AsignaciAsignacióón entre niveles n entre niveles de gobierno de ingresos de gobierno de ingresos

provenientes de provenientes de recursos naturalesrecursos naturales

Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

XXIII Seminario de Política Fiscal

Santiago de Chile, 18-21 de enero de 2011

ContenidoContenido

• Antecedentes y contexto

• Objetivo y motivaciones

– Importancia del tema en la región

• Los RRNNRR: una peculiar “base imponible”

– Propiedad versus imposición

• Asignación y distribución de la renta entre niveles de gobierno

– Su impacto

• Algunas reflexiones finales y desafíos pendientes

Antecedentes y contextoAntecedentes y contexto

• Política fiscal en países especializados en RRNN

• Documento del Período de Sesiones “La Hora de la Igualdad”

• Proyecto Descentralización y gobernanza CEPAL-GTZ

Proyecto DescentralizaciProyecto Descentralizacióón y n y GobernanzaGobernanza

• Alrededor del eje descentralización, desarrollo económico y gobernanza se están desarrollando los siguientes tópicos: • Desafíos macroeconómicos de la descentralización• Descentralización y cohesión social• Asignación del gasto social• Inversión Pública y relaciones intergubernamentales• Financiamiento de los gobiernos subnacionales• Impuesto sobre la propiedad inmueble• Sistemas de transferencias intergubernamentales• Asignación de los recursos provenientes de productos básicos• El proceso de descentralización en AL y el rol de los OOII

Objetivo y motivaciones del trabajoObjetivo y motivaciones del trabajo

• Objetivo: analizar la asignación de los ingresos proveniente de recursos no renovables entre niveles de gobierno en AL y evaluar impacto de estos arreglos

• Motivaciones:• teniendo en cuenta la alta especialización en recursos no renovables de AL

y la alta disparidad en la organización institucional de nuestros países

• Este es un tema crucial para• Entender una de las fuentes de las altas disparidades regionales dentro de

los países

• Definir un instrumento central de un Pacto Fiscal sostenible, que permita una mejor gobernanza del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales

• Evitar conflictos políticos y mejorar la cohesión nacional y social.

Cuestiones a tratarCuestiones a tratar

• Cuales son los riesgos y potencialidades de distribuir las rentas de recursos naturales entre gobiernos subnacionales?

• Que nos dice la teoría al respecto?

• Cuales son las particularidades de los sistemas de apropiación, asignación y distribución en AL?

• Cuales son los impactos de estos sistemas?

• Recomendaciones?

AL ha sido tradicionalmente una fuente AL ha sido tradicionalmente una fuente clave de recursos naturalesclave de recursos naturales

Petroleo y derivados Venezuela 92.55 Barbados 31.18 Argentina 11.09

Ecuador 59.26 Colombia 26.77 Bahamas 18.33

Santa Lucia 21.62 Belize 16.17

Trinidad y Tobago 42.32 Mexico 15.54

Jamaica 14.69

Gas Natural Bolivia 40.75

Trinidad y Tobago 34.15

Carbón Colombia 11.08

Cobre Chile  56.90 Peru 36.12

Oro Peru* 14.87

Zinc Bolivia 13.39

Fuente: Elaboración propia basado en Tromben y Jiménez (2006), Comtrade (Naciones Unidas) y Banco Central de Reserva de Perú.

Porcentaje sobre el total de exportaciones (2007)

Energía

Minerales

[ 50  ‐ más [ [ 20  ‐ 49 ] [ 10  ‐ 19 ]

CaracterCaracteríísticas que dificultan la apropiacisticas que dificultan la apropiacióón n y asignaciy asignacióón de las rentas de RRNNRRn de las rentas de RRNNRR

• Características intrínsecas de los productos no renovables: agotabilidad y alta volatilidad de los precios

• Gran concentración geográfica de los yacimientos/base imponible

• Frecuentemente son zonas escasamente pobladas lo que amplifica los desequilibrios horizontales

• Las zonas escasamente pobladas tienen habitualmente un peso político menor.

En muchos paEn muchos paííses, la explotacises, la explotacióón de RRNNRR n de RRNNRR ha sido una ha sido una ““base imponiblebase imponible””muy significativamuy significativa

Ingresos fiscales provenientes de Hidrocarburos y Minerales. 1992‐2005En porcentaje del PIB En porcentaje del ingreso 

total

Hidrocarburos

Africa* 16,0 52,4

Asia‐Pacifico* 14,3 45,8

Europa* 7,9 17,1

Oriente Medio* 20,0 57,2

América  Latina 8,3 34,1

     Ecuador  7,4 29,1

     Mexico  6,8 32,3

     Trinidad and Tobago  9,4 33,5

     Venezuela  10,9 50,4

     Bolivia  6,8 25,4

Minerales

América  Latina 1,4 6,15

     Chile 1,9 8,3

     Peru 0,9 4

Fuente: CEPAL, sobre  la base de cifras oficiales ; (*)FMI

Propiedad se define :El derecho a recibir la renta;la competencia para administrar, controlar y monitorear el uso de recursos; fundamentalmente a través de otorgamiento de concesiones para explotación.

El poder de imposición permite a los gobiernos sin la propiedad, extraer parte o toda la renta a través de impuestos:

Directamente relacionados con las rentas de los RRNNRR;No relacionados directamente con los recursos naturales, ej. Impuesto de la renta de las sociedades.

Opciones: propiedad o imposiciOpciones: propiedad o imposicióónn

Instrumentos impositivosInstrumentos impositivos

• Impuestos especificos: Impuestos sobre la producción (regalias) o en la parte exportable de la producción.

• Impuesto a la renta/utilidades;- Impuesto a los ingresos de las empresas / más alto que lo

normal o alícuotas progresivas;

- los impuestos sobre utilidades

Los mecanismos para gravar estos recursos Los mecanismos para gravar estos recursos han sido diferentes entre pahan sido diferentes entre paíísesses

Regalías Impuestos a las rentas (Alícuotas) Impuestos sobre las utilidades (Alícuotas)

Otros Impuestos

Argentina Provincial  12,5‐ 15% Impuestos a las ganancias sobre sociedades

Retenciones a las exportaciones (25% ‐ 45% ‐ 100%)Canon (provincial)

Regalías departamentales: 11% Impuesto de 25% a las utilidades de las empresas y 12.5% para las remesas al exterior.

Regalías compensatorias nacionales: 1% Adicional 25% a utilidades extraordinarias.

Regalías nacionales (Tesoro): 6%

Impuesto adicional a las utilidades (35%)  y 4% para impuesto adicional sobre remesas de intereses.

Impuesto específico a la renta operacional de la actividad minera.

Para empresas públicas: impuesto específico de 40% sobre las utilidades.

Patentes mineras.

TransporteOleoductos

Utilidades distribuidas: 25%Utilidades reinvertidas en maquinaria y 

nuevo equipamiento: 15%

Impuesto a las rentas: 28%Impuesto de tasa unica para las empresas: 17,5%. Ingresos propios de PEMEX: 30%.

Peru Regalías Impuestos sobre las utilidades de las empresas (en la practica equivale a una regalía de 25% de la producción)

Impuesto a las utilidades: 35‐42% sobre la producción de petróleoImpuesto al desempleo: 5% de las utilidades sobre la producción de petróleo.

Venezuela (R.B.) (Petróleo)

30% Impuesto sobre la renta petrolera (ISLR):50%

No

Mexico (Petróleo)

Trinidad and Tobago (Petróleo)

7.70% Impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS)

10% para ventas en tierra y 12.5% para ventas en altamar . Impuesto adicional sobre las ventas de petróleo crudo (la tasa varía como respuesta a las variaciones del precio)

Ecuador (Petróleo)

12.5‐18.5% 25% Impuesto sobre ingresos extraordinarios de las empresas que presentan contratos 

con el Estado: 70%.

Colombia (Petróleo)

8‐25% 33% 7%

Bolivia (Hidrocarburos)

Impuesto directo a hidrocarburos(IDH): 32% sobre la producción.

Impuesto específico sobre la comercialización de hidrocarburos y derivados. Impuesto sobre la comercialización. Impuesto especial (margen fijo)

Impuesto a la renta de primera categoría: 17%

Chile (Cobre)

• Separacion de impuestos;• Concurrencia de impuestos;• Coparticipación de ingresos;• Transferencias intergubernamentales.

Formas de asignar y Formas de asignar y distribuir la distribuir la renta entre niveles de gobiernorenta entre niveles de gobierno

• Distintas bases para diferentes niveles de gobiernos:

• Regalías gobiernos sub-nacionales

• Impuestos a la renta gobierno central

• Si bien este es un mecanismo transparente y explícito….

• …no resuelve la competencia entre los distintos niveles de gobierno por la renta.

SeparaciSeparacióón de impuestosn de impuestos

Concurrencia de impuestosConcurrencia de impuestos

• Más de un nivel de gobierno comparte la misma base impositiva.

• Este es un sistema usado extensamente:

• Argentina: Regalías provinciales + impuesto federal sobre las exportaciones

• Bolivia: Regalías provinciales + regalía del gobierno central (IDH).

• Puede causar tributación excesiva.

• No aprovecha la posible existencia de ventajas comparativas en la administración de impuestos.

La imposiciLa imposicióón subnacional y los mecanismos n subnacional y los mecanismos de compensacide compensacióónn

• La imposición subnacional sobre los RRNNRR genera desigualdades que requieren transferencias de compensación.

• Existen diferentes sistemas de compensación: - el conjunto de recursos que se asignarán proviene sólo de

las rentas de la explotación de los RRNNRR.

- Sistema general de compensación: es el conjunto de recursos proveniente de todos los ingresos del gobierno central.

CoparticipaciCoparticipacióón de ingresos n de ingresos (revenue sharing)(revenue sharing)

• Las bases impositivas, las alícuotas y las participaciones de los diferentes niveles de gobierno son determinados a nivel nacional y los ingresos son asignados al gobierno federal y los GSN según el principio de origen.

• Está relacionado con el sistema anterior (tributación concurrente), pero con la toma de decisiones y administración centralizada.

Transferencias intergubernamentalesTransferencias intergubernamentales

• Relacionado con el sistema anterior. La diferencia estáen que el monto se distribuye de acuerdo con indicadores no relacionados al lugar de la producción.

• Mecanismo utilizado en paises en donde las rentas de RRNNRR son centralizados.

En AL los gobiernos han utilizado distintos instrumentos para En AL los gobiernos han utilizado distintos instrumentos para distribuir los ingresos provenientes de estos recursosdistribuir los ingresos provenientes de estos recursos

Impuestos NacionalesImpuestos 

SubnacionalesSist. de dist. basado en 

el origenSist. de dist. basado 

derivaciones

Impuestos a la exportación Regalías

Impuesto a las utilidades de las empresas

Brazil Sistema Federal Gobierno Federal Contribución social sobre las utilidades

Regalías e impuestos especiales son distribuidos entre el estado federal, los estados productores 

y limitrofes, además de las municipalidades

Impuestos directos y una porción pequeña de las regalías 

son distribuidas entre el gobierno federal, los estados y 

las municipalidades

Colombia Estado Unitario con Regiones

Estado Regalías e Impuestos a la Renta

% sustancial de las regalías Específico: Fondo Nacional de regalias

Ecuador Estado Unitario con Regiones

Estado Impuesto sobre las utilidades extraordinarias

Un dólar por barril de petróleo es destinado al Fondo de Desarrollo de la Amazonía

Peru Estado Unitario con Regiones

La nación Regalías e Impuestos a la Renta

50% de los impuestos sobre minerales y regalías del petróleo y gas; 25% del impuesto a la 

renta sobre el petróleo y gas es destinado a las regiones y 

municipalidades productoras

25% del impuesto a la renta sobre el petróleo y gas es 

distribuido entre las municipalidades en función de 

la población y el nivel de pobreza

Venezuela De facto Estado Unitario

Estado Regalías e Impuestos Directos Pequeño % de las regalías es destinado a los estados

Pequeña porción de las regalías son destinadas a los estados y 

municipalidades

NingunoBolivia Estado Unitario Cuidadanía Regalías + Impuesto Directo a la producción de 

Hidrocarburos (IDH)

Disposiciones institucionales

Propiedad de los recursos naturales 

Argentina Sistema Federal  Provincial, artículo 124 de la constitución

Ninguno

Ninguno

Ninguno

Sistemas de distribución de rentas entre los niveles de gobierno

% de IDH es destinado a los Departamentos No Productores

Ninguno Ninguno

Sistemas de ecualización

Coparticipaciones Ninguno

% de IDH es destinado a los Departamentos Productores

Las combinaciones entre la asignaciLas combinaciones entre la asignacióón de la n de la responsabilidad ambiental y la asignaciresponsabilidad ambiental y la asignacióón de la n de la

renta proveniente de RRNNRRrenta proveniente de RRNNRR

Responsabilidad para la definición y el cumplimiento de los estándares

Central Local

Central Central

Central Local

Asignación de Rentas

Local Local

Reflexiones finales y desafReflexiones finales y desafííos pendientesos pendientes

• Tanto la experiencia internacional como la latinoamericana es muy diversificada en lo que se refiere a extracción de rentas y distribución entre niveles de gobierno.

• La alta concentración geográfica de los yacimientos explica en gran parte la alta disparidad regional

• La asignación y distribución de estas rentas puede amplificar o atenuar estas brechas.

• Necesidad de fortalecer los mecanismos de compensación o igualación

• La asignación y distribución de renta entre niveles de gobierno debiera estar relacionado con la asignación de responsabilidades y servicios efectivamente prestados.

• Un aumento en la recaudación de los impuestos SN tradicionales (no relacionados con RRNNRR) permite atenuar las desigualdades resultantes en términos de recursos fiscales.

AsignaciAsignacióón entre niveles n entre niveles de gobierno de ingresos de gobierno de ingresos

provenientes de provenientes de recursos naturalesrecursos naturales

Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

XXIII Seminario de Política Fiscal

Santiago de Chile, 18-21 de enero de 2011