articulo de wilson (1)

7/23/2019 Articulo de Wilson (1)

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1.EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN*

WOODROW WILSON

SUPONGO que nunca sehaestudiado una cienciaprcticasino haynece-sidad deconocerla.Porconsiguiente, elhechomismode qu ela ciencia-eminentementeprctica-delaadministracin est filtrndosea loscursos universitarios bastara parademostrarqueeste pas necesitasaber msacerca de la administracin, si se necesitara esa evidencia fcticapara sustanciar nuestra afirmacininicial. Sin embargo, no hacefaltadecirque no buscarnosen los programasuniversitariospruebasdeestehecho. Casise da po rsentado entrenosotrosqueel actualmovimientollamadod e reformadel servicio civil, despus de realizadosu primerpropsito,debe extender susesfuerzos paramejorarno sloelpersonal,sinotambin la organizacin y los mtodosde nuestrasoficinasdegobierno, pues estclaro que su organizaciny sus mtodos necesitanapenasmenosmejorasque supersonal.Elobjeto del estudioadministrativo es descubrir, primero, loque elgobierno puede hacer legtimamentey bien, y segundo, cmo puede hacer estas cosas apropiadas con lamayor eficiencia posible y con el menorcosto posible de dineroo deenerga. En ambos puntos hay entrenosotros, obviamente, una grannecesidaddeclaridad;y slou n minucioso estudio podr darnos esaclaridad.

Sin embargo,antesd eentraren ese estudio, es necesario:

1.Tomar en cuenta loqueotros han hecho en estamismalnea; es decir,lahistoria delestudio.

n. Precisar cul ess uterna.lIT.Determinar cules son los mejoresmtodosparadesarrollarlo, y las

concepciones polticasmsclaraspara adentrarnose n l.

A menosqueconozcamosy resolvamosestas cosas, seguiremosnavegando sin p ni brjula.

Political ScienceQ/larterly 2,junio de1887.

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74 LAS PRIMERAS VOCES

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La cienciadelaa dministracines el fruto msrecientedeese estudio

de la cienciade lapolticaque comenzhaceunos22 siglos.Es un bro-

te de nuestro propiosiglo, casidenuestrapropiageneracin.

Por qutardtantoen llegar? Porqu esper hasta nuestroajetrea-

dosiglo para exigir nuestra atencin? Laadministracin es laparte ms

obviadel gobierno; esgobiernoen accin; es elladoejecutivo, elopera-

tivo, elmsvisible delgobiernoy, desdeluego, es tanantiguacomoel

gobierno mismo. Es el gobierno en accin, ynaturalmente esperaramosencontrarqueel gobiernoen accin hubierallamadolaatencin y pro-

vocado el anlisis de los escritores de poltica, desde los albores de la

historia del pensamiento sistemtico.

Masn oocurrias. Nadieescribisistemticamente acercadela ad-

ministracin como rama de la ciencia de gobierno hasta que nuestro

siglohabadejado atrssuprimerajuventud yempezadoa mostrarsu

caracterstico florecimiento del estudio sistemtico. Hasta nuestrosdas,

todoslos escritores de poltica aquieneshemosledoslohabanpen-sado, discutido y dogmatizado acerca de la constitucin del gobierno;

acerca de lanaturalezadel Estado, la esencia y lasedede la soberana, el

poder popular y las prerrogativas reales; acerca de los ms grandes

significadosque se hallanenel corazn mismo del gobierno, y de los

altos fines puestos antelos propsitosdel gobiernop orlanaturalezay

los objetivosdel hombre.Elcampo central de controversia era esegran

mbitodeteoraen quela monarquaentablabaduelo contra lademo-

cracia,en que la oligarquadeseaba construirsebaluartesdeprivilegios,yen que latirana buscaba unaoportunidad derealizar sudeseo de que

todoslos competidoresse lerindieran.Entreesta altaguerrade princi-

pios,nadiehacasiquiera unapausapara considerar la administracin.

La preguntaerasiempre:quinharla le yy cul ser esa ley? Laotra

pregunta,cmodebaaplicars e laley con sabidura,con equidad, con

rapidez ysin fricciones?,era dejada delado como"detalle prctico"que

los funcionariospodran resolver despusde que los doctores hubiesen

convenidoen los principiosgenerales.Elque lafilosofa polticatomara estadireccin nofue, desdeluego,

simpleaccidente,preferencia casualni perversocaprichodelos filso-

fos de la poltica. La filosofade cualquier poca no es,como dice Hegel,


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EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN 75

"ms queelespritude ese tiempoexpresadoenpensamientoabstrac-to"; ylafilosofa poltica,como cualquierotrafilosofa, slohapuestounespejoantelos asuntoscontemporneos. En tiempos antiguos, lasdificultades casisiempreeranpor la constitucindel gobierno; y portanto, esoeraloqueocupaba lospensamientosde los hombres. Poca oninguna dificultadcausaba laadministracin-almenos, pocas quejasoanlos administradores-o Las funciones del gobiernoeransencillasporque lavida misma era sencilla. El gobierno era imperativo y obligabaa loshombres,sin pensar siquiera en consultarsusdeseos.Nohaba uncomplejosistemadeingresos pblicos y deudas pblicas quehiciera

pensara los financieros;porconsiguiente, no habafinancierosque sedesconcertaran.Nadie queejerciera elpoder dudabamuchoacercadecmo emplearlo. Lagrande y nicapregunta era:quin lo ejercer? Lapoblacinsumabanmerosmanejables;lapropiedaderade unaclasesimple. Habamuchasgranjas,pero nobonosni acciones: habamsganado que intereses creados.

Hedichoquetodoesto eraverdadenlos 11 primeros tiempos".Perotambin fuemuy cierto en pocasmsrecientes.Notenemosquemirar

ms atrsdelltimo sigloparaver elcomienzodelas actualescomplejidadesdel comercio y las perplejidades de la especulacin comercial, nielominoso nacimientode lasdeudasnacionales. Labuenareina Isabel,sin duda,pensque los monopoliosdelsiglo XVIeran lo bastante realescomopara tocarlospero sinquemarse las manos;pero no se les recuerdaantelos gigantescosmonopolios del siglo XIX. CuandoBlackstone la-mentquelasgrandesempresasnotuviesen cuerposquesepudieranpatearni almas quecondenar, estaba anticipndose todo unsiglo al

momentoapropiadoparatales lamentaciones. Lasperennesdiscordiasentreamosyobrerosque hoytan amenudoperturbana la sociedadindustrial, empezaronantes de la Peste Negray del Estatuto de losLabradores;peronunca antes de nuestros dasadquirieron las ominosasproporciones quehoytienen. Ensuma,si podernos verqueenotrossiglos sefueron generando las dificultadesde la accin gubernamental,tambin podernosverqueculminan en el nuestro.

staeslarazndeque,enlaactualidad,las tareasadministrativasdebanajustarse tanestudiosay sistemticamente a unas normas depolticaprobadascon sumocuidado;larazndequehoytengamosloque nuncatuvimosantes:una ciencia de la administracin. Losdebatesmsingentesdelos principios constitucionalesannohanconcluido,


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pero ya no son de unaimportanciaprctica msinmediata que las cues-

tiones de la administracin. Est volvindose m s difcil aplicaruna

constitucin quecrearla.Heaquel modogrfico y humorsticocorno elseorBagehotpinta

la diferenciaentrelo antiguo y lonuevo en administracin:

Antao, cuando undspotadeseaba gobernar una provincia lejana,enviaba

au nstrapamontadoenungrancaballo y aotraspersonase n caballitos; y

muy poco volvaa orse del strapa amenos qu eenviara de regreso aalguno

de los hombrecillos acontar 10qu eestaba haciendo.N oeraposibleungran

trabajod esupervisin.El rumor popular y elinforme casual eran lasnicas

fuentesdeinformacin. Sipareca indudable quela provinciasehallabaen

mal estado, se llamaba alstrapa nmero 1, yensu lugar se enviaba alstrapa

nmero 2. En los pases civilizados, el proceso es distinto. Se levantau na

oficinaenla provinciaquesequieregobernar ; se leordena escribir ycopiar

cartas; enva ocho informes diarios a la oficina principal,en Sa n Petersburgo.

Nadiehaceu na suma en la provinciasinque alguien ms haga la misma

suma enla capital,para"comprobarla"yverq ue se trabaje correctamente.

La consecuencia de esto es dejar caer sobre los jefes de departamento tal

cantidaddelectura y de trabajo queslo podr realizarsepormedio de lamayor aptitud natural, la preparacin ms eficiente, la laboriosidad ms

firmey regular.'

Casi nohayunsolo deber de gobiernoq ue enu n tiempohayasido

sencillo,q uehoyno sea complejo. Algunavez, el gobierno tenapocos

amos; hoy tiene veintenas. Antes, las mayoras slo erangobernadas;

hoy,mandanal gobiern o.Donde elgobiernosegua los caprichosd ela

corte,hoydebeseguirlas opinionesdela nacin.y estasideassiguen difundindose continuamente hasta ser concep-

ciones nuevas del deber del Estado; de modo que al tiempo que las

funciones de gobierno se tornan cada da ms complejas y difciles,

tambin se estnmultiplicandoenormementee n nmero.Laadminis-

tracinestp or doquier, poniendolas manos ennuevas empresas. La

utilidad, baraturay buena asistencia del servicio postal de l gobierno,

porejemplo,apuntaal tempranoestablecimientodel controlguberna-

mental del sistematelegrfico. O bien,aunsi nuestrogobiernono vaaseguirel ejemplo delos gobier nosdeEuropa,comprando oedificando

nuevas lneas telegrficas y ferroviarias, nadie puede dudar que, en

1Ensayo sobresir WilliamPitt.


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ciertomodo, deberhacerse elamo de grandesempresas.La creacindeloscomisionados nacionales de ferrocarriles,ademsdelasantiguas

comisiones estatales,implicauna extensin muyimportante ydelicadade las funciones administrativas. Cualquieraqueseala autoridad quelos gobiernosestatales o federallleguena ejercersobrelasg randes empresas, deello debernseguirsecuidadosy responsabilidades quere-querirn nopoca sabidura, conocimiento y experiencia.Para hacerbienestas cosas, se les deber estudiar. Ystas,comohe dicho, slo son unascuantasdelas puertasquese estn abriendoa las oficinasdegobierno.LaideadelEstado y el consiguiente ideal de su deberestnpasandopor

un cambio notable;"la ideadel Estado es la conciencia de laadministracin". Vistas cadada nuevas cosasq ue el Estadodebe hacer, lo siguienteservercon todaclaridadcmo las debehacer.

Esporestquedebehaberuna ciencia de la administracin,quetratede enderezarlos caminos del gobierno paraque sus empresas tenganmenosaire noempresarial,para fortalecer y purificar suorganizacin ypara coronarsusdeberes. sta esuna delas razones dequeexista seme-

jante ciencia.

Pero, dndehacrecidoestaciencia? Sinduda,no deestelado delocano. Ennuestrasprcticas administrativasno senota mucho mtodocientfico imparcial. Laatmsferaenvenenadadel gobiernod elas ciu-dades, los turbiossecretosdelaadministracinestatal, la confusin, lassinecuras y lacorrupein que sedescubrenunayotravezen las oficinasdeWashingtonnos impidencreerqueenlos EstadosUnidos abundenconcepciones muyclaras delo queconstituye una buena administracin. No ;hasta hoy los escritores del pasno hantomado unapartemuy

importante en elavancede esta ciencia. sta haencontradosusdoctoresen Europa.No es creacinnuestra;esuna cienciaextranjera, loquehablamuypocodel lenguaje del principio

ingls

oestadunidense.Slohablalenguasextranjeras; slo expresa lasqueanuestra menteleparecenideasextraas. Sus metas,susejemplos,suscondicionesestnfincadoscasi deltodoen la historia de razas ajenas, en los precedentes de sistemasextranjeros, en las leccionesde revoluciones extranjeras. Lahan des rro-llado profesores franceses y alemanes y,p or consiguiente,entodas par-tes se adaptaa las necesidadesdeu nEstado compacto,y se le obliga embonar en formas de gobierno sumamente centralizadas; mientrasque,pararespondera nuestrospropsitos, se ledebeadaptarn oa unEstado sencilloy compacto, sino aunocomplejo y multiforme, yobligar


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a encajarenformas de gobiernomuydescentralizadas. Sivamosa emplearla, deberemoshacerla nuestra,yeso no slo en la forma,apenasde

palabra,sino radicalmente, en elpensamiento,elprincipio y el objetivoa la vez. Deber aprenderse dememoria nuestras constituciones; debersacar de susvenas la fiebre burocrtica; deber inhalar mucho airefrescoestadunidense.

Si sebuscaraunaexplicacin de porqu unacienciatanmanifiesta-mente capazdesertil a todoslos gobiernos recibiatencinprimeroen Europa,donde el gobierno ha sidodurante muchotiempo un monopolio, yno en Inglaterra o los Estados Unidos,donde el gobierno ha sido,

detiempo atrs,una franquicia comn, se descubrira,sin duda, que lasrazones sondos: primero, quee nEuropa, precisamenteporqueel gobierno era independientede laaprobacin popular,haba que gobernarms; ysegundo,queeldeseodemantener elgobierno como monopoliohizoquelosmonopolistasse interesaran pordescubrirlosmedios menosirritantesdegobernar.Adems,eran tan pocosquepodan adoptarprontoesosmedios.

Resulta instructivocontemplar unpocoms de cercaestacuestin.Desdeluego, al hablar de gobiernos europeos no estoyincluyendoaInglaterra. sta no sehanegado a cambiar con los tiempos. Sencillamen-te,hamoderado laseveridadde la transicin deuna entidaddeprivile-gios aristocrticos a un sistema de poder democrtico,con lentasmedidas de reformaconstitucional que, sin impedir la revolucin, la hanlimitado a los caminosde la paz.Pero los pasesdelcontinenteeuropeolucharondesesperadamentey durantelargo tiempo contratodocam

bio,yhabran querido evitar las revolucioneslimando lasasperezasdelgobiernoabsoluto.Desearon perfeccionar sumaquinaria detal maneraquesuprimieran toda friccin; endulzar sus mtodos tomandoen consideracin los interesesdelosgobernadospara aplacartodoodio laten-te; y ofrecer tanasiduay oportunamentesuayudaa todaclasedeempresasquese hicieran indispensablesparaloshombreslaboriosos.Porltimo,otorgaron al puebloconstitucionesy votos;peroaundespusdeeso lograron seguirsiendo despticos,volvindosepaternalistas. Sehicierondemasiadoeficientescomoparaquese pudieraprescindirdeellos;trabajarondemasiadotersamente comopara que suoperacin senotara,demasiadoilustradamente comopara ser cuestionadossin con

sideracin,demasiado benvolos comopara ser sospechosos,demasia-


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EL ESTUDIO DE LA ADMINIS1RACIN 79

dopoderososcomo para hacerles frente. Y todoesto ha exigidoestudio;y ellos loh an estudiadode maneraminuciosa.

Deeste lado del ocano,mientrastanto, no habamos conocidogran-des dificultadesd egobierno.Con unpas nuevo,con espacio yempleobien remunerado para todos, con principios liberales de gobierno yunahabilidadilimitada en la prctica poltica,durante largotiempo estuvi-moslibresd elanecesidaddeangustiarnosy preocuparnosp orplanesymtodosde administracin. Fuenaturalque tardsemosen apreciarel uso o la importanciade esos muchos volmenes de docta investi-gaciny detallado examen de losmodosymediosdellevar adelante el

gobierno quelas prensas de Europa han estado enviandoa nuestrasbibliotecas. Como un nio robusto, entrenosotros el gobierno se haexpandido en naturalezay hacrecido enestatutos, perose ha vueltotorpeens usmovimientos. El vigor y aumento de su vidahanestadofuera de toda proporcin con suexperiencia de la vida. Ha cobradomayor fuerza, pero no mejor educacin.Por tanto,ha sido grande nues-tra ventajasobrelos pases deEuropa en cuanto a la facilidad ysalud deldesarrollo constitucional. Ahora que nos ha llegadoel momento de

hacerajustesadministrativosms cuidadososy deadquirirmayorco-nocimientoadministrativo,nosencontramos en sealada desventaja encomparacincon las naciones trasatlnticas; y esto, por razones quetratard eponer en claro.

Ajuzgar por las historias constitucionalesde las principales nacionesdel mundo moderno,puededecirse que hay tres periodos de crecimien-to porlos cuales el gobierno h apasadoentodos los sistemasms des-arrolladosentrelos queexisten, y porlos cualesprometenpasar todoslosdems.El primero de estos periodos es el de los gobernantes absolu-tos, y de un sistema administrativo adaptado aun gobierno absoluto; elsegundo esaqul en queseredactan constitucionesque suprimen a losgobernantes absolutos y lossustituyen por el gobierno popular, yen quelaadministracin sedescuidaenfavor deestos intereses superiores; yel tercero esaqul en qu e elpueblo soberano decide desarrollarla admi-nistracindeacuerdo conestanuevaconstitucin quelo hallevadoal

poder.Hoy seencuentran a la vanguardia en la prctica administrativa aque-llos gobiernos que tenan gobernantestodava absolutospero ya ilustra-do s cuando llegaron los dasmodernos de la iluminacin poltica, cuan-dofue evidenteparatodos,salvopara los ciegos,quelos gobernantes


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no son sino los servidores de los gobernados. En esos gobiernos, laadministracin seha organizado para atenderalbien general co n la sen

cillez y la eficacia que slo pueden tener las empresas de una solavoluntad.Tal fue, po rejemplo, el caso dePrusia,dondela administracinh a

sidomsestudiada ycasiperfeccionada. Federico elGrande, po rseveroy autoritarioquefuesesugobierno, seconsideraba sinceramente comoelprincipal servidor delEs tado, y vea su altocargo como delegado por elpueblo. l fue quien, edificandosobrelos cimientos echados por supadre, empeza organizar seriamenteel servicio pblico de Prusia,

como un servicio al pueblo. Su sucesor, Federico Guillermo III, no menosabsolutista...asu ve z hizoavanzar an msla labor,planeando muchosdelos m s generalesrasgos estructuralesqued anfirmezay formaa laactual administracinprusiana. Casi todo este admirable sistemasedesarrollporiniciativa real.

De origensimilar fuela prctica, si no el plan, dela modernaadministracinfrancesa, con su s divisiones simtricas de territorios y susordenadas gradaciones de cargos. Los das de la Revolucin -dela

AsambleaConstituyente-fuerondasderedactarconstituciones,perosera difcil llamarlos dasde hacerconstituciones. LaRevolucin anunciabaun periodo de desarrollo constitucional-elingreso de Francia enel segundodeesos periodosqueh e enumerado-peronolo inaugurpropiamente.Interrumpi yderrocalabsolutismo,peronolo destruy. Napolensucedia los monarcas de Franciaparaejercer unpodertanilimitado comoel deellos.

Porconsiguiente,la remodelacindela administracin francesaporNapolenes mi segundo ejemplo del perfeccionamientodela maquinaria civilpor lasola voluntadde un gobernante absoluto,antesdel albade unapocaconstitucional. Ningunavoluntadcomny popularhabra podidotomardisposicionescomo lasqueNapolen orden. Arreglos tansencillos aexpensas delos prejuicios locales, tanlgicosensuinfluencia sobrela eleccinpopular, pudieronser decretados por unaAsamblea Constituyente, pero slo pudieron se r establecidos por la

autoridad ilimitada

deundspota. Elsistemadel aovm

eraimplaca

blemente completoy perfecto. Adems, en gran parte constituy unregresoaldespotismoderrocado.

Porotra parte,entre aquellas nacionesque entraron en un periodo decreacin de constitucionesy dereformapopularantes deque laadmi-


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nistracinhubieserecibido lahuella delprincipio liberal, la mejoraad-ministrativa ha sido tarday slo parcial. En cuanto una nacinse halanzadoa lacuestindefabricar constituciones, le resultasumamentedifcil cerraresaempresay abrir al pblico unaoficinad eadministra-cinhbil yeconmica.N oparecetenerfin la manipulacindeconsti-tuciones. Una constitucin ordinaria durar apenas unos 10 aos sinreparaciones ni adiciones;yeltiempopara los detallesadministrativostarda en llegar.

Desdeluego, nuestrosejemploss onInglaterray nuestra propia pa-tria. En los das de los reyes angevinos, antes de que la vidaconsti-

tucionalhubiese echado racesen laCarta Magna, las reformas jurdicasyadministrativasempezaronaprocedercon buen sentidoy vigor bajoelimpulsoastuto,activo,dinmicoeindomabledelespritu yla resolu-cin deEnriqueII, y la iniciativa real pareci destinada enInglaterra,como en otraspartes, a forjar asuvoluntadel crecimiento delgobierno.Pero el impulsivo yerrante Ricardo y el dbil y despreciable Juan noeranlosapropiadospara llevar adelante planescomo los des upadre.Duran-tesus reinados,eldesarrolloadministrativocediantelas luchas cons-

titucionales,yel Parlamentofue reyantes que ningnmonarcainglshubiese tenidoel genio prctico o la conciencia ilustradaparadiseareimplantar formas justas yperdurablesdelservicio v l delEstado.

Aconsecuencia delo anterior, la estirpe inglesa ha estudiadodurantelargo tiempo yc on xitoelartededoblegar alPoderEjecutivo,peroconun constanteolvido delarted eperfeccionar losmtodosejecutivos. Sehaesforzado muchomsp or controlarelgobiernoquep orvigorizarlo.Seh apreocupadomsporhacerjustoy moderadoelgobiernoq uep or

hacerlo fcil,bien ordenado y eficiente. La historia poltica deInglaterrayd elos Estados Unidosno hasidou nahistoriad edesarrolloadminis-trativo,sinod erevisinlegislativa:no de progresodel aorganizacingubernamental, sinodeavanced ela legislacin ydela crtica poltica.Porconsiguiente, hemosllegadoa un tiempo enque son imperativa-mentenecesarios elestudio yla creacin administrativaspara bienestardenuestrosgobiernos,lastradosp orlos hbitosd e un largo periodod efabricar constituciones. Ese periodoprcticamentese hacerradoe nlo

tocantealestablecimiento deprincipios esenciales, pero no podemosdisipar suatmsfera. Seguimoscriticando, cuando deberamos estarcreando.Hemosllegadoal tercerod elos periodosquehemencionado,a saber: elperiodo en que elpueblo debe desarrollar una administracin,


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deacuerdo con las constitucionesque segan en un periodo anteriorde

lucha con el poderabsoluto;perono estamospreparadospara la tarea.

Semejante explicacin parece ofrecer lanica salida de nuestro asom-

broante elhecho deque,pese anuestrasgrandesventajasen materiade

libertad poltica, y sobretododehabilidady sagacidadpoltica prcti-

cas, tantasnaciones nos lleven ventajae n habilidady organizacin ad-

ministrativas. Porejemplo,por quapenashemosempezadoa purifi-

car unservicio civil que estaba podrido hacey a SOaos? Decir que el

problema delaesclavitud nosdistrajo es slorepetir loque ya hedicho:

queciertas fallasde nuestra propia constitucin nosretrasaron.

Por supuesto, toda preferencia razonable se declararaenfavor de

estecursod ela poltica inglesa yestadunidense y no, por ejemplo,por

el dealgn pas europeo. No nosgustara haber tenido la historia de

Prusia slopara contarcon la habilidad administrativa prusiana,cuyo

particularsistema de administracin nos sofocara.Ms vale ser impre-

parado y libreque servil y sistemtico.Sin embargo,nopuedenegarse

quesera mejor ser ala vez libredeespritu y eficienteen la prctica. Es

esta preferencia,an ms razonable, laque no s mueve adescubrir loque

pueda obstaculizarnos o retrasarnos en nuestro esfuerzo po r naturalizaraquesta tan codiciada cienciadela administracin.

Entonces,ques loque puedeevitarlo?

Principalmente, lasoberana popular.Organizar la administracin es

ms difcilparala democraciaque parala monarqua. Locompletod e

nuestros triunfos polticos, de los que ms nos enorgullecimos en el

pasado, hoynos causa embarazo. Hemos entronizadoa la opinin p-

blica. Y tenemosprohibido esperar durante su reinado aque elsoberano

aprenda pronto la experiencia ejecutiva o las condicionesdeuna balan-za de gobierno de l todo funcional. El hecho mismo de que hayamos

realizado po renteroel gobierno popularh ahechotantoms difcill a

tarea de organizarese gobierno. Para lograr algn progreso debemos

instruiry persuadira estemonarca multitudinariollamadola opinin

pblica,empresa mucho menosfcilque influir sobre un nico monarca

llamado rey. Un soberano individual adoptar un plan sencillo y lo

aplicardirectamente: slotendr unaopinin yencarnar es a opinin

en una orden. Pero este otro soberano, elpueblo,tendr una veintena dedistintas opiniones.No podr ponersede acuerdo ennada sencillo: todo

avance deber lograrse por medio de negociaciones yregateo,zanjando

las diferencias, recortandoplanesy suprimiendo principios que sean


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EL ESTUDIO DE LAADMINISlRACIN 83

demasiadorgidos.Habrtodauna sucesin de resoluciones aplicadasdurante elcursode los aos,u n diluvio de rdenespasandoportoda

unagamade modificaciones.En el gobierno,comoenlavirtud,lo ms difcil eslograrprogresos.Antes, larazndeelloeraqueelsoberano nico eraegosta,ignorantey tmido, o tonto,aunquedevezen cuandoaparecieraunosabio.Hoy,larazn esque los muchos, el pueblo,queson el soberano, no tienen unsoloodo al que nos podamos acercar y son egostas, ignorantes, tmidos,obcecados o tontos, con el egosmo, la ignorancia, la obcecacin, la timidez o las tonteras de varios miles, aunque haya centenares de sabios. En

untiempo,la vent aja delreformador eraquelamentedel soberanotena unlugardefinido: estaba contenida en la cabeza deun solohombre y,por consiguiente, sepoda llegar a ella,aunque sudesventaja era que esamente aprenda slo con renuenciao en pequeas dosis, o se hallaba bajola influenciade algnotroqueapenas lepermitaaprender las cosaserrneas.Hoy,por lo contrario, elreformador se desconciertaante elhechodequelamentedel soberano notiene unlugardefinido, sino queest contenidaen unamayoradevotantescompuesta devarios millo

nes de cabezas;yle obstaculiza el hecho deque lamentede estesoberanotambinestbajo lainfluenciadefavoritos,quelo siguen siendoenelviejo sentido de la palabra,porqueno son personassinoopinionespre-concebidas; es decir, prejuicios, con losqueno sepuede razonarporque sonhijos de la razn.

Doquiera queelrespetoa laopininpblicaesunprimerprincipiode gobierno, la reforma prctica debe ser lenta, ytoda reforma debe estarllena denegociaciones y regateos.Puesdondequiera que exista opinin

pblica, elladebe reinar. Este eshoy unaxioma en lamitaddelmundo,yestapuntodeser credo hastaen Rusia.Todoelquequieraefectuarun cambio en ungobi erno constitucionalmoderno,debeeducarprimero a susconciudadanosparaquedeseenalgncambio.Una vezlogradoesto,tendrquepersuadirlosdequedeseen el cambio particular quelmismodesea. Antes deber hacer quelaopinin pblica estdispuestaaescuchar yen seguidahacerle or las cosas correctas.Despus deberempujarla aque busqueunaopininyluego lograrqueen sucamino

aparezca la opinin correcta.Elprimerpasono es menos difcilque elsegundo. Encuestinde

opiniones, laposesi6nconstituyemsdenuevepuntos dela ley. Es casiimposibledesalojaras.Institucionesqueunageneracin considera co-


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mo unsimpleacercamientoimprovisadoa larealizacinde unprinci-

pio, lasiguiente generacin lashonra como laaproximacin mscerca-

na posible a ese principio, y lasiguiente lesrinde culto como elprincipiomismo.Se necesitan apenastres generacionespara llegarala apoteosis.

Elnietoaceptael vacilanteexperimentodesuabuelocomoparteinte-

gralde l a constitucin inmutabledela naturaleza.

Aunsi tuvisemos unaclaravisinde todoel pasadopoltico y pu-

disemos formar co n unas cabezas perfectiblemente instruidas unas

cuantas mximas degobiernofirmes, infalibles y plcidamentesabias

en quepudieseresolversetodadoctrinapoltica sana,estara dispuesto

el pas adejarseguiar porellas?Tal es la pregunta.Elgruesod ela huma-nidades rgidamente afilosfico, yh oy elgrueso delahumanidadtiene

derecho al voto. Una verdad debe volverse no slo clara, sino hasta

comn antesdeque sea vistapor elpueblo que selevanta a trabajarmuy

temprano porlas maanas; ynoactuard eacuerdo con esa verdadcau-

sargrandesy penososinconvenientesantesdequeese mismopueblo

se resuelvaa actuar de acuerdo con ella.

y dndees este afilosficogruesod ela humanidadms variadoe n

su composicin que en los Estados Unidos? Para conocer lamentalidadpblica de este pas, necesitaramosconocer la mente, no slo de los

estadunidenses devieja cepa, sino tambin de los irlandeses, los alema-

nes,los negros. Paraquela nuevadoctrinapuedaafirmarel pie,debe-

remosinfluirsobrementesforjadasentodomolde de razas,mentesque

han heredadotodaslas tendenciasdelambiente,forjadas porlas his to-

riasde multitud de naciones, clidas o heladas,cerradaso extendidas

porcasitodoslos climas del mundo.

Hasta aqu, pues, lahistoriadel estudiodela administracin ydelascondiciones peculiarmentedifcilesen qu edeberemosabordarla,sien-

tramos en ella.Cules, entonces, el tema deesteestudio,yculesson

susobjetos caractersticos?

II

El campo de laadministracin es un campo de negocios. Est alejadode

laprisa y las pugnas de lapoltica;en casitodos su spuntosse mantieneapartadohasta deldiscutibleterreno del estudio constitucional. Esparte

dela vida polticaslo hasta elpunto en que losmtodos de la contadura

son parte de la vida de la sociedad; slo en laforma en quela maquinaria


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es parte del producto fabricado. Pero al mismo tiempose ha elevadomuy por encima del prosaico nivel del simple detalle tcnico por elhechode que,por obra desusms grandesprincipios, la administracin

est directamente conectada con las mximasperdurables dela sabidu-ra poltica, conlasverdades permanentesd el progresopoltico.

El objetodel estudio dela administracines salvarlos mtodoseje-cutivosd ela confusin y elcosto del experimento emprico,y colocarlosobrefundamentosprofundamentebasadose nprincipiosestables.

Por esta razn, debemos considerar la reforma delservicio civil en susactualesetapas comomero preludioau nareforma administrativa ms

completa. Hoy estamos rectificandolos mtodos para hacer nombra-mientos; debemos seguir adelanteparaajustarmejorlas funcioneseje-cutivas y para prescribir mejores mtodos de organizacin y accinejecutivas. Por ello, la reformadelservicio civilslo es unapreparacinmoral paralo queh a de seguir. La reforma estaclarandola atmsfe-ramorald e lavida oficial al establecer lasantidaddel cargo p blico comoundepsitodela confianzapblicay, al hacerq ueel servicioest libredepartidismos,est abriendoelcaminopararealizarlodemaneraobje-

tiva. Al endulzar sus motivos, est hacindolo capaz de mejorar susmtodosdetrabajo.

Permtaseme explayarmeunpo o sobrelo qu e he dichodel mbitoe la administracin. Lo ms importante qu e se debe observar es laverdaden laq ue y atantoytan bien haninsistido nues tros reformadoresdel servicio civil, asaber,qu ela administracinse encuentrafueradelaesferapropiadel apoltica.Las cuestionesadministrativas nosoncues-tionespolticas. Aunquela polticafija las tareas dela administracin,sta no debe tolerarq uese manipulen su sfunciones.

Esta es unadistincindealtaautoridad;eminentesescritoresalema-nesinsis ten en ella cornoalgo natural.P or ejemplo, Biuntschlinos pide

separar la administracin, tanto de la poltica como del derecho.? Lapoltica,dice, es la actividad del Estado"encosas grandesy universa-les",mientrasque,"por otra parte,la administracines la actividaddelEstadoen cosas individuales y pequeas. As, la polticaes el mbito

especialdeles tadista,yl a adminis tracin lo es delfuncionario tcnico"."La polticano hace nadas inla ayuda de la administracin", pero no

por ello la administracin es poltica. Mas no necesitarnos una autoridad

2Politik, 5.467.


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alemanaparaadoptaresta postura;felizmente, hoyla distincinentre

la administracin y la poltica esya demasiado obvia comoparanecesi

tar mayor anlisis.

Hay otra distincin quesedebeelaborar en todasnuestras on lus o-

nesy que,aunquenoseamsqueotro aspectodela distincin quehay

entreadministraciny poltica, no es tan fcil de tener a la vista: me

refiero a ladistincin entre cuestiones constituconales yadministrativas,

entre aquellosajustesgubernamentalesque son esencialespara elprin

cipio constitucional y losq ue slo sirven de instrumento a los propsitos

-quiz cambiantes-d eu na conveniencia sabiamenteadaptable.

Noes fcil qu eatoda persona lequedeclarodnde residelaadminis

tracin en los diversos departamentos decualquiergobiernosin entrar

endetalles tan numerososq ueconfunden, yendistincionestanminu

ciosas que distraen. No se pueden trazar lneas de demarcacin tan

precisasqueseparen demanerainequvoca las funciones administrati

vas de las no administrativas, entre este y aquel departamento de go

bierno, sin correr arriba y abajo entre diferentes alturasde distincin que

slo confunden yp or densasselvasreglamentarias, aquyall en torno

de"si" y "pero", "cuando"y "sinembargo",hastaquese pierdanporcompletoparael observadorcomn,no acostumbrado a estaclase de

supervisin y,p or consiguiente,no acostumbrado alempleo delteodo

litodelanlisis lgico.Gran parte de laadministracin pasade incgnito

ante lamayor partedelmundo,puesse laconfunde,hoy con"adminis

tracin" poltica, ymaana conprincipio constitucional.

Talvez la facilidad de caeren estaconfusinpueda explicar frases

como la de Niebuhr: "Lalibertad", nosdice, "dependeincomparable

mente ms de laadministracin quede la constitucin" [Barthold GeorgNiebuhr (1776-1831) fue un historiador alemn]. A primera vista, se

presenta ciertoen gran parte. Al parecer, la facilidade nel ejercicio real

de la libertad depende ms de disposiciones administrativas que de

garantas constitucionales; aunque lasgarantasconstitucionalesasegu

ran porssolaslaexistencia de la libertad. Pero, pensndolobien, es

cierto siquiera esto? Lalibertad no consistemse n un fcil movimiento

funcionaldelo qu ela inteligencia consistee n la facilidad y el vigor con

quese muevenlos miembros deunhombrefuerte. Los principiosquerigendentrodel hombre,o la constitucin,son losresortes vitalesd ela

libertad o de la servidumbre. Como la dependencia y la sujecin se

encuentran sin cadenas, se venaligeradasporcadainventosencillod e


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un gobiernoconsideradoy paternal, perono poreso setransforman enlibertad. La libertad no puede vivir apartada del principio consti

tucional; y ningunaadministracin, pormuyperfectos y liberales queseansus mtodos, podrofrecermsque una pobrefalsificacindelalibertad si sebasa enprincipiosnoliberalesd egobierno.

Unaclara exposicin de la diferencia quehay entrela esferadeldere-cho constitucional y el mbito de la funcin administrativa nodebe dejarlugara confusiones; y es posiblenombraralgunas normasaproximadamentedefinitivas sobrelas cuales puedaedificarse tal opinin. La administracin pblicaes la ejecucin detalladay sistemtica de la ley

pblica.Toda aplicacinparticular de la leygeneral es un acto de administracin.Porejemplo, ladeterminacin y el cobrod e impuestos,elahorcamiento de un delincuente, el transporte y la entrega del correo, elequipamiento yreclutamientodel ejrcito yd e lamarina,etc.,s ontodosellos, obviamente, actos de administracin;perolas leyes generales quedirigenestas cosas debenhacerse (no menos obviamente) fuera y porencima de laadminis tracin. Lospl n s generalesde la accin gu berna-mental nosonadministrativos;la ejecucindetalladadedichosplanes

s es administrativa. Porconsiguiente, las constituciones se interesanslo poraquellos instrumentos de gobierno que debecontrolarla leygeneral.Nuestra constitucin federalobservaesteprincipioaln odecirnadani siquiera delosmsaltos cargospuramenteejecutivos, alhablarslo deese Presidente dela Uninque debe compartir las funcioneslegislativas y polticasdelgobierno,y slodeaquellosjuecesdelamsaltajurisdiccinquedebeninterpretary vigilarsusprincipios, y no deaquellosq ue simplemente deben expresarlos.

Esta no es precisamente la distincin entrelaVoluntady el Hechoqueresponde, porque el administrador debe tener y tiene una voluntadpropiae nla eleccind elos mediosnecesarios pararealizars utrabajo.Noes ni debeser unsimple instrumentopasivo. La distincin es entrelos planesgenerales y losmediosespeciales.

Hay,sin duda,u n punto en que los estudiosadministrativosinvadenun terrenoconstitucional, o almenoslo que pareceu n terrenoconsti-tucional. El estudiode laadministracin,vistodesde un punto devistafilosfico, est relacionado directamentec onel estudio de ladistribucin apropiada de laautoridad constitucional.Para ser eficiente,deberdescubrirlas disposicionesm ssencillasp orlas cuales sepuedaexigirresponsabilidad,s in confusin posible, asusfuncionarios; la mejor ma-


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nera de dividir la autoridad sin manipularla y la responsabilidad sin

oscurecerla. Yesta cuestindela distribucindel aautoridad,cuando

selleva a la esfera de las funciones supremas yoriginadoras del gobierno

es, obviamente,u na cuestin constitucional fundamental.Si el estudio

administrativo puede descubrir los mejores principios en los cuales

basarsemejante distribucin, habr hecho un servicio inapreciable al

estudio constitucional. Estoy convencidode que Montesquieuno dijo

laltimapalabraal respecto.

Descubrir el mejorprincipio parala distribucinde la autoridad es

de mayor importancia, quiz, en un sistema democrtico, donde los

funcionariossirven a muchosseores,q ue en otros,dondeslo sirven aunos cuantos. Todos los soberanos desconfan de sus servidores, y el

pueblo soberano no es excepcin a la regla; pero, cmo disipar sus

sospechasmedianteel conocimiento?Si esa desconfianza pudieracon-

vertirse e nuna sabia vigilancia, sera muysaludable;si esa vigilancia se

vieraayudada por la asignacin inconfundible de responsabilidades,

seracientoporcientobenfica. La desconfianzaensmisma nuncaes

sana,ni en la menteprivada ni en la pblica.Confianza esfuerza en todas

las relaciones de la vida; y as corno cargo de reformador consti-tucionalconsisteen crearcondiciones de confianza, ascorresponde al

organizadoradministrativo crear enla administracinunas condicio-

ne s de responsabilidad bien definida que aseguren que es digna de

confianza.

y permtaseme decirque los grandes poderes y ladiscrecionalidad

sinobstculos me parecencondiciones indispensables delaresponsa-

bilidad. Laatenci n pblica debe serfcilmente dirigida,en cadacaso

de buena odemalaadministracin, hacia el hombremerecedord eelogi oo de censura. No hay peligroe nel podersi noes irresponsable.Si

est dividido,asignado enpartesa muchos,queda oscurecido; y sique-

da oscurecido,se tornairresponsable.Perosi estcentradoe nlos jefes

del servicio ye n los jefes de lasramasdel servicio,fcilmente-se le vigila

y se le trae a cuentas. Si unhombre quiere conservar su cargo,debe lograr

un xito abierto y honrado, y si al mismo tiemposiente que se le ha

confiado una gran libertadpara su ejercicio discrecional,cuanto mayor

seasu poderes menos probableq ueabusedel y tantoms se sentir

alentado,moderado yelevadopor l.Cuanto menor se a supoder,ms

seguramente oscuro einadvertido sentir quees s u cargo,ycon msfa

cilidad caer en la pereza.


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EL ESTUDIO DE LAADMINISTRACIN 89

usto aqu entramose nelcampod eesapregunta,a nm sgrande:lade las relacionesapropiadas entre la opininpblica y la adminis-tracin.

Aquinse ledarlaconfianzaoficial yporquinserrecompensa-da?Debeelfuncionariocentrarenelpblicosunecesidaddeelogioysu deseo de un ascenso o slo en la oficinade su superior? Se debellamaralpuebloparaimponerladisciplinaadministrativa,ascomoselellamaa fijar losprincipiosconstitucionales? Estaspreguntaseviden-tementetienen susracesen elquees,sin duda, elproblemafundamen-tal detodoesteestudio:qupartedebetener laopinin pblicaenla

conduccindelaadministracin?Larespuestacorrecta parece serque laopininpblicadebedesem-pearelpap el decrticoautorizado.

Pero, cul ser el mtodocon elquelaautoridaddeber hablar?Nues-trapeculiardificultadestadunidensealorganizarla administracin noesten el peligrode perder la libertad,sinoen el peligrodeno estardispuestos nic p cit dos para separar sus hechos esenciales de sussimplesaccidentes.Nuestroxito se tornadudoso poreseeternoerror

nuestro:eldetratar de hacerdemasiadas cosaspormediodel voto. Elautogobiemonoconsiste enmeter lamano entodo, ascomoelgobiernodeunacasa noconsistenecesariamenteenpreparar los alimentosconnuestras propiasmanos. A lacocineradebedrseleu ngran poderdis-crecionalen cuantoa laadministracindel fuegoydelaestufa.

En aquellospasesenqueanhabr queinstruir sobre susprivilegiosa laopininpblica,ysinembargo acostumbrarlaahacerlas cosas asumanera,esta cuestindela esferade laopininpblica muchoms

fcil de resolver que eneste pas, donde la opininpblica est muydespierta y dispuestaa hacer las cosas, de todosmodos, asumanera.Resulta

p ttico

ver todo un libro escrito por un profesoralemndecienciaspoltic s conel propsitode decir a sus conciudadanos: "Porfavor,frmenseunaopinin acercadelos asuntosnacionales";perodeun pblicotanmodesto,almenospuedeesperarsequeseamuydcilydispuestoaaprenderdequcosas no tienederecho apensar yhablarimperativamente.Podr serperezoso,peronoser entrometido.Se so-meteraserinstruidoantesdetratardeinstruir.Sueducacinpolticavendrantesque suactividad poltica.Yal tratardeinstruiranuestrapropia opininpblica,estaremos nte undiscpulodispuestoacreerselobastante instruido deantemano.


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Elproblema consiste en hacer que laopinin pblica se a eficiente,sin

que se a entrometida. Ejercida directamente, en la supervisin de los

detalles cotidianos yenla eleccindelos medios diarios delgobierno,la crticapblica es,desde luego, un verdadero fastidio, como unrstico

al que se le confiara una maquinaria delicada. Mas, para vigilar las

grandesfuerzas de la poltica formativa, tantoenla poltica comoe n la

administracin, la crticapblicaes por completosana y benfica y,de

hecho,indispensable. Dejemosque elestudio administrativo encuentre

los mejoresmediosd edejar este control a la crtica pblica yd eexcluirla

de toda otra interferencia.

Pero, se hacumplidoc ontodoel deber del estudioadministrativocuando se ha enseado a la gente cul tipo de administracin debe

deseary exigir y cmo obtener lo que exige? No habra que pasar a

preparara los candidatospara el servicio pbli co?

Existe hoy, en este pas, un movimiento admirable en favor de la

educacin poltica universal. Pronto llegar la hora en que ninguna

universidadrespetable pueda prescindir de una ctedra dignamente

ocupada deciencia poltica. Pero laeducacin asimpartida slo llegar

hastacierto punto. Multiplicarel nmero de inteligentes crticosdelgobierno, pero no crear un cuerpo competente de administradores.

Allanar elcaminoal desarrollo un conocimiento slidodelos prin-

cipiosgeneralesdegobierno,pero no necesariamente generar lacapa-

cidadd e dirigirlo. Es una educacin qu etalvez equipe a los legisladores,

perono a los funcionarios ejecutivos. Siqueremos mejorarla opinin

pblica,quees lafuerzamotrizdel gobierno,debemospreparar mejores

funcionarios como aparato del gobierno. Si queremos colocar nuevas

calderasy mantenervivoelfuegoq ueimpulsanuestra maquinaria gu-bernamental, no debemos dejar que las antiguas ruedas y vlvulas y

pistonesy bandascontinen crujiendoy zumbandolo mejorquepue-

dan a las rdenes de la nueva fuerza. Debemos poner nuevas partes

doquieraque hayaescasez defuerzao d eajuste.Ser necesarioorgani-

zar lademocracia enviando ahombresdefinitivamente bien preparados

a los exmenesde oposicin para el servicio pblico paraquepresenten

pruebassobresu conocimiento tcnico. Pronto ser indispensable un

servicio civil que haya recibido una educacin verdaderamentetcnica.Yo s que un cuerpo deservidorescivilespreparadosy capacitados

demaneraespecialdespusd esunombramiento hastaformaru naor-

ganizacin perfeecionada, con la jerarqua apropiada y la disciplina


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caracterstica, les parece amuchoshombres reflexivosqueesu nainicia-tivaquecontiene elementos que puedencombinarse paraformar una

clase oficial ofensiva,uncuerpodistinto, semicorporativo, cuyassim-patasestarn divorciadasdelas de unpuebloprogresistay deespritulibre, con corazones ajus tados a la estrechez deu nburocratismontr n-sigente.Si nduda,semejante clase seraodiosaydainaen los EstadosUnidos.Todamedidadestinada aproducirla nos parecera reaccionariayd elocura.

Pero temera la creacind eunburocratismodominantey noliberalcomo resultado delos estudios que propongoes perder de vista por

completoelprincipioenelquems deseo insistir. Ese principio esquela administracinenlos Estados Unidos debeser,e ntodos los puntos,sensible a la opininpblica. Un organismo de funcionarios debida-mente preparados quesirvan mediantesubuenaconducta,es algoq ueentodocasonecesitamos: es unaclara necesidad de empresa. Peroeltemord equesemejanteorganismo seaajeno alesprituestadunidensese desvanece en elmomentomismo enq ue sepregunta: quconstituyeuna buenaconducta?, puesesa preguntaobviamentelleva consigosupropiarespuesta. Unalealtad firme y sincera a la polticadelgobiernoal que sirven constituir una buena conducta. Esa poltica no tendrninguna mancha de burocratismo. No ser creacin de funcionariospermanentes, sino deestadistas cuyaresponsabilidad antela opininpblicaserdirecta e inevitable. La burocraciaslopuede existir cuandotodo el servicio del Estado est lejos delavidapoltica comn delpueblo,tanto susjefes comolos queformansusfilas. Sus motivos, susobjetos,supoltica, susnormas, tienen que serburocrticos. Sera difcilsealarejemplos de exclusividad y arbitrariedad descaradas de parte de losfuncionarios que prestanservicio a las rdenes de unjefe de departa-mentoque en realidadsirvealpueblo,comodeben hacerlotodosnues-tros jefesdedepartamento.Por otra parte, sera fcilmostrar otros ejem-plos,comoeldela influenciadeSteinenPrusia, dondeelliderazgod eun estadistaimbuidodeu n autnticoespritupblicotransformunoscargosarrogantesy pasajeros en instrumentosdegobiernojusto imbui-

dosd el espritupblico.Paranosotros, lo ideal es unservicio civil tanculto yautosuficiente

que acte con buen sentidoy con vigor, y que sin embargo est tanntimamenterelacionado conel pensamiento popular, por medio de


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elecciones y deconstante asesoramientopblico,que considere absolu-

tamente improcedente todaarbitrariedado espritud eclase.

II I

Despus de haberrevisadoen ciertomodoel tema y objetosd ees tudio

dela administracin, qu debemos concluiracerca delos mtodosms

apropiadosparaella, suspuntosd evista msventajosos?

Elgobierno estt ancercadenosotros,es algoqueformaparte hasta

tal punto de nuestroquehacer cotidiano, que nos resulta difcil ver lanecesidadde quese leestudie desdeunaperspectiva filosfica, o siquie-

ra el propsitoexactod etalestudio,en casodeemprenderse. Llevamos

yade piedemasiadotiempocomopara estudiar apenasahora elarte de

caminar.Somos un puebloprctico,hechotanapto, ta n adeptoal auto-

gobiernopor siglosdepreparacin experimental,quecasi nopodemos

percibir y a l atorpezadel sistema particular que podemosestar utilizan-

do,simplemente porque noses m uyfcilemplear cualquier sistema.No

estudiamos el artedegobernar:gobernamos. Peroni siquiera unos ge-nios no preparados para la administracin nos salvarn de cometer

tristes errores en materia de administracin. Aunque demcratas por

unalargaherencia y po rrepetidaeleccin,a n somosunosdemcratas

muyverdes.Pormuy viejaque sea la democracia,suorganizacin sobre

unabasede ideas ycondicionesmodernassigue siendo una laborincon-

clusa. ElEstado democrtico antienequeequiparse para soportar esas

enormescargasde la administracinque las necesidadesd eesta poca

industrial y comercial estnacumulando con tal rapidez. Sinestudioscomparativos de gobierno, no podemos librarnos del error de que la

adminis tracin se sos tiene sobreunabaseesencialmentedis tintaen un

Estado democrtico, de aquellaenque se levantae n unEstadon o de-

mocrtico.

Despusd et al estudio,podremosconceder ala democracia elhonor

de determinaren ltimainstancia,por debate,todaslas cuestionesesen-

ciales que afectan albien pblico,defundartodaslas estructuraspolti-

casen lavoluntadgeneral;peroslo habremosencontrado una regla debuena administracin paratodoslos gobiernosporigual.Respecto a las

funciones administrativas, todos los gobiernos tienenu na gran seme-

janza estructural;m san, sise quiereq uesean uniformemente tiles


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EL ESTIJOlO DE LA ADMINISTRACIN 93

y eficientes, debentener una gran semejanzaestructural.Un hombre libretienelos mismos rganoscorporales, las mismas partesejecutivasqueun

esclavo,porm uy distintosq ue puedansers us motivos, sus servicios y sus energas.Monarquasy democracias, radicalmente distintasqueseane notros aspectos, e nrealidad tienenasuntos muysemejan

tesqueatender.Hoyyanoh aypeligroeninsistirenesta realsemejanzad etodoslos

gobiernos, porquestos son dasen quefcilmente seexponen y contie-nen todos los abusos del poder en pases como el nuestro, con unamentalidad pblica audaz, alerta e inquisitiva, y conuna autodepen

denciapopulartan robustacomonuncaexistiantes. Somoslentosenapreciaresto, peronoes difcil verlo. Intnteseimaginar ungobierno personalen los EstadosUnidos. Es comopretender imaginar unculto nacionala Zeus. Nuestra imaginacines demasiado moderna paraaceptarlo.

Pero adems delaseguridad, es necesariover que en todos los gobier-nos por iguallos fines legtimos de la administracinsonlos mismos,para quenonosatemorice la idea de buscar instrucciones ysugerencias

ensistemasextranjeros de administracin;para librarnos dela aprensindeque,por casualidad,fusemos a tomara ciegasalgo incompatible con nuestrosprincipios. Estn ciegos yextraviadosquienes denuncian que hayintentosd etrasplantar sistemasextranjeros a estepas. Esimposible, pues simplemente nocreceran aqu. Mas, porqu no habramos de emplearaquellas partes de las invenciones extranjeras dequecarecemos, si nos puedenservir de algn modo? No estamos enpeligro de utilizarlas de un modo ajeno. Trajimos de otros lugares elarroz, perono lo comemosconpalillos. Trajimos todonuestro idiomapolticodeInglaterra,pero excluimoslaspalabras" rey"y"lord". Quoriginamosaqu,salvola accin del gobiernofederalsobrelos particulares, yalgunasdelas funciones delaSuprema Cortefederal?

Podemostornarprestadala cienciadela administracin conseguridad y provecho con slo leertodas las diferencias fundamentalesdelascondicionesen suslemasesenciales. Slotenemosquefiltrarlapormedio de nuestras constituciones, que pasarla por el fuegolento de lacrticayevaporar los gasesajenos a nosotros.

S que en algunos espritus concienzudamente patriticos ha y unocultotemordequeestudiarlos sistemaseuropeos puedamostrarnosque ciertosmtodos extranjerosson mejoresquealgunosestaduniden-


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ses, y noes difcilcomprenderese temor. Peronoquisiramosrecono-cerloen cualquier compaa.

Portodoello, es tantomsnecesario insistiren librarnosdetodoslosprejuiciosquehay en contradebuscar en algn lugardel mundo, salvoenel interior, sugerencias paraeste estudio, porque en ninguna otraparteenel campo dela poltica, al parecer, podemos usar con mayorseguridad el mtodo histrico comparativo que en este mbito de laadministracin. Talvez cuanto ms nuevassean lasformasque estudie-mos,s eatantomejor.Aprenderemosanteslaspeculiaridades denues-tros propios mtodos. Nuncapodremos aprender ninuestras propias

flaquezasni nuestras propias virtudes comparndonosslocon noso-trosmismos.Estamosdemasiadohabituadosala apariencia y al proce-dimiento de nuestro propiosistema como para percibir su autntica

significacin. Acasotambin elsistema inglssea demasiado semejanteal nuestro parautilizarlocomo ilustracinconel mayor provecho. Enconjunto, lomejor ser alejarnosde nuestra propia atmsfera yestudiarcon sumocuidadosistemascomolos de Francia y Alemania.Sivemosnuestraspropiasinstituciones acontraluz dedichos medios,nos contem-

plaremos comolos extranjeros puedenvernosa nosotrossi nos miransinprejuicios. De nosotros, mientrasslo nos conozcamosa nosotrosmismos,n osabemos nada.

Obsrvesequees la distincin yaestablecida entre administracin ypoltica, laquehacetan seguro almtodo comparativo en laesferade laadministracin. Cuando estudiamos los sistemas administrativos deFranciay de Alemaniasabiendoqueno vamos enbuscad eprincipiospolticos,nodebenimportarnos un picelas razonesconstitucionaleso

polticasq ued anfranceses o alemanesdesus prcticascuandonoslasexplican. Siy oveoa un criminalafilando un cuchillo, puedocopiarsumododeafilar el cuchillo sin imitar susprobablesintencionesd e come-ter un asesinato;y as, si yo veo a un monrquico empedernido queadministrabienu naoficina pblica,puedoaprendersus mtodosad-ministrativos sin modificar para nadamisideasrepublicanas.lpuedeservirasurey;y o seguir sirviendoalpueblo,pero megustara servir ami soberano tan biencomo l sirve alsuyo.Con esta dis tincin a la vista,es decir, estudiando la administracin como medio de poner nuestrapropiapoltica en laprctica conveniente,como mediodehacerquelodemocrticamentepoltico seunacon lo administrativamenteposible,estaremos e nterreno perfectamenteseguroypodremosaprender,sin


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error, lo quelos sistemas extranjeros tenganq ueensearnos. Invente-mosasunpesodeajusteparanuestro mtodo comparativo de estudio.Podremosescudriarasla anatomadelos gobiernosextranjerossineltemorde introducir ennuestras venas alguna de sus enfermedades; disequemoslos sistemas ajenossinmiedoaenvenenamientodelasangre.

Nuestrapropiapolticadebeserla piedrade toquedetodas las teo-ras. Los principiosen los cuales debe basarse una ciencia de laadministracinpara los EstadosUnidosdeben ser losque tengan en elcoraznunapoltica democrtica. Y, de acuerdo con lacostumbre estaduniden

se, todaslas teoras generales debern, comoteoras, permanecer modestamente en segundoplano, nonada ms en la discusin abierta,sinotambin en nuestrospropios espritus,para evitarquelas opinionesquesloson satisfactoriaspara las normasde la bibliotecano seanempleadas en formadogmtica, como sitambin fuesentan satisfactoriasparalasnormasdela poltica prctica. Los recursos doctrinarios deben cederel lugara las prcticas demostradas.Las disposiciones no slo sancio-n s por unaexperiencia concluyente en otras partes,sino tambin

afines alu soestadunidense, deben ser preferidassin vacilacin sobre laperfeccinterica. En pocas palabras, en primer lugar debevenir elartede gobierno, firme y prctico, y en segundo lugar la doctrinade gabinete.El" quehacer"cosmopolita debeestar regidosiempreporel"cmohacerlo"estadunidense.

Nuestro deberesdar la mejor vida posibleauna organizacinfederal,a sistemas dentrodesistemas; hacerquelos gobiernos del poblado,laciudad,elcondado,elestadoy lanacin vivan con fuerzasimilar yc on

unasaludasegurada porigual,mantenindose cadaunoindiscutible-mentecomos u propioseor, y sinembargo haciendo quetodos seaninterdependientes y cooperativos,que combinen laindependencia conla ayudamutua.La tarea estangrandee importantequedebe atraeranuestrosmejores talentos.

Esteentrelazamientodegobierno autnomolocalcon autogobiernofederal es un concepto por completo moderno.N oescomolas disposi-cionesde la federacin imperial de Alemania. All, elgobierno local an

no esplena y localmente autogobierno. La burocracia se ajetrea entodaspartes. Sueficiencia brota desuesprit de corps, del cuidado de mantenerunaobedienciasumisaa laautoridad de un superioro, e nel mejor d elos casos, de una concienciasensible. All, elburcrata no sirve alpbli-


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cosinoa un minis tro irresponsable.Paranosotros,lapregunta escmonuestraseriedegobiernosdentrodegobiernosse debe administrarde

talmodo quesiemprevaya en intersdelfuncionario

pblico servirbiennoslo a su superior, sino tambin a lacomunidad, con los mejoresesfuerzos de su talento y el mejor servicio de su conciencia. Cmoprestareseserviciode modo quesatisfagasuintersms prosaicodecontribuirabundantementeasumantenimiento, asuintersmscarofomentando su ambicin, y asuinters mselevadofavoreciendosuhonor yestableciendo sureputacin?Y cmoseharestotantopara lapartelocalcomoparaeltodonacional?

Si resolvernos esteproblema, volveremosaencabezar elmundo.Exis-te unatendencia -no es verdad?-, unatendenciatodavaconfusa,peroya impulsivayclaramentedes tinadaaprevalecer,primero,hacialaconfederacindepartes deimperioscornoelbritnicoy,porltimo,delospropiosgrandesestados.En lugarde una centralizacin delpoderdeber haberuna vastaunin,con unadivisin toleradadeprerrogati-vas. sta es una tendencia hacia el tipo estadunidense: de gobiernosunidos congobiernosparalabsquedadepropsitoscomunesen una

honrosaigualdadyunahonorable subordinacin.Ascomolos princi-piosde la libertadcivilestnpordoquierfomentandomtodosdego-biernosimilares;y si los estudioscomparativosdelos modosy mediosdegobiernodebencapacitarnosparaofrecersugerenciasprcticasquecombinen laapertura y elvigordelaadministracinde talesgobiernosconunadispuestadocilidadatodaposiblecrticapblicabiensosteni-da,habrndemostradoserdignosdeencontrarseentrelasmaterias mselevadas y fructferas delos grandesdepartamentosdel estudiodela

poltica.Tengo confianzaenquedichas sugerenciasdarnresultado.

articulo de wilson (1)

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