audiencia especial - contraloría general de la …...adjudicación de la licitación pública...
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R-DCA-393-2012
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa. San
José, a las diez horas del treinta de julio de dos mil doce.------------------------------------------------------------
Recurso de apelación interpuesto por el Consorcio Sogeosa-Tilmón España en contra del acto de
adjudicación de la Licitación Pública 2011LN-000028-01 promovido por el Banco Nacional de Costa
Rica para la construcción de un edificio para la Sucursal de Liberia y la Dirección Regional Guanacaste-
Puntarenas, recaído a favor de Constructora Navarro y Avilés, S.A., por un monto de ¢4.192.400.000,00
(cuatro mil ciento noventa y dos millones cuatrocientos mil colones).---------------------------------------------
RESULTANDO
I.-La recurrente manifestó que su oferta fue indebidamente excluida por cuanto cotizó lo relativo al plan
de seguridad ocupacional en un renglón separado de su tabla de pagos, razón por la cual, el motivo
invocado por el Banco para excluir su oferta es inexistente. Alega en contra de la adjudicataria que el
ingeniero director de la parte eléctrica estaba moroso con sus obligaciones obrero-patronales con la Caja
Costarricense de Seguro Social, al momento de someter su oferta lo cual la torna inelegible, que dos de
sus subcontratistas no están inscritos en el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), que
incumplió con presentar una tabla de pagos conforme a lo solicitado por el cartel y ello tiene
implicaciones en el reajuste de precios y en el avance de la obra y, finalmente, que al momento de
presentar su oferta, la adjudicataria misma estaba en condición de morosidad con Fodesaf, lo cual la torna
inelegible.-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
II.-Mediante auto de las diez horas del siete de junio pasado se confirió audiencia inicial al Banco y a la
adjudicataria, audiencias que fueron atendidas por ambas partes, según consta en el expediente del recurso
de apelación. Asimismo, mediante auto de las diez horas treinta minutos del once de junio de dos mil
doce, se confirió audiencia especial al Banco y a la adjudicataria en relación con las pruebas documentales
ofrecidas y aportadas por la recurrente en el plazo previsto por el artículo 177, párrafo 2, del Reglamento a
la Ley de Contratación Administrativa, audiencia que fue atendida por ambas partes.--------------------------
III.- Mediante auto de las once horas con veinte minutos del diez de julio de dos mil doce, se confirió
audiencia especial a la recurrente para que se refiriera a los distintos argumentos que se exponen en su
contra, audiencia que fue atendida en tiempo. Posteriormente, la recurrente aportó un documento que
denominó “Documentos complementarios respuesta audiencia especial”.---------------------------------------
IV.-Mediante auto de las once horas del dieciocho de julio de dos mil doce, se confirió audiencia final y se
rechazó prueba. Las partes contestaron la audiencia en el plazo legal.---------------------------------------------
V.-En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.---------------------------------------------
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CONSIDERANDO
I.-Para el dictado de la presente resolución se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1)
Que el Banco Nacional de Costa Rica promovió la Licitación Pública 2011LN-000028-01 para la
construcción del edificio para la Sucursal de Liberia y para su sede de la Dirección Regional Guanacaste-
Puntarenas. La apertura de ofertas fue realizada el 16 de diciembre de 2011 y la adjudicación recayó en la
firma Constructora Navarro y Avilés, S.A., por un monto de ¢4.192.400.000,00 (cuatro mil ciento
noventa y dos millones cuatrocientos mil colones). (Ver La Gaceta 231 del 01 de diciembre de 2011 y La
Gaceta 92 del 14 de mayo de 2012, folios 1403, 1604 a 1607 y 4934, del expediente administrativo), 2)
Que el cartel de licitación, en lo que interesa para la resolución del presente caso, dispuso: “ 3.
Descripción General de la obra: El proyecto consta de la demolición de los edificios actuales y la
construcción del edificio para la Sucursal de Liberia y Dirección Regional Guanacaste Puntarenas del
Banco Nacional. Incluye todas las obras descritas en los planos y las especificaciones técnicas
elaboradas por la empresa consultora…, que en resumen responden a la descripción siguiente: 1)
Demolición de Edificios existentes, según planos y especificaciones. 2) Construcción de un edificio de tres
pisos y un sótano con los acabados y sistemas mostrados en planos y especificaciones. 3) Construcción de
obras exteriores; 4) Demolición de todos los elementos indicados en planos y los que sean necesarios
para llevar a cabo los trabajos de remodelación. 5) Reconstrucción de obras de sistemas eléctricos,
mecánicos y de aire acondicionado, que por razones constructivas, deban ser removidas o relocalizadas
provisionalmente para realizar construcciones de obras civiles. (ver folio 1449, expediente
administrativo); […] 4.Tabla de Pagos. El oferente deberá presentar junto con su oferta una tabla de
pagos en la que se desglosen todos los componentes de las obras con su unidad de medida y precios
unitarios (según se detalla en especificaciones técnicas), en todo coincidente con las actividades
detalladas en el programa de trabajo, lo cual servirá posteriormente para el cálculo de avance de la obra
y la facturación. Se deberá presentar una tabla de pagos que como mínimo contengan las actividades que
se detallan en la tabla del anexo 1” (ver folio 1446, expediente administrativo) 4.Tabla de Pagos
(aclaración) “A. Aclaración Tabla de Pagos. La tabla de pagos del anexo 1 establece un mínimo por lo
que a esta se pueden agregar actividades si así se considera conveniente por parte del oferente para
mayor comprensión de lo ofertado, igualmente las unidades para cada actividad son de referencia, estas
pueden ser variadas si esto facilita la comprensión de la oferta, finalmente el desglose presentado en la
tabla de pagos puede ser resumida por actividades, por ejemplo, placas se puede expresar como una
unidad macro donde se tenga contemplado los distintos tipos para el proyecto, y así para las distintas
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actividades.” (ver folio 1122, del expediente administrativo). […] B. Condiciones Especiales…1.
Requisitos del oferente. 1.1. Experiencia para cable estructurado. La empresa instaladora de la red de
cable estructurado, sea la empresa oferente o subcontratista debe presentar con la oferta el currículo de
la empresa. La empresa instaladora de la red de cableado estructurado debe poseer la certificación
extendida por el fabricante, como instalador de los componentes para los sistemas de cableado
estructurado ofertados./…Además, la empresa instaladora deberá poseer experiencia comprobada en la
instalación de proyectos de cableado estructurado. Para tal efecto se deberá adjuntar bajo fe de
juramento una lista de al menos cinco (5) obras ejecutadas, realizadas dentro de los cinco (5) años
anteriores a la fecha propuesta para la apertura de ofertas, con un mínimo de cien (100 salidas para cada
obra…La lista deberá indicar la siguiente información: -Nombre de la obra -Nombre del propietario. –
Ubicación de la obra. –Fecha en que terminó la instalación (mes y año). –Nombre del contacto. –Número
telefónico del contacto. –Número de salidas. –Indicación de los puertos de conexión …(ver folios 1428-
1429 expediente administrativo); 1.3. Personal para los trabajos eléctricos. En la oferta deberá indicar el
nombre de la empresa oferente o del subcontratista de los trabajos eléctricos, del ingeniero (eléctrico o
electromecánico) que dicha empresa propone como director de la obra eléctrica…El profesional en
ingeniería eléctrica o electromecánica que se proponga como director de la obra eléctrica debe contar
con una experiencia mínima de dos (2) proyectos similares, entendiéndose por proyecto similar, aquella
que corresponda a un proyecto de construcción o remodelación de edificio para oficinas u hospitales con
área de construcción o remodelación igual o mayor a 1000 (un mil) metros cuadrados, de dos o más
niveles y la instalación de Transformadores, que deberán ser como mínimo de 300 KVA…(ver folio 1426
del expediente administrativo); 1.4. Profesional salud ocupacional. La empresa adjudicataria mantendrá
a cargo de la obra, durante todo el plazo de ejecución y vigencia del contrato, un profesional en salud
ocupacional, con grado mínimo de bachiller en salud ocupacional y con un año de experiencia como
mínimo, posterior a la obtención del grado académico respectivo. Este profesional deberá estar
permanentemente en la obra, deberá de diseñar, desarrollar y ejecutar un plan de salud ocupacional. /
Del profesional (persona física) propuesto como profesional en salud ocupacional, los oferentes deberán
aportar referencias suficientes sobre capacidad y antecedentes, de acuerdo con lo siguiente: -Estar
incorporado al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica (Certificación C.F.I.A.) y no
estar suspendido en ejercicio. –Copia certificada del título profesional. –Años de trabajo profesional. –
Datos personales. edad, nacionalidad y otros…//El costo económico de este plan de seguridad
ocupacional debe ser incluido en el costo total de la oferta, en un ítem independiente e identificable (ver
folios 1424-1425, del expediente administrativo); 1.5. Personal para dirección técnica. En la oferta
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deberá indicarse el nombre de la empresa constructora, del ingeniero(civil o tecnólogo en construcción)
o arquitecto que se propone como director de la obra que estaría al frente de los trabajos….Del
profesional (persona física) propuesto como director del proyecto (arquitecto, ingeniero civil o ingeniero
tecnólogo en construcción), los oferentes deberán aportar referencias suficientes sobre capacidad y
antecedentes, de acuerdo con lo siguiente: …El profesional deberá contar con una experiencia previa
mínima en la Dirección técnica de al menos dos (2) obras similares. Para efectos de este concurso se
entiende por obra similar, aquella que corresponda a un proyecto de construcción o remodelación de
edificio para oficinas u hospitales con área de construcción o remodelación igual o mayor a 1000 (un
mil) metros cuadrados, de dos o más niveles. La empresa oferente para comprobar la experiencia en
obras similares de su director del proyecto presentará una constancia del propietario o de su
representante debidamente autorizado de cada una de esas obras ofrecidas como similares en que ha
participado como director en los cinco (5) años anteriores a la fecha prevista para la apertura de las
ofertas. La información que deben tener las constancias, es la siguiente: -Tipo de obra, -Ubicación de la
obra, -Propietario,…-Área de construcción (metros cuadrados). Número de niveles (número de pisos)…
(ver folios 1423-1424, del expediente administrativo); 2. Criterios de evaluación. … 1) Experiencia
adicional en obras similares de la empresa oferente 5 puntos. 2) Experiencia adicional del profesional
director del proyecto 5 puntos. 3) Oferta económica 90 puntos. Total 100 puntos. (…) 2) Experiencia
adicional del profesional director del proyecto (5 puntos). Solo se asignarán puntos a aquellos
profesionales que presenten la participación en obras similares como Directores de Proyecto, por encima
del mínimo solicitado en el apartado B Condiciones Especiales, punto 1.5. Personal para la Dirección
Técnica y que cumplan con los requisitos para obras similares del director de proyecto, de conformidad
con lo expresado en el punto precitado del cartel./ Se entenderá por obra similar para el profesional
director de proyecto, aquella que corresponda a la dirección técnica de proyectos de construcción o
remodelación de edificio para oficinas u hospitales con área de construcción o remodelación igual o
mayor a 1000 (un mil) metros cuadrados, de dos o más niveles./ Se asignará un (1) punto, hasta un
máximo de cinco (5) puntos, por cada constancia de obra que califique como similar, por encima del
mínimo requerido en el apartado B Condiciones Especiales, punto 1.5. Personal para la Dirección
Técnica…(ver folios 1416-1419, del expediente administrativo). 3) En cuanto a la oferta del Consorcio
recurrente y en punto a la calificación que la Administración dio al plan de salud ocupacional, tenemos
lo siguiente: a) El Consorcio ofreció a la señora Lucía Ávalos Sánchez, carné del Colegio Federado de
Ingenieros y Arquitectos ISL-20670 incorporada el 23 de julio de 2009, según consta en copia de su
respectivo carné, como profesional en salud ocupacional. Dicha profesional aportó como experiencia
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laboral del 2008-2011 empresa PROSISA. Jefatura en Ventas de Equipo de Protección Personal y
Encargada del Departamento de Formación en el uso y mantenimiento correcto de los mismos a las
empresas con las cuales trabaja. 2007-2011 Consultoría independiente. Ejecución de diagnósticos de
riesgos en seguridad ocupacional en diversas empresas del país. (ver folios 4013 y 4014, del expediente
administrativo). b) El Consorcio recurrente indicó un rubro separado en su Tabla de Pagos
correspondiente a lo siguiente: “Anexo 1. TABLA DE PAGOS. Descripción de actividad. Plan de Salud
Ocupacional. Cantidad 1. Unidad gl. Monto unitario 2 500 000.00 Subtotal 2 500 000.00” (ver folio
4231, del expediente administrativo). c) El Banco licitante, por medio de su Sección de Construcción y
Mantenimiento, determinó que la oferta presentada por el Consorcio Sogesoa-Tilmón España incumplía
condiciones especiales, requisitos del oferente y no procedió a su evaluación según consta en el CM-0860-
2012 de 15 de marzo de 2012 (ver folios 4903 a 4906, del expediente administrativo). En el “Anexo 1. al
oficio CM-0860-2012, se da el “Detalle de Incumplimientos señalados a los oferentes” y, en lo que
interesa, indica: “Oferta 7. Consorcio Sogeosa y Tilmón España. Se indica en el oficio L-0555-2012 que
la empresa no indica costo económico del plan de seguridad ocupacional, según lo solicitado en el cartel
de marras Apartado B. Condiciones Especiales, punto 1.4. Profesional Salud Ocupacional, cuarto
párrafo. Con lo anterior, se considera inelegible, por lo que no se procede a su evaluación. Se adjunta
oficio L-0555-2012 (ver folios 4898-4902, del expediente administrativo). Asimismo, en el oficio L-0555-
2012 de 16 de enero de 2012, se indica, en lo que interesa: “Consorcio Sogeosa y Tilmón España. No se
indica el costo económico del plan de seguridad ocupacional, según lo solicitado en el cartel de marras
Apartado B. Condiciones Especiales, punto 1.4. Profesional Salud Ocupacional, cuarto párrafo.” (ver
folio 4891, del expediente administrativo); 4) Que el Consorcio recurrente, Sogeosa-Tilmón España,
aportó como documentación que acredita la experiencia del director técnico propuesto, Ing. Carlos
Solano Siles, la siguiente: a) Proyecto Restauración de la Antigua Escuela República
Argentina/Centro Cultural Omar Dengo. “El suscrito Javier Carvajal Molina, en su calidad de
Director a.i. del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, HACE CONSTAR que
la empresa INTEC INTERNACIONAL, S.A. ejecutó la obra que se detalla a continuación, la cual se
recibió a entera satisfacción: Proyecto: Restauración de la Antigua Escuela República Argentina/Centro
Cultural Omar Dengo. Ubicación de la obra: Heredia. Propietario: Junta de Educación Heredia. Monto
adjudicado del proyecto: ¢700.000.000,00….Área de construcción 2500 m2. Director Técnico por parte
de la empresa: Ing. Danilo Gutiérrez M. Ing. Carlos Solano Siles. Detalle de topología Constructiva:
Restauración de cubiertas, paredes, pisos, cielos, maderas de puertas, ventanas, rodapiés, pasamanos,
pisos, construcción de escaleras nuevas, readecuación pintura general, sistema eléctrico completo,
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sistema de cómputo, sistema de telefonía sistema de alarmas.” (ver folio 4020, expediente administrativo)
b) Mantenimiento y reparación del Almacén 81, Sede Paso Ancho, San José, Línea 7, Posición 2.
Licitación Abreviada 2010LA-00045-32900: “El suscrito Arq. Luis Lemus Zamora, cédula de identidad
1-0686-0688, en mi condición de Arquitecto Coordinador de Obras por Contrato del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes doy fe que la empresa Intec Internacional, S.A. nos desarrolló la obra
denominada “Mantenimiento y Reparación de Oficinas de la Sede Central del MOPT y Almacenes,
Mantenimiento y Reparación del Almacén 81, Sede Paso Ancho, San José, Línea 7, Posición 2 Licitación
Abreviada 2010LA-00045-32900. La obra contratada consistió en la construcción de: a) Finalización de
colocación de piso de concreto F (c) = 210 Kg/cm2. b) Cambio Total de Luminarias y Sistema Eléctrico.
c) Cambio y Reparación de Estructura de Techo. El área de construcción de este proyecto fue de 1200
m2. El monto de la obra fue de C 40.000.000,00. …El ingeniero responsable de la coordinación de las
obras fue el Ing. CARLOS SOLANO SILES, ICO-7899…” (ver folio 4019, del expediente administrativo);
c) Restauración del Antiguo Cuartel de Cartago. Contratación Directa 2009CD-00453-
MUNIPROV: “El suscrito Arq. Oscar López Valverde, cédula de identidad 3-295-570, en mi condición
de Arquitecto Residente de la Municipalidad de Cartago, doy fe que la empresa Intec Internacional, S.A.
nos desarrolló la obra denominada “Contratación para llevar a cabo los trabajos de Restauración del
Antiguo Cuartel de Cartago” Contratación Directa 2009CD-00453-MUNIPROV. La obra contratada
consistió en la construcción de: a) Remodelación del Antiguo Cuartel de Cartago con un área de 2800
m2. Los trabajos constan de construcción de pisos externos (aceras), reconstrucción de repellos internos,
restauración de paredes externas, restauración de marcos, puertas, portones y ventanas, construcción de
gradas y mezzanine de metal y madera, balcones, batería de baños nuevos y restaurar existentes, pintar
todos los espacios, instalación de luces, tomacorrientes y redes de cableado estructurado e instalación
mecánica en el antiguo Cuartel de Cartago. El monto de la obra fue de US$387.596,90…El Ingeniero
responsable de la coordinación de las obras fue el ING. CARLOS SOLANO SILES, ICO-7899.” (ver folio
4018, del expediente administrativo). d) Rehabilitación de la biblioteca virtual municipal de Cartago
en el ala norte del antiguo Cuartel de Cartago: “El suscrito Arq. Oscar López Valverde, cédula de
identidad 3-295-570, en mi condición de Arquitecto Residente de la Municipalidad de Cartago, doy fe que
la empresa Intec Internacional, S.A., nos desarrolló la obra denominada “Contrato para rehabilitación
de la biblioteca virtual municipal de Cartago en el ala norte del antiguo Cuartel de Cartago Licitación
Pública 2008LN-000004-MUNIPROV. La obra contratada consistió en la construcción de (sic): a) Los
trabajos constan en obras preliminares, desmontar y remover componentes impropios, reconstruir
fachadas desvirtuadas, restaurar cimientos de viga antisísmica, cambio de cubierta y restauración de
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cielos, desmontaje y restauración de pisos de mosaico, reconstrucción de repellos internos, restauración
de marcos, puertas, portones y ventanas del ala norte, construir las baterías de baños nuevos y restaurar
los existentes, pintar todos los espacios, instalación de sistema de luces, tomacorrientes y redes de
cableado estructurado, instalación mecánica, etc./ El monto de la obra fue de US$464.968,17. ..El
Ingeniero responsable de la coordinación de las obras fue el ING. CARLOS SOLANO SILES, ICO-7899
(Ver folio 4017, del expediente administrativo); e) Restauración del Antiguo Cuartel de Cartago.
Licitación Pública 2008LN-000005-MUNIPROV: “El suscrito Arq. Oscar López Valverde, cédula de
identidad 3-295-570, en mi condición de Arquitecto Residente de la Municipalidad de Cartago doy fe que
la empresa Intec Internacional, S.A., nos desarrolló la obra denominada “Contratación para llevar a
cabo los trabajos de Restauración del Antiguo Cuartel de Cartago” Licitación Pública 2008-LN-000005-
MUNIPROV./ La obra consistió en la construcción de: a) Remodelación del Antiguo Cuartel de Cartago
con un área de 1250 m2. Los trabajos constan en obras preliminares, desmontar y remover todo tipo de
materiales, reconstruir fachadas frontal y lateral, restauración de cimientos de viga antisísmica, cambio
de cubierta y restauración de cielos, desmontaje y restauración de pisos de madera, etc./ El monto de la
obra fue de US$290.213,00…El Ingeniero responsable de la coordinación de las obras fue el ING.
CARLOS SOLANO SILES, ICO-7899…(ver folio 4016, del expediente administrativo); f) Suministro de
mano de obra y materiales para la construcción de paneles, ventanería y sistema electromecánico en
las instalaciones del nuevo Almacén Municipal: “El suscrito Ing. Dennis Alberto Aparicio Rivera,
cédula de identidad 1-909-614, en mi condición de Coordinador del Departamento de Caminos y Calle de
la Municipalidad de Cartago, encargado de la Dirección Técnica y administrador del contrato
correspondiente a la Licitación Abreviada 2009LA-00006-MUNIPROV, doy fe que la empresa Intec
Internacional, S.A., desarrolló la obra denominada “Suministro de Mano de Obra y materiales para la
construcción de paneles, ventanería y sistema electromecánico en las instalaciones del nuevo Almacén
Municipal”/ La obra contratada consistió en la construcción de: a) Remodelación oficinas de Nuevo
Plantel Municipal área 1800 m2. b) Incluyó colocación de pisos, paredes livianas, sistema eléctrico y
mecánico, ventanerías e iluminación./ El monto de la obra fue de US$71.705.41…El Ingeniero
responsable de la coordinación de las obras fue el ING. CARLOS SOLANO SILES, ICO-7899. (ver folio
4015, del expediente administrativo). 5) Que el Consorcio recurrente, vencido el plazo conferido
mediante auto de las once horas con veinte minutos del diez de julio del dos mil doce, en cuanto a las
obras referidas para acreditar la experiencia del ingeniero propuesto como director técnico del proyecto,
aportó lo que denominada “nuevas constancias complementarias” de sus cartas de experiencia, referidas a
los cuatro proyectos correspondientes a la Municipalidad de Cartago enlistados en el hecho probado 4),
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anterior. En esas “nuevas constancias complementarias” se aportan faxes expedidos todos por el
Arquitecto Oscar López Valverde, cédula de identidad 3-295-570, en su calidad de arquitecto residente de
la Municipalidad de Cartago el 14 de diciembre de 2011 y en las cuales se aclara que las obras construidas
por la firma INTEC INTERNACIONAL, S.A. y dirigidas por el Ing. Carlos Solano Siles, ICO-7899,
tienen como “uso planeado: oficinas” y corresponden a dos plantas, tanto en las dos intervenciones del
Antiguo Cuartel, de la Biblioteca Virtual así como de la Remodelación del Nuevo Plantel Municipal. (ver
folios 290 a 297, del expediente del recurso de apelación). 6) Que la adjudicataria indicó en su oferta,
en lo que interesa, en relación con el profesional director de la obra eléctrica, lo siguiente: a) “…El
director de la obra eléctrica será el Ing. Rodrigo Otárola Herrera, IE-7420” (ver folio 2595, del
expediente administrativo) y, en el Curriculum vitae de ese ingeniero y en el listado de obras consta los
realizados para la empresa Navarro y Avilés, S.A.. En ese listado de obras, aparece el denominado
Edificio Propiedad Intelectual, Propietario Registro Público, Ubicación Zapote, Tipo de obra Oficinas y el
Alcance Inspección. Área 6000 m 2. Asimismo, en ese mismo listado, se consigna el Edificio de Registro
Financiero. Propietario Universidad Nacional, Ubicación Heredia. Tipo de obra oficinas y el Alcance
Inspección. Área 4060 m2 (ver folio 2470, del expediente administrativo). b) Con la contestación a la
audiencia inicial, la empresa adjudicataria aportó dos constancias: una emitida por el Registro Nacional,
donde aparece la obra realizada por ella, denominada Construcción Edificio de oficinas para el Registro de
la Propiedad Intelectual, Registro Nacional. Licitación Pública 2008-LN-000020-00100 y, en lo que
interesa indica: “Nombre del Ingeniero Director Obra Eléctrica: Ing. Rodrigo Otárola
Herrera….Descripción General: Edificio de 7 niveles. Área techada: 6000 m2… Uso planeado: Oficinas
administrativas para Registro Propiedad Intelectual. ..La obra arriba detallada fue recibida en tiempo y
calidad, en forma plenamente satisfactoria y no hubo ejecución de garantías ni multas.” (ver folios 198-
199, del expediente de la apelación). También, la adjudicataria aportó constancia de la Universidad
Nacional donde se indica, en lo que interesa:“Construcción Edificio de Registro y Financiero. Número de
Licitación Pública 2008LN-000023-SCA. Ubicación Heredia. Empresa Constructora: Navarro y Avilés,
S.A. …Nombre del Ingeniero Director Obra Eléctrica Ing. Rodrigo Otárola Herrera…Inicio de la obra:
Mes 11 año 2008. Término de la obra: Mes 11 Año:2009…Área techada: 4.060 m2…Uso planeado.
Oficinas administrativas. (ver folio 201, del expediente de la apelación). c) Que en el listado de
subcontratistas de la oferta de la adjudicataria aparecen las siguientes empresas: Elevadores Schindler,
S.A. cédula jurídica 3-101-340543, monto 58.000.000 porcentaje 1,38% / Saire Servicios de Aire y
Refrigeración, Ltda cédula jurídica 3-102-093302 monto 222.0000.000 porcentaje 5.30% y I.M.
Ingeniería, S.A. cédula jurídica 3-101-176585 monto 80.000.000 porcentaje 1.91% Total 8.59% (ver folio
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2460, del expediente administrativo). 7) Que el Consorcio Sogeosa – Tilmón España aportó con su recurso
una impresión de la base de datos del Departamento de Gestión de Cobro, de la Dirección General de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, donde consta que al 16 de diciembre de 2011, fecha de
apertura de este concurso, la firma Constructora Navarro y Avilés, S.A. cédula 3-101-058433, tiene una
deuda con esa entidad, de ȼ365.894,55. Conforme a documento emitido por la misma entidad al 13 de
junio de 2012, la citada empresa Constructora Navarro y Avilés, S.A no registra deudas con la Dirección
General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. (ver folios 057 y 189, del expediente del recurso
de apelación).---------------------------------------------------------------------------------------------------------------
II.-Hecho no probado: Único. Se tiene por no demostrado que la obra correspondiente al Mantenimiento
y Reparación del Almacén 81, Sede Paso Ancho, San José, Línea 7, Posición 2, Licitación Abreviada
2010LA-00045-32900 corresponda a una obra de dos niveles (ver folio 4019, del expediente
administrativo y 299, del expediente del recurso de apelación).-----------------------------------------------------
III.-Sobre la legitimación del Consorcio recurrente: En cuanto al tema de la legitimación del apelante
el Banco licitante no se refirió a este punto. La adjudicataria, Constructora Navarro y Avilés, S.A., adujo
en contra de la legitimación de la recurrente lo siguiente: 1) Experiencia del profesional en salud
ocupacional y su inhabilitación para ejercer profesionalmente. La adjudicataria señala que el punto
1.4., página 28 del cartel, se disponen los requisitos de este profesional. La persona propuesta no cumple
el requisito de experiencia, pues se limita a aportar experiencia en la “jefatura de ventas de equipo de
protección personal y encargada del departamento de formación en el uso y mantenimiento correcto a las
empresas con las cuales trabaja”. Además, se encuentra inhabilitada para ejercer profesionalmente por el
Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA). Agrega que la recurrente asigna a este rubro la
suma de dos millones y medio de colones, suma que resulta insuficiente para pagar el salario mínimo de
un profesional a tiempo completo, con grado de bachiller en salud ocupacional durante el tiempo de
ejecución del proyecto. Y, en este mismo punto, agrega que la recurrente no cumple con el plan de
seguridad ocupacional, por cuanto en el punto 1.4., se indican los requisitos del profesional en salud
ocupacional. Se pide que se tenga como mínimo un año de experiencia con posterioridad a la obtención
del grado académico y en labores de diseño, desarrollo y ejecución de planes de salud ocupacional, que
debe comprobarse con referencias que no aporta.. La recurrente contesta que el cartel no exige
presentación de certificados de experiencia sino referencias suficientes y ¿qué se considera suficiente o
insuficiente? Estima que es un término ambiguo y subjetivo, cuya imprecisión no puede ser achacada
como incumplimiento. En todo caso, a folio 4013 del expediente, presentaron copia del carné profesional
de la Ing. Ávalos, del cual se extrae que es una profesional colegiada y que su fecha de incorporación fue
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el 23 de julio de 2009, es decir, que a la fecha de apertura, dicha profesional tenía 2.5 años de incorporada
por lo que su experiencia profesional, desde el 23 de julio de 2009 al 16 de diciembre de 2011, es válida.
Ahora bien, la suspensión de la citada profesional se dio el 09 de febrero de 2012, con posterioridad a la
apertura y siendo una suspensión sobreviniente, es una situación subsanable y subsanada, pues al día de
hoy ya está habilitada para ejercer profesionalmente. La Ing. Avalos trabaja desde hace varios años para
Prosisa empresa especializada como proveedora de equipo de seguridad industrial, y llaman la atención de
que el cartel no solicita experiencia específica en la elaboración de planes de seguridad ocupacional sino
un año de experiencia como profesional en salud ocupacional. Estiman que su oferta no presenta vicio
alguno que cause su inelegibilidad a causa de incumplimientos en cuanto al profesional ofrecido y, en todo
caso, el profesional podría ser sustituido a requerimiento del Banco por tratarse de un requisito para el
contratista no para el oferente. En cuanto al costo del plan de seguridad ocupacional, señala que con ello,
la misma adjudicataria reconoce que el motivo utilizado por el BNCR para excluir su oferta es inexistente,
porque sí hay un rubro para la elaboración del plan y segundo, que la adjudicataria se limitó a incluir una
partida de presupuesto idéntica a la separada para ese rubro por la consultora de este proyecto. En su caso,
el costo de los equipos de seguridad industrial se incluyó como un costo indirecto que afecta distintos
rubros de las actividades constructivas de forma proporcional en su tabla de pagos. Igualmente, el salario
del profesional en salud ocupacional junto con sus cargas sociales lo incluyeron como un costo indirecto
que afecta los diferentes rubros de las actividades constructivas en forma proporcional y finalmente, el
costo de elaboración del plan de seguridad ocupacional fue consignado en el rubro 1 de la tabla de pagos
como rubro aparte, sin incluir salarios ni equipo, como sí lo reconoce Navarro y Avilés, por un monto
insuficiente para esos tres componentes. Criterio para resolver: Corresponde en primer lugar determinar
si el Consorcio recurrente ostenta legitimación para apelar, esto es, si el vicio que atribuye la
Administración es tal y tiene una naturaleza sustancial, si la oferta no padece de algún otro vicio sustancial
que la descalifique no detectado en la fase de estudio y selección y sea imputado por la adjudicataria o, de
oficio, por esta Contraloría y, finalmente, en el supuesto de que no se esté en ninguno de los supuestos
anteriores, si la recurrente podría superar a la adjudicataria en puntaje. En cuanto al análisis de
legitimación tenemos que la Administración excluyó al Consorcio recurrente por un supuesto vicio de no
cotizar lo relativo al plan de seguridad ocupacional como un rubro aparte, solicitado en el pliego de
condiciones, específicamente en el punto B) Condiciones Especiales. Requisitos del oferente, punto 1.4.
(ver hechos probados 2 y 3, c). No obstante, este órgano contralor ha podido constatar que el rubro que
extraña el informe legal y que acoge el criterio técnico, con base en lo cual no se emite calificación técnica
al Consorcio recurrente, sí fue cotizado (ver hecho probado 3, b). Además de que el motivo invocado no
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existe, la motivación misma que genera la exclusión es prácticamente nula y se limita a constatar la
supuesta falta, sin razonar ni indicar la trascendencia de esa omisión. Pero, no obstante que el recurrente
lleve razón en ese punto, existe otro aspecto achacado por la adjudicataria en contra de la recurrente y que
resulta de interés visto que la empresa recurrente no demuestra que la experiencia de la profesional en
salud ocupacional (ver hecho probado 2) posea experiencia en el objeto mismo por el cual se dispuso en el
cartel la intervención de un profesional en esa materia. Al respecto, para este Despacho resulta claro que la
intervención del profesional en esa materia lo es para diseñar, desarrollar y ejecutar un plan de salud
ocupacional (ver hecho probado 2), con lo cual su experiencia profesional debe estar referida al objeto al
cual se dirige la contratación. Y lo anterior, porque es de principio que la experiencia que se solicite debe
ser atinente al objeto contractual. No basta con tener una determinada condición profesional e incluso
estar incorporado al Colegio profesional respectivo, por cuanto la experiencia constituye un aspecto aparte
de la condición misma del profesional y de su incorporación a un colegio respectivo. En cuanto a la
profesional propuesta, según consta en la oferta (ver hecho probado 3, a) ella se desempeña como jefe de
ventas en equipo de protección personal y es encargada del departamento de formación en el uso y
mantenimiento correcto de éstos, y además es consultora independiente “en la ejecución de diagnósticos
de riesgos en seguridad ocupacional”, pero no se ha demostrado en qué forma esa experiencia sea atinente
a lo que el pliego solicita en relación con el objeto específico y que de acuerdo con el cartel corresponde al
diseño, desarrollo y ejecución de un plan de salud ocupacional que compromete la permanencia del
profesional durante todo el plazo de duración de la obra. Ciertamente, el profesional puede ser sustituido a
petición de la Administración o a propuesta del contratista, pero ello no implica que la oferta, ad initio,
desde su inicio, no deba cumplir con el pliego, sino que por el contrario, se debe partir de una oferta que
ha cumplido con el pliego, para que luego pueda darse la sustitución. Por otra parte, no se acompaña
documentación alguna que acredite lo consignado en el currículo de la citada profesional, en cuanto a los
años de experiencia (hecho probado 2). Así las cosas, estimamos que la falta de experiencia específica de
la profesional propuesta constituye un elemento que unido a lo que se indica en el siguiente punto, resta
legitimación a la propuesta de la recurrente. En otro orden, resulta importante destacar que el
cuestionamiento de razonabilidad del precio del plan de seguridad ocupacional traído por la recurrente en
contra de la adjudicataria al contestar la audiencia especial constituye un alegato precluido, visto que la
audiencia especial conferida no permite ampliar sobre argumentos no esgrimidos en el recurso. La
audiencia especial se confiere, entre otras cosas, por cuanto el Banco al momento de efectuar el estudio de
las ofertas, omitió referirse a los aspectos alegados por la adjudicataria en defensa de su adjudicación, por
cuanto el Banco Nacional no efectuó la calificación técnica de la oferta del Consorcio recurrente. En
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razón de lo anterior, se omite abordar el punto. 2) Incumplimiento del requisito de Experiencia
mínima del director de la obra: Alega la adjudicataria que en el punto 1.5., página 29 del cartel, se
dispone que el oferente debe incluir un profesional con experiencia técnica en obras similares, un mínimo
de dos obras y, en complemento, en el punto 2, en página 36 del cartel, se disponen las reglas de
puntuación. El profesional en cuestión debe cumplir con una experiencia mínima de dos obras similares
para ser admisible la oferta y sobre ese mínimo, están las obras puntuables, hasta cinco. Las obras
ofrecidas por el ingeniero propuesto por la recurrente no califican. A folio 4020, se aporta constancia de
una remodelación de una escuela, que no corresponde a oficinas; a folio 4019, una contratación de
mantenimiento; a folios 4018, 4017, 4016, no son oficinas, sino cuarteles y a folio 4015, un almacén, no
una oficina. El cartel definió lo que era obra similar: construcción o remodelación de edificio para oficina
u hospitales con área de construcción o remodelación igual o mayor a 1000 (un mil) metros cuadrados de
dos o tres niveles.” Ninguna de esas obras propuestas cumple. Por tanto, el ingeniero propuesto no cumple
con la experiencia mínima. Asimismo, alega que la recurrente trató de cambiar el ingeniero director de
obra propuesto pero en una etapa ya precluída del proceso, sea cuando ya se había efectuado el análisis de
las ofertas. En conclusión, señalan que la recurrente no podría obtener la mejor puntuación, por ende, no
podría ser readjudicataria. Su oferta obtendría 90 en precio, 5 en experiencia de la empresa y 5 en
experiencia del profesional, con lo cual califican con un 100. El consorcio recurrente obtendría 89,02, por
precio, 5 por experiencia civil y 0 por experiencia dirección, para un total de 94,02. La recurrente
contestó, en lo que interesa: que la Antigua Escuela República Argentina, en la cual el Ingeniero
propuesto como director técnico, fungió como director de su remodelación, no es una escuela sino que
actualmente es el edificio del Centro Cultural Omar Dengo, declarado patrimonio histórico y, por ende,
esa intervención comporta mayor responsabilidad que una obra nueva. La obra en cuestión aplica, por
metraje, 2500 m2 y, por ser un edificio de dos niveles y visto que el cartel admite restauraciones, el
certificado cumple a cabalidad. En cuanto al mantenimiento y reparación del Almacén 81, Sede Paso
Ancho, línea 7 posición 2, de la Licitación Abreviada 2010LA-00045-32900, cuya constancia es visible a
folio 4019 del expediente administrativo, alega que la construcción fue de 1200 metros y se incluyó el
detalle de la obra civil, que en nada se vincula con labores de mantenimiento. Agrega que el documento
no detalló el número de niveles porque es un certificado general aplicable a cualquier concurso pero eso
no significa que no se cumpla con ese requisito y han solicitado al Mopt una nueva constancia que indique
expresamente ese dato. El tercer documento, visible a folio 4018, del expediente administrativo,
corresponde a una contratación directa promovida por la Municipalidad de Cartago 2009CD-00453-
MUNIPROV en el que se intervino el antiguo cuartel de Cartago y que corresponde a una remodelación
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de edificio con un área de 2800 m2. Aducen que se trata de un edificio destinado a oficinas y es de dos
niveles. En cuanto al cuarto documento, visible a folio 4017, del expediente administrativo, indican que se
trata de un contrato para la rehabilitación de la biblioteca virtual municipal de Cartago, en el ala norte del
antiguo Cuartel de Cartago, Licitación Pública 2008LN-000004-MUNIPROV y que solicitaron constancia
complementaria. En cuanto al documento visible a folio 4016, del expediente administrativo, referente a
una contratación para llevar a cabo la restauración del Antiguo Cuartel de Cartago, bajo la licitación
Pública 2008LN-000005-MUNIPROV señala que se cumplió con el metraje y se detallan actividades
realizadas. Y, finalmente, en cuanto al certificado visible a folio 4015 del expediente administrativo, que
corresponde a la remodelación de oficinas del nuevo plantel municipal de Cartago, tramitada bajo la
licitación abreviada 2009LA-000006-MINIPROV, corresponde a un área de 1800 m2 y se ha solicitado
que, efectivamente, se indique que se trata de una obra de dos niveles. Concluyen que la adjudicataria no
logra desvirtuar los certificados de experiencia. Al decir que se trata de la remodelación de un cuartel,
insistiendo en aludir no al contenido del certificado sino al nombre histórico del edificio de patrimonio
nacional construido en 1910 y hoy totalmente restaurado se ha convertido en el centro cultural de Cartago,
abarcando oficinas, bibliotecas, salas, etc. Por ende, estiman que el Ingeniero propuesto es acreedor de
recibir los cuatro puntos de calificación en este factor de evaluación. En otro orden de ideas, el supuesto
cambio de director técnico responde más bien a una propuesta para que uno de los profesionales de
Tilmón España funja como ingeniero residente, puesto que esa firma es la que asume la asesoría técnica
específica para la ejecución de la obra. Criterio para resolver: En punto a la experiencia específica del
director de la obra, debemos partir de que el cartel solicitó una experiencia mínima de dos obras similares
y, a partir de ello, se tenía la oportunidad de puntuar hasta un máximo de cinco obras, a un punto por obra
similar. En consecuencia, el Consorcio recurrente al ofrecer seis obras, tendría oportunidad, en el evento
de que todas sus obras calificaran, de puntuar únicamente cuatro obras, es decir, que en el mejor escenario,
obtendría cuatro puntos. No obstante, como veremos dos obras no califican de acuerdo con los criterios
del cartel, a saber, de que se trate de edificios de dos plantas y dedicados a oficinas y es el caso específico
de la remodelación de la antigua Escuela República Argentina, por cuanto en la constancia no se indica
que su uso sea para oficinas (ver hecho probado 4 a) ni con la audiencia especial fue aportada prueba de
ese punto. Más bien, se indica que en esas instalaciones funciona hoy el Centro Cultural Omar Dengo.
Una vez formulado el respectivo reparo, era lo propio que se aportara la prueba en la fase de la audiencia
especial, sobre todo considerando que, en el caso particular, la Administración no calificó técnicamente a
la oferta del Consorcio y sobre todo considerando la magnitud del proyecto cuya adjudicación reclamaba
el Consorcio. El otro proyecto en que no se ha acreditado fehacientemente que se trate de una obra de dos
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niveles, conforme a lo solicitado en el pliego (ver hecho probado 2) es el correspondiente al proyecto
Mantenimiento y reparación del Almacén 81, Sede Paso Ancho, San José, Línea 7, Posición 2. Licitación
Abreviada 2010LA-00045-32900 (ver hecho probado 4 b y hecho no probado único). Ni en la constancia
original ni en la aportada con posterioridad a la contestación de la audiencia especial, el Consorcio
consiguió acreditar que se tratara de una intervención en una obra de dos niveles. Así las cosas, estimamos
que el Consorcio recurrente no tiene legitimación para recurrir, visto que con la pérdida de dos puntos, no
podría superar el puntaje obtenido por la firma adjudicataria, por lo que de conformidad con el artículo
180 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa que dice: “Artículo 180.—Supuestos de
improcedencia manifiesta. El recurso de apelación será rechazado de plano por improcedencia
manifiesta, en cualquier momento del procedimiento en que se advierta, en los siguientes casos: […] b)
Cuando el apelante no logre acreditar su mejor derecho a la adjudicación del concurso, sea porque su
propuesta resulte inelegible o porque aún en el caso de prosperar su recurso, no sería válidamente
beneficiado con una eventual adjudicación, de acuerdo con los parámetros de calificación que rigen el
concurso. Debe entonces el apelante acreditar en el recurso su aptitud para resultar adjudicatario.”, se
impone rechazar de plano el recurso interpuesto. En otro orden de ideas, es importante que la
Administración revise lo requerido a efecto de revisar las obras similares que solicita en este tipo de
proyectos, visto que llama la atención que la experiencia del director técnico, por ejemplo, podría cumplir
formalmente con lo solicitado en el pliego pero dicha experiencia está referida a proyectos por cuantías
muy inferiores a la obra que se propone construir esa entidad. La experiencia requerida debe ser acorde
con lo el objeto licitado y, en tal sentido recomendamos que para futuros carteles se revise el punto, por
cuanto la experiencia debe ser real, positiva y además, acorde con el objeto licitado, y en este supuesto,
por alguna razón, la similaridad podría quedar en un plano meramente formal.----------------------------------
IV.-Conocimiento oficioso de los alegatos formulados en contra de la oferta adjudicada: Pese a que
la oferta del Consorcio recurrente no ostenta legitimación, se entran a conocer, de oficio, los argumentos
traídos por la recurrente y que son de interés para descartar que la propuesta padece de un vicio grave que
provoque la anulación oficiosa del acto. 1) Incumplimiento del profesional ofrecido como director de
la Obra Eléctrica, no satisface los requisitos de experiencia y se encuentra moroso CCSS. La
recurrente señala que a folio 2595, del expediente administrativo, se designa como consultor
independiente de la parte eléctrica al Ing. Rodrigo Otárola Herrera. En la cláusula 1.3. (páginas 27-28
cartel) se indica que el profesional debe contar con una experiencia mínima de dos proyectos similares, y
se define qué se entiende por obra similar. La experiencia debía ser de cinco años antes a la fecha prevista
para la apertura fijada para el 16 de diciembre de 2011. De ese modo, la experiencia válida corría del 16
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de diciembre de 2006 al 16 diciembre 2011. Pero, la totalidad de experiencia declarada es en inspección y
diseño, no en construcción, de manera que esa experiencia profesional no es aceptable. El BNCR eligió
como proyectos válidos el edificio Allergan Medical y el Oficentro Plaza Roble (ver folios 2469 y 2470
del exp. adm) y en esas obras claramente se señala que la labor realizada fue de diseño e inspección y
están fuera del plazo admisible. A folio 2566 del expediente administrativo acredita como experiencia
válida otras obras que están fuera del plazo admisible, se cita lo que dispone el “Reglamento para la
contratación de servicios de consultoría en Ingeniería y Arquitectura” del Colegio Federado de Ingenieros
y Arquitectos, el cual en su artículo 17, inc. f), define qué se entiende como consultoría. Conforme al
propio currículo del Ing. Otálora, la única experiencia en construcción fue la que adquirió en Cañas y
Sequeira entre agosto 1998 y octubre 1999, fuera del rango admisible. El resto de experiencia es en diseño
e inspección, ver folio 2473 del expediente administrativo. En adición, el Ing. Otárola Herrera en tanto
consultor independiente y no como empleado de Navarro y Avilés, se encuentra moroso en el pago de sus
obligaciones como trabajador independiente con la CCSS. Y, no le fue posible verificar si tal
incumplimiento se dio al momento de presentar la oferta, porque el sistema no lo permite y lo solicitaron a
la CCSS. Con la contestación a la audiencia especial traen un recibo emitido por la Sucursal de La Unión,
con fundamento en la cual señala que el pago de la deuda fue efectuado el 12 de marzo de 2012, motivo
por el cual dicho ingeniero no estaba habilitado para participar en licitaciones. La adjudicataria contesta
que los responsables de la obra eléctrica son ellos mismos como oferentes. Propusieron como director de
la obra eléctrica al Ing. Rodrigo Otálora Herrera, situación acorde con el cartel. Se objeta que no tenga
experiencia en construcción, sólo en diseño e inspección. Pero, la interpretación es antojadiza y no tiene
asidero lógico visto que las dos certificaciones de obra emitidas por el Registro Nacional y la UNA dejan
totalmente claro que el ingeniero director de la obra eléctrica en esos proyectos fue el Ing. Otálora, carne
IE-7429 y con esas dos obras se cumple el requisito cartelario. En cuanto a la CCSS, aportan certificación
de que el profesional estaba al día al 13 de junio de 2012. Por diversas razones pudo estar moroso el 18 de
mayo de 2012, fecha de la consulta en línea de la recurrente. La obligación de estar al día es al momento
de contratar, no al momento de participar y, en caso de no ser así, es un aspecto subsanable que la entidad
puede verificar y exigir en cualquier momento. Criterio para resolver: Conviene iniciar el tratamiento
del punto señalando que la condición del ingeniero Otálora como ingeniero director de la parte eléctrica
parte de una condición similar a la que se encuentra el ingeniero propuesto por el consorcio recurrente
como Director de la Obra, por cuanto, el Ingeniero Solano Siles no forma parte del listado de
subcontratistas del Consorcio recurrente ni ha sido necesariamente parte de su plantel permanente, al
acreditar su experiencia como ingeniero de la firma Intec Intercional, S.A. (ver hecho probado 4), hecho
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que no estaba impedido en el cartel. La experiencia que acredita el Ing. Solano Siles,de acuerdo con el
cartel, es experiencia ganada con la firma Intec Internacional, S.A. que además no forma parte del
Consorcio oferente. La condición del Ing. Otálora Herrera IE-7420 no es la de un subcontratista, ni puede
ser asimilada como tal, ya que no está en el listado de subcontratistas. Simplemente, el profesional fue
ofrecido como profesional independiente, en la misma forma que la recurrente ofreció al Ing. Solano Siles
como profesional independiente, razón por la que el supuesto vicio descalificante, de no estar al día en el
pago de las cuotas obrero-patronales con la Caja, no tiene la consecuencia que se le atribuye, al no ser
técnicamente oferente ni subcontratista. En cuanto al segundo argumento de que el Ing. Otárola Herrera
incumple el requisito mínimo de experiencia, con las constancias aportadas y referenciadas en la oferta, en
el aparte de experiencia del citado profesional con la Constructora Navarro y Avilés, S.A. se demuestra
que su experiencia ha sido como director de la obra eléctrica, con lo cual cumple el requisito cartelario
(ver hechos probados 2 y 6). Así las cosas, no es pertinente la descalificación de la oferta por este punto.
2) IM Ingeniería, S.A., subcontratista del cableado estructurado, no está inscrita en Colegio
Federado de Ingenieros y Arquitectos, por ende, su experiencia no es válida. El Consorcio recurrente
sostiene que el cartel, en su página 5, dispuso requisitos de experiencia que debía cumplir el oferente o su
subcontratista de cableado estructurado. Navarro y Avilés ofreció a IM Ingeniería, S.A. como su
subcontratista. Dicha empresa fue inscrita el 12 de enero de 2009 (según consta en el Registro al Tomo
425, Asiento 245, Sección Mercantil,). A folio 2441 del expediente administrativo, se declara bajo
juramento que fue constituida en el año 1995 y a folio 2433-2439, aporta experiencia a partir de ese año.
Sin embargo, esa firma no había nacido a la vida jurídica. Asimismo, a folio 2441, del expediente
administrativo declara como actividad principal el ser contratista electromecánico. Pero, con todo lo
anterior, la empresa en cuestión no se encuentra inscrita en el CFIA y aunque el cartel es omiso en ello, es
un deber legal según lo ha reconocido esta Contraloría General en su resolución RC-563-2011 de 14:00
horas del 26 de setiembre 2001. Aportan documentación del CFIA para comprobar de que esa empresa no
está inscrita en ese Colegio y de la misma forma, tampoco está inscrita otra de las subcontratistas de la
adjudicataria, Elevadores Schindler, S.A. Asimismo, aportan un criterio de la obligatoriedad de
inscripción en el CFIA. La adjudicataria contesta que esta empresa fue ofrecida como subcontratista del
cableado estructurado. Entre los requisitos que el cartel exigió para este subcontratista no esta el de estar
incorporado al CFIA. En cuanto a la fecha de constitución de la sociedad señala que es el 4 de octubre de
1995 y no el 12 de enero de 2009, por cuanto en esa fecha se trasladó la información de los tomos
manuales al sistema digital, de manera que lo declarado bajo juramento por la subcontratista es la
experiencia que posee. El segundo punto es si era necesaria su incorporación al CFIA, argumenta que el
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cartel habla de empresa instaladora. En ningún momento se habla de empresa constructora o de
consultora o de diseñadora, simplemente se habla de instaladora. El subcontratista de cableado
estructurado no construye nada, ni inspecciona nada, su labor es la instalación del cableado estructurado
que incluye los materiales que se puedan ocupar para esa actividad. No resulta lógica la tesis de la
recurrente, pues en tal caso, todas las empresas que participan en un proyecto constructivo, que proveen
materiales y equipos para construcción deberían entonces estar inscritas en ese colegio profesional. En
este caso, se trata de un subcontrato de instalación de componentes del cableado estructurado. Tampoco es
válido agregar requisitos no solicitados en el pliego de condiciones. Más bien, el documento del CFIA
aportado por la recurrente da razón a su tesis de que el subcontratista de este objeto no requiere estar
incorporado. En su respuesta 0686-2012-Reg de 5 de junio de 2012, el CFIA no responde en forma
contundente las consultas realizadas y da una respuesta genérica sobre la obligatoriedad que tienen las
empresas que se dediquen a labores de consultoría y construcción, en áreas de ingeniería y arquitectura.
De la propia definición de proyecto eléctrico que aporta la recurrente se desprende que las labores ahí
señaladas no comprenden ninguna de las que debe realizar IM Ingeniería, S.A. pues todas esas labores de
diseño e ingeniería han sido realizadas por otros profesionales. Igual tesitura procede con respecto a la
empresa Elevadores Schindler, S.A. que es una empresa suplidora de ascensores. La empresa no diseña ni
construye nada, esas son labores previas y propias de otros profesionales. Ninguna de ambas empresas
realiza labores de consultoría o construcción, en las áreas de ingeniería y de arquitectura. Criterio para
resolver: La intervención en un proyecto constructivo de diversos subcontratistas especializados (ver
hecho probado 6.c) no es sinónimo de su deber de estar inscritos en el Colegio Federado de Ingenieros y
Arquitectos, por cuanto, la actividad constructiva podría conllevar la intervención de una serie de
empresas vinculadas con actividades especializadas tales como la remoción de tierras, la colocación de
ventanería y vidriería, la instalación del cableado estructurado y de ascensores, aires acondicionados, etc.,
actividades todas que se deben hacer sobre la base de las especificaciones definidas previamente. Pero,
salvo disposición legal específica, esas actividades no son propiamente actividad constructiva o de diseño,
aunque estén al frente de profesionales para su correcta ejecución. En consecuencia, la tesis de que la
experiencia válida se obtiene a partir de la inscripción en el Colegio respectivo, sigue siendo válida para
actividades referidas expresamente con el diseño y la construcción en arquitectura e ingeniería, como lo
señala el criterio general del CFIA aportado por la recurrente, lo cual no puede ser extensivo por la vía de
la interpretación. En consecuencia, se rechaza el argumento traído por el Consorcio recurrente. Por otra
parte, el criterio aportado del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos no tiene la virtud de ser un
criterio contunde y específico en cuanto a la obligatoriedad de estar inscritas en ese Colegio las empresas
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que instalan cableado estructurado y ascensores. Por el contrario, sí se dice claramente que quienes tienen
esa obligación legal sean las que se dediquen a labores de consultoría y construcción, en las áreas de las
ingenierías y de la arquitectura, supuesto en el cual no están una serie de empresas como las descritas
antes. De este modo, partiendo que las empresas indicadas no realizarán actividades ni constructivas ni de
diseño, lo cual debe ser fiscalizado por la Administración, se concluye que el requerimiento de inscripción
al citado colegio profesional, no les aplica. 3) Incumple Tabla de Pagos: El Consorcio recurrente
sostiene que siendo un requisito obligatorio que como mínimo el oferente detallara 2388 renglones, la
tabla de la adjudicataria tiene 93 ítems. Es decir, omite 2295 renglones y a otros oferentes se les
descalifica por no haber detallado un renglón. La tabla de pagos permite una adecuada fiscalización en
materia de reajuste de precios y de facturación y pago y faculta a ciencia cierta, realizar una verdadera y
equitativa comparación de precios entre oferentes. En el caso bajo examen, el BNCR, en la línea antes
indicada, agregó un anexo 1, al cartel, que contiene 2388 renglones a presupuestar. Navarro y Avilés
presentó 93. Con ese proceder obtuvo una ventaja indebida. Al efecto, incumple la cláusula 4, Tabla de
Pagos, página 7, del cartel. A folio 2593, del expediente administrativo, aparece la tabla de pagos de la
adjudicataria y a folio 2590, el Project o cronograma no coincide con las actividades detalladas en el
modelo aportado por el BNCR e impuesto como mínimo. Con el proceder de la adjudicataria se confiere
una ventaja indebida por cuanto: no se puede comparar su precio con el de los restantes oferentes que sí
cumplieron lo solicitado por el Banco, no se puede establecer la razonabilidad del precio si no está
detallado, a menor detalle de la tabla de pagos menos posible se hace determinar qué se encuentra incluido
y qué no en una oferta y, finalmente, para efectos de cálculo del avance de obra y la factura mensual
Navarro y Avilés obtendría una ilegal e incorrecta ventaja, porque el Banco no puede establecer con
exactitud las actividades que se han concluido. Es decir, mientras menor sea el desglose del costo, menos
se puede distribuir en un flujo de caja, ya que el comportamiento del gasto no es igual en diferentes
actividades. Así, durante la ejecución, el contratista podría desbalancear la oferta hacia actividades más
tempranas durante la obra y poder cobrar dinero por anticipado al Banco sin haberlas realizado. La
adjudicataria resume el 33,51% de su oferta en tres líneas que conforman 1.400 millones, Sistema
electromecánico I Etapa 1.069.212,00, Sistema electromecánico II Etapa 117.587.000,00 y Equipos
especiales y otros 218.034.000,00. Pero, no detalla qué incluye en cada una de esas líneas. En cambio, el
BNCR solicitó a dos oferentes desglosar la tabla de pagos: Mavacon-Araica (folio 4902, EA) y
Constructora AP (Folio 4899 EA) y se puede constatar en la recomendación técnica CM-0860-2012 del
15 de marzo de 2012, visible a folios 4906-4893 EA. El presupuesto preparado por CONDISA para
evaluar la razonabilidad del precio, fue utilizado tanto para Mavacon-Araica, Constructora AP y para
19
Navarro y Avilés. Y, en su caso, se les descartó porque en el equivocado criterio del Banco, no habían
cotizado un solo renglón de la tabla de pagos. Con todo ello, se han violado los principios de igualdad y de
legalidad y los artículos 51, 52, 54, 66 párrafo 3, del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa
y en apoyo cita la resolución R-DAGJ-544-2003 de 11:00 horas del 27-11-2003. La adjudicataria señala
que la recurrente esconde información vital que explica por qué cotizó una tabla de pagos resumida. En el
oficio CM-2887-2011 de 2 de noviembre de 2011, el Banco realizó una serie de aclaraciones y
modificaciones al cartel de licitación, comunicadas a todos los oferentes. En esa aclaración, se indicó que
se permitía el desglose de la tabla resumido por actividades. Así, su oferta responde a la aclaración
permitida a los interesados por el ente licitante, por lo que su argumento carece de validez. Criterio para
resolver: La pertinencia de utilizar la tabla de pagos para los propósitos de control de avance y reajuste de
precios es un aspecto sobre el cual esta oficina no desconoce la importancia del argumento planteado por
la recurrente. No obstante, fue la propia Sección de Ingeniería del Banco la que ha permitido a todos los
oferentes, mediante una aclaración al pliego, que el desglose de la tabla de pagos pudiera ser resumido por
actividades, permisión a la cual se ha acogido la empresa seleccionada (ver hecho probado 2), razón por la
cual no se observa el vicio alegado. 4) A la fecha de apertura de las ofertas, 16 de diciembre de 2011,
Navarro y Avilés se encontraba morosa en el pago de sus contribuciones a FODESAF: El Consorcio
recurrente alegó que, conforme a la Ley 5662 reformada por Ley 8783 de 13 de octubre de 2009 y a los
precedentes de esta Contraloría General, la morosidad con FODESAF conlleva la exclusión de la
adjudicataria como oferta elegible. La apertura de ofertas se dio el 16 de diciembre de 2011, por lo que a
esa fecha, la adjudicataria debía estar al día en sus obligaciones con la CCSS y de Asignaciones
Familiares. Con base en el documento generado por DESAF al 16 de diciembre de 2011, Navarro y Avilés
mantenía a esa fecha una deuda de ¢365.894,55 con esa entidad, situación que fue examinada por la
Contraloría, en otro precedente similar, por lo que en virtud de lo preceptuado por la Ley 8783 de 13 de
octubre de 2009, se anuló la adjudicación en esa oportunidad (ver R-DCA-156-2012 de 9:00 horas del 26
de marzo de 2012). El Banco licitante contestó que esa es una obligación legal de la cual los patronos se
liberan en el momento en que realizan los pagos correspondientes y se ponen al día ante la CCSS. En
efecto, a tenor del artículo 20, del Ley 5662, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, la
recaudación de tal contribución parafiscal se realiza a través de la Caja, como parte de las obligaciones
cuyo cumplimiento se acredita en la certificación emitida por esta última entidad. Así las cosas, si la Caja
acreditó que la adjudicataria estaba al día con sus obligaciones patronales, ello incluye a FODESAF,
siendo esa información actualizada y veraz. A lo sumo podría existir un incumplimiento de la propia
CCSS en sus obligaciones como agente de recaudación para con FODESAF, pero ello de ninguna manera
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sería atribuible a la adjudicataria, la cual se libera de dicha obligación para todos los efectos legales, en el
momento en que se encuentra al día con la CCSS. La adjudicataria reitera la defensa esgrimida con
ocasión de la adjudicación a su favor de la licitación 2011LN-000012-01 promovida por el INA. Señalan
que los funcionarios de Fodesaf insistieron en un cobro improcedente que ellos impugnaron ante el
Tribunal Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda el 2 de julio de 2009 y en ese proceso se dictó
la sentencia 2156-2009 de las 11:30 horas del 2 de octubre de 2009. En esa sentencia se acogió su petición
de acreditar el pago al principal y no a los intereses, como lo había realizado ilegalmente Fodesaf. Una vez
determinadas las cuotas pendientes, originadas en planillas adicionales de la CCSS de 1997, procedieron a
cancelar la suma determinada judicialmente y con respecto a los intereses, al amparo del transitorio IX, de
la Ley 8783, vigente a partir del 10 de enero de 2010, solicitaron la condonación de esa suma. Estima que
esa solicitud era suficiente para eliminar la deuda de intereses, pues el principal había sido cancelado.
Estima que en la resolución R-DCA-156-2012 de esta Contraloría General, no se acogieron sus
argumentos. A la luz de lo que preceptúa el numeral 4, de la Ley de Contratación Administrativa, en esta
ocasión solicitan se dé una interpretación a la situación acorde con ese principio y con el de formalismo de
los procedimientos licitatorios. En el caso de la aplicación de la ley 8783 estiman que ha surgido un
riguroso formalismo, pero debe tenerse en cuenta que en la resolución R-DCA-063-2012, existe un voto
salvado que retoma el tema del principio de eficiencia, en cuanto a que un formalismo excesivo atenta
contra los procesos de contratación. Hace ver que la apertura del concurso se realizó el 16 de diciembre de
2011 y la cancelación de la deuda se hizo el 6 de enero de 2012. Criterio para resolver: a) En la
resolución R-DCA-063-2012 de las 13:00 horas del 7 de febrero de 2012 esta oficina resolvió, con voto de
mayoría, lo siguiente: “la firma apelante alegó que Proyectos Turbina S.A. y Fernández Vaglio S.A., se
encontraban morosas en el pago de sus obligaciones con el Banco Popular, el Instituto Mixto de Ayuda
Social y el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Al respecto, tal y como ya se señaló
en esta resolución, en el caso de las obligaciones con el Banco Popular y el Instituto Mixto de Ayuda
Social, no existe norma mediante la cual se contemple que el incumplimiento en las obligaciones con
dichas instituciones tenga como consecuencia la inelegibilidad o exclusión de las ofertas dentro de un
procedimiento de contratación administrativa, por lo que aun y cuando ambas empresas tuvieran deudas
con dichas instituciones al momento de la apertura, ello no deviene en un incumplimiento que genere su
exclusión. Sin embargo en relación con el incumplimiento de las obligaciones con el Fondo de Desarrollo
Social y Asignaciones Familiares, el articulo 22 de la Ley No. 5662, si regula la obligación de estar al día
con el pago de sus obligaciones con el FODESAF para poder participar en cualquier proceso de
contratación pública, siendo que en caso de incumplimiento de dicha obligación la oferta devendría en
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inelegible (….)En vista de lo anterior, existiendo documento que demuestra que la empresa adjudicataria
Proyectos Turbina S.A. no se encontraba al día con sus obligaciones legales al momento de la apertura
de las ofertas con el FODESAF, su oferta deviene en inelegible y en consecuencia procede de oficio ante
incumplimiento legal, excluir su oferta y anular de oficio la adjudicación, toda vez que se trata de una
nulidad absoluta, evidente y manifiesta por inelegibilidad de la adjudicataria al incumplir el artículo 22
de la Ley del FODESAF.” En dicha resolución, hay un voto salvado del Lic. Alvarado Quesada, que en lo
que interesa señaló: “La Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social en su artículo 74
dispone en lo que interesa:[…] De la norma transcrita se puede derivar la intención del legislador de que
a través del régimen de contratación administrativa se pueda proteger el régimen de seguridad social y
por ende a través de los procedimientos de contratación administrativa el Estado pueda velar porque las
personas físicas o jurídicas (participantes de un concurso), se encuentren al día en los pagos de las
obligaciones con la seguridad social, cuando por Ley tengan esa obligación. […]II. Por otro lado,
considero importante dejar establecida la relevancia de entender el alcance al verbo infinitivo
“participar” que contiene el referido artículo 74 de la Ley Constitutiva de la CCSS, para poder
posteriormente dejar planteada mi posición sobre su relación con la contratación administrativa. En ese
sentido, considero que la posición de participante va desde el momento en que se presenta una oferta en
un procedimiento de contratación administrativa –que sería el primer momento en que un interesado en
satisfacer la necesidad planteada en el objeto contractual del proceso concursal mantiene externa su
interés de participar-, hasta que termine la relación con la administración sea porque no se adquirió la
condición de adjudicatario del concurso o cuando habiendo adquirido ésta, suscribió y ejecutó el
contrato e incluso, finiquitó la relación contractual. […]En ese orden de ideas, y en vela de ese régimen
de seguridad social a través de la normativa de contratación administrativa, se tiene que, al tenor de lo
regulado en el artículo 65 del Reglamento de Contratación Administrativa (RCA), inciso c), se puede
entender que la intención de la norma es que potenciales oferentes en un procedimiento de licitación,
presenten ante la Administración que promueve el concurso, una certificación en la que se acredite que se
encuentran al día en el pago de las obligaciones patronales con la C.C.S.S., o bien que se tiene arreglo
de pago con esa misma institución, ambas situaciones vigentes al momento de la apertura del concurso,
ello siempre en aras de la contribución efectiva señalada líneas atrás. En una lectura concordada de esta
norma con lo dispuesto en los artículos 80 y 81 inciso del inciso a) del mismo Reglamento de cita, es
viable que si al momento de la apertura de ofertas esa certificación no fue aportada, se le prevenga al
oferente incumpliente la presentación de la certificación o en su caso de la constancia de arreglo de pago
conforme lo permite la norma. Debe tenerse presente que en criterio del suscrito, el no estar al día en sus
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obligaciones para con los regímenes de seguridad social, desde mi perspectiva constituye un vicio de la
oferta pero de nulidad relativa o anulabilidad, y por lo tanto subsanable, pues si no fuera así, no sería
posible pensar en que se pueda corregir esa condición, y por el contrario, el fortalecimiento del régimen
se da cuando se mantiene responsabilidad de pago en su obligaciones (de la cual no se escapa el mismo
Estado) y en las oportunidades que ofrece el mismo para que cuando una persona, física o jurídica, por
cualquier causa que fuera, entra en una condición de morosidad, pueda ponerse al día o llegar a un
arreglo de pago. […].” Asimismo, en la resolución R-DCA-156-2012 de las 9:00 horas del 26 de marzo
de 2012, se reiteró la postura de mayoría asumida en la resolución R-DCA-063-2012 arriba citada b)
Reconsideración de lo resuelto en la resolución R-DCA-063-2012 de las 13:00 horas del 7 de febrero:
La contratación administrativa constituye una actividad instrumental pero a la vez esencial en orden al
oportuno abastecimiento de bienes y servicios. Esta actividad instrumental, es decir, dispuesta para la
satisfacción de muy diversos intereses sociales, está enfocada a la observancia del principio de eficiencia,
según lo dispone el artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa. Con fundamento en ese principio
debe darse primacía al contenido sobre la forma. En otro orden, debemos indicar que bajo ninguna óptica
de justicia podría admitirse que una empresa que no participa con el pago de los impuestos o que no honre
sus obligaciones con la seguridad social pueda beneficiarse válidamente del sistema de compras, por
cuanto todo el sistema de compras y, en general, la hacienda pública, parte de las contribuciones fiscales y
parafiscales que realizan los ciudadanos y las empresas en las que éstos participan. Disociar ese binomio,
podría llevarnos a una quiebra progresiva del sistema de compras y a una concepción unidireccional del
derecho, donde unos solo participan de los beneficios y otros asumen las obligaciones. La aspiración de
todo régimen jurídico es la justicia y una concepción contraria, choca frontalmente con la más elemental
aspiración de justicia de un régimen jurídico. No obstante, para este órgano contralor la lectura y
aplicación de las normas vinculadas tangencialmente con la contratación administrativa, debe efectuarse
desde la óptica de los principios informantes de la materia, de modo que un requisito solicitado por el
legislador no se convierta en un escollo formal que dé al traste con los procesos de compra y en última
instancia afecte la debida satisfacción del interés público. Esa lectura de las normas tiene como norte el
principio de eficiencia, conforme al cual se debe estar al contenido sobre la forma y al cumplimiento del
fin último de la norma. En nuestro régimen jurídico el legislador ha considerado relevante que quienes
participen en procesos de compra estén al día con dos sistemas de contribución social, a saber el de la Caja
Costarricense de Seguro Social, conforme al artículo 74, de su Ley Constitutiva y con Asignaciones
Familiares, según la Ley 8783, artículo 22, inciso c). Entonces, tenemos que hay dos regímenes
especialmente tutelados por el legislador, que, en consideración a los fines previstos por ellos, requieren
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de los oferentes en procesos de contratación administrativa que éstos deben estar al día para participar.
Con todo, al no constituir propiamente esas leyes, normas sustantivas de contratación administrativa, sino
medios que válidamente emplea el legislador para compeler a los empresarios a mantenerse al día en su
pago de esos regímenes, es válido entender que la interpretación de esas normas deba darse desde la óptica
de los principios que informan constitucional y legalmente la materia. Uno de los principios propios de la
materia de contratación administrativa es el de eficiencia, desarrollado a nivel constitucional en el Voto
998-98 y a nivel legal en el numeral 4, de la Ley de Contratación Administrativa. En el caso en cuestión,
se tiene que, efectivamente el adjudicatario del presente concurso se encontraba moroso con FODESAF, a
la fecha de apertura de las ofertas, situación de morosidad que no se mantiene a la fecha (ver hecho
probado 7). La determinación de esa deuda no fue hecha durante el proceso de estudio y selección de las
ofertas sino, durante la fase de impugnación del acto de adjudicación, razón por la cual, la empresa en
cuestión no se le había practicado ningún tipo de requerimiento para que subsanara el punto. Ahora bien,
el proceso de estudio y selección debe estar permeado del principio de eficiencia, con base en el cual
podría darse un supuesto en el que efectivamente se verifique que una empresa tiene una deuda con
cualesquiera de esos regímenes, de la CCSS o de Fodesaf, de manera que para habilitar el mayor elenco de
ofertas elegibles, por cumplimiento de los aspectos sustantivos de la contratación, debe permitirse ya sea
que la propia empresa la que concurra a “auto-subsanar” la situación de morosidad y aporte
documentación donde compruebe que se encuentra al día en el pago de obligaciones con la CCSS o con
FODESAF, o bien, sea la propia entidad la que gire una prevención, para que aporte la correspondiente
prueba de que se encuentra al día con esos regímenes. Dicha prevención sería tramitada al amparo de la
normativa ordinaria que regula el giro de prevenciones, con las consecuencias que su no atención oportuna
provoca. Así, desde la óptica de los principios de contratación el verbo infinito “participar” en cualquier
procedimiento de contratación administrativa que contiene tanto el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la
CCSS como el artículo 22, de la Ley 8783, debe entenderse en relación con quién aspira a ser contratista
de la entidad, de forma que ante una condición de morosidad, el interesado bien podrá subsanar su
situación, conforme a lo previsto en el artículo 80 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa, mediante el pago de sus obligaciones y de esa forma, las empresas podrán mantenerse
como potenciales oferentes de bienes y servicios. Esta obligatoriedad de estar al día, se reitera lo es con
respecto a la CCSS y a Fodesaf; en virtud de la normativa legal citada. En tal sentido, se reconsidera
expresamente lo resuelto por el voto de mayoría en la Resolución R-DCA-063-2012 de las 13:00 horas del
7 de febrero de 2012 para que en adelante se entienda que ya sea por autosubsanación o a pedido expreso
de la Administración pueda subsanarse el defecto de no encontrarse al día en el pago de las cuotas obrero-
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patronales con la Caja Costarricense de Seguro Social o con Fodesaf, por cuanto ese es un requisito para
participar y resultar legítimamente adjudicado, condición que debe mantenerse también durante la fase de
ejecución contractual.--------------------------------------------------------------------------------
POR TANTO
De conformidad con lo previsto en el artículo 182 de la Constitución Política, 133 de la Ley General de la
Administración Pública, 4, 42, incisos c) y j), de la Ley de Contratación Administrativa y 80 y 180, inciso
b), de su Reglamento se resuelve: 1) Rechazar de plano por improcedencia manifiesta el recurso de
apelación interpuesto por el Consorcio Sogeosa-Tilmón España en contra del acto de adjudicación de la
Licitación Pública 2011LN-000028-01 promovido por el Banco Nacional de Costa Rica para la
construcción de un edificio para la Sucursal de Liberia y la Dirección Regional Guanacaste-Puntarenas,
recaído a favor de Constructora Navarro y Avilés, S.A., acto el cual se confirma. 2) De conformidad
con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa.---------
NOTIFIQUESE.----------------------------------------------------------------------------------------------------------
Licda. Marlene Chinchilla Carmiol
Gerente Asociada
Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada Lic. Elard Ortega Pérez
Gerente Asociado Gerente Asociado
JMC/ymu
NN: 07734(DCA-1766-2012)
NI: 9607, 9876,10466, 11319, 11381, 13303, 13653, 13696, 13718
G: 2012001515 2