitación en servicio el Plan Social Educativo en sus diversos proyectos y los programas con financiamiento intemacional P R O D Y M E S / Banco Mundial y P R I S E / B I D . E n estos casos la actividad ha sido destinada esencialmente a los docentes de las escuelas vinculadas con cada uno de estos programas.

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C o m o ya se señaló, el Consejo Federal de Cultura y Educación aprobó en junio de 1998 los C B C de la Formación Docente para E G B 3 y Polimodal. E n la actualidad las jurisdicciones están elaborando los respectivos diseños curriculares.

El Consejo Federal también puso en marcha un proceso de evaluación y acreditación de los institutos superiores de formación docente, de acuerdo con lo establecido por el art. 25 de la Ley de Educación Superior. L a evaluación -y posterior acreditación- deberá tener en cuenta, entre otros aspectos, los siguientes: calidad y factibilidad del.proyecto pedagógico institucional; titulación de nivel superior del personal directivo y docente; producción científica, académica, pedagógica y didáctica de cada institución y de su personal; cantidad, características y resultados de las actividades de capacitación organizadas por el establecimiento; y evolución histórica de la matricula y de los índices de retención y de graduación de cada instituto. La validez nacional de los títulos y certificados que extienden dependerá de su acreditación. Esta estará a cargo de especiahstas inscriptos en un Registro Nacional creado al respecto, con criterios rigurosos para su incorporación al mismo.

La citada Ley de Educación Superior N ° 24.521, sancionada en julio de 1995, posibilita la articulación entre la educación superior universitaria y la no universitaria. A partir de ella, diversas universidades nacionales y privadas han diseñado las denominadas "licenciaturas de complementación docente", que se ofi'ecen a profesores graduados de institutos superiores para que en aproximadamente dos años obtengan el título de grado universitario en su área de formación.

También las universidades están ofi'eciendo maestrias y carreras de especialización de posgrado a docentes con títulos imiversitarios de grado en áreas c o m o Formación de Formadores, Didáctica, Formación Docente Universitaria, Políticas y Administración y de la Educación, Planificación y Gestión de la Educación, Gestión y Evaluación de Instituciones Educativas, etc.

Sobre las actividades de la Red Federal se han recibido diversas opiniones de las personalidades entrevistadas, la mayoria de carácter crítico. Filmus y Giannoni las caracterizaron c o m o la peor de las estrategias de transformación educativa. Stubrin la señaló c o m o m u y costosa, con una baja relación costos-resultados y con una impronta tecnocrática. D e Lella dice que se han dictado cursos aislados, en general de escaso valor académico; en cuanto a la formación inicial en los institutos planteó que se deben actuaUzar los contenidos curriculares, mejorar el nivel académico, los regímenes de estudio y los sistemas de admisión, cursado y egreso para evitar la "secundarización" de esta formación.

Giannettasio caracterizó a la Red c o m o un mecanismo centralista m u y complejo, cuyo diseño nacional tenía m u y poco que ver con las necesidades de la Provincia de Buenos Aires; agregó que la capacitación a través de las universidades con sede en la Provincia fue m á s enciclopédica que actitudinal y con m á s contenidos disciplinarios que los referidos a la relación pedagógica entre docentes y alumnos, ya que no se cruzaba el conocimiento con la práctica.

Tenti formuló un planteo conceptual de fondo señalando que es necesario plantear xma profunda reforma intelectual y moral del oficio docente, con una desregulación de la práctica y con procesos de formación intensivos en capital h u m a n o , mejorando los conocimientos científico-tecnológicos para el desempeño y generando centros de excelencia que permitan disponer de una "elite" de formadores.

Cardelli planteó propuestas y críticas sobre la formación docente, señalando que hay que fortalecer lo pedagógico y lo didáctico; que hay que reconocer los saberes profesionales de los docentes y los institucionales de las escuelas; que los C B C de la Formación Docente no partieron de la realidad de la escuela y tuvieron un carácter impositivo.

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4.2.14 Educación y medios de comunicación

La relación entre educación y medios de comunicación ha estado oscilando entre dos extremos: la aceptación acrítica de los medios c o m o instrumento educativo y el rechazo de ellos y un enfrentamiento entre escuela y medios, particularmente la televisión. E n los últimos años la relativización de estas dos concepciones ha dado lugar a un nuevo escenario de una mayor interrelación entre la educación y la escuela con los medios de comunicación.

Sin embargo, esta interrelación es todavía m u y incipiente y limitada y se ha avanzado m u y poco en la construcción de ámbitos conjuntos en los que los medios se asuman y sean aceptados c o m o nuevos actores del proceso educativo. La mayor parte de las experiencias se vinculan más con la información que con la formación, más con la educación no formal que con la formal.

En los últimos años algunos canales de televisión, de aire y de cable, han desarrollado actividades de carácter educativo y, en algunos casos, se han emitido programas periodísticos y de debate, especializados en educación (como, por ejemplo, "Foro X X I " . "Escuela para Armar", "Escuela y Vida", etc.) que, en términos generales, no han encontrado apoyo publicitario para su continuidad; por radio se emite desde hace varios años el programa "Caminos de Tiza". U n canal de cable " E D U C A B L E " , está especializado en el desarrollo de programas educativos. Los principales diarios de alcance nacional publican semanalmente suplementos dedicados a los temas de educación con énfasis en la difusión de servicios más que c o m o espacio de debate de ideas y propuestas educativas con la sociedad.

El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires está desarrollando -en el ámbito de su Secretaria de Educación- dos programas de formación de niños y jóvenes. U n o de ellos "La escuela y los medios" viene desarrollándose desde hace 10 años, a través de dos subprogramas "El diario y la revista en la escuela" y "La televisión en la escuela". El primero cuenta con el auspicio de los principales diarios de alcance nacional y de las revistas para niños y jóvenes; el segundo es auspiciado por la Asociación de Televisión Privada y los cuatro canales privados de aire de alcance nacional. A m b o s procuran brindar una formación en medios de comunicación que posibilite analizar en la escuela la manera en que el diario, la revista, la radio y la televisión construyen significados, producen mensajes y representan la realidad.

El otro es el programa "Producción de Medios en la Escuela", que cuenta con el auspicio y el apoyo de la U N E S C O y se desarrolla desde el año 1988. Sus objetivos son la formación de ciudadanos capaces de expresarse en forma oral y escrita, promover la participación social y fortalecer desde la escuela el ejercicio, de la libertad de expresión y el derecho a la información. Se ejecuta en 200 escuelas públicas de la Ciudad de Buenos Aires -en su mayoria de nivel primario- a través de alrededor ¡de 350 docentes y alcanza a 10.000 alumnos, la mayor parte de sectores carenciados. Los niños y jóvenes son capacitados para la producción de medios de gráfica, de radio y de video.

Otra actividad vinculada con los medios de comimicación fiíe la realización en la Ciudad de Buenos Aires del seminario Periodismo y Educación convocado por la Representación de la U N E S C O y el Foro Consultivo Internacional Educación para Todos (10-14 de m a y o de 1999). E n el seminario participaron fimcionarios nacionales y de la U N E S C O , periodistas de varios países latinoamericanos, especialistas en educación, padres, docentes y editores. Según sus organizadores el Seminario puso en evidencia la demanda insatisfecha de la comunidad educativa a partir de la oferta de los medios y las dificultades de estos para dar respuestas. También que ambos -medios y educación- están buscando un acercamiento ya que se necesitan mutuamente y que la alianza entre la educación y el periodismo puede contribuir a correr el velo sobre las injusticias pero que, sin embargo, el revertirías va m u c h o más allá de sus posibilidades.

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E n la entrevista grupal con periodistas especializados en educación se plantearon diversas propuestas sobre el rol de los medios, entre ellas, que deberían ser la voz en educación de los que no tienen voz y contribuir al mejoramiento de la información sobre educación de manera de evitar su manipulación.

4.2.15. Articulación entre educación y trabajo

El sistema educativo argentino ha tenido una m u y limitada articulación con el sistema productivo y la calificación para el trabajo, excepto en las modalidades de carácter técnico profesional. En el sistema vigente hasta 1993, existían escuelas técnicas industriales y agropecuarias de nivel medio, articuladas con el resto del nivel a través del Ciclo Básico C o m ú n . Estas escuelas dependían -a nivel nacional- del Consejo Nacional de Educación Técnica ( C O N E T ) y ofi-ecían formación de técnicos, en diversas especialidades, muchas de ellas con escasa vinculación con los requerimientos del sistema productivo; en general, los especialistas sostenían que ofrecía una formación desactualizada. El C O N E T tenia a su cargo, asimismo, las actividades de formación profesional, también con poca articulación con las necesidades del mercado de trabajo. E n cada jurisdicción funcionaban, asimismo, escuelas técnicas provinciales con estructura, organización y contenidos similares a las del C O N E T .

La nueva estructura establecida por la Ley Federal reemplazando la enseñanza media por el 3er. Ciclo de la E G B y la Polimodal suprime prácticamente la anterior educación técnica y la reemplaza por el Polimodal y los Trayectos Técnicos Profesionales (TTP), que se ofrecen jimto con el Polimodal; la aprobación de ambos permite acceder al título de Técnico de Nivel Medio.

Señaló Decibe que la vinculación educación-trabajo es uno de los ejes del proceso de transformación de la educación y que las necesidades de formación para y en el trabajo requieren cada vez más de una oferta educativa fectible de ser orientada y reformulada en forma permanente y ofrecida no sólo por la escuela sino asociada con otros actores, c o m o empresas y gremios.

Para ello se creó el I N E T (Instituto Nacional de Educación Tecnológica), cuya fiínción es la de diseñar las políticas y los programas de formación técnico-profesional en forma articulada con otros sectores del gobierno nacional y con entidades representativas del trabajo, la producción y los servicios. El I N E T tiene a su cargo la elaboración de los T T P en consulta con técnicos, especialistas, instituciones educativas y organizaciones sociales, del trabajo y la producción. También se puso en marcha el Consejo Nacional de Educación -Trabajo ( C o N E - T ) , como órgano asesor en el que se encuentran representados todos estos sectores.

Asimismo se ha constituido el C E N E T (Centro Nacional de Educación Tecnológica), que proporciona servicios y asistencia tecnológica a las instituciones de formación técnico-profesional, E G B y Polimodal; para ello cuenta con docentes y técnicos destinados a apoyar la investigación y desarrollo sobre esta temática ya capacitar docentes y alumnos en las tecnologías en uso y a incorporarlas en la producción. El funcionamiento del C E N E T se complementa con otros centros regionales instalados en las provincias -los centros tecnológicos regionales- y otros en establecimientos educativos, que eri conjimto integran una red denominada S I C E T (Sistema de Centros de Educación Tecnológica). Recientemente ha sido transferido a la Universidad Tecnológica Nacional.

Se están llevando a cabo, entre otros, dos proyectos relacionados con gestión y empresas. U n o de ellos es "Producción de un Sistema Interactivo de Aprendizaje basado en Computadora", del que participan doce escuelas del interior del país y se desarrollan conceptos básicos, valores y herramientas propias del modelo de gestión de calidad ( T Q M ) . Otro es el proyecto "Red de Empresas Simuladas", que permite a grupos de estudiantes de diferentes

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instituciones trabajar simultáneamente intercambiando información e interactuando unos con otros sobre situaciones y problemas similares a las que el alumno deberá enfrentar en su práctica profesional.

C o m o ya fiíe señalado, los programas de capacitación laboral están en órbitas diferentes a los de formación y funcionan con escasa relación con éstos, c o m o es el caso ya citado del Proyecto Joven.

4.2.16. Evaluación de la calidad de la educación

Esta temática está ocupando un lugar central del escenario educativo en la década del 90 en relación con todos los niveles de enseñanza. La Ley Federal de Educación le dedica el Título IX, arts. 48 a 50, planteando que los ministerios nacional y jurisdiccionales deberán garantizar la calidad de la formación impartida en todos los niveles y regímenes especiales mediante la evaluación permanente del sistema educativo, verificando la adecuación de los contenidos a los requerimientos de la comunidad así c o m o el nivel de aprendizaje de los alumnos y la calidad de la formación docente.

L a Ley de Educación Superior tiene un artículo -el 25- referido a la evaluación y acreditación de la educación superior no universitaria, ya citado, y una sección -la 3- dedicada a evaluación y acreditación universitaria. Las establece c o m o obligaciones para las instituciones universitarias y crea un organismo descentralizado y con independencia de funcionamiento para ello: la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria ( C O N E A U ) . El mismo se integra con doce miembros designados a propuesta de ambas Cámaras del Congreso de la Nación, el Consejo Interuniversitario Nacional, el Consejo de Rectores de Universidades Privadas, la Academia Nacional de Educación y el Ministerio de Educación.

E n cumplimiento de lo establecido por la Ley Federal a partir de 1993, el Ministerio de Cultura y Educación inicia el proceso de construcción e instalación del Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación con el objeto de generar sistemáticamente información rele"vante y calificada sobre la marcha del sistema educativo en su conjunto. La misión central de este Sistema Nacional de Evaluación es medir año a año los aprendizajes de los alumnos de los diferentes grados y niveles del sistema, identificar demandas expresadas por los diferentes actores del proceso educativo (directores, docentes, alumnos y padres) y controlar la calidad de la educación a través de un diagnóstico de los resultados de aprendizaje.

Desde 1993 se han realizado, anualmente, operativos nacionales de medición de logros de aprendizajes de los alumnos de séptimo grado del nivel primario y a los que finalizaban el nivel medio en las materias curriculares básicas.. E n 1995 se.incluyó, además, la medición de resultados en tercer grado del nivel primario y en segundo año del nivel medio tanto en matemática como en lengua y en 1996 se simió el sexto grado. Participaron 280.000 alumnos de todo el país. A partir de 1997 se incluyó c o m o acción diferente la realización de una medición de logros académicos de carácter censal de finalización del nivel secundario, es decir para la totalidad de los alumnos de 5° y 6° año de dicho, nivel de todo el país. Se evaluaron 6.300 establecimientos. Se aplicaron pruebas de lengua y matemática a 340.000 alumnos y dé ciencias sociales y naturales a 60.000 alurnnos.

Además se realizaron entre 1997 y 1999, el V , V I y VII Operativo Nacional de Evaluación de carácter muestral. Esta tarea de carácter sistemático alcanzó anualmente a aproximadamente 240.000 alumnos. El esquema de la evaluación muestral es el siguiente:

3er. Grado 6to. y 7 m o . Grados

2do. A ñ o / 9° año

Lengua Lengua Ciencias sociales Lengua

Matemática Matemática Ciencias naturales Matemática

60.000 alumnos 60.000 alumnos 60.000 alumnos 60.000 alumnos

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La instalación de este Sistema, las experiencias previas en algunas provincias y el desarrollo del mismo contó con la cooperación técnica de la O R E A L C - U N E S C O , en el marco del P P E .

Algunos de los especialistas entrevistados han coincidido en considerar a este Sistema como un primer paso positivo hacia la "accountability" de la educación en relación con la sociedad, que debe ser complementado con acciones específicas de mejoramiento de la calidad en las áreas y escuelas con menores niveles de rendimiento. El nuevo Ministro de Educación anunció la creación de una agencia específica para la promoción y la evaluación de la calidad de la educación y la puesta en marcha de un programa de mejoramiento institucional destinado a Escuelas y Colegios Prioritarios.

En el marco de la Ley Federal, c o m o se señala m á s arriba, está previsto que las provincias generen sus propios instrumentos de seguimiento y evaluación. En este sentido, la Provincia de Buenos Aires ha considerado necesario desarrollar un sistema propio de evaluación de la calidad que se adecuara a la estructura de su sistema educativo, en fuerte mutación, para lo cual se solicitó a la Oficina dé la U N E S C O en Argentina, con la colaboración técnica de la O R E A L C , el diseño de un modelo de evaluación de la calidad, basado en una metodología de evaluación de progresos desde el enfoque del "valor agregado". El desarrollo del sistema se realizó entre agosto de 1998 y noviembre de 1999 en el marco de un Convenio firmado en abril de 1997, del que se detallan los objetivos y etapas en el punto 6.3.

4.2.17. Programas y proyectos m á s exitosos en relación con la equidad, calidad y analfabetismo

C o m o ya se señaló, lamentablemente los programas y proyeaos no son sometidos a evaluación, ni interna ni extema, en cuanto a sus procesos, resultados e impacto, por lo que es difícil establecer en forma objetiva los considerados m á s exitosos.

A partir de las opiniones de los entrevistados pueden señalarse los que recibieron mayores conceptos positivos. En materia de equidad ha sido el Plan Social Educativo y sus proyectos ya que, aparentemente, permitió contribuir a una mejor calidad de los servicios educativos ofrecidos a poblaciones de bajos recursos de todo el país. Filmas y Giaimoní lo consideraron, como ya se expresó, como el mejor de los programas de la última década, por sus acciones concretas y porque posibilitaron programaciones conjuntas entre Nación, provincias y escuelas (Giannettasio). Tenti señaló que contribuyó a garantizar la educabilidad y que le consta su efectividad en materia de infi-aestructura y equipamiento en escuelas marginales del interior del país.

En cuanto a calidad el más exitoso parece haber sido, en opinión de varios de los entrevistados, el de diseño de los de los nuevos C B C de los diferentes niveles y regímenes especiales y de la formación docente establecidos por la Ley Federal, ya que, según expresaron varios de ellos, posibilitó la renovación y actualización de los contenidos escolares, el desarrollo de nuevos diseños curriculares en las provincias y la participación y aportes dé centenares de especialistas en educación y en diferentes áreas del conocimiento.(Decibe, D e Lella, Aguerrondo, Filmus, Docentes). Sólo para los C B C de la E G B participaron alrededor de 60 consultores nacionales y m á s de 400 referentes académicos de todo el país, presentados por los consultores. Por supuesto, también mereció criticas ya señaladas (por ejemplo, la de Stubrin).

En relación con el analfabetismo lamentablemente es m u y poco lo realizado. Sólo se podría señalar -a pesar de las críticas que ha merecido por parte de varios de los entrevistados-el Programa Nacional de Alfabetización y Educación de Adultos, ejecutado entre 1984 y 1989.

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4.3. Participación de los diferentes actores en la definición y desarrollo de políticas educativas.

E n la primera etapa de los 80 -con la vigencia de la dictadura militar- las políticas educativas las definía y desarrollaba el estado autoritario, sin ninguna participación de la sociedad civil. La organización federal del país estaba cancelada ya que las provincias tenían interventores militares. En diciembre de 1983, con el restablecimiento de la Constitución Nacional y de la democracia, se recupera el Estado federal y se eligen los gobemadores y los órganos legislativos de cada Provincia.

Según surge de la documentación disponible y de la experiencia profesional del Consultor, en el período 1983 - 1989, el Consejo Federal de Cultura y Educación fiíe un órgano poco eficiente en materia de definición de políticas educativas ya que en él se dirimían situaciones de enfi-entamiento político-partidario entre la Nación y las provincias. Por ello, los actores políticos fundamentales fiíeron, por ima parte, el ministerio nacional y los de las provincias del mismo partido gobernante y, por otra, las restantes provincias conducidas por el partido de oposición. Estas últimas -doce entre 1983 y 1987 y dieciséis desde 1987-constituyeron en 1984 un órgano de coordinación de políticas educativas, el Consejo Interprovincial para la Cultura, la Educación, la Ciencia y la Tecnología ( C I N C E C Y T ) , que desempeñó un rol significativo en la definición y coordinación de políticas interprovinciales.

En este período desempeñó un rol técnico importante en el desarrollo de las políticas de las provincias el Consejo Federal de Inversiones (CFI), organismo creado en 1958 por las provincias, que lo financian con una parte del régimen de coparticipación federal de impuestos. Su rol ha sido el de asistencia técnica y de producción conceptual y metodológica en relación con el desarrollo de políticas vinculadas con el mejoramiento de la gestión y la descentralización de las administraciones educativas provinciales.

El Congreso Pedagógico constituyó, c o m o fue señalado por la casi totalidad de los entrevistados, una ambiciosa propuesta de convocatoria a la participación de la sociedad civil en la discusión y definición de políticas educativas. Participaron del m i s m o decenas de miles de docentes, padres y estudiantes de todo el país en asambleas pedagógicas de base, de distrito y jurisdiccionales; éstas últimas correspondientes a cada una de las provincias. D e las asambleas jurisdiccionales surgieron los representantes a la Asamblea Pedagógica Nacional, llevada a cabo en la provincia de Córdoba entre el 27 de febrero y el 6 de marzo de 1988.

El Informe Final está constituido por cuatro tipos de dictámenes: de consenso unánime, de acuerdo mayoritario, de disenso y de una o más personas,. lo que ha permitido la expresión pluralista de todos los participantes, Este Informe Final y sus contenidos han sido un antecedente m u y significativo para la elaboración de la Ley Federal de Educación y de las políticas adoptadas para su implementación.

A partir de la transferencia de los servicios, educativos nacionales a las provincias y de la sanción de la Ley Federal de Educación, los actores fímdamentales en materia de definición y desarrollo de las políticas educativas han sido los ministerios nacional y provinciales de educación, nucleados en el Consejo Federal de Cultura y Educación. Este organismo se ha constituido en el ámbito prácticamente único para la formulación de los acuerdos vinculados con la implementación de las políticas adoptadas. H a estado acompañado con el trabajo producido por los equipos técnicos del Ministerio nacional y, en menor medida, de los equipos de las provincias.

E n la década del 90 el protagonismo ha sido asumido casi exclusivamente por el ámbito político y tecnocrático de la educación, con una participación marginal o casi nula de la sociedad civil, c o m o lo señalaron, entre otros, Stubrin, D e Lella, Sirvent, MafFei, Cardelli y Filmus. Este se ha constituido en un reclamo sostenido por parte de algunos ámbitos

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representativos de la comunidad educativa, particularmente por C T E R A , que es el gremio docente a nivel nacional. También se ha planteado este reclamo en otros ámbitos, ya que no se han organizado convocatorias ni abierto canales que posibiliten una amplia participación social en la elaboración de consensos en materia de políticas educativas. Esto es un desafío para el fiíturo ya que se reconoce la necesidad de convertir a la educación en una Política de Estado, en el marco de perspectivas y escenarios de futuro.

En síntesis, los consensos más importantes en materia de política educativa alcanzados en estos 20 años parecen haber sido los del Congreso Pedagógico y -a nivel gubernamental- los referidos a la implementación de la Ley Federal de Educación. También, fuera de los objetivos del P P E , la implementación de la Ley de Educación Superior se ha constituido en un ámbito de consenso en el marco del sistema universitario y de la comunidad académica.

4.4. Financiamiento de la educación

4.4.1. Gasto educativo en relación con el PBI , el Gasto Social y el Gasto Total

En el cuadro siguiente se muestra la evolución desde 1980 del Gasto Educativo Consolidado (Gobierno Nacional + Gobiernos Provinciales + G C B A ) , en relación al PBI, al Gasto Social y al Gasto Total.

GASTO EDUCATIVO CONSOLIDADO en relación con (en %)

1980 1985 1990 1992 1995 1996 1997 1998

PBI 2,7 1,5 3,4 3,6 4,0 3,9 4,0 4,1

Gasto Social 18,7 19,3 17,6 18,2 19,3 19,7 20,7 20,7

Gasto Total 9,3 9,6 10,7

11,4 12,5 12,8 13,4 13,4

Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social, Ministerio de Economía. Elaborado por Programa "Estudio de Costos", Ministerio de Educación.

La evolución del Gasto Educativo Consolidado entre 1980 y 1988 ha sido el siguiente:

GASTO EDUCATIVO CONSOLIDADO Período 1980-1998

(en millones de pesos constantes de 1998) 1980 1985 1990 1992

7978 7633

7212 8895

1995 1996 1997 1998

10.629 10.755 11.760

12.300

Fuente: ídem cuadro anterior.

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4.4.2. Inversión según objetivos del P P E

La información disponible no permite analizar con precisión el monto de inversión según objetivos del P P E . Sólo posibilita visualizar su clasificación por niveles de enseñanza, c o m o se presenta en el cuadro siguiente:

GASTO EDUCATIVO CONSOLIDADO POR NIVELES DE ENSEÑANZA Años 1992 -1998 en millones de pesos corrientes

Niveles

Educación Básica

-Primaria -Media y Técnica Educ. Superior - Terciaria

- Universitaria TOTAL

1992

5.316

1.321

7.566

1993

6.386

3.854 2.532

1.665 411

1.254 9.259

1994

7.110

4.317 2.793

1.810 399

1.411 10.179

1995

7.168

4.332 2.836

2.153 674

1.479 10.501

1996

7.228

4.382 2.846

2.250 721

1.529 10.702

1997

8.060

4.937 3.123

2.317 695

1.622 11.808

1998

8.349

2.437

12.336

Fuente: ídem cuadro anterior

Entre 1993 y 1997, la tasa de mayor crecimiento se registra para Educación Terciaria (69 % ) , en razón de la importante ampliación de matrícula, especialmente en carreras superiores técnicas (tecnicaturas superiores). En el nivel primario la tasa es de 28 %, en el medio 23 % y en el universitario 29 %.

Entre 1993 y 1997, la tasa de crecimiento para la Educación Básica en su conjunto es del 26 % y la de la Educación Superior es del 39 %. Estos datos parecerían contradictorios con una política que dé prioridad a la Educación Básica, la que ha tenido menor crecimiento de la inversión que la Superior.

La inversión sobre el Plan Social Educativo y la Red de Formación Docente Continua se detallan en los puntos 4.2.2. y 4.2.13., respectivamente.

4.4.3. Programas con financiamiento internacional

En los últimos años se desarrollaron varios programas con financiamiento del banco Mundial y del B U D . En el ámbito de la educación primaria y media (ahora E G B y polimodal) los principales fueron el P R O D Y M E S y el PRISE.

Con respecto a estos programas ha habido cuestionamientos globales por el origen de los fondos (Maffei, Sirvent) y criticas específicas a sus objetivos y fiuicionamiento, especialmente en los grupos de Periodistas y Ámbito Parlamentario y entre algunas de las personalidades entrevistadas. Los principales señalamientos han sido los siguientes:

tanto las unidades ejecutoras a nivel nacional, como las provinciales funcionaron con demasiada autonomía de las conducciones educativas específicas de cada nivel y generaron, en algunos casos, duplicación de acciones (Periodistas, Ámbito Parlamentario); los préstamos han tenido efectos distorsivos (Stubrin); se generan diferencias m u y grandes entre las escuelas incluidas en los programas -que son una minoría- y las no incluidas (Ámbito Parlamentario, D e Lella);

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dispusieron entre Nación y provincias alrededor de 2000 consultores, sin garantía de un buen aprovechamiento de los mismos (Llach).

C o m o se señalará más adelante, la casi totalidad de los entrevistados individual y grupalmente, manifestaron c o m o deseable la intervención de la U N E S C O en acciones vinculadas con el diseño, la ejecución y la evaluación de los programas con financiamiento internacional.

a) PRODYMES I y 11 (Banco Mundial)

Las dos etapas del Programa de Descentralización y Mejoramiento de la Educación Secundaria, financiado por el Banco Mundial, estuvieron destinadas a dicho nivel, con el objetivo principal de ofi-ecer a las provincias apoyo técnico y financiero para una mejor atención de los servicios educativos de nivel medio transferidos por la Nación.

El P R O D Y M E S I se aprobó en diciembre de 1994, se inició en agosto de 1995 y finaliza su ejecución en junio de 2000. Se ejecuta en seis provincias: Río Negro, Neuquén, Misiones, Santa Fé, Mendoza y Buenos Aires. La inversión total es de 228,36 millones de dólares, de los que el Banco aporta 170 millones. Los alumnos de enseñanza media estatal de las provincias beneficiadas son 867.307 sobre un total nacional de 1.623.000.

El Programa está destinado a obras civiles (construcción, ampliación y refacción de escuelas), equipamiento, asistencia técnica, (servicios de consultoría) y becas para estudiantes de E G B 3 y Polimodal. En el orden nacional ha sido utiUzado para el fortalecimiento institucional en áreas como la de la Red Federal de Información y el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad y para la formación y capacitación de fimcionarios y técnicos.

En el P R O D Y M E S II participaron las 23 provincias y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires abarcando 630 escuelas de E C B y Polimodal. El monto total es de 164,5 millones de dólares con aportes del Banco Mundial de 115,5 millones y del Tesoro Nacional de 49 millones. Sus componentes son: i) Mejoramiento de los Recursos de Aprendizaje, destinado a equipamiento, capacitación y consultorías; ii) Adecuación de la Infi-aestructura Escolar, para ampliación, refección y adecuación edilicia, y üi) Fortalecimiento de la Capacidad Pedagógica e Institucional de las Escuelas, destinado a financiar capacitación y proyectos institucionales.

b) P R I S E (BID)

El Programa de Reformas e Inversiones en el Sector Educación, financiado por el B I D , está destinado a la E G B (antes educación primaria) y tiende esencialmente al mejoramiento de la calidad y a la expansión, particularmente en relación con la extensión de la obligatoriedad escolar y la aplicación de la Ley Federal. Participan 19 provincias y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Sus componentes principales son: construcción, mejoramiento y adecuación de la infiíaestructura edilicia; equipamiento; asistencia técnica para la reforma institucional, normativa y administrativa en los organismos de conducción educativa provincial, incluyendo los sistemas de información; diseños curriculares para Educación Inicial y E G B para la reforma del sistema de formación docente y la elaboración de los nuevos diseños curriculares; para la evaluación de la calidad; y para la ejecución de proyectos institucionales innovadores.

El monto total del Programa previsto originalmente es de 600 millones de dólares con aportes de 300 millones por parte del B I D y del Tesoro Nacional. Hasta noviembre de 1999 se habían ejecutado 218,9 millones de dólares, con un aporte del B I D de 173,5 millones y del Tesoro Nacional de sólo 45,3 millones.

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5. Estrategias, funciones y contribuciones del P P E en el país.

La U N E S C O goza de un amplio reconocimiento en todos los sectores consultados: políticos, profesionales, académicos, gremiales, periodísticos, sociales, etc. E n todos los casos de personas entrevistadas, individual o grupalmente, hubo expresiones favorables acerca de la influencia positiva de la U N E S C O en materia de políticas educativas progresistas y deseables. Hubo, en general, desconocimiento sobre el P P E y, más aún, sobre el accionar de sus redes.

El propio Ministerio de Educación y su Comisión Nacional Argentina para la U N E S C O ( C O N A P L U ) no pudieron dar información precisa sobre las acciones llevadas a cabo por cada una de las redes en el país. Por lo tanto, el Consultor tuvo que recurrir a su propio conocimiento del accionar de las acciones de la U N E S C O , junto con la información disponible en su Representación en la Argentina.

5.1. Estrategias adoptadas

El P P E y sus redes no parecen haber contado con un programa operativo para su accionar en el país o, por lo menos, el mismo no ha estado disponible ni en la C O N A P L U , ni en la Representación en la Argentina. La C O N A P L U tampoco tiene un registro de las misiones de los expertos de la O R E A L C en relación con actividades del P P E y sus redes.

Este desconocimiento es extensible a los periodistas especializados en educación, que participaron de la entrevista grupal, quienes manifestaron no saber de la existencia del P P E y de sus objetivos. Por lo tanto, se desconoce la estrategia adoptada por la U N E S C O y por el país para la consecución de los objetivos del P P E .

5.2. Estructura y funcionamiento de las redes

C o m o se señaló, no se registró la existencia de programas operativos ni de acciones sistemáticas y continuadas de las mismas en el país. Pudieron identificarse algimas acciones aisladas -quizás incompletas y fragmentadas-, tendientes al cumplimiento de los objetivos del PPE.

a) R E D A L F : Esta Red tuvo un mayor accionar en el país en la década del 80. Contribuyó con la gestión y desarrollo del Plan Nacional de Alfebetización y educación de Adultos y con programas en estas áreas que desarrollaron provincias que no adhirieron al Plan. La principal contribución ha sido la de cooperación técnica a. través de especialistas regionales de la O R E A L C y la participación de los mismos en reuniones de debate de políticas y programas y seminarios de capacitación.

En la década del 90, la cooperación técnica ha estado vinculada a la formulación de un plan alternativo al Programa Nacional antes citado y a la elaboración del proyecto respectivo en el marco del Plan Social educativo, ya descripto.

b) R E P L A D : La actividad de esta red ha estado vinculada en la década del 80 al Consejo Federal de Inversiones y a los proyectos y acciones llevadas a cabo por este organismo interprovincial en materia de descentralización y desconcentración de la gestión de los sistemas educativas provinciales.

Hacia fines de la década, la O R E A L C asumió en esta área un ftierte compromiso -a través de un convenio con el Ministerio de Educación- en la ejecución de varios proyectos financiados por el Banco Mundial. Posteriormente, en el año 1990, este Convenio se modificó y la O R E A L C pasó de cumplir tareas de ejecución a tareas de cooperación técnica. En el año 1991 la R E P L A D contribuyó técnica y financieramente a la realización de un Curso Nacional de

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Planificación y Gestión de la Educación, organizado por el Ministerio de Educación con participantes del propio Ministerio, de los provinciales y de las universidades nacionales.

La R E P L A D cooperó con la realización de las primeras experiencias de evaluación de la calidad, a nivel nacional y de algunas provincias, particularmente con la de Mendoza. Al constituirse en 1993 el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación, contribuyó con cooperación técnica, con el intercambio de experiencias con otros países latinoamericanos y con la organización del Laboratorio de Evaluación de la Calidad de la Educación, de las que Argentina fue sede en 1997.

También la R E P L A D ha incidido a través de los fiíncionarios y técnicos que han participado de los cursos que ha organizado, especialmente los que anualmente se desarrollaban en la sede de la O R E A L C . Varios de estos funcionarios nacionales y provinciales participantes de estas acciones de capacitación han cumplido funciones de conducción y organización m u y significativas en los últimos años en sus respectivas jurisdicciones.

La organización y puesta en marcha de la sede regional del U P E también ha incidido significativamente en el marco de la planificación y gestión de la educación, por el mayor número de funcionarios argentinos participantes, en el Curso Anual, por los estudios y trabajos que se llevan a cabo en su sede y por las reuniones nacionales y regionales que ha venido organizando en estos dos últimos años. En general, la labor del U P E ha sido importante, incluso antes de creación de la Red regional, tanto por sus actividades de capacitación c o m o por el aporte bibliográfico que realiza en el área de planificación y gestión de la educación.

c) P I C P E M C E : Esta Red ha cooperado en la década del 80 con la organización y funcionamiento del I N P A D , Instituto creado bajo la orientación de los objetivos del P P E . E n la década del 90 ha brindado cooperación técnica a diversas actividades vinculadas con la formación y capacitación docente, tanto a nivel nacional c o m o en las provincias.*

5.3. Participación en las reuniones de P R O M E D L A C y M E S E D L A C

El país ha participado en todas las reuniones vinculadas con la orientación y ejecución del P P E , con documentación específica preparada por los equipos político-técnicos del Ministerio nacional y, en algunos casos, de los provinciales. E n varias reuniones los ministros de provincias integraron las delegaciones del país a las reuniones, demostrando el interés hacia las actividades de la U N E S C O y del P P E . La C O N A P L U ha cooperado en todos los casos en las tareas de preparación de la participación nacional y de la documentación correspondiente.

En términos generales, las Recomendaciones producidas por P R O M E D L A C y , M I N E D L A C sólo han sido difundidas a través del Boletín del P P E , el que a su vez tiene ima distribución m u y restringida, c o m o se planteará en el próximo parágrafo. Por lo tanto, el impacto de estas recomendaciones en materia de política educativa es mínimo, excepto a través de los profesionales y técnicos de equipos ministeriales que las asumen c o m o un aporte de ideas y propuestas deseables, sin identificación de las fuentes.

5.4. Imagen de la U N E S C O y del P P E en el país

H u b o coincidencia casi unánimemente entre los entrevistados individual y grupalmente acerca de la imagen altamente positiva de la U N E S C O en el país y, simultáneamente, el bajo nivel de conocimiento acerca del P P E y de sus objetivos.

'^ Será necesario complementar este parágrafo con información disponible en la O R E A L C ya que las personas consultadas no pudieron informar con detalle sobre las actividades de esta Red.

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Se considera útil transcribir, en síntesis, algunas de las opiniones relevadas:

* La UNESCO tiene una imagen positiva y prestigiosa; en los 90 mantiene su buena imagen. El PPE influyó en la agenda de estas dos décadas y fixe muy inspirador, pero es muy poco conocido (Stubrin).

* La UNESCO ha servido para homogeneizar líneas de política educativa y se ha constituido en un ámbito internacional importante para ofrecer prioridades y énfasis en los objetivos; los docentes la relacionan con valores mundiales más que con políticas concretas, como es el caso del PPE. (Decibe)

* La UNESCO tiene muy buena imagen en la opinión pública, después del UNICEF es el organismo de Naciones Unidas más valorado, pero hay muy bajo conocimiento de su acción (Llach).

* Las acciones de la UNESCO y el PPE no se conocen en la sociedad; en el ámbito escolar tampoco. En los 90 no se diferencia demasiado con el Banco Mundial. El UNICEF es mucho más difundido que la UNESCO entre los docentes en las escuelas (Majfei).

* La UNESCO y el PPE han tenido impacto en los países en materia de legislación, de regulaciones, de orientaciones de políticas. La UNESCO es como una "iglesia laica", se la vincula con la equidad, el respeto a los derechos humanos, a los niños, a las diferencias culturales, a la ciudadanía, al interés general (Tenti).

* El conocimiento y la valoración por las actividades del PPE y de la UNESCO están en líneas generales asumidos por la comunidad académica especializada en educación, por sectores de los equipos gubernamentales y por cuadros políticos comprometidos con el área. En cambio, la sociedad en su conjunto conoce en mayor o menor medida la expresión de los objetivos aunque ignora que se integran a compromisos y orientaciones emanadas de la UNESCO (Bonavota).

* UNESCO siempre está presente en los ámbitos de la educación y de la sociedad aunque el PPE sólo es conocido entre especialistas y docentes con más inquietudes profesionales (Giannoni).

* Se conoce a la UNESCO, a Educación para Todos, al libro de la UNESCO y la CEPAL, a veces a las reuniones de Ministros pero hay un gran desconocimiento del PPE (Filmus).

* En los 80 la imagen de la UNESCO era progresista como la de la CEPAL de los 60 y 70, pero en los 90 pierde ese carácter Junto con la CEPAL. El libro UNESCO-CEPAL es una versión más equitativa de la concepción neoconservadora (Sirvent).

* Hacia fines de los 70 la UNESCO deslumbró con el proyecto "Desarrollo y Educación" y la relación establecida entre educación y sociedad. Hubo gran difusión de Educación para Todos, lo queßte una virtud de, una excelente consigna. Ahora existe confusión entre UNESCO y Banco Mundial Necesidad de diferenciarse y difundirse (Feijóo).

* En los 80 UNESCO tenía un rol en la región. Los países con regímenes democráticos -como México- vieron que el PPE podía ser una palanca significativa en materia de políticas de democratización, expansión y eliminación del analfabetismo (De Lella).

* La UNESCO tiene una alta carga de connotación positiva por su preocupación por poblaciones desfavorecidas y por sus propuestas de educación por la paz y la tolerancia. El PPE no es conocido en la comunidad educativa (Kit).

* UNESCO es conocida pero el PPE no. La UNESCO se ha quedado porque no se relaciona con los bancos (Aguerrondo).

* Los objetivos del PPE son conocidos pero sin identificarlos con la UNESCO (Grupo de periodistas).

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* La UNESCO brinda un aporte de visión regional comparativa. Tiene prestido, lo que viene de la UNESCO es bien recibido. A la UNESCO se le otorga conflabilidad y veracidad al igual que el UNICEF (Grupo del ámbito parlamentario).

• Se tiene una buena imagen de la UNESCO pero se la conoce poco. Las políticas educativas no se asocian con los objetivos del PPE. Hay necesidad de reforzar la comunicación con los actores del sistema educativo (Grupo de docentes).

Las opiniones sintetizadas son tan ilustrativas que no se requieren comentarios adicionales.

5.5. Documentos producidos por U N E S C O

Los documentos producidos por U N E S C O en el marco del P P E , particularmente el Boletín, tienen un importante valor político-técnico -según los entrevistados que lo conocen-pero tienen una circulación mínima. La casi totalidad del grupo de periodistas entrevistados no conocían ni al P P E ni a su Boletín, lo que es m u y significativo porque se desempeñan en los principales medios gráficos del país; de la U N E S C O sólo conocían el Correo.

La mayor parte de los entrevistados del sector académico destacaron la influencia que ha tenido en el ámbito del pensamiento sobre educación el libro U N E S C O - C E P A L "Conocimiento y Educación. Ejes de la transformación educativa con equidad", aimque su circulación fue prácticamente mínima, ya que sólo estaba en algunas pocas bibliotecas. Sin embargo, circuló a través de fotocopias de capítulos y partes del mismo. Sobre ésta opinión acerca del desconocimiento de las publicaciones de la U N E S C O y del P P E coincidieron, además de los grupos de periodistas y docentes dos ex ministros de educación (Stubrin y Decibe), la Secretaria General de la C T E R A (Maffei), varios fiíncionarios actuales o anteriores (Aguerrondo, Giannettasio y Giannoni) y académicos (Filmus y Sirvent).

Esta situación constituye una marcada debilidad, afecta el valor y significación de los contenidos de las publicaciones y limita la influencia de documentos y publicaciones del P P E sobre las políticas educativas del país. E n las entrevistas grupales con periodistas y con docentes se planteó la necesidad de revertir esta situación a través de documentos de divulgación (Docentes), de una relación más intensa con el periodismo, satisfaciendo así los requerimientos de saberes necesarios para los comunicadores sociales (Periodistas). Estos últimos destacaron la significación del Seminario que organizó la Representación de la U N E S C O sobre periodismo y educación (ver 4.2.14.)

5.6. Influencia del P P E en el país

Según plantean varios de los entrevistados -particularmente aquellos vinculados con las esferas políticas y académicas de la educación- los objetivos del P P E han influenciado las políticas educativas del país, especialmente las de educación básica, de una manera indirecta, generando un estado de opinión favorable hacia la equidad, la democratización y la mejora de la calidad. Pero, como ya se ha señalado, sin identificar necesariamente a la U N E S C O y al P P E con las definiciones adoptadas.

En cuanto a la educación básica, la extensión de la obligatoriedad, las políticas compensatorias, la evaluación de la caUdad, el mejoramiento de los contenidos escolares y de la formación docente y otras más , ya señaladas, constituyen estrategias adoptadas en estas dos décadas coincidentes con los objetivos del P P E , pero de los que no se puede analizar su influencia específica.

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En el área en que se pudo evidenciar más claramente el rol del P P E como instrumento de cooperación e intercambio en la región ha sido la de R E P L A D , particularmente en las temáticas vinculadas con la descentralización educativa y con la evaluación de la calidad; un ejemplo concreto de esto ha sido el Laboratorio de Evaluación de la Calidad de la Educación, experiencia innovadora llevada a cabo por un grupo de países de la Región, entre ellos Argentina. La actividad de capacitación desarrollada por la R E P L A D y, últimamente, la de la sede regional del U P E han contribuido específicamente a la profesionalización tanto del ministerio nacional como de los provinciales.

Varios de los fimcionarios especialistas, docentes y periodistas entrevistados coincidieron en señalar que la U N E S C O y el P P E han contribuido a instalar una nueva visión de la educación, particularmente en sus relaciones con la sociedad, con el desarrollo, con la democracia y con la paz y la tolerancia, y a generar nuevos escenarios para el debate de ideas, propuestas y políticas educativas. Esta contribución debería ampliarse y profundizarse en el futuro como un rol significativo de la U N E S C O en la Región.

E n los otros niveles también se han registrado influencias de la U N E S C O , particularmente en el de la educación superior. H a contribuido a ello la concepción más amplia planteada por la Organización en sus documentos, no sólo restringidos al accionar de las universidades. La labor de C R E S A L C -ahora l E S A L C - , la organización y realización de la Conferencia Regional de La Habana y luego la Conferencia Mundial de Educación Superior han aportado decisivamente a una nueva agenda sobre esta temática en América Latina y en la Argentina.

6. Contribuciones de la cooperación de la U N E S C O

6.1. Rol atribuido a la U N E S C O

C o m o surge claramente del anáhsis reahzado en el punto anterior, a la U N E S C O se le atribuye un rol intelectual m u y significativo como inspirador de políticas democratizadoras, de ideas progresistas y de propuestas iimovadoras.

En la década del 80, todavía se podía esperar un rol de cooperación técnica por parte de la U N E S C O , porque había posibilidades de brindarla, ya fuera a través de los programas regulares, de los de carácter extra presupuestarios con financiamiento de otros organismos internacionales o de los propios países y de las redes regionales del P P E . Para el caso de la Argentina, este rol fiíe menos importante durante, la década del 90, si bien la situación tiende a revertirse en los últimos años, a partir de la inauguración de una oficina nacional de la U N E S C O en Buenos Aires en noviembre de 1996 y de vma sede del U P E en 1998.

Las personas que participaron de entrevistas individuales y grupales han manifestado que hubiesen esperado un rol más activo de la U N E S C O en materia de cooperación, incluso en el intelectual. En la entrevista grupal con periodistas y en otras, se señaló como limitación el carácter excesivamente general y aséptico de los documentos de la U N E S C O ; alguno planteó que neutralidad puede ser asumida como complicidad, con referencia a las políticas educativas conservadoras vigentes -según el opinante- en la Argentina y en América Latüía. Se demandó, en general, una profundización del rol intelectual y im accionar mayor en materia de cooperación técnica por parte de la U N E S C O , como se verá en el punto 8.

6.2. Areas y temáticas con mayor repercusión

Entre las áreas y temáticas en que la U N E S C O ha tenido mayor repercusión pueden señalarse las siguientes, las que están incorporadas a la agenda de los escenarios actuales de la educación argentina:

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la mayor equidad en el sistema c o m o instrumento para afianzar ios derechos humanos, la paz y la tolerancia; la extensión de la obligatoriedad escolar para asegurar a todos los niños y jóvenes una educación básica de 10 años; el mejoramiento de la calidad de la educación con equidad de manera de brindar una educación pertinente, tanto en relación con el presente c o m o con el fiíturo; la mejora de la formación inicial de los docentes y de los sistemas de capacitación en servicio, c o m o contribución a una educación con calidad; el fortalecimiento de la escuela como ámbito educativo tendiendo a una mayor autonomía en lo pedagógico y en lo administrativo; mayor flexibilidad en la organización y funcionamiento del sistema educativo, de manera de favorecer la articulación con la educación no formal y con el mercado del trabajo y de la producción; articular la educación permanente de jóvenes y adultos con la formación para el trabajo; convertir a la educación y a la escuela en un ámbito para la creatividad, la innovación y la incorporación de los avances de la ciencia y de la tecnología.

Estas temáticas constituyen actualmente - c o m o pudo recogerse a través de las entrevistas individuales y grupales- ideas y propuestas centrales del debate educativo actual y coinciden con las recomendaciones principales que la U N E S C O ha desarrollado tanto a nivel mundial c o m o en América Latina.

Es de señalar que los pilares centrales planteados por el Informe Delors para la educación se constituyeron en los temas principales tratados en las Jomadas de Educación del año 1999, convocadas por la Fundación E L Libro en el marco de la Exposición Internacional del Libro, que se realizan anualmente con gran convocatoria de académicos, especialistas y docentes.

6.3. Proyectos y Acciones m á s relevantes y significativos

El proyecto de la U N E S C O con mayor relevancia en la actualidad en el pais es la creación y funcionamiento de la sede regional del U P E , tanto por la significación del Curso Anual que desarrolla c o m o por los estudios y trabajos que está encarando y por las reuniones técnicas, nacionales e intemacionales, que ha organizado. Esta sede regional ha nucleado un grupo de especialistas de primer nivel académico que contribuyen en forma significativa al análisis de los problemas y al planteamiento de políticas y propuestas para su superación. El Director de la sede se ha constituido en una personalidad consultada permanentemente por el Ministerio nacional y los provinciales.

D e igual manera las acciones que desarrolla en el país la Representación de la U N E S C O ha contribuido a fortalecer la presencia de la Organización en el país. El apoyo brindado a acciones del P P E , del U P E y do la Secretaria y la realización de convenios han permitido un mejor conocimiento y comprensión de sus proyectos y acciones. Es de señalar el interesante trabajo realizado conjuntamente con el Ministerio de Educación sobre "Educadores trabajando por la equidad", en el que se presentan los perfiles de docentes de nueve provincias a cargo de experiencias iimovadoras en el marco del Plan Social Educativo, recientemente publicado.

El convenio más relevante ha sido el firmado con la Provincia de Buenos Aires en abril de 1997, desarrollado en dos etapas con la colaboración técnica de la O R E A L C . La primera etapa consistió en xm Estudio de Seguimiento y Evaluación de la Transformación Educativa de la Provincia de Buenos Aires, particularmente en relación con los efectos que estaba provocando la implementación del 8° año de E G B . Este 8° año era el primero de la nueva obligatoriedad escolar de 10 años establecida por la Ley Federal, la que también se aphcaba desde 1997 en la Provincia en forma masiva. La segunda etapa -llevada a cabo entre 1998 y

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noviembre de 1999- consistió en el diseño de un sistema de evaluación de la calidad en la Provincia. C o m o se destaca en la Introducción del primero de los documentos, se trata de trabajos basados en datos empíricos verificables, que desarrollan modelos específicos de evaluación para la Provincia y que son relevantes y pertinentes, porque permiten adoptar decisiones de política educativa específicas. Por lo tanto, contribuyen decisivamente al cumplimiento de los objetivos del P P E ; en este caso al de equidad y al de mejoramiento de la calidad y la eficiencia.

Entre 1997 y 1998, se desarrollaron también dos proyectos de cooperación técnica con financiamiento P N U D : "Programa de Educación a Distancia", con el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, y "Diseño de una Política de Formación Profesional", que tuvo como contraparte el Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET).

U n programa de interés educativo y científico es el de Divulgación y Enseñanza de las Ciencias (Red Pop). Tiene su sede en la Universidad Nacional de La Plata e integra alrededor de otros 60 centros académicos, programas y museos de la Argentina y de 20 países de América Latina y Europa, a través de mecanismos de intercambio, de capacitación y de aprovechamiento mutuo de recursos. Su objetivo es tender a la popularización de la ciencia y la tecnología entre niños y jóvenes.

6.4. Documentos que han tenido mayor impacto

Y a se ha señalado que los documentos de la U N E S C O tiene ima difusión m u y limitada, lo que afecta su posible impacto en la comunidad educativa y en el debate de ideas y propuestas.

En este marco de limitación, los documentos de mayor impacto relativo son los siguientes, según las opiniones recogidas en las entrevistas y a partir del conocimiento personal del Consultor:

• El Informe Delors, - "La educación encierra un tesoro" -, del que también circuló un compendio con sus contenidos principales. Los pilares sobre el aprendizaje -Aprender a hacer. Aprender a vivir juntos y Aprender a ser- han sido asumidos por especialistas y docentes como ideas renovadoras sobre la escuela y su función pedagógica.

• El libro de la U N E S C O y la C E P A L "Conocimiento y Educación. Ejes de la transformación productiva con equidad", también ha circulado en ámbitos académicos y profesionales con bastante asiduidad y ha servido para el replanteamiento de ideas y conceptos en cuanto a la vinculación entre educación, sociedad, ciudadanía y producción y utilización del conocimiento.

• El Boletín del P P E ha permitido en estos 20 años la divulgación de los documentos de la U N E S C O , las recomendaciones de M I N E D L A C y P R O M E D L A C y la producción deun número importante de trabajos y artículos sobre temas tales c o m o educación y pobreza, descentralización, gestión educativa y autonomía de la escuela, evaluación de la calidad, formación y profesión docente, educación sexual, atención de alumnos con necesidades especiales, estrategias de cambio en la educación, consensos educativos, educación secundaria, educación e integración latinoamericana, etc.

• La revista "Perspectivas", producida por la Oficina Internacional de Educación, con circulación en diversos idiomas y con artículos y trabajos que combinan lo conceptual con la presentación de innovaciones y experiencias de todo el mundo , permitiendo disponer de un panorama claro acerca del pensamiento actual sobre los diversos temas tratados en los "dossier" de cada número. Así, se han tratado en los últimos años temas diversos y significativos como globalización y educación, evaluación de los sistemas y reformas educativas, derechos de los niños a la educación, ciudadanía y educación, educación superior, la violencia en la escuela y control de la disciplina, educación y

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cultura, enseñanza técnico-profesional, nuevas tecnologías, nuevas funciones del personal docente, la educación y la integración de los jóvenes, etc.

El mayor impacto de los documentos y publicaciones producidas por la U N E S C O es en el ámbito de las ideas y de la educación comparada, más que en su efecto directo en la formulación y ejecución de las políticas educativas específicas. E n cuanto a esto, una mejor y más amplia distribución de esta documentación permitiría un mayor impacto. Habría que analizar -como se planteó en varías entrevistas- una estrategia que posibilite el mejor efecto sobre el sistema educativo y sus actores.

6.5. Percepción sobre el apoyo de la U N E S C O y su especificidad

E n el punto 5.4. se transcríben en síntesis, las opiniones recogidas sobre la imagen de la U N E S C O , las cuales son altamente positivas. En los diálogos mantenidos durante las entrevistas se percibió que esa imagen ha tendido en la década de los 90 a desvanecerse o, por lo menos, a disminuir su presencia en los escenaríos de América Latina y de la Argentina. Varios de los entrevistados lo atribuyen a la crisis presupuestaria que sufrió, al retirarse de la Organización varios países desarrollados. El apoyo se percibe esencialmente en lo intelectual y no en asistencia técnica.

El rol histórico ha sido reemplazado en la década del 90 por la aprobación e implementación de varios proyectos financiados por el Banco Mundial y el B I D , sobre los que ya se ha hecho referencia con anterioridad. También en esta década se ha percibido en lo intelectual y en materia de cooperación técnica la presencia de la O E I , la que se ha fortalecido en su accionar en los últimos años.

La especificidad de la U N E S C O y su diferenciación de otros organismos internacionales en América latina y en Argentina está vinculada con su pertenencia a Naciones Unidas, a su prestigio en el terreno de las ideas y a sus posibilidades c o m o vehículo de transmitir propuestas innovadoras de carácter universal. Esto se da en un marco de debilitamiento de su presencia institucional por lo que al plantearse en el punto 8 criterios prospectivos se sugerirán estrategias que permitan intentar revertir esta situación, la mayoría de ellas planteadas por los entrevistados.

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PARTE m . CONCLUSIONES Y PROSPECTIVA

7. Conclusiones

1) El período de ejecución del P P E coincidió en su casi totalidad con dos gobiernos constitucionales cuyas políticas educativas -de carácter democratizador- coincidieron en términos generales, aunque con matices diferenciadores, con sus objetivos. El primero de esos gobiernos (1983-1989), tuvo c o m o prioridad reparar los efectos negativos sobre el sistema educativo producidos por la dictadura militar. Por ello se reincorporó a los docentes cesanteados; se expandió la matricula de todos los niveles; se ejecutó el Plan Nacional de Alfabetización y Educación de Adultos; se llevó a cabo el Congreso Pedagógico, importante convocatoria a la participación de la sociedad en la educación; se actualizaron y democratizaron los contenidos escolares; se plantearon reformas en la enseñanza media y en la formación docente; se recuperó la autonomía de las universidades, en las que se produjeron importantes cambios en materia de estructuras de gobierno, académicas y curriculares.

2. El segundo de los gobiernos (1989 - 1999) ocupó prácticamente toda la década del 90. Se descentralizó la educación con la transferencia de los servicios educativos nacionales a las provincias; se elaboró, sancionó y se comenzó a ejecutar la Ley Federal de Educación, primera norma legal para el conjunto del sistema educativo en toda la historia de la educación argentina; se puso en marcha la extensión de la obligatoriedad escolar a 10 años, establecida por la Ley; se inició la aplicación de la nueva estructura del sistema educativo prevista también en la Ley, con estrategias diferentes en las distintas jurisdicciones provinciales; se elaboraron y aprobaron los C B C para todos los niveles de enseñanza desde el Inicial al Polimodal y para la Formación Docente; la mayor parte de las provincias elaboró y está comenzando a aplicar nuevos diseños curriculares a partir de los C B C ; se organizó y ejecutó el Plan Social Educativo como instrumento de políticas compensatorias; también se organizó y desarrolló sus acciones la Red Federal de Formación Docente Continua; se puso en marcha el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad; se sancionó la Ley de Educación Superior, que articula la educación superior universitaria con la no universitaria; funcionó ima estrategia de concertación entre la Nación y las provincias a través de acuerdos del Consejo Federal de Cultura y Educación.

3- E n los dos periodos de gobierno faltó un proceso de planeamiento y programación global que articulara los programas y proyectos específicos y las acciones de la Nación y de las provincias, con seguimiento de lo realizado y evaluación del cumplimiento de metas. E n este proceso podria haberse incorporado la cooperación financiera y técnica internacional, tanto la de la U N E S C O y el P P E , como la de otros organismos. D e esta manera se hubiesen evitado duplicaciones y vacíos, permitiendo un mejor aprovechamieirto de los recursos disponibles, tanto nacionales y provinciales, c o m o internacionales ( P R O D Y M E S I y II y PRISE).

4 . La realización del Congreso Pedagógico constituyó un acontecimiento de gran trascendencia por sus objetivos de convocatoria a la participación, de discusión entre la población de los temas de educación y por las decenas de miles de participantes en todo el país. Hubiese sido deseable continuar esa primera experiencia masiva de participación con nuevas convocatorias para analizar las recomendaciones finales y su aplicación en cada ámbito jurisdiccional y local, como lo planteó el grupo de Docentes. La Provincia de San Luis organizó en 1992 un nuevo Congreso Pedagógico Provincial, que formuló recomendaciones de mucho interés. Es de señalar que otras propuestas participativas formuladas entre fines de la década del 80 y principios de la del 90 tampoco tuvieron continuidad (por ejemplo, consejos de escuela y núcleos educativos).

Esta constituye ima deuda de la política educativa argentina en cuanto a poner en marcha procesos participativos tendientes a obtener consensos nacionales y provinciales en el que se incorporen actores de la comunidad educativa y de otros sectores de la sociedad. E n

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varias de las entrevistas se plantearon propuestas al respecto y se señaló la importancia de convertir a la educación en una política de Estado.

5. El objetivo del P P E menos atendido ha sido el de la alfebetización y la educación de adultos, c o m o se ha señalado en varias oportunidades en el documento. Esto se constituye en una prioridad m u y importante para la sociedad y la educación argentina, especialmente en relación con la extensión de la educación obligatoria y las nuevas exigencias del mercado laboral, en particular en el sector servicios. Sería deseable una ejecución masiva, y con utilización de nuevas tecnologías de programas de terminalidad de la E G B y Polimodal (primaria y media), complementados articuladamente con capacitación laboral actualizada en lo tecnológico. La formulación de los T T P y sus módulos pueden constituir ima alternativa deseable para este objetivo.

6. E n materia de políticas compensatorias se llevó a cabo el Plan Social Educativo, con sus aportes positivos y sus limitaciones, según las opiniones recogidas en las entrevistas. Las políticas y programas tendientes a la equidad deben continuar, ampliarse y profundizarse, en especial en sociedades c o m o las de América Latina y Argentina, a las que a las deudas del pasado se agregan nuevas y significativas deudas en lo social, en razón de las estrategias económicas globalizadas que acentúan las diferencias y la marginalidad. El libro U N E S C O -C E P A L sobre Conocimiento y Educación constituye en este tema una importante advertencia y contiene importantes lincamientos y propuestas. El nuevo Ministro de Educación anunció en la entrevista mantenida con él, el Programa de Escuelas y Colegios Prioritarios, con énfasis en la calidad y en lo institucional, más que en lo asistencial.

7. El tema de la calidad de la educación ha sido uno de los temas centrales de las dos décadas; en los parágrafos 1 y 2 de este capítulo se ha sintetizado lo realizado en esta área, particularmente en la década del 90. El trabajo UNESCO-Provincia de Buenos Aires y sus propuestas (ver 5.2.) constituye un m u y buen aporte para un sistema de evaluación que tenga en cuenta los puntos de partida distintos de cada grupo de alumnos y debería ser aprovechado por la Provincia y por otras jurisdicciones educativas.

L a descripción de lo realizado y las opiniones recogidas permiten señalar que se ha trabajado en los aspectos globales de la cahdad -especialmente C E C y diseños curriculares- sin que todavía esto se haya reflejado en la escuela y, especialmente, en el aula. Esto requiere estrategias m á s específicas de mejoramiento institucional y pedagógico de las escuelas, de capacitación docente con énfasis tanto en el conocimiento científico c o m o en lo didáctico y de apoyo para los alumnos provenientes de hogares m á s carenciados cultural y socialmente. A lo largo del documento y en el capítulo 8 se recogen ideas y propuestas sobre estos temas, destacándose la de Cardelli sobre que hay que "engordar" la escuela.

8. El tema de la profesionalización docente -incluyendo la formación inicial y la capacitación en servicio- se constituye, también, en un tema prioritario. La opinión prevaleciente es que lo realizado en las dos décadas, especialmente en la del 90, no supera lo que se ha denominado el "cursiUismo"; es decir, múltiples cursos sobre temas diversos sin unidades conceptuales y temáticas claras y sin que tengan en cuenta las necesidades específicas del docente y de su escuela. Otro tema pendiente es el de la falta de capacitación específica para tareas de conducción y supervisión escolar. E n el capítulo próximo se plantean diversos puntos de vista sobre esta temática.

9. El financiamiento de la educación se constituyó en un tema crucial para la política educativa. E n la década del 90, si bien se incrementaron los recursos presupuestarios para la educación, no se alcanzó la meta establecida en la Ley Federal, lo que redundó negativamente en el cumplimiento de las metas establecidas en la Ley y por el Consejo Federal. Pol- ello, el nuevo gobierno extenderá hasta el 2002 el plazo ya vencido para la implementación de la nueva estructura educativa; también pondrá en marcha un instituto específico y autárquico

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para el financiamiento educativo, para el que espera contar con fondos nacionales, provinciales, internacionales y del sector empresario privado.

10. Se ha señalado reiteradamente la excelente imagen positiva que g02a la U N E S C O y, simultáneamente, el escaso conocimiento que la sociedad y la comimidad educativa tienen del P P E . E n el próximo capitulo se expresan las opiniones de los entrevistados sobre el rol de la U N E S C O para el futuro, en el que se plantean nuevas y desafiantes expectativas. Todo ello debe dar lugar a una reflexión sobre posibilidades, alternativas y medios requeridos para que -a partir de la imagen altamente positiva- la U N E S C O pueda fortalecer su presencia y su accionar en América Latina y en la Argentina. L a nueva etapa de programación que se abre a partir de este proceso de balance y evaluación lo posibilitan. La sociedad y la educación argentina y sus actores lo esperan.

8. Prospectiva

8.1. Agenda para el futuro. Principales temas.

E n todas las entrevistas individuales y grupales se solicitó a los participantes sus opiniones sobre esta agenda: temas pendientes, temas emergentes y prioridades. El desarrollo de la temática -asi como las propuestas sobre el rol de la U N E S C O - es producto de estos aportes, identificándose a los autores de las propuestas con su apellido o grupo en el que participó.

a) T e m a s pendientes en relación con acceso a la educación básica, calidad y alfabetización y educación de jóvenes y adultos

Hubo coincidencia sobre la vigencia de estos temas, que constituyeron las prioridades del P P E entre 1980 y 1999.

i) En relación con el acceso -en el caso argentino complementado con permanencia y egreso - el eje central para la continuidad pasa por continuar y profiíndizar las políticas y programas tendientes a una mayor equidad con respecto a poblaciones pobres y marginales. Las propuestas temáticas planteadas fiíeron relativamente coincidentes: » Se incluirá la obligatoriedad desde la Educación Básica hasta el Polimodal; es decir, 12 años de escolaridad (Llach).

« Puesta en marcha en forma inmediata de un programa de apoyo a escuelas y colegios prioritarios de manera de abarcar 6000 escuelas en 4 años, reemplazando la estrategia de compensación asistencial por la de desarrollo institucional (Llach). « Procurar que todos los adolescentes estén en la escuela, pero en "otra escuela" con capacidad de contenerlos, educarlos y formarlos ; "escuela para adolescentes", (Tenti). « Asumir estrategias de carácter intersectorial con las áreas de salud, acción social y trabajo (Kit).

» Fortalecer la incorporación y retención de los sectores más pobres (Giannettasio). « Llevar a cabo cambios organizativos y didácticos que promuevan la retención y el mejoramiento de la calidad, como el "maestro integrador", la "pareja pedagógica", etc. (Docentes). « Incorporar estímulos profesionales y salariales para atraer a docentes con buena formación y experiencia para desempeñarse en escuelas con poblaciones en situaciones de pobreza y marginalidad. (De Lella).

ii) La temática de calidad se transforma en central entre los temas pendientes de la agenda y prácticamente todos los entrevistados asi lo plantearon:

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» Se creará un Instituto de Promoción y Evaluación de la Calidad, que pondrá énfasis en la evaluación del producto y no del proceso; se evaluarán los egresados del último año de la enseñanza media, con carácter censal obligatorio (Llach).

« Avanzar y profundizar el sistema de evaluación de la calidad, vinculándolo con la acreditación de las instituciones (Decibe).

» Dar prioridad al proceso de aprendizaje en aspectos tales como:

° enseñanza de la ciudadanía: pluralismo, tolerancia, paz, convivencia (Stubrin;. ° recuperación de la formación moral con base en principios y en estilos de convivencia democráticos y cooperativos (Stubrin);

° énfasis en la recuperación de la lecto-escritura como eje de la formación (Docentes, Stubrin);

"utilización de la informática como instrumento de aprendizaje (Docentes); °alfabetización científico-tecnológica (Docentes);

° retomar el principio de "volver a enseñar", asumiendo que los docentes son adultos profesionales que enseñan y que el derecho de niños y de jóvenes es el de aprender (Giannoni);

° atención de problemas cada vez de mayor significación como los de violencia escolar y la multiplicación de las adiciones (Bonavota):

iii) La alfabetización y la educación de jóvenes y adultos es el gran tema pendiente, por lo que se hace necesario incluirlo como prioritario; se han planteado, entre otros, los siguientes lineamientos:

» Concebirla como una auténtica formación integral de jóvenes y adultos y no sólo con carácter compensatorio, en el marco de una pedagogía de la participación (Sirvent).

« Definirla en el marco de educación permanente asumiéndola, a pesar de las dificultades que se presentan, en un nuevo paradigma de hombre y sociedad (Aguerrondo).

« Articular la educación formal con la capacitación para el trabajo, con participación de las esferas educativa, productiva y las de las organizaciones sociales (Decibe).

» Plantear un diseño que vincule la formación profesional con los TTP y con la terminalidad de la EGB y la Polimodal (Giannettasio).

as Jerarquizar la educación de jóvenes y adultos compensando los efectos de las desigualdades, y aportando a una capacitación laboral creciente (De Lella).

« Desarrollar la educación de adultos a través de diversas e innovadoras modalidades de organización y prestación del servicio y con una gama amplia y diversificada de ofertas, incluyendo las de carácter no formal (Kit).

iv) U n tema que se han considerado en casi todas.las entrevistas es el relacionado con la formación docente. Algunos de los lineamientos sugeridos son los siguientes:

« Partir de una profunda reforma intelectual y moral de la profesión docente que tienda a su jerarquización; esto implica más conocimientos, mayor autonomía en el trabajo, mejores condiciones laborales y más salario (Tenti); el mejoramiento de la imagen del docente convocará a la profesión a estudiantes más capaces (Llach).

« La reforma del sistema de formación de los docentes es una tarea de largo plazo que debe asumirse como política de Estado, articulando la labor de los institutos formadores con la de las universidades; debe intensificarse la formación práctica y reestructurarse el Jiincionamiento de las residencias; la formación inicial debe ser complementada con un proceso de formación docente continuo, diseñado, planificado y evaluado con participación de los propios docentes, otorgando no sólo puntaje sino, también, incentivos salariales (De Lella).

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» Reorganizar y fortalecer los institutos de formación docente, mejorándolos en lo académico, dándoles un tamaño deseable, articulándolos con las universidades, usándolos como ámbito para la transposición didáctica y la reválida de las experiencias de los docentes y brindándoles autonomía de funcionamiento (Cardelli).

b) Temas emergentes a ser contemplados

i) L a educación como política de Estado

En relación con esto se ha planteado:

« Consolidar y perfeccionar los consensos alcanzados hasta ahora -Congreso Pedagógico, Ley Federal de Educación, Acuerdos del Consejo Federal de Cultura y Educación-incorporando nuevos actores sociales (Decibe).

» Articular la educación con estrategias de desarrollo con uso intensivo de capital humano (Filmus).

« Renovar el Pacto Federal Educativo incorporando nuevas metas más ambiciosas convirtiéndolo en un verdadero pacto nacional, con participación activa en su formulación de empresarios, sindicatos y ONG (Giannoni).

« La educación como política de Estado implica asumirla no sólo desde el Ministerio de Educación sino desde toda la sociedad y del Estado en su conjunto en el marco de una alianza estratégica entre todos estos actores (Giannettasio).

» Llevar a cabo una reingeniería del sistema desde lo nacional, lo provincial y lo municipal y en el marco de la integración regional en el MERCOSUR (Tenti).

« Plantear un proyecto decididamente a favor de la educación, con inversión suficiente y sostenida, comprometiendo a la sociedad en general, a los empresarios y a otros sectores representativos en el proceso de transformación de la educación (Bonavota).

» Plantear una verdadera reforma del Estado en educación de manera de hacer posible una gestión eficiente del sistema educativo (Aguerrondo).

« Reformar la educación a fin de posibilitar una democracia participativa real que se base en el fortalecimiento de la sociedad civil y en la formación del nuevo ciudadano (Sirvent).

» Instalar un debate de carácter humanístico sobre la educación, de manera de intentar superar los limitados enfoques basados en criterios "recursista - humanos" (Feijóo).

ii) Desarrollo de nuevos modelos de educación y de gestión del sistema educativo y de la escuela

» Necesidad de "inventar" nuevos modelos de educación viables y que atiendan los requerimientos específicos de Argentina y de América Latina, ante la imposibilidad financiera de replicar los que están vigentes en los países centrales (Aguerrondo).

« Modernización y reforma de la organización y gestión de la administración de los sistemas educativos provinciales, a través de un programa de asistencia técnica que pondrá en marcha el Ministerio nacional (Llach).

« Desarrollar y utilizar nuevas tecnologías de la educación y de la enseñanza con una mirada más estratégica y diversificada, apoyada en investigación de punta sobre el tema (Llach).

« Desarrollar un nuevo rol del estado tanto en materia de funcionamiento como de organización escolar, aplicando mucha creatividad, que permita contar con asistencia técnica, a través de'convenios, de las universidades y centros de investigación; modificar el rol actual del supervisor apto para todas las tareas y el del director, que podría disponer de

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asistencia técnica en forma diversificada solicitándola cuando fiíese necesario, por ejemplo por Internet (Tenti).

« Jerarquización de la escuela de gestión oficial y aliento para la de iniciativa privada, con promoción de nuevos instrumentos de gestión institucional con espacio para la participación de la comunidad educativa y con una escuela que enseñe, ayude a ser critico, desarrolle competencias y prepare para la vida de convivencia (Bonavota).

« Desarrollar un sistema de educación a distancia utilizando las nuevas tecnologías de enseñanza e información (Aguerrondo).

» Integrar el sistema educativo nacional, fragmentado en los 90, fortaleciendo la descentralización mediante asistencia técnica y financiera de la Nación a las jurisdicciones y áreas más desfavorecidas, con una perspectiva de discriminación positiva y equiparando los niveles actuales disimiles y caóticos de aplicación de la Ley Federal (De Lella).

« Posibilidad de crear un "ombudsman" de la educación en cada provincia, con el objeto de controlar el desenvolvimiento de la educación en su jurisdicción (Amigo, de Periodistas).

« Fortalecer el proceso de autonomía de la escuela -lo que requiere condiciones sociales adecuadas-, desarrollándose con políticas activas en las que no hay condiciones suficientes y con más libertad y criterios de innovación en las que si existen (Tenti).

» Replantear la organización de las escuelas fortaleciendo los aspectos pedagógicos y didácticos, ampliando sus funciones educativas de manera de "engordarla", reconociendo sus saberes institucionales y promoviendo una extensión del horario escolar (Cardelli)

« Rever la normativa vigente en las escuelas de manera de favorecer el desarrollo de un nuevo orden jurídico para las unidades escolares (Aguerrondo).

œ Impulsar una reforma profunda de la enseñanza media desde EGB3 y hasta el Polimodal, incluyendo lo relativo a la formación profesional (Giannoni).

» Ampliar y reestructurar la oferta de nivel superior no universitario, en áreas tecnológicas y científicas, ligándola con la universidad (De Lella y otros).

« Poner en marcha la evaluación de los graduados universitarios -a través de la medición del producto-, complementando el régimen actual de evaluación y acreditación universitaria; y realizar periódicamente encuestas sobre tasas de empleo, de desempeño profesional y de salarios de las 30 principales carreras universitarias, de manera de orientar la demanda de los estudiantes (Llach).

« Organizar un instituto de financiamiento de la educación, con participación de la Nación, las provincias, los organismos internacionales y las empresas, que evalúe y financie los proyectos innovadores que presentarán las escuelas y otras instituciones educativas (Llach).

« Poner en marcha nuevos sistemas de programación presupuestaria de las universidades, con criterios de asignación y utilización transparentes dé los recursos y que incluyan la negociación del presupuesto mediante la aprobación de proyectos con metas especificas (Llach).

c) Prioridades para la agenda.

La amplitud y diversidad de temas pendientes y emergentes planteados exigen un riguroso trabajo de planificación concertada de objetivos, proyectos y metas prioritarias, con un análisis de íactibilidad riguroso y que se ejecuten con criterios de gestión eficiente y responsable, con monitoreo sistemático y con evaluación de procesos, productos e impactos.

Este tipo de modelo estratégico deseable para el sistema educativo permitirá solicitar a la U N E S C O y a otros organismos intemacionales la asistencia técnica y el financiamiento requerido y asumir estrategias de cooperación internacional útiles y eficientes.

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8.2. Rol de la cooperación de la U N E S C O

Este tema fue tratado por todos los entrevistados en el marco de la imagen altamente positiva que la U N E S C O tiene en la sociedad y en la comunidad educativa, como ya fiíe señalado. En términos generales, se solicita un rol más activo y amplio de la cooperación de la U N E S C O , retomando los niveles de actividad sostenidos en décadas anteriores, particularmente en las del 60 y del 70.

Entre otras propuestas y sugerencias planteadas sobre el rol de la U N E S C O , se pueden mencionar las siguientes:

« Sistematizar y difiíndir experiencias innovadoras y exitosas de otros países -no sólo de la región- afin de enriquecer los procesos nacionales de reforma y cambio educativo de manera de articular definiciones generales con experiencias concretas y eficaces (Llach. Filmus, Sirvent, Giannoni, De Lella, Kit, Aguerrondo, Tenti, Giannettasio, Periodistas, Docentes).

» Desarrollar un rol más activo, como productor y difitsor de ideas, en la propuesta de agendas educativas nacionales, en el desarrollo de su debate y en la implementación de las mismas (Giannettasio, Decibe, Stubrin, Filmus, Giannoni, Sirvent, Feijóo, De Lella, Kit, Aguerrondo).

« Asumir responsabilidades -a niveles nacionales- de monitoreo y evaluación extema de los procesos de reforma y cambio de los países de la región (Giannettasio, Decibe, Periodistas).

» Constituirse en una gran central de inteligencia a nivel mundial y regional y con buena información a través de un sistema de indicadores útiles y eficientes para la toma de decisiones en los países (Llach).

« Participar más activamente en la formulación, negociación y ejecución de proyectos con financiamiento del Banco Mundial, del BID y de otras instituciones financieras (Stubrin, Ámbito Parlamentario).

« Promover equipos de expertos y consultores a financiar por los bancos, a través de la constitución de un registro regional a disposición de los países -"banco de consultores"- (Aguerrondo, Tenti).

« Promover conjuntamente con los países proyectos de cooperación técnica cofinanciados con los bancos y con otros organismos de cooperación financiera o con los propios países (Giannettasio).

» Asumir una estrategia de mayor injerencia en las políticas educativas nacionales, con menos miedo (Decibe).

« Asumir el liderazgo de la inteligencia mundial en los árnbitos de la educación y la cultura (De Lella).

« Retomar las posiciones progresistas que asumió en las décadas del 60 y del 70, brindando apoyo ideológico y conceptúala propuestas innovadoras en lo político y en lo social de los países (Sirvent).

« Mejorar la distribución de sus publicaciones en la comunidad educativa, buscando alternativas para llegar -a través de los medios de comunicación, de Internet o de boletines de divulgación- a un número más amplio de lectores con sus ideas y propuestas (Filmus, Giannoni, Periodistas, Docentes y Ámbito Parlamentario).

E n síntesis, en las propuestas se confirma el rol de carácter intelectual de cooperación atribuido a la U N E S C O y se solicita un incremento del de asistencia técnica, con mayor involucramiento con los paises. Esto le da una clara especificidad en el contexto de la cooperación internacional.

50

D O C U M E N T A C I Ó N PRINCIPAL UTILIZADA

Consejo Federal de Cultura y Educación, Resoluciones, años 1989 -1999

Congreso Pedagógico, Informe Final de la Asamblea Nacional, E U D E B A , Buenos Aires, julio de 1988.

De Lella, C . y Krotsch, P. (compiladores). Congreso Pedagógico Nacional. Evaluación y perspectivas. Editorial Sudamericana - IDEAS, Bs. As., 1989.

Filmus, Daniel, (comp.). Los Noventa. Política, sociedad y cultura en América Latina y Argentina de fin de siglo, F L A C S O - E U D E B A , Bs. As., 1999.

Llach, Juan J. y otros. Educación para todos, lERAL - Fundación Mediterránea, noviembre de 1999.

Menin, Ovide, Proyecto Institucional para la Formación Docente. Una experiencia altemativa: el M E B , Homo Sapiens, Ediciones, Rosario, 1999.

M C E , Bases para la transformación educativa, Buenos Aires, 1991.

M C E , Enseñar el futuro. Diez años de transformación educativa en la Argentina, 1989-1999. Bs. As. 1999.

M C E , Mejor Educación para Todos. Plan Social Educativo 1993-1999, Bs. As., 1999.

M C E , Mejor Educación para Todos. Programas compensatorios en educación 1993-1999, Bs. As., 1999.

M C E , Revista Zona Educativa, números varios.

Morduchowicz y otros. Pensar la televisión, G C B A , Secretaria de Educación, agosto de 1999.

Morduchowicz y otros. Representaciones y deconstrucciones, G C B A , Secretaria de Educación, junio de 1999.

Sirvént, María Teresa, artículos y documentos varios, (éditos e inéditos).

Tedesco, Juan Carlos, Braslavsky, C . y Carciofi, R . , El Proyectó Educativo Autoritario. Argentina, 1976-1982, FLACSO, Bs. As., 1983.

Torres, Rosa María, Una década de "Educación para Todos", La tarea pendiente, IIPE-U N E S C O , Bs. As. 1999.

U N E S C O , Reuniones de Ministros de Educación y del Comité Regional Intergubemamental, Documentos e informes finales.

U N E S C O , Boletín del PPE, números varios.

U N E S C O , La educación encierra un tesoro, Santillana, Ediciones U N E S C O , Madrid, 1996.

U N E S C O - Provincia de Buenos Aires, Estudio de seguimiento y evaluación de la transformación educativa de la Peía, de Buenos Aires, Bs. As., agosto de 1998.

51

U N E S C O - Provincia de Buenos Aires, Sistema de Medición y Evaluación de la Calidad Educativa de la Provincia de Buenos Aires, Informe Final y Resumen Ejecutivo, La Plata, noviembre de 1999.

U N E S C O - Representación en ia Argentina, Informes y documentos varios.

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ANEXO

Participantes de las entrevistas grupales (por orden alfabético)

1. Entrevista al grupo de periodistas. 8 de noviembre, 1999

Claudia Amigo, Diario Clarín

Monica Beltrán, periodista de varios medios gráficos y radiales

Albino Davobe, Director de Prensa del Ministerio de Educación de la Nación.

Mirta Golberg, programa '"Caminos de Tiza" en Radio del Plata

Nora Veira, Página 12

Victoria Tatti, Diario Clarín

2. Entrevista al grupo de docentes de Ciudad de Buenos Aires y Provincia de Buenos Aires. 9 de noviembre, 1999

Docentes de la Secretaría de Educación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires:

• Prof. Lucía Lorenzo, Directora Escuela N ° 14, D . E . 1

• Prof. Teresa Messina, Directora Escuela N ° 22, D . E . 2

• Prof. Virginia Romero, Dirección de Educación Primaría de la Secretaría de Educación

• Prof Marta Trídico, Supervisera Area Primaría D . E . 11

Docentes de la Provincia de Buenos Aires:

• Prof Elba Alcaraz, docente de Lengua y Literatura en el ISFD de La Plata

• Lie. Ana Atorresi, Coordinadora del equipo de Lengua del Proyecto U N E S C O "Diseño de un Sistema de Evaluación y Medición de la Calidad para Provincia de Buenos Aires"

• Lie. Alicia Leston, Directora del Centro de Investigaciones Educativas - Avellaneda • Lie. Graciela Merino, Secretaría Ejecutiva Red P O P - U N E S C O (Programa de Divulgación

y Enseñanza de las Ciencias y la Tecnología en América Latina y el Caribe)

3. Entrevista al grupo de funcionarios del ámbito parlamentario (asesores de senadores y diputados nacionales de la Asociación Amigos de la U N E S C O ) . 10 de noviembre, 1999

Prof. Ana Bemal, asesora del Senador José Genoud

Sra Mercedes Cañero, Comisión de Educación del Senado, de la Nación

Sra Emilse Echeverria, asesora del Diputado Guillermo Estévez Boero

Sr. Leandro Etchichury, asesor de la Diputada Marcela Bordenave

Lie. Margarita Llambías, asesora del Diputado Luis Rúbeo

Participantes de las entrevistas individuales (por orden alfabético)

Lie. Inés Aguerrondo, Subsecretaria de Programación y Gestión Educativa de la Nación entre

1994 y 1999 Prof. Oscar Bonavota, Director de la Oficina Regional Buenos Aires de la O E I Lie. Jorge Cardelli, Director de la Escuela de Capacitación de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina ( C T E R A ) Lie. Susana Decibe, Ministra de Cultura y Educación de la Nación entre 1996 y 1999 Dr. Cayetano D e Lella, Director del Instituto de Estudios y Acción Social (IDEAS) Lie. María del Carmen Feijóo, Coordinadora Nacional del Proyecto U N E S C O "Diseño de un Sistema de Evaluación y Medición de la Calidad para Provincia de Buenos Aires" hasta

noviembre de 1999 Lie. Daniel Filmus, Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales ( F L A C S O ) , Buenos Aires Dra. Graciela Giannettasio, Directora General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires entre mayo de 1992 y diciembre de 1999 Prof Mario Giaimoni, Secretario de Educación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires Lie. Irene Kit, Subsecretaria de Gestión Educativa de la Nación hasta diciembre de 1999 Lie. Juan Llach, actual Ministro de Educación de la Nación Prof Marta Maffei, Secretaria General de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina ( C T E R A ) Dra María Teresa Sirvent, investigadora y profesora de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires Dr. Adolfo Stubrin, Secretario de Educación de la Nación entre 1985 y 1989 Lie. Emilio Tenti, investigador y docente en el IIPE-Buenos Aires