B. Derechos Económicos,Sociales y Culturales

B.I Derecho a la viviendaLa leyprotegerá al matrimonio, favorecerá la organización del patrimonio inembargabley proveerá lo conducente a facilitar a cada familia la adquisición de una viviendacómoda.

Artículo 73 de la Constitución de la República de Venezuela

En los últimos años se ha extendido en diver­

sas instancias la comprensión integral del dere­cho a la vivienda, superando las antiguas visionesque adjudicaban a la misma sólo las característi­cas de un techo donde resguardarse. En la actua­lidad,yde una forma creciente, tanto organismosinternacionales, organizaciones socialesy gobier­nos, enmarcan a este derecho en una globalidadde elementos que enriquecen su evaluación den­tro de una realidad concreta.

Con la superación de la antigua visión, hanido apareciendo factores a ser tomados en cuen­ta al hacer un balance del comportamiento deeste derecho, también en la sociedad venezolana.En coincidencia con análisis de otros países einstituciones, es de primer orden recalcar el pa­pel del Estado como garante del derecho a lavivienda, tanto en lo referido a la implementa­ción de políticas como a la vigilancia del cumpli­miento de las leyes existentes, que protegen a losciudadanos en este aspecto. La Estrategia Mun­dial de Vivienda hasta el año 2000, de NacionesUnidas, otorga un papel primordial a los Esta­dos, ''porpobres que puedan ser,,129.

La propia Constitución de Venezuela tam­bién ratificó en 1961 el papel que debe jugar elEstado, en el disfrute sin discriminaciones de estederecho, lo cual fue corroborado tres décadas

después por la ONU: "todos los ciudadanos detodos losEstados tienen derecho a esperarque susgobiernos se preocupen de sus necesidades enmateria de vivienda y que acepten una obligaciónfundamental de protegery mejorar las casasy losbarriosen lugardeperjudicarlos o destrnirlos,,130.

Sin embargo, informes de la propia ONUconfirman que actualmente se ha avanzado muypoco en lo que se refiere a protección y vigenciade este derecho. Este retraso también se vive en

los llamados países del primer mundo y con es­pecial crudeza en las naciones más pobres. Entrabajos de especialistas como Rajindar Sacharpara Naciones Unidas, se reiteran las carenciasque se manifiestan en el área, ysus consecuenciassobre el ser humano, "... el derecho a la viviendaes de tal naturaleza que toda persona se ve direc­tamente afectada por él, confrontada con él y loexperimenta cada día. La necesidad humana devivienda es tan fundamental como la alimenta­ción y el vestido. La carencia de cualquiera deestos elementos despoja al ser humano de vivir

'd d' ,,131una VI a 19naEl concepto de derecho a una vida digna es

el indicado para hacer una evaluación justa deesta problemática, en la que las personas no sólodeben tener el indispensable techo para cobijarseo dormir, sino fundamentalmente un espacio

129 ONU: Estrategia Mundial de Vivienda hasta el año 2000. Punto 13.130 ONU: Op. cit., punto 13.131 SACHAR, Rajindar: El derecho a una vivienda adecuada. Consejo Económico y Social, Naciones Unidas. 1992. Pág. 3.

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transformación establecería la supresión de lastasas hipotecarias a un interés preferencial 134,

para acercar las con incrementos semestrales alas tasas bancarias del mercado, que en el perío­do analizado, oscilaron entre 40 y 60%. Estamedida afectará a unas 40 mil familias que ini­cialmente se habían beneficiado con el instru­

mento legal.Para un análisis detallado de varios factores

referidos al tema en Venezuela, tomamos comoreferencia los criterios que fijó el Comité deDerechos Económicos, Sociales y Culturales dela ONU, para definir las condiciones de una"vivienda adecuada", entendida ésta como underecho humano: a) seguridad jurídica de la te­nencia; b) disponibilidad de servicios,materiales,facilidades e infraestructura; c) gastos soporta­bles; d) habitabilidad; e2 asequibilidad; f) lugar y,g) adecuación cultural135.

Seguridad jurídica

Durante el período de este Informe se mani­festó una tendencia a introducir cambios sustan­

cialesen la legislación,tanto en el área de propie­dad y deudas por compra de las mismas, comoen la referida a inquilinato.

Antes se citó el caso de la reforma a la LPH,cuya aprobación significará una mayor erogaciónpara las familias que hasta ahora han resultadobeneficiadas, con el argumento de que se debe"sincerar" el mecanismo para adaptarlo a las leyesdel mercado financiero. Durante 1993 las tasas

de interés giraron en torno al40y 60%, haciendoprácticamente inalcanzable para los sectores ba­jo y medio, el acceso a los créditos. La reformajurídica también alcanza a la Ley de Protecciónal Deudor Hipotecario, incluida asimismo den­tro de la LeyHabilitante; en este caso igualmentese va a manifestar un cambio que no beneficiaráa las familias que ya han contraído deudas paraadquirir sus viviendas. De acuerdo con PabloMachado, presidente de la Federación de Enti­dades de Ahorro y Préstamo, "se debe sincerar la

posición de los deudores protegidos ,,136.

La reforma legal abrirá el camino para el

1. Caracas, enero 1993. Pág. 4.

transformación establecería la supresión de lastasas hipotecarias a un interés preferencial 134,

para acercar las con incrementos semestrales alas tasas bancarias del mercado, que en el perío­do analizado, oscilaron entre 40 y 60%. Estamedida afectará a unas 40 mil familias que ini­cialmente se habían beneficiado con el instru­

mento legal.Para un análisis detallado de varios factores

referidos al tema en Venezuela, tomamos comoreferencia los criterios que fijó el Comité deDerechos Económicos, Sociales y Culturales dela ONU, para definir las condiciones de una"vivienda adecuada", entendida ésta como underecho humano: a) seguridad jurídica de la te­nencia; b) disponibilidad de servicios,materiales,facilidades e infraestructura; c) gastos soporta­bles; d) habitabilidad; e).asequibilidad; 1) lugar y,g) adecuación cultural135.

Seguridad jurídica

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

donde conviviry desarrollarse a plenitud.Partiendo de estos factores, y en una primera

aproximación global al caso de Venezuela, seobserva que en el país se registra un déficit habi­tacional que alcanza el millón de viviendas, to­mando en consideración tanto la falta absoluta

de la misma, como las construcciones precariasque no ofrecen ninguna garantía de seguridad nicondiciones de higiene y bienestar para quieneslas habitan. Esta cifra es manejada por la OCEI,que toma como referencia el censo de 1990,mientras que instancias privadas, como la Cáma­ra Venezolana de Construcción, ubican el creci­miento de ese déficit a razón de más de 100 mil

unidades habitacionales por año, sin que se hayaproducido durante el período que abarca esteInforme una acción gubernamental de trascen­dencia para encarar esta situación que afecta aun tercio de la población venezolana.

Desde 1990 los esfuerzos oficiales para en­frentar la crisis del sector, han estado concentra-dos en la Leyde Política Habitacional (LPH) que Durante el período de este Informe se mani-pretende enfrentar el problema con recursos festó una tendencia a introducir cambios sustan-provenientes del Estado, el sector privado y los cialesen la legislación,tanto en el área de propie-propios trabajadores. El fracaso de su instru- dad y deudas por compra de las mismas, comomentación se expresa -por ejemplo- en que en su en la referida a inquilinato.proyección para todo el año 1993 consistiera en Antes se citó el caso de la reforma a la LPH,la producción de sólo 8.500 nuevas viviendas132, cuya aprobación significará una mayor erogacióncuando el déficit anual es doce veces mayor. para las familias que hasta ahora han resultado

La grave situación en el sector llevó a que beneficiadas, con el argumento de que se debeespecialistas del área, como Leopoldo Baptista, "sincerar" el mecanismo para adaptarlo a las leyesex-presidente de la Cámara de la Construcción, del mercado financiero. Durante 1993 las tasasexpresara que la misma podría "generar un esta- de interés giraron en torno al40y 60%, haciendollido social,,133, mientras que Alberto Newman, prácticamente inalcanzable para los sectores ba-presidente de Mérida Entidad de Ahorro y Prés- jo y medio, el acceso a los créditos. La reformatamo, dijera que "el problema de la vivienda es jurídica también alcanza a la Ley de Protecciónsubversivo". Pese a la aguda crisis,el presupuesto al Deudor Hipotecario, incluida asimismo den-oficial de 1993 sólo destinó 14 mil millones de trode la LeyHabilitante; en este caso igualmentebolívares para el sector vivienda, la mitad de lo se va a manifestar un cambio que no beneficiaráprogramado para poder cumplir con los planes a las familias que ya han contraído deudas parade la LPH, instrumento al cual el sector oficial adquirir sus viviendas. De acuerdo con Pabloadeudaba, al 14 de mayo de 1993, un total de 28 Machado, presidente de la Federación de Enti-mil millones de bolívares, con lo que el programa dades de Ahorro y Préstamo, "se debe sincerar laprácticamente se paralizó y se ha planteado su posición de los deudores protegidos ,,136

reforma como parte de la Ley Habilitante. La La reforma legal abrirá el camino para el

132 CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA. Boletín N° l. Caracas, enero 1993. Pág. 4.133 El Universal. 30.07.93.134 El Universal. 30.07.93.

135 Sachar, Rajindar. Op. cit., Pág. 13.136 El Nacional, 04.11.92

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refinanciamiento de unos 240 mil créditos a par­tir de enero de 1994,con reajustes para nivelarloscon las tasas del mercado; dichos préstamos fue­ron contraídos con una tasa de interés preferen­cial y fija de 19,5%. Esta transformación, sindudas, dificultará los pagos que deben realizarlos deudores, debido a que los programas decancelación de las deudas se moverán en una

nueva situación, no prevista en la actual ley y enlos respectivos contratos que se firmaron paraadquirir las viviendas.

En el caso de los alquileres también se vis­lumbra un cambio importante en la legislación,que se mueve en la misma tendencia: la liberali­zación en desmedro de la seguridad de los inqui­linos. En la actualidad está vigente la Ley deInquilinato que tiene treinta años; sectores in­mobiliarios critican ese instrumento legal porqueotorga "demasiada protección" a quienes habitanen viviendas alquiladas.

Bajo la a~tual legislación, el Ministerio deFomento sólo regula el precio de los apartamen­tos construidos antes de 1987, mientras que losde construcción reciente están liberados. Ade­

más, en esta regulación está previsto el lapso demensualidades de depósito y el tiempo para undesalojo, en caso de vencimiento del contrato.Sin embargo, la mayoría de estas disposicionesha estado en franco incumplimiento durante losúltimos meses y para muestra bastan los avisosclasificados de la prensa nacional donde predo­minan los alquileres en dólares (alrededor de1000dólares, equivalente a 10salarios mínimos),abultadas cuotas de hasta 24 meses de depósito,cuando la ley establece sólo tres, asf como lafirma de contratos de arrendamiento por lapsosbreves de seis meses o un año, sin renovación.

Pero ante estas violaciones de la legalidad, enun sector tan sensitivo, las autoridades no se hanmanifestado de ninguna manera, pese a lo públi­co y abierto de tal especulación, que por otraparte se confronta con la cotidiana y crecientenecesidad habitacional.

La nueva ley establecerá la liberalizaciónprogresiva de los alquileres en el lapso de seisaños. Algunos especialistas del sector han mani­festado que, en la práctica, la desprotección que

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

están viviendo los inquilinos, se verá agudizadaapenas entre en vigor el instrumento. Como con­traparte , Javier Lartitegui, Presidente de la Cá­mara Inmobiliaria, ha afirmado que de no trans­formarse la legislación, el mercado nacional se­guirá con las mismas reglas debido "a la protec­ción que le da al inquilino, lo cual desalienta a

inversionistas y propietarios (oo.) y lo demuestran

las 320.000 viviendas que están deshabitadas,,137.

Este argumento, que ha sido utilizado eninnumerables oportunidades, pareciera haberseconvertido ya en un elemento de presión y hastacoerción mediante el cual, el sector de la cons­trucción manifiesta su clara posición de no per­mitir una disminución de sus ganancias, posiciónfrente a la cual el Estado luce tolerante; en estesentido, resulta inadmisible que existiendo undéficit de viviendas de la magnitud a la que ha­cíamos mención, nuestro país pueda darse el lujode tener más de 300 mil viviendas deshabitadas,cuyos dueños prefieren tener las ociosas antes dever disminuidas sus ganancias.

Durante este período se registró un hecho desuma importancia, tanto por sus implicacionesjurfdicas, como por el número de personas afec­tadas. A principios de 1993 salió a la luz públicael caso del intento de apropiación de 248 hectá­reas de la zona verde de La Vega, al suroeste deCaracas, por parte de Marin Pellegrino Mineo,quien recurrió a un juez con documentos de1854 para que se le reconociera su propiedadsobre los terrenos, donde habitan más de 10 milfamilias 138; parte de la "propiedad" reclamadacorresponde a uno de los pocos pulmones vege­tales que aún sobreviven en la capital.

Las familias de esta populosa parroquia ex­perimentaron una situación de inseguridad jurí­dica cuando el tribunal VIII de Primera Instancia

en lo Civil,le reconoció los derechos a Pellegrinosobre quien ya en 1968 recayó un auto de deten­ción por estafa de terrenos. La registradora Glo­ria Garcfa de Espinoza, sin embargo, se negó aregistrar la supuesta propiedad por su magnitudy la antiguedad de los documentos, y recurrió alMinistro de Justicia, José Mendoza Angula,quien junto al Consultor Jurídico del despachose manifestó a favor de legalizar la propiedad,

137 Domingo Hoy, 18.07.93138 WYSSENBACH, lean Pierre: La Zona Verde de la Vega. Revista Sic, No. 552. Caracas, Marzo 1993. pág. 69.

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PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

pese a que en 1986 el Ministerio rechazó unalegato similar en la misma zona y con el propioPellegrino139.

Aparte de los problemas ambientales que segenerarían con la deforestación de la zona verdede La Vega, los vecinos se movilizaron para ha­cer valer su derecho a la propiedad de los terre­nos donde están asentadas sus viviendas, inclusoalgunas construidas por entes oficiales. En elcaso, que establecería un peligroso precedente,los vecinos de La Vega han recurrido a diversasinstancias como la Fiscalía General, CongresoNacional, Concejo Municipal y al propio Minis­terio de Justicia. El proceso llegó a la CSJ, dondese encuentra en la actualidad a la espera de unadecisión judicial.

¿Cuánto cuesta una vivienda?

Dentro de los aspectos fijados por NacionesUnidas para definir las condiciones de una "vi­

vienda adecuada", resalta en la realidad venezo­lana el referido a gastos soportables. Durante elperíodo que abarca este Informe, se observó unamarcada tendencia especulativa en el mercadoinmobiliario que ha conducido a prácticas fami­liares como la convivencia de varios núcleos bajoun mismo techo, el hacinamiento de los sectoresmedios, y la indetenible construcción de vivien­das precarias (ranchos) como alternativa paralos más pobres, que crecen a un ritmo de 60 milpor año, según el constructor Leopoldo Baptista.

Una de las opiniones más contundentes yrazonadas sobre el punto, la ha ofrecido precisa­mente un ex-presidente de la Cámara de la Cons­trucción, Ignacio Contreras, para quien "...elpen­

sar que una familia de bajos ingresos pueda esta­blecer pagos de 15cuotas cada año por su vivien­

da, destinando 25 o 30 por ciento de sus ingresos,cuando éstos ni siquiera logran atender sus nece­sidades de comida, resulta una burla" 140

Ante el Congreso, Contreras abogó por una"solución social al problema de la vivienda" 141.

Este llamado se une a otros planteamientos sur-

gidos durante los últimos meses con el fin deencontrar una respuesta a la grave situación,donde uno de los puntos de vital importancia esel de los costos.

De acuerdo con un estudio del Colegio deEconomistas del Distrito Federal, en 1992 lainflación acumulada por gastos de vivienda y susrespectivos serviciosalcanzó la exhorbitante cifrade 192% 142. Por su parte, Fundaconstruccióninformó que en el período enero-junio de 1993se vendieron sólo 6 mil 785 viviendas en Caracas

(donde se concentra el mayor déficit habitacio­nal), lo cual constituye un 9% menos que el lapsoprecedente; pero además esas viviendas tuvieroncomo precio promedio la suma de 4,1 millonesde bolívares por cada una, lo que únicamente lashace accesibles para los sectores medio-alto yalto de la sociedad venezolana. Un dato quecorrobora lo anterior, es que la mayoría de lascompras fueron al contado, pese a que los pre­cios se incrementaron en 24% respecto al año1992143.

Ante este panorama, hay nuevos elementosnegativos que se agregan, entre ellos, la inciden­cia que tendrá -por ejemplo- el IVA, que incre­mentará en un 15% el precio de lasviviendas 144,al no estar incluido el vital sector dentro de las

exenciones previstas por el Ministro de Hacien­da, tal como lo resaltó Oscar Olinto Camacho,Presidente del Consejo Nacional de la Vivienda,quien también reconoció que la LPH reformadacomprenderá el aumento semestral de las tasasde interés.

Desafíos hacia el año 2.000

Resulta evidente la tendencia, cada vez máscreciente en Venezuela, de negación al derechoa la vivienda que afrontan millones de ciudada­nos, en desmedro de las propuestas de instanciascomo ONU y la Organización Mundial de laSalud (OMS). En este Informe se han reflejadoaspectos sobre los cuales existen datos documen­tados; no se abordan -aunque para Provea cons-

139 Wyssenbach. Op. Cit., Pág. 71.140 CONTRERAS, Ignacio. Interpelación ante la comisión para la Refonna de la Ley de Política Habitacional. Congreso

Nacional, mimeo. Caracas, 20.03.93141 Contreras.Op.Cit.142 El Globo, 29.03.93

143 Economía Hoy, 24.09.93144 Diario de Caracas, 27.05.93

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tituyen tema de preocupación-, parámetros co­mo la disponibilidad de servicios, materiales, fa­cilidades e infraestructura, la habitabilidad o ase­quibilidad, sobre los cuales no se ha procesadohasta el presente suficiente información. Sin em­bargo, el hecho de que la OCEI registre entre 40y 60% de marginalidad en ciudades como Cara­cas, Maracaibo o Ciudad Guayana, reflejan ladimensión del problema, que no debe circunscri­birse sólo a tener un lugar o techo donde resguar­darse.

De continuar la actual línea oficial en el sec­

tor habitacional, tendremos a corto y medianoplazo una agudización de la crisiscon consecuen­cias aún insospechadas, como lo ha alertado elarquitecto Henrique Hernández, Presidente dela Asociación para la Investigación en ViviendaLeopoldo Martínez Olavarría (Alemo), paraquien "... el año 94 se presenta como una verda­

dera hecatombe para el sector hipotecario y muy

especialmente para quienes no hayan podido ad­

quirir casa propia (...). Si se quiere desactivar esabomba de tiempo en los próximos ocho añosdeberán construirse dos millones 100 mil vivien­das. ,,145

Para detener o al menos paliar tan graveproblemática, de nuevo es requerida la acciónestatal. En esta situación nos encontramos, porun lado, con inquilinos y deudores hipotecarioscada vez más desprotegidos, y por otro; con pro­pietarios y constructores negados a ver reducidossus márgenes de ganancia.

La FGR también ha llamado la atención

sobre este punto, que no es otro que la indis­pensable ejecución de planes sociales de vi­vienda. El Ministerio Público ha sostenido quedebe efectuarse una revisión de los programasde vivienda y que el Ejecutivo Nacional debeelaborar un programa de carácter social dirigi­do a erradicar los problemas que generan lasviviendas inseguras e insalubres146. El Estado,como garante y rector de la sociedad, debeacometer los estudios necesarios para lograrel abataramiento de los costos de las viviendas

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

y hacerlas más accesibles a la población de bajosy medianos ingresos.

Respecto a las peticiones de cambios legisla­tivos en el sector, la Fiscalía fue enfática al recal­car que "... el problema de fondo no se soluciona

sólo con una reforma legislativa, es más impor­tante la voluntad política de los conductores delpaís para encontrar una solución definitiva alproblema habitacional. ,,147

Sien la actualidad existen suficientes motivos

de preocupación, el análisis de algunas proyec­ciones independientes, arroja un panorama aúnmás difícilpara el resto de esta década, partiendo

de la ausencia de ~royectos y políticas oficiales.Según estudios 14 , en los próximos siete añosconstituye un serio desafío revertir las deficien­cias de hoy, donde por ejemplo, el 81% de lasviviendas tiene problemas de suministro de aguao de cloacas, o un 48% de familias venezolanashabita en construcciones inadecuadas. A esto

debe añadirse el natural crecimiento poblacionalque conduce al dramático señalamiento: hasta elaño 2000 será necesario construir un millón 981mil 500 viviendas, urbanizar 590 millones de me­tros cuadrados de terrenos, almacenar y distri­buir 2 mil 140 millones de litros de agua por día,entre otros requerimientos.

De acuerdo con lo expuesto en medios decomunicación y declaraciones oficiales, no existeentre las autoridades venezolanas una compren­sión cabal del gran reto que tienen ante sí, en unsector tan sensitivoy problemático como el habi­tacional. El dramatismo se incrementa si se toma

en consideración que del total de viviendas re­queridas, más de la mitad "... corresponde a gru­

pos de bajos ingresos, y esa parte de la labor sólopuede y debe ser realizada por el Estado." 149

En el presente Informe se han recalcado losplanteamientos de estudios y especialistas queexigen una actuación oficialinmediata y coheren­te. La continuación de la actual postura, de totalinsensibilidady de enmarcar el fenómeno dentrode la leyes del mercado, no conduce más que alagravamiento de la situación, por la extensión

145 Diario de Caracas, 27.05.93146 PISCALIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Informe 1992. Caracas, 1993. Pág. 211147 Idem

148 SILVA MICHELENA, José (coord.) Venezuela hacia el año 2000. Editorial Nueva Sociedad. Caracas, 1991. Págs.372-373.

149 Silva Michelena. Op. cit., Pág. 379

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PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

que ha tomado, traspasando la frontera exclusiva

de los sector€s bajos y medio-bajos, tradicional­mente afectados por la falta de una vivienda dignaen Venezuela, y aquejando en la actualidad asimis­mo a grupos de mayor poder adquisitivo.

Provea coincide con la posición planteadaen el estudio especializado "Venezuela hacia el

afío 2000" en cuanto a la dirección que debentomar las políticas estatales en el sector vivien­

da: " la vivienda de interés social no puede serconsiderada como una inversión comercial y

150 Silva Michelena. Op. Cit., Pág. 388

98

lucrativa sino que, por el contrario, debe conce­birse como una inversión de carácter social par­cialmente recuperable, y que se hace necesarioaplicarleuna seriede subsidios, directos o indirec­tos, que suplan la capacidad económica de losgruposfamiliares a los cuales se dirija la gestión.Debe igualmente considerarse que esa recupera­ción parcial de la inversión está totalmente jus­tificada y balanceada por el inmenso beneficiosocial producido, y por ser un vehículo parcial

... , d 1 b ,,150para una mejor repartlclOn e a po reza.

B.2 Derecho a la saludTodos tienen derecho a la protección de la salud. Las auton'dades velarán por elmantenimiento de la salud pública y proveerán los medios de prevención y asistencia aquienes carezcan de ello.

Artículo 76 de la Constitución de la República de Venezuela

El Sistema Nacional de Salud garantizará la protección de la salud de todos loshabitantes del país sin discriminación de ninguna naturaleza.

Artículo 3de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Salud

La salud en terapia intensiva

El sector salud presenta una profundizaciónde las tendencias mostradas en años anteriores,es decir, un considerable recorte presupuestarioque impide que se lleven a cabo reformas quemejoren la calidad del servicio: existencia de en­fermedades erradicadas en el pasado, elevadocosto de los medicamentos, hospitales en pési­mas condiciones con tendencia a la privatización,entre otras. En definitiva, el cuadro remite a unalimitación cada vez mayor de la posibilidad deacceder efectivamente a este derecho por partede la mayorfa de la población.

En estos últimos cinco años la agudización dela crisis económica ha producido, entre otrascosas, una disminución de los presupuestos des­tinados a importantes derechos sociales. El sec­tor salud no ha estado exento de esta medida,que en muchos de los casos lleva a la privatiza­ción de importantes servicios y centros asisten­ciales, siguiendo los patrones de la polftica deajuste estructural que implementa el EjecutivoNacional.

Los mismos representantes de entes oficialeshan llegado a afirmar que el deterioro que sufrentanto el área de salud como el de la alimentación,son producto de la polfticaneoliberal. Ajuicio de

151 El Globo, 17.10.92152 Economía Hoy, 15.09.93

la Senadora Lolita Aniyar de Castro, Presidentade la Comisión de Salud del Senado de la Repú­blica, el neoliberalismo y la corrupción son losproblemas más graves que confronta la salud enVenezuela: "...como cada problema tiene su cau­sa, el de éste sepuede encontrar en la corrupcióny en el modelo económico que implementa elEstado", a esto añade "enpaíses más liberalesydesarrollados la salud nunca es tocada por elfamoso modelo económico (...) elpaquete se haaplicado en Venezuela con tal dogmatismo queno escamoteó sus efectos sobre las áreasmencio­nadas,,151.

Por su parte Aixa Chinchilla, directora de laOficina del Sistema de Vigilancia Alimentaria yNutricional del Instituto Nacional de Nutrición

(SISVAN), afirmó que: " ...el sector [alimentaría]nopuede estarsometido a losvaivenesdelmercado,ni determinadopor lascorrienteseconomicistasquehan imperadoen los últimos tiempos.,,152

Está visto que el Plan de Ajuste Estructuralafecta la garantía de los derechos sociales,ya quelos considera no como una responsabilidad delEstado, sino como necesidades que deben sersatisfechas por la población de acuerdo a su si­tuación económica y a su posición dentro de la

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PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

sociedad. Este planteamiento es compartido por nas, los servicios médicos y paramédicos, la aten-

el Dr. Oscar Feo, Prof. de la Universidad de ción hospitalaria y todo lo que se refiere a apara-

Carabobo, el cual afirma que, "La concepción tos, equipos terapéuticos y seguros, alcanzaron el

fundamental del neoliberalismo es que el bienes- 47.1% de inflación", destacándose que "sola-tar social y la atención médica pertenecen al ám- mente en la región centro-occidental la inflación

bito de lo privado, y que el Estado debe proporcio- en el sector salud alcanzó el 65%,,155.

nar asistencia mínima sólo a aquellos sectores de Asimismo se constata que existe una bajala población que fracasaron en satisfacer sus ne- atención y promoción de la actividad preventiva,cesidades básicas,,153. frente a un incremento de políticas de salud

Como consecuencia del mencionado modelo orientadas básicamente a lo curativo, que supe-económico, surgen tendencias privatizadoras ran en más del doble al número de consultasque se justifican con el reiterado argumento de preventivas, produciéndose además funcionesla descapitalización de áreas como la salud, el sobrepuestas entre servicios ambulatorios y hos-progresivo desmejoramiento de hospitales y am- pitalarios.bulatorios y la falta de recursos humanos y ma- La mayoría de los problemas se agudizanteriales. Basados en las justificaciones anterio- debido a la deficiencia en la gerencia y adminis-res se busca deslastrar al Estado de sus respon- tración hospitalaria caracterizada, entre otros as-sabilidades en materia de salud; por ejemplo, pectos por: deterioro de la planta física, incapa-cediendo progresivamente áreas operativas de cidad de dotación y suministros de materiales elos hospitales al sector privado, pretendiendo insumos, atención médica poco eficiente yde altopresentar" las alternativas privatizadoras como costo social, lo que supone períodos de estanciaúnica salida a la crisis del sector salud. ,,154 hospitalaria excesivamente largos, (especialmen-

En la práctica esta situación ha determinado te en cirugía) y el congestionamiento de los cen-Ia conducta de la población de las siguientes tros hospitalarios.maneras: Son frecuentes la pérdida de material e insu-1.- La población que vive en mejores condicio- mas médico-quirúrgicos, lo que se agrava por la

nes y que percibe altos ingresos resuelve sus obsolescencia, deterioro y subempleo de equi-carencias de salud bajo una estrecha relación pos, todo ello acompañado del agotamiento de"individuo-iniciativa privada", privilegiando los sistemas de mantenimiento preventivo y co-su atención en el sector privado. rrectivo tanto para la estructura físicacomo para

2.- Los sectores medios complementan los servi- los equipos.cios públicos existentes y los problemas de Existen indicadores poco confiables que re-salud mediante la adquisición de pólizas de f1ejan la ineficiencia de los servicios públicos deseguros, que garantizan la hospitalización, la salud, y la debilidad en los sistemas de informa-cirugía y la maternidad. ción estadísticos, como tasas de infección hospi-

3.- La mayoría de la población (sectores medios, talarias, desnutrición, mortalidad específica porpobres o indigentes) recurre a los servicios edad y ajustada por servicios, promedio de per-públicos y a centros, organizaciones y fun- manencia, intervalo de sustitución, etc.daciones con carácter benéfico. El sistema de selección y formación de per-Por otra parte, en el sistema de salud vene- sonal y la baja remuneración de médicos, enfer-

zblano, se evidencia un encarecimiento de los meras, empleados administrativos y obreros sonservicios privados y de los medicamentos, cons- fuente de confrontación, lo cual se traduce entatándose según los Indices de Precio al Consu- prolongados conflictos laborales que afectan lamidor, suministrados por la OCEI, que para el prestación de servios de salud a la población.primer semestre de 1993 "...los servicios del sec- En cuanto a este último aspecto, cabe señalartor salud que agmpan los precios de las medici- que existe en Venezuela yen especial en lasáreas153 FEO, asear. Ideas para un Diagnóstico de la Situación de Salud en Venezuela. Caracas, Cuadernos del ILDIS, 1992,

pág.14-15154 FEO, asear. Op. cit,pág.15155 El Nacional, 06.09.93

100

rurales, insuficiencia de personal calificado en al­gunas especialidades, como personal médico, inge­nieros, economistas, administradores, enfermeras,

sanitaristas, etc. Toda esta situación se agrava porla disminución del 54,2% del presupuesto del Mi­nisterio de Sanidad y Asistencia Social (MSAS)para actividades de establecimientos hospitalarios

y no hospitalarios entre los afios 1980 y 1990.

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Por último, no existe un patrón de caráctercomunicacional y educativo en el ámbito de lasalud, que permita emplear acciones para man­tener informada a la cOlectividad sobre el acceso

y funcionamiento de la red nacional de los servi­

cios de salud y proveer el conocimiento sobre la

prevención de enfermedades de mayor inciden­cia en el país.

Principales indicadores de la situación de la salud

El análisis de los indicadores existentes per­mite medir los efectos de las medidas económi­

cas en la salud, así como el cumplimiento de las

responsabilidades del Estado en esta materia.Igualmente pone en evidencia el deterioro queen este sector, al igual que el alimentario, viene

experimentando en los últimos diez afios.La reversión de la tendencia positiva consta­

table hasta finales de los afios setenta se asocia

directamente con el proceso de expansión de lapobreza y el conjunto de carencias sanitarias,alimentarias y educativas que el mismo conlleva,así como la crisis del modelo hospitalario-curati­vo adoptado por el Estado en las últimas décadas

como eje de la política sanitaria.

Morbilidad

En un estudio realizado por la Dirección deEpidemiología y Programas del MSAS para elafio 1991, se destaca que la morbilidad presentaun estado muy similar a la de los últimos dosafios, con predominio de las enfermedades infec­

ciosas y. Earasitarias (22,3%) Ydel aparato respi­ratori01 6.

Las causas más frecuentes de enfermedad y

la forma en que afectaron a la población se des­criben a continuación.

Las diarreas afectaron mayormente a la po­blación infantil especialmente a los menores deun afio, siendo la primera causa de enfermedad

en Venezuela para cuatro entidades federales:Distrito Federal, Bolívar, Delta Amacuro y Zu­lia. De las enfermedades del aparato respirato­

rio, el 77% corresponde a las sujetas al Programade Infecciones Respiratorias Agudas (IRA) en elgrupo de población de 0-5 afios.

156 MSAS, Anuario de Epidemiología y Estadística, 1992.

El asma paulatinamente ha ganado posicio­nes y como motivo de consulta es la primera en

los estados Lara y Sucre.Los traumatismos y envenenamientos cons­

tituyen la tercera causa de morbilidad, en espe­ciallas heridas sufridas por accidentes, que ocu­pan la sexta posición. A pesar de dificultades enel sistema de información relativas a la clasifica­

ción del origen de los accidentes, se constata queun alto porcentaje se produce en el ámbito labo­ral, constituyéndose en un problema de saludpública que se debe abordar de manera máseficiente.

Las enfermedades del aparato circulatoriosugieren la necesidad de utilizar los ambulatorios

del país en una intensa campafia rutinaria depromoción para la salud, que permita identificarlos grupos de riesgo (hipertensos, fumadores,obesos y otros) en consulta con la comunidad.Sólo así se podría contribuir de alguna manera adisminuir la mortalidad por enfermedades car­diovasculares, que en nuestro país tienden a au­mentar cada día en relación directa con el cambio

que han sufrido, en el transcurso de los afios, lospatrones alimentarios, tabáquicos, de trabajo, ycomo consecuencia de la modernización de las

grandes ciudades.En relación a la piel y enfermedades del

tejido subcutáneo, las dermatitis, las micosis yla piodermitis han tenido un repunte en los

últimos afios, lo que tiene que ver en gran

parte con causas asociadas con las pésimascondiciones de los servicios y a razones am­bientales: falta de agua, contaminación, malservicio de recolección de basura y hacina­miento.

101

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

Las principales enfermedades infecciosas yparasitarias, en orden decreciente, han sido: dia­rreas, virosis, helmintíasis, escabiosis, micosis su­perficial, amibiasis, paludismo, varicela (lechi­na), intoxicación alimentaria y rubeola.

De igual modo se constata que la tasa demorbilidad en los estratos más pobres es cuatroveces mayor a la detectada en los estratos demayores recursos.

El desarrollo infantil presenta deficiencias enmaduración neurológica, alta proporción de ni­ños con caries y altos déficits calóricos, de vitami­nas y minerales.

Han recrudecido las enfermedades endémi­

cas tradicionales, los casos de paludismo diagnos­ticados se incrementaron en un 51.8% entre

1987 y 1991 (de 17 mil 988 a 43 mil 454 casos);sin embargo, hay que destacar que en el año1992, los casos bajaron en 22 mil aproximada­mente, lo que equivale a un descenso cercano al50% con respecto al año 1991.

Mortalidad

La mortalidad a causa de las enfermedades

del corazón, cáncer y accidentes, se ha incremen­tado notablemente en los últimos años. Las en­fermedades del corazón en 1989 tenían una tasade 76,6 por 100 mil y en el año 1991 fue de 81,6;el cáncer de todo tipo tuvo en 1989,un incremen­to de 50.2 llegando en el año de 1991a incremen­tarse en un 54.9 por 100 mil, y los accidentessufrieron un incremento de 38.7% a 44.6% enlos mismos años.

El comportamiento de la tasa de mortalidadinfantil mostró un incremento desde el año 1988

de 22,7% a 24,9% en 1990, registrándose luegoun descenso a 23,7% para el año 1991.

Entre las causas más frecuentes de mortali­dad infantil se encuentran enfermedades como

hipoxia, asfIXia,enteritis y otras enfermedadesdiarréicas; anomalías congénitas, enfermedadesdel aparato respiratorio, lesiones y complicacio­nes debidas al partosepticemia, entre otras, algu­nas de las cuales son perfectamente previsibles.

157 PROVEA: Informe Anual 1991-92, pág. 81158 Economía Hoy, 15.09.93159 Idem.160 Idem.

102

Seguridad Alimentaria

El concepto de seguridad alimentaria "se re­

fiere al subconsumo de alimentos y se diferenciade la desnutrición por ser ésta un estado físico y la

primera un factor indicativo de los niveles dedesnutrición que puede alcanzar la sociedad ve­

nezolana" 157. Ajuicio de la directora encarga­da del Instituto Nacional de Nutrición (INN),Anirt de Bujanda, la inseguridad alimentaria haalcanzado para este año niveles elevados. Esto sedebe en gran medida a la apertura comercial, quesignificó importar alimentos con una baja ennutrientes y con alto costo económico, ademásde la baja producción nacional de alimentos quepueden cubrir las calorías necesarias que requie­re el organismo. Se relaciona las importacionescon la inseguridad alimentaria, porque las mis­mas están ofreciendo a la población el consumode calorías "vacías", es decir, que motivan alconsumo exagerado de "azúcar y gaseosas las

cuales aportan una energía de momento pero que

luego generan problemas como diábetes, mal nu­trición y obesidad". Por el contrario, ha disminui­do el consumo de vegetales y frutas que aportanimportantes niveles de calorías 158.

Asimismo, la directora de la Oficina de Infor­mación del SISVAN declaró que "Estamos ante

una situación de inseguridad alimentaria preocu­

pante", puesto que el bajo consumo de caloríasha incidido en la desnutrición crónica específica­mente en los estratos IV y V que representan el80% de la población, lo cual se expresa en lavariable talla-peso. Las personas que se encuen­tran en estos estratos, tienen "..siete centímetros

de diferencia entre las clases I y IV. Eso irr;¡licaque hay niveles de desnutrición crónica.,,15

Este indicador de talla-peso se hace más pal­pable en la población menor de 15 años, la cual"...presentó un promedio nacional de déficit para1991 de 13,7% (lo que de por sí es bajo), mientras

que para elprimer trimestre de 1992fue de 12,8%.

Los estados del país más afectados en esta mate­ria son Barinas, Miranda, Zulia, Apure, Guárico,

Carabobo, Cojedes, Amacuro y Portuguesa. ,,160

En relación a los programas creados parasolventar esta situación, contrario a lo que afirmael Ejecutivo Nacional, Anirt de Bujanda señalóque para 1992, "Los montos de los programas,especialmente el de la beca alimentaria, no son

suficientes. El deterioro de las condiciones de vida

ha sido mucho mfrY0r que la compensación deesos programas. ,,16

Situación hospitalaria

La situación de los hospitales ha estado ca­racterizada por un progresivo deterioro que haocasionado en muchos de los casos el cierre tem­

poral de importantes centros hospitalarios. Estedeterioro se evidencia en la poca dotación deinsumos de los hospitales. Por otro lado, se haagudizado la falta de medicamentos y materialesquirúrgicos y así como la falta de mantenimientoa los equipos existentes y la debilidad de la in­fraestructura hospitalaria.

Las camas de hospitalización y obstetriciapresentan un bajo rendimiento por tipo de hos­pitalización. Es así como en el año 1989, esteindicador presentó un rendimiento por tipo dehospitalización de 80% por ocupación para loshospitales que se encuentran en los tipos IIIy IV;los del tipo II, 50 a 70 % Ylos del tipo I por debajodel 50 % por ocupación162. Aunque este indica­dor mide el comportamiento de la demanda y norefleja un índice de eficiencia, para el año 1993se constata que muchos de los pacientes no hanpodido ingresar a algunos servicios hospitalariospor la falta de camas. En otros casos como el delas parturientas, éstas han tenido que compartir,tanto en la sala de parto como de rehabilitaciónla misma cama.

En este marco merece mención especial lasituación vivida por los pacientes y enfermosrenales que vieron con tristeza cerrar los centrosde diálisis por la falta de insumos y medicamen­tos, situación que se agudizó por la resistencia delInstituto Venezolano de los Seguros Sociales(IVSS) a garantizar el pago correspondiente porlos equipos y materiales utilizados para realizarla diálisis, bajo el argumento de que no existíadinero para ello. Esto llevó a los enfermos que

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

tenían posiblidades económicas, a recurrir a cen­tros de diálisisprivados; la escasez de recursos demuchos pacientes, sin embargo, les limita el ac­ceso a losserviciosprivados, con riesgos inminen­tes para sus vidas.

Costos de los medicamentos

A la problemática de la salud en Venezuela,hay que agregar el costo de los medicamentosque se han visto incrementados desde los últimoscuatro años en un 1923,22%. En 1989 un antihi­pertensivo costaba un promedio de Bs. 60,00; en1993 cuesta Bs. 500,00, lo que significa un au­mento del 933%; un antidiábetico en 1989 cos­taba Bs. 39,00 yen 1993 cuesta 990,00, es decirun aumento del 2.487%.

Entre 1982y 1992 la inflación se incrementóen 738%, el bolívar se devaluó en 1240%, losalimentos aumentaron un 1330% y los medica­mentos 1040%, hasta llegar al año 1993 con un1923,22%.

La industria farmacéutica ha tenido un rápi­do crecimiento y goza de incentivos y protección.Su dinamismo es impulsado por factores talescomo: elevada tasa de inversión, sustitución deimportaciones de producción nacional, incre­mento de la productividad, incremento en la po­blación y ampliación en la prestación de serviciosmédico-asistenciales. El rendimiento de la indus­

tria representa un 9% sobre el capital neto inver­tido lo cual se considera un buen rendimiento.

No obstante, el enriquesimiento del sector con­trasta con la ola especulativa que debe enfrentarel consumidor de medicamentos, ya que las pro­tecciones brindadas a la industria no redunda en

beneficio de la población.La producción de medicamentos genéricos

esenciales parecía una solución para disminuir oevitar el encarecimiento de los medicamentos. El

Decreto No. 1764 de fecha 01.08.91, publicadoen Gaceta Oficial No. 34.769 de fecha 05.08.91,ratificada el 21.04.91 y el 29.04.92 por el MSAS,incluye 150 medicamentos genéricos con dife­rentes presentaciones. Para la producción de ge­néricos se creó el laboratorio del MSAS en Las

Adjuntas (Caracas), pero rápidamente agotó su

161 Idem.

162 Tipos de hospitales: Tipo I: ambulatorios; Tipo H: hospitales rurales; Tipo III: hospitales capitalinos de cirugía mayor;Tipo IV: hospitales de cirugía mayor e investigación.

103

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

capacidad de producción siendo que el 92% delos equipos instalados en dicho laboratorio sóloproducen el 3.35% de las medicinas que adquie­re el MSAS, trabajando en los últimos cinco añosa un 10% de su capacidad instalada 163. Por sulado, los laboratorios privados produjeron algunosde ellospero en cantidad reducida y sólo por pocotiempo; las farmacias populares (tres en Caracas),también agotaron su existenciarápidamente. Loslaboratorios Protón y MCK continúan producien­do 34 de los medicamentos genéricos que estánincluidosen la "canasta básica"creada para haceraccesibleslosmedicamentos a lasclasespopulares;la diferenciaen precio es aceptable.

Esta baja producción de medicamentos ge­néricos confirma que el programa se encuentraprácticamente paralizado, paralización que obe­dece a las siguientes razones:a.- Desconfianza del público y de los médicos

hacia la calidad de los medicamentos.

b.- Incomodidad de los nombres químicos para

recetarlos y al mismo tiempo el desconoci­miento de los médicos.

C.- Reducción de ganancias en farmacias y labo­ratorios en comparación a la aportada por losmedicamentos de marcas.

d.- Escasa producción por los laboratorios yagotamiento de los mismos en las farma­cias, que tampoco las compraban al precionormal.

e.- La fiscalización de farmacias tuvo un efecto

relativo pués ninguna tenía cantidades demedicinas suficientes.

f.- La concertación de laboratorios con el Go­bierno no se realizó en la forma acordada.Como lo afirma la Comisión de Salud del

Senado a través de su presidenta Lolita Aniyarde Castro, "... no habrá posibilidades de éxito

para el programa de genéricos mientras elMSAS no obligue a los laboratorios a producir­

los y al resto de la cadena de comercializacióna distribuir/os." 164

Análisis de las políticas oficiales

Prevenir en salnd no genera ingresos

Llama la atención que las medidas preventi­vas dirigidas a evitar un mayor número de enfer­medades, y en las cuales el Estado tiene la res­ponsabilidad fundamental de diseñar campañaseducativas y de vacunación, están fuera de todoslos lineamientos oficiales dirigidos a superar lacrisis del sector.

En ocasiones anteriores Provea ha afirmadoque la salud en Venezuela carece de una adecua­da política de prevención que permita, por mediode campañas de educación al usuario-paciente,no sólo prevenir enfermedades y evitar con elloel congestionamiento de los centros hospitala­rios, sino guiar al paciente sobre el uso de la rednacional de salud.

La inexistencia de esta política preventiva haproducido, entre otras cosas, la reaparición deenfermedades ya erradicadas. Por otro lado, sehan dejado de promocionar las campañas nacio­nales de vacunación con el agravante de que las

163 Panorama, 09.02.93164 El Globo, 19.03.93165 El Globo, 22.03.93

104

campañas educativas que se implementan nohan sido del todo adecuadas, con lo que generanla pérdida de dinero. Este último planteamiento,ha sido ratificado por el Dr.Siso, integrante delgrupo de médicos "Colectivo de Salud", quienafirma que "Llama a la reflexión la cantidad de

dinero que se ha invertido en campañas contra el

cáncer de mama y de útero y sin embargo el

número de muertes sigue siendo significativo. Ca­da ocho horas muere una mujer de cáncer uteri­

no, lo que deja ver claramente que la única salida

que tiene ésta situación es la restituir a las mujeres

la condición de prota§onista fundamental del es­fuerzo preventivo." 16

A juicio de Oscar Misle, coordinador de losCentros Comunitarios de Aprendizaje (CECO­DAP), el éxito de una prevención real y efectiva"...exige un cambio de actitud y mentalidad políti­ca; mediante la cual se conciba el desarrollo y la

modernización, como algo que va más allá de la

recuperación económica, y que, necesariamente,debe traducirse en un mejor y mayor bienestar

social para la población más necesitada ... " 166

Por lo demás, con la falta de políticas preven­tivas se deja de cumplir con los principales pos­tulados de la OMS y de la misma Ley del SistemaNacional de Salud (LSNS) que enfatizan la im­portancia de la atención primaria en salud (polí­tica que posee un componente preventivo funda­mental) que permita atender a los usuarios antesde que enfermen, a través de un control perma­nente de su salud. Es obvio que para lograr estosobjetivos es necesario consolidar una infraes­tructura tanto logística como humana que noexiste en la actualidad y que es posible prever queno existirá en el corto plazo, si se plantean solu­ciones para el sector que no inciden sobre esteaspecto. En este sentido se puede afirmar que apesar de la existencia de leyes que efectivamentecontemplan la garantía del derecho a la salud, noexiste la voluntad política para implementarlas.

Para muchos sectores de usuarios y losgremios de la salud, la prioridad ha sido lucharporque la LSNS se implemente en toda sumagnitud, antes de iniciar otras posibles solu­ciones.

Sistema Nacional de Salud

El Congreso Nacional es partidario de la fi­gura e instauración del Sistema Nacional deSalud (SNS), al igual que los gremios del sector.Sin embargo, la viabilidad técnica del SNS, sobrelo cual se hizo mención en nuestro Informe pa­sado, está dependiendo del reglamento adecua­do que elimine aspectos desfavorables como lacentralización en algunas áreas.

Esta visto entonces, que la viabilidad políticadel SNS depende de una acción del Estado quedefina claramente los serviciosque persiga, y quese decida a ejecutar acciones que favorezcan laparticipación de la mayor cantidad de sectoresvinculados a la problemática de la salud y de losservicios (sindicatos, gremios de la salud, los sec­tores privados vinculados a la salud tales como laindustria farmacéutica, servicios privados deatención médica, seguros privados de salud eindustria técnico-médica).

Las medidas que en este sentido deberíantomarse apuntan en el siguiente sentido: finan-

166 Idero.167 El Nacional. 24.10.93

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

ciamiento del sector salud integrado en un ''fon­

do único" de estabilización del presupuesto parael SNS; adecuación práctica porcentual en losdistintos sectores según las propias necesidadescon prioridad en la atención primaria; implemen­tación de reformas impositivas dirigidas al ''fondo

único"; acentuar los recursos gubernamentalesdestinados a la acción de crear salud; implanta­ción de una política única de personal en saludque comprenda la educación continua, promo­ción, ingreso por concurso, estabilidad, númerosuficiente.

El Sistema Nacional de Salud, como su nom­bre lo indica, refiere a una unidad y organicidaden la que están claramente establecidas las com­petencias que corresponden al Poder Central; sinembargo, la forma en que se ha concretado ladescentralización para este sector, es contraria ala misma LSNS en tanto producen transferenciasde los servicios de salud y no una real descentra­lización de las funciones administrativas de los

subsistemas. Tal y como lo establece la posiciónadoptada por los gremios del sector "Lo que debeexistir es una descentralización de funciones ad­ministrativas en los órganos regionales del Siste­maNacional de Salud, no la creación 'Ministerios

Regionales de Salud' que permitirán privatizar la

salud y el consecuente aumento de la burocracia.Sólo hay un Sistema Nacional de Salud, lo que

está planteado es una regionalización del SistemaNacional de Salud" 167.

En todo caso Provea es del criterio de que ladescentralización debe servir para generar unamayor participación de toda la colectividad en lasregiones, garantizando el acceso de las mayoríasa los servicios de salud y a su control y adminis­tración.

DescentralizacÍón

Para la Oficina Central de Coordinación yPlanificación (CORDIPLAN), la descentrali­zación debe ser el marco donde se formule lareforma del sector salud. Para este ente ofi­

cial, "no se puede manejar todo desde Caracas,tenemos que ser más autónomos, cambiar los

esquemas e incorporar al usuario en el cuida­

do de los servicios, como en el pago de los

105

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

mismos, de acuerdo a su poder adquisitivo,,168.

Dicha reforma comprendería las siguientes pro­puestas:

1.- Separación entre las entidades prestadorasde los servicios de salud y las entidades nor­mativas y financieras. Los niveles del Estado

se reservan las funciones normativas y recto­ras. Las unidades asistenciales, los recursos yel personal del MSAS y el IVSS se transfieren

a las gobernaciones. Las funciones de presta­ción de servicios deben separase de las fun­ciones normativas a nivel estada!. Los servi­cios de salud tendrán autonomía administra­

tiva y financiera.

2.- Universalización de la Seguridad Social atoda la población. El Seguro Social será obli­

gatorio para toda la población trabajadoraespecializando los regímenes de filiación ycobertura de riesgos según las características

de la población a cubrir. Serán mejorados yampliados los sistemas de incentivos a la afi­liación. Se fortalecerán los sistemas de con­

trol y supervisión sobre la afiliación y super­visión de la recaudación, con el fin de evitar

mora por parte de los patronos, sector públi­co y privado. Se aplicarán sanciones efectivas

para patrones y trabajadores que incumplancon el Seguro Socia!.

3.- Vinculación del financiamiento de los servi­

cios con la prestación efectiva de la atenciónen salud. Se creará un sistema de financia­

miento a través de tarifas que regulen el pagode los costos por contraprestación de servi­cios a la población. El fondo de atenciónmédica del IVSS financiará los servicios de

salud prestados a la población asegurada. ElMSAS transferirá los recursos financieros

para el pago de los servicios de salud a las

gobernaciones de los Estados y estas'finan­

ciarán la atención prestada a la población

no asegurada. Los niveles de organizacióndel Estado, deberán acordar mecanismos

para compensar desigualdades regionales.El financiamiento estará dirigido a cubrirun conjunto limitado de servicios de acuer­

do a las condiciones impuestas por los en-

tes financieros. Estos deben incorporar tanto

niveles simplificados de atención, como los

más complejos. La Ley Orgánica de Descen­tralización y Transferencia de Competenciasdel Poder Público, contempla esos aspectos.

Pero hará falta para realizarios, la Ley paralas Finanzas de la Descentralización.

Provea ha constatado que el proceso de ladesentralización de los hospitales y centros am­

bulatorios, se ha operativizado a través de lasllamadas fundaciones. Diversos organismos gu­bernamentales tales como: el Fondo de Inversio­

nes de Venezuela (FIV), gobernaciones de losdiferentes estados, MSAS e IVSS, han promovi­

do de manera conjunta la conformación de fun­daciones de carácter privado que se encarguende la administración y operatividad de los centrosde salud, en particular de los hospitales nacio­nales.

Esta gestión autónoma por parte de las fun­

daciones debe generar ingresos propios que ga­ranticen una recuperación de fondos, lo cual sehará por la vía del cobro a aquellos usuarios quetengan capacidad económica para pagar por elservicio prestado.

Esta propuesta ha comenzado a ser aplicada,con la puesta en práctica del convenio suscritopor el FIV y la Gobernación del Distrito Federal,el cual se sustenta en un Decreto emitido por

dicha Gobernación para garantizar la implemen­tación del Proyecto de Autogestión, que permitaque los programas de salud se lleven a cabo demanera coordinada entre organismos como elIVSS, MSAS, IP ASME, FEDECAMARAS y las

organizaciones gremiales y vecinales, participan­do todos en la gestión general de los servicios desalud 169.El gremio médico ante esta propuesta,señala que ponen en duda la posibilidad de lograrla independencia administrativa ya que no acep­

tarán lo previsto en el artículo 21 del decreto de

fecha 24.01.93, el cual establece que, entre los

ingresos que reciban los hospitales están aquellos

que ''perciban por los servicios que presten ,,170locual evidentemente pretende ubicar al hospital

como una empresa con rentabilidad.El hospital funcionaría entonces como una

168 CORDIPLAN.Estudiode losBarriosde Caracas.Caracas,1989169 Diariode Caracas,24.01.93170 Diariode Caracas,26.01.93

106

unidad básica de presupuesto, con autonomíaoperativa y un enfoque meramente administra­tivo y presupuestario, implementándose un siste­

ma de recuperación de fondos, que pondrá enpeligro la gratuidad de los servicios, pues se esta­

blece expresamente el pago de los servicios a

través del sepj1ro social, seguros privados y lasfundaciones 1.

La ir:1plementación de tarifas para el usuarioa través de la modalidad denominada "recupera­

ción de costos" es, a juicio de Provea, un elemen­to que atenta seriamente contra el acceso y dis­frute de este derecho ya que como lo estableceel PNUD "La oferta gratuita de los servicios de

primera necesidad brinda una mayor igualdad de

oportunidades y atiende la responsabilidad quetiene todo gobierno de velar por los derechoshumanos básicos de sus ciudadanos" 172.

En este sentido, el Informe del Relator Es­

pecial de la ONU sobre la Realización de losDerechos Económicos, Sociales y Culturalesafirma que: "La aplicación de tarifas a cargo del

usuario puede hacer que algunos grupos más des­

favorecidos dejen de recurrir al servicio y en algu­nos casos se ha demostrado que cuando se apli­

can tarifas a cargo del usuario se registra una

disminución en la demanda de los servicios por

parte de los fobres, en particular de los serviciosde salud" 17 .

Finalmente el PNUD sugirió dos conclusio­nes fundamentales para la garantía del derechoa la salud y que tocan la responsabilidad delEstado, en materia de gratuidad de los servicios.

"u. c) el acceso a la atención médica primaria

debe ser universal y gratuito; y d) los hogares de

bajos ingresos y los niños menores de cinco años

deben tener acceso gratuito a la atención hospita­laria" 174

La negación de estos principios ha sido evi­denciada en la práctica con el papel que hanjugado las fundaciones en los hospitales naciona­

les. Ante el convenio que estableció la Goberna­ción del Distrito Federal con la Fundación ''Ami­

gos del Niño con Cáncer", para trasladarle en

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

comodato el servicio de oncología del Hospitalde Niños .T.M.de los Ríos, los médicos argumen­

taron que ésta práctica, es violatoria de la Ley delEjercicio de la Medicina, el Código de Etica Mé­dica y la Ley de Carrera Administrativa.

Provea considera que la implementación deeste método de reorganización tendiente a priva­tizar y a instaurar el pago de los servicios, está

orientada a deslastrar al Estado de la responsa­bilidad que tiene en esta materia.

Todos los hospitales pertenecen al patrimo­nio nacional, en consecuencia no pueden ser

traspasados a entes privados, salvo que una leyespecial emanada de las Cámaras legislativas así

lo establezca. La protección del derecho a la

salud que salvaguarda a todos los venezolanos yque está contemplada en el artícul076 de laConstitución, no puede tener límites en cuanto

al acceso de la mayoría por razones económicas

y el Estado debe proveer los medios para garan­tizarla, como lo establece el mismo artículo.

Por otro lado, la descentralización no puedesignificar que el Estado traspase la propiedadnacional en calidad de comodato, ni a entidadesfederales ni a entes privados.

El Seguro Social

La situación del IVSS, ente encargado de

asegurar y proteger la salud de todos los trabaja­dores, es actualmente de colapso en el ordeneconómico, fundamentalemente por la adminis­tración viciosa de sus recursos, responsabilidad

de sus propios directivos, los empresarios, el go­bierno y hasta los mismos usuarios. El 22.08.89

el Decreto Presidencial No. 388 puso en marcha

la primera tarea de reorganización administrati­va, que dió paso al Proyecto de Reestructura­ción, previa consulta con todos los sectores de la

vida nacional 175. Sus propósitos eran:1.- Garantizar el funcionamiento del IVSS den­

tro del conjunto de Po.1íticas Nacionales de

Seguridad Social.

2.- Extender progresivamente su cobertura aotros sectores de la población trabajadora.

171 Panorama, 24.02.93172 PNUD, Desarrollo humano: Informe 1991, pág. 151173 TÚRK, Danilo. Realización de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Consejo Económico y Social. Naciones

Unidas. Pág. 30174 TÚRK, Danilo. Op. cit Pág. 30175 Decreto N' 388 del 22.08.89 : Reorganización Administrativa del IVSS.

107

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

3.- Satisfacer las contingencias de enfermeda­des, maternidad, vejez e invalidez, desem­pleo, sobrevivencia y otras, que propias de lapoblación trabajadora.

4.- Garantizar la compatibilidad del Sistema delos Seguros Sociales, con las políticas nacio­nales de salud.

5.- Asegurar la participación del Estado, traba­jadores, empleadores, y la Federación Médi­ca Venezolana, en la fijación de las pautas dedirección, organización, planificación y con­trol de la gestión.

6.- Incorporar al IVSS,sin perjuiciode su autono­mía, a un sistema de Seguridad Social cuyofuncionamiento se regirá de acuerdo a políticasemanadas del Ministerio del Trabajo.La puesta en práctica de este decreto daría

pie a un nuevo sistema de Seguridad Social enVenezuela, que establecería una clara definiciónentre los entes responsables de funciones norma­tivasy las que tienen a su cargo la operación. Paralograr esto es necesaria una separación entre losdiferentes fondos que lo integran. Esos objetivosestán condicionados por tres limitaciones de or­den práctico:a.- Cualquiera sea la estrategia adoptada para

lograr la reestructuración del Instituto, éstano puede ni debe suspender su continuidadoperativa.

b.- Toda decisión que se adopte en materia deprestación de servicios de salud debe tomaren cuenta la normativa vigente, especialmen­te en aquella contemplada en la Ley Orgáni­ca del Sistema Nacional de Salud.

c.- La estrategia de reestructuración del IVSSdebe plantearse dentro de un esquema evo­lutivo que no esté sujeto a factores externos,tales como decisiones legislativas previas, si­no por el contrario, diseñarse con flexibilidady fluidez para que los procesos técnicos ylegislativosse logren sin fricciones ni retardosinnecesarios.

La estrategia de reestructuración del IVSS seplantea de la siguiente forma. Se continuará laoperación del actual Instituto con la menor per­turbación posible para garantizar la prestaciónde sus obligaciones, mientras se instala la nuevaorganización que la sustituirá. A tales efectos se

176 El Nacional, 17.02.93

108

proyectó una oficina de reestructuración con vi­gencia de dos años, totalmente independiente dela estructura administrativa del IVSS, adscrita aun grupo normativo formado por los Ministrosdel Trabajo, de Estado para las Relaciones conel Congreso Directivo, apoyo ejecutivo de uncoordinador del Proyecto y asesoría de un Comi­té Permanente. La oficina contará con la partici­pación de seis especialistas en los campos legales,financieros, de informática, sanidad, administra­ción y publicidad.

Ese Plan de Reestructuración del IVSS de­

penderá de la aprobación de la Ley de CréditoPúblico incluída en la Ley Habilitante.

La propuesta de reestructurar el IVSS pre­tende desprenderse de los hospitales y demáscentros dispensadores del servicio de salud paraconvertirse en un instituto financiero, que no semanejará en relación directa con el usuario sinoa través de la banca privada.

La atención al trabajador se realizará en hos­pitales, donde el seguro social cubrirá el 100% dela atención; y en la clínicas privadas donde eltrabajador pagará un 70% del costo del servicioy el sistema de seguridad social el 30% restante.Este pago no se realizará en la clínica sino en laentidad financiera. Asimismo los servicios de la­

boratorios, ambulancias, seguridad hospitalariay otros similares serán privatizados.

Todo ello se implementará en el marco de laquiebra fraudulenta a la cual ha sido llevado elsistema de seguro social, debido al déficit quesufre por las deudas del sector público y privado,que alcanzan para el primero los 22 mil millonesde bolívares, y para el segundo 3 mil millones debolívares. Asimismo, el sector público ha dedu­cido a los trabajadores más de 8 mil millones debolívares que no han sido integrados en la cajadel seguro social.176

La reestructuración del IVSS, ameritará eldespido de 30 mil trabajadores, además de cederlas instalaciones de salud a fundaciones privadasy depositar los dineros de los trabajadores en lasentidades finacieras privadas para que lo mane­jen.

Por otro lado, algunas organizaciones comola Cámara de Medianos y Pequeños Industriales,decidieron unilateralmente no pagar las cuotas

obrero-patronales del IVSS, sustituyendo la asis­

tencia médica a sus trabajadores con pólizas pri­vadas, de carácter colectivo.

Provea ha manifestado en anteriores oportu­nidades que la reestructuración del Seguro So­cial es una necesidad y que debe apuntar a suefectiva transformación en un ente que realmen­te cumpla los objetivos para los cuales fue crea­do: la seguridad de los trabajadores y la presta­ción de un adecuado servicio de atención médica.

Sin embargo, los pasos que se han dado permitenconcluir que los únicos beneficiados de este pro­ceso serán las compañías aseguradoras y las clí­nicas privadas. Los criterios mediante los cuales seestablecerá la capacidad de cada persona de cubrirlos costos de su atención siguen sin estar claros, y

resulta difícil entender CÓmo se logrará acceder auna salud integral si los servicios que acompañan sugarantía serán privatizados. Es posible prever en­tonces una desafiliación masiva del IVSS que refor­zará los argumentos oficiales que afirman que talente no cumple una función necesaria, lo que faci­litará su desintegración definitiva.

Un país que ha sufrido tan grave y aceleradoproceso de deterioro como Venezuela, no puededarsé el lujo de perder el sistema de seguridad

social, pero tampoco de aceptar las condicionesen las que éste se encuentra. La solución nopuede ser su eliminación sino su transformaciónen un ente eficaz lo que sólo se logrará con unaauténtica voluntad política y una adecuada asig­nación presupuestaria.

Megaproyecto social

Atendiendo a las pautas de la OMS, el go­bierno nacional inició en 1991 la programacióndel "Megaproyecto Social" con metas de inversióndel orden de los 4 mil millones de dólares (Bs.

37.860 millones) para el período de 1992-1996.Dentro del mismo se encuentra enmarcado el

"Proyecto Salud" con miras a mejorar la calidadde la atención médica-hospitalaria, a implemen­tar la Red de Atención Primaria en Salud, au­mentar la cobertura de los servicios, fortalecer la

gerencia y apoyar el proceso de descentralizacióny transferencias de competencias del sector.

Dentro de este contexto, el gobierno, a travésdel MSAS y con el apoyo técnico y financiero del

BM y el BID, emprendió un conjunto de accionesorientadas a los siguientes puntos de intervención:

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

1.- Gerencia, organización de sistemas adminis­

trativos, capacitación de personal y financia­miento de los Centros de Salud a nivel nacio­

nal , a objeto de brindarle al usuario-pacienteun tratamiento más digno, oportuno y demayor calidad con equidad y participación.

2.- Preparación de planes de capacitación a losdistintos niveles de la organización hospitalaria.

3.- Difusión de información básica sobre pre­vención de enfermedades y accidentes, y ser­

vicios disponibles en el nivel local, de acuerdoa las necesidades de la población, a fin de

evitar el congestionamiento de los centros de

mayor atención y complejidad (hospitales) yla subutilización de los centros de primer

nivel de atención (ambulatorios).4.- Rehabilitación de la planta física y equipamien­

to de hospitales y ambulatorios a nivel nacional.5.- Desarrollo de planes de mantenimiento de

infraestructura y de equipos.6.- Formulación y ejecución de un programa de

transferencia de responsabilidades y recur­

sos a los gobiernos regionales.7.- Reestructuración del MSAS, a fin de adap­

tarlo al nuevo esquema de responsabilidadesy recursos compartidos con las gobernacio­nes de los estados, en la prestación de losservicios de salud.

8.- Desarrollo de los programas de información,control y erradicación de endemias como el

chagas, la malaria, el dengue, la fiebre ama­rilla, entre otras.

Se han seleccionado 30 hospitales del tipo 11al IV en distintos estados del país; del tipo IV:10; del tipo 111:9 y del tipo 11:11. Los hospitaleselegidos como experiencias pilotos son: el Hospi­tal Universitario y el Hospital de los Magallanes(ambos en Caracas), el Hospital de Coro, el Hos­pital de Valera, el Hospital de San Carlos y el

Hospital Universitario de Maracaibo.

El presupuesto estimado desde el año 1993hasta el año 1998 expreasado en millones de

bolívares, para el "Proyecto Salud" es el siguiente:

Enfermedades endémicas 3.327,47

Modernización de hospitales 2.786,31Modernización del sector salud 664,00

Más aporte local + BID + BIRD 53.784.83Total. 60.562,61

109

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

Este presupuesto comprende desde el año

1993 hasta el año 1998 y las cifras están expresa­das en millones de bolívares.

En porcentajes a la modernización del sector

corresponde un 46,1 %; a los hospitales 24,7% ypara las endemias 29,2%.

Es de hacer notar que las cifras mostradasanteriormente para la ejecución del proyecto,tanto como para la preinversión, son estimacio­

nes en estudio para ser sometidas a la aprobaciónde los entes del financiamiento externo; sin em­bargo el gobierno nacional ha iniciado las inver­

siones en el sector salud en 1993, por medio de

diferentes políticas tales como, la privatización ypor la Ley de Endeudamiento General, denomi­

nada "Ley Paraguas". El Ejecutivo Nacional so­licitará a los bancos que ésta inversión del primeraño (1993) del proyecto, sea considerada dentrode los montos del aporte local tal como han sidoseñalados:

Modernización de hospitales total .. 3.119,97Enfermedades endémicas 3.771,52Modernización del sector salud 4 067. 00

Total.. 10.958,49

Al finalizar la redacción de este Informe,

Provea desconoce cómo se operativizarán los

recursos multimillonarios que ya están asigna­dos, para poner en marcha el megaproyecto ensalud. En razón de ello, y aunque el proyectopueda sonar urgente y necesario, se debe infor­

mar a la comunidad sobre su desarrollo y em­pleo.

La COPRE refiere que existen más de 100

instituciones estadales que desarrollan acciones

sanitarias; este crecimiento anárquico y excesivotuvo sus orígenes por la presiones coyunturales

de distintos sectores sociales (sindicatos, gremiosy partidos políticos) más que por intereses exclu­sivamente técnicos y político-administrativos dels,:ctor salud. Se estima que aunados los recursos

financieros asignados para la salud en cada insti­tución, el Estado invierte unos 15 mil millones debolívares al año en éste sector. Los cambios re­cientemente ocurridos en la situación económica

del país, se han traducido en restricciones econó­

micas de los gastos sociales del Estado, lo que ha

influido en la disminución del gasto per cápita ensalud.l77

Relaciones Estado-sector privadoen la atención médica

El Estado debe afrontar con seriedad su re­

lación con el sector y subsector privado respectoa la atención médica, estableciendo claramente

los objetivos de esa relación, entendiendo que

dicho sector no puede evolucionar al margen dela evaluación y control del Estado, y que a su vezdebe establecer una relación armónica con éste

para fortalecer las acciones colectivas en materiade salud. El Estado debe establecer, mediante la

creación de normas apropiadas, la regulación dela atención médica privada; establecer los costosadecuados a este tipo de servicio e implementarla cooperación entre los entes privados y el sec­

tor público en materias como la asistencia, do­cencia e investigación.

Provea considera que la política de salud delEstado debe reorientarse por cuanto la imple­

mentación de políticas neoliberales en el sectorsalud -tal cual analizamos en el presente capítu­lo- viola los tres principios fundamentales deeste derecho, a saber: la obligatoriedad, el accesoy la gratuidad de los servicios de salud. Hemos

descrito cómo la mayoría de los venezolanos nogozan de un servicio de salud totalmente gratuitoy accesible a quien lo requiera.

Tomando en consideración los aspectos an­teriormente destacados es conveniente que lapolítica de salud del Estado priorice dos grandesobjetivos:1.- La reorientación del modelo asistencialista y

curativo hacia formas integrales de atención

ambulatoria y hospitalaria que expresen en lapráctica el sentido integral de la prevensiónde la acción sanitaria. En este sentido, debe

priorizarse la formación del personal y lo­grar la asignación presupuestaria que permi­tan el funcionamiento eficiente del sector.

2.- La implementación del Sistema Nacionalde Salud, con las características de univer­

salidad, gratuidad y obligatoriedad de lasalud; regionalización (descentralización)y jerarquización que asegure la adecuadacoordinación entre los distintos niveles de

177 COPRE, Una Política Social Para la Afirmación de la Democracia. Caracas, 1989.

110

complejidad, evaluación y supervisión conti­nua; sectorización geográfica y demográficaen cuanto a los servicios de salud ofrecidos a

la población; planificación sanitaria adecua­da a la polftica de salud del Estado y a losplanes nacionales de salud a largo y medianoplazo; participación de la sociedad con estf­mulo a la población organizada en la planifi­cación, ejecución de las actividades en saludy su evaluación.Estos objetivos deben basarse en Iineamien­

tos programáticos tales como: establecimientode la Atención Primaria en Salud y el desarrollode la participación de la población en el sector;investigación en salud como área prioritaria e

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

información en salud como estrategia funda­mental del sector.

Por último, el Estado debe actuar en el cam­po de la tecnologfa en salud, lo cual abarca lainvestigación, producción de tecnologfa, evalua­ción de su impacto en la salud, información,formación del personal para el área y evaluaciónadministrativa del sector encargado de la polfticatecnológica en salud.

No puede haber sociedades sanas dentrode marcos carenciales políticos, administrati­vos, culturales y económicos. Las solucionesdeberán ser globales priorizando la atenciónde los sectores mayoritarios de menores recur­sos.

111

B.3 Derecho a la educaciónTodos tienen derecho a la educación. El Estado creará y sostendrá escuelas, institucio­nes y servicios suficientemente dotados para asegurar el acceso a la educación y a lacultura, sin más limitaciones que las derivadas de la vocación y de las aptitudes. Laeducación impartida por los institutos oficiales será gratuita en todos sus ciclos.

Artículo 78 de la Constitución de la República de Venezuela

Elementos y característicasdel derecho a la educación

La concepción la educación como derechohumano se plantea en base a que se consideracomo un bien social que enriquece y contribuyeefectivamente a la realización integral del indivi­duo y por ende de la sociedad o colectividad enla cual se desenvuelve.

En tanto bien social, la educación no puedeser entendida como un privilegio de determina­dos sectores sino que debe abarcar y hacerserealidad en cada ser humano, en términos deigualdad yjusticia. La universalidad del derechoa la educación se concreta en diferentes factores

que deben ser garantizados para su efectivo dis­frute. Son estos factores la obligatoriedad, laaccesibilidad, la gratuidad y la generalización, loscuales tienen una clara relación de dependenciaentre sf.

La obligatoriedad parte de propiciar el nivelde formación e instrucción básico que toda per­sona debe poseer. Este nivel de formación com­prende el proceso de alfabetización, conocimien­tos generales y la adquisición de herramientas ydestrezas básicas que, de no continuar con elproceso de escolarización permitirían al indivi­duo contar con una base mínima para encarar sudesenvolvimiento posterior. Este principio secontempla fundamentalmente en la educaciónelemental, que en nuestro país comprende elúltimo año de preescolar y los nueve años de laeducación básica.

La gratuidad de la educación implica para los

112

Estados una responsabilidad fundamental en laelaboración y ejecución de políticas educativasintegrales que contemplen tanto lineamientosacadémicos y pedagógicos como elementos deorden administrativo y logística.

Es por ello que la gratuidad no puede enten­derse solamente como el no pago o cancelacióndirecta de mensualidades o matrículas sino queimplica proveer al educando de un conjunto decondiciones que le van a permitir además deacceder al sistema educativo, mantenerse en él.Aquí es donde la accesibilidad al sistema formalde educación se conjuga con una serie de ele­mentos en los que el papel del Estado es funda­mental. Son estos elementos: oferta matricular

acorde con la demanda educativa, garantías parauna adecuada alimentación y dotación escolar,facilidad de acceso a los centros educativos, cali­dad de la educación y atención a problemas par­ticulares.

La generalización planteada para los niveleseducativos no obligatorios se entiende como unaconsecuencia lógica de la ampliación matricularque produce el criterio de accesibilidad. Esto es,que en la medida que se amplíe la cobertura anivel básico exista la infraestructura que permitaal estudiante continuar su ciclo formativo, inde­pendientemente del carácter obligatorio del mis­mo.

Nuestro sistema escolar está estructurado de

forma vertical, de manera que la educación for­mal se concreta en una cadena que contempladiferentes niveles: preescolar, básica, media di­versificada y profesional, y superior. Esta cadena

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Fuente: ME. Estadisticas Educacionales. Separata de

la Memoria y Cuenta 1992.

cubre un período de dieciocho años que en el

caso ideal debe cumplirse entre los 6 y los 24 añosde edad.

Educación preescolar, básica y media:reversibilidad de logros obtenidos

Todos los análisis coinciden en afirmar que

el Estado venezolano, especialmente a partir del

proceso democrático, ha ampliado considera­blemente la capacidad del sistema educativo deabsorver cada vez un mayor número de estudian­tes en el último año del preescolar y los nueveaños del nivel básico. Un informe elaborado por

la Oficina Regional de Educación para AméricaLatina y el Caribe, dependiente de la UNESCO,

establece que Venezuela había alcanzado para1989 un índice de incorporación de la poblaciónescolar del 95% que se considera como accesouniversal. Concluye el mencionado informe que"En Venezuela alrededor del 95% de la población

de cada edad simple considerada escolar (cohor­te) accede al nivel de educación básica, ingresan­do la mayoría de ellos a los seis o siete años deedad,,178.

Esta importante expansión educativa se con­

cretó en la ampliación de la oferta de cupos cadaaño. Las cifras citadas por la UNESCO correspon­

den al año 1989; sin embargo, a partir de finales dela década de los 80 comienza a notarse una tenden­

cia regresiva en la expansión matricular.En las cifras ofrecidas por el Ministerio de

Educación (ME), si bien esta expansión ha con­tinuado, se observa una disminución del índice

de crecimiento interanual para el año escolar

1991-92, tanto para el nivel preescolar como parael nivel básico. Así lo demuestra el siguientecuadro:

Indice de crecimiento interanual

Si bien es muy temprano para afirmar que setrata de una tendencia permanente, es conve­

niente dar una voz de alerta, toda vez que estadisminución se produce en un momento en quela acción educativa del Estado se encuentra se­

riamente limitada por la falta de una adecuadaasignación de recursos, la cual, al parecer novariará positivamente a corto plazo, ante la mag­nitud del déficit fiscal. Sobre esta situación inclu­

so organismos como Fedecámaras han diagnos­ticado que "...10 más pub licitado del modelo edu­

cativo actual, como es la expansión matricular, yano responde a los estímulos del sistema, dando

1 d .. ,,179C aras muestras e retroceso e inoperancia.Otro elemento que surge en estas cifras es

que la mayor expansión tanto para el preescolarcomo para la básica, se produce en el sectorprivado donde el índice de crecimiento intera­

nual pasó de 1.8% en el año 1990-91 al 9.3% enel 1991-92, en el nivel preescolar y de 4.75% a6.95% para el nivel básico en el mismo período.Sobre esta situación nos detendremos más ade­lante.

En el lapso que cubre el presente Informe losaspectos que desdicen de la acción del Estado en

relación al principio de obligatoriedad del dere­cho a la educación se encuentran también rela­

cionados con la permanencia de los alumnos enel sistema educativo.

De acuerdo a las cifras ofrecidas para 1990­91 por el ME en torno a la deserción escolar

(últimas cifras oficiales brindadas por este orga­nismo en este indicador), ésta se ubica en el7.16% para el nivel básico, es decir 290 mil estu­diantes, y en un 13.28% para la educación mediadiversificada, aproximadamente 38 mil estudian­tes. Por su lado la encuesta social de la OCEI

estableció que durante los años escolares 1989­90 Y 1990-91, "...la cantidad de estudiantes que

desertó del sistema educativo fue de 1.177.219

personas, es decir, 588 mil 609 por año esCQ­

lar,,180. Si bien esta cifra de la OCEI comprende

también a los estudiantes del nivel superior, exis­te una clara incoherencia entre las cifras ofreci­

das por ambos organismos oficiales ya que, deacuerdo al ME, un 55.83% de los desertores

0.70%

3.38%

1.3%

6.3%

90-91

91-92

178 UNESCO: Situación Educativa de América Latina y el Caribe, 1980-1989, Santiago, 1992, pág. 477179 El Impulso, 18.03.93180 El Nacional, 07.06.93

113

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

corresponderían al nivel básico y medio y el44.15% restante al nivel superior: Si se toma encuenta que la matrícula en educación superiorpara el año 1991-92 es de 550 mil 30 estudiantes,la deserción a este nivel estaría ubicándose porencima del 40%, lo que demostraría un rotundofracaso en el mencionado nivel, que a pesar deestar cuestionado, no parece tener esa magni­tud. De cualquier manera las cifras coincidenen la estimación de que en Venezuela existen1millón 200 mil jóvenes, con edades comprendi­das entre 14y 24 años que no estudian ni traba­jan.

Al problema de la deserción se suma el altoíndice de repitencia, que según la investigaciónrealizada por la Oficina Regional de Educaciónpara América Latina y el Caribe, constituye elmás grave problema que enfrenta la educaciónvenezolana. "De acuerdo a los índices de repeti­

ción estimados por SIR!, el 62.8% aprueba su

sexto grado y el 46.1% de los estudiantes que

ingresan hoy en la escuela logra completar final­mente el noveno grado de la educación básica

después de haber repetido tres o más veces elcurso" 181. Todo esto llevó a afirmar al mencio­

nado organismo que "...se observa un considera­

ble fracaso en los primeros grados de la educación

básica (sobre todo en las áreas urbano-margina­les y rurales) ... ,,182

Las cifras de repitencia que ofrece el MEpara el año escolar 1991-92 en el nivel básico seencuentran en el orden del 11.20%, cantidadcercana a los 470 mil estudiantes.

Este factor agrava considerablemente loscostos de la educación, yaque produce niveles deprosecución nada deseables, lo que se refleja enlas conclusiones arrojadas por el mencionadoinforme "En promedio (...) por cada estudiante

graduado de la educación básica se requerirían

19.2 años-alumnos de estudio y 10.7 años por18~cada alumno que aprueba el sexto grado" '>.

En todo caso repitencia y deserción se con­jugan para atentar seriamente contra la per­

. manencia de los estudiantes en el sistema edu­cativo.

181 UNESCO. Op. cit, pág. 480182 Idem, pág. 477183 Idem, pág. 480184 El Impulso, 22.02.93185 El Nacional, 22.05.93

114

Una reciente investigación del LicenciadoGenaro Lucena Terán, docente del Instituto Pe­dagógico de Barquisimeto, recoge los siguientesresultados: "Sólo el 57% de los alumnos de Edu­

cación Básica aprueba el sexto grado y apenas el

33% ha aprobado el noveno grado con índices

inferiores a los de años anteriores, habiendo au­mentado notablemente la deserción escolar,,184.

Las causas de la repitencia y deserción siguenestando asociadas al deterioro de las condiciones

globales de vida de la familia venezolana. Tal ycomo lo afirma la encuesta social de la OCEI "...

del más del millón que abandonaron sus estudios,

el 19.5%, unas 229 mil 410 personas lo hicieron

para incorporarse al mercado laboral. Una causaestrechamente ligada a ello adujeron otro 19% de

los entrevistados, a quienes les fue imposible con­tinuar estudiando por no tener recursos económi­cos" 185

La carencia de recursos económicos se refle­

ja en el alto porcentaje de alumnos que debenabandonar el sistema de educación formal porlas consecuencias que les acarrea la desnutrición,el trabajo infantil, el elevado costo del transportey la merienda escolar y las dificultades para ad­quirir la dotación escolar mínima.

En el nivel de educación media diversificada

la situación se agrava considerablemente, incum­pliéndose el principio de generalización que seestablece para este nivel.Este principio está con­tenido en el Pacto Internacional de Derechos

Económicos, Socialesy Culturales en el aparte b.del artículo 13.2 en donde se establece que: "Laenseñanza secundaria, en sus diferentes formas,

incluso la enseñanza secundaria técnica y profe­

sional, debe ser generalizada y hacerse accesible a

todos, por cuantos medios sean apropiados, y en

particular, por la implantación progresiva de la

enseñanza gratuita".

Entre los años escolares 1982-83 y 1991-92la ampliación de la oferta educativa establecidaen función de nuevos cupos para este nivel seubicó en el orden de los 60 mil 131 cupos, lo cualcontrasta notablemente con la oferta en los nive­les anteriores. Además es notoria la disminución

de la matrícula para el último año de este nivel,que evidencia la falta de correspondencia entreel número de alumnos que ingresan a esta etapay el número que la culminan.

Provea considera que en este nivel no sólo nose está cumpliendo con el principio de generali­zación, sino que se ha producido un retrocesopor efecto de las políticas oficiales, toda vez queno se está atendiendo adecuadamente a los fac­

tores que podrían garantizar tal generalizaciónen el nivel anterior: gratuidad y permanencia, loscuales, si estuvieran adecuadamente atendidos,reflejarían un lógico incremento de la matrículay un grado de culminación mayor del que presen­tan actualmente.

Educación Superior: recortespresupuestarios e ineficiencia atentancontra su vigencia

Los problemas que enfrenta la educaciónSuperior han continuado profundizándose en ellapso que cubre este Informe, sin que se visuali­cen salidas acordes con los dos principios quedeben regir este nivel educativo: calidad y equi­dad.

Dentro de los parámetros que enmarcan a laeducación superior como derecho humano esnecesario señalar varios aspectos adicionales.

Uno de ellos es la indudable relación queexiste entre el disfrute de este derecho y la cade­na anterior de escolaridad. Para entender esta

relación es necesario volver a los elementos quese señalaban anteriormente como integrantesdel derecho a la educación. Si se toma en cuenta

lo que establece el artículo 26 de la DeclaraciónUniversal de los Derechos Humanos en cuantoa que: ''La instrucción técnica y profesional habrá

de ser generalizada; el acceso a los estudios supe­

riores será igual para todos, en función de los

méritos respectivos", es concluyente entonces quesu logro está directamente relacionado con lacapacidad del sistema educativo básico y medio,de haber garantizado la accesibilidad y generali­zación anteriormente mencionadas.

Por su parte, el punto c. del artículo 13.2 delPacto Internacional de Derechos, Económicos,Socialesy Culturales establece que "La enseñan-

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

za superior debe hacerse igualmente accesible a

todos sobre la base de la capacidad de cada uno,por cuantos medios sean apropiados, y en particu­

lar por la implantación masiva de la enseñanza

gratuita." Es claro entonces que la equidad en elacceso a la educación superior estará garantizadao mayormente preservada en la medida en quela educación básica y secundaria hayan tenido unnivel de expansión masivo.

La realidad actual apunta a que la accesibili­dad a la educación superior está ubicándose enlos sectores medios y altos de la población, tantoen los institutos privados como en las universida­des oficiales.

Esto no siempre ha sido así. De acuerdo adatos señalados por el PNUD, para 1987,Vene­zuela había alcanzado el "modelo de acceso de

masas", es decir, que su porcentaje de escolaridadpara el nivelsuperior se encontraba entre el 15y el35%, superando con ello el "modelo de acceso de

élites" que contempla un porcentaje inferioral 15%y por debajo del "modelo de acceso universal"

que supera aI35%. Aún más, Venezuela con un26.1% de población universitaria había superadoa algunos países de Europa186.

Esta expansión obedeció al impulso queotorgó el Estado a una estrategia de democrati­zación educativa que se relacionaba con el mo­delo productivo del momento (décadas 70-80) ycon la expansión de los empleos que generaba elsector servicios. Es así como se concreta la crea­

ción de instituciones técnicas de nivel superior yuna política de acceso a los institutos superioresno restrictiva, lo cual evidenciaba una importan­te inversión del Estado en este nivel por vía delpresupuesto universitario.

Las medidas restrictivas adoptadas por losdiferentes gobiernos a partir del año 1983,tienenuna particular incidencia en el deterioro del ac­ceso a la educación superior; deterioro que sibien no tiene su máxima expresión en la disminu­ción de la matrícula, sí se refleja en el alto índicede deserción y la abismal diferencia entre el por­centaje de inscritos y el porcentaje de egresados.

Hasta mediados de los años 80 Venezuela

desarrollaba una política de libre acceso al siste­ma de educación superior, lo que explica la am-

186 GARCIA, Carmen' Modelos de acceso y políticas de ingreso a la Educación Superior. El caso deAmérica Latina y el Caribe.Revista Educación Superior y Sociedad. Vol. 2, No. 2, pág. 75.

115

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

plia expansión del mismo. Es recientementecuando se han incorporado mecanismos como laPrueba de Aptitud Académica (PAA) Yse tomanen cuenta criterios como los promedios obteni­dos en la etapa secundaria para realizar la selec­ción.

Estos criterios podrían ser reflejo del necesa­rio proceso de selección que a este nivel se nece­sita para acceder al sistema educativo, pero no sepuede negar que existen condiciones discrimina­torias y desventajosas toda vez que no se logracumplir con los principios de masividad y gene­ralización en los niveles anteriores, y se realizansobre una población altamente depauperada.

De esta manera, los mecanismos de selecciónadoptados para la educación superior constitu­yen mecanismos que cercenan el acceso de gran­des sectores de la población a este subsistema,entre otras razones por estar desvinculados de larealidad.

Es así como el promedio exigido para acce­der a un grueso número de carreras está porencima de los 15 puntos, mientras que recientesinvestigaciones (Centro de Estudios OrangeLab, 1993) demuestran que el 60% de los bachi­lleres venezolanos promedian entre los 12 y los13 puntos. Por su parte, la PAA que ha sidocalificada como una evaluación eminentemente

sumativa; no recoge criterios cualitativos queserían fundamentales para lograr la ubicación delos estudiantes en sus verdaderos intereses voca­cionales. Además la PAA ha sido duramente

cuestionada porque ha venido ha convertirse enun elemento más de corrupción que incluye des­de la venta previa de la prueba hasta la exclusiónde un número importante de bachilleres que nopueden presentarla porque la misma no llega alos centros educativos medios en algunas zonasdel país.

Provea considera que mientras los procesosde selección sigan manejándose de esta manera,se cercenará seriamente el acceso al sistema de

educación superior a un grueso número de estu­diantes, fundamentalmente proveniente de lascapas de menores ingresos de la población y delas zonas rurales del país.

Un sistema educativo de articulación vertical

como elvenezolano, hace suponer que todo pro­ceso educativo debe culminar en la formación

superior. Esta concepción constituye el primer

116

obstáculo para desarrollar un sistema de accesoa la educación superior que tenga como base laúnica limitación que establecen los instrumentosinternacionales: las capacidades individuales dequienes optan al sistema.

Otro criterio que es necesario incorporar esaquel mediante el cual se establece una adecua­da relación entre la realidad económica yproduc­tiva del país y la formación de sus recursos huma­nos. La universidad no puede plantearse graduarprofesionales que no encontrarán en el cortoplazo, la posibilidad real de contribuir al desarro­llo del país.

Esto nos lleva a concluir que es necesariorealizar un proceso de selección para optar a laeducación superior, pero que debe realizarse so­bre la base de la igualdad de oportunidades y noconvertirse en un proceso excluyente de los sec­tores económicamente más débiles, como ha ve­nido ocurriendo con mayor énfasis en los últimosafios. De esta manera Provea considera que elproblema del acceso a la educación superior noes un problema aislado del resto del sistemaeducativo y que su adecuada solución debe per­mear toda esta estructura.

Las soluciones que se plantean para este ni­vel, tales como, la creación de un sistema decontribuciones económicas regulares por la víadel cobro de una cuota mensual para las univer­sidades e institutos oficiales son contrarias a loestablecido en la Constitución en el sentido de

que "La educación impartida en los institutos

oficiales, será gratuita en todos sus ciclos", lo queademás nos colocaría, a la vuelta de pocos afiosen el nivel de acceso de élites que ya se habíasuperado. Quienes sostienen la necesidad de es­tablecer matrículas en el nivel superior planteanque, en definitiva, muchos estudiantes que hanpagado por su educación básica y media no lohacen en el nivel superior y que además, la asig­nación presupuestaria para este nivel resulta des­proporcionada en relación a los niveles anterio­res. Ambos argumentos reflejan un criterio que,con las políticas de ajuste, ha pasado a un primerplano. La educación no es prioritaria para elEstado y debe hacerse depender de las capacida­des individuales de pago, dejando para el Estadosólo la responsabilidad de garantizar la educa­ción elemental y básica.

Es este un criterio excluyente que niega las

bases de la universalidad y la generalízación de laeducación en todos sus niveles y que facilita elafianzamiento de las políticas insdiscriminadasde recortes que vienen haciendo losgobiernos enrazón de los Programas de Ajuste Estructural. Elcriterio predominante debe ser ubicar a la edu­cación como una prioridad nacional y que, comotal, reciba el presupuesto correcto.

Provea está conciente de que este problemano puede ser abordado de manera simplista,defendiendo la gratuidad de la educación supe­rior y el acceso en igualdad de oportunidades sinhacer una exhaustiva revisión de todos los ele­

mentos que integran este susbsistema de educa­ción: calidad académica, distribución del presu­puesto y efectividad en términos de prosecuciónde los alumnos; pero esta revisión no puede ha­cerse sobre la base de "...perder el espacio ganado

en cuanto al porcentaje de personas que han lo­

grado acceder a la educación superior" 187

La calidad de la educación tambiénes una responsabilidad del Estado

El artículo 80 de la Constitución establece

que "La educación tendrá como finalidad el ple­

no desarrollo de la personalidad, la formación de

ciudadanos aptos para la vida y el ejercicio de la

democracia, el fomento de la cultura y el desarro­

llo del espíritu de solidaridad humana. El Estadoorientará y organizará el sistema educativo para

lograr el cumplimiento de los fines aquí señala­dos."

Por su parte, el artículo 6 de la Ley Orgánicade Educación sostiene que "Todos tienen dere­cho a recibir una educación conforme con sus

aptitudes y aspiraciones, adecuada a su vocacióny dentro de las exigencias del interés nacional o

local, sin ningún tipo de discriminación por razón

de la raza, del credo, la posición económica y

social o de cualquier otra naturaleza. El Estado

creará y sostendrá instituciones y servicios sufi­

cientemente dotados para asegurar el cumpli­miento de la obligación que en tal sentido le co­rresponde, así como los servicios de orientación,

asistencia y protección integral alalumno, con elfin de garantizar el máximo rendimiento social del

sistema educativo y de proporcionar una efectiva

igualdad de oportunidades educacionales."

187 García, Carmen. Op. cit. pág.90

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Ambos artículos recogen un criterio que esnecesario rescatar y que afianzaría la consecu­ción de la educación como derecho humano en

su perspectiva más integral. Se trata de la respon­sabilidad del Estado en el logro de una educaciónde alta calidad en la cual su papel no puede estarlimitado a la garantía o apertura de cupos ya unaexpansión meramente cuantitativa del sistemaeducativo dejando por fuera los aspectos de or­den cualitativo que dan a la educación su verda­dero sentido.

Los problemas antes mencionados encuanto a deserción y repitencia, además deoriginarse en razones de orden socioecómico,tienen también una directa vinculación con lacalidad de la educación. Es así como entre las

causas de la repitencia se encuentran con granfrecuencia razones como inasistencia de los

docentes, bajo rendimiento estudiantil, pro­blemas de aprendizaje, carencia de textos ymateriales de apoyo.

En informes anteriores, se ha coincididocon la opinión de otros analistas al afirmar queexiste un claro divorcio entre los contenidos de

la educación que se imparte en nuestras escue­las y la realidad actual. Esto supone no sólo undivorcio teórico sino una consecuencia prácti­ca que se evidencia en la escasa o nula prepa­ración que otorga la educación venezolana asus alumnos, para enfrentar adecuadamente larealidad laboral y social en la que tendrán quedesenvolverse.

Algunos aspectos que caracterizan alalumno venezolano en la actualidad son su

escasa capacidad de comprensión lectora, es­caso dominio de la escritura, desconocimientode nuestra historia pasada y reciente, entreotras. Por citar un ejemplo, un estudio realiza­do por el Instituto para la Evaluación del Pro­greso Escolar (lEA) de Alemania y coordina­do por la Universidad Pedagógica Experimen­tal Libertador (UPEL) en nuestro país, pusode manifiesto que "... el rendimiento de losestudiantes (... ) resultó ser en general bastan­

te bajo, al punto de que sólo el 5% de losestudiantes lograron obtener rendimientos

por sobre la media internacional." y aún

más, "El bajo índice de capacidad lectora del

117

que tiene la profesión docente, la pérdida de laestima hacia la responsabilidad que significa op­tar por ella, el poco afecto que tienen las comuni­dades hacia el maestro, el tratamiento desconsi­

derado hacia el docente por parte del Ministeriode Educación." 191. En el nivel formativo es

preocupante el descenso que ha experimenta­do la matrícula de las carreras de formación

docente, especialmente en los institutos peda­gógicos, donde por citar un ejemplo, "...Caste­llano y Literatura, de 300 estudiantes que opta­

ron el año fgasado, en 1993 apenas si se inscri­bieron 14" 92.

La consecuencia directa de esta situación es

el ingreso en calidad de docentes de personal queno tiene la calificaciónni la preparación requeri­das. Las cifras ofrecidas por el ME en su Memo­ria y Cuenta de 1992 arrojan un porcentaje su­perior al21 % de docentes que ejercen en el nivelbásico sin poseer título, mientras que para elnivel preescolar el porcentaje de auxiliares do­centes que ejercen sin título es prácticamenteigual al de los que sí lo tienen.

Por lo demás, la calidad de la educacióntambién se ve seriamente afectada por aspec­tos que se derivan de la misma formación do­cente. En un programa televisivo de periodis­mo investigativo, se revelaron los resultados deun estudio realizado a un grupo de docentesdel Edo. Mérida, quienes presentaron gravescarencias en el plano de la comprensión lecto­ra, en la escritura y ortografía y en la habilidadnumérica. El 70% de estos educadores com­

prendianlo leído en menos de un 50%. Anteeste cuadro será muy diíicil obtener una edu­cación de alta calidad si el docente no poseeuna formación adecuada.

Frente a esta situación, luce cuesta arribapretender realizar una reforma pedagógica yuna revisión con propuestas de los contenidosde nuestra educación, si no se aborda con laseriedad debida la situación del docente en

términos de producir mejoras económicas,académicas, pedagógicas y sociales en el cor­to plazo.

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

escolar venezolano solo fue superado (...) por trespaises africanos,,188.

Provea considera que uno de los aspectosfundamentales que inciden en la calidad de laeducación en la actualidad lo constituye la situa­ción del docente venezolano. Dos aspectos clavesafectan su situación:la baja remuneración yelpocoo nulo estímulo formativo que se le concede.

La baja remuneración del docente venezola­no es una situación por todos conocida. El sueldopromedio de un maestro durante el año escolar1992-93estuvo en el orden de los 14milbolívares

mensuales cuando ya para 1991 el monto de lacanasta básica sobrepasaba los 17 mil bolívares.De esta manera, ''para lograr un sueldo mediana­mente aceptable, el docente se ve en la necesidad

de llenarse de horas y trasladarse de un liceo o

colegio a otro, por consiguiente, con 40 ó 50 horassemanales, es imposible que atienda como debe

ser a sus alumnos, cayendo muchas veces y aúnsin quererlo, en la mediocridad,,189.

Las luchas emprendidas por el magi~teriopara lograr un ingreso salarial digno han estadopresentes en cada año escolar. Particularmentedurante el pasado, cuando se discutió y aprobóel IV Contrato Colectivo del Magisterio se pro­dujo una huelga que alcanzó las cinco semanas

de paralización total 1. §ue hizo tambalear seria­mente el año escolar 9 .

Aún así, el contrato aprobado no significóunincremento sustancial de los ingresos docentes.Es posible prever entonces un mayor grado dedesmotivación del docente hacia sus labores con

el consecuente efecto negativo sobre la calidadde la educación.

Un fenómeno hasta ahora desconocido seestá presentado como consecuencia de la infra­valoración de la carrera docente. Se trata de la

deserción docente, la cual se produce tanto en elnivel formativo como en el ejercicio de la profe­sión. Cifras aportadas por dirigentes magisteria­les dan cuenta de que durante el pasado añoescolar hubo una renuncia masiva de educadoresque alcanzó la cifra de los 15 mil docentes, adu­ciendo entre otras razones "... la falta de atractivo

188 El Universal, 05.05.93189 El Globo, 15.03.93

190 Un recuento detallado de los conflictos magisteriales se presenta en el capítulo B.4 de este Informe191 El Nacional, 08.08.93192 El Nacional, 08.08.93

118

Presupuesto educativo:una prioridad relegada

Los aspectos antes señalados tienen una di­recta relación con las prioridades económicas delos gobiernos de turno. Aquí se hace referenciaa que la asignación presupuestaria para el sectoreducación potencia o limita el desempeño delmismo. Además, siendo la educación una res­ponsabilidad del Estado y habiendo ratificadonuestro país instrumentos internacionales queasí lo contemplan, es lógico esperar que se desti­ne a la educación un presupuesto coherente conla garantía de la misma.

Para analizar el presupuesto en materia deeducación es necesario abordar dos aspectos: enprimer lugar, el monto destinado al sector y surelación con otros rubros y con los parámetrosestablecidos por organismos internacionales; yen segundo lugar, la distribución de los mismos.

Los criterios de asignación presupuestariapara la educación establecidos por la UNESCO,sostienen que debería destinársele el 25% delpresupuesto total del país; en Venezuela, para elaño 1993 el presupuesto educativo alcanzó sóla­mente el 19% 10 que ya indica un déficit.

Más aún, un primer criterio que deberfa pre­valecer al momento de asignar prioridades pre­supuestarias es la ubicación del rubro educación(y otros como salud) como una inversión y nocomo gasto. Este criterio sería compatible con laimplementación de políticas en estos sectoresque apuntaran ciertamente hacia una garantíade tales derechos. En este sentido nos encontra­

mos con una primera traba para la garantía delderecho a la educación. Especialmente durantelos últimos cinco años, los recursos destinados ala educación se han manejado con un criterio degasto que es necesario reducir. Es bien sabidoque los primeros sectores que han sufrido recor­tes son los pertenecientes al llamado "Gasto so­

cial" (ministerios de sanidad, educación, trabajo),mientras que, por ejemplo, para 1993 los minis­terios que mayor incremento han sufrido sonHacienda, Relaciones Interiores, Exteriores yDefensa.

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Una investigación desarrollada por Fernan­do Reimers para el Centro Interamericano deEstudios e Investigaciones para el Planeamientode la Educación (Cinterplan), indica que resultasorprendente que un país como Venezuela, quedió en el pasado una alta prioridad a la educa­ción, haya hecho reducciones tan drásticas eneste rubro a partir de las políticas de ajuste. "Es

sorprendente, por ejemplo, que (u.) el gasto en

defensa aumentó durante el proceso de ajuste,mientras que el gasto en educación y salud dismi­nuía. Esto es especialmente marcado en Venezue­

la, donde el aumento en el gasto de defensa entre

1985 y 1986 (501 millones de bolívares a precios

constantes de 1980) casi quintuplicó los recortesen educación en el mismo período (107 millones

de bolívares a precios constantes de 1980). Lossalarios de los maestros sufrieron deterioros pro­

porcionalmente ma{ores que los sufridos porotras ocupaciones" 93.

De esta manera el llamado "Gasto social" se

encuentra en una clara desventaja cuando seelabora el presupuesto nacional, toda vez que lalógica gubernamental y las presiones de los orga­nismos internacionales establecen que natural­mente los recortes deben producirse en este sec­tor. De hecho, la reducción presupuestaria quesufriÓel ME para 1993 estuvo en el orden de los760 millones de bolívares, 10 cual, según el titulardel mencionado despacho "... afectará las trans­ferencias y aportes de otros organismos depen­dientes de este despacho pero no directamente el

funcionamiento central del Ministerio" 194. Estosrecortes nuevamente tienen que ver con aspec­tos relacionados con el área de infraestructura

físicay dotación escolar y atentan contra la con­cepción de una educación integral que en térmi­nos de una mayor calidad debe trascender lamera ejecución de los gastos operativos. Estáclaro entonces que "... las reducciones despropor­

cionadas del gasto educativo reflejan la falta de

capacidad del sector educativo de negociar y de­

fender su presupuesto frente al gabinete económi­co, de la misma manera que otros ministerios, el

de defensa, por ejemplo, ('00)" 195

El segundo aspecto que mencionábamos, la193 REIMERS, Fernando: Educación para todos en América Latina en el siglo XXI: los desafíos de la estabilización y el

ajuste para la planificación educativa, Clllterplau, Caracas, 1991, pág. 70194 El Universal, 12.03.93195 Reimers, Fernando. Op. cit. pág. 71

119

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

Privada 1 839.915 113.71 1 968.554 115.3011.065.071116.26

Fuente: Ministerio ck Educación, Estadisticas

educacionales. Separata ck la Memoria y Cuenta, 1992.

6.547.986

9.3%

6.95%

12.28%

30.02%

6.330.326

Preescolar 1.8%

Básica 4.75%

Media 9.27%

Superior 30.25%

Mabúoula [6.124.064Total

Indice de crecimiento interanual porniveles educativos

pios contenidos en estaConstitucióny en las leyes."Una interpretación adecuada de este artícu­

lo, no puede basarse en el criterio de una acciónestatal que sobredimensione el estímulo al sectorprivado en educación con el esperable desmedrode la educación pública. Varios argumentos sus­tentan esta afirmación.

Los principios de obligatoriedad, generaliza­ción y accesibilidad se ven seriamente afectadosal producirse la relación de pago por la presta­ción del servicio educativo. Esto es particular­mente más grave en una situación de pobrezageneralizada como la que enfrenta Venezuela,donde la opción de pagar por la educación escapaa las reales posibilidades de un 80% de la pobla­ción. En todo caso Provea es del criterio de quelos esfuerzos de estimulación a la educación pri­vada deben estar equilibrados con los esfuerzosque realice el Estado hacia la educación pública.Las cifras al respecto parecen apuntar a unatendencia contraria que, de mantenerse, podríaproducir en el corto plazo una dependencia ge­neralizada del acceso a la educación de los recur­

sos particulares de cada ciudadano.Las cifras estadísticas ofrecidas por el Minis­

terio de Educación para el año escolar 1991-92arrojan un incremento de la actividad educativaprivada en todos los niveles.

distribución del presupuesto en educación, siguedemostrando la preocupante tendencia a desti­nar un porcentaje que oscila entre el 95 y el 99%a los gastos de personal. Esto indica que no seestá trabajando para incrementar la calidad de laeducación a través de estímulos formativos a los

docentes, investigación, extensión, etc. Por citarun ejemplo, Venezuela ha reducido la provisiónde textos escolares en un 96.4% entre losaños 78

al 89,según cifrasaportadas por el Banco Mundial.Por otro lado, las políticas sociales asociadas

al sector educativo han sufrido una importantedisminución que ya se perfila como una tenden­cia irreversible. Esta disminución se explica enrazón de la no prioridad que la educación tieneen el "Gastosocial", agudizada por la corrupciónde quienes manejan los mencionados progra­mas. El diputado José Miguel Uzcátegui, miem­bro de la Comisión de Finanzas de la Cámara de

Diputados, afirmó en declaraciones de prensa"Desgraciadamente la práctica corrupta en laadministración de los subsidios directos, se haarreciado, se ha intensificado, y tenemos la in­formación de que los subsidios directos no es­tán llegando ni en la cuantía ni en la direcciónque se había previsto" 196

Provea comparte el criterio de que frente auna situación de pobreza generalizada como laque afecta a nuestro país, la implementación deestas políticas no deja de ser un paño caliente queno contribuye efectivamente a la solución delproblema. Estaría más acorde con la garantía delos derechos sociales, hacer fuertes esfuerzos enel plano de los ingresos familiares por la vía desalarios justos y acordes con la realidad del país,así como en el desarrollo de un sistema integralde seguridad social. Sin embargo, los programassociales de limitado alcance siguen estando pre­sentes en las prioridades gubernamentales, sinque hayan sido adecuadamente evaluados enfunción de la inversión que representan y losresultados que producen.

La educación privada está actuandoen desmedro de la educación pública

La Constitución establece en su artículo 79

que "ElEstado estimularáy protegerála educaciónprivada que se imparta de acuerdo con los princi-

196 El Universal, 12.03.93

120

Esta situación nos lleva a concluir que la

apertura de nuevos cupos está recayendo en losúltimos años en el sector privado.

Otro aspecto relacionado con el auge de laeducación privada es el que se refiere a su cali­dad. Estudios realizados por numerosos investi­

gadores concluyen que la baja calidad de la edu­cación en Venezuela incluye tanto a la educación

pública como a la privada. Sin embargo, la edu­cación privada muestra un nivel cualitativa mentemayor que la educación pública. De hecho, lamencionada investigación adelantada por laUPEL arrojó que "En 4° grado, los estudiantes

de privadas alcanzaron un porcentaje de com­

prensión del 42%, mientras que los públicos, un

29%. En ~ grado otro tanto: 54% para las

escuelas privadas y 47% para las públicas" 197.

Por lo demás, existe un justificado temor de

parte de los representantes ante la posibilidad deque sus hijos pierdan el año por las reiteradasausencias docentes, o por los conflictos gremiales

que se presentan en el transcurso del lapso esco­lar. Esto se ha convertido en una razón de peso

para que muchos padres decidan hacer un granesfuerzo económico y costear la educación de sushijos, aún a costa de ver seriamente afectado el

presupuesto familiar.La emigración hacia la educación privada

que ha producido el lógico aumento de la misma,

tiene entonces una explicación en la indiferenciadel Estado para atacar estos problemas claves(rendimiento y continuidad del año escolar), ygenerar confianza de la población hacia la edu­cación pública. Esta claro que mientras el Estado

permanezca indiferente a esta situación se esta­rá, a la vuelta de pocos años, frente a una educa­ción privatizada por omisión de la responsabili­dad del Estado.

Políticas oficiales

Uno de los aspectos introducidos al debatecomo posible solución al problema educativo

que afecta al país es el referido a la descentrali­zación educativa. Durante el lapso que cubre

este Informe se realizaron algunas jornadas dereflexión en torno a este proceso y sus objetivos.

197 El Universal, 05.05.93198 El Globo, 23.07.93199 El Nacional. 21.06.93

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Como estrategia de reforma educativa el Estadose ha planteado "m desarrollar la descentraliza­

ción educativa como política de Estado, rescatar

el valor de la profesión docente, colocar la escuelabásica en el centro de las reformas, ampliar lasfuentes de financiamiento de la educación y reo­

rientar los recursos presupuestarios y reestructurar

la formación profesional" 198

Existen criterios en torno a la descentralización

que lucen muy prometedores en cuanto al logro deuna educación de mayor calidad. La incorporaciónde contenidos locales, la desburocratización y laresponsabilidad de conducción de planteles yrecur­

sos de forma directa por parte de los principales

actores del proceso educativo, apuntarían cierta­mente al logro de una educación más efectiva.

Sin embargo, no parece estar claro todavíacómo ocurriría este proceso en el plano de la

asignación y consecución de recursos. Además,para algunos especialistas en materia educativacomo el Dr. Ernesto Maíz Vallenilla, rector-fun­

dador de la Universidad Simón Bolívar, no pare­

ce estar claro que la educación pueda descentra­lizarse al menos en los términos en los que está

planteada actualmente. Argumenta Maíz Valle­nilla que la descentralización no puede plantear­

se de igual forma para la educación que paraotros sectores del país, pues se deben tomar encuenta dos aspectos fundamentales: "Los conte­

nidos y la administración de esos contenidos. Estaúltima puede y debe descentralizarse. Pero la se­

lección, el diseño y programas de esos contenidosdebe ser pensado como una unidad para toda

Venezuela (m) Y debe confiársele a una instancia

de índole nacional que se encuentre integrada por

personas de la más elevada condición intelectual,. rl'; d"" 199ClentlJ,ca y aca emlca ....

La descentralización puede abarcar varias

modalidades que van desde la desconcentraciónhasta la privatización, en las cuales el papel y laresponsabilidad del Estado adquieren diferentesdimensiones. Algunos funcionarios con respon­sabilidad en este proceso han manifestado que"La descentralización no implica la reducción de

la responsabilidad del Estado en el quehacer edu­

cativo, sino la elaboración de estrategias que ga-

121

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

ranticen la calidad educativa con la participaciónde todas las instancias del gobierno" 200

Esta posición no pareciera tener mucho encomún con la expresada por Fedecámaras en elsentido de que "... se considera necesaria la inter­

vención del Estado, en su función de resguardar

la igualdad de oportunidades y de mejorar exter­

nalidades positivas, sin dejar de lado el papel delmercado como regulador de una educación eficien­te, donde la competencia estimula la calidad,,201.

En todo caso, los procesos de descentraliza­ción en educación continuan sin trascender los

anuncios oficialesde la implementación piloto enalgunos estados, y estos aspectos no permitentener claridad sobre las consecuencias que elproceso de descentralización traería para la ga­rantía del derecho a la educación en los términos

planteados a los largo ge este capítulo. En todocaso, Provea desea alertar sobre lo que podríaterminar siendo una transferencia de déficits o

limitaciones que se encuentran en el nivelcentralhacia las regiones. De hecho ya existen en laestructura de la educación venezolana, plantelesmunicipales y estadales que no se han mantenidoal margen de la crisis, a pesar de que su adminis­tración y funcionamiento dependen de las instan­cias regionales.

200 El Diario de Caracas, 23.07.93201 El Impulso, 18.03.93

122

Finalmente durante el presente año fue pre­sentado a las autoridades educativas el Plan De­

cenal para la Educación, elaborado por el ex-mi­nistro de Educación Luis Manuel Peñalver. Elmencionado plan esboza algunas estrategias pa­ra continuar con la ampliación matricular en lospróximos diez años así como para incidir en lacalidad educativa, por ejemplo, a través de larestauración del turno completo. Igualmente seplantea atacar las causas que producen la deser­ción y la repitencia escolar.

El criterio fundamental sobre el que se basael mencionado plan lo constituye la continuidadadministrativa, ya que al ser un plan elaboradopara diez años, se disminuirían los riesgos de unaruptura de su ejecución, que ha caracterizado losplanes educativos en los últimos treinta años.

Si bien el plan fue reseñado con gran ampli­tud y parece contar con el apoyo de las autorida­des educativas, no está claro cómo se implemen­tará en el futuro inmediato y cómo se conjugacon estrategias ya aprobadas por el ME. Proveaconsidera que las bases del mencionado plan seatienen a lospreceptos que consagran el derechoa la educación y que será necesario realizar unseguimiento a las actuaciones que en esta mate­ria realice el ME durante el próximo año.

B.4 Derechos de los trabajadoresTodos tienen derecho al trabajo. El Estado procurará que toda persona apta puedaobtener colocación que le proporcione una subsistencia digna y decorosa.

Artículo 84 de la Constitución de la República de Venezuela

El trabajo será objeto de protección especial. La ley dispondrá lo necesario para mejorarlas condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores. Son irrenuncia­bles por el trabajador las disposiciones que la ley establezca para favorecerlo oprotegerlo.

Artículo 85 de la Constitución de la República de Venezuela

En el período que abarca este Informe larealidad laboral venezolana muestra una tenden­

cia hacia el agravamiento, registrándose 379 con­flictos, lo que constituye un incremento del 55%con respecto al lapso anterior (octubre 1991 ­septiembre 1992), discriminados del siguientemodo: 119 por deterioro de las condiciones detrabajo que comprende las discusiones de lasconvenciones colectivas, la seguridad y la higieneocupacional; 81 por despidos colectivos e indivi­duales; 144 ocasionados por violación a la con­tratación colectiva; y 35 referidos al desconoci­miento o amenazas a la libertad sindical.

Diversos factores inciden en la profundiza­ción de la crisis que viven los trabajadores quelaboran en los diferentes sectores (extracción,producción y servicios). En el caso de los fun­cionarios y empleados públicos se evidencia ladrástica reducción de los recursos financieros a

disposición del Estado, provocada por la baja enlos precios del petróleo y la atención oportuna delos compromisos contraídos con la banca inter­nacional. Ello se traduce en el llamado déficitfiscal, al calor del cual las autoridades son inca­paces de satisfacer medianamente las demandasde los trabajadores oficiales, sean éstos profesio­naleso no.

En un marco más amplio, la continuidad dela política económica en lo que respecta a los

derechos laborales, sigue siendo defendida comouno de los pilares fundamentales para atraer lainversión privada nacional y extranjera. Sin em­bargo, el sector empresarial manifiesta su males­tar con la lentitud en la aprobación de las refor­mas normativas indispensables para someter lasrelaciones de trabajo a las leyes del mercado, enaras de suprimir el principio de protección dedebilidad jurídica que inspira el denominado De­recho del Trabajo. Este sector así como vocerosgubernamentales, con CORDIPLAN a la cabe­za, han proseguido su ola de críticas y cuestiona­mientas a la entrada en vigencia de la Ley Orgá­nica del Trabajo (LOT) en 1991, por considerarque dicho cuerpo legal mantiene figuras e insti­tuciones jurídicas que no se corresponden a lasdirectrices de una economía abierta, competitivay rentable.

Los efectos perjudiciales que las políticas deajuste han producido sobre los derechos de lostrabajadores, han sido reconocidos incluso pordiversas autoridades oficiales que poseen com­petencias en el ámbito laboral. El Fiscal Generalde la República, Ramón Escovar Salom, calificóa 1992 como "el año de los paros y de las huel­gas"ZOZ, realidad que se ha visto ampliamentesuperada durante el año 1993, dado que en estelapso vencieron cerca del 80% de las contrata­ciones colectivas, trayendo consigo un notable

202 FISCAL GENERAL DE LA REPUBLICA: Informe 1992, Tomo 1

123

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

aumento de los conflictos, que afectaron la capa­cidad productiva del país.

Por su parte, el Ministro del Trabajo, LuisHoracio Vivas Peña, al referirse al déficit fiscalsubrayó que la crisis financiera del Estado debíasolventarse "mediante la aplicación de impuestos,

incluidos en la Ley Habilitante" y, paso seguido,recordó que "no pueden ponerse todas las cargasimpositivas al pueblo, sin que haya por lo menosuna mediana prudencia que impida algún estalli­

do, desasosiego o cualquier otra turbulencia so­

cial, como el célebre 27 de febrero ,,203

Provea ha manifestado su desacuerdo con lacreación de tributos de naturaleza regresiva co­mo el IVA, porque los mismos constituyen unaforma de acentuar la disminución de la capaci­dad de consumo de los trabajadores; no obstantereconoce que las declaraciones del precitado mi­nistro dan cuenta del modo como se han adelan­

tado las medidas económicas en el país, razónfundamental del descontento social: la desigualrepartición de las cargas públicas, preservándo­se los privilegios de importantes grupos políticosy económicos.

Derecho al trabajo y a la estabilidad laboralEl ordenamiento constitucional venezolano

reconoce el derecho de todos los ciudadanos al

trabajo, debiendo el Estado procurar "que toda

persona apta pueda obtener colocación que leproporcione una subsistencia digna,,204. Asimis­mo, dispone que por vía legal se adoptarán las"medidas tendientes a garantizar la estabilidad enel trabajo ... ,,205

El derecho a la estabilidad laboral suponeque el trabajador permanezca en su empleo has­ta tanto no incurra en alguna falta u omisión,considerada como causal para practicar legal­mente el despido y hasta tanto no se haga bene­ficiario de la jubilación, sobrevenga la muerte oquede incapacitado para el trabajo. Por tanto,este derecho restringe la potestad del empleadorpara poner término de modo arbitrario y unila­teral a la relación de trabajo, amparando al tra­bajador de la inseguridad del desempleo.

En la denominada estabilidad relativa, si eltrabajador no incurre en alguno de los supuestosfácticos previstos en la LOT para despedirlo, elpatrono podrá hacerla mediante el pago doblede las prestaciones sociales establecidas comoindemnización o multa206.

El empleo y la fuerza de trabajo:base de la economía del país

Durante el período en análisis, la OCEI re­gistra una población activa de 7.519.107 perso-

203 El Globo, 17.07.93.204 Constitución de la República, Art. 84.205 Constitución de la República, Art. 88.206 LOT, Arts. 108 Y125.

124

nas, de las cuales 4.216.600 (53,1%) se encuen­tran ubicadas en el sector formal de la economía,gozando de empleos típicos, normales o estables,laborando un 82,4% de ellas en el sector privadoy el 17,6% restante en la Administración Pública.No obstante, esta última cifra referida a los tra­bajadores oficiales contrasta con la anunciadapor la Oficina Central de Personal (OCP), queafirma que sólo el 10% de la fuerza de trabajodel país, esto es, 766.176 personas, presta susservicios para las diversas instancias de la Admi­nistración Central y Descentralizada. La contra­dicción existente entre estas dos oficinas centra­

les, igualmente se mantiene en torno a la estima­ción de los despidos producidos por la reestruc­turación y descentralización administrativa, yaque para la OCEI losmismos alcanzan los 57 mil,mientras la OCP los ubica en 74.473.

Por su parte, en la economía informal, queofrece empleos precarios y distintas figuras desubempleo, laboran 2.784.719 personas (40%),teniendo un crecimiento nominal de 68.297 tra­

bajadores en comparación con lasestadísticas delaño pasado. La CTV considera que este sectordebería estar incluído en las cifras de desempleo,ya que estos trabajadores no gozan de los bene­ficios establecidos en las empresas del sectorformal de la economía.

El resto de la fuerza laboral, es decir,519.107 personas (6.9%), conforman el con-

tingente de desempleados o se encuentran enprocura de un empleo, registrándose a criterio dela OCEI una leve disminución en este región delorden del 1,4%, respecto al segundo semestre de1992.

La Pequeña y Mediana Industriala más afectada por el desempleo

Este sector absorve el 42% de la mano de

obra industrial del país, además de representarmás del 90% del plantel industrial a nivel internoy ha sido desde 1989 el más afectado.

Según Corpoindustria, organismo estatal en­cargado de la promoción, asesoramiento y finan­ciamiento del sector, entre enero y julio de 1993han cerrado 1.057 Pequefias y Medianas Indus­trias (Pymis) en todo el territorio nacional. Ello

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

se traduce en un promedio de 6,86 trabajadoresdespedidos por cada empresa, dando como re­sultado unos 59.130 despidos, proyectándose pa­ra finales de 1993 una disminución de la capaci­dad empleadora del Pymis en un 29%, con unestimado de 143 mil trabajadores cesantes. Parael Centro de Investigación, Documentación yReferencia (CIDRE), adscrito al Consejo Vene­zolanode la Industria (CONINDUSTRIA), estotiene su origen en el déficit fiscal,que provoca lasaltas tasas de interés y mayor inflación y, porconsiguiente, menos capacidad adquisitiva y lacaída del mercado interno.

Esta reducción ha sidomás intensa en la regióncapitaly en el centro del país, afectando en mayormedida las ramas textil,confeccióny calzados,esteúltimo sector con más de 20 mildespidos.

Derecho a un salario y a una remuneración justa

En lo referente al salario, la Constitucióndispone que "La ley promoverá los medios con­

ducentes a la obtención de un salario justo; esta­

blecerá nonnas para asegurar a todo trabajadorpor lo menos un salario mínimo ... ,,207. Este de­recho constitucional se desarrolla de manera ex­

plícita a partir del artículo 129 de la LOT, el cualconsagra que para la remuneración de la labordesempefiada el salario: "no podrá ser menor que

el fijado como mínimo por la autoridad compe­

tente ... ". De igual modo, la mencionada legisla­ción establece que "Para los efectos legales se

entiende por salario la remuneración que corres­

ponde al trabajador por la prestación de sus ser­vicios y comprende tanto lo estipulado por unidadde tiempo, por unidad de obra, por piezas o a

destajo, como las comisiones, primas, gratifica­ciones, participación en los beneficios o utilida­des, sobresueldos, bono vacacional, así como los

recargos legales o convencionales por días feria­dos, horas extras o trabajo nocturno, alimenta­

ción o vivienda, si fuera el caso, y cualquier otro

ingreso, provecho o ventaja que perciba por causade su labor" 208

Estos conceptos sólo son aplicados a aquellos

sectores de la población que se ubican en elámbito de la economía formal, estando al mar­gen de los mismos el 40% de los trabajadores ensituación de subempleo o en las denominadaslabores informales.

"El 17 de noviembre de 1992 Ruth de Krivoy,

Presidente del BCV señaló que para esa fecha el

41% de la población no percibía ni siquiera elsalario mínimo legal y que el26% superaba los 15mil bolívares" 209.

Los salarios por la escalera y los preciospor el ascensor

Los salarios reales, a juicio del economista yasesor de la CTV, Héctor Valecíllos, "...han su­

frido una disminución de un 27% en los últimos

cuatro años siendo los más afectados los trabaja­dores por cuenta propia,,210. En esta materia, elprincipal factor de deterioro sin lugar a dudas esla inflación registrada en los últimos 4 afios, sig­nada por la llamada libre competencia y la libe­ración de los precios de los productos de primeranecesidad.

En los últimos dos afios el salario mínimo se

ha mantenido congelado. En efecto, el Ejecutivo

207 Constitución de la República, Art. 87.208 LOT, Art. 133.

209 ARRIET A, José Ignacio: Divagaciones sobre el salario mínimo; Revista SIC N° 556, julio 1993, pág. 256.210 Diario de Caracas, 05.04.93.

125

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

Nacional en febrero de 1992 elevó, mediantedecreto, la remuneración mínima a 9 mil bolíva­res (US$ 120 al cambio de 75 bolívares por dólarpara entonces) en el área urbana y a 7 mil bolí­vares (US$ 95) en el área rural. Desde esa oca­sión, este concepto no ha mostrado ninguna mo­dificación, siendo el poder adquisitivo para quie­nes devengan mensualmente dicha remunera­ción menor en términos reales si, tomamos encuenta que la moneda nacional padece un cre­ciente proceso de devaluación, que redujo lossalarios mínimos urbanos y rurales a 91 US$ y 71US$, respectivamente, para septiembre de 1993.

Al respecto, en opinión del sociólogo José I.Arrieta "...Con el salario mínimo legal no es po­

sible acceder ni siquiera a la canasta alimentariaque según elBCVen diciembre de 1992 se situaba

en 11.115,85 bolívares. El INN calculaba paraesta misma fecha el costo de la Cesta Concertada

de Alimentos en 12.223, el cual se ubicaba paramarzo de este [año 1993]en 12.907 bolívares,,211.Arrieta fundamenta su opinión en que "atenién­

donos a los datos de CENDA (Centro de Docu­

mentación y Análisis para los Trabajadores) 'la

remuneración nominal promedio que percibe ca­

da obrero o empleado (Bs.14.497) apenas le per­

mite adquirir el 63% de lo que podría adquirir conla remuneración nominal promedio de Bs. 2.429

en 1984 ... Esto quiere decir que sólo se puede com­prar un tercio de lo que se compraba en 1984,,212.

De mantenerse el índice de inflación, quepara finales de 1993 se ubicará alrededor del40%, si el salario mínimo urbano se mantieneen los 9.000 bolívares, "el salario real sufriráuna merma para este mismo año de 27.26%, yarrastraría una caída acumulada de 51.49%.

Ante estas perspectivas el salario nominal debe­ría ubicarse en diciembre de este año en Bs.

18.554, es decir que se necesitaría un aumentodeI106%,,213

En opinión de la CTV la eliminación delPVP, la canasta básica y la Comisión Nacional deCostos, Precios y Salarios influyó de manera de­terminante en el deterioro del salario real. Estasrazones impulsaron a la central obrera a introdu-

211 Arrieta, op. cit.212 Idem.

213 Economía Hoy, 16.08.93.214 El Globo, 14.03.93.

126

cir en mayo de 1993 un Proyecto de Ley sobreAumento General de Salarios, en el cual se exigeun ajuste que eleve el salario mínimo urbano a20 mil bolívares, el salario mínimo rural a 15 milbolívares mensuales y 12 mil bolívares para lospensionados y jubilados; demandando, al propiotiempo, que el Ejecutivo decrete anualmente lasinceración de los salarios mínimos, pensiones yjubilaciones en una proporción armónica con losíndices de inflación.

La petición de incrementos salariales ha sidouna constante dentro del período de implemen­tación del ajuste económico; sin embargo, nodeja de llamar la atención las excusas que hadado el gobierno para no decretar dichos aumen­tos. La justificación recurrente es que toda ele­vación salarial genera mayor inflación, ya que losempresarios tendrían que transferir estos costosa los productos que elaboran y profundizaría lacrisis fiscal.

Como sostiene el economista Armando Cór­dova "obviamente un aumento de salario es un

factor que incrementa esa inflación. Pero la infla­

ción que hemos tenido en el último año, a su vezha disminuido el salario real de los trabajadores,

mientras por otro lado sabemos que hay· otros

sectores económicos que aprovechan la inflación

para enriquecerse cada vez más. He allí la cues­

tión, ¿cómo pedirle a los trabajadores que se sa­

crifiquen cuando sus dadores de trabajo, o unaparte de ellos, se enriquecen a ojos vistas? .. Aquí

el problema escapa del ámbito puramente eco­

nómico, y se traslada al órden social y políticoen su conjunto, porque ese deterioro creciente delas condiciones de vida de los trabajadores cons­

pira contra l~ estabilidad s~~ial del p~~sy ~V1cultacada vez mas su gobernabllzdad polztlca"- .

Lo anterior hace concluir que los desajusteseconómicos han afectado fuertemente al sector

laboral y los salarios, manteniendo una mano deobra barata que beneficia a un empresariado conaltas ganancias, conformándose una economíaque ha dado lugar a un régimen de distribucióndel ingreso y de la riqueza, no solamente desi­gual, sino cada vez más regresivo.

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Derecho a las prestaciones sociales, indemnización por antigiiedad

La Constitución dispone que "La Ley ... esta­blecerá las prestaciones que recompensen la anti­

guedad del trabajador en el servicio y lo ampareen caso de cesantía,,215. Este derecho constitu­cional recibe desarrollo en el artículo 108 de la

LOT, el cual otorga a la indemnización de anti­guedad el carácter de derecho adquirido por eltrabajador, estableciendo la obligación del pa­trono de abrir una cuenta en la contabilidad de

la empresa para depositar lo causado anualmen­te por concepto de prestaciones sociales, así co­mo el abonar anualmente los intereses del fidei­

comiso según el rendimiento producido a razónde la tasa establecida por el Banco Central deVenezuela (BCV). Para la apertura de tal cuen­ta contable, el empleador previa consulta al tra­bajador, abrirá a favor de éste un fideicomiso en

una entidad bancaria donde de:E0sitarálas sumaspor la antiguedad acumulada 16.

A lo largo del período en estudio, el derechoa la antiguedad ha vuelto a estar en la palestrapública. Voceros gubernamentales, candidatospresidenciales, partidos políticos, cámaras y gru­pos empresariales, han arreciado su campañapublicitaria, alentado la formación de una matrizde opinión favorable a la modificación del actualrégimen de prestaciones sociales previsto en laLOT, por estimar que el mismo entorpece elflujo de una economía competitiva y rentable,pues encarece la mano de obra y acumula impor­tantes pasivos en las finanzas de las empresas.Asimismo, a dicho régimen legal se le ha atribui­do el entrabamiento y la lentitud del proceso demodernización y descentralización del Estado, yaque el Ejecutivo Nacional no cuenta con losrecursos monetarios requeridos para cancelarlos elevados costos de los despidos de los funcio­narios públicos, o destinados a traspasar a lasentidades regionales las cantidades causadas porla antiguedad de sus trabajadores.

Con el objeto de sustituir el actual régimenpor uno nuevo que se adapte a los planes dereforma económica, social e institucional delpaís, que pone énfasis en la flexibilizacióno des­regularización de las relaciones de trabajo, el

215 Constitución de la República, Art. 88.216 LOT, Art. 108.

Ejecutivo Nacional en 1990, con el respaldo pú­blico del sector empresarial y con asiento en elartículo 128de la LOT, presentó ante el Congre­so de la República un Proyecto de Ley Especialsobre Prestaciones Sociales y Fondos de Retiro.

Dicho proyecto normativo encontró una abiertaoposición de las organizaciones sindicales y po­pulares de diverso signo, a tal punto que unconglomerado de ellas solicitó a la CSJ en 1991la nulidad del artículo 128, mediante la interpo­sición de una Acción Popular de Inconstitucio­nalidad, que hasta la presente fecha carece dedecisión. No obstante, la movilización sindicalypopular hasta mediados de 1993 había logradodetener, por la vía de los hechos, el avance de lasdeliberaciones parlamentarias dirigidas a sancio­nar la mencionada reforma laboral.

Tras el ascenso de Ramón J. Velásquez a laPresidencia de la República, las prestaciones so­ciales y la creación de los fondos privados deretiro volvieron a la escena pública. Su inclusiónentre las materias objeto de regulación por vía dela Ley Habilitante, fue paralizada con la inter­vención de la CTV, que mostró la inconvenienciapolítica de tales pretensiones, así como las reac­ciones negativas que generaría en el seno de lostrabajadores organizados. Adicionalmente, tresconfederaciones obreras (la propia CTV, la Cen­tral Unitaria de Trabajadores -CUTV- y la Con­federación de Organizaciones Sindicales Autó­nomas -CODESA-), introdujeron el 20.07.93una Acción de Amparo Constitucional ante laCSJ en Sala Político-Administrativa, con el fin deque ésta ordenara "al Congreso Nacional se abs­

tenga de autorizar el Ejecutivo Nacional, median­

te Ley Habilitante, a ejercer potestades normati­

vas en materia de orden social, específicamente

las relacionadas con las prestaciones sociales,

incluí dos los fondos de pensiones y jubilaciones".

Ante semejante presión, el Presidente de la Re­pública dejó asentado que todo cambio del régi­men de prestaciones sociales pasaba necesaria­mente por la reforma de la Constitución de 1961.

Provea llama la atención sobre la lentitud

evidenciada por la CSJ en este caso, pues se

127

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

requiere una clara declaratoria de nulidad del

artículo 128 de la LOT, ya que ello "contribuiría

a disipar las amenazas que en concreto se ciernen

sobre las prestaciones sociales y, al mismo tiempo,

reafirmaría el hoy ampliamente vulnerado ordenconstitucionaL 11217.

Por otra parte, una conducta diferente mos­

trada por la Sala Civil del alto tribunal del país yrelacionada con el derecho a la antigiledad, tuvo

lugar con ocasión de la disputa judicial manteni­da por el ciudadano Camillus Lamorell contra la

empresa Machinery Care y Celestina Martínez

Puertas. El 17.03.93, el Magistrado-PonenteRafael Alfonzo Guzmán cesó de oficio el recur­

so formalizado 218, estableciendo por vía juris­prudencial la "corrección monetaria" o la "inde­

xación judicial" de las prestaciones sociales.El contenido de este fallo critica el carácter

deliberado con que se utilizan los recursos decasación en materia laboral como una forma de

"retardar la justicia, en perjuicio del ser humano

a quien ella, en definitiva, va dirigida,,219. Elmagistrado consideró que las prestaciones socia­les recibieron consagración legal con el objeto de"sucederse de modo simultáneo con la termina­

ción de [1a] relación de trabajo, a fin de quien de

ellas jUere acreedor pudiera satisfacer inaplaza­bles necesidades personales y familiares. El retar­

do en el cumpliento oportuno de esa obligación. ..representa para el deudor moroso en época deinflación y de pérdida del valor real de la moneda,

Derecho a la Libertad Sindical

La libertad sindical como derecho humano

se distingue por su naturaleza compleja, dadoque recoge en sí misma un conjunto variado de

derechos necesarios para que los sindicatos ha­gan valer con eficacia las reivindicaciones y losplanteamientos de los trabajadores en cuanto

grupo social organizado. Dicho conjunto de de­

rechos, a su vez, son agrupados en tres catego­rías: a) los relativos a la libertad de constituir

organizaciones sindicales por parte de los traba­jadores considerados como individuos, a quienes

una ventaja que la razón y la moral rechazan. .. ".La sentencia, señala la semejanza en cuanto

a la naturaleza jurídica entre las obligacionesalimentarias, el salario y las prestaciones sociales,a la luz del artículo 87 de la Constitución, demos­trando su fundamento en la obtención de un

sustento vital para la persona. En razón de ello,valora como adecuada la denominada "indexa­

ción judicial" para "reestablecer la lesión que re­

almente sufre el valor adquisitivo de los salarios

y prestaciones del trabajador por la contingenciainflacionaria, corrigiendo la injusticia de que el

pago impuntual de las prestaciones se traduzca en

ventaja del moroso, y en daño del sujeto protegidocon derecho a ellas". Asimismo explicita que "el

método indexatorio tendría el saludable efecto de

acortar los juicios y también de evitar maliciosa­

mente el proceso", lo cual confiere al juez la po­testad de ordenar al BCV la redacción de un

informe sobre el índice inflacionario registrado

desde el momento en que debían cancelarse los

créditos al trabajador, hasta la fecha en que éstosson efectivamente liquidados.

Finalmente, otro importante aporte en estamateria es el referido a los poderes inquisitivos

concedidos al juez del Trabajo, ya que éste debe­rá ordenar de oficio la indexación, en caso de que

no haya sido formulada la solicitud o la propuestapor el demandante, en vista de que lo debido altrabajador por estos conceptos es "materia rela­cionada con el orden público social".

se les confiere la facultad de unirse a otros para

fundar una asociación dirigida a defender y pro­mocionar sus intereses, así como la de no afiliarse

a ninguna organización o desincorporarse deaquella de la que se formaba parte; b) aquellos

que tienen por objeto permitir y facilitar, sin

ningún tipo de obstáculos, la estructuración delos sindicatos, su autogobierno, el diseño y la

ejecución de sus planes de acción; y c) los referi­dos al amparo de los promotores y dirigentessindicales a través del fuero 220.

217 PROVEA: Informe Anual 1991-92, pág. 95218 Código de Procedimiento Civil, Art. 320.219 Las citas que continúan son extractos del fallo en comento.220 JIMENEZDEARECHAGA, Justino: La Libertad Sindical, Fundación Cultural Universitaria, Montevideo 1980,págs. 15 - 38.

128

Pronunciamientode la OIT sobre la LOT

Sobre la primera categoría el 05.07.91 la Or­ganización Internacional de Empleadores (OlE)y FEDECAMARAS formalizaron una queja an­te la OIT, al considerar que laentrada en vigenciade la LOT desconocía los Convenios relativos a

Trabajo Nocturno de Mujeres (N° 4), Inspec­ción de Trabajo (N° 81), Libertad Sindical (N°87), Servicio sobre Empleo (N° 88), Proteccióndel Salario (N° 95), Sindicación y ContrataciónColectiva (N° 98), Protección de TrabajadoresMigrantes (N° 100), Discriminación en el Em­pleo y la Ocupación (N° 111), TrabajadoresMigrantes (N° 147), Consultas Tripartitas (N°144) YTerminación de la Relación de Trabajo(N° 158).

Provea con ocasión de la mencionada quejade las organizaciones empresariales, reiteró sucriterio según el cual la nueva normativa orgáni­ca contiene en su seno disposiciones que violanel derecho de sindicación, de libertad sindical yde contratación colectiva.

En junio de 1993, el Comité de LibertadSindicalde la OIT se pronunció sobre las presun­tas contradicciones existentes en la LOT en rela­

ción a los Convenios números 87 y 98, dejandoestablecido que en cuanto a:

a. La cantidad de diez empleadores como mí­

nimo necesario ~ara la fundación de un sin­dicato patronal 21: se observa que dicha cifraresulta elevada, violando el derecho de los

empleadores a constituir las organizacionesque estimen convenientes y, en consecuencia,debe reducirse su número;

b. La cifra mínima de trabajadores requeridapara constituir sindicatos profesionales (40),

nacionales (150), regionales ~150)y de per­sonal no dependientes (100l 2: concertada­mente debe considerarse la reducción de di­

chas cantidades;

c. Los 20 trabajadores como mínimo necesario

221 LOT, Art. 419.222 LOT, Arl. 418,223 LOT, Art. 417.224 LOT, Art. 408 Y409,225 LOT, Art. 406.226 LOT, Arl. 423, inciso "i",

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

para fundar un sindicato de empresa 223: se

considera que dicha cifra "no parece exagera­da", ni "un obstáculo de por sí para la forma­ción de sindicatos";

d. La libre determinación de sus objetivos yfinalidades por las organizaciones sindica-l 224 b 1 l' l' 'b'es :se o serva que e texto egts atlvo SI len

prevé que los sindicatos podrán fijar las atri­

buciones y finalidades que persigan mediantesus estatutos o en lo resuelto por sus asocia­dos, ambas normas imponen objetivos impe­rativos, desconociendo la voluntad de los

afiliados. Se constata, pues, una elevadaenumeración legal de finalidades de las or­

ganizaciones sindicales, lo que en la prácti­

ca frena la creación y el desarrollo de lasmismas. Ante ello, se recomienda que la

LOT simplemente mencione de modo gene­

rallos objetivos que ha de perseguir el sin­

dicato, referidos al respeto de los derechos

de sus afiliados y la promoción de sus inte­

reses, dejando a los estatutos de las organi­

zaciones la tarea de precisar las finalidades

concretas que desean alcanzar;e. La exigencia legal del "carácter permanente"

de las organizaciones de empleadores y detrabajadores 225: se observa que tal requisito

menoscaba la voluntad de los trabajadores y

empleadores de fundar sus asociaciones con

fines transitorios. La permanencia de las or­

ganizaciones es un elemento favorable y bene­

ficioso, pero ello no debe limitar la organiza­

ción transitoria tanto de los trabajadores yempleadores;

f. La obligación de que las organizaciones sin­dicales posean una misma "ideología demo­crática" 226: se constata que la misma se

encuentra dirigida a asegtlrar la efectiva par­

ticipación de los afiliados en la vida internade los sindicatos;

g. La discrecionalidad otorgada a las autorida­des del Trabajo para verificar el cumplimien­to de los requisitos que deben poseer los

129

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

estatutos sindicales 227: observa que se trata

de una norma facultativa que en razón de sucarácter no limita los derechos sindicales, al

no imponer "otras disposiciones";

h. La limitación de los trabajadores extranjerosen relación a la imposibilidad de ejercer car­gos sindicales, en el supuesto que poseanmenos de 10 años de residencia en el país ysin que medie la respectiva autorización delMinisterio del Trabajo 228:se observa que el

período señalado es excesivo y se invita alGobierno a que suprima o, al menos, modifi­

que dicho requisito. Asimismo, estima que

debería otorgarse a la legislación mayor flexi­

bilidad a fin de permitir que las organizacio­nes ejerzan, sin trabas, la libre elección de sus

dirigentes, teniendo acceso los extranjeros alas funciones sindicales, una vez transcurrido

un plazo razonable de residencia en el país;

i. Las causales legales previstas para la expul­

sión de a\§ún miembro de la organizaciónsindical 2 : se considera que en sí mismas

no son contrarias a los principios de libertad

sindical, pero se recomienda sean fijadas enlos estatutos sindicales y no en la Ley;

,/ j. La prohibición de negociación colectiva a lostrabajadores no sindicalizados: se observa, no

obstante, que el texto legislativo vulnera elderecho a la convención colectiva de los tra­

bajadores y, en consecuencia, se exhorta algobierno venezolano a modificar el artículo507 de la LOT;

k. La extensión de las convenciones colectivas

a los trabajadores que no sean miembros de

las or§anizaciones sindicales que las suscri­ban23 : se observa que si bien a primera vistapudiera favorecer el denominado "monopoliosindicalf~ dicha situación no contradice los

principios de la libertad sindica~ en la medida

en que ha sido la organización más repre­

sentativa la que ha negociado en nombre de

la totalidad de los trabajadores con empresas

que no poseen una pluralidad de estableci­mientos. Sin embargo, se evidencia que la men­

cionada disposición es demasiado general y es

227 LOT, Art. 404, Parágrafo Unico.228 LOT, Art. 448.229 LOT, Art. 398.

230 LOT, Art. 508 y 509.231 LOT, Art. 513.

130

necesario que la Ley aclare en qué condicio­

nes puede hacerse efectiva la extensión;

I.La imposición del convenio colectivo suscritopor un sindicato que represente a la mayoríade los trabajadores, en empresas que poseendepartamentos o sucursales en otras jurisdic­ciones, cuando dichos trabajadores están afi­liados a otras organizaciones 231: se observa

que en aras del respeto al principio de nego­

ciación voluntaria y libre, sería conveniente la

modificación de tal norma para que la deci­sión sobre este punto corresponda a las partes

y no el producto de una imposición legal.

Los fondos sindicales

En el plano normativo un importante debatese inició durante 1992 en relación con el cobro

de diversos tipos de descuentos sindicales incon­suItos por parte de las federaciones nacionalesdel maestros.

A raíz de dichos descuentos, el MinisterioPúblico recibió denuncias de los educadores del

país que alertaban sobre la irregular situación.Ello dió origen a la apertura de una investigaciónpor parte del Ministerio Público que permitióidentificar en el ámbito educativo al menos tres

tipos de descuentos sindicales: a) los descuentos

por códigos comerciales, referidos a las cuotas odeducciones hechas al salario del trabajador, poroperaciones mercantiles realizadas para la ad­quisión de bienes y servicios con diversas casascomerciales, contratadas por sindicatos y federa­ciones, y que dieron origen a una averiguaciónpor ante el Juzgado XXVI de Primera Instanciaen lo Penal del Distrito Federal y Estado Miran­da; b) los descuentos sindicales inconsultos, de­ducciones al salario del trabajador en favor deuna organización sindical a la cual nunca se habíaafiliado o a la que precedentemente había renun­ciado y, ante lo cual, el Ministerio Público exigióal Ministerio de Educación no continuar avalan­

do esta práctica, que vulnera la libertad de afilia­ción de los trabajadores docentes; y c) los des­cuentos sindicales extraordinarios, cobrados conocasión de las firmas de los convenios colectivos

o de las reclamaciones derivadas de los incumpli­

mientos de los mismos, impuestos arbitraria­mente por las directivas de las federaciones.232

El Ministerio Público mantiene el criterio,

según el cual los descuentos sindicales afectan elsalario real no sólo de los docentes, sino de los

trabajadores en general. En virtud de ello y,fundamentalmente en aras de impugnar 10 rela­tivo a los descuentos extraordinarios, el 28.06.92

el Fiscal General de la República formalizó antela CSJ, una Acción Popular de Inconstituciona­lidad contra el artículo 446 de la LOT, así como

la solicitud para determinar la presunta colisiónexistente entre el artículo 132 y la primera partedel 446, indicando cuál de ellos debía prevalecer.

El 27.04.93 la CSJ, en Sala Plena, declaró sin

lugar la pretensión formulada por el Fiscal Ge­neral de la República por considerar que losdescuentos sindicales, aún aquellos de carácterextraordinario, se adecúan al marco constitucio­

nal. En concreto, el fallo sefíala233 que "En lalegislación nacional, el apoyo financiero a una

determinada organización de trabajadores porparte de los afiliados y de los no afiliados benefi­ciarios de una convención colectiva de trabajo,

deriva de un mandato expreso del legislador

(LOT, art. 446) ... El motivo o la razón de estacontribución solidaria no puede ser otro que el de

fomentar elfortalecimiento de las organizaciones de

trabajadores y garantizar la autonomía de la acciónsindical, al independizar los fondos y el financia­miento de la asociación de toda suerte de contribu­

ciones de procedencia extraña a los propios trabaja­

dores, que pudieran, directa o indirectamente, me­

diatizar el cabal ejercicio de esa acción".

En relación con la presunta vulneración delderecho a la protección del salario, la Corte ma­nifestó que así como "es irrecusable el postulado

de la Constitución de la República sobre la pro­

tección del salario y, simultáneamente, es también

principio de idéntica categoría laprotección de las

organizaciones sindicales de trabajadores, autó­

nomas e independientes de toda influencia ajenaque pueda comprometer su imparcialidad en ladefensa de los altos intereses que tiene a su cuida-

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

do, mal puede suponerse que la ayuda económica

de los beneficiarios por las convenciones colecti­

vas celebradas por los Sindicatos, legalmente es­tablecidas a modo de contribución solidaria en el

artículo 446, sea contradictorio con elpropósito yrazón de los artículos 85y 87de la Constitución".

La sentencia, además, establece importantesaportes relacionados con la democracia sindical,al disponer que los descuentos sindicales en mo­do alguno podrán ser decretados por las federa­ciones sindicales, toda vez que el vínculo de afi­liación sólo existe entre el trabajador y su respec­

tiva organización, y no con federación alguna.

Asimismo, impone a las directivas sindicales la obli­gación de convocar previa y públicamente asam­

bleas de trabajadores para determinar y decidir enellas la oportunidad o no de los descuentos, losmontos, así como las formas de pago.

Las asambleas convocadas para deliberar so­bre las cuotas sindicales extraordinarias, deben

cumplir con los requisitos de publicidad, quo­rum, etc, previstos en la LOT. Adicionalmente,tales requisitos están destinados "apermitir a losterceros con respecto al Sindicato, pero legalmen­te obligados por la resolución de éste, el conoci­

miento previo de la materia objeto de la convoca­

toria y la eventual impugnación de la validez de laAsamblea", la cual debe reunirse de manera an­

ticipada al "acto cumplido de la convención co­lectiva causante de la contribución".

A criterio de Provea el mencionado pro­nunciamiento judicial no contradice el dicta­

men emitido por la OIT sobre esta materia al

sefíalar "que sería conveniente que la ley esta­

bleciera la posibilidad de que las partes [orga­nización y no afiliados] de común acuerdo y noel sindicato unilateralemente pacten en los con­

venios la posibilidad del cobro de los no aso­

ciados, en virtud de los beneficios que éstoshubieren obtenido" 234.

El fuero sindical en entredicho

El fuero sindical supone una protecció.n ogarantía de carácter constitucional y legal 23) dela cual se hallan investidos los promotores y di-

232 FISCAL GENERAL DE LA REPUBLICA: Informe 1992, Tomo I; pág. 199 - 201.233 Las citas que continúan en este apartado son extractos del fallo en comento.234 OlT, COMITE DE LIBERTAD SINDICAL: Dictamen sobre la Queja presentada por la Organización Internacional de

Empleadores y Fedecámaras el 05.0Z91.

235 Constitución de la República. Art. 91. y LOT. Art. 449 y ss.

131

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

rigentes sindicales, en virtud de la función socialque desarrollan como representantes de los tra­bajadores en la defensa de sus derechos e intere­ses, frente a un sector como los patronos, habi­tualmente dotado de poderío económico y polí­tico, cuya utilización, se presume, estará dirigidaa desarticular y enfrentar a la dirección obreraque se les oponga.

Esta protección brindada a la dirigencia, esextendida al resto de los trabajadores cuando sedesarrolla un procedimiento electoral destinadoa la escogencia de las nuevas autoridades sindi­cales, cuando se consigna un pliego de peticio­nes, o cuando la mujer se encuentra en estado deembarazo y, una vez culminado éste, durante unaño. En todos estos supuestos, los trabajadoresgozan de la denominada inamovilidad o estabili­dad absoluta, "que consiste en la imposibilidad

jurídica del despido, salvo que el trabajador haya

incurrido en alguna omisión o falta prevista por

la ley como justa causa f:ara poner término a larelación con el patrono" 36 , siempre que la mis­ma haya sido previamente calificada por el Ins­pector del Trabajo competente. Por tanto, nopueden en dichas ocasiones ser despedidos, tras­ladados, ni desmejorados en sus condiciones detrabajo, sin que opere en forma precedente elprocedimiento de calificación de despido trami­tado ante la autoridad administrativa antes seña­lada.

En Venezuela, diversos ejemplos permitenilustrar cómo la normativa vigente en la materiaes vulnerada con frecuencia tanto por los patro­nos como por las autoridades llamadas a hacerlacumplir. Esta práctica, en muchas oportunida­des, tiene por objeto debilitar a aquellas organi­zaciones que se han caracterizado por su belige­rancia en la defensa de los derechos laborales ypor su abierta oposición a las medidas de ajusteestructural ejecutadas desde 1989.

a. HRH: ni fuero, ni libertad sindical

En septiembre de 1992, 530 trabajadores alservicio de las empresas Inversiones Montseny yConfecciones Vertier, ambas pertenecientes alGrupo Textil HRH, decidieron en ejercicio de suderecho a la libertad sindical, desincorporarse dela anterior organización a la que pertenecían

para la afiliarse a la Unión de Trabajadores de laIndustria Textil del Distrito Fedral y Estado Mi­randa (UTIT). Una vez conocida la decisión delos trabajadores, las empresas en concierto conel Inspector del Trabajo de! Este del Area Me­tropolitana de Caracas, Lizardo Córdova, reali­zaron una serie de actos irregulares, que se con­cretaron en el despido de los ocho delegadossindicales, en el cierre de las fábricas, y en laexpedición de dos providencias administrativasque declaraban, respectivamente, improcedenteel pliego de peticiones introducido ante dichainstancia por el sindicato UTIT ante las repetidasviolaciones al contrato colectivo vigente, y la ile­galidad de la huelga que se venía ejerciendodesde 17.09.92.

Notificados de los pronunciamientos admi­nistrativos, que vulneraban el derecho a la libreasociación sindical de todos los trabajadores y ala huelga, UTIT procedió a impugnarios por víajudicial, consignado Acciones de Amparo Cons­titucional contra la actuación del inspector. El26.11.92, Ytras haberse operado el despido de latotalidad de los trabajadores por la intervencióndel Juzgado VI de Primera Instancia del Trabajoy la Estabilidad Laboral, el Juzgado Superior 1del Trabajo del Distrito Fedral y Estado Miran­da, declaró con lugar la Acción de Amparo inter­puesta, por considerar que las actuaciones delInspector del Este resultaban violatorias del de­recho de huelga y de negociación colectiva, ade­más de restringir el libre ejercicio del derecho desindicación y perjudicar la estabilidad laboral.

Una vez publicado dicho fallo, el procedi­miento administrativo a cargo del Ministerio delTrabajo fue restituido, recayendo la continua­ción de su tramitación a la Inspectoría del Muni­cipio Libertador del Area Metropolitana. Estainstancia el 22.01.93 declaró la improcedenciade la solicitud sindical de someter la reclamación

obrero-patronal al Arbitraje Voluntario, impi­diendo de este modo la continuidad de la fase

conciliatoria de la negociación colectiva.Ante la flagrante ilegalidad de la providencia,

UTIT la impugnó ante el Ministro del Trabajo,quien con fecha 02.02.93 dictó la ResoluciónN° 3806 revocando "en todas y cada una de sus

partes" el acto administrativo recurrido, ordenan-

236 VILLASMIL B., Fernando. Comentario a la Ley Orgánica del Trabajo, Vol. 1,Caracas, 1991, pág. 265-266.

132

do al inspector del Municipio Libertador prose­guir con el procedimiento conciliatorio. Culmi­nado éste, las partes entraron en proceso dehuelga indefinida, en medio del cual el Ministeriodel Trabajo a través de la Resolución N° 3930 del15.03.93, manifestó que intervendría en la solu­ción del conflicto planteado "en el supuesto de que

se produzca el retiro del pliego de peticiones, porcuanto [su Despacho] estaría en la obligación

legal de garantizarle a los trabajadores la reincor­

poración a sus labores una vez terminada la causade suspensión de sus contratos individuales".

En acatamiento de esta resolución ministe­

rial, UTIT retiró el pliego de peticiones consig­nado en septiembre de 1992. Con ello, los traba­jadores renunciaban al ejercicio de la huelga y sedisponían a reingresar a sus puestos de labores.Para sorpresa suya, de la Inspectoría del Trabajodel Este y del Ministerio Público, el 26.03.93,cuando los trabajadores se alistaban para rein­corporarse a sus empleos, las instalaciones de lasempresas se encontraban ocupadas por personalespecialmente contratado para sustituir aquellosque se habían declarado en conflicto; la repre­sentación patronal argumentó que InversionesMontsenyy Confecciones Vertier habían dejadode existir, ya que en dicho lugar operaba unanueva sociedad mercantil denominada Inversio­

nes Paralelo 32 y quienes para ella prestabanservicioshabían registrado una organización sin­dical diferente a UTIT.

A partir de ese momento, se concretaba unpaso más en el devenir de este largo conflictolaboral, pues las empresas se valieron de la pre­tendida figura de la "sustitución de patronos,,237con el objeto de irrespetar las obligaciones quemantiene con sus trabajadores. Estos, por suparte, al haber perdido su inamovilidad queda­ron en situación de despido masivo, el cual trasseis meses de haber operado no ha sido suspen­dido por el Ministerio del Trabajo 238. En vistade la demora de la decisión administrativa en

relación al despido masivo, los trabajadores des­pués de 10 meses en conflictorenunciaron a ejer­cer cualquier tipo de accionesde presión extralega­lesy optaron por acudir a la vía internacional.

Provea conjuntamente con UTIT procedió a

237 LOT, Arts. 88 Yss.238 LOT, Arts. 33 y 34.

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

trasmitir a la OIT una queja, ya que en el trans­curso del caso operó no sólo la violación de lalibertad sindical, sino que se irrespetaron dispo­siciones relativas al fuero sindical y maternal,dado que más de 80 mujeres enbarazadas fuerondespedidas sin ser previamente calificadas por laautoridad administrativa competente, ademásde avalarse el ''paralelismo sindical" cuando elMinisterio del Trabajo registró a una organiza­ción fundada y financiada con apoyo patronal.

Para el 14.06.93,el Jefe del Serviciode Liber­tad Sindical de la OIT, notificó a UTIT que elgobierno venezolano no había formulado aún lasobservaciones a la denuncia realizada, lo quedeja en evidencia la ligereza y complacencia delEjecutivo Nacional a lo largode este caso, incapazde adoptar un posición firme para hacer cumplirante los patronos el ordenamiento jurídico.

b. Un Poder Judicial plagadode retaliaciones

El conflicto de los trabajadores del PoderJudicial tuvo consecuencias negativas para losinvolucrados aún después de ser expedido el De­creto de Reanudación de Faenas y de imposicióndel Arbitraje Obligatorio. Los trabajadores tri­bunalicios en su condición de empleados de ca­rrera, cuya terminación de la relación laboraldebe ser acordada mediante un procedimientodisciplinario, vieron irrespetar su derecho a lainamovilidad por parte del Consejo de la Judica­tura. Al momento de redactar este Informe, elente administrativo de los tribunales había dado

apertura a 465 expedientes sancionatorios, conel objeto de destituir a los trabajadores más com­prometidos durante los conflictos de 1993.

Envueltos en dichas medidas se encuentran

once dirigentes sindicales de las seccionales re­gionales de ONTRAT de los estados Mérida (4),Miranda (3), Anzoátegui (2), Bolívar-Caroní (1)YTáchira (1), así como dos miembros de la Di­rectiva Nacional de la misma organización. Lossindicalistas mirandinos Rubén GONZALEZ,Rafael HORTEGANO y Luis MOSQUERAS,fueron destituídos directamente sin que mediaraprocedimiento alguno, a pesar que dos de ellosal momento de la última huelga guardaban repo-

133

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

so médico. Con relación a las dirigentes nacionalesEsperanza HERMIDA y María Elena SANA­BRIA, de similar manera, se obviaron las forma­

lidades procedimientales para establecer la san­ción de suspensión de cargo y sin goce de sueldo.

Por otra parte, a la totalidad de los integrantesde la Directiva de SUNEP -JUDICATURA se les

inició proceso de calificación de despido en su

contra, a petición del Consejo de la Judicatura.

Provea observa que esta situación resultarepetitiva en el Poder Judicial, pues durante losdos últimos años ha sido recogida en los respec­tivos Informes Anuales. En esta ocasión vale

subrayar la ilegalidad de los procedimientos dis­ciplinarios y las destituciones practicadas, dado

que para el momento en que éstas eran ejecuta­das todavía estaba pendiente la decisión de la

Junta Arbitral sobre la disputa nacida por lacontratación colectiva. El conflicto en estricto

sentido jurídico, no ha culminado y, por tanto,debió respetarse la inamovilidad de los trabaja­dores hasta el momento en que se produzca elcorrespondiente laudo.

c. Sindicato Telefónico de Caracas,blanco de violaciones

Declarado improcedente el pliego de peticio­nes introducido por el sindicato telefónico

UOEIT por parte de la Inspectoría del Munici­pio Libertador, la empresa Compañía AnónimaNacional Teléfonos de Venezuela (CANTV) so­licitó el 17.09.93 ante esa instancia la calificación

de despido de la J unta Directiva de dicha organi­zación sindical.

El objetivo resulta claro: se persigue desca­bezar la dirección de un sector de trabajadores

opuestos al proceso de privatización de las tele­comunicaciones, al traspaso de actividades téc­

nicas a contratistas privadas en aras de flexibili­zación de la mano de obra, a la ejecución de

despidos masivos, al modo como el Estado deseadesprenderse de su participación accionaria en laempresa, y a la manera como ha sido manejadopor el Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV)y los patronos la distribución y el ejercicio de lapropiedad del 11% de las acciones pertenecien­te a los trabajadores.

Observamos que es la segunda ocasión enmenos de dos años que la Directiva de laUOEIT es amenazada con el despido, lo cual

demuestra la reiterada voluntad de la compa­nía telefónica de enfrentar el libre accionar de

esta organización, aún valiéndose arbitraria­mente de las disposiciones legales y encontran­do fundamento en la conductas irregulares defuncionarios del Ministerio del Trabajo.

Derecho a la convención colectiva

En el plano internacional, el derecho a sus­cribir convenciones o contratos colectivos de tra­

bajo se encuentra reconocido en el Convenio

N° 98 de la OIT, el cual dispone la necesidad de

"estimular y fomentar entre los empleadores y lasorganizaciones de empleadores, por una parte, y

las organizaciones de trabajadores por la otra, el

pleno desarrollo y procedimientos de negociaciónvoluntaria, con el objeto de reglamentar, por me­dio de convenios colectivos, las condiciones de

empleo ,,239

En el ámbito continental, la Carta America­

na de Garantías Sociales consagra que "La Leyreconocerá y reglamentará los contratos y con­

venciones colectivas de trabajo. Regirán en las

empresas que hubieran estado representadas en su

239 OlT: Convenio W 98, Art 4.240 OEA: Carta Americana de Garantías Sociales, art. 7.

134

celebración no solamente para los trabajadores

afiliados a la organización profesional que los

suscribió, sino para los demás trabajadores que

formen o lleguen a formar pane de las empresas.

La Ley fijará el procedimiento para extender loscontratos y convenciones colectivos a toda activi­

dad para la cual se concertaron y para ampliar suámbito de validez" 240

En el ordenamiento jurídico interno, la cele­bración y suscripción de convenciones o contra­tos colectivos es recogida en el artículo 90 de la

Constitución y desarrollado en el Título VII dela LOT.

En el período en análisis, este derecho ha

constituído el epicentro de la conflictividad la­

boral y social. El telón de fondo de esta situa-

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

colectiva servía de base para las deliberaciones.Alcanzado dicho reconocimiento, el patrono

junto con el Ministerio del Trabajo y la Procura­duría General de la República aspiraban que lanegociación se rigiera por el Reglamento ParcialN° 1 de la LOT, ante lo cual se produjo unanueva paralización de los órganos de administra­ción de justicia en abril de 1993. En dicha oca­sión, las organizaciones sindicales afectadas ale­garon que tal instrumento normativo "establece

un procedimiento propio de un régimen estatuta­no, donde las condiciones colectivas de trabajo

no están dete¡minadas por la voluntad de las

partes en igualdad de condiciones, sino en forma

unilateral por el Gobierno; y que nos obligaría afirmar un documento en el cual no se establecen

aumentos de salario, que no sean sino aquellosque se otorgan por vía de decreto emanado del

Ejecutivo Nacional,,242Además, el mencionado reglamento atribu­

ye a la Procuraduría General competencias ypotestades que ni la Constitución de la Repúblicani la ley orgánica que rige sus funciones, le con­fieren. En tal sentido, "no le es dado al Procura­

dor de la República presidir las discusiones con­

tractuales en su propio despacho, ni tiene el poder

de disponer la oportunidad en que tendrán lugar

aquéllas, sujetando la aprobación de los acuerdosalcanzados entre las partes a su discreción, y re­

mitiendo posteriormente éstos a la revisión de laOficina Central de Coordinación y Planificación(CORDIPLAN), instancia que también forma

parte del Ejecutivo Nacional,,243.Como producto de las acciones conflictivas

de abril, las organizaciones sindicales acordaroncon el Consejo de la Judicatura, iniciar las discu­siones contractuales sobre la base del Título VII

de la LOT, estando presididas por repre­sentantes tanto de la Procuraduría General de la

República como del Ministerio del Trabajo, yconvinieron en una tregua de 45 días, lapso en elque los sindicatos procederían a actualizar elcontenido de las cIaúsulas del convenio, ya quehabían perdido vigencia luego de transcurrir másde un año desde su presentación.

Vencido el plazo señalado, el Consejo de la

ción es el elevado porcentaje de convenios colec­tivosvencidos durante el año, tanto a nivelpúbli­co como privado.

Con vistas a someter a los trabajadores quelaboran para el Estado a las condiciones que ésteles fijara unilateralmente, en su condición depatrono, se ha hecho recurrente la utilización delReglamento Parcial N° 1 de la LOT para nego­ciar las Convenciones Colectivas de Trabajo delos Funcionarios o Empleados al servicio de laAdministración Pública. En informes preceden­tes Provea ha denunciado que dicho instrumentonormativo adolece de graves vicios jurídicos24I,

que incluso ameritaron su impugnación por víade la Acción Popular de Inconstitucionalidadante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justi­cia, en fecha 21.07.91, sin que hasta la fecha elalto tribunal de la República se haya pronuncia­do sobre dicho recurso.

a. El Poder Judicial, en dificultades ....

Como un ejemplo de la aplicación irrestrictadel cuestionado Reglamento Parcial N° 1 de laLOT, cabe mencionar el conflicto surgido en elPoder Judicial, en el cual se produjeron innume­rables irregularidades que violentaron el derechoa la celebración y suscripción de convencionescolectivas. En primer término, tras la presenta­ción del proyecto de convención por la organiza­ción más representativa del sector, esto es, por laONTRAT, en mayo de 1992, el Consejo de laJudicatura, en su carácter de empleador, desco­noció tanto dicha presentación, como la organi­zación que la efectuaba, aceptando sin embargonegociar sobre la base del proyecto de contratoformalizado por el Sindicato de Empleados PÚ­blicosde laJudiciatura (SUNEP-Judicatura), or­ganización minoritaria. Esta situación dió origena un conjunto de acciones conflictivas (huelgas,asambleas de trabajadores), que derivaron en lanecesidad de regular las condiciones de trabajopara toda la rama de actividad judicial bajo lafigura de la Reunión Normativa Laboral. Deesta forma, las organizaciones mayoritarias (ON­TRATy FENATRAT) recobraban el papel fun­damental, así como su proyecto de convención241 PROVEA: Informe Anual 1990-91, pág. 88-90.242 Acción de Amparo Constitucional consignado por ONTRAT - FENETRAT contra el Consejo de la Judicatura, el

Ministro del Trabajo y el Procurador General de la República, abli11993.243 Idem

135

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

Judicatura se mostró renuente a iniciar las discu­siones, inasistiendo reiteradamente a las reunio­nes convocadas por las autoridades del Ministe­rio del Trabajo. Ello produjo la cuarta paraliza­ción de los tribunales del país en menos de sietemeses, en una huelga que declarada el 7 de julio,alcanzaría hasta el 13de agosto, y en medio de lacual se suscitaron diversos pronunciamientos ju­diciales de contradictorio contenido, que afecta­ron adicionalmente el derecho a la libertad sindi­cal y a la huelga.

Sin embargo, más allá del contenido de di­chos pronunciamientos, las partes se sentaron enla mesa de negociación el 23.07.93, lograndoaprobar en pocos días 28 de las 115 claúsulascontenidas en el proyecto contractual. Este ace­lerado proceso, se vió truncado cuando la repre­sentación patronal decidió retirarse, aduciendoque los sindicatos pretendían aprobar normasque cambiaban el carácter de los secretarios yalguaciles, dejando de ser considerados comofuncionarios de confianza y sujetos al libre nom­bramiento y remoción, desconociendo así lo dis­puesto en la Ley Orgánica del Consejo de laJudicatura y en la Ley de Carrera Judicial. Paralos dirigentes sindicales los argumentos oficialesbuscaban justificar la intransigencia mostradapara firmar el contrato colectivo,ya que lo solici­tado no era la inamovilidad de dichos funciona­rios, sino la estabilidad.

A partir de ese momento, quedó abierto elcamino para que el Presidente de la República,reunido en Consejo de Ministros, dictase el de­creto que ordenara la reanudación de labores yel sometimiento de la disputa contractual al Ar­bitraje Obligatorio. Ello se concretó el 10.08.93bajo el argumento del déficit fiscal y la ausenciade disponibilidad presupuestaria para financiarlos aumentos salariales pedidos por los trabaja­dores. De este modo, el derecho a la contratacióncolectiva definitivamente perdió su carácter vo­luntario, sometiéndose a una vía impuesta por elEjecutivo Nacional.

Al momento de escribir estas líneas, las par­tes implicadas en la negociación colectiva habíanprocedido a constituir la Junta de Arbitraje. Sinembargo, la pretensión más importante del Con­sejo de la Judicatura era considerar las claúsulasaprobadas durante el conflicto como nulas, de­biendo en consecuencia iniciarse desde cero las

136

discusiones, con lo cual la conquistas alcanzadasen el proceso y, entre ellas la referida al aumentosalarial, serían irrespetadas.

b. CANTV: Problemas en una telefónica

privatizada

La CANTV, empresa pública privatizada enun 40% en 1991, también se vió involucrada enconflictos derivados de la firma de la nueva con­

vención colectiva, cuyo proyecto fue consignadoen noviembre de 1992 por la Federación de Tra­bajadores de las Telecomunicaciones (FETRA­TEL). La empresa, tras dilatar durante cuatromeses el proceso de discusiones, accedió a nego­ciar bajo la presión de un conjunto de parosescalonados declarados por la organización sin­dical a p~lftirdel 16.03.93,en los cuales participa­ron 22 mil trabajadores.

El contenido fundamental del proyecto con­tractual exigía un incremento salarial del 60%,cifra que los representantes patronales se nega­ron a satisfacer, alegando la insuficiencia de re­cursos económicos para ello. La dirigencia sindi­cal sostuvo la legitimidad de las reivindicacionesformuladas, en las ganancias obtenidas por laempresa en 1992 por el orden de los 20 milmillones de bolívares y que para 1993proyectabaalcanzar los 30 mil millones; utilidades éstas quepermitirían elevar el nivel de vida de sus trabaja­dores.

Sin embargo, la CANTV logró imponer suoferta de aumento salarial del 20%, valiéndosepara ello de la abierta amenaza esgrimida por elEjecutivo Nacional de recurrir a la aplicación delaudo arbitral, así como de la efectiva militariza­ción de las instalaciones de la empresa. Estascircunstancias permitieron justificar a la Directi­va de FETRA TEL, la suscripción de la conven­ción colectiva, incluso en desmedro de derechosadquiridos por los trabajadores y desconociendoel mandato otorgado por aquellos.

Ante ello, cinco organizaciones sindicales afi­liadas a };"""'ETRATELprocedieron a impugnarante el Ministerio del Trabajo el convenio suscri­to, alegando la violación del artículo 511 de laLOT que prohibe el desmejoramiento de losderechos alcanzados por contratos colectivosprecedentes. A criterio de dichas sindicatos, elconvenio, además de implicar un insignificanteincremento salarial, disminuyó de 120 a 90 días

el pago por utilidades, reduciendo la cobertura)los beneficios del servicio médico y del plan dejubilaciones.

No obstante, el derecho más afectado es elrelativo a la estabilidad laboral, dado que por víacontractual 7.000 trabajadores de la CANTVpasarían a ser valorados como ''personal de con·

fianza" y, por tanto, sujetos a la libre remoción.quedando al margen de los beneficios del contra·to colectivo. Ello, por demás, violentaba el con·venia existente entre la transnacional G1E y elFIV, el cual establece que todo el personal alservicio de la empresa será amparado por 1mlogros obtenidos en las convenciones.

Pero los conflictos no acabaron allí. El

13.08.93, el sindicato Unión de Obreros y Em­pleados de la Industria de las Telecomunicacio·nes (UOEIT) de Caracas, presentó ante la Ins·pectoría del Municipio Libertador del DistriteFederal un pliego de peticiones, mediante el cuadenunciaba la violación del nuevo contrato co·

lectivo en diversas claúsulas. En esa oportuni·dad se acusó a la empresa de realizar trasladmcompulsivos de trabajadores a otros centros de;labores, con el fin de reemplazarlos por personalextranjero perteneciente a las transnacionale~G1E,ATI Yla Telefónica Espafiola; así como 1,amenaza de despido que recae sobre 3 mil traba·jadores.

La Inspectoría al tramitar el mencionadepliego de peticiones lo declaró improcedente vul·nerando el marco constitucional y legalvigente ypaso seguido, dejó sin la protección de inamovi·Iidad a los trabajadores, facilitando el despidede 230 de ellos. Para el cierre de este Informe, eMinistro del Trabajo conocía de la impugnaciórformalizada por el mencionado sindicato, sin ha·ber emitido opinión sobre la misma y, al propictiempo, procedió a intervenir la sefialada instan·cia administrativa, sin que oficialmente se teng,información sobre la destitución de su inspectorDe igual manera, la organización sindical anun·ciaba la realización de acciones conflictivas par,detener los despidos ejecutados por la empresa

c. Los educadores, el eterno problema

A lo largo del afio académico 1992-1993, esistema educativo nacional en sus distintos órde·

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

de hambre, como respuestas a las ofertas del MEsignaron el sendero de ilegitimación del CN!. Enefecto, la Federación Nacional de Trabajadoresde la Educación de Venezuela (FENATEV) y elmovimiento Base Magisterial aglutinaron a lamayoría de los docentes, dejando al CNI con elpoder formal de decisión pero sin respaldo de susafiliados.

FENATEV, organización signataria de losanteriores contratos colectivos,durante el proce­so de discusión fue compulsivamente excluidadel CNI, viendo irrespetado el derecho a repre­sentar a sus afiliados en la negociación. Ante ello,dicha federación y la Base Magisterial reclama­ron participar de manera directa en las delibera­ciones que se efectuaban en el Despacho delTrabajo, para evitar que la posición de los maes­tros resultase desconocida por un sector de ladirigencia sindical carente de apoyo.

La reiterada movilización desplegada duran­te la huelga obligó al Ministro del Trabajo apermitir el nombramiento de una representaciónde la Base Magisterial en la mesa de discusión.No obstante, dicho reconocimiento estuvo diri­gido a paralizar el ayuno indefinido, efectuadopara evitar la expedición de un Decreto Presi­dencial que ordenara la reanudación de laboresy el sometimiento de las discusiones a un laudoarbitral. Así, la concesión otorgada a Base Ma­gisterial se transformó en el preámbulo de lafirma del IV Convenio Colectivo a espaldas delos maestros, realizado de modo exclusivopor elCNI el 26.05.93.

Suscrito el convenio, tanto FENA TEV comola Base Magisterial insistieron en el manteni­miento de las acciones conflictivas, las cualestendrían su definitoria en un referéndum nacio­

nal celebrado el 30.05.95, una vez que el gobier­no había decretado el reintegro de los maestrosa sus actividades normales. La consulta arrojó lavoluntad de la mayoría del magisterio para rein­corporarse a sus labores habituales, el rechazodel contrato firmado, su impugnación por lasdiversas vías judiciales, así como la necesidad deconformar una organización sindical única a ni­vel nacional, como alternativa al CN!.

La situación laboral de los maestros depen­dientes del Ejecutivo Nacional, sin embargo no

244 PROVEA: Informe Anual 1991-92, pág. 88-90.

138

ha opacado los graves conflictos de docentes enlas entidades estada les y municipales. En lo querespecta a las gobernaciones, Provea registróocho disputas provocadas en los procesos deconvención colectiva o nacidas por incumpli­mientos de las mismas, involucrando a docentesde los estados Bolívar, Portuguesa, Nueva Es­parta, Aragua, Anzoátegui, Lara, Táchira yAmazonas.

d. La Administración Pública: vulneracióndel Contrato-Marco

El anterior Informe Anual señalaba que apesar de haberse firmado en 1992 el ConvenioMarco que regiría las condiciones laborales delos trabajadores del sector público, "elpanoramano resulta alentador, pues la magnitud del déficitfiscal hace preveer innumerables incumplimien­

tos contractuales, ya que el monto de la Conven­ción Colectiva suscrita se encuentra por el orden

de los 140 mil millones de bolívares para los

próximos dos años. Por otro lado, la aplicaciónde los anunciados recortes al gasto público, impli­

carán reducciones significativas de personal, con

lo cual la profundización de la conflictividad delos empleados públicos constituye un elemento a

fu . d' ,,244tomar en cuenta en un turo mme ¡ato

La perspectiva formulada se ha cumplidocabalmente durante 1993. En ,efecto, en dosocasiones la Federación Nacional de EmpleadosPúblicos (FEDE-UNEP) consignó ante losorga­nismos del Trabajo sendos pliegos de peticiones,con los cuales amenazaron con paralizar las acti­vidades en toda la Administración Pública Na­cional.

El primero de los mencionados pliegos fueintroducido el 22.04.93 denunciando no sólo lasviolaciones a diversas claúsulas contractuales, si­no los efectos lesivos que el proceso de reestruc­turación estaba provocando sobre el derecho a laestabilidad laboral y la implementacíón de planesde reducción de empleos oficiales, con su secuelade despidos masivos.

En la segunda oportunidad, se formalizaronlas reclamaciones por insatisfacción de los com­promisos salariales asumidos por Ejecutivo Na­cional. En esta ocasión, la acción sindical deFEDE-UNEP coincidió con la cese nacional de

actividades en el Poder Judicial, dando paso ala declaratoria de una huelga de solidaridadcon dicho conflicto, por la defensa del derechode huelga vulnerado mediante un pronuncia­miento judicial y como mecanismo de presiónpara lograr de parte de las autoridades el cum­plimiento de los acuerdos salariales; todo ellocon la participación de un millón de trabajado­res.

Al momento de preparar el presente Infor­me se sumaron a la lucha los profesionales yperitos al servicio de la Administración Central yDescentralizada, quienes desde sus respectivoscolegios y gremios exigían un salario mínimo de70 mi1970bolívares. La legitimidadde losplantea­mientos de ambos sectores auguraba la unificación

Derecho a huelga

En el marco internacional, la huelga estáexplícitamente recogida en el artículo 8, literal d),del Pacto Internacional de Derechos Económi­

cos, Sociales y Culturales y, de modo implícito,en el Convenio N° 87 de la OIT en sus artículos

3 y 10 al disponer que los trabajadores y susorganizaciones sindicales tienen, sin restricción,el derecho "de organizar su administración y ac­

tividades y de formular su programa de acción".En la región americana, la Carta de GarantíasSociales lo consagra en su artículo 27. Tambiénel ordenamiento jurídico interno lo reconoce enel artículo 92 de la Constitución y lo desarrolla laLOT en su Título VII.

Desde el punto de vista normativo, la huelgaconstituye uno de los derechos incluídos en laagenda de reformas laborales que el EjecutivoNacional desea adelantar en el país. Tanto lasautoridades como los empresarios se manifies­tan partidarios de su reglamentación con el obje­to de restringir y limitar el libre accionar de lostrabajadores, reduciendo así las presiones queéstos han ejercido durante los últimos años paraobtener sus demandas y para mostrar su rechazoa los efectos del paquete económico. La regla­mentación de las acciones huelgarias se imponecomo una necesidad ante el progresivo desplaza-

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

de los esfuerzos sindicales y gremiales, con vistaa la posible paralización indefinida del aparatoburocrático del Poder Central.

Las peticiones del sector profesional se basa­ron en estudios del Colegio de Economistas deVenezuela, los cuales revelaron que para diciem­bre de 1992 los universitarios de la administra­

ción pública habían perdido 73.08% de su poderadquisitivo con respecto a 1984.

Para mediados del mes de septiembre, elEjecutivo Nacional ofertó un bono único paraestos profesionales a cambio de paralizar las con­versaciones hasta que tome posesión el nuevogobierno en 1994. Los profesionales universita­rios rechazaron la oferta y prosiguieron las accio­nes conflictivas.

miento de AD como único interlocutor sindi­

ca1245, dando paso a nuevas tendencias políticasy organizativas que no están dispuestas a transarsus peticiones frente al Estado o a convertirse enfactores de control social frente al creciente

descontento de los trabajadores.Las pretensiones oficiales tienen particular

importancia en lo que refiere a la AdministraciónPública ya los denominados "servicios esencia­les", respecto a los cuales el Ministerio del Tra­bajo ha redactado varios proyectos de reglamen­tos parciales a la LOT, donde se prohibe demodo expreso la paralización de actividades en elsistema de salud y atención hospitalaria, la distri­bución de agua potable y electricidad, el trans­porte y aseo urbano, la seguridad ciudadana ydefensa nacional, la administración de justicia yel Consejo Supremo Electoral.

En relación a uno de los mencionados pro­yectos reglamentarios246, Provea ha puesto aldescubierto los vicios de inconstitucionalidad e

ilegalidad de los que adolece, al buscarse por víasublegal regular una materia que es parte de lareserva legal y, por tanto, de exclusivo conoci­miento del Parlamento. En esa oportunidad,Provea señaló que a través de un nuevo instru­mento normativo se deseaba burocratizar la

245 VILLASMIL P., Humberto; Huelga a In carta o al gusto de la Administración, Revista SIC, No. 550, Caracas, Dic. 1992,pág. 459.

246 El Nacional, 02.10.92.

139

desobediencia civilque auguran nuevas luchas y

movilizaciones, incluso de mayor profundidad.En el mismo sentido, se ha observado una

naciente tendencia en los órganos jurisdicciona­les ha emitir pronunciamientos que irrespetan elejercicio de la huelga en los servicios públicos.Así, en el transcurso de la paralización de laboresen los tribunales de todo el país, el Consejo de laJudicatura interpuso una Acción de AmparoConstitucional ante el Juzgado V de PrimeraInstancia del Trabajo y Estabilidad Laboral delDistrito Federal y Estado Miranda, por conside­rar que la huelga ejercida por sus trabajadoreslesionaba el disfrute del derecho a la administra­

ción de justicia y la normalidad de las actividadesde un Poder Publico.

El 13.07.93, el mencionado juzgado declaracon lugar el recurso, ordenando a los "funciona­

rios públicos judiciales" continuar con "sus labo­

res ordinarias" e imponiendo a los sindicatos laobligación de no obstruir el desenvolvimiento delos tribunales. La sentencia estima que las orga­nizaciones sindicales se transformaron en "agra­

viantes", a pesar de admitir que el origen de lasacciones conflictivas "responde a una realidad del

país producto de graves omisiones y errores con­

ceptuales de quienes han tenido y tienen la respon­

sabilidad de establecer las prioridades nacionalespara la sustentación y profundización del régimendemocrático; omisiones, errores que han hecho

posible que el Poder Judicial, sus funcionarios y

empleados se debatan entre las obligaciones y

deberes de orden institucional, legal y moral y susubsistencia como seres humanos ...Este tribunal

está consciente al dictar su sentencia, que la razón

fundamental de los hechos ocurridos ... se asientaen la búsqueda del mejorameinto de las condicio­

nes de trabajo, de las remuneraciones, las cualestomando en cuenta los índices del costo de la vida

establecidos por los organismos competentes,

constituyen salarios que no permiten siquiera la

subsistencia del trabajador, mucho menos de su

familia, violándose de esta forma el concepto desalario contenido en la Constitución de la Repú­

blica en su artículo 84..., y al salario mínimocontenido en el artículo 87. .. ,,249

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

declaratoria y el ejercicio del derecho de huelgacon los recursos de Reconsideración y Jerárqui­co previstos en la Ley Orgánica de Procedimien­tos Adminsitrativos, además de facilitar la inter­vención discrecional y política de las autoridadesdel Trabajo a quienes se les confieren potestadespara pronunciarse sobre el fondo de las disputascolectivas. De este modo, el disfrute pleno de lahuelga por los trabajadores y sus organizacionesse vería entrabado. Por ello, consideramos quela reglamentación de este derecho "lejos de aten­der a las causas y motivos de fondo que provocanlos conflictos laborales en la Administración y en

el ámbito de los servicios públicos (incumpli­

mientos de los contratos colectivos, depreciaciónde los salarios, menoscabo de la libertad sindical,

etc), agudiza las prácticas restrictivas y regresivassobre los derechos de los trabajadores ... " 47.

Gracias a la presión sindicaly de varios exper­tos laborales, se logró detener los propósitos delEjecutivo Nacional en esta materia; sin embargo,en el terreno de los hechos éste respondió tajan­temente ante la paralización de importantes ser­vicios públicos, como la telefonía, la instrucciónpública, el transporte urbano subterráneo (Me­tro) en Caracas, y la administración de justicia,con la amenaza e implementación de una medidade fuerza en el ámbito laboral: los Decretos deReanudación de Faenas 248. Ello ocurrió en eltranscurso de discusiones de nuevas convencio­

nes colectivas, en lascuales la intransigencia mos­trada por los entes públicos para acceder demanera adecuada a los requerimientos salarialesde los sindicatos, venía acompafiada con la ame­naza de prohibir la continuidad de las paraliza­ciones y ordenar el reingreso de los trabajadoresa sus actividades normales.

Las amenazas gubernamentales llegaron aconcretarse en las huelgas nacionales del magis­terio y del Poder Judicial, truncadas por Decre­tos Presidenciales de fecha 29.05.93 y 10.08.93,respectivamente. Empero, en ambas ocasiones,la aplicación de esta medida resultó traumáticay demostró su relativa ineficacia, ya que las razo­nes que motivaron dichos conflictos permaneceny han provocado en los afectados posturas de

247 PROVEA: Informe Anual 1991-92, pág. 95-97.248 LOT. Art. 504.

249 Sentencia del Juzgado V de Primera Instancia del Trabajo y Estabilidad Laboral del Distrito Federal y Estado Miranda,Caracas, 13.07.93.

140

La gravedad del fallo no sólo tiene quever con la orden dirigida a los trabajadores ysindicatos de suspender la paralización delabores, sino con la obligación que tendría elMinistro del Trabajo de "reglamentar el de­recho de huelga de los empleados públicosjudiciales en un plazo no superior a los DOS­CIENTOS SETENTA (270) días" a partir desu notificación 250.

Esta decisión judicial fue impugnada por im­portantes organizaciones sindicales del pafs co­mo la CTV, la CUTV, la Confederación Generalde Trabajadores (CGT) y la FEDE-UNEP, en­tre otras, al considerarse igualmente afectadaspor la orden de reglamentar la huelga. Conoció

250 Idem.

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

de la apelación el Juzgado Superior VI del Tra­bajo, quien revocó parcialmente el fallo, exhor­tando al Ejecutivo Nacional a que dictase unDecreto de Reanudación de Faenas y sometieralas discusiones contractuales al procedimientode Arbitraje Obligatorio.

Otro pronunciamiento judicial de similarnaturaleza dictó el Juzgado 1de Primera Instan­cia en lo Civil del Estado Lara, ante la solicitudde Amparo Constitucional introducida por elGobernador de dicha entidad federal, MarianoNavarro, el 18.06.93, por valorar el cese de acti­vidades de los maestros a su cargo, como lesivosal derecho de los escolares a recibir sus respec­tivas clases.

141

B.5 Derecho a la tierraEl Estado propenderá a mejorar las condiciones de vida de la población campesina.

Artículo 77 de la Constitución de la República de Venezuela

El régimen latifundista es contrario al interés social. La ley dispondrá lo conducente asu eliminación, y establecerá normas encaminadas a dotar de tierra a los campesinos ytrabajadores rurales que carezcan de ella, así como aproveerlos de los medios necesariospara hacerla producir.

Artículo 105 de la Constitución de la República de Venezuela

En en presente período quedó evidenciadoque las medidas de ajuste estructural han tenidodevastadores efectos para el agro y la cría, hastael punto de que en 1993la seguridad alimentariade losvenezolanos comenzó a verse fuertementeamenazada a causa de las dramáticas caídas en

diferentes rubros de producción agrícola; estasituación es el esperable efecto de la progresivadesaparición de todos los mecanismos anterior­mente existentes para brindar al productor delcampo estabilidad y seguridad jurídica, elemen­tos integrantes del derecho humano a la tierra.

La vigencia del derecho a la tierra ha estadotradicionalmente afectado por la incorrecta apli­cación de normativas legales. Nuevamente cabeseñalar que a comienzos de 1991, el Ejecutivopromulgó el Instructivo N° 10, que otorgaba alas autoridades administrativas facultades paradirimir conflictos de tierra y ejecutar desalojoscontra invasores de propiedades agrarias. Laaplicación del Instructivo, sin embargo, partía deuna condición previa: la realización, en un plazode un año, de un exhaustivo catastro que permi­tiera sincerar la situación de la propiedad de latierra en el campo, definiendo el número dehectáreas afectables por la Reforma Agraria. Sibien durante el período cubierto por este Infor­me, y a diferencia de años anteriores, no seregistró un número significativo de desalojosapelando al Instructivo N° 10, el necesario catas­tro no ha sido completado, 10 que ha significado

142

en la práctica la continuación de los conflictos porla propiedad de la tierra, motivados con frecuen­cia por la incapacidad demostrada por el Institu­to Agrario Nacional (IAN) para desarrollar unmedio idóneo que permita registrar nacionalmentela información necesaria sobre las tierras bajo suadministración.

La función social de la propiedad agrariatambién se vió afectada por medidas guberna­mentales. Numerosas familias campesinas fue­ron despojadas de sus tierras para favorecer aconsorcios nacionales e internacionalesdedicadosa actividadesde desarrollo turístico e inmobiliario,en detrimento de la actividadagropecuaria.

Pero no sólo la titularidad de la tierra ha

generado conflictos en este período. Tambiénquienes detentan la propiedad de la tierra y ledan un uso productivo a la misma, se han vistoseriamente afectados por otro tipo de proble­mas.

La lucha por la tierra

La mayor parte de los conflictos agrarios seoriginan en disputas por la propiedad de la tierra.En el presente período se registraron unos 30conflictos que afectaron a cerca de 4.000 familiascampesinas, especialmente en los estados Ara­gua, Barinas, Guárico, Miranda, Portuguesa yZulia.

A lo largo del período se registraron diversasdenuncias de las comunidades campesinas de La

Quintanera-Gomera, Agua Blanca, Pajarote yQuinta Santa Rosa en el Edo. Barinas, a causade atropellos cometidos por la GN y la PTJ en sucontra. Las fuerzas de seguridad actuaron comoapoyo a terratenientes que alegaban la propie­dad de las tierras en cuestión, sin el debido res­paldo de una orden judicial y haciendo un usodesproporcionado de la fuerza contra poblado­res desarmados. En la Quintanera-Gomera losefectivos de la GN se trasladaron desde el Co­

mando Regional con sede en el Edo. Táchira yprocedieron a destruir y quemar viviendas ysiembras, además de atacar a la población conarmas de fuego, provocando heridas de perdigo­nes en varios menores que se encontraban en elinterior de las viviendas. La comunidad de Paja­rote, por su parte, sigue teniendo problemas decomunicación, debido a que terratenientes loca­les obstaculizan la única vía de acceso a la comu­

nidad, situación registrada anteriormente porProvea 251.

En diciembre de 1992, campesinos de Teje­rías (Edo. Aragua) fueron amenazados por unempresario que pretende desalojarlos de la zonaque vienen cultivando desde hace unos veinteaños; con la participación de funcionarios de laPTJ, dicho empresario logró la detención de cua­tro campesinos que permanecieron privados dela libertad por 15 días.

En ocasiones, la actuación de los cuerpos deseguridad se produce irrespetando medidas judi­ciales de amparo. En San José de Perijá (Edo.Zulia), Guanarito (Edo. Portuguesa) y Mapora­lita (Edo. Barinas) comunidades campesinasfueron afectadas por agresiones de la GN, endesconocimiento de amparos agrarios que losprotegían. Al menos cuatro menores sufrierongraves quemaduras en Maporalito cuando la GNquemó viviendas y siembras en enero de 1993.

En otros casos los cuerpos de seguridad nointervienen directamente en los desalojos, peroasumen una actitud complaciente frente a losatropellos perpetrados por grupos armados. Deesta forma, por ejemplo, la comunidad campesi­na de la Isla del Diablo (Edo. Delta Amacuro),fue repetidamente objeto de agresiones por ungrupo de terratenientes armados, quienes que­maron viviendas y mataron animales de los cam-

251 ef. PROVEA. Informe anual 1991-92, pág. 109.

DerechosEconómicos,Socialesy Culturales

pesinos. Un menor fue asesinado por el grupoarmado el 16.02.93Ypara mediados de marzo losúnicos detenidos eran ocho campesinos que in­sistieron en denunciar tales atropellos.

Al cumplirse 33 años del iniciode la ReformaAgraria, el IAN anunció que tenía previsto para1993 la entrega de 40 mil títulos de propiedad,dentro de un Plan de Titulación Masiva. No

obstante lo alentador de este anuncio, los peque­ños y medianos productor del campo confronta­ron en este período una situación límite al verconstantemente amenazada, no sólo su propie­dad sino su producción. La mora del IAN y de laProcuraduría Agraria en definir la titularidad dela tierra es uno de los factores que generan losconflictos. En el Edo. Portuguesa, por ejemplo,las comunidades campesinas de El Clavo, LosGarzones, El Chaparral, Las Mesitas, El Cachi­camo, El Mangal y Chigiiire esperan desde hacedoce años un pronunciamiento por parte de laProcuraduría Agraria, en torno a la titularidadde las tierras que trabajan; la falta de títulosdefinitivos les impide acceder a créditos paradiversificar sus cultivos y mientras el mismo Es­tado los condena a una agricultura de subsisten­cia, corren el riesgo de perder lo poco que po­seen.

La especulación es otra consecuencia de lafalta de claridad de las instituciones agrarias entorno a la propiedad de la tierra. En febrero de1993 un periodista del Edo. Apure inició unadenuncia ante la FGR por la estafa que se pro­dujo con un lote de 4.367 hás. El lote, propiedadde la Nación y con un valor estimado de Bs. 200millones, fue rematado por Bs. 85.507 por untribunal, a favor de un terrateniente local queahora amenaza con desalojar a las 500 familiasque desde 1960 vienen cultivando dichas tierras,y que poseen títulos provisionales.

Una situación similar enfrentaron 200 fami­

liascampesinas del asentamiento Campo Alegreen el Edo. Zulia, a causa de un remate quebenefició a una empresa de desarrollo habitacio­nal; la empresa alteró los planos, corriendo loslinderos hasta la zona del asentamiento, con ob­jeto de demostrar que tenía garantías hipoteca­rias suficientes para obtener un crédito que lefacilitara el inicio del desarrollo habitacional, sin

143

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

que hasta la fecha el JAN y la ProcuraduríaAgraria hayan podido aclarar la titularidad ni loslinderos de los terrenos en cuestión.

La falta de planificación y de claridad porparte del JAN sobre el uso de las tierras bajo sucustodia quedó evidenciada en el caso de unacomunidad campesina actualmente asentada enla zona de El Pao CEdo.Bolívar). Para finales delos años 80, el asentamiento campesino de LosEucaliptos es desalojado de su zona de cultivopor la Corporación Venezolana de GuayanaCCVG), organismo que reclamaba la propiedadde estas tierras bajo el argumento de que setrataba de terrenos correspondientes a la zona deprotección de Ciudad Guayana. Una vez desocu­pados, los terrenos fueron utilizados para desa­rrollos habitacionales como área de expansiónurbana de la ciudad. El JAN traslada a las 63

familias afectadas al sector 5 de Marzo, cercanoa la población de El Pao, donde desde hace tresaños dicha comunidad inició sus labores agríco­las, bajo la promesa de que pronto recibirían lostítulos de propiedad respectivos. Sin embargo,los títulos no sólo no llegaron, sino que en sulugar la comunidad recibió la noticia de un nuevodesalojo que se explicaría -según la CVG- por­que el actual asentamiento está ubicado en lazona de inundación de la nueva represa de Ca­ruachi. El JAN no ha sabido explicar por qué seles ubicó en un sector que ya había sido clasifica­do como zona de inundación, lo que pone demanifiesto la improvisación de este organismo entorno a las restricciones de uso de tierras que lehan sido confiadas por el Estado.

La comunidad de 5 de Marzo se declaró en

emergencia en junio de 1993, constituyendo co­mités de tierra con el objeto de asegurar que nose repitan los engaños de que fueron objetocuando se les desalojó de Los Eucaliptos. Laslabores de defensa de sus derechos se han visto

obstaculizadas por conflictos de competencia en­tre la CVGy el JAN, mientras se les prohibe a loscampesinos trabajar en las tierras en disputa.

La tierra ¿para quién la trabaja?

Aunque el artículo 99 de la Constituciónsubraya la función social de la propiedad, esdecir, la utilización productiva que debe tener latierra en contraposición con el latifundio, confrecuencia en el medio rural un interés particular

144

se subordina al interés colectivo.

En febrero de 1993,un grupo de campesinosdel comité de tierras del caserío Las Virtudes

CEdo. Lara) fueron atropellados por la PolicíaMunicipal al ser acusados como invasores detierras que son reclamadas por una familia deterratenientes. Los campesinos vienen trabajan­do esas tierras desde hace diez años y cancelandopor ello un arrendamiento a la familia que ahoralos acusa, sin que dicha familia haya podido de­mostrar la propiedad sobre estas tierras. El casose encuentra pendiente ante la ProcuraduríaAgraria la cual deberá decidir si el trabajo soste­nido durante diez años por parte de esta comu­nidad debe privar sobre el pretendido derecho depropiedad individual de los reclamantes.

Una situación similar vivió un grupo de diezfamilias en la carretera Cúa-San Casimiro CEdo.Miranda), cuando en junio de 1993 fueron obje­to de un intento de desalojo por parte de uncomerciante que, con el apoyo de la GN, reclamala propiedad de las tierras; para demostrar susderechos sobre estos terrenos el comerciante se

hizo acompañar de efectivos de la GN y de laPolicía del Edo. Miranda, procediendo a destruirsembradíos y colocando chatarra. Las familiasafectadas exigieron la protección del Estado,pues las tierras que cultivan son propiedad de laNación y por cerca de treinta años estuvieronabandonadas hasta que ellos comenzaron a tra­bajarlas; sin embargo, la delegada agraria delJAN no atendió este reclamo, alegando que decualquier forma el comerciante ganaría el litigiopor ser una persona de recursos.

Enjunio de 1993, un grupo defamilias asen­tadas en una finca que había sido confiscada porel Estado a un presunto narcotraficante, fuerondesalojados con violencia por 200 efectivos de laGN, desconociendo un amparo agrario que ha­bía sido fallado a favor de los campesinos y en elque se reconocía que éstos estaban haciendo usode esas tierras acorde con su función social.

En algunos casos, las autoridades nacionaleso regionales, e incluso el mismo JAN, han nego­ciado tierras en las que se encuentran asentadasnumerosas familias campesinas, con el objeto defavorecer a grupos con poder económico.

Durante 22 años, 200 familias ubicadas encinco asentamientos campesinos del MunicipioMichelena CEdo.Aragua) han trabajado una ex-

tensión de 8 mil hás., poseyendo los respectivostítulos otorgados por el JAN. Curiosamente, esahora el mismo JAN el que se presenta frente a

los campesinos afirmando que las tierras sonpropiedad de una compañía privada que se ins­taló en la zona en 1988, sin que hasta el momento

el instituto rector de la política agraria haya dadouna explicación satisfactoria sobre la vigencia ono de los títulos que hace años otorgó a lasfamilias afectadas. También en Aragua, unos

siete asentamientos campesinos enfrentan unaamenaza de desalojo desde mediados de 1993,cuando la Gobernación de esa entidad vendió a

un consorcio extranjero una extensión de 2.000hás. propiedad del JAN, con el objeto de cons­

truir un gigantesco parque de diversiones. Pro­piedades del JAN trabajadas por asentamientoscampesinos, también fueron vendidas a tercerosen dos zonas del Edo. Miranda.

El paquete acabó con el agro

Esta afirmación no corresponde a un comité

de tierras, a un sindicato agrario o a una asocia­ción de productores, sino a Hiram Gaviria, Mi­nistro de Agricultura del Presidente Ramón J.Velásquez. Aunque la administración de Pérezintentó convencer al país de que en 1992 el sectoragrícola había alcanzado un crecimiento del2,9%, el detalle de las cifras le dan la razón a

Gaviria, quien desde la página de temas agrariosque coordinaba en el diario El Nacional antes deasumir la cartera, afirmó: "En 1989 el decreci­

miento del sector fue 9,5 por ciento, en 1990 fue

-1,5 por ciento; en 1991 se observó un leve creci­

miento del 3,5 por ciento con relación al año

anterior, sobre todo por la recuperación de laavicultura y el crecimiento del arroz; y en 1992

hubo una dramática caída superior al 12 por

ciento en cereales, 10 por ciento en producción decarne, Y-en aceites la dependencia llegó al 92 porciento,,252.

Esta situación tuvo efectos sobre la capaci­dad de exportación, la cual llegó a tan sólo 1.500

millones de dólares, mientras que las importacio­nes superaron los 1.200 millones de dólares ''para

dejar una balanza comercial agrícola negativa

252 El Nacional, 25.02.93. Subrayado nuestro253 Idem.

254 El Impulso, 26.03.93

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

superior a los 1.000 millones de dólares[déficit

acumulado desde 1990], con la tendencia a queeste déficit suba en aproximadamente un 30 porciento este año,,253.

Tanto el directorio de Fedecámaras como los

gremios agropecuarios coincidieron en cuestio­nar las cifras sobre el pretendido crecimiento delsector. El Consejo de Coordinación Agropecua­ria de Lara también responsabilizó al paqueteeconómico al estudiar la situación en un docu­

mento consignado ante Fedecámaras, afirman­do que "desde los inicios de la aplicación del

programa económico, se dijo que el 'talón deAquiles' del modelo, lo constituía, justamente, elsector agropecuario; los teóricos que diseñaron

las políticas en aquel entonces fundamentaban

sus planteamientos en la libertad absoluta de mer­cados y en la productividad necesaria para com­

petir a niveles internacionales. Pero nunca consi­deraron la realidad del sector ... ,,254

El mismo documento señala que mientraslos países industrializados subsidiaban la produc­ción agrícola con niveles que oscilaban entre el80 y el 15%, Venezuela eliminó todos los subsi­dios. De esta manera resulta imposible asegurar

el derecho a un trabajo productivo y estable parael productor del campo.

La estabilidad del sector se ve amenazada

por medidas que forman parte del programa deajustes, tales como la liberación de los intereses,ubicadas en el orden del 44 al 60% al crédito

agrario, la disminución de la cartera agrícola del22,5% en 1989 al 12% en 1992 y la libre impor­

tación de productos sustitutivos de cereales queno se ajustan a las normas anti-dumping. A 10

anterior se suman otros factores recogidos porFedeagro en un documento dado a conocer a

fines de 1992: "...entre las condiciones fijadas porel BM y el BID figuran ...la prohibición a CASApara adquirir los excedentes de las cosechas, la

eliminación del Fondo de Crédito Agropecuario

como institución bancaria ... ElICAP se redujo a

su mínima expresión, se liquidó Bandagro, desa­

pareció el ClARA, se desmanteló el Inagro, se

enterró Agroseguro y ellAN se convirtió en inmo­

biliaria. Se trata de condiciones inaceptables para

145

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

un país que guarde un mínimo de dignidad nacio-25-nal" ). Y concluye Fedeagro: "Los resultados

de la política agrícola del gobierno no dejan lugarpara dudas: cada vez Venezuela es menos sobera­

na en materia agroalimentaria y más dependientede los dictados de los organismos financieros

multilaterales en esta materia tan delicada para lasoberanía y la seguridad del país,,256.

Si la situación es apremiante para el gran ymediano productor, lo es mucho más para elpequeílo, pues éste sólo cuenta con el disminuídoInstituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP)para acceder al crédito, sin contar conque paraello es necesario tener la titularidad de las tierras,lo cual como vimos anteriormente es casi un ''pri­

vilegio" de un reducido sector del campesinado.La gravedad de los efectos de estas medidas

durante el período en análisis saltan a la vista. Ladependencia alimentaria aumentó en un 70%; lacosecha de maíz bajará de 852 mil toneladas en1992 a menos de 700 mil en 1993, cuando losrequerimientos son de 1.2millones de toneladas,lo cual significaun incremento en la importaciónpara cubrir un déficit cercano al 50%; en lasoleaginosas la dependencia externa pasó de 65%en 1988 a 92% en 1992, mientras el maní tiendea desaparecer como cultivo; el sorgo bajó de 820mil toneladas en 1988 a 514 mil en 1992, y a lamitad de esa cifra para fines de 1993.

Frente a este cuadro, el Ministro Gaviriaaseguró que "oo. la despensa naciona~ la seguri­

dad agroalimentaria de los venezolanos fue y estásiendo subastada en la bolsa de cereales de Chi­

cago,,257.

Ante esta situación el Ministerio de Agricul­tura y Cría (MAC) invitó a los gremios agrope­cuarios a conformar un Consejo ConsultivoAgropecuario (CCA), que semanalmente se reu­nirá con el Ejecutivo a explorar nuevas políticasque sirvan para el rescate del sector. Entre lasideas que han ido surgiendo en el CCA se en­cuentran: una apertura selectiva que privilegielas necesidades de consumo interno, asumir eldesarrollo agrícola desde una perspectiva inte­gral y no sólo económica, reorientar la dotaciónde infraestructura agrícola y vialidad rural. Sin

255 El Nacional, 26.12.92256 1dem.

257 El Globo, 18.07.93

146

embargo, preocupa a Provea que entre las medi­das discutidas hasta ahora, poco énfasis se hapuesto en la inseguridad jurídica y económicaque se presenta al pequeño productor del campocomo consecuencia de la falta de títulos sobre las

tierras que trabaja y las limitaciones para accederal crédito. Si el Ejecutivo quiere asegurar frenarel éxodo del campo a la ciudad, tal como lo hamanifestado, es indispensabledotar al campesinode condicionesque le aligeren la carga que suponehoy en día la producción a pequeña escala.

El nuevo titular del MAC afirmó igualmenteque una de las metas de su despacho era asegurarla recuperación de los niveles de producción quetenía el país para 1988. Podría recibirse estanoticia como una esperanza, de no ser por elhecho de que tal meta nos confronta con la cons­tatación de que el campo vivió un quinquenio defracasos a causa de la políticade ajuste estructural.

Campesinado y medio ambiente

Sin duda, el campesino es uno de los aliadosnaturales con losque cuenta la lucha por ladefensadel ambiente y por la explotación racional de losrecursos naturales renovables, pues conoce y de­pende de la tierrayde losciclosde lanaturaleza. Deallí que con frecuencia, en el marco de las luchaspor la tierra, el campesino descubra y denuncieviolacionesal medio ambiente por parte de terra­tenientes inescrupulosos.

En mayo de 1993 representantes de ochosindicatos campesinos de las poblaciones de Cai­puro, Campo Alegre, Cortada de Guayabo yCortada de Maturín en el Edo. Miranda, llama­ron la atención de las autoridades frente a un

grupo de terratenientes e inversionistas que pre­tenden desalojarlos para hacer parcelamientosen la zona protectora de Caracas. Al momentode producirse la denuncia ya se habían iniciadomovimientos de tierra que afectaron cortavien­tos y fuentes de agua. Tales acciones han sidoposibles gracias al Decreto 2.299 emitido por elMinisterio del Ambiente y que facilita la inter­vención de grupos económicos en la zona protec­tora. Este decreto, según los denunciantes, sólobeneficiará al capital internacional involucrado

en la construcción de clubes, villas y hoteles delujo en esta zona.

Por su parte, el sindicato agrario de Tejerías(Edo. Aragua) señaló que familias del sectorestaban siendo víctimas de un desalojo por partede una empresa dedicada a la explotación arene­ra. El sindicato denunció que dicha explotaciónestaba ocasionando daños ecológicos irre­versibles, secando las fuentes de agua y erosio­nando la capa vegetal. Al enterarse de las denun­cias, la empresa comenzó a perseguir a los cam­pesinos, siendo detenidos varios de ellos por lasfuerzas policiales.

También fueron víctimas de hostigamientounas 40 familias campesinas de varios asenta­mientas del Edo. Guárico, quienes desde 1990vienen luchando por su derecho a la tierra. Elgrupo de terratenientes que pretende la titulari­dad de estas tierras han abierto variaspicas (víasde penetración), causando daños ecológicos enlasmontañas, donde se encuentran las fuentes deagua que abastecen a los asentamientos.

Abandonados a su suerte

La Constitución establece claramente la obli­

gación del Estado de mejorar las condiciones devida del trabajador del campo; para ello es nece­sario un régimen de seguridad socialy un sistemaque asegure condiciones de vida dignas. Sin em­bargo, las cifras aportadas por la FederaciónCampesina de Venezuela (FCV), muestran unarealidad muy distante del precepto constitucio­nal. Según la FCV más del 70% de los hogarescampesinos no reciben ingresos superiores a los4.000 bolívares mensuales, como resultado depolíticas agrarias "hechas solamente para favorecer

a la agroindustria ya los grandes productores,,258.El resultado de tal abandono no se hizo es­

perar. Entre 1989y 1992, unos 600 mil poblado­res del campo emigraron hacia las ciudades. Deacuerdo con datos de la Oficina Central de Esta­

dística e Informática, (OCEI), en 1989el empleoagrícola se ubicaba en el 13,15% del empleo totaldel país, bajando a fines de 1992 al 11,24%; estoequivale a unas 150 mil personas económica­mente activas que, al abandonar el campo, llevanconsigo a sus familias, por lo que el éxodo esti-

258 El Diario de Caracas, 19.02.93259 El Impulso, 19.11.92

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

mado alcanzaría a unas 600 mil personas.y es que, aparte de tener que luchar perma­

nentemente por su espacio de vida y trabajo, asícomo por créditos que cada día se hacen másdifíciles, son muchos los campesinos que nocuentan con condiciones mínimas para ellosy susfamilias. Unas cuatrocientas familias de asenta­

mientas campesinos del Edo. Miranda acudieronen abril de 1993 a los medios para reclamaratención a sus necesidades, pues no cuentan conagua, electricidad ni escuela para los niños de lazona; igualmente denunciaron que las vías noestán pavimentadas, por lo que corren el riesgode quedar incomunicados con el iniciode la tem­porada de lluvias.

Un reclamo similar formuaron varias comu­

nidades del Edo. Lara, donde la falta de aguapodría traer graves consecuencias, pues una delas comunidades sólo cuenta con un pozo deaguas estancadas que reciben desechos tóxicosproducto del uso de pesticidas. Las comunidadestampoco tienen electricidad y carecen de servi­cios sanitarios y de asistencia médica.

Cabe recordar que la mayor incidencia debrotes de dengue y malaria se siguen registrandoen las zonas rurales.

"...incendiaremos la pradera ..."

La organización de los sectores agrarios,bien sea de pequeños, medianos o grandesproductores, se vió confrontada con la falta dedisposición de las autoridades para escuchar yatender sus necesidades. En noviembre de

1992, el presidente de la Federación Nacionalde Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA),aseguró que "... al Presidente [Pérez] y al Mi­

nistro Coles les cuesta mucho oír a los repre­

sentantes de los gremios ,,259

Los productores han venido planteando di­versas alternativas para recuperar la producción,encontrándose la mayoría de las veces con ungobierno carente de interés y de voluntad polfticapara superar la crisis agropecuaria. En julio de1992, Fedenaga planteó dos alternativas parahacer frente a la deuda acumulada por el sector,ocasionada en parte por los altas tasas de interés;dichas SOlucionesno supondrían el desembolso

147

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

de fondos adicionales por parte del Estado, peroal cierre de este Informe no se había dado res­puesta a esta necesidad.

En el marco de las consultas iniciadas por elMinistro Gaviria con el CCA, la Federación Na­cional Campesina (FEDENACA) comenzó apresentar fórmulas destinadas a mejorar la situa­ción del pequeño productor, entre las cuales secuentan garantizar a los campesinos "elderechoa la tierra, a la asistencia técnica, al créditooportuno y barato, así como su inserción entransparentes mecanismos de comercialización

260 Economía Hoy, 15.06.93261 El Universal, 24.12.92

148

o mercadeo defactores primarios e insumos inter­medios" 260.

Pero quizás el llamado más dramático loformuló Fedeagro a fines de 1992, cuandoanunció las medidas de presión que tomaría elsector para hacer oir sus demandas: "Tendre­mos que apelar a nuevos paros nacionales, amanifestaciones, a huelgas... incendiaremos lapradera, para que renazca pasto nuevo, porquelo que hoy existe es una mentira oficial, dignade records y una depresión agrícola insoporta­ble por una cosecha más,,261.

B.6 Derechos de los pueblos indiosLa ley establecerá el régimen de excepción que requiera laprotección de las comunidadesde indígenas y su incorporación progresiva a la vida de la Nación.

Artículo 77 de la Constitución de la República de Venezuela.

. Aspiraciones insatisfechas por el Estado y ha dejado en evidencia las dificultades paracontar con una justa y oportuna administración

Los 500 años de la llegada de los conquista- de justicia al reclamar sus derechos.dores españoles al continente, que se cumplieron La problemática de los indígenas en Vene-el 12 de octubre de 1992 y el Año Internacional zuela es muy compleja, de modo que la ausenciade los Pueblos Indígenas en 1993, decretado por de una clara política de defensa de las fronteraslas Naciones Unidas, no han significado para las y preservación de los recursos ambientales enetnias que habitan en nuestro país cambios que zonas de alta sensibilidad a los proyectos de de-representen una mejoría en sus condiciones de sarrollo y a las actividades económicas de altovida y opciones de subsistencia. Al contrario, el impacto, en los territorios donde se encuentranperíodo se ha caracterizado por un avance en las diversos asentamientos indígenas, los hace cen-condiciones de marginación yvirtual ausencia de tro de conflictos de enorme envergadura.protección social por parte de las autoridades La falta de asistencia social y sanitaria quenacionales. mantiene a numerosas comunidades sometidas

En este sentido, las opiniones de las comuni- a condiciones de pobreza extrema y desprotegi-dades indígenas son contundentes: "Desde el 12 dos frente a enfermedades endémicas es otro dede octubre de 1492, los indígenas, los verdaderos los factores recurrentes e implica la posibilidaddueños de esta tierra perdimos nuestra tierra, de- de extinción de algunas etnias. A esto se agregajamos de ser dueños de nuestra tierra y perdimos el escaso acceso a la educación formal, así como

lo más sagrado ~e tienen todos los seres huma- la todavía limitada aplicación del régimen denos: la libertad" 62. educación intercultural bilingiie.

Numerosos factores atentan contra las posi- El Censo Indígena de 1992 revela datos quebilidades de supervivencia material y cultural de ilustran la situación planteada. La población in-las etnias indígenas venezolanas. Los principales dígena venezolana está constituida por 28 etniassiguen siendo el reclamo insatisfecho por el Es- indígenas para un total de 308.460 personas, lotado de regularizar la propiedad de las tierras que representa un 1,5 por ciento de la poblaciónque los pueblos indígenas han ocupado ances- total del país. Un 40.5% de los indígenas mayortralmente; los proyectos de desarrollo previstos de 10 años es analfabeta. Un 55.6% de los quepor el Estado con participación de capital priva- cuentan entre 5 y 24 años de edad no asiste ado nacional y transnacional; el acoso y usurpa- ningún centro de enseñanza. El 45.7% de losción de tierras por parte de empresarios, ganade- mayores de 5 años declaró haber cursado al me-ros y hacendados. La acción de estos factores ha nos un nivel de educación básica y el 40.9% notraído consigo un grave impacto sobre las comu- posee ningún nivel de educación formal. El 80%nidades indígenas, inclusivecon saldo de muertes de los mayores de 5 años habla su idioma. E175%262 Manifiesto del pueblo Warao, dirigido a la Presidencia de la República frente a la ocupación de sus tierras en el Delta

Amacuro por consorcios agroindustriales y madereros. Marzo de 1993.

149

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

de este porcentaje es bilingiie y el 19.3% hablasolamente su idioma.

Con relación a su situación laboral se destaca

que el 50.4% de los mayores de 8 años se encuen­tra en situación activa como fuerza de trabajo.De ellos, el 16.9% corresponde a la categoría deempleados fijos asalariados. El 42.2% de los em­pleados fijos asalariados tiene un nivel de ingre­sos menor a Bs.2.500, es decir muy por debajodel salario mínimo rural de BS.7.000.

En cuanto a sus condiciones de vida se cons­

tató que 38.8% de las viviendas corresponde altipo "casa" y el 27% al tipo "rancho". El 56.6%de sus viviendas se encuentra en el área rural. El

64.6% no se abastece de agua por tubería. Deeste porcentaje, el 40.7% se surte de agua de ríos,cañadas o quebradas. El 51.2% no dispone desistemas de eliminación de excretas. El 63.6% de

los hogares censados no recibe el programa debeca alimentaria.

El censo registró 1.494 comunidades indíge­nas en las cuales habita el 48% de la poblacióncensada. Un 57.6% se encuentra en los estados

Amazonas (35.3%) YBolívar (22.3%).E173% de las comunidades no posee ningún

título de propiedad sobre las tierras que ocupan.

El 85.5% de la población indígena residente encolectividades tiene entre 10Y30 años de edad yel 73% de este contingente tiene menos de 20años.

En materia de educación, salud y comunica­ciones el 65% de las comunidades no posee es­cuela; 86.8% no cuenta con dispensario; 95.8%no posee servicio de radiocomunicación; el

63.8% de las comunidades no di~one de ningu­no de estos tres servicios básicos 63

Derecho a la vida

Los actos oficiales con los que el gobiernoquiso conmemorar los 500 años de la llegada delosespañoles a este continente no pudieron tenerun simbolismo más dramático: en la Península de

Paraguaipoa, en el extremo noroccidental delestado Zulia, el 12 de octubre de 1992 se convir­tió en una nueva fecha de luto para los indígenasque conmovió al país, al ser acribillados a balazospor efectivos de la Guardia Presidencial y funcio­narios de la Disip dos jóvenes miembros de laetnia Wayúu, Pedro José PAZ y Naser PAL­MAR, Yresultando heridas otras cinco personas-una mujer y cuatro menores de edad- todasindígenas. (Ver recuadro).

263 Oficina Central de Estadística e Informática (OCEI). Censo Indígena de 1992.

150

El derecho a la vida de los pueblos indios enVenezuela es violado en ocasiones por el Estado,yen otras por acciones criminales de particulares,situaciones éstas donde las propias autoridadespecan por tolerancia, omisión o complicidad.

Al respecto, a fines de agosto, la opiniónpública nacional e internacional conoció de lasmasacres cometidas por garimpeiros (minerosilegales) brasileros contra indígenas yanomamien el estado Amazonas, en la región fronterizaParima-Surucucus (Venezuela y Brasil). Aun­que el número exacto de indígenas muertos nose ha precisado, fuentes oficiales refieren lamuerte de al menos 16 yanomami, producto dedos matanzas efectuadas en el mes de julio. Losacontecimientos derivaron de una serie de ata­

ques que los mineros brasileros venían realizan­do contra los indígenas desde junio, según infor­maron a la Comisión de Política Interior de la

Cámara de Diputados los yanomami Paulino yTomás Borge. El Vicariato Apostólico de PuertoAyacucho sostiene que los hechos se produjeronen la región de Haximú, afluente del río Orinoco,en territorio venezolano.

Una comisión judicial integrada por la juezde Primera Instancia en lo Penal, Nilda Aguilera;

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Policía Técnica Judicial; Guardia Nacional; laFiscal Indigenista, Josefa Camargoy el VicariatoApostólico de Puerto Ayacucho, representadopor Monseñor Ignacio Velasco, el padre Bártoliy el sociólogo Rubén Montoya, visitó el lugar delos sucesos en septiembre de 1993 264.

Las confrontaciones entre indígenas ygarim­peiros suelen presentarse recurrente mente en laregión. En este marco se produjo primero lamuerte de unos cuatro indígenas, según lo de­nunció el antropólogo francés Bruce Albert265

quien trabaja con los yanomamis en Brasil desdehace 18 años.

Una segunda matanza se registró en unacomunidad de nombre Wayumi, a cuatro horasde Haximú, construida por los indígenas y queusan cuando van de paso. Allí habrían muertoentre 16y 20 personas, en su mayoría mujeres yniños. La información recabada por la comisiónjudicial venezolana coincide en muchos aspectoscon las denuncias que se conocieron en Brasil.

Las matanzas pusieron de relieve la indefen­sión de las fronteras y de los indígenas de la zonafrente a la problemática generada por los garim­

peiros, que se inscribe dentro de planes de explo­tación de oro, diamante y minerales de importan-

264 El Nacional. 12.10.93

265 El Nacional, 10.10.93

151

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septíembre 1993

cia estratégica y en la política de presencia activaen la frontera que adelanta el gobierno brasilero.

En un comunicado emitido por el VicariatoApostólico de Puerto Ayacucho durante el mesde agosto denuncian la incursión del Ejército deBrasil en territorio venezolano y la maniobra delas autoridades nacionales y regionales de esepaís para crear confusión en torno a los hechos yevitar un incidente diplomático con Venezuela.Denuncian el ensafiamiento que tuvieron losga­

rimpeiros con sus vfctimas, sobre todo con losancianos, mujeres y nifios, y particularmente es­tos últimos que resultaron evicerados con ma­chetes.

El gobierno venezolano reaccionó frente a lamasacre con la designación de una cOmisióndeespecialistas que investigaría los sucesos. Sin em­bargo, representantes de las 19 etnias indígenasque habitan en el estado Amazonas, el ConsejoNacional Indio de Venezuela (Conive), organi­zaciones no gubernamentales y miembros de laIglesia Católica rechazaron la inclusión en elladel explorador Charles Brewer Carías, ex minis­1ro de la Juventud y del antropólogo norteame­ricano Napoleón Chagnon. Tal posición se asu­mió por considerar que las actividades que Bre­wer Carías y Chagnon han desarrollado en laregión son contrarias a los intereses de los indí­genas. Aunque la Presidencia de la Repúblicaanunció que removería de la Comisión a ambaspersonas, al cierre de este Informe Provea tuvonoticias según las cuales la remoción nose habríahecho efectiva por lo que los mencionados rep­resentantes habrían realizado nuevos viajes a lazona.

El Vicariato Apostólico de Puerto Ayacuchoen un comunicado emitido en septiembre de1993 afirma tener conocimiento de la firma de

un acta en la comunidad de Homoxi (Brasil),donde las autoridades brasileñas, entre ellas elMinistro de Justicia, y representantes de la Poli­cía Federal, Fundación Nacional del Indígena(Funai), Procuraduría General y algunos yano­mami, incluyendo al dirigente David Copenawe,en la cual se reconoce la matanza de 73 indígenasen territorio venezolano. Esta acta contendría losnombres de todas las víctimas. El Vicariato de

Puerto Ayacucho sostiene que los garimpeiros

266 El Globo, 05.06.93

152

obedecieron mandatos de unfazendado (jefe debuscadores de oro) quien habría dado órdenes asus hombres para la matanza.

El número de lasvíctimas no ha sido precisa­do y se ha dicho que varios indígenas que sepresumía muertos lograron escapar a la masacrey se refugiaron en territorio brasileño, lo cualtendrían que confirmar las autoridades venezo­lanas. Se sabe además que el gobierno brasileñotiene en su poder 11cadáveres en el Instituto deMedicina Legal de Brasilia, los cuales se llevaronde Venezuela para sus investigaciones.

En otra serie de incidentes se ha presentadouna sucesión de muertes violentas y desaparicio­nes de indígenas cuiva de la región de Capanapa­ro (Edo. Apure), donde se han hecho señala­mientas contra hacendados ganaderos.

El 30.03.93 apareció asesinado en las Saba­nas de San Felipe, de un tiro en la frente unindígena cuivasde apellido TINARI (17). Pos­teriormente, el 15.04.93 un grupo de hombresarmados disparó contra varios cuivas que seencontraban cazando y recolectando en losmismos territorios que han ocupado histórica­mente. AHí resultó herido de bala el indígenaFreddy MARCHAL (18) y otro desapareció,Guancho QUIRIBA (19). Félix PADRON(19) ordeñador de un fundo fue muerto el02.08.93 y su cuerpo encontrado en una bolsade desperdicios. Presentaba numerosos hema­tomas. Dos mujeres cuivas habrían sido enve­nenadas.

La denuncia la formulan dirigentes de Coni­ve quienes sostienen que estas y otras muertesse están produciendo en el marco del interés quemantienen los hacendados sobre el territorio de

los cuiva y la indefensión en que se encuentranlos miembros de esta etnia, lo que ha impedidoque se establezcan responsabilidades 266.

Estas muertes en primera instancia ameri­tan una investigación penal, pero constituyenuna situación donde se ven afectados derechos

humanos de los indígenas, en tanto no hancontado con acceso oportuno a la administra­ción de justicia que debe garantizarles el Esta­do, y han sido mayormente susceptibles a losatropellos dado su carácter de minoría étni­ca.

"Un indio sin tierrases un indio sin alma, sin nada"

La tenencia y propiedad de la tierra es unode los derechos fundamentales para la sobrevi­viencia de las comunidades indígenas, sin embar­go por diversos factores que analizaremos a con­tinuación el mismo es ignorado o violentado pordiversas instituciones del Estado y por empresaso particulares.

Las etnias venezolanas tienen en el presenteque sobrellevar el embate de los ''programas de

desarrollo" emprendidos o previstos por el mis­mo Estado en asociación con capital privadonacional e internacional, fundamentalmente pa­ra la explotación minera y forestal.

Los proyectos de explotación minera son unode los patrones de violación de derechos huma­nos de mayor incidencia sobre la situación indí­gena. En su anteriorInforme Anual,Proveaco­mentábamos la resistencia que las etnias Barí yyukpas desarrollan en la Sierra de Perijá CEdo.Zulia), en la región fronteriza con Colombia,contra los planes de explotación minera. Allí fue­ron aprobadas este año concesiones para la ex­ploración y explotación de carbón, oro y otrosminerales a las empresas Consuminca, Tablica,Maica CInterchem), Carboca Carbozulia y Cor­pozulia, que involucran capital privado nacional,transnacional y participación directa del Estadovenezolano.

Al mismo tiempo, losyukpas siguen teniendoproblemas con los hacendados de la región. Con­tinúa el litigio frente a un particular que logróinstalar una antena en territorio de losyukpas sinsu autorización. Por el mismo caso se encuentran

perseguidos y con auto de detención los dirigen­tes indígenas Rogelio ROMERO y Brinolfo RO­MERO, a quienes el Juez Penal que visitó lacomunidad de Oshipa para inspeccionar la situa­ción, los acusó de secuestro y les abrió un proce­so en Maracaibo. La justicia penal en el estadoZulia le ha negado a los yukpas los amparossolicitados para mantener plenos derechos sobresu territorio y la procedencia de un tribunal agra­rio para conocer el caso como corresponde legal­mente.

Por su parte, la empresa Maraven empren-

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

dió la exploración de yacimientos de hidrocarbu­ros en la Sierra de Perijá, los cuales fueron recha­zados por las comunidades baríyyukpas. Mara­ven, a través de la Fundación Zumaque, logróablandar la resistencia de algunas comunidadesy culminar sus investigaciones en gran parte de laregión a cambio de la instalación de algunosserviciosy donación de materiales de trabajo.

Sin embargo, muchos Barí siguen oponién­dose a la destrucción de sus tierras: "no nos

interesa el dinero. Sólo queremos nuestras tierras,que nuestras tierras son nuestra alma, nuestra

vida. Queremos tierras seguras para nuestros hijos

y para todos los Barí. Queremos respeto porqueb· ~ ,,267nosotros somos gente tam ¡en .

No se sabe aún qué políticas surgirán a raízde las exploraciones realizadas. Los planes deperforación de Maraven son secretos. Sin embar­go, Survival International, organización con sedeen Londres que se dedica a la defensa de losindígenas a nivel mundial, afirma tener informesde que algunos barí están trabajando en los cam­pos petrolíferos en condiciones de semi-esclavi­tud.

Survival International asumió desde mayouna campaña en favor de las etnias barí y yukpa,y en contra de la devastación de sus tierras. Lacampaña destaca claramente que lasconcesionesson contrarias al Decreto 105 de 1974 que pro­tege a el Parque Nacional Sierra de Perijá; soli­cita que se anulen las concesiones mineras entierras de las comunidades indígenas y sus alre­dedores; que Maraven ponga fina todas las prue­bas en la reserva Barí; y que se definan conurgencia los títulos de propiedad que continúanen reclamo, en conformidad con el artículo 77 dela Constitución y el artículo 2 de la Ley de Re­forma Agraria, que les garantizan el derechosobre sus territorios.

El cuerpo de estas denuncias fue elevado alForo No Gubernamental realizado en el marcode la Conferencia Mundial de Derechos Huma­

nos que tuvo lugar en julio de 1993 en Viena,Austria. Allí el Alto Tribunal de los Pueblos

Indígenas Amenazados emitió un pronuncia­miento en el que se responsabiliza al Estadovenezolano por la situación que afecta a estascomunidades.

267 SURVIV AL INTERNATIONAL: Boletín de Acción Urgente, mayo de 1993.

153

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

Las actividades de explotación minera, segúnexpuso el ministro del Ambiente, Enrique Col­menares Final, no se realizarían en principio enterritorios del parque nacional Sierra de Perijá,ni en el área de la única reserva indígena existenteen el país y que ampara a los miembros de oncecomunidades de la etnia Barí. Sin embargo, lascomunidades Baríy Yukpas, y el mismo parquenacional no estarán excentos del impacto am­biental de la actividad minera. Por ejemplo, sesabe que los proyectos de la Sierra de Perijá seadelantan en zonas cercanas a los cauces de se­

senta ríos de y no se están tomando medidaspara evitar que las concesionarias causen estra­gos en la región.

Ya se cuenta con la experiencia de la activi­dad carbonífera en El Cerrejón, territorio vene­zolano explotado por Colombia, que trajo consi­go la destrucción de las cuencas altas de Lobate­ra (Edo. Táchira) y está destruyendo la Lagunade Sinamaica, según denuncia la Federación Ve­nezolana de Organizaciones y Juntas Ambienta­les (FORJA). La Asociación de Clínicas Jurídi­cas y Asistencia Voluntaria (ASOCLIV A), aña­de sobre el particular que en esa región se haregistrado la muerte de 20 indígenas a causa dela contaminación. Dentro de esta misma pers­pectiva, el Conive ha exigido la nulidad de lasconcesiones otorgadas por el Ministerio de Ener­gíay Minas en los territorios indígenas, los cualesse encuentran en su mayoría sometidos por lasAreas Bajo Régimen de Administración Espe­cial (ABRAE).

Conive denunció además la explotación dela reserva forestal de Imataca en el municipioSifontes (Edo. Bolívar). Estos bosques están su­friendo la voraz deforestación ocasionada por loscomodatos madereros. Las tierras ubicadas a laaltura del kilómetro 37 del tramo de la carreteraEl Dorado-Santa Elena de Uairén son herencianatural de las comunidades de cuatro etnias in­

dígenas, los Akawaio, Arawako, Kari'ña y Pe­món. Los indígenas conformaron un comité dedefensa de la tierra para reclamar su derecho aser consultados sobre los asuntos que lesconcier­nen y rechazar las condiciones en que se empren­den los proyectos forestales en su territorio.

En julio de 1993 dos miembros de Provea setrasladaron a la zona pudiendo constatar los de­vastadores efectos de esta explotación forestal.

154

Tan sólo en una parcela demostrativa de 3.000hectáreas el equipo de Provea observó una víadepenetración de 30 metros de ancho y varios kiló­metros de longitud, que destruyó árboles cente­narios en un terreno que presenta dificultadespara la recuperación de la capa vegetal. El equi­po de Provea pudo igualmente constatar la pre­sencia de numerosas comunidades de las cuatro

etnias mencionadas, a lo largo del territorio en elque fueron incolsultamente otorgados los como­datos y concesiones madereras.

También en el Edo. Bolívar los Piaroa han

sido afectados por la actividad maderera a granescala. Los bosques de Chivapura entre Caicaradel Orinoco y La Urbana están siendo diezmadospor el consorcio Licaima, contando con la auto­rización del Ministerio del Ambiente y el ServicioForestal de Venezuela (Seforven). Allí no hansido tomados en cuenta estudios del Ministerio

de Educación y del Instituto Venezolano de In­vestigaciones Científicas (IVIC) sobre la fragili­dad de este ecosistema. Las comunidades indíge­nas afectadas son Ahuadas-aje, Huaca -aje, Aje­toquio, Chahuaichinoto (Saba Cardona), Hua­ramo-aje y Paru-aje.

En el Edo. Delta Amacuro, la actividad mi­nera, la explotación de madera y palmade lamanaca (palmitos), atenta contra los waraos quehabitan en el Delta del Orinoco, desde la pobla­ción de Santa Catalina hasta Aramaya, en loslímites del Edo. Bolívar.

Roger Rondón, segundo vicepresidente de laAsamblea Legislativa de esa entidad y miembrode la Comisión de Ambiente, denunció que de­bido a los perjuicios ocasionados por la actividadcarbonífera , los waraos tienden a emigrar de esazona.

Así también, el otorgamiento de concesionesal consorcio Casadel para la actividad madereray su filialCapsodel para explotar la manaca (pal­mito), otorgadas en 1982 por el gobierno nacio­nal, afectó unas 413 mil hectáreas del Bajo Delta,superficie ocupada por 360 comunidades inte­gradas por unos 18 mil miembros de esa etnia,que continuaron viviendo dentro del área de lasconcesiones. La población indígena de DeltaAmacuro es de 21.125 personas y un 99.3%pertenece a la etnia Warao.268

En un manifiesto del pueblo Warao dirigidoen marzo de 1993 a la Presidencia de la Repúbli-

ca exigen el respeto al derecho a las tierras quehistóricamente han ocupado. Refieren que des­de que las concesionarias se hicieron presentesno han podido seguir disponiendo del recursomaderero que los warao utilizaban a pequeñaescala y en condiciones que permitían su perma­nente recuperación. Ahora cortar madera supo­ne un delito.

En su manifiesto exponen que "alprohibir laúnica fuente de trabajo que tenía, que era cortar

madera algunas veces, lógicamente el warao de­dicado a esa actividad para poder sobrevivir tiene

que emigrar a las ciudades donde les espera la

peor de las suertes. Otros waraos que no desean ir

a las ciudades cortan y venden maderas en forma

de contrabando como si nosotros fuésemos unos

extranjeros,,269.

Ellos consideran que están preparados paraconstituir cooperativas y pequeñas empresas co­munitarias madereras que explotarían en formaracional el recurso. Denuncian que por el contra­rio las empresas Casadel y Caprodel no han re­forestado como lo establece la Ley Penal delAmbiente, el Plan de Ordenamiento y ManejoForestal y el mismo contrato mediante el cual seles otorgó la concesión. En consecuencia, losbosques están siendo arrasados y la manaca estáen vía de agotamiento y se están cortando losbrotes tiernos del palmito que no debían aceptar­se para ser procesados. Y añaden: "Esto significa

que el Estado venezolano no tiene ninguna políti­

ca clara de seguimiento y evaluación de este tipo

de empresas para saber si cumple o no con los

contratos firmados .... ¿Dónde están las 600 hec­

táreas de palmitos sembrados que para esta fechadeberían estar creciendo a una edad de 01 a 12años?,,270.

Denuncian que en estas condiciones se da­ñan terrenos aptos para la siembra necesariospara el warao; explotan y mantienen subpagadosimpunemente al indígena que se dedica al cortedel cogollo del palmito y sin ningún tipo de pro­tección social; las comunidades Warao tienden adesaparecer, pues son obligadas obligan a cons­tantes desplazamientos, lo que impide que losniños tengan acceso regular a las escuelas. Los

268 aCEr, op. cit.269 Manifiesto Warao, op.cit.270 rdem.

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

ecosistemas han sufrido graves cambios y nume­rosas especies de la fauna local han emigrado.

El Manifiesto lo suscriben nueve repre­sentantes warao, quienes finalmente exi,gensegarantice el derecho de las comunidades a serconsultadas y participar en la toma decisionessobre asuntos que les atañen.

La etnia Yavarana se encuentra en peligro deextinción al ser víctima de despojos de sus tierraspor parte de ganaderos. Hasta ahora sobrevivenapenas tres comunidades: Majagua, Chirinos yColmena, con un total de 237 indígenas quehabitan en la región de San Juan de Manapiare.

Los afectados denuncian que un ganaderode nacionalidad española destruye desde 1992sus sembradíos de maíz, yuca, plátano y batata.Al parecer, el mismo ciudadano se vale de susinfluencias con las autoridades para hostigar yamenazar a los indígenas que le hacen resisten­cia. Incluso ha trasladado en su avioneta particu­lar a funcionarios de PTJ hasta la región, parahacer detener a indígenas que le adversan pidien­do se aclare la situación de sus tierras. En opinióndel Vicariato Apostólico de Puerto Ayacucho, eldespojo sistemático de sus tierras determinará lamuerte cultural de la etnia.

Por otra parte, el 28 de junio de 1993 secumplieron cuatro años desde que la comunidadKari'ña "Jesús, María y José" de Aguasay (Edo.Monagas) solicitó un recurso de amparo juntocon un recurso de nulidad por inconstitucionalcontra la ordenanza del Concejo Municipal deMaturín (06.08.87), mediante la cual se declaranejidos las tierras de los Kari'ña.

Según el Ayuntamiento la etnia no existe, apesar de que la comunidad detenta la propiedadde sus tierras, avalada por un título colonial quedata de 1783, el cual fue registrado legalmenteen la Oficina Subalterna de Registro de Maturínen 1967. Tales documentos han sido reconoci­

dos por el Ministerio de Justicia ypor el IAN paraefectos de numerosos actos institucionales. Laexistencia de la comunidad ha sido a su vez

sucesivamente confirmada por los censos indíge­nas, incluyendo el más reciente; inclusive cuen­tan con una escuela pública y han participado en

155

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

ferias agrícolas y artesanales; han mantenido re­laciones con diversos organismos crediticios pri­vados y de la administración pública.

Según el abogado Fabián Chacón, directivodel Instituto Jurídico Integral, organismo queejerce la representación legal de la comunidadindígena, la Ordenanza en cuestión viola garan­tías constitucionales tales como los artículos 72 y73 referentes a la protección a las asociacionescorporativas, comunidades y derecho al trabajo;el artículo 77 referente al régimen de excepciónyprotección a las comunidades indígenas; artícu­lo 99 que garantiza el derecho a la propiedad;artículo 101 que señala que sólo por causa deutilidad pública o de interés social, sentencia fir­me y justa indemnización podrá ser declarada laexpropiación de cualquier clase de bienes.

El 18.12.91 la FGR dirigió un escrito a la CSJsolicitando que fuera declarado con lugar ellibe­lo de demanda de esta comunidad indígena.Mientras la CSJ se decide a sentenciar, el Conce­jo Municipal de Maturín continúa repartiendolas tierras de los Kari'ñas a familias poderosas dela región; celebra contratos sobre las tierras; pla­nea desalojos contra los 1.400 indígenas que allíhabitan; les prohibe cazar, pescar, cultivar y le­vantar viviendas en el sector en litigio. Los indí­genas sufren además bloqueos crediticios porparte de entes estatales, lo que deteriora grave­mente sus posibilidades de subsistencia.

También los guajibos de Pintao y La Danta(Edo. Amazonas) llevan varios años esperandoque las autoridades agrarias resuelvan los con­flictos de tierra que enfrentan. En Pintao preva­lece una situación de inseguridad total frente alas invasiones y los daños a cultivos causados porterratenientes. Asímismo, tierras de la comuni­dad de La Danta han sido ocupadas por personasextrañas a la etnia, mientras que los órganos delEstado permanecen indiferentes, sin garantizar­les sus derechos conforme a la Ley de ReformaAgraria271

El irrespeto a la propiedad de la tierra tam­bién se manifiesta cuando se realizan actividades

turísticas en zonas de asentamiento indigena, sin

su consentimiento y participación.Representantes de las comunidades Yano­

mami que habitan en el Alto Orinoco denuncia­ron ante la FGR y ante la Oficina de DerechosHumanos del Vicariato Apostólico de PuertoAyacucho los atropellos de los cuales han sidovíctimas a consecuencia de las expediciones tu­rísticas incontroladas e ilegales en la región. Des­tacan entre los atropellos la entrada libre yabu­siva a los shabonos (viviendas tradicionales), fo­tografías no autorizadas, contagio de enfermeda­des, distracción de niños en las escuelas, etc.

Aun cuando el Decreto 625 no permite elturismo más allá de La Esmeralda -donde seencuentran las comunidades Yanomami-, dife­rentes empresas turísticas siguen llevando turis­tas a la zona, presuntamente con permisos de lagobernación del Edo. Amazonas. Los Yanoma­mi son un pueblo muy frágil para enfrentarse ala penetración cultural y el contacto con turistasplantea graves inconvenientes desde el punto devista social, familiar, sanitario y en muchos aspec­tos que afectan a su cultura. En vista de la situa­ción el Vicariato Apostólico de Puerto Ayacuchoexige que se respete el Decreto 625 y el Decreto250 que regula las expediciones a territorios in­dígenas y que confiere a la Dirección de AsuntosIndígenas del Ministerio de Educación la compe­tencia para otorgar la permisología correspon­diente de acuerdo a determinados requisitos 272.

Sin atención sanitaria

La desatención del Estado en materia de

salud sigue siendo la norma respecto de estesector de la población. Algunas situaciones quese detallan a continuación lo ejemplifican clara­mente.

Un grupo de médicos tropicalistas, biólogosy antropólogos del Instituto de Medicina Tropi­cal y la Facultad de Ciencias de la UCV, expusolos resultados de su investigación sobre la situa­ción sanitaria y asistencial en zonas indígenas alsur del estado Apure273.

La etnia Pumé tiene en esta región una po­blación de 5.800 indígenas. En ellos se detecta-

271 VICARIATO APOSTOLICO DE PUERTO AYACUCHO: Oficina de Derechos Humanos Boletín Sendas, No 1, mayo1993.

272 VICARIATO APOSTOLICO DE PUERTO AYACUCHO: Oficina de Derechos Humauos. Boletín Sendas, No 2,julio-agosto 1993.

273 El Nacional, 02.06.93

156

ron enfermedades endémicas como leishmania­

sis,nuevos patógenos como la oncocercosis, pro­blemas respiratorios como la gripe (desconocidaanteriormente para ellos), sarampión con altamortalidad, malaria, tuberculosis, chagas, ami­biasisy desnutrición. Observaron además la pre­sencia de un retrovirus emparentado con el SI­DA, el HTLV-I1, que afecta hasta un 30 porciento de la población mayor de 50 años. Lamayoría de los casos se presentó en mujeres enedad sexual activa y en las poblaciones de mayorcontacto con la población criolla. Allí existe unatasa de mortalidad infantil del 40 por ciento enniños menores de tres años pues la desnutriciónlos hace fáciles víctimas de otras enfermedades,al punto que las autoridades civiles prefierenregistrar a los niños al cumplir los cinco años y noantes. De este modo los funcionarios incumplencon sus deberes evitándose realizar los trámitessolicitados.

En el Edo. Delta Amacuro, región que desdeagosto de 1992 se convirtió en la más afectadapor la epidemia de cólera en nuestro país 274,

habían muerto 150waraos, desde entonces hastaabril de 1993.Inclusive la comunidad de Mariusa

se desintegró cuando sus 450 habitantes tuvieronque emigrar huyendo de la enfermedad, pues elgobierno regional no les ofreció atención médica.Miembros de esa comunidad se dispersaron ha­cia las ciudades de Tucupita, San Félix, PuertoOrdaz, Barcelona y Maturín, donde la mayoríade ellos se encuentra mendigando. Nunca lesllególa ayuda anunciada por organismos interna­cionales. En el Delta Abajo unos seis milwaraosdistribuidos en 44 caseríos sólo cuentan con un

médico y seis dispensarios, de los cuales apenasfuncionan 4cuatro y con muy pocas medicinas yrecursos.

Según el Censo Indígena de 1992, las comu­nidades indígenas del Delta Amacuro en un71.2% no dispone de escuelas, ni dispensario, niradiocomunicación. El 90.9% que no tiene en­fermero asignado no ha recibido la visita de en­fermero; el 88.3% de las que no cuentan conmédico asignado no ha recibido la visita de algu­no; el 99.4 % no ha recibido visita de odontólogosy el 93.9 % no ha recibido visita del Servicio deMalariología. Un 91.8% de las viviendas no dis-

274 El Universal ,09. 02.93.

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

pone de sistema de eliminación de excretas.

Amazonas es nuestra Guatemala

El derecho a la participación política fue ejer­cido por las diferentes etnias del Edo. Amazonasreivindicando su condición de población mayori­taria en la región.

El 6 de diciembre de 1992, el recién creadoEdo. Amazonas eligiópor primera vez a 11dipu­tados que integran la Asamblea Legislativa, laque tuvo el carácter de Constituyente, asumien­do como primera responsabilidad la elabora­ción de la Constitución estada\.

Amazonas tiene una población de 55.717habitantes, de acuerdo con el Censo realizadopor la OCEI en 1990,y el Censo Indígena reali­zado por el mismo organismo da cuenta de unapoblación indígena de 44.512 personas, lo quedemuestra que un 79.8% de la población delestado es miembro de alguna etnia indígena, enuna entidad que es la segunda en superficie delpaís y parte integral de la Amazonia.

Sin embargo, esta realidad pretendió ser ne­gada por los partidos políticos representados enla legislatura que negaron inicialmente a los indí­genas el derecho a participar en la redacción dela Constitución de un estado en el cual son ma­

yoría. Por esta razón un aliado de la causa indí­gena afirmó con mucha veracidad que ''Amazo­nas es nuestra Guatemala. Aquí los pueblos in­dios son mayoría pero se les niega todo tipo departicipación ".

Las comunidades indígenas apoyadas por di­versas instituciones, entre las cuales se cuenta laOficina de Derechos Humanos del Vicariato

Apostólico de Puerto Ayacucho, elaboraron unapropuesta que recoge sus intereses y derechos,con la intención de que fuese tomada en cuentaal elaborar la máxima ley de la entidad. La pro­puesta recoge los deseos de consagrar el derechoa la tierra, la educación bilingiie, la autodetermi­nación de los pueblos indígenas, y de manera

.especial, el derecho a la participación política talcomo los establecen los artículos 1y 25 del Pactode Derechos Civilesy Políticos.

La propuesta oficial desconocía los derechosde los pueblos indígenas mediante una ambiguaredacción. Por ejemplo, sobre el derecho a la

157

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

tierra especifica que tienen derecho "a detentarsus tierras y hábitat" , y precisamente el térmi­no "detentar" es contradictorio; según el dic­cionario de la Real Academia el verbo deten­

tar significa "retener uno sin derecho lo que noes suyo". Es decir que se negaba el derecho ala propiedad individual o colectiva de la tierraa quienes desde siempre la habitaron. La mo­vilización de las comunidades indígenas deAmazonas logró finalmente su objetivo, cuan­do en marzo de 1993 la Asamblea Legislativasancionó la nueva Constitución con el recono­

cimiento del carácter multiétnico y pluricultu­ral del Estado Amazonas, y la propiedad colec­tiva de la tierra para las comunidades indíge­nas.

Muchas deudas peudientes

El Estado venezolano mantiene todavía

muchas deudas con los pueblos indígenas. To-

158

davía se está esperando que el Congreso Nacio­nal ratifique el Convenio 169 de la OIT SobrePueblos Indígenas y Tribales en Países Inde­pendientes. Queda todavía pendiente la reformadel artículo 77 de la Constitución Nacional de

modo que queden garantizados, entre diversaspropuestas analizadas, su derecho a la propiedadcomunitaria de la tierra ancestral y unidad terri­torial; el carácter oficial de las lenguas indígenasen sus respectivas entidades federales; un régi­men especial de preservación ambiental, ordena­miento y administración territorial, que garanticesu derecho al desarrollo de actividades económi­

cas sustentables en el marco de políticas de con­servación y mejoramiento del ambiente; ense­ñanza intercultural y bilingiie; aplicación efectivadel régimen legal y penitenciario de excepción;protección de su patrimonio histórico, lingiiísti­co, literario, arquitectónico, arqueológico, pa­leontológico y espeleológico.

B.7 Derecho a un ambiente sanoLa enunciación de los derechos y garantías contenida en esta Constitución no debeentenderse como negación de otros que, .siendo inherentes a la persona humana, nofiguren expresamente en ella. La falta de ley reglamentaria de estos derechos nomenoscaba el ejercicio de los mismos.

Artículo 50 de la Constitución de la República de Venezuela.

El Estado atenderá la defensa y conservación de los recursos naturales de su territorio,y la explotación de los mismos estará dirigida primordialmente al beneficio colectivo delos venezolanos.

Artículo 106 de la Constitución de la República de Venezuela.

El marco supranacional generado por laCumbre de la Tierra ofreció una oportunidadpara delinear una política de gestión ambiental yde manejo de los recursos naturales coherente

con el nuevo enfoque del desarrollo sustentable.Sin embargo, en Venezuela, tanto el Poder Eje­cutivo como el Legislativo, continúan tomandodecisiones que profundizan desequilibrios am­bientales y ecológicos, poniendo en serio peligrola base natural de sustentación del pueblo vene­zolano.

Tal como lo demuestra el contenido de este

capítulo, el peso de la política económica neoli­beral, y una incapacidad de la alta gerencia gu­bernamental para generar soluciones alternati­

vas impidieron que el país transitara por estecamino, muy al contrario de lo afirmado por elvicecanciller Fernando Gerbasi, durante el pri­mer período de sesiones la Comisión de Desarro­

llo Sustentable, organizado por la ONU en Nue­va York, en junio de 1993.

Ante ese foro el representante oficialdeclaróGerbasi que, entre las medidas a tomar por elgobierno nacional se encontraban "La prohibi­ción de la minería y del aprovechamiento comer­cial de la madera en el estado Amazonas y ladedicación del 4,4% del presupuesto nacional

para 1994 a la gestión ambiental... ,,275. Para elmomento en que se cierra esta edición todavíano se ha dado a conocer la distribución del pre­

supuesto nacional para el año referido, pero laraíz del problema ambiental es más bien produc­to de la no ejecución de políticas estatales razo­nables y coherentes. Citando apenas algunos delos más graves conflictos que actualmente en­frenta esta área -entre los que se cuentan preci­samente la minería y el aprovechamiento comer­cial de la madera en Amazonas-, es fácil demos­

trar lo lejos que se encuentra Venezuela de co­menzar la ejecución de un programa acorde conlos contenidos de la Agenda 21.

La extracción de recursos del subsuelo y laminería, continúan a la cabeza de las actividades

depredadoras de recursos naturales y destructi­vas de recursos explotados por pequeños pro­ductores, campesinos pobres y poblaciones indí­

genas de Bolívar, Amazonas y Zulia. Los planesde nuevas y mayores explotaciones de hidrocar­

buros en zonas marinas y en tierra firme, agudi­zarán esta situación. Exceptuando los gruposambientalistas, algunos universitarios y las co­

munidades afectadas, no parece existir una con­ciencia nacional de las consecuencias catastrófi­cas de estas actividades.

275 MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES: Intervención del vicecancillerFernando Gerbasi en el primerperíodo de sesiones de la Comisión de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, Nueva York, junio de 1993.

159

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

El Estado venezolano demostró su incapaci­dad para dar respuesta al complejo problemaambiental de los fronterizos estados Bolívar,Amazonas y Zulia, donde confluyen una tramade factores étnicos, ecológicos, geopolíticos yeconómicos. La ausencia de soluciones adecua­

das crea un marco de impunidad delictiva para laacción de mineros ilegales, narcotraficantes y sa­queadores de especies nativas, en el que la peorparte la llevan los pobladores indígenas y losrecursos naturales de los cuales viven.

Esto demuestra la inexistencia de una políti­ca para la gestión de la diversidad biológica ycultural que posee el país. Por su incapacidadpara comprender el valor intrínseco y económicode estos recursos, el Estado los está perdiendoirremediablemente, mientras los mismos sonaprovechados por empresas e instituciones depaíses industrializados.

Las concesionesotorgadas por organismos ofi-

ciales para la instalación de actividades producti­vas y con fines de lucro, en zonas bajo protecciónespecial, contradicen todo lo avanzado por el paísen materia de leyes para la protección del medioambiente. Estas decisiones debilitan la posicióndel gobierno venezolano, a la hora de intentarcontrolar las actividades de los particulares yhacer cumplir las leyes en materia ambiental.

La ausencia de una política oficial para ladisposición de desechos sólidos yaguas servi­das, es la principal causa de la insalubridadurbana. Durante el período analizado Vene­zuela no avanzó absolutamente nada hacia un

nuevo enfoque para trabajar el reciclaje indus­trial y urbano como instrumento para contro­lar la basura. Destaca la ausencia de un pro­grama nacional de educación ambiental tantoen el ámbito urbano como en el rural, paracapacitar la gestión regional y municipal enmateria de salud ambiental.

Ambiente y desarrollo en Venezuela: el marco supra-nacional

En el área ambiental, en el presente períodocorresponde obligatoriamente realizar un pri­mer balance de la trascendencia de los acuerdosemanados la Conferencia de Naciones Unidas

sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNU­MAD), celebrada en junio de 1992. Esta confe­rencia, también conocida como Cumbre de la

Tierra, fue la culminación de todo un proceso dereflexiones, debates y negociaciones y debió, si­multáneamente, ser el inicio de otro proceso decambios fundamentales en todos los países com­prometidos tanto en eventos oficiales, como nogubernamentales.

Los acuerdos fundamentales firmados porlos países miembros de Naciones Unidas, entreellos Venezuela, fueron:

La Declaración de Río sobre medio am­biente y el desarrollo.

- El Programa 21 (ó Agenda 21).- Declaración de principios sobre conserva-

ción, ordenación y desarrollo sostenible de

los bosques.- Convención sobre cambios climáticos-Convención sobre conservación y aprovecha-

miento de la diversidad biológica.Estos acuerdos pretenden, en su conjunto,

delinear el marco de una alianza internacional

para promover el desarrollo sustentable y la pro­tección del medio ambiente. De todos ellos, elPrograma o Agenda 21, es el más extenso yespecífico en cuanto: "Refleja un consenso mun­

dial y un compromiso político al nivel más altosobre el desarrollo y la cooperación en la esferadel medio ambiente,,276. La ejecución de estecompromiso político "incumbe ante todo a los

gObiernos,,277

El punto de partida o principio fundamentales la ratificación del derecho de los Estados al

aprovechamiento de sus recursos, y de su simul­tánea responsabilidad en que en esta gestión "nocausen daños al medio ambiente de otros Esta­

dos" 278 y de que el ejercicio de este derecho

276 NACIONES UNIDAS: Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,Programa 21. Río de Janeiro, junio de 1992, Volumen 1, pág. 13.

277 NACIONES UNIDAS, op. cit., pág. 13.278 NACIONES UNIDAS: Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,

Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Río de Janeiro, junio de 1992, Volumen 1, pág. 7.

160

debe responder "equitativamente a las necesida­

des de desarrollo y ambientales de las generacio­279

nes presentes y futuras"Luego de la Cumbre de la Tierra no puede

acusarse a los acuerdos suscritos, especialmentea la Agenda 21, de ambigiiedades o inespecifici­dad. Por lo tanto, a partir de junio de 1992 lagestión ambiental cuenta con un marco favora­ble para realizarse con metas bastante específi­cas. Una evaluación realizada en base a los he­

chos, permite afirmar que la trascendencia deestos acuerdos internacionales sobre la políticade desarrollo y gestión ambiental venezolana hasido nula.

El énfasis de los planes de acción acordadosen la Cumbre de la Tierra apunta hacia la trans­formación de las políticasy criterios de desarrolloeconómico tradicional, hacia la búsqueda de undesarrollo sustentable, en el cual la proteccióndel medio ambiente y de los recursos naturalesno pueden considerarse en forma aislada. Noobstante, Venezuela y su política económica, in­cluyendo en ella su gestión de los recursos natu­rales, están cada vez más alejados de la protec­ción del medio ambiente y por lo tanto de laposibilidad de un desarrollo sustentable.

Atrapada en el empeño de las reformas ma­croeconómicas neoliberales, la gestión del Esta­do venezolano en el último año ha sido cada vezmás contradictoria con los acuerdos internacio­

nales, sin que hasta el momento se hayan produ­cido acciones específicas que intenten cumplir,aunque sea en el plano declarativo, algunas de lasactividades del Programa 21.

Por otra parte, resulta preocupante que has­ta la presente fecha el Congreso Nacional nohaya iniciado la consideración de las convencio­nes y tratados para proceder a su ratificación.Esto implica que dichos acuerdos no son de obli­gatorio cumplimiento en nuestro territorio, porlo que, pese al imperativo moral, resulta jurídica­mente improcedente exigir su implementación,hasta tanto el Congreso los ratifique.

El Ministerio del Ambiente y los RecursosNaturales Renovables, (MARNR), la máximaautoridad venezolana en gestión ambiental, noha generado ni siquiera un proceso de difusión

279 NACIONES UNIDAS, op. cit. pág. 7.280 Ministerio de Relaciones Exteriores, op. cit.

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

nacional de los acuerdos, pese a que uno de loscompromisos es justamente ése. Así en el Capí­tulo 8 del Programa 21, "Integración del medioambiente y el desarrollo en la adopción de deci­siones",se establece un programa para la integra­ción del medio ambiente y el desarrollo a nivel depolíticas, planificación y gestión. El programareconoce que es "necesario efectuar un ajuste ...

del proceso de adopción de decisiones, ...para queel medio ambiente y el desarrollo se sitúen en el

centro de las decisiones económicas y políticas" .

Para lograr este objetivo se acordó realizar acti­vidades tan importantes como: ''Adoptar un mar­

co de políticas ... que refleje una perpectiva a largo

plazo y un enfoque intersectorial, como base parala adopción de decisiones, teniendo en cuenta losvínculos entre las diversas cuestiones políticas,

económicas, sociales y ambientales". De igualmanera, se estableció que los gobiernos debenefectuar "exámenes periódicos" [anuales] de las

"tendencias económicas y sociales y estado del

medio ambiente"; así como "asegurar el acceso del

público a la información pertinente, facilitando la

recepción de opiniones".Nuevamente,a pesar de las palabras pronun­

ciadas por el vicecanciller Gerbasi en el primerperíodo de sesiones de la Comisión de DesarrolloSostenible, "a un año de la Conferencia sobre

Medio Ambiente y Desarrollo, la celebración deesta primera sesión de la Comisión sobre desarro­llo sostenible marca un paso histórico al comen­

zar la ejecución del programa de acción más

ambicioso adc;¡gtadopor las Naciones Unidas, laAgenda 21" 2 , Y a la luz de la actual políticaeconómica, es evidente que nunca como hoycrecimiento económico, desarrollo sustentable ymedio ambiente estuvieron tan diametralmenteenfrentados.

La expresión más palpable de que el Estadovenezolano continúa en el viejo orden del "desa­rrollismo" tradicional, lo constituye la afirmacióndel presidente Carlos Andrés Pérez: "Si quere­

mos ir en camino del desarrollo tenemos que

arriesgar todo lo que respecta a la ecología". Másaún, él mismo llamó a desoir las voces de lasensatez científica y popular, cuando afirmó que:"no podemos hacer concesiones con los que ma-

161

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

nifiestan su disconformidad cuando está en jue[oelprogreso y desarrollo de la región y del país" 2 1.

Curiosamente esta confesión de parte de Pé­rez se produjo en el marco de la firma de nuevasconcesiones carboníferas en la Sierra de Perijá,asiento de un potencial de recursos para el desa­rrollo sustentable, como agua dulce, diversidadbiológica y de ecotecnologías indígenas de unvalor estratégico, infinitamente superior a todoel carbón que pueda sacar Corpozulia.

De igual manera la gestión ambiental delEstado venezolano se coloca de espaldas a lasdecisiones de la Cumbre de la Tierra en su con­sideración de un tema tan fundamental como la

pobreza. En palabras del ex Ministro del Am­biente, Enrique Colmenares Final, "el principalproblema ambiental venezolano es la marginali­dad", y según su interpretación de las enseñanzasde la CNUMAD, la pobreza "es la principal y

peor causa V efecto del problema ambÚntal en elmundo" 282.

Sin embargo, en el capítulo 4 del Programa21, se afirma claramente que: "...Si bien la pobre­

za provoca ciertos tipos de tensión ambienta~ las

principales causas de que continúe deteriorándo-

se el medio ambiente mundia~ son las modalida­

des insostenibles de consumo y producción, parti­

cularmente en los países industrializados, que son

motivo de grave preocupación y que agravan lapobreza y los desequilibrios,,283. Contrariamenteal criterio del ex-ministro, el consenso mundiales que la principal y peor causa del problemaambiental del planeta es la opulencia y el siste­ma de producción que la sostiene, con base enla pobreza y el desequilibrio del ambiente. Ve­nezuela no es una excepción a esta realidad.Los dirigentes del Estado deberían ser los pri­meros en reconocerla y estructurar una políti­ca de gestión ambiental que partiera de estediagnóstico.

Desarrollar una gestión ambiental al margende los acuerdos de la Cumbre de Río, no sóloimplica desaprovechar un marco favorable parauna acción coherente con el desarrollo sustenta­

ble, sino que contribuye a debilitar el alcance y elpeso específico de las decisiones del sistema in­ternacional, en la búsqueda de relaciones másequitativas y favorables para los países en desa­rrollo como Venezuela.

La gestión ambiental y el manejo de los recursos naturales

El divorcioentre las decisionespolíticasy eco­nómicas y las de manejo de los recursos naturales,así como la ausencia de una perspectiva de usosustentable, condicionanel ejerciciode una gestiónambiental eficaz, desde el punto de vista de laconservación de nuestra base natural de sustenta­

ción, con visión de largo plazo. Las consecuenciasno se hacen esperar, y así en 1993 continuaronagravándose problemas de degradación de los re­cursos naturales y se registran una serie de nuevasdecisionesque amplían el espectro de efectos des­tructivos sobre los mismos.

La extracción e industriade hidrocarburos

La extracción y exportación petrolera conti­núa siendo la actividad productiva fundamentaly la fuente de recursos mayoritaria del presu-

281 Ultimas Noticias, 11.02.93.282 El Nacional, 22.12.92.

283 NACIONES UNIDAS, op. cit., pág. 35

162

puesto nacional y del producto territorial bruto.Se profundiza así la desestimación de otras acti­vidades productivas, desperdiciándose el poten­cial que como país tropical posee Venezuela,toda vez que se encuentra en la franja de mayordiversidad biológica y ecológica del mundo. ElEstado venezolano no ha tomado iniciativasni ha

estimulado en el sector privado la búsqueda defuentes alternativas de energías, no contaminan­tes, de bajo costo y sustentables. Por el contrario,se ha tomado una serie de decisiones, altamentecuestionables por sus consecuenciasambientales.

En primer lugar, la aprobación de una seriede proyectos denominados de Asociación Estra­tégica, con incidencia en los estados costeros deloriente venezolano: Anzoátegui, Sucre y DeltaAmacuro, así como en el Edo. Monagas. Ellosson los proyectos: Cristóbal Colón, Explotación

del Pantano Oriental, Exploración petrolera cos­ta afuera y Manejo de la Orimulsión. De llevarsea cabo todos estos proyectos, la zona costeraoriental de Venezuela se vería seriamente ame­

nazada, toda vez que las labores de exploracióny extracción están ubicadas en zonas ecológica­mente vulnerables y que son la fuente de susten­tación de miles de familias que viven de la pescay otras formas de manejo de los recursos de lafauna marina. Estos proyectos se promocionanante la opinión pública, destacando la cantidadde empleos que generarán, pero nada se dice dela cantidad de empleos que eliminarán.

El proyecto más claramente cuestionado hasido el Cristóbal Colón, no sólo por sus conse­cuencias ecológicas y sociales, sino por constituirun mal negocio para nuestro país, desde el puntode vista estrictamente económico. El proyectoCristóbal Colón ha sido objetado por miembrosdel Congreso Nacional, especialistas en derechode hidrocarburos, ambientalistas, economistas yecólogos de carrera, e indirectamente por el Mi­nistro del Ambiente, mediante su voto salvadosobre el convenio de asociación estratégica Ma­raven-Moroco. Igualmente el Gobernador delEdo. Sucre y su Consejo Consultivo han expre­sado reservas sobre las consecuencias que tendráel proyecto sobre esta región de precaria infraes­tructura de atención social. No obstante, el Con­greso Nacional autorizó el inicio de los estudiospara la exploración en la búsqueda de gas meta­no para su exportación. Los principales cuestio­namientos hacia este proyecto son:

-Ausencia de un estudio de impacto ambien­tal. Se estima que el mismo sólo podría cul­minarse en 1997.

-No hay solicitudes ante el MARNR de lasautorizaciones respectivas.

-Despojará a miles de pescadores de su zonatradicional de pesca, aumentando la tensiónextractiva sobre otras zonas, el desempleo yla inseguridad alimentaria en un renglón tanimportante de fuente protéica.

-Provocará migración de población hacia unazona carente de infraestructura de servicios,creándose así condiciones para el floreci­miento de aglomeraciones urbanas insalu­bres.

-Violación del artículo 5 de la Ley de Naciona­lización Petrolera, pues el Estado venezola-

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

no no cuenta con la mayoría accionaria en laasociación de las empresas: Lagoven, Mitsu­bishi,ShellyExxon. Secrea así un precedentedesfavorable para los restantes proyectos deasociación estratégica y para toda la políticapetrolera, que compromete la soberanía na­cional.

-Manipulación informativa y engaño a la opi­nión pública por parte de PDVSA y sus filia­les, respecto a las ventajas locales que gene­rará el proyecto. Se ha ofrecido la creacióndesde 25 mil empleos directos e indirectos(en la prensa), hasta un máximo de 500 en sufase clímax durante la construcción (en reu­nión en la academia de Ciencias Económi­

cas). De igual forma se ha exagerado la frac­ción de las inversiones sociales y ambientalesque se harán en el Edo. Sucre.

-Altos costos de inversión que aumentarán elendeudamiento, con el agravante de una ren­tabilidad dudosa, por la situación actual delos precios del gas. Se estima que el preciorentable del gas metano es de $5 (Bs. 501,75)por millar de pie cúbico, mientras que elactual es de $2,60 (Bs. 260,91).

-Retroceso en los impuestos que pagará laexplotación de gas hasta condiciones másdesfavorables que las concesiones de la Leyde Hidrocarburos de 1943.

-El proyecto es altamente dependiente de unatecnología sofisticada que es controlada ymanejada exclusivamente por los socios ex­tranjeros. No hay ningún proceso de transfe­rencia tecnológica.En segundo término, se ha experimentado

una profundización de efectos contaminantes ydegradantes de la industria petrolera. Durante elperíodo en estudio se registraron nuevas denun­cias,provenientes de comunidades afectadas porefectos contaminantes y destructivos de las acti­vidades de la industria petrolera. Destacaremosalgunos de los casos más resaltan tes:

-Zona Sur-Oeste del Edo. Monagas. En estazona, quince comunidades están siendo afec­tadas por las actividades de la empresa Cor­poven, debido a derrames petroleros fre­cuentes en los tanques de inyecciónde aguas,en las fosas de almacenamiento y de desecho,y en las tuberías, así como por movimientosde tierra. Las principales consecuencias de

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PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

estas actividades son: sedimentación de las

quebradas de aguas permanentes para con­sumo y riego "La Burra" y "El Latal", cuyodeterioro fue denunciado desde 1990;conta­minación de las aguas de las quebradas, ydestrucción de la vegetación.

-Punta Cardón (Edo. Falcón). La comunidadde Punta Cardón denunció ante Provea y laFiscalía General de la República, los efectoscontaminantes de los desechos generadospor la refinería Cardón Maraven, a saber:contaminación con desechos tóxicos peligro­sos (vanadio, plomo, asbesto y otros desco­nocidos) debido a las fugas y disposición de­sorganizada y a cielo abierto del botadero dedicha refinería, denominado "El Muladar",el cual se encuentra rodeado por las comuni­dades de Cardón, Puerto Maravén, 23 deEnero y Punta Cardón, violándose así el De­creto N° 2211 del 23.04.92 (Normas para elcontrol de la generación y manejo de dese­chos peligrosos); contaminación del mediomarino costero por descarga de aguas resi­duales con altas concentraciones de tóxicosyaguas de enfriamiento sin tratamiento térmi­co (350a C), violándose así otros artículos delmismo decreto (Normas para regular la des­carga de vertidos líquidos a cuerpos de agua);contaminación atmosférica por dióxido deazufre (S02) y otros contaminantes, debidoa la incineración de gas ácido en los mechu­rrios de alivio y en otras unidades de la refi­nería; ampliación de la refinería Cardón sinhaberse otorgado la permisología respectivapor parte del MARNR, y a pesar de lasseriasobjeciones realizadas por este organismo alproyecto, luego del estudio de impacto am­biental.

-El Ramito, Municipio Miranda, Edo. Zulia.La población de El Ramito ratificó sus de­mandas de indemnización global contra laempresa Petroquímica de Venezuela (PE­QUIVEN), lo cual incluye la reubicación detodas la familias en nuevas viviendas y laasistencia médica para atender a los dafíos desalud ocasionados por las actividades de laempresa. El proyecto de reubicación estáparalizado mientras la comunidad exige quelos exámenes médicos sean practicados pormédicos independientes y no por médicos de

164

la empresa agraviante. Provea visitó la pobla­ción de El Ramito, en una misión conjuntacon miembros del Centro por la Justicia y elDerecho Internacional (CEJIL), de Physi­cians for Rumans Rigths ydel Ruman RigthsProgram de Rarvard. En la visita se constatóun cuadro de agravamiento de los problemasde salud, especialmente lesiones en la piel yproblemas respiratorios.

Minería

El otorgamiento de nuevas concesiones a laempresa Corpozulia para la explotación de car­bón en la Sierra de Perijá (Edo. Zulia), abriránun área de 200 hectáreas adicionales a las conce­

siones que llevan ya veinte afíos en la cuenca delrío Guasare. Los alcaldes de los municipios afec­tados por esta explotación minera, así como pro­fesores y estudiantes de la Universidad del Zulia(LUZ), dejaron ver su clara oposiciónante elotor­gamiento de estas nuevas concesiones, por partedel gobierno nacional. Las principalesconsecuen­ciasnegativasde la minería del carbón son:

-Deforestación y destrucción irreversible delos suelos donde se sostienen los bosques.

-Ruptura de corrientes de agua dulce superfi­cialesysubterráneas, afectándose las 3/4 par­tes de las que llegan hasta el Lago de Mara­caibo.

-Contaminación y muerte de los ríos por acidi­ficación. La minería del carbón en Perijáafectará los ríos: Guasare, Limón, Cachirí,Palmar, Tinacoa, Aroy, Piche, Apón, Negro,Yaza, Yokuko, Peraya, Tontayonto, Shuku­mo, Santa Rosa, Aricuaizá, Cafío Azul, Nor­te Lora, 5 de Julio, Oro, Cata tumbo y Tarra.

-Destrucción de reserva de peces y fauna, asícomo del potencial de diversidad biológicamás importante del Edo. Zulia.

-Destrucción del asiento natural y ancestral delos Barí y Yukpa, atentándose contra la di­versidad cultural.

-Dafíos a la salud de los trabajadores y lospobladores cercanos a las minas por conta­minación del aire con micro-partículas depolvo y carbón.

-Contribución al aumento de gases de inverna­dero terrestre.

-Reposición muy baja en impuestos municipa­paes (unos 7 millones de bolívares por afío).

Una situación similar puede observarse enlas minas de carbón de Lobatera CEdo.Táchira),donde la empresa responsable de la explotacióna cielo abierto, ejecuta un plan de recuperacióntotalmente ineficaz, sin ningún basamento técni­co. Al parecer Corposuroeste, ente rector de losproyectos de desarrollo en la zona, no cuenta conla capacidad técnica ni los mecanismos adminis­trativos para obligar a la empresa concesionariaa cumplir con sus compromisos de recuperaciónde las zonas donde la explotación ha cesado.

Por otra parte, se sigue produciendo un au­mento de la minería ilegal. Incursiones frecuen­tes de personas venezolanas y extranjeras, y elestablecimiento ilegalde explotaciones de oro enla Amazonia venezolana, ocurrieron pese a quela zona se encuentra bajo la administración devarias figuras de protección ambiental. Las con­secuencias de esta actividad extractiva son dedirecta incidencia sobre los habitantes naturales

de la zona, especialmente de la etnia Yanomamidebido al envenenamiento de las fuentes de aguadulce por mercurio, la destrucción de la fauna, ladeforestación y sus consecuentes desequilibrios,la transmisión de enfermedades contagiosas conefectos mortales sobre la población indígena, elacoso y abuso sexual, el amedrentamiento y elasesinato.

El Estado venezolano ha limitado su acción

protectora de esta zona estratégica por su posi­ción fronteriza y por ser asiento de recursos dediversidad biológica y cultural, a una acción re­presiva escasa y poco coherente, en la que grupospequefios de mineros ilegalesson detenidos tem­poralmente, sin que se apliquen las sancionescorrespondientes, y sin que se exija reparación dedafios a los agresores. Dicha conducta oficialresulta inexplicable, no sólo por la gravedad delos dafios realizados por los mineros ilegales,sinotambién porque Venezuela cuenta con un ins­trumento jurídico como lo es la Ley Penal delAmbiente, que tipifica y sanciona claramenteestos delitos.

La poca firmeza del gobierno y de las FuerzasArmadas Nacionales, permiten un marco favo­rable para la impunidad en la Amazonia venezo­lana, donde los delitos ambientales y el etnocidio

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

contra los Yanomami dejan ver la debilidad delEstado para garantizar a estos pobladores ances­trales el elemental derecho a la vida y a un am­biente sano. Para una cultura como la Yanoma­

mi ambos derechos son totalmente equivalentese interdependientes. La agresión contra el am­biente y los recursos naturales en la Amazonia esde hecho un atentado contra la vida de los pobla­dores indígenas de la zona. Con cada yanomamimuerto, muere también la única alternativa sus­tentable de manejo del bosque amazónico, delcual esta extraordinaria cultura ha sabido obte­

ner por vía del cultivo itinerante Cconuco) y de laextracción, una serie de recursos para su subsis­tencia, recreación y crecimiento espiritual. Ladesprotección y la indolencia frente al actualpeligro de desaparición de esta etnia implicaademás de un delito contra el derecho a la vida,la extinción de una sabiduría ancestral, de unparadigma para el uso de los recursos de ladiversidad biológica, que no será posible recu­perar jamás.

No se produjo una gestión diplomática vene­zolana e internacional para una acción concerta­da entre Brasil, Colombia y Venezuela contraeste problema de la minería ilegal. Del mismomodo, el gobierno central y el regional no adop­taron decisiones, ni realizaron inversiones sus­tanciales que impulsen alternativas productivaspara la explotación sustentable de los recursosdel Edo. Amazonas. Esta debilidad de alternati­

vas mantiene la atracción por la actividad minera,aún con los riesgos que reviste la ilegalidad y lainseguridad misma para el minero.

La ausencia de una política coherente para lapreservación de los recursos del Amazonas vene­zolano quedó nuevamente en evidencia cuandoen septiembre de 1993, en respuesta a la conmo­ción causada por la masacre de un grupo deyanomami, el Ejecutivo nombró una ComisiónEspecial, pasando por alto la existencia de unórgano interministerial -coordinado por elMARNR- responsable de la planificación y eje­cución de políticas que aseguren el cumplimientodel Decreto N° 1635 sobre la Reserva de Biós­

fera Alto Orinoco- Casiquiare, en vigencia desdeel 05.06.91.

165

PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

Desprotección de la diversidad biológica y cultural

Las regiones tropicales, debido a sus condi­ciones ecológicas, presentan la mayor variedadmundial de especies, y de relaciones entre orga­nismos vivos y el ambiente. Aunque dicha diver­sidad representa en sí misma un gran valor, tienetambién un comprobado valor económico, aúnmás codiciado a partir del auge de la biotecnolo­gía en los países industrial izados. Por esta razónlas empresas mejoradoras de plantas cultivables,las empresas farmacéuticas, y en general losgrandes centros de investigación científica delmundo industrializado, promueven un intensosaqueo de especies nativas de los países tropica­les. Dicho robo lo encubren con el nombre deexpediciones científicas, inventario botánico uotras. Obtienen así plantas comestibles y medici­nales domesticadas hace siglos por las poblacio­nes indígenas, sin reconocer ningún derecho deestas comunidades sobre las inmensas gananciasobtenidas con el mejoramiento y uso posteriorde dichas especies.

Todo este despojo ocurre sin que los gobier­nos de los países afectados se percaten o actúenen función de proteger el binomio indisolubleque representa la diversidad biológico-cultural.En Venezuela se registraron denuncias públicassobre la extracción incontrolada de recursos dela diversidad biológica, especialmente al sur, enla zona guayanesa de los estados Bolívar y Ama­zonas. La extracción de especies de alto valor enel mercado internacional incluye especímenes defauna y flora que sólo existen en la mencionadazona, fibras (como la palma chiqui-chique), asícomo material de las culturas indígenas de Ama­zonas y Bolívar (vasijas, objetos rituales, graba­ciones de cantos religiosos). Se denunció quemiembros de misiones científicas y religiosas seprestan para la extracción de los recursos 284, queen algunos casos ha colocado ciertas especies enverdadero peligro de desaparecer.

Mientras esta situación ocurre en territorio

nacional, en el marco del Pacto Andino, Vene­zuela se integró a la discusión de proyectos deleyes supra-nacionales para la protección de lapropiedad sobre especies vivasy variedades me-

284 El Nacional, 04.12.92.

166

joradas (modificación de la decisión 313 de laJunta del Acuerdo de Cartagena, que consagrael Régimen Común sobre Propiedad Industrial).Esto implica que por un lado la Nación otorga enforma incontrolada los recursos de la diversidad

biológica; y por otro, protege a los extractores delos recursos y poseedores de la biotecnologíapara tales efectos, que son empresas e institucio­nes de naciones industrializadas. Las modifica­ciones consideradas en el marco del Acuerdo de

Cartagena constituyen un nuevo desconocimien­to al derecho ancestral de los pueblos indígenas,manejadores y conservadores de las áreas natu­rales y seminaturales que quedan en territoriovenezolano.

Corrientes de agua dulce

Además de los efectos señalados por la acti­vidad de la industria petrolera y la minería, seobservó una tendencia hacia la destrucción de

ríos y lagos por contaminación, deforestación ysistemas de pesca de alto impacto. Especial aten­ción merece la situación registrada en la zona surdel Lago de Maracaibo. En esta zona, tanto en lacosta del lago, como en sus ríos tributarios seacentuaron problemas de contaminación por re­siduos tóxicos de plantas procesadoras de leche,uso de explosivos y sustancias químicas para lapesca, aguas residuales de poblaciones ribereñas,uso indiscriminado de pesticidas y plaguicidas,detectándose altos niveles de DDT en los peces,crustáceos y aves de la zona (28 mg/lt). Deberesaltarse que el DDT está prohibido en Vene­zuela desde 1970, debido a sus efectos nocivoscomprobados sobre el sistema neurológico, ma­nifestados con mareos, dolores de cabeza y pér­dida del equilibrio y, en caso de intoxicaciónsevera, la muerte.

Recursos forestales

Las zonas boscosas en todo el territorio ve­

nezolano continuaron sintiendo el impacto de ladeforestación con fines de extracción de madera

de valor comercial, sustitución por potreros yavance de la frontera agrícola, construcción de

carreteras y asentamientos humanos. Las zonasmás afectadas fueron las cuencas altas y mediasde los estados andinos, especialmente el Edo.Táchira, la península de Paria CEdo.Sucre), y elcerro Nuria y la reserva de Imataca, ambos en elEdo. Bolívar. El agotamiento de recursos fores­tales, las consecuencias sobre el ciclo natural delagua y el agotamiento de los suelos por erosióny compactación, contribuye a cerrar aún más lasposibilidades de subsistencia de los campesinos eindígenas venezolanos, presionando su expulsióndel campo hacia la ciudad para un mayor engro­samiento de la marginalidad urbana.

Zonas Protegidas

Las zonas bajo regímenes especiales y par­ques nacionales registraron agresiones por parte,tanto de usuarios ilegales, como por decisionesde autoridades del gobierno.

En el Edo. Amazonas, además de la mineríailegal en zonas como el Parque Nacional CerroYapacana, y la extracción de recursos de la bio­diversidad, los tepuyes y otras zonas naturalesestán afectadas por el otorgamiento de permisospara excursiones turísticas a empresas y particu­lares con escasa preparación y recursos técnicospara su desplazamiento en el territorio amazo­nense. Estos permisos fueron otorgados directa­mente por el gobernador del estado, en abiertacontradicción con las disposiciones de la autori­dad ambiental de área.

La ocupación ilegal del Cayo Crasqui en elParque Nacional Archipiélago Los Roques, porparte de la empresa "Camping Crasquí CA",mediante concesión otorgada por el InstitutoNacional de Parques Clnparques) fue denuncia­da ante la Dirección de Defensa del Ciudadano,la Sociedad y el Ambiente de la FGR y la Fiscalíala. de Defensa Ambiental, que constató que eneste Parque Nacional existe "abandono, anar­quía y administración deficiente de recursos deelectricidad, agua y recolección y disposición debasura en la Isla del Gran Roque. En el CayoFrancisquí del Medio se verificó la existencia deun campamento turístico asentado dentro del

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

área del manglar con instalaciones para aloja­miento permanente y pozos sépticos a menos de25 metros- de orilla de la playa,,285.La fiscal 2°adelantó gestiones ante la CSJ, con la finalidadde estudiar la concesión turística en Cayo Cras­quí, a fin de determinar si procede la nulidad dela misma.

En el Edo. Bolívar el Ministerio de Energía yMinas CMEM)otorgó concesiones mineras en elMonumento Natural y patrimonio de la Huma­nidad Tepuy Waikinima. Las consecuencias ydaños ecológicos de esta explotación de ilmenitade aluvión, fueron denunciadas ante la prensanacional y la fiscalía la de Defensa Ambiental delMinisterio Público. La fiscalía Za. de Defensa

Ambiental abrió una averiguación penal "lf.?rpresunta ilicitud de la concesión otorgada" 86,proceso que cursa ante el Tribunal Superior deSalvaguarda del Patrimonio Público.

El MEM otorgó igualmente concesiones mi­neras para la explotación de oro y diamante en lazona protectora del Parque Nacional Canaima,ubicada en la margen izquierda del río Kukenan,otorgada por el Ministerio de Energía y Minas.La Sociedad Conservacionista de Guayana,quien hizo la denuncia a la opinión pública nacio­nal, insiste en que la concesión se realiza contráfico de influencias por parte de funcionariosdel MARNR en Caracas, cuya intervención porencima de la autoridad de área, constituye unaviolación del artículo 36 de la Ley Orgánica deAdministración Central.

La disposición de desechos sólidos por partede la municipalidad de Mucuchíes en el páramodel pico El Aguila CEdo.Mérida), está ocasionan­do una serie de efectos nocivos en este parque.Debido a las condiciones de baja temperatura, ladescomposición de los desechos es sumamentelenta, por lo que el efecto perturbador se multi­plica en el tiempo. Destaca también la ausenciade planes y programas continuos de educaciónambiental hacia los visitantes del Parque Nacio­nal Sierra Nevada, que permitan el disfrute desus bellezas, sin perjuicio de su exhuberante flo­ra, encabezada por el famoso frailejón.

285 FISCALIA GENERAL DE LA REPUBLICA: Informe Anual 1992. Caracas, pág. 203286 FISCALIA GENERAL DE LA REPUBLICA, op. cit., pág. 204

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PROVEA Informe Anual octubre 1992-septiembre 1993

Sanidad ambiental en el medio urbano y rural

Graves problemas en cuanto a la disposiciónde basura (desechos sólidos yaguas servidas)registraron todas las ciudades de Venezuela. ElEstado venezolano no ha adoptado medidas al­ternativas como lo es un sistema de clasificación

y reciclaje de basura a nivel industrial y familiar.Se evidencia así la incapacidad técnica y la faltade voluntad política para resolver el problema dela basura tanto a nivel municipal, como a niveldel gobierno centraL

El manejo indiscriminado de fertilizantes,pesticidas y otros agrotóxicos se reflejó clara­mente en lo acontecido en la localidad de Esca-

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gtiey (Edo. Mérida), donde un camión de unaempresa distribuidora se volcó, derramándo to­do su contenido de pesticidas cerro abajo. Elaccidente dio origen a casos de intoxicación dehabitantes inmediatos a la zona del accidente, sinque finalmente se establecieran las responsabili­dades por el hecho. La actuación de las autorida­des en la investigación de los hechos fue cuestio­nada por la comunidad afectada, quien realizóprotestas en la vía pública en demanda de solu­ciones y aclaraciones de lo sucedido. El caso seencuentra en fase de investigación por parte detribunales de Mérida.