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DERECHO

ADMINISTRATIVO

,ANDRESl~ERRA ROJASPROFESOR EMRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL

AUTNOMA DE MXICO

DERECHO

ADMINISTRATIVODOCTRINA, LEGISLACIN y JURISPRUDENCIA

OCTAVA EDICION

TOMO PRIMERO

EDITORIAL PORROA, S. A..AV. REPOBUCA ARGENTIN.A, 15

MUICO,lm

Pr irncra t.. lilI. 19;9

Copyright 1977 por Asoab SIDA ROJ'\A\. Cuauhtmoc. 981, Mhico. D. F.

[su edicin y sus caractcriSolic:lS JOIl propied....

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A MI ESPOSA

A MIS HIJOS

PRLOGO

El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyeccin y re-sul tados de trascendencia, que no guardan relacin con el pasado inmediato,por su magnitud y el nuevo sentido de las instituciones.

Los trabajos de investigacin y divulgacin se han intensificado hastacolocar este derecho en una de las ramas del derecho pblico de mayorinters cultural. El estudioso de esta disciplina se encuentra en el centrogenerador de un debate de proporciones inusitadas. "Partiendo del supuestode que nos hallamos en una especie de revolucin administrativa, podemosdecir que el problema de nuestra filosofa acerca de los administradores o lafilosofa adecuada para los administradores ha sido tratado de manera satis-factoria" (Dwight Waldo, Teora de la administracin pblica, El Estadoadministrativo, Ed. Tecnos, S. A., 1961, pg. 315.)

Las tareas ms importantes y complicadas del Estado se hacen sobre lamarcha -apremiados por los difciles problemas nacionales e internacio-nales- que no admiten demoras o esperas, ni se logran comprobaciones efec-tivas, dejando que el tiempo acredite los resultados de una labor que escrtica del sistema que vivimos, analtica de la legislacin y de la doctrinaimperante, al mismo tiempo que constructiva, porque colabora en la forma-cin y perfeccionamiento de una poltica necesaria para impulsar el desarrollojurdico del Estado y econmico de la sociedad.

La obra legislativa nacional realizada en los ltimos aos es abrumadoray requiere un trabajo de hermenutica jurdica mayor que en otras ramasdel Derecho. En tanto que los Cdigos tradicionales se mantienen durantelargo tiempo sin modificaciones y trnsitos radicales, y apenas con las par-ticulares adiciones y reformas que exigen nuestras actuales condiciones socia-les, la legislacin administrativa se va sucediendo en incontenible prolifera-cin -que, entre otras consecuencias-, impide su codificacin. Los adelantosen esta materia constituyen verdaderas conquistas sociales, reflejo de la apli-cacin de una poltica de justicia social gubernamental, que una vez consa-gradas en la Constitucin o en la legislacin federal no admiten retrocesoso claudicaciones. Una ley administrativa adelantada se incorpora slidamen-te a la estructura de una comunidad, principalmente a sus tradicionescons-titucionales que admiten superacin, mas no su destruccin. Tal como aconte-ce con la nacionalizacin de la tierra, del espacio, del de la enc~rg[aelctrica, y ms recient~ente~ con .la~J1~vasleyesinversin-nacional yex:tralljera, la .ctepoltlacift, la

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fesiones, de turismo y otras, que se van sucediendo cuando las condicioneshistricas, polticas, econmicas y sociales favorecen su incorporacin al or-den jurdico nacional.

La elaboracin .doctrinal estimulada por importantes organismos nacio-nales e internacionales, va formando un material bibliogrfico de propor-ciones cada vez mayores en sus ramas especializadas, que se alejan de lamateria bsica para integrar conocimientos independientes. El derecho finan-ciero, tributario, crediticio, presupuestal, minero, patrimonial, de la propie-dad industrial, vial, econmico y otras ramas ms, van confirmando su auto-noma sistematizada y sus .principos especializados se apartan del derechoadministrativo.

La obra jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,bajo la influencia de los factores polticos, no le asegura toda su autoridadgeneral como suprema institucin del orden jurdico nacional, pero sinduda, se observa un mayor desarrollo que se refleja en la solidez de lasinstituciones nacionales, en particular, en la noble institucin mexicana deljuicio de amparo. Aspiramos a que nuestro ms alto Tribunal de Justicia,ahora estimulado con las reformas a la estructura del Poder Judicial de laFederacin, -construya un derecho jurisprudencial de elevado alcance y obli-gue a las autoridades administrativas a circunscribirse a las normas que re-gulan su actuacin.

El derecho administrativo vigente atiende en forma precisa a los com-plejos problemas lgicos del crecimiento desorbitado de la accin pblica,mas no siempre la leyes suficiente ante el reclamo de .la poltica o a laexigencia de la economa.

El esfuerzo ms notable de los publicistas fue soltar las amarras quelo tenan sumergido y subordinado a la norma del 'inters particular. El de-recho privado es la obra jurdica ms importante de los siglos pasados, perosus caracteres se han reducido a ser un derecho protector de intereses par-ticulares, mantenedor de sus privilegios y explicacin inevitable de las in-justicias histricas que a su amparo se cometieron, desde la formacin delCorpus [uris Civilis hasta el presente siglo, en que las instituciones priva-das tradicionales parecen todava inconmovibles como el matrimonio, lapropiedad y otras.

Desde fines del siglo XVIII el derecho pblico y luego el derecho admi-nistrativo inician una lucha paralela al desenvolvimiento de las transfor-maciones sociales, recogen y transforman en principios jurdicos lo que formael sedimento estable o constante de los anhelos de los grupos humanos. Apartir de esos momentos el vuelo del derecho pblico es brillante e incon-tenible. ,El futuro reserva un lugar preferente al derecho que tiene pormisin la proteccin del inters general y a la organizacin' de los serviciospblicos.

No. es un derecho que se subordina exclusivamente. a. ,13$ creacenes desus i~i8t3$J nLa intrascendentes rutinas admin~~tJ';ltiva~ E$t~ ~recho prm-cipaltnente se origina en los cQIIlplejO$ fen~l),()& ,4e .la.s()Qe

DERECHO ADMINISTRATIVO II

Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras nece-sidades sociales. No es un derecho estancado o de difcil evolucin, porquelas fuerzas mismas que lo animan lo convierten en un derecho juvenil, vigo-roso, de aplicacin cotidiana, de insistencia creciente y de penetracin inelu-dible, en una sociedad que nos abruma con sus incontenibles incertidumbres.

Las instituciones administrativas se manifiestan ante el creciente e impe-rioso reclamo de los grupos de presin. El jurista, en esta rama del derecho-ms que en ninguna otra- se ve obligado a participar en las contradiccio-nes ideolgicas corrientes que le obligan a tomar partido y aceptar un caminoque inevitablemente conduce a conclusiones partidistas. Esta confluencia deopiniones tan intensa y dispar nos recuerda la desembocadura de los rosal mar; en ocasiones no sabemos dnde termina o comienza el mar, o enotra proyeccin ro arriba, nos encontramos con enormes zonas de agua dulceo salobre.

El jurista de antao en el campo del derecho privado se mostr conser-vador y hasta cierto punto rutinario. Por razones ineludibles el legisladorfrancs de la Revolucin, que cre la justicia administrativa, desconfi dela rutinaria y lenta justicia civil.

En las investigaciones actuales de la Ciencia Poltica, el jurista estudialos problemas que 10 acosan con inquietud intencionada y grave responsa-bilidad, en el escenario mismo de la lucha social. Cun difcil resulta romoper con los prejuicios establecidos y aconsejar las medidas que pueden sertiles a una comunidad, que no sabe si apoyar los intereses creados o afron-tar los riesgos de nuevos planteamientosl

El derecho pblico es un cuerpo normativo de creacin y funcionamientode instituciones inspiradas en el inters general. Su contribucin es necesariapara salvar al Estado de los graves desquiciamientos que constantemente sesuceden y que en poca prxima aumentarn en intensidad < peligrosa.

La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de tantasy tan acerbas crticas- tendr que transformarse en un nuevo grupo defuerza actual, consciente de este devenir histrico. La lucha por el derechovuelve a adquirir una actualidad notable. El jurista, al formular los esque-mas y doctrinas jurdicos, se convierte en un actor en el drama polticomoderno y sus ideas se concretan y valoran en los programas de la planea.cin estatal. Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una cate-gora insospechada.

El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen enuna efmera literatura. Para esa investigacin no valdra la pena de sacri-ficar el mundo pasajero de las cosas materiales. El goce espiritual del juristase encamina a ordenar lo desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento dela administracin e a las instituciones , ante las fuerzas

niepn su las


cura mejores formas de la vida integral del hombre, pensando que las utopasde ayer, bien pueden ser felices realidades en el orden de maana y desempol-varn halageos falansterios, Arcadias o Repblicas de filsofos. Entoncesla humanidad habr comprendido que el trabajo ideal no se perdi, sino quedifanamente qued prendido en la inquietud creadora del espritu.

Una tarea sin duda difcil -en un mundo saturado de apata, egosmoy de pobreza de espritu-, pero que es necesario llevar al cabo contra vien-to y marea, para mover a los hombres a empresas superiores y convencer-los de que el hombre-rebao halagado en su apacible vida de satisfaccinde necesidades primarias, que slo despierta ante las violentas agresiones de lasociedad contempornea, debe contribuir con entereza a facilitar el adveni-miento del hombre de naturaleza anmica diversa a la presente. Un ser hu-mano responsable y tcnico dispuesto a afrontar un mundo en complejidadcreciente.

El comunismo sovitico en la expresin filosfica de Marx, Engels yLenin, preconiza la desaparicin del Estado y la transformacin de las sa-ciedades. En cambio fortalecen la estructura de la Administracin Pblica,como elemento de orden imprescindible para la vida social, gobernada poruna clase burocrtica que dificulta su desarrollo.

La experiencia histrica nos ensea cmo los pueblos han sufrido tre-mendas convulsiones revolucionarias, graves alteraciones a la paz social, perolo que los pueblos no soportan es la anarqua, porque equivale a tanto comoa un aniquilamiento de la sociedad, una destruccin absoluta y absurda dela cultura humana, es entonces cuando se afirma la accin eficaz del Dere-cho, como imprescindible elemento de la vida social.

Nosotros, por el contrario, con nuestro tradicional credo democrtico, nosaferramos a la idea de la supervivencia del Estado, que tendr que superarseante el peligro de su aniquilamiento. Aun en los pases socialistas o dedemocracia popular el Estado es una institucin indispensable como elementoordenador de la comunidad y no se barruntan signos de su desaparicin otransformacin.

En las naciones de estructura democrtica y federal, que luchan por unestatismo civilizado, los estadistas siempre amparados en los valores de lacultura occidental, comienzan por reconocer las imperfecciones del Estado,los inevitables desarreglos sociales, la inhumana injusticia que lo rodea, lasbrbaras costumbres que an subsisten. El materialismo no puede decir msde lo que esta crtica expresa de la organizacin estatal clsica. Sin dudasurgir un nuevo Estado, cada vez ms perfecto, cuando el hombre participeen una obra social armnica de magnas proporciones en la que todos asu-man su responsabilidad y aprovechen el inmenso campo y posibilidades dela tecnologa actual.

Estamos plenamente conscientes de que las imperfecciones de las insti-tuciones democrticas pueden desaParecer si.~.tiene la conviccin de quehay que emprender tareas audace~, en intensitladciel1t1fica supretna, tcni~camente conformadas y con una maY(lr proyeccin hasta hoy rtoempleada~

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Acabar de una vez con las mediocres tareas polticas de vegetar alrededorde los presupuestos; o de peligrosos endeudamientos pblicos, afrontar condecisin la reforma administrativa; lanzarse valientemente al mundo de ma-ana disponiendo de las corrientes crediticias, realizando obras que incre-menten los ingresos pblicos; desandar con valor muchos de los caminoserrneamente emprendidos y prfidamente sostenidos, aunque con ello seafecten muchos intereses surgidos del desorden, de un tradicionalismo con-servatista inoperante y de la indiferencia; llevar por conviccin -al gober-nante y al gobernado- a la construccin de un mundo mejor estructurado,al mismo tiempo que se reconoce como meta ideal, el ms legtimo de losderechos del hombre: el derecho a vivir en un rgimen de seguridad total,combatiendo la intranquilidad e inseguridad que slo conducen a un mundode vicios, que acaba por agostar las fuentes ms nobles del espritu.

Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de unademagogia fulgurante de hombres que se creen providenciales, una tcnicainstitucional elevada para acabar con la indolencia de seres ofuscados en elespejismo lastimoso de esta poca -de oligarquas adueadas indebidamentedel poder, por caminos no democrticos que, como el Leoiathan de ThomasHobbes, devora a sus propias creaciones-; de costumbres polticas que afec-tan seriamente las libertades humanas; de una administracin pblica lentay desorganizada, impropia para realizar la obra inmensa que apunta el fu-turo; y de grupos de presin que indebidamente obtienen privilegios, validosde su influencia de grupo, frente a las grandes carencias colectivas, en lu-gar de armonizar sus anhelos con los grupos marginados ms numerosos queno disponen de los mismos elementos para una accin poltica eficaz endefensa de sus intereses.

Los regmenes polticos que niegan la libertad o explotan al hombre,llmense capitalistas o comunistas son transitorios porque llevan en s elgermen de su propia destruccin. Lo mismo es daino el rgimen que dosi-fica o elimina la libertad, que el que la cotiza en la balanza de los merca-deres. Las sociedades se acostumbran a la injusticia, como muchos pueblosa la zahrda en que viven o al agua contaminada, porque no tienen otracosa con qu sustituirla. La tirana que emplea la violencia, desenfrenaday despiadada, es tan grave y destructiva como la tirana verbalista y abru-madora, que pretende alimentar a' un pueblo con palabras dispersas e in-trascendentes; en ambas se acaba por pervertir los valores de una comunidad.

La personalizacin del poder es un fenmeno poltico de estos tiemposy no debemos alarmarnos de los ejecutivos fuertes que concentran la fuerzamaterial y jurdica del Estado, si la poltica social es definida, se mantienenlas libertades fundamentales y se cuenta con una administracin pblica deeconoma mixta. El mundo, apremiado por las tremendas necesidades socia-les, acabar por destruir su propia y anticuada filosofa social y construirsus instituciones con. un realismo trascendente.

Fuera de ~os cuantosjd~a1istas.-grandes y apasionados seores del mun-do- 1~.4ist()ri~.. $lo .rcegi!ltfa.mucheduqlbr~s .tris~s.y sin .. futurQ,. con, ~a .vista


en el suelo, que arrastran penosamente sus vidas. Una propaganda vehe-mente y discutible afirma que el hombre-masa en la actualidad, al que sele pretende hacer vivir en una ilusoria sociedad de consumo tiene los ojospuestos temerosamente en el maana, como no lo haba hecho en ningunaotra etapa anterior y que esa es la realidad, lo mismo en los Estados demo-crticos que .en las naciones comunistas. En grandes regiones del planeta,masas mudas y hambrientas pasean desoladamente el fardo de sus vidas enun mundo de angustias y privaciones, que ellos no han formado, pero queestoicamente soportan y sostienen, esperando el despertar de los grandes or-ganismos internacionales, cuyos Estados se mueven en el crculo de hierrode los intereses impasables de sus economas nacionales.

y entre tanto las grandes y lacerantes preguntas de la humanidad anno encuentran su debicla respuesta: Cul es la frmula social y poltica paraque el hombre viva en paz y creadoramente sobre la Tierra?

Estamos seguros de que hombres incorruptibles y leales a su dignidadhumana, sacrificando las mejores horas de su existencia, algn da triun-farn en la ardua tarea de la conquista de la verdad, descifrando el labe-rinto de las leyes naturales que lo acosan y construyendo, con sus imperfec-tas leyes humanas, un mundo social que se haya liberado de sus mvilesirracionales.

Es necesario, por tanto, concluir sin vacilaciones. que la obra social noser realizada en toda su plenitud por el hombre de 'hoy, espiritualmentedeformado. que se abruma con tantos aos de errores y oscuridades que pien-san que la vida se ha desarrollado para el disfrute de unos cuantos.

Cuando pasemos de esta etapa crtica y en transicin que vivimos. consus problemas ilimitados y aparentemente insolubles -ms por la intransi-gencia de los que gobiernan. frente a la ceguera e ineptitud de los gober-nados, que se resisten a fortalecer la organizacin poltica en la que nece-sariamente deben vivir-. y pasemos a otro estadio moral de cultura superior.seguramente que mejores generaciones que las actuales, podrn contribuir apreparar el camino de una nueva y trascendente realidad poltica y econ-mica -que disponga de una poderosa Administracin pblica, con mediosoperativos eficaces por estar tcnicamente programados- y un Derecho ad-ministrativo superior que sea garanta de seguridad y eficacia. dejando unmargen racional de accin a la iniciativa de los particulares, que de todasmaneras tendrn que ajustar sus actos al inters general. limitar sus excesi-vas especulaciones y colaborar en los amplios programas de planificacinestatal.

Ahora es cuando ms debemos empearnos en la enseanza del Derechoadministrativo, ante un mundo en una constante 'transformacin, que haobligado al poder pblico a una intensa labor legislativa en materia adm-nistrativa, Nuestro empeo debe fincarse en orientara'lsstu'diasos de nues-tra materia en el conocimiento de esta nueva legislaclrl.~Jjarcada"en unprograma general del desarrollo social y de lareforma'ad1lnisaativa, que

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se ha iniciado en este rgimen, con la Ley orgenicade la administracinPblica Federal que trata de reestructurar los cuadros administrativos anoteriores con una ms adecuada distribucin de la competencia de las secre-taras de Estado y Departamentos administrativos. y un control ms efectivoy directo de los organismos paraestatales, agrupados en sectores especializados.

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PRIMERA PARTE

LA AUTORIDAD INSTITUCIONALDEL ESTADO

TTULO PRIMERO

LA ACTIVIDAD DEL ESTADOCONTEMPORANEO

CAP1TULO 1

LOS FINES DE LA' ORGANIZACIN POLfTICOADMINISTRATIVA

l. La actividad del Estado.-2. Los fines del Estado.-3. Clasificacin dela actividad del Estado.-4. Doctrinas contemporneas que determinan laextensin de los fines del Estado.-5. La doctrina del Estado mexicano.

1. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

La actividad del Estado se ongma en el conjunto de operaciones, tareaso facultades para actuar -J'urdi,cas, materiales y tcnicas-, que le corres-pon den como persona jurdica de derecho pblico y que realiza por medio ,!de sus rganos. Las actividades jurdicas del Estado estn encaminadas a lacreacin y cumplimiento de la ley. las actividades materiales son simples:desplazamientos de la, voluntad y las actividades tcnicas son las actividadessubordinadas a conocimientos tcnicos o cientficos.

El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a lo:largo de un proceso histrico, pletrico de luchas sociales y de intensa trans-:formacin de los grupos. El determinar 10 que el Estado pueda hacer, esmateria de disciplinas diversas. que comprenden la totalidad de la vida hu-,mana. Es necesario, por tanto, la determinacin de cul debe ser la ,extensiriy los modos para realizar los fines del Estado.

El orden jurdico de un pas define y concreta las aspiraeonesen la medida se ha estimado necesario el desarrollo

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dicionalismo y conservatismo britnico, son el antecedente del rgimen cons-titucional moderno a travs del sistema parlamentario. Este sistema ha lle-nado su poca y probablemente se orientar en otros derroteros de su expe-riencia constitucional en el futuro.'

En principio, toda finalidad que se atribuya al Estado, en una forma uotra, directa o indirecta, viene a afectar los intereses de los particulares,como dos crculos concntricos que guardan una relacin de necesidad. Elproblema ms grave de la sociedad moderna es la determinacin de la situa-cin del hombre frente al Estado, materia que preocup a Spencer en elsiglo pasado.f

En las sociedades de tipo liberal, la accin del "Estado gendarme" seredujo a meras actividades de vigilancia, dejando a la libre iniciativa par-ticular su fuerza creadora. En una sociedad compleja como la moderna, encontinuo crecimiento demogrfico y con los elementos reducidos que satis-facen sus necesidades, el Estado-providencia ve aumentada considerablemen-te su esfera de accin. Esto plantea problemas tan decisivos como el desaber si en el futuro se llegar a eliminar el inters individual, frente a lasexigencias apremiantes de los intereses sociales, como en la sociedad colec-tivista, o el Estado lograr finalmente encontrar en el Estado democrticofederal, una forma armoniosa de transaccin en que se mantenga el equi-librio entre la accin particular y la accin pblica,"

Los fines se incorporan al orden jurdico, es lo que Hartmann ha llamadoel arte de transformar tendencias sociales en formas jurdicas. Cuando unacorriente de opinin precisa un camino, se requiere organizarlo en fines,clasificarlos en rganos, proveerlos de medios, para que puedan ser cumpli-dos en bien de la comunidad. Una vez reconocidos como principios jurdicos,es entonces cuando hablamos de atribuciones, funciones, competencia, juris-diccin, prerrogativas, facultades, derechos, poderes jurdicos y otras deno-minaciones. Mltiples han sido los esfuerzos de los cientficos para dotar alderecho administrativo de una base general y de una terminologa apropada.t

Debemos a Bonnard el desarrollo de la idea de atribucin como base del de-recho administrativo. Para este autor, "se encuentran en el Estado tres nocionesesenciales: las atribuciones, las funciones y los servicios pb licos. Ellos forman lasustancia del Estado. Las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estadorealiza. Ellas constituyen los objetos de su actividad. Esta nocin de atribucincorresponde sensiblemente a la de profesin para los individuos; Cuando se dice

1 Marchan Frederick George, A Constitucional History o/ modern England. 1485 tothe presento Harpers Se Brothers. Publishers New York, 1960, 1 v. 496 pgs.

2 Herbert Spencer, El individuo frente al Estado.3 Jimnez de Parga y Cabrera, Manuel, Los regimenes poUticos contemporneos. Ed.

Tecnos, S. A., Madrid, 1960, 1 V., 485 pgs.~ La opinin moderna en contra de los conceptos tradicionales de la Teora consti-

tucional se encuentra en todo su vigor. Adems del concepto. de atribucin, el propioconcepto de funciones del Estado es objeto de una consideracin crtica en los sistemasmodernos, que pretenden eliminar conceptos ambiguos, para dar paso a una teora ad-ministrativa, apoyada en las nociones que han pasado por el tamiz de la depuracin.


que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atri-bucin realizada por el Estado".5

Algunos autores han empleado como base de su exposicion la idea deatribucin, la que se considera "como la piedra angular del derecho admi-nistrativo", para justificar el contenido de la actividad del Estado y la ex-plicacin de la naturaleza jurdica de las instituciones administrativas pormedio de las 'atribuciones pblicas. Esta idea, abandonada a la fecha, fueconsiderada en algunos casos en el desarrollo del derecho administrativo.sSe ha impugnado decididamente esta nocin de atribucin, estimndolacomo un concepto insuficientemente elaborado para fundamentar nuestroderecho administrativo y en general sus teoras. El derecho francs tambinse ha alejado de esta teora expuesta por Bonnard.

En la literatura administrativa latinoamericana, Sayagus Laso 7 formulala crtica del trmino atribucin considerndolo impreciso, pues significa"cada una de las facultades" que a una persona da el cargo que ejerce ypropone, en cambio, la palabra "cometido de estado", que quiere decir co-misin o encargo.

El concepto de atribucin es un concepto til, pero no indispensable. Esun trmino que no fundamenta las instituciones de derecho administrativoporque puede fcilmente omitirse. Para una disciplina jurdica es til contarcon numerosos trminos que permitan el mejor conocimiento y manejo delos problemas del derecho, sin darles un alcance mayor al estricto. El usode trminos de connotacin muy general nos conduce por un camino deincertidumbre. El concepto de atribuciones del Estado es de fcil empleodentro de ciertos lmites muy convencionales, pero no como un elementobsico, ni menos aceptarlos como un elemento necesario para definir lasinstituciones administrativas.f

2. Los FINES DEL ESTADO

Para especular acerca de los temas generales del derecho administrativotomamos como punto de partida el problema de los fines del Estado. Aun-que esta materia corresponde a la Ciencia Poltica debemos referirnos conbrevedad, a algunos de los aspectos del problema teleolgico. Esto nos lleva

5 Bonnard, Precis de droit administrati]. Pars, 1932, pg. 18. Ed. Sirey.6 Gabino Fraga, Derecho administrativo. 14" ed. Ed. Porra Hnos., S. A., Mxico,

1971. Tt. 1, cap. 1, pg. 13. Carre de Malberg., ob. cit., pg. 160.7 Enrique Sayagus Laso, Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo, 1953. T.

1, pg. 49. En la pgina 51 se enjuicia el concepto de Fraga sobre atribuciones,s La jurisprudencia administrativa no debe emplear con liberalidad el trmino de

atribuciones como base del derecho administrativo mexicano. Debe tomarse en cuentaque la mayor parte de los tratadistas de esta materia, no se valen de ese concepto paraconstruir sus opiniones y se podra originar confusin irreparable y malentendidos quedeben evitarse en una disciplina en proyeccin oen proceso de elaboracin.


a determinar cul es la actividad general del Estado, es decir, lo que debehacerse de acuerdo con el orden jurdico imperante en un pas.

El Estado es una obra colectiva y artificial, creada para ordenar y servira la sociedad. Su existencia se justifica por los fines que histricamente sele viene asignando. El Estado existe para realizar esos fines y se mantendren tanto se le encomienden esas metas,"

El fin histrico-poltico es la razn por la que se integra un complejo deactividades; la idea de fin tiene el significado de intencin, de objetivo ode voluntad dirigida. Dice R. Van Ihering: "En el dominio del Derechonada existe ms que por el fin, el derecho todo, no es ms que una creacindel fin." 10

El Estado no debe ser una faccin que gobierna con exclusividad, niuna organizacin al servicio de grupos privilegiados. Su finalidad es servira todos sin excepcin, procurando mantener el equilibrio y la justa armonade la vida social. La idea del inters pblico es determinante en las insti-tuciones polticas. Favorecer a un grupo con detrimento de otro, es crearprofundas desigualdades sociales, que el Estado debe empearse en hacerlasdesaparecer o a lo menos atenuarlas.

Si del campo jurdico pasamos al dominio jurdico-poltico nos encontra-mos que el Estado es el ordenamiento total, en un determinado territorio, yregulado por fines que son el resultado de un proceso histrico.u

La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se, definepor el conjunto de normas que crean rganos, fijan su funcionamiento y losfines que deben alcanzar. La exigencia lgica del Estado se precisa por los fi-nes o propsitos que una sociedad organizada le ha venido sealando deacuerdo con su propia naturaleza.w

9 "En la actualidad los hombres buscan en todas partes saber dnde estn, a dndevan y qu pueden hacer -si es que pueden hacer algo-, sobre el presente como historiav el futuro como responsabilidad. Esas preguntas no puede contestarlas nadie de unavez por todas. Cada poca da sus propias respuestas. Pero precisamente ahora hay una di-ficultad para nosotros. Estamos a fines de una poca y tenemos que buscar nuestraspropias contestaciones. Estamos al final de la que se ha llamado Edad Moderna. Ascomo la Edad Antigua fue seguida de varios siglos de predominio oriental, que 10i occi-dentales llamaron, con sentido provincial, la Edad Media o del Oscurantismo, as ahorala Edad Moderna empieza a ser seguida por una edad Posmoderna. Quizs podamosllamarla la Cuarta poca." C. Wright Mill, La imaginacin sociolgica, F. C. Ec. Mxi-co, 1961, pg. 178.

10 R. Von Ihering, El fin en el derecho. Obra aparecida en el ao de 1877.11 "Ala expresin fin del Estado van unidos tres problemas completamente dife-

rentes. Se puede preguntar: qu fin es el que cumple la institucin del Estado en laeconoma de la historia con relacin a las ltimas determinaciones del hombre? Qufin ha tenido o tiene un Estado individual determinado en la historia? Y finalmente,qu fin tiene la institucin del Estado en un momento. determinado para los que for-man parte de l, y, por tanto, para la comunidad? Para los fines de este Tratado loque nos interesa indagar son los fines objetivos del Estado," George Jellinek, TeoriaGeneral del Estado. Ed. Albatros, 1943, Buenos Aires, 1 v, 647, pg. 187 Y ss.

12 baga, P. Luis S. J., Elementos cl( tlerechQ poltico. 2 vols. Bosch Ed. Baree-lona. T. J, pgs. 183 a 204. Adolfo Posada, Def'~ho Polltieo. T. 1, pg. S05. Mlldrid.


El Estado no debe tener otros fines que los de la sociedad, aunqueciertos fines forman tareas u operaciones tcnicas de su actividad para fa-cilitar o preparar el cumplimiento de los fines que se llevan a cabo en formaexclusiva o de facultades concurrentes con los particulares. No nos referimosa todos los fines sociales, sino a los fines objetivos del Estado.

La sociedad conserva un campo extenso de actividades bajo la vigilan-cia y estmulo del Estado. Esa inmensa actividad privada, se puede resumirdiciendo que el individuo) dentro del orden jurdico) puede hacer todo) conexcepcin de lo que la Ley le prohbe. Su capacidad generales la regla, laprohibicin, el lmite de su accin.

Es, por esta razn, por la que el funcionario es limitado en sus activida-des, y no puede hacer otra cosa que lo que la ley le permite. Su capacidadde obrar es estricta y subordinada al inters general., El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumento-s, he-chos por los hombres y para los hombre~ Para asegurar sus fines la socie-dad crea o reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para ha-cerlo racional y lgico. El Estado no es un organismo dotado de alma, por-que no hay otro espritu que el de los propios seres humanos, ni hay otravoluntad que la voluntad de ellos. El Estado puede definirse como una insti- ...~tucin creadora de insttuciones.P

De nada servira crear un orden jurdico si al mismo tiempo no se creanlos medios idneos para hacer posible la realizacin del derecho. Los r-ganas del Estado son "esferas limitadas de competencia", "unidades jur-l /dicas de accin") "centros de competencia delimitados por el ordenamiento \jurdico".

Para que estos entes puedan realizar los fines del Estado es indispensa-ble que acte la voluntad humana a travs del Derecho.t!

La idea de fin est implcita en la accin de cada uno de los rganos delEstado, la sntesis en propsitos semejantes, nos conduce a, los fines genera-les que forman la actividad pblica. Reducida a un campo menor en sus

\

1.923. Lib. Surez. Ren Chateau, Introduccin a la Poltica. Pars, pg. 81. FranciscoPorra Prez, Teora del Estado. 5' ed., Mxico. Ed. Porra, 1969, pg. 417. Mareelde la Vigny, L'activit etatique, Sirey. Pars. 1954.

13 Jos A. Llorens Borrs y otros. Universidad de Barcelona. La estructura del Es-tado. Boseh. Barc, Ed., pg. 9, 1958.

14 "El Estado, como toda estructura social, carece de una voluntad real y propia; laque expresa a travs de sus rganos no es sino una voluntad exclusivamente humana.La idea. de rgano estatal slo puede explicarse partiendo de la existencia de ciertaspersonas (gobernantes y funcionarios) a las que el ordenamiento jurdico atribuye unasfacultades que confiere a su voluntad, el valor y la eficacia de la voluntad del Estado.En el campo de las ciencias sociales, el vocablo rgano se despoja de todo contenidobiolgico y recupera el significado propio de la etimologa: rgano vale tanto comoinstrumento o medio de accin. rgano del Estado es el instrumento o medio a travsdel cual el Estado se coloca en condiciones de querer, de aotuaryde relacionarse conotros sujetos de derecho. Se manifiesta como un centro de competenciael derecho." Jos A. Llorens Borrs y. otros. La estructura. del Estada. Ed, ~"""~;>."""""""'lona, 1958, pg. 9.


orgenes, hoy se ve ampliada esa accin considera~lemente. ~or un procesosingular encaminado a la satisfaccin de las necesidades sociales, el Estadoha intentado tomar a su cargo las tareas que incumben a una sociedad ycuando as lo ha pretendido, las reacciones sociales han luchado para ponerun lmite a -la capacidad o determinacin estatal.

No debemos considerar fines autnticos del Estado los que se apartan desu elevada misin. Como en el caso de las dictaduras, gobiernos autoritariosque se proponen fines de conquista, de agresin o fines contrarios a la li-bertad. Nada ms absurdo y contrario a las ideas modernas que las misioneshistricas, o pueblos predestinados, por las que un Estado se erige en rectorde los destinos de otros pueblos.P Para esta finalidad indebida han surgidodoctrinas polticas como el fascismo, el nacional socialismo, que tienen a lalibertad como enemigo y pervierten y disfrazan las tradiciones ms hondasde un pueblo. Una actitud que cae en el campo de la patologa poltica quepor lo regular aparece en los momentos de transicin y desconcierto de lospueblos.!"

La teora de los fines domina totalmente la vida del Estado, porque elengranaje jurdico que lo caracteriza tiene una finalidad "que explica la ra-zn de ser de la norma misma y que va ms all del simple hecho de lapositividad" los fines del Estado estn 'contenidos en el cuadro del ordenjurdico de un pas, en principio en la estructura constitucional y en la le-gislacin ordinaria y reglamentaria.F

El concepto de fin es un elemento necesario para determinar si el idealcontenido en la norma constitucional no se desvirta en el orden jurdicoimperante, y realiza un propsito no implicado en la norma suprema. Sellama "desviacin de poder", cuando el funcionario se aparta de la finalidadque encierra la ley.1B

15 Cul es el fundamento psicolgico de la dictadura? "Cmo explicar el poder deldictador? Cmo es posible que grandes naciones compuestas de decenas de millones deindividuos, acepten dcilmente la autoridad de un solo hombre y se sometan con dili-gencia a estas rdenes? La respuesta a esta cuestin debe ser buscada sin duda en lapsicologa de la organizacin social moderna." P. Dubois-Richard, Gordon y M. Mous-kheli, Elements de droit Public. Pars. Editions A. Pedone, 1937, pg. 92.

16 Benito Mussolini declar que haba que pasar sobre el cadver descompuesto dela libertad, pero la historia pens lo contrario.

17 "El fin del Estado, dice Espinosa, no es hacer pasar a los hombres de la con-dicin de seres racionales a la. de brutos o autmatas, sino que por el contrario, hasido instituido para que sus almas y sus cuerpos desarrollen sus funciones con segu-ridad y para emplear sus razones libremente, para que no muestren odio, clera o as-tucia y se traten sin malevolencia."

is La Constitucin de 1857 declar los. fines del Estado mexicano en una formageneral: "Articulo 1. El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre sonla base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara que todas lasleyes y todas las autoridades del pas, deben respetar y sostener las garantas que otorgala presente Constitucin." La Constitucin de 1917 contiene los fines del Estado mexi-cano en todo su articulado. Por ejemplo: el artculo 3, que se refiere a la educacinpblica, se incluye en las garantas individuales, sin embargo, pierde ese carcter cuan-do define la poltica educativa del Estado. Ms que una garanta individual, debe es-


La vida social est en constante evolucin y exige la intervencin delEstado en formas cada vez ms complejas, para orientar el desarrollo sociaJ.l9El Estado ejerce una funcin rectora de la vida social, pero la sociedad es laque finalmente imprime sus propias modalidades a las instituciones engeneral.

3. CLASIFICACIN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

Se han adoptado diversos criterios para clasificar la accin del Estado.En una primera consideracin se establecen las relaciones que existen entrelas facultades pblicas y la actividad de los particulares.P"

El Estado en su doble carcter de gobierno y administracin concretasus fines, cometidos o competencias, en sus rganos jurdicos que forman unaestructura especial.yson los funcionarios y empleados pblicos y los propiosparticulares, los que desarrollan la actividad del Estado encaminada a sa-tisfacer las necesidades generales.

Las funciones, del Estado y los poderes pblicos que le corresponden,son potestades constitucionales que dividen, lgica y polticamente, la accindel Estado con fines democrticos y tcnicos y evitan la concentracin de lafuerza estatal en una persona o entidad.

Es necesario particularizar esa compleja actividad o tareas pblicas, parahacerla prcticamente realizable entregndola parcialmente a diversas en-tidades pblicas o privadas, en esferas de competencia ms o menos amplias.De este modo se crean instituciones, servicios pblicos, empresas y otras for-mas que hacen posible la ejecucin de los propsitos que incumben al Estado.

De esta manera Bonnard distingue tres categoras de atribuciones o zo-nas de competencia estatal.P!

timarse como una garanta social, y estatal, aunque existan opiniones que lo impugnenen ambos sentidos.

19 Esfuerzo significativo el de Hermann Heller para desentraar el sentido de 108fines frente al mundo de los valores. "Desde que dominan en la teora del Estado elpositivismo y el hlstoricismo, es corriente resolver la cuestin del valor del Estado refi-rindose a su sentido comprensible o a su fin. Esta confusin entre sentido y valorde un fenmeno cultural, es uno de los ms funestos errores del pensamiento contern-porneo, La funcin de "sentido del Estado", como la de todo fenmeno histrico, siem-pre est ciertamente referida a valores. Pero esta relacin puede ser positiva o negativa.Cualquier banda de ladrones u organizacin de asesinos. tiene tambin un sentido comoprensible. La cuestin de la consagracin o justificacin del Estado no puede, pues.resolverse con la simple consideracin. de la funcin comprensible."

20 Fernando Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, tomo H, 2" ed. 1962,pg. 115), clasifica la actividad administrativa de acuerdo con los siguientes criterios:a) Por razn de su contenido; b) Por su forma; e) Por su exigibilidad; y d) Por el r-gimen jurdico a que est sometida. En el primer grupo enumera las competenciasestatales y la actividad jurdica, material y tcnica, en el segundo la actividad jurdicay la social y la polica. fomento y servicio pblico; en el tercero las relaciones entreadministracin y particulares; y en el cuarto las normas que la regulan.

21 Roger Bonnard, Precis elementaire de droit administratij, Recueil Srey, 1926.pgs. 16 a 20.


a) Primera categora: La reglamentacin de la actividad privada, queconsiste en regular la actividad de los particulares en las relaciones que ellostienen entre s, con el fin de asegurar el buen orden de estas relaciones.v'

Bonnard, autor de esta clasificacin, manifiesta que esta reglamentacines susceptible de presentarse bajo aspectos variados que es necesario pre-cisar: 1. Por medio de disposiciones imperativas y supletorias. 2. Reglamen-tando la actividad privada por va represiva y por va preventiva. 3. Re-glamentando la modificacin de los patrimonios privados.

b) Segunda caiegoria: El fomento, limitacin y vigilancia de la activi-dad privada. El fomento consiste en facilitar o ayudar a la actividad privaday presenta formas mltiples y variadas y la vigilancia que implica una in-tervencin del Estado en ocasin de las diferentes manifestaciones de unaactividad privada, con el propsito de ejercer sobre ellas una cierta accinparticular y asegurar as la observacin de la reglamentacin que le es im-puesta, bajo la forma de control, de una declaracin del particular o deuna autorizacin previa.

e) Tercera categora: La sustitucin total o parcial de la actividad pri-vada por la actividad del Estado. El Estado reemplaza al particular o secombina con l, y le proporciona el servicio o prestacin.

Tambin debemos aludir a la opinin de Alessi [Insts. Der. Ad. Bosch ed.T. 1, pg. 240) que expresa:

"El conjunto de la actividad administrativa se puede encuadrar en cuatro grupos:"L. Una actividad que se refiere a la organizacin jurdica objetiva o subjetiva

del ente administrativo;"2. Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamien-

to de la maquinaria estatal;"B, Una actividad dirigida a asegurar el orden jurdico y la seguridad social

en las relaciones internas y la seguridad del Estado en las relaciones externas; y"4. U na actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares bien de

orden jurdico -como el servicio del registro de la propiedad-, bien de ordeneconmico-social en relacin con las necesidades fsicas, econmicas, intelectuales,etctera, de la poblacin."

El profesor de la Universidad de Lieja, Andr Buttenbach afirma quecuando se trata de definir la accin de la Administracin y de los serviciospblicos, por el ejercicio de la funcin administrativa, se pueden llevar a

Falzone Guido, Le obligazioni dello Statto. Milano. Dott A. Giuffr, 1960, 1 v.,421 pgs.

22 Guido Zanohini. Criteri di classicazione delle varie maniiestazioni dell'azione am-ministratiua. Ri\'. de Dirtto Publico, anno IV, 1954, pg. 529.

Belot Max, 'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss.Zink Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand.G. Treves, Gli atti ammintrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de Diritto

Pubblco, anno IV, 1954, pg. 314.


cabo por una pura descripcin de los modos y procedimientos de interven-cin de la Administracin.P'

La accin del Estado puede tener por objeto:

a) La reglamentacin, la vigilancia y el control de la actividad privada;b) La ayuda a la iniciativa privada y a las empresas privadas de inters co-

lectivo;e) La creacin y la gestin de servicios pblicos, yd) La administracin juzgando los conflictos, es decir, lo que se denomina el

contencioso administrativo.es

"En el ltimo tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines fun-damentales del Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de susactividades: en primer lugar, los fines de poltica general y orden pbliro; en segundo lugar, los fines de desarrollo econmico; en tercer lugar, los finesdel desarrollo social; y en cuarto lugar, los fines del desarrollo fsico. y ordena-cin territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo, Fac. Derecho. Ca-racas, Venezuela, pg. 129. A ellos haremos referencia en el curso de estaobra.

Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de laactividad administrativa.

Debemos referirnos a los medios de accin de las personas pblicas y de losservicios pblicos administrativos. Para asegurar el funcionamiento de los serviciospblicos y de una manera general para realizar su misin las personas pblicasy la Administracin disponen de los siguientes medios:

a) De personas fsicas que son los ti rulares de sus rganos y de sus agen tes;b) De poderes jurdicos que les son propios: el de realizar actos administra-

tivos cuyos caracteres son diferentes a los actos jurdicos realizados por los par-ticulares;

e) De bienes materiales: dominio pblico y privado, finanzas pblicas yd) De regmenes jurdicos necesarios para realizar los fines y funciones.

El derecho administrativo estudia estos medios y su rgimen jurdico, elcual comprende: fomento, rgimen de polica, servicios pblicos, servicios

23 Andr Buttenbach, Principes Generaux, Organization el moyen de action des ad-ministration publiques. Ed, Larcier, 1954, pg. 11.

24 No es una lucha en contra de la organizacin y distribucin del capital. Es unacontienda que amenaza la destruccin de principios e instituciones tradicionales quenorman el hogar, la juventud, la religin y los diversos modos de vida. La gravedadde este problema radica que en cualquiera de los sistemas polticos modernos que seconsidere, la sociedad se ve en peligro inminente de disolucin y corrupcin. Frentea 10$ grandes progresos cientficos y tcnicos, vivimos la decadencia moral ms notoriade todos los tiempos. El liberalismo cristiano condena su crtica de esta poca diciendoque la tendencia comunista persigue tres objetivos: "alejar a Dios de la vida pblicapor medio del laicismo; crear situaciones comprometedoras de carencias de medios d.esubsistencia en las masas populares y capitalizar en favor del comunismo todos los movi-mientos de reivindicaciones sociales".

ANDRS SERRA ROJAS

administrativos generales y las relaciones entre la administracin y los par-ticulares.

4. DOCTRINAS CONTEMPORANEAS QUE DETERMINAN LA EXTENSINDE LOS FINES DEL ESTADO

La extensin de las atribuciones del Estado guarda una estrecha rela-cin con las diversas tendencias o sistemas sociales, que histricamente hansurgido en el transcurso de la evolucin social.s"

Las grandes imperfecciones humanas y desarreglos sociales han suscitadosiempre una constante inconformidad con la actuacin del poder pblico yprovocan con frecuencia los desequilibrios de las estructuras econmicas.Nadie puede estar conforme en un mundo lleno de miserias, intereses egos-tas, pasiones y rencores antisociales. Cuando hacemos referencia a nuestropueblo, aludimos con insistencia a aquella parte numerosa de la poblacinque lleva una vida infrahumana. Slo una planeacin tcnicamente inspi-rada en ideales generosos de justicia social puede resolver la situacin pre-caria de las grandes comunidades mexicanas y en general de las comunida-des la tinoamericanas.

En el estado actual de este debate, se precisan diversas tendencias que sedisputan el lugar preeminente. El liberalismo, el socialismo y el comunismocon sus numerosas ramas y desviaciones.w

El liberalismo capitalista es la exaltacin del hombre como base del pro-greso social. En el ser humano existen elementos propios y vigorosos paraestimular el desarrollo social que se debe concretar y proteger. Son esasfuerzas las que lo sostienen, sin necesidad de intromisiones peligrosas quedestruyan las libertades fundamentales. Es el fortalecimiento de los interesesque tiene a su cargo el Estado. Seala la limitada intervencin oficial enlas relaciones sociales, impidiendo que el inters del Estado se sobrepongaindebidamente a los intereses privados. El Estado slo se justifica por losservicios pblicos y por los fines sociales que tiene a su cargo.27

2;) Roger Bonuard , Droit odministras, 1926. Sirey. Pars, p,g. 21.Diversos autores. El liberalismo y la Reforma en Mxico. Escuela Nacional de Eco-

uoma. UNAM. ID:>7. 1 v. 789 pgs.Hector P. Agosti, El l/lito liberal. Eds. Procyon. 1959, 1. v., 184 pgs.eo Mg Erni le Cucrry, La doctrina social de la Iglesia. Biblioteca del pensamiento

actua 1. 1960. v y v. 305 pgs.Latapi, Kur i Brea y Cuarn, El social cristianismo contemjJoHneo en la empresa.

Se la. 1 v. 80 p,gs, 1963.Las Cartas Encclicas del Papa Juan XXIII, Mater el Magistrn sobre el reciente

desenvolverse de la cuestin social a la IUl. de la doctrina cristiaua traza nuevos hori-zontes en la lucha social. "Nuestra poca est azotada y penetrada de errores radicales,cst;i desgarrada y alterada por profundos desrdenes; pero es tambin una poca que,due inmensas posibilidades al espritu combativo de la Iglesia."

~ Algunos autores hablan en la actualidad de "Estatismo" como si l representaraalgn sistema en particular. Nada ms inexacto que esto, ya que los sistemas actuales


Durante el siglo XIX y en nuestros das se siguen oponiendo estas ideas, comosistemas que se disputan la orientacin del Estado moderno. El problema notiene en la actualidad la misma significacin que a fines del siglo pasado o prin-cipios del presente. "Las races del socialismo moderno hay que buscarlas, antetodo, en el desarrollo de la industria :y de las relaciones sociales que sta llevaconsigo, desde fines del siglo XVIII", dice Cathrein.

Este dilema no ofrece el mismo planteamiento y proyeccin en la actua-lidad, porque el debate no debe plantearse entre el liberalismo y el socia-lismo, sino exclusivamente entre las contradictorias tendencias socialistas-moderadas y radicales-, que hoy se manifiestan en irreconciliable oposi-cin, al Estado totalitario o al propio comunismo sovitico, en un ltimoesfuerzo para salvar el futuro del Estado democrtico federal. Hay ms dis-tancia ideolgica entre el socialismo intervencionista y el comunismo, quecon el propio liberalismo.

Las tendencias socialistas modernas se sitan desde la organizacin de-mocrtica del Estado Federal, el socialismo cristiano, o el socialismo integralo solidarista, hasta las tendencias ms radicales como el socialismo planifi-cado. El socialismo cuenta con numerosos sistemas, doctrinas, opiniones, queorganizan en formas muy complicadas la accin del Estado moderno. Elsocialismo de actualidad se nutre en los principios de un socialismo modera-do, que se opone al principio colectivista del comunismo, en sus dos co-rrientes principales: la organizacin sovitica y la democracia popular china,apoyada en las grandes tesis del marxismo, la concepcin materialista de lahistoria y la socializacin de los instrumentos de produccin.

Antes de continuar en el anlisis de las tendencias socialistas debernosreferirnos a la opinin que afirma que el liberalismo como sistema o doctri-na est liquidado o en proceso de su total liquidacin, porque ha llenado sumisin histrica y es una mera referencia a un sistema caduco en la historiade las instituciones polticas y econmicas.

A menudo escuchamos la afirmacin de la continuidad histrica del libe-ralismo, desde los siglos XVIII Y XIX a la fecha. Respecto del valor histricodel liberalismo, nada tenemos quc objetar, pues el liberalismo cumpli sumisin gloriosa al destruir en su poca las formas arcaicas de la vida socialdel Estado monrquico absolutista y desptico, que amparaban intereses yprej uicios de otros tiempos.

Los defensores actuales del liberalismo sostienen que ste es un sistcma

se pueden reducir a dos: el liberalismo y el socialismo. La tesis comunista pretende serUna superacin de las doctrinas socialistas.

"En nuetro tiempo la alternativa no se da entre liberalismo econmico o planea-miento, sino entre buen o mal plancamiento." Harold Lask i,

"La verdad es que hoy todos somos planificadores." ,~. Arthur Lcwis, La plancacioneconmica. Mxico, 1952, pg. 16.

Cathrein, El socialismo, pg. 14.Fernando de los Ros, El sentido humanista del socialismo. Javier Morali, editor, Ma-

drid, 1926, 1 V., 416 pgs.


de principios universales y hasta eternos, los cuales no podrn desaparecer,porque sobreviven en los principios o verdades que toda sociedad juzga comoinvariables, y agregan que muchos de los males de la era moderna, se debenal olvido o negacin de esos valores o ideales del viejo Iiberalismo."

La crtica de esta afirmacin nos obliga a pensar en el liberalismo comoun sistema en liquidacin, y esa supervivencia puede estimarse como transi-toria e inestable y porque los residuos del liberalismo sufrirn nuevas y msprofundas transformaciones. Las libertades humanas que imperan en nues-tro tiempo, no tienen el mismo contenido que las antiguas, ilimitadas y ab-solutas libertades del siglo pasado. Hoy la libertad vale en tanto que guardaun justo equilibrio con el inters social. ,Ningn inters particular puedeconstituir un obstculo para el desarrollo de las instituciones polticas.

El orden de nuestros das es radicalmente diferente al orden que go-bern al Estado liberal. Y aunque se trata de seres humanos semejantes ensus necesidades bsicas, la cultura que vivimos, en el Estado providencia-efmero y transitorio-s, difiere en su esencia y contenido de la cultura in-dividualista del Estado gendarme. Maana vendr el Estado-servicio, el Esta-do-seguridad, el Estado Providencia, o el Estado social de Derecho, a con-figurar un nuevo orden. Los problemas polticos, econmicos y sociales tienenun diferente planteamiento, diversas proyecciones y una nueva mentalidadpara juzgarlos. Cada siglo es un mundo espiritual diferente que reclamasoluciones adecuadas a esa poca, cambiando como las modas, pero con unsentido ms lgico y centfico.w

28 Don Luis Montes de Oca, distinguido financiero, ya desaparecido, al comentar aLippman, seal una nueva interpretacin del liberalismo. Vase el prlogo a la obra:Retorno a la libertad, y la obra de Gustavo R. Velasco, Libertad y abundancia. Ed.Porra, S. A., Mxico, 1958, 1 V., 182 pgs.

Diversos autores. Una encuesta sobre la cuestin democrtica de Mxico. Ed. Cultura,1938, 1 V., 403 pgs.

29 Antonio Carro Martnez, ob. cit., '1957, pg. 312 nos dice: "El problema polticoms humano y ms capital, el que ms cala y preocupa a la opinin de todos los pue"blos gobernados; es el de saber y conocer quin manda y gobierna efectivamente en lanacin. La respuesta se hallar normalmente en la Constitucin o en una ley polticafundamental, que regular los diversos rganos jerarquizados a quienes corresponde elejercicio del poder. Pero la opinin no se contenta normalmente con esto. Sabe que detrsde las leyes y de los rganos en las mismas instituidas se hallan las personas. Efectiva-mente, no vale engaarse; quien ejerce siempre el poder poltico en fin pas es unapersona o varias, llera, en todo caso, hombres de carne y hueso. En definitiva, el proble-ma crucial es siempre un problema de personas. La ciencia poltica, las instituciones yel derecho tienden a la despersonalizacin ms absoluta. Se manifiestan como si loshombres fusemos seres mecnicos, actuando siempre igual. Pero la realidad es muyotra. La realidad demuestra que ha habido un Csar, un Carlomagno, un Federico dePrusia, un Napolen, y que stos, junto con otros muchos hombres, son los protagonistasde la historia y los artfices de las decisiones polticas ms importantes. Las guerras,las revoluciones, las leyes, las sentencias, todos, absolutamente todos los actos de la his-toria, son resultado del mando que ejercen unos pocos hombres."

"El liberalismo, dice Gonzaga de Reynold, es mucho ms individualista que lademocracia y se halla tambin mucho ms prximo al humanismo. En efecto contemplaen primer lugar la libertad. Todo su sistema consiste en defender y promover la Iiber-


Intiles han sido los esfuerzos de autores como Walter Lippman en suRetorno a la libertad, para crear un neoliberalismo o demoliberalismo. Losresiduos de los principios liberales que subsisten, apenas si son un buen re-fugio para escudarse en una teora inofensiva e inoperante -todava nece-saria para una clase privilegiada-, pero muy limitada para hacer frente alas necesidades apremiantes de millones de seres humanos indigentes.

o. LA DOCTRINA DEL ESTADO MEXICANO

Es necesario comenzar por distinguir cul es la doctrina del Estado mexi-cano y la del gobierno mexicano. La primera est consagrada en la legisla-cin vigente, la segunda es la que aplican los gobiernos interpretando yextendiendo los textos constitucionales. Esto explica por qu se ofrecen go-biernos de filiacin revolucionaria, aplicando radical o moderadamente losmismos textos constitucionales y las mismas leyes.

Las tradiciones polticas mexicanas arrancan del antecedente indgenaprecortesiano y del largo perodo de la conquista, en la que mantuvieron losprincipios de la cultura occidental y principalmente las ideas polticas delas instituciones espaolas trasplantadas a la Nueva Espaa.w

El siglo XIX mexicano se desenvolvi dentro de las ideas del liberalismomoderado y radical, que culminaron en el movimiento de la Reforma y ladivulgacin, a fines del mismo siglo, de algunas tendencias socialistas rno-deradas.s!

tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por tomar sus pre-cauciones contra la Iglesia y proclama la tolerancia. Y va tan lejos que terminar poracordar igual valor a todas las ideas. En nombre de la libertad de ser y de proceder.tomar mayores precauciones an, respecto del Estado, pues su miedo a la arbitrariedadgubernamental es de grado extremo. Y contra dicha arbitrariedad habr de acorazar alciudadano con garantas. Separacin de poderes, a fin de asegurar la independencia delLegislativo y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado queda, pues, limitadoal mantenimiento del orden de la calle, a impedir que las libertades individuales sepisoteen recprocamente. Prohibicin al Estado de competir con el individuo y de pri-varle de la ms mnima parcela de libertad econmica. El Estado no debe ejercer nifuncin industrial ni funcin econmica."

30 La tcnica del Estado moderno ha establecido como elemento bsico la conside-racin unitaria de la organizacin poltica. El poder pblico es indivisible y su accincoordinadora y unificadora.

El poder del Estado se fracciona en un nmero importante de rganos, que recibenel nombre de rganos del Estado, que son fracciones de competencia de mayor o menorimportancia. Cuando se ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado,sin que implique la divisin del mismo. En el acto ms elemental del poder y por hu-milde que sea el agente pblico, en l se manifiesta ntegramente el poder del Estado."Sea cual fuere el nmero de los rganos el poder estatal es siempre nico." Jellinck,ob, cit. T. 11, pg. 164.

31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una manera invariableen el poder que tiene el Estado de querer por sus rganos especiales por cuenta de lacolectividad y de imponer su voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el con-tenido y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad


La constitucin de 1857 estableci un orden liberal moderado sin acep-tan los principios radicales del grupo liberal extremista, que se vio defrau-dado al no conseguir la adopcin de sus ideas por el Constituyente.

Durante el rgimen del presidente Porfirio Daz, el pas vivi moderada-mente al amparo de una tendencia conservadora y capitalista, con ligerosatisbos de intervencionismo estatal, como en el caso de las sequas que obli-gaban a la importacin del maz, y sin que dejasen de manifestarse los pri-meros brotes de rebelda en pro de las ideas socialistas, radicales o mode-radas, expresadas por los precursores de la Revolucin como Ricardo y JessFlores Magn.

La Revolucin de 1910 -violenta reaccin contra la dictadura- inte-gra por etapas su programa social en el marco del liberalismo imperante.Primero fue una revolucin poltica, posteriormente una revolucin eco-nmica.

La Constitucin de 1917 respet la doctrina liberal en numerosos precep-tos, pero al mismo tiempo introdujo la novedad de los principios estatistas,que pronto habran de provocar una crisis contradictoria con el sistemaanterior. En forma inevitable estos principios acabaron por informar la pol-tica gubernamental.a-

De esta manera se han sucedido los gobiernos revolucionarios, que siem-pre al amparo de la Constitucin y de sus reformas, han matizado su po-ltica en formas muy diversas, hasta nuestros das, en que el Estado se havisto obligado a definirse.

En el Congreso Constituyente, el grupo renovador -de elevados y mo-dernos ideales- incorpora a la Constitucin nuevos preceptos con un profun-do sentido de justicia social que sirven de base a la poltica gubernamen-tal de los gobiernos revolucionarios. La poltica agraria, obrera, econmica,educativa, financiera, vial, martima e internacional, y en otros ramos

estatal, todos estos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad delEstado que es una e indivisible. Es necesario, por lo tanto, empezar por establecer launidad del poder del Estado. Pero hecho esto, y desde el punto de vista jurdico, es pre-ciso tambin, distinguir en este poder que es uno, por una parte las funciones del poderque son mltiples y por otra parte, los rganos del poder, que pueden igualmente sermltiples. Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiestala actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos deejercicio de la potestad estatal, o sea una funcin del poder, Los rganos del poder sonlos diferentes personajes o cuerpos pblicos encargados de desempear las diversas fun-ciones del Poder." R. Carr de Malberg, Teora general del Estado. F. C. Ec, Mxico.1948, pg. 249. Nota.

:3:l Son tambin importantes las reformas que aporta el proyecto del seor presidenteCarranza. Vase Diario de los Debates el discurso de apertura del perodo nico desesiones del Constituyente. Tomo 1, pg. 260. Dijo el Primer Jefe: ..... mas desgracia-damente, los legisladores de 1857 se conformaron con la proclamacin de principiosgenerales que no procuraron llevar a la prctica, acomodndose a las necesidades delpueblo mexicano para darles pronta y cumplida satisfaccin; de manera que nuestroCdigo poltico tiene en general el aspecto de frmulas abstractas en que se han con-densado conclusiones cientficas de gran valor especulativo, pero de las que no hapodido derivarse sino poca o ninguna utilidad positiva",


administrativos, se inicia con todo vigor al amparo de normas constitucio-nales, que luchan en contra del sistema liberal anterior y preludian la inmen-sa transformacin ideolgica de nuestros das y el irreconciliable debateentre sistemas antiguos que resisten a transformarse y nuevos sistemas queamenazan la desaparicin del Estado dernocrtico.s"

Se ha sostenido por distinguidos juristas que la Constitucin de 1917 noes nueva, es decir, que no difiere en su esencia de la de 1857, sino quc esesta misma y que las normas de justicia social nuevas en el texto son elresultado de la evolucin de principios jurdicos, econmicos y sociales, queestaban implcitos en la Constitucin de 1857 y que, por lo tanto, no contra-ran en su esencia ni las bases de organizacin del Estado mexicano, ni losobjetivos fundamentales que sta consignaba.

En diversas conferencias hemos sostenido el criterio de que la Constitu-cin de 1917 respet una buena parte del articulado de la Constitucin de1857, al cual se le hicieron rejormas importantes y se insisti en que eranmeras "reformas". Pero "las adiciones y reformas" que tan hbilmente con-quis,t el grupo renovador o progresista del Congreso Constituyente, pugnancon el espritu y la esencia del pensamiento liberalr

En su estructura es una "Carta" dividida en 136 artculos, pero de unprecepto a otro hay diferencias sustanciales de contenido ideolgico. No esposible conciliar el artculo 4 y el artculo 123, y el concepto de la propie-dad liberal con la propiedad estatista, y as otros preceptos establecen estacontinua contradiccin. La Suprema Corte, con un sentido actual de inter-pretacin, ha mantenido el espritu renovador de la Constitucin de 1917y sus reformas.

A pesar de su aparente unidad, no es una misma ley fundamental la quenos rige: son, en verdad, aspectos antagnicos de una frentica lucha ideo-lgica. En el primer aspecto se ampara la organizacin liberal del EstadoMexicano, que se opone a toda intervencin estatal y son mnimos los casos

33 Estas ideas fueron sostenidas por el licenciado Eduardo Bustarnantc en su confe-rencia denominada: "El rgimen fiscal. Bases Constitucionales. Realizaciones. Estado ac-tual", sustentada en la Escuela Nacional de Economa de la UNAM, cursos de inviernode 1957.

Vase en contra, la conferencia (Debate. rgano de la Asociacin y Colegio de Abo-gados de Ciudad j urez}, de Andrs Sena Rojas sobre. los "Problemas constitucionalesdel mundo moderno", febrero de 1961, pg. 29. .

"Vase el libro: La Constitucin de 1917 y la Economa Mexicana, 1958. Conferen-cias, pgs. 125 a 128, Iv., 218 pgs. 1958.

34 La idea de reformas parece desprenderse del enunciado del texto de la Constitu-cin cuando dice: ..... Constitucin Poltica que reforma la de 5 de febrero de 1857."Diario de los Debates. T, Il, p. v. y del discurso del presidente del Congreso al recibirel proyecto de Constitucin: "El Congreso Constituyente, que me honro en presidir, haescuchado con profunda atencin, el Informe que acabis de dar lectura y en el quedelinean de manera tan clara los principios polticos sociales que os han servido degua al hacer las diversas reformas que son indispensables para adaptar la Constitucinde 1857 a las necesidades ms hondas y a las nuevas aspiraciones del pueblo mexi-

cano." DD-127.

3


en que tolera esa ingerencia. El mismo sistema federal y presidencialista seha transformado. Las declaraciones de derechos que por tradicin se per-petan en el texto constitucional, tienen otro sentido, que no es posibleexaminar al tenor de las ideas illdividualistas.3 5

Otro aspecto de la Constitucin, disperso en unos cuantos artculos comoel 27, 73, 123 Y 131 resalta vigorosamente como un sistema nuevo, antilibe-ral, estatista e intervencionista, amparado en un programa de justicia social,fortalecido con las luchas del siglo xx. No hay, ni puede haber unidadconceptual entre ambos aspectos de la Constitucin; son, por el contrario,dos cosas diferentes que tantos aos han luchado por sobrevivir. La primeraamparando intereses egostas y particulares; la segunda, proyectndose enel futuro de Mxico. Una contienda entre sistemas irreconciliables que esnecesario definir. Estos principios en el nuevo sistema constitucional, no tie-nen antecedentes directos en la de 1857, porque son antagnicos a ella.3 6

Los gobiernos revoludonarios han amparado su accin estatal en estosideales y sin ellos no hubiera sido posible realizar el programa de la Re-volucin que comienza en el Plan de San Luis de don Francisco l. Maderoy contina en la nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica.

La doctrina social del Estado Mexicano, que los gobiernos han derivadode la Constitucin, se puede resumir en la actualidad en los siguientestrminos: 37

a) El campo que corresponde a la actividad privada es muy extenso,y el Gobierno en diversos momentos ha expresado su determinacin de nolimitarlo o restringirlo; por el contrario, se ha fijado una accin sustitutivao reformadora, pero no eliminadora de la accin de los particulares. Tal hasido el criterio expresado por el Poder Ejecutivo.e"

as Vase en la obra: La Constitucin de 1917, y la Economa Mexicana, Ese. Nac,de Econ. 195R, la conferencia de Antonio Martnez Bez en discrepancia con lo expuesto.

36 Andrs Sena Rojas, Liberalismo y Constitucin, La estructura del Poder Ejecu-tivo en el texto origl101 de la Constitucion de 1857. Librera de Manuel Porra. Mxico,1 V., 90 pgs.

;;7 Luis Chico Goerne. La [ilosojia constitucional mexicana frente a la (Tisis politicade nuestro tiempo, Ed. j us. Mxico, 1953, 1 V., 154 pgs.

Ramn Ramrez, Tendencias de la economa mexicana. UNAM. Ese. Nac. de Econo-ma, 1962, 1 V., 17R pgs.

Vicente Lombardo Toledano, "Lo que vive y lo que ha muerto de la Constitucinde 1857", Probls, eds. de Mxico. 1 V., 59 pgs., 195B.

Antonio Carrillo Flores. "Lo vivo y lo muerto de la Constitucin de 1857". RevistaHoy, nmero IMI) de 9 de mano de 1957.

Daniel Moreno, Races ideolgicas de la Constitucin de 1917. Coleccin Metropo-litana, nm. 19, 1973.

38 Ante la Cmara de la 1ndustria de Transformacin el presidente de la Repbhcaafirm: "No deseamos ausencias, deficiencias, ni abstensiones en los sectores de la pro-mocin que nos obliguen a suplirlas, ya que el Estado tiene por propias, innumerablestareas que realizar", y agreg: "El 'Gobierno de la Repblica no pretende sustituir nimucho menos desplazar a los particulares en las actividades econmicas que, garantiza-das y delimitadas por la Constitucin, son propias de la Iniciativa Privada. Su campo

DERECHO ADMINISTRA'I1VO 35

) La poltica oficial del Estado parte del texto de la Constitucin de1917 y de sus reformas. Como indicamos, la tesis estatista ha venido pre-dominando en el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin yen los dems poderes, sobre cualquier tesis de tipo liberal o dernoliberal.La tesis liberal sigue siendo invocada por la iniciativa privada, aunque nocon la extensin de la doctrina liberal clsica.

c) La poltica del Estado con ligeras atenuaciones ha sido antiliberal,revolucionaria e intervencionista.

d) La politica econmica del Estado es notoriamente progresista, de eco-noma dirigida y en ocasiones, socialista radical. Casos que podemos sealar:

1. El texto de preceptos constitucionales como el 27, 2R Y 73 de la Cons-titucin; propiedad originaria, dominio directo; la imposicion de modalida-des a la propiedad prioada; la propiedad como funcin social.

2. Con la nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica, la com-pra de compaas elctricas y de las salas de exhibicin cinematogrfica yla nueva poltica del rgimen del carbn y la mexicanizacin de la minera.

3. Intensificacin del Comercio Exterior: Ley que crea el Instituto Mexi-cano de Comercio Exterior: D. O. P., XII-31-1971; Control de importacio-nes y exportaciones y la reglamentacin del artculo 131 Constitucional(reformas administrativas del sector pblico federal). Acuerdo que estable-ce las bases para la promocin y coordinacin de stas. D. O. F. del 1-28-1971;Ley reglamentaria del p;rrafo segundo del artculo 131 de la Constitucin:D. O. F. del 1-5-1971.

e) La poltica educativa del Gobierno con la aplicacin de los artculos3 y 73, fraccin XXV de la Constitucin, la formacin del Plan de once aos.El control de planes de estudio, programas y textos gratuitos y en el actualrgimen la reforma educativa nacional, y la nueva ley federal de Educacin.

f) El predominio de las garantas sociales sobre las garantas individua-les y el inters pblico sobre el privado. Tal es el caso de la ley sobre atri-buciones del Ejecutivo Federal en materia econmica (D. O. F. del XII-30-1950. Reforma del D. O. F. del IV-fi-1959 y diversos reglamcntos).

g) Una poltica de justicia social de redencin de grandes masas, deconsolidacin econmica y de vertebracin nacional que se extiende a lasmaterias siguientes:

l. Nuevos aspectos de la polltica agraria con la nueva Ley Federal deReforma Agraria (D. O. F. del IV-16-1971) y de las subsistencias: Conasupo.(Decreto que crea el organismo pblico descentralizado Compaa Nacionalde Subsistencias Populares: D. O. F. del IV-I-1965.)

2. Nueva poltica de la vivienda popular. Decreto por el que se refor-man y adicionan los artculos 97, lIO, 136 al 151 inclusive y 782 de la LeyFederal del Trabajo: D. O. P. del IV-N-1972; Ley del Instituto del FondoNacional de la Vivienda para los Trabajadores. En la misma fecha; Decreto

de accin merece nuestro respeto y estmulo. Tiene todo nuestro respeto y un crecienteestmulo."


que reforma y adiciona el Presupuesto de Egresos de la Federacin, parael ejercicio fiscal de 1972. En la misma fecha.

3. Grandes obras pblicas, educativas, viales, elctricas, de riego, etc.4. Extensin del seguro social a grandes masas de la ciudad y del campo

y el rgimen de seguridad de empleados pblicos y militares.5. La nueva poltica fiscal y financiera del Gobierno Federal.6. Nuevos aspectos de la poltica obrera con la expedicin de la Ley

Federal del Trabajo (D. O. F. del IV-I-1970 y sus reformas) que comprendela seguridad social, la eliminacin de la desocupacin y el subempleo, losaccidentes de trabajo y la Previsin Social.

7. Planificacin presupuestal de la accin financiera del Estado vista atravs de los ingresos y egresos. Reformas a la ley del impuesto sobre la ren-

. tao Reformas a la ley del Banco de Mxico (D. O. F. del XJI-30-1970); re-forma a la ley de instituciones de crdito (D. O. F. del XIl-29-l970).

h) La transformacin poltica y la reforma electoral: diputados de Par-tido, reestructuracin de la ley y del Partido Revolucionario Institucional.Reformas y adiciones a los artculos 52, 54, fracciones 1, 11 Y IJI; 55, frac-cin JI; y 58 de la Constitucin. D. O. F. del Il-14-1972.

i) La absorcin de la plusvala en los inmuebles a que alude el artculo70 de la ley del impuesto sobre la renta.

j) Proteccin a la cultura nacional: Ley Federal de monumentos y zo-nas arqueolgicas, artsticas e histricas: D. O. F. del V-6-1972.

k) La accin de los organismos descentralizados y empresas de partici-pacin estatal: D. O. F. del XIl-31-1970.

1) Reestructuracin del Gobierno del Distrito Federal, Ley: D. O. F.del XII-29-l970; Tribunal de lo contencioso del D. F.: D. O. F. del IlI-l7-1971 Y sus reformas: D. O. F. del soa- diciembre de 1972.

A todas estas disposiciones hemos de agregar las ms recientes leyes ex-pedidas por el Congreso de la Unin, que fijan nuevas orientaciones a lapoltica nacional:

Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal.Ley sobre el registro de la transferencia de tecnologa y el uso y explotacin

de patentes y marcas. D. (J. F. del 30 de diciembre de 1972.Ley para promover la inversin mexicana y regular la inversin extranjera.

D. (J. F. del 9 de marzo de 1973.Reglamento del Registro Nacional de Inversiones Extranjeras. D. O. F. del 28

de diciembre de 1973.Ley Orgnica de la Universidad Autnoma Metropolitana. D. O. F. del 17 de

diciembre de 1973.Ley Federal de Educacin. D. O. F. del 29 de noviembre de 1973.Decreto que reforma la Ley reglamentaria de los artculos 4 y 5 constituciona-

les relativos al ejercicio de las profesiones en el Distrito y Territorios Federales.D. O. F. del 2 enero de 1974.

Decreto que reforma y adiciona la ley general de Instituciones de crdito yorganizaciones auxiliares. D. O. F. del 3 de enero de ] 974.


Ley General de Poblacin. D. O. F. del 7 de enero de 191"1.Decreto por el que se reforman los artculos 90. 97" 10!l, 110, 132 Y adicin al

artculo 103 Bis de la Ley Federal del Trabajo. D. O. F. del 9 de enero de 1974.Ley Federal de Fomento al Turismo. D. O. F. del 28 de enero de 1974.Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera: D. O. F.

del 22 de diciembre de 1975.Ley del servicio pblico de energa elctrica. D. O. F. del 22 de diciembre

de 1975.Ley federal de proteccin al consumidor. D. O. F. del 22 de diciembre de 1975.Ley nacional de educacin para adultos. D. O. F. del 31 de diciembre de 1975.

Ley de extradicin internacional. D. O. F. del 29 de diciembre de 1975.Ley del desarrollo urbano del Distrito Federal. D. O. F. del 7 de enero de

1976.Ley de invenciones y marcas. D. O. F. del 10 de febrero de 1976.Ley reglamentaria del prrafo octavo del artculo 27 constitucional, relativo a

la zona econmica exclusiva. D. O. F. del 13 de febrero de 1976.El Ejecutivo Federal elabor el Proyecto de Carta de los Derechos y Deberes

econmicos de los Estados, aprobado por la Asamblea de la ONU, que aspira aser la base de un nuevo Derecho Internacional y a la creacin de un nuevo ordeninternacional, basado en elevados valores humanos.

Tambin se han aprobado diversas enmiendas a la Constitucin y se han creadodiversos organismos administrativos a los cuales haremos referencia en el curso deesta obra.

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico. D. O. F. del 31 de diciem-bre de 1976.

Ley general de Deuda Pblica. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976.

CAPTULO II

LAS FUNCIONES DEL ESTADO

1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO

Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propsitos o tenden-cias de carcter general que se reconocen al Estado pal'a su justificacin y seconsagran en su legislacin.

Ellos fijan el extenso campo de la actividad pblica en un proceso his-trico que se caracteriza por su continua ampliacin y extensin, que vadesde el Estado abstencionista, con un nmero limitado de fines, hasta elEstado intervencionista, en una constante sustitucin de la actividad privada.Las funciones del Estado son los medios o formas diversas que adopta el

j derecho para realizar los fines del Estado.

El concepto de funcin, constituye la base de este desarrollo: "La mismaetimologa de la palabra funcin determina cumplidamente su concepto; provienede 'fungere', que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de 'Iinirc',por lo que dentro del campo de las relaciones jurdicas, de cualquier clase queellas sean, la funcin significad. toda actuacin por razn del fin jurdico en sudoble esfera de privada y pblica."

Estos medios jurdicos son procedimientos de tcnica jurdica encamina-dos a desarrollar los principios generales. Bonnard nos dice: "que las fun-ciones del Estado son los medios que permiten al Estado cumplir sus atribu-ciones. Del mismo modo como las personas realizan ciertas operaciones paraejercer una profesin, el Estado ejecuta ciertas funciones a efecto de podercumplir sus fines".'

1 "Las funciones del Estado son las de la sociedad (seguridad, justicia, bienestaren el orden econmico y cultural); pero la sociedad sin el Estado no podra garantizaresas funciones. En consecuencia, el Estado no tiene funciones distintas de aquellas queinteresan a la sociedad, sino que son las de la sociedad misma; los fines del Estadoson los fines de la sociedad y los de sta son los fines comunes de las personas quela forman. Los intereses individuales y colectivos pueden existir, claro est, y son de-fendidos espontneamente, pero su existencia y efectividad slo estn garantizados porla norma jurdica obligatoria y, por tanto, coactiva en caso necesario. Es sa la misindel Estado, la de garantizar, mediante normas (rdenes o mandatos, que es ley ensentido material), la actuacin de los fines generales en concepto lato (fines jurdicos)."

39


Las funciones del Estado tienen un apoyo lgico y jurdico. Por mediode los fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funcio-nes se consagran procedimientos en la legislacin que necesitan para su rea-lizacin de las tres funciones esenciales del Estado. Por ejemplo: el Estadotiene una importante finalidad educativa que la Constitucin establece enlos artculos 73, fraccin XXV, y 3, para cumplir con estos preceptos se re-quiere de leyes apropiadas, de elementos materiales para llevar a cabo suspropsitos y de todos los pormenores que suscite la ejecucin de los mismosy la resolucin de los conflictos que origine.s

La doctrina clsica y la legislacin positiva han reconocido tres actividadesesenciales del Estado para realizar los fines resultado del principio lgico-jurdicode la divisin del trabajo aplicado a la teora constitucional: 3

a) La funcin legislativa, que es la funcin encaminada a establecer las nor-mas jurdicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurdiconacional.

b) La funcin administrativa, que es la funcin encaminada a regular la ac-tividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurdico. La ley debe serejecutada particularizando su aplicacin. En sentido moderno el Estado es elpromotor del desarrollo econmico y social de un pas.

e) La funcin jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada aresolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder.Judicial en la sociedad moderna, lo coloca como el rgano orientador de la vidajurdica nacional.

Los servicios pblicos son actividades que se proponen satisfacer las ne-cesidades generales en forma regular y continua. Hay una relacin entrelas funciones y los servicios pblicos.

Todo ello para lograr la satisfaccin de las necesidades sociales y mantener laarmona del vivir social. "En la funcin armnica de los departamentos que creala Constitucin, dice don Emilio Rabasa, est el secreto de la estabilidad del po-der, la garanta de las libertades y la base de su tranquilidad." 4

Rafael Bielsa, Derecho administrativo. Tomo 1, pg. 151, Roque Depalma, editor, 1955,Buenos Aires.

2 Se ha reconocido tambin una funcin constituyente o elaboradora de los prin-cipios orgnicos o bsicos de un pas diferente de la legislativa ordinaria. Tambin sehan organizado poderes distintos a los clsicos, como en la historia poltica de Mxico,el Supremo Poder conservador, de la Constitucin centralista de 1836.

3 Bigne de Villencuve indica que el problema de las funciones del Estado estvinculado con el problema de los fines, "porque segn sean los fines, de acuerdo constos, se determinan despus las funciones del Estado". Al hacer la distincin de estasfunciones establece una jerarquizacin en la actividad del Estado. Por ello hay serviciosnecesarios, como los referentes a la seguridad, a la defensa y al mantenimiento del or-den; servicios contingentes del Estado, los relativos a la cultura, a la higiene, a laasistencia social y otros; y servicios parsitos, que son en la actividad industrial. Esteltimo grupo ha sido objetado tomando en cuenta la intervencin del Estado en laeconoma nacional.

4 La Constitucin China de 1946, aade a la teora tradicional de la divisin dePoderes, un Poder de Control y un Poder de Examen.


El Estado lleva a cabo la realizacin de sus fines por medio de las fun-ciones. Propiamente el Estado divide sus funciones, no sus fines. Estas funcio-nes se encomiendan a los po?eres pblicos."

Queremos insistir en un enfoque ms preciso de las funciones del Estado.Fraga afirma que "las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribu-ciones", mas nos parece ms adecuada la posicin de Vi llegas Basavilbaso [ob, cit.'1'. J, pg. 36) cuando sostiene en forma diversa que "las atribuciones constituyenla forma de ejercicio de las funciones".

Determinada la relacin entre poder y funcin debemos pasar al estu-dio de las funciones del Estado.?

En puridad a cada poder debera corresponder una funcin especfica, esdecir, al Poder Legislativo le corresponde la funcin legislativa, al PoderEjecutivo la funcin administrativa, y al Poder Judicial la funcin jurisdic-cional. Sin embargo, los textos constitucionales por diversas razones de ne-cesidad orgnica se han visto obligados a no seguir este criterio; de este modonos encontramos con que el Poder Legislativo adems de la funcin legisla-tiva le corresponden, por excepcin, otras funciones; por ejemplo, las Cma-ras nombran a su personal, que es un acto administrativo; se erigen en granJurado, lo cual es un acto jurisdiccional y otros semejantes.

Si pasamos al Poder Administrativo veremos que, adems de la funcinadministrativa, le corresponden otras actividades, por ejemplo la facultadreglamentaria, que es un acto de naturaleza legislativa; las controversias enmateria fiscal, agraria, obrera, que son actos materialmente jurisdiccionales.

El Poder Judicial adems de ejercer la funcin jurisdiccional realiza otrosactos no propiamente de esta naturaleza, por ejemplo el nombramiento desu personal que es un acto administrativo.

Esto ha obligado a los autores alemanes a emplear un mtodo selectivoque permite determinar con claridad la naturaleza de las funciones: El cri-terio formal considera al acto jurdico tomando en cuenta el rgano querealiza legalmente la funcin, de este modo todas las funciones que corres-ponden al Poder Legislativo, artculos 73, 75, 76 Y 77 constitucionales y de-ms relativos, son funciones formalmente legislativas. As el artculo 89 de laConstitucin seala las funciones administrativas y el artculo 97 y siguientes

:; Diee a este propsito Burdeau: "El poder poltico circula ciertamente por todala inmensa red del aparato gubernamental y administrativo, pero permanece nico, puesprximos o alejados del centro de clecisin inicial, todos los que tienen competenciapara ejercer una parte del poder del Estado, no pueden. so pena de desnaturalizarlo,usar de l ms que para participar en la integracin de la idea de Derecho en elordenamiento pblico positivo."

L. Jorclana de Pozas, "El problema de los fines de la actividad administrativa". Reu,de Adm. Pub. IEP. Madrid, nm. 4, enero-abril, 1951,' pg. 11.

6 Jos Pablo de la Herrn de las Pozas, Derecho notarial. Editorial Aguilar, Madrid.1946, pg. 20.


indican, de acuerdo con el mismo criterio, que esas funciones son juris-diccionales.

El criterio formal es insuficiente porque no es adecuado llamar actoslegislativos al nombramiento de un empleado, o cuando el Poder Legislativose erige en Gran Jurado, ya que el primero es un acto administrativo y elsegundo un acto jurisdiccional.

El criterio material es objeiioo y prescinde del rgano que realiza la fun-cin, y considera el acto jurdico en sus elementos naturales o pro/lioso Poresta razn la expedicin de la ley y el reglamento, aunque corresponden alos poderes Legislativo y Administrativo, son actos de naturaleza legislativadesde el punto de vista material.

Es, por lo tanto, til aplicar este criterio de la formalidad y de la mate-rialidad al estudio de las funciones que se descomponen en. una serie deactos jurdicos de alcance diverso.

Las funciones que realiza el Estado corresponden a las funciones de unacomunidad, si tomamos en cuenta que toda organizacin poltica se justi-fica por la forma como atiende a las grandes necesidades colectivas.

Es necesario, por consiguiente, estudiar la actividad del Estado, descom-puesta en sus tres principales funciones: la Legislativa, la Ejecutiva y laJurisdiccional.

SECCIN PRIMERA

LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DEL ESTADO

1. El estado legislador: constituyente y ordinario.-2. El poder constitu-yente del Estado.-3. La funcin legislativa ordinaria.-4. El criterio formalde la funcin legislativa.-5. El criterio material de la funcin legislativa.

1. EL ESTADO LEGISLADOR: CONSTITUYENTE Y ORDINARIO

El Estado moderno, a diferencia de otras pocas, se caracteriza por serel creador del Derecho. Toda norma jurdica .ernana del Poder Pblico ytiene por misin realizar actos jurdicos creadores de situaciones jurdicasgenerales, obligatorias, abstractas e impersonales.! '

La funcin legislativa es una actividad creadora del derecho objetivodel Estado, subordinada al orden jurdico y consiste en expedir las normasque regulan la conducta de los individuos y la organizacin social y pol tica.

El derecho legislativo o derecho parlamentario es la disciplina que regulaesta importante funcin del Estado. Hay un mtodo, una competencia y unatcnica para legislar.

La funcin legislativa es la funcin que se encomienda formalmente alPoder Legislativo Federal. Slo por excepcin y con expresa indicacin cons-titucional, pueden los otros poderes realizar actos legislativos o situacionesquasi-Iegislativas. Las Legislaturas de los Estados legislan en la esfera desu competencia.

La tarea de hacer la ley o funcin legislativa ordinaria, se ha encomen-dado a asambleas legislativas como el Congreso de la Unin o al Parlamentoen Inglaterra. Ellas son asambleas polticas deliberantes y representativas. Enun principio las asambleas legislativas medievales tenan una competencialimitada a la materia de impuestos, posteriormente se ha ampliado y robus-tecido la accin del poder que Iegisla.s

1 "De donde se sigue que la gnesis del Derecho no puede descansar fundamental-mente sobre intervencin alguna del Estado. El derecho en sus orgenes es algo inde-pendiente de la existencia de todo Estado." R. Stammler, La gnesis del Derecho. Es-pasa Calpe, S. A., Madrid, pg. 27.

Sin embargo, el signo de la poca que vivimos es la estatizacin del Derecho.2 "As pues, la autoridad

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