BALANCE DE LA BALANCE DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN DESCENTRALIZACIÓN EN

MEXICOMEXICOELEMENTOS DE SÍNTESIS DEL SEMINARIOELEMENTOS DE SÍNTESIS DEL SEMINARIO

CEDHAMCEDHAM

Tonatiuh Guillén LópezTonatiuh Guillén LópezCOLEF, IGLOMCOLEF, IGLOM

Descentralización como proceso de largo Descentralización como proceso de largo plazo (“velocidad tradicional”)plazo (“velocidad tradicional”)

La descentralización en México ha sido un largo e La descentralización en México ha sido un largo e incompleto proceso que inició hace 22 años. Después de incompleto proceso que inició hace 22 años. Después de dos décadas, sus resultados no son satisfactorios para los dos décadas, sus resultados no son satisfactorios para los gobiernos estatales y municipales –y para la sociedad gobiernos estatales y municipales –y para la sociedad nacional- debido a que el centralismo sigue siendo una nacional- debido a que el centralismo sigue siendo una característica dominante en la estructura del Estado característica dominante en la estructura del Estado mexicano. mexicano.

La descentralización persiste como un objetivo pendiente La descentralización persiste como un objetivo pendiente en la reforma del Estado mexicano. Objetivo de relevancia en la reforma del Estado mexicano. Objetivo de relevancia histórica, de largo plazo, en la evolución de la nación.histórica, de largo plazo, en la evolución de la nación.

La descentralización es condición para la modernización y La descentralización es condición para la modernización y articulación eficiente del Estado y de sus instituciones con articulación eficiente del Estado y de sus instituciones con la democracia, el desarrollo y la sociedad global.la democracia, el desarrollo y la sociedad global.

Centralismo y sus repercusionesCentralismo y sus repercusiones

Inexistencia de un sistema federalInexistencia de un sistema federal, de las instituciones , de las instituciones federales y del acuerdo federalista de las políticas federales y del acuerdo federalista de las políticas nacionales. Federalismo vigente en el marco jurídico; no en nacionales. Federalismo vigente en el marco jurídico; no en la estructura y dinámica del Estado.la estructura y dinámica del Estado.

Reproducción de una Reproducción de una fragilidad institucionalfragilidad institucional de entidades de entidades estatales y municipales, expresada en sus funciones, estatales y municipales, expresada en sus funciones, capacidades orgánicas, recursos financieros, vinculación capacidades orgánicas, recursos financieros, vinculación social y negociación política.social y negociación política.

La actual insuficiencia de capacidades institucionales de La actual insuficiencia de capacidades institucionales de estados y municipios son estados y municipios son resultadoresultado de la estructura de la estructura centralista. centralista.

No pueden justificarse las restricciones a la No pueden justificarse las restricciones a la descentralización por “incapacidades”, cuando justamente descentralización por “incapacidades”, cuando justamente éstas se explican por el centralismo.éstas se explican por el centralismo.

Crisis financiera del centralismo y Crisis financiera del centralismo y descentralizacióndescentralización

La grave crisis económica que afectó al país entre 1982 y 1983 fue un La grave crisis económica que afectó al país entre 1982 y 1983 fue un factor decisivo que explica el giro hacia las primeras iniciativas de factor decisivo que explica el giro hacia las primeras iniciativas de descentralización. El presidente Miguel de la Madrid (1982-1988) inició descentralización. El presidente Miguel de la Madrid (1982-1988) inició un amplio reajuste en el gasto público federal, reduciendo sus un amplio reajuste en el gasto público federal, reduciendo sus dimensiones y estructura, para dar prioridad al pago de la deuda dimensiones y estructura, para dar prioridad al pago de la deuda pública externa.pública externa.

La descentralización fue muy valorada como discurso ideológico, pero La descentralización fue muy valorada como discurso ideológico, pero poco eficaz como política pública. poco eficaz como política pública.

La iniciativa más importante fue la reforma constitucional del Artículo La iniciativa más importante fue la reforma constitucional del Artículo 115 que permitió a los gobiernos municipales disponer directamente de 115 que permitió a los gobiernos municipales disponer directamente de los impuestos a la propiedad inmobiliaria. En este caso, la los impuestos a la propiedad inmobiliaria. En este caso, la descentralización fue a costo de los estados.descentralización fue a costo de los estados.

En general, el gobierno nacional experimentó reducidos cambios en su En general, el gobierno nacional experimentó reducidos cambios en su aparato administrativo, salvo la severa reducción presupuestal. aparato administrativo, salvo la severa reducción presupuestal.

Adicionalmente, se inició la transferencia a los estados de los servicios Adicionalmente, se inició la transferencia a los estados de los servicios de salud a “población abierta”. Únicamente se avanzó en 14 de los 32 de salud a “población abierta”. Únicamente se avanzó en 14 de los 32 estados y, además, con precariedad en la instrumentación del estados y, además, con precariedad en la instrumentación del programa de descentralización.programa de descentralización.

Descentralización centralizada. Perfil de políticas de desconcentración.Descentralización centralizada. Perfil de políticas de desconcentración.

Descentralización y federalismo: nuevos Descentralización y federalismo: nuevos actores y debate públicoactores y debate público

El periodo sexenal 1988-1994 fue menos relevante para las El periodo sexenal 1988-1994 fue menos relevante para las políticas de descentralización. Los avances en materia de políticas de descentralización. Los avances en materia de salud se estancaron en el gobierno del presidente Carlos salud se estancaron en el gobierno del presidente Carlos Salinas, junto con toda iniciativa en la materia.Salinas, junto con toda iniciativa en la materia.

Lo más interesante sucedió en el Lo más interesante sucedió en el debate políticodebate político intergubernamentalintergubernamental, considerando que el inicio de la , considerando que el inicio de la transición democrática había posibilitado la presencia de transición democrática había posibilitado la presencia de partidos de oposición en los gobiernos municipales (de partidos de oposición en los gobiernos municipales (de manera amplia) y en tres estados del país (de 32). Baja manera amplia) y en tres estados del país (de 32). Baja California pionero, en 1989.California pionero, en 1989.

Con los nuevos actores de la esfera gubernamental, los temas Con los nuevos actores de la esfera gubernamental, los temas del federalismo y la descentralización se convirtieron en del federalismo y la descentralización se convirtieron en temas muy visibles de la agenda pública y política, pese a la temas muy visibles de la agenda pública y política, pese a la escasa instrumentación de políticas públicas.escasa instrumentación de políticas públicas.

Surgimiento de la Surgimiento de la política intergubernamentalpolítica intergubernamental. Surgimiento y . Surgimiento y desarrollo de los desarrollo de los actores institucionales del federalismo y de actores institucionales del federalismo y de la descentralizaciónla descentralización..

Segunda fase de descentralización: salud, Segunda fase de descentralización: salud, educación, transferencias fiscales.educación, transferencias fiscales.

El presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) promovió un plan nacional para El presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) promovió un plan nacional para impulsar las reformas del federalismo y la descentralización.impulsar las reformas del federalismo y la descentralización. Programa Programa para un nuevo federalismo, 1995-2000para un nuevo federalismo, 1995-2000. . FormalizaciónFormalización del federalismo del federalismo como política pública.como política pública.

Los resultados más notables fueron ampliar la descentralización del sector Los resultados más notables fueron ampliar la descentralización del sector salud y los servicios de educación básica hacia los estados.salud y los servicios de educación básica hacia los estados.

Se ampliaron los recursos fiscales transferidos del presupuesto federal a Se ampliaron los recursos fiscales transferidos del presupuesto federal a los estados y municipios. La ampliación de las transferencias fue una los estados y municipios. La ampliación de las transferencias fue una iniciativa muy importante, posibilitada por la composición plural de la iniciativa muy importante, posibilitada por la composición plural de la Cámara de Diputados entre 1997 y 2000. Se crearon así nuevos rubros Cámara de Diputados entre 1997 y 2000. Se crearon así nuevos rubros del Presupuesto Federal destinados a estados y municipios, dirigidos a del Presupuesto Federal destinados a estados y municipios, dirigidos a educación, salud e infraestructura social, mejorando sus finanzas (Ramo educación, salud e infraestructura social, mejorando sus finanzas (Ramo 33).33).

Hasta 1997, las iniciativas de descentralización habían sido reguladas por Hasta 1997, las iniciativas de descentralización habían sido reguladas por completo por el Ejecutivo Federal.completo por el Ejecutivo Federal.

A partir de ese año, la A partir de ese año, la Cámara de Diputados se convirtió también en una Cámara de Diputados se convirtió también en una instancia activa en esta misma direccióninstancia activa en esta misma dirección. La descentralización entre 1997 . La descentralización entre 1997 y 2000 avanzó así en tres tipos de política: salud, educación y en y 2000 avanzó así en tres tipos de política: salud, educación y en progresivas reformas al presupuesto federal favorables a estados y progresivas reformas al presupuesto federal favorables a estados y municipios.municipios.

Descentralización y gobiernos municipalesDescentralización y gobiernos municipales En los noventa, en estados y municipios transcurría un proceso de En los noventa, en estados y municipios transcurría un proceso de

““descentralizacióndescentralización de factode facto”. La pluralidad política y transición democrática ”. La pluralidad política y transición democrática promovieron un fortalecimiento de las administraciones municipales y su promovieron un fortalecimiento de las administraciones municipales y su expansión hacia áreas de política pública coincidentes con tareas antes asumidas expansión hacia áreas de política pública coincidentes con tareas antes asumidas por el gobierno federal o los estados.por el gobierno federal o los estados.

Los municipios incidieron en funciones de planeación urbana, desarrollo Los municipios incidieron en funciones de planeación urbana, desarrollo económico, política social, protección ambiental, educación, cultura, salud, económico, política social, protección ambiental, educación, cultura, salud, vivienda, transporte urbano, etc. No todos con iguales capacidades, dada su vivienda, transporte urbano, etc. No todos con iguales capacidades, dada su enorme heterogeneidad.enorme heterogeneidad.

Cabe destacar el origen local de esta “Cabe destacar el origen local de esta “descentralización de factodescentralización de facto” y, ” y, evidentemente, la ausencia de alguna política nacional o estatal que la evidentemente, la ausencia de alguna política nacional o estatal que la promoviera.promoviera.

Dinámica de innovación y creatividad, expresiones de modernización de los Dinámica de innovación y creatividad, expresiones de modernización de los gobiernos locales, redefiniendo su perfil, capacidades, funciones, interacción social gobiernos locales, redefiniendo su perfil, capacidades, funciones, interacción social y rol intergubernamental. Premio Gobierno y Gestión Local (y rol intergubernamental. Premio Gobierno y Gestión Local (www.premiomunicipal.org.mxwww.premiomunicipal.org.mx ))

Cambio en la estructura del Estado y pesos relativos entre ámbitos de gobierno. Cambio en la estructura del Estado y pesos relativos entre ámbitos de gobierno. Reforma del Estado “desde abajo”, Reforma del Estado “desde abajo”, en escala nacional, de efecto estructural y de en escala nacional, de efecto estructural y de largo plazolargo plazo., de enorme trascendencia.., de enorme trascendencia.

Desde la perspectiva del ciudadano, su interacción con los ayuntamientos Desde la perspectiva del ciudadano, su interacción con los ayuntamientos progresivamente ha sido más intensa, en comparación con las instituciones de los progresivamente ha sido más intensa, en comparación con las instituciones de los estados o federales.estados o federales.

Perspectiva reciente de la descentralizaciónPerspectiva reciente de la descentralización

El gobierno del presidente Vicente Fox (2000-2006) integró El gobierno del presidente Vicente Fox (2000-2006) integró los objetivos de reforma del federalismo y de los objetivos de reforma del federalismo y de descentralización. descentralización. Programa especial para un auténtico Programa especial para un auténtico federalismo 2002-2006federalismo 2002-2006. No obstante, los avances han sido . No obstante, los avances han sido limitados.limitados.

El ambiente democrático del país favoreció iniciativas de El ambiente democrático del país favoreció iniciativas de política pública nacional promovidas desde los estadospolítica pública nacional promovidas desde los estados. La . La más notable fue la integración de la CONAGO (julio 2002) y más notable fue la integración de la CONAGO (julio 2002) y la promoción de la Convención Nacional Hacendaria (CNH).la promoción de la Convención Nacional Hacendaria (CNH).

Del lado municipal, las asociaciones se consolidaron Del lado municipal, las asociaciones se consolidaron (AMMAC, AALMAC, FENAMM) y avanzan hacia la (AMMAC, AALMAC, FENAMM) y avanzan hacia la Conferencia Nacional de Municipios de México (CONAMM).Conferencia Nacional de Municipios de México (CONAMM).

Las políticas nacionales de descentralización ya no tienen Las políticas nacionales de descentralización ya no tienen posibilidad de ser centralistas (sin excluir posibles posibilidad de ser centralistas (sin excluir posibles iniciativas del Ejecutivo en esta dirección). iniciativas del Ejecutivo en esta dirección). Necesidad de Necesidad de acuerdo federalistaacuerdo federalista..

Las iniciativas de descentralización persistieron en los parámetros Las iniciativas de descentralización persistieron en los parámetros definidos en el sexenio anterior (1994-2000). La Cámara de Diputados definidos en el sexenio anterior (1994-2000). La Cámara de Diputados hizo ajustes adicionales al Presupuesto Federal, para ampliar hizo ajustes adicionales al Presupuesto Federal, para ampliar transferencias para estados y municipios. El Ejecutivo Federal y sus transferencias para estados y municipios. El Ejecutivo Federal y sus secretarías han promovido algunos programas de descentralización (de secretarías han promovido algunos programas de descentralización (de escala menor) en las áreas de política social, desarrollo rural, escala menor) en las áreas de política social, desarrollo rural, económico, salud, educación, medio ambiente, principalmente.económico, salud, educación, medio ambiente, principalmente.

Tres resultados:Tres resultados: Políticas públicas limitadas (relativo estancamiento) y, del otro lado, Políticas públicas limitadas (relativo estancamiento) y, del otro lado,

amplia consolidación de actores del sistema federal (y de la política amplia consolidación de actores del sistema federal (y de la política intergubernamental federalista).intergubernamental federalista).

Un programa de descentralización de escala mayor sigue pendiente; la Un programa de descentralización de escala mayor sigue pendiente; la estructura centralizada permanece estable, asentada por un sistema estructura centralizada permanece estable, asentada por un sistema hacendario centralizado. hacendario centralizado.

Considerando los últimos veinte años de la descentralización, puede Considerando los últimos veinte años de la descentralización, puede afirmarse que las políticas de mayor escala fueron las relativas a salud afirmarse que las políticas de mayor escala fueron las relativas a salud y educación instrumentadas en los noventa, junto con los nuevos y educación instrumentadas en los noventa, junto con los nuevos rubros del Presupuesto Federal.rubros del Presupuesto Federal.

Reformas institucionales locales (trayectoria)Reformas institucionales locales (trayectoria)

Existe un proceso de descentralización en curso Existe un proceso de descentralización en curso (“(“descentralización de factodescentralización de facto”), como movimiento en ”), como movimiento en tensióntensión con el marco jurídico e institucional vigentes. Destino necesario con el marco jurídico e institucional vigentes. Destino necesario (sin tiempo definido).(sin tiempo definido).

Reto de las instituciones locales: Reto de las instituciones locales: reforma sustancial –reforma sustancial –estructural- para el futuro (pendiente)estructural- para el futuro (pendiente). Escenario para un . Escenario para un México federal, descentralizado, democrático e inserto en la México federal, descentralizado, democrático e inserto en la sociedad global.sociedad global.

Tres grandes rezagos:Tres grandes rezagos: Déficit de instituciones del sistema federalDéficit de instituciones del sistema federal: la institucionalidad : la institucionalidad

de la política intergubernamental federalista (modelo federal de la política intergubernamental federalista (modelo federal cooperativo y modalidad “tripartita”). Sistema “inestable” y de cooperativo y modalidad “tripartita”). Sistema “inestable” y de acuerdos continuos: construcción de la voluntad nacional. El acuerdos continuos: construcción de la voluntad nacional. El viejo centralismo no las necesitaba. Desde Senado –revisión de viejo centralismo no las necesitaba. Desde Senado –revisión de integración- y acuerdo intergubernamental general y de integración- y acuerdo intergubernamental general y de políticas públicas.políticas públicas.

Déficit de democracia y de controles democráticosDéficit de democracia y de controles democráticos de los de los sistemas electorales y de representación política, de estados y sistemas electorales y de representación política, de estados y municipios. Reformas institucionales estatales y reglamentarias municipios. Reformas institucionales estatales y reglamentarias municipal (sin excluir marco jurídico nacional).municipal (sin excluir marco jurídico nacional).

Déficit de modernización instrumental de las administraciones Déficit de modernización instrumental de las administraciones localeslocales. Administraciones estables, profesionales, articuladas . Administraciones estables, profesionales, articuladas eficientes con el desarrollo y necesidades sociales. Reformas eficientes con el desarrollo y necesidades sociales. Reformas institucionales estatales y reglamentarias municipales.institucionales estatales y reglamentarias municipales.

Paradoja de la coyuntura actual:Paradoja de la coyuntura actual: Actores del federalismo y descentralización cada vez más Actores del federalismo y descentralización cada vez más

sólidos (municipios, estados, instituciones federales, sólidos (municipios, estados, instituciones federales, asociaciones), con un diálogo y capacidad de acuerdo débiles. asociaciones), con un diálogo y capacidad de acuerdo débiles.

La centralización de la política (partidos nacionales) es un La centralización de la política (partidos nacionales) es un factor que estimula la continuidad de inercias centralistas. La factor que estimula la continuidad de inercias centralistas. La centralización de los recursos fiscales es otro factor de centralización de los recursos fiscales es otro factor de reproducción. La inercia de una concepción centralizada de la reproducción. La inercia de una concepción centralizada de la descentralización y de la coordinación, que se expresa en descentralización y de la coordinación, que se expresa en excesivas y dispersas regulaciones federales.excesivas y dispersas regulaciones federales.