argentina: una estrategia de desarrollo para el siglo...

ARGENTINA: UNA ESTRATEGIA DEDESARROLLO PARA EL SIGLO XXI

ARGENTINA:

UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLOPARA EL SIGLO XXI

Ramiro AlbrieuRicardo Carciofi

Marcelo CavarozziSebastián Katz

José Luis MachineaRoberto Martínez Nogueira

Martín PiñeiroRicardo Rozemberg

Guillermo Rozenwurcel

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Piñeiro, Martín

Argentina : una estrategia de desarrollo para el siglo XXI / MartínPiñeiro ; Guillermo Rozenwurcel ; coordinación general de Mar-tín Piñeiro ; Guillermo Rozenwurcel. – 1a ed. . – Ciudad Autó-noma de Buenos Aires : Turmalina, 2015.

68 p. ; 20 x 13 cm.

ISBN 978-987-3872-04-4

1. Desarrollo. 2. Globalización. 3. Competitividad. I. Piñeiro,Martín, coord. II. Rozenwurcel, Guillermo , coord. III. Título.

CDD 330.82

© Editorial Turmalina, 2015

Hecho el depósito que previene la ley 11.723

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www.editorialturmalina.com

Las opiniones vertidas son responsabilidad del autor y no reflejannecesariamente el pensamiento de la editorial.

Compaginado desde TeseoPress (www.teseopress.com)

Argentina: Una estrategia de desarrollo para el siglo XXI

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Índice

Prólogo ...............................................................................................9

1. Introducción y resumen......................................................... 11

2. El eje central de la estrategia de desarrollo propuesta:la transformación de la estructura productiva..................... 17

3. Las principales dimensiones que sustentan laestrategia propuesta..................................................................... 21

Apéndice 1 ...................................................................................... 47

Apéndice 2 ...................................................................................... 53

Apéndice 3 ...................................................................................... 59

Sobre los autores........................................................................... 69

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Prólogo

Esta publicación es el resultado de una reflexión colectivade un grupo de profesionales de las ciencias sociales a quie-nes nos une una prolongada trayectoria tanto académicacomo en la función pública. A partir de nuestras experien-cias personales y profesionales descubrimos también quecompartimos preocupaciones y visiones sobre los proble-mas estratégicos de la economía argentina.

El punto de arranque de la reflexión fue la observaciónde que la Argentina ha atravesado durante los últimos 70años por recurrentes ciclos económicos que comenzaroncon periodos de crecimiento para luego desembocar en cri-sis que, aunque distintas entre sí, comparten ciertos rasgoscomunes.

Nos preguntamos las causas de estas crisis, pero másaún cuál puede ser la estrategia de desarrollo que, frentea las nuevas condiciones del contexto global, le permita ala economía argentina alcanzar una mayor competitividadsistémica a fin de lograr crecimiento y estabilidad en ellargo plazo

Con modestia, pero también con convicción, el documen-to presenta un conjunto de ideas y propuestas. Esperamos queunas y otras contribuyan a una reflexión más amplia y profun-da sobre la estrategia de desarrollo y las políticas públicas quehagan posible encaminar a laArgentina hacia undesarrollosus-tentable en un marco de pleno empleo y equidad social.

Los participantes en la elaboración de este documentoagradecemos al CARI por haber hospedado y facilitado el pro-ceso de reflexión que lo generó, cumpliendo así una vez más sutradicional e importante papel institucional de ámbito facilita-dor para el análisis y debate de propuestas.

Los autores

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Introducción y resumen

La economía argentina se encuentra estancada desde hacemás de cuatro años. La generación de empleo formal enel sector privado está virtualmente paralizada y la pobre-za estructural alcanza a casi un cuarto de la población. Lainflación, el desajuste de precios relativos, las tensiones enel frente externo y fiscal constituyen un cuadro de complejacorrección que puede derivar en una nueva crisis, algunosde cuyos síntomas ya comienzan a evidenciarse. Los pro-blemas de la actual coyuntura son serios y su resoluciónrequiere de medidas inmediatas y profundas. Sin embargoesto no alcanza. La Argentina requiere contar, además, conuna perspectiva más amplia de largo plazo que nos ayudea entender y resolver los desafíos de esta difícil circuns-tancia, pero también que contribuya a entender y detectarlas oportunidades y amenazas del mediano y largo aliento,con el fin de revertir el pobre crecimiento económico y laextrema volatilidad que ha caracterizado el desempeño denuestra economía a lo largo de los últimos 50 años.

De hecho, la situación no es nueva. Desde una pers-pectiva histórica la volatilidad económica derivó en crisisrecurrentes que con el correr del tiempo, y especialmentedesde mediados de los 70, se volvieron cada vez más fre-cuentes y agudas. Si bien cada periodo de crisis tuvo susparticularidades, todas presentaron dos rasgos comunes: a)retraso cambiario y, b) restricción de divisas. Generalmente,estuvieron además acompañadas por significativos desequi-librios fiscales, monetarios y de excesivo endeudamientoexterno. En ciertas ocasiones, las crisis fueron disparadas

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por condiciones adversas provenientes de la economía glo-bal, pero no siempre ha sido así; desde mediados del siglopasado no han estado correlacionadas con bajos precios delas materias primas, con excepción de las crisis de fines del80 y de principios del 2000.

Pese a que la actual coyuntura requiere de decisionesrápidas y consistentes para revertir los desbalances más sig-nificativos, la corrección del rumbo no puede limitarse alo inmediato. La tarea es más compleja y de largo alien-to. Es a partir de una perspectiva de largo plazo que seráposible reunir los elementos básicos de una estrategia dedesarrollo exitosa y perdurable en el tiempo. El principalobjetivo que debe plantearse esta estrategia de largo plazoes cómo garantizar una trayectoria de desarrollo sosteni-ble que posea dinamismo económico, aumente el ritmo degeneración y la calidad del empleo y al mismo tiempo per-mita ampliar la inclusión social.

Dicho sintéticamente, esa estrategia debe apoyarse ypotenciar a los sectores dinámicos de la economía, com-petitivos en los mercados internacionales y en condicionesde apuntalar las exportaciones y el crecimiento económi-co. Muchos de estos sectores también tienen un potencialde generación de empleo directo e indirecto más signifi-cativo del que usualmente se cree. Está claro, no obstan-te, que ese potencial no basta por sí solo para absorber laoferta de empleo presente y futura de nuestra economía.Por esa razón, al mismo tiempo la estrategia también debeapuntalar la expansión y las progresivas mejoras de com-petitividad de las actividades con potencial para ocupar losnichos disponibles en los mercados externos, competir conimportaciones en el mercado interno y, a la vez, asegurar laprovisión de empleo en las grandes áreas urbanas.

El propósito de las páginas que siguen es sugerir unconjunto de ideas y propuestas que apunten en esa direc-ción.

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La tarea clave es contribuir a que la economía argentinaabandone su recurrente oscilación entre períodos de equi-librio externo conseguido a costa de “bajos” niveles de vida,y períodos de “aceptables” niveles de vida que, al ocasionardesequilibrios externos, acaban provocando la interrupcióndel crecimiento con los consecuentes costos en términos deactividad económica y empleo. La experiencia poco exitosaque hemos tenido durante varias décadas sugiere que lainsistencia en poner todo el esfuerzo en una estrategia dedesarrollo principalmente basada en la industria de bienesde consumo, un gran énfasis en el mercado interno y privi-legiando el consumo por sobre la inversión, no es la solu-ción adecuada. Tal vez debemos reflexionar a partir de unade las conocidas máximas de Einstein “si buscas resultadosdistintos no hagas siempre lo mismo”.

Nuestra tesis principal es que en una economía como laargentina expuesta a fluctuaciones en el valor de sus prin-cipales productos de exportación y que necesita importarbienes de capital e insumos intermedios, la única formade lograr crecimiento económico, equilibrio externo y unaevolución favorable de los niveles de vida del conjunto dela sociedad es hacer que el aumento sostenido de la pro-ductividad sistémica sea la clave de la competitividad dela economía. Si éste ha sido un imperativo histórico de laeconomía argentina, la creciente demanda de divisas querequiere un sistema productivo cada vez más interrelacio-nado con el mundo exige que este esfuerzo sea todavíamayor. Más aún si se toma nota que el escenario global esaltamente competitivo, organizado en cadenas globales devalor donde la localización de la producción está sujeta apermanentes cambios y donde el grueso del comercio fluyeen el marco de acuerdos preferenciales.

Si la Argentina no lee e interpreta adecuadamente losfenómenos que están ocurriendo en la economía interna-cional, el precio del aislamiento productivo, tecnológico yde conocimiento puede ser muy alto.

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Esto significa que no habrádesarrollo sostenido, mejo-ra del nivel de vida e inclusión social sin una estructuraproductiva moderna, dinámica, competitiva e inclusiva enla cual las señales de mercado e iniciativas de política secoordinen y complementen en forma inteligente. Si conincentivos adecuados la iniciativa privada es quien estáen condiciones de aportar la innovación y el dinamismoempresarial imprescindibles para el proceso de desarrollo,sólo el accionar gubernamental puede orientar estratégica-mente ese proceso.

El diseño de una estrategia útil para promover el desa-rrollo no puede consistir en la elaboración de un listado–virtualmente inagotable- de problemas a encarar y de polí-ticas deseables. Es por ello que, en lo que sigue, hemosintentado identificar aquellas cuestiones que, a nuestro jui-cio, aparecen como áreas prioritarias de acción en la medidaen que representan restricciones críticas al desarrollo.

Una estrategia de desarrollo tiene diversas dimensio-nes interdependientes que necesitan una correcta articula-ción. En relación a varias de estas dimensiones pareceríahaber diversos grados de acuerdo cuando los temas sonconsiderados de manera separada. Sin embargo, los con-sensos desaparecen a la hora de enfrentar el desafío central:la transformación de la estructura productiva para lograrla imprescindible competitividad internacional, generarempleo e inclusión social y aumentar así el nivel de vidade los argentinos.

Es conveniente subrayar, finalmente, que no ignora-mos que la estrategia de desarrollo aquí esbozada es muyambiciosa y que su concreción seguramente no será viablerápidamente ni sin modificaciones resultantes del debatesocial que, esperamos, la propuesta contribuya a promover.Esto es por varias razones. En primer lugar, las diferentestransformaciones propuestas tienen horizontes de madu-ración muy diferentes. En segundo lugar, esas transforma-ciones deberán enfrentarse a condiciones iniciales adversas,tanto en lo coyuntural como en lo estructural. En tercer


lugar, porque la estrategia no consiste sólo en definir elpunto de llegada del proceso; también deberá tomar encuenta los obstáculos a enfrentar durante la transición y,por lo tanto, la secuencia de las reformas a encarar. Final-mente, porque la economía política de su implementaciónsin duda generará resistencias y obligará a buscar acuerdosentre múltiples actores para resultar factible.

Nos atrevemos a sugerir, sin embargo, que al menoscuatro componentes de la estrategia deberían comenzar aimplementarse cuanto antes:

1. Una nuevo marco institucional que defina reglas dejuego consistentes con la estrategia de desarrollo y unareforma del Estado que progresivamente reconstruyasu estructura y recupere sus principales funciones, eli-mine su discrecionalidad, recomponga cuanto antes susprincipales agencias y restablezca la profesionalidad desu burocracia

2. Un ambicioso plan de infraestructura apoyado en lainversión pública y que cuente con participación pri-vada

3. El establecimiento de incentivos de política adecuadospara la expansión de los sectores productivos más com-petitivos y,

4. Un cambio sustantivo en nuestra estrategia deinserción internacional que impulse las negociacio-nes multilaterales, regionales y bilaterales, contribu-ya a levantar las restricciones imperantes y favorez-ca nuestra penetración en los diferentes mercadosinternacionales.


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El eje central de la estrategia dedesarrollo propuesta: la transformación

de la estructura productiva

El eje central de esta propuesta es plantear la necesidad yla urgencia de lograr una estructura productiva en la quelos sectores productivos competitivos a nivel internacionalsean los ejes principales de la estrategia de desarrollo. Estacompetitividad puede ser actual o futura en función de unainteligente estrategia de desarrollo que utilice la oferta debienes públicos y la inteligencia competitiva como los prin-cipales instrumentos de apoyo a la construcción de dichacompetitividad.

Desde esta perspectiva es evidente que el desarrollo nopuede circunscribirse exclusivamente a la promoción de lossectores en los que el país cuenta con “ventajas compara-tivas reveladas”. Pero saber aprovechar esas ventajas debeser inevitablemente el punto de partida. Esto es particu-larmente importante en el caso de los alimentos porqueel incremento de la demanda mundial de alimentos sugie-re que la tendencia de largo plazo del precio de la pro-ducción agropecuaria será razonablemente favorable, sindescartar la presencia de una alta volatilidad en el cortoplazo. (Ver Apéndice 1). Esto permitirá potenciar, en vezde desincentivar, la producción sustentable de las activida-des basadas en la explotación de recursos naturales y muyespecialmente la agricultura en la región pampeana y laseconomías regionales.

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El análisis de las experiencias exitosas de desarrollopone sin duda de manifiesto que el proceso de innovacióny cambio tecnológico y la creciente diversificación de laestructura productiva resultan tan o más importantes quelas ventajas comparativas, dadas por la dotación de recursosnaturales, para sostener el aumento de la productividad yel crecimiento económico. Naturalmente, ese proceso ten-derá a cambiar gradualmente el patrón heredado, generan-do “nuevas” ventajas comparativas e incorporando nuevasactividades dinámicas.

Pero la noción de que las actividades vinculadas anuestras “ventajas comparativas reveladas” puede servir deplataforma para nuestro desarrollo se ve reforzada por lascaracterísticas de la actual revolución tecnológica, impulsa-da por la convergencia de las TICs, la bio y la nanotecnolo-gía, que está provocando un espectacular proceso de trans-formación productiva en numerosas actividades vinculadasal sector primario.1 A partir del ingreso de la “revoluciónverde”, la productividad agrícola se ha incrementado fuerte-mente, al punto que hoy se concibe a la tierra como una pla-taforma de transformación energética y al agro argentinocomo una “fábrica a cielo abierto”. El pleno aprovechamien-to de esta bioeconomía presenta una importante oportuni-dad que la Argentina no ha aprovechado plenamente.

Afortunadamente, las bases productivas están presen-tes. Como consecuencia del agresivo proceso de inversio-nes, cambio organizacional e incorporación de tecnologíaen las últimas décadas, así como la notable expansión delárea sembrada, la situación del sector primario argentino(especialmente el agrícola) dista enormemente de la ima-gen convencional de un sector atrasado y caracterizadopor débiles externalidades y eslabonamientos productivos.Estas transformaciones –que han tenido al complejo olea-

1 De hecho, aunque en pequeña medida, nuestro país ha contribuido en cier-tas áreas a esas transformaciones gracias al esfuerzo innovador de algunosempresarios y centros de investigación.


ginoso en el centro de la escena- desmienten, asimismo, eltradicional preconcepto de que las ganancias de produc-tividad sólo pueden obtenerse en actividades ligadas a laindustria manufacturera.

Es oportuno remarcar que también existen oportuni-dades importantes en la explotación de recursos no reno-vables, tanto energéticos como mineros. Es innegable elimpacto favorable que el desarrollo de estos sectores pue-de tener sobre la disponibilidad de divisas, la tecnolo-gía y potenciales encadenamientos productivos. Pero tam-bién deben evaluarse adecuadamente los costos ambienta-les (generalmente focalizados en regiones específicas) tantosobre la producción como sobre la salud y el bienestar de laspoblaciones afectadas. También es necesario tener presenteque la explotación de esos recursos resulta más intensivaen capital y que el efecto sobre el empleo directo e indi-recto sería más débil que el derivado de la explotación derecursos renovables.

Este fenómeno de modernización e innovación cier-tamente no es exclusivo de la producción primaria. Por elcontrario, la Argentina ha avanzado en las últimas décadasen la consolidación de un polo productivo de clase mun-dial en el área de los insumos industriales de uso difun-dido (acero, aluminio, productos químico-petroquímicos,entre otros) y, con los incentivos adecuados, también puedehacerlo en diferentes sectores de la industria manufacturera(como por ejemplo el automotriz y de autopartes) y en laproducción de muchos servicios, especialmente en aquelloscasos donde sea posible incorporarse a cadenas globalesde valor. En los sectores en los que, también ha habidomodernización y desarrollo, la producción nacional es muydistinta a la que el país tenía en décadas pasadas.

En definitiva, la Argentina se ha especializado en laproducción de materias primas agrícolas y de productosderivados de la misma, de un número importante de bie-nes industriales y de servicios modernos aunque todavíarelativamente poco complejos. Posee además un potencial


importante de recursos energéticos y mineros. Si éste es yaun activo del país, el desafío actual pasa por cómo aprove-char en mayor medida estas capacidades utilizando a plenosu dinamismo y efecto multiplicador sobre otros sectoresde la economía. No sólo en la ampliación de estas pro-ducciones, sino en la mayor incorporación de valor de lasmismas.

En el sector primario, esto significa pasar de materiasprimas a alimentos y más aún al aprovechamiento pleno dela bioeconomía. En el caso de los recursos no renovablesse requieren importantes volúmenes de inversión que, paramaterializarse, necesitan del adecuado entorno institucio-nal y condiciones de negocios. En el sector de serviciosimplica pasar de emprendimientos “básicos” a aquellos másintensivos en conocimiento y mayor complejidad produc-tiva. Ocurre que la evidencia indica que los servicios demayor complejidad y valor están asociados a su vez al desa-rrollo productivo en la producción de bienes. En el sectorindustrial el camino a seguir requiere inteligencia estraté-gica e innovación.

El objetivo general es lograr diversificar la producciónaumentando la complejidad de la estructura productiva enlas actividades potencialmente más dinámicas y capaces decompetir internacionalmente. Una dificultad no menor sonlos actores capaces de impulsar tal proceso habida cuentadel grado de extranjerización de ciertos sectores. Al mismotiempo es necesario reconvertir gradualmente y protegerdurante ese proceso aquellas actividades que no poseentales atributos de eficiencia y competitividad. Por otra partela integración a las cadenas globales de valor es una nece-sidad para el conjunto de la economía. Esta debe buscarque el país se posicione progresivamente en los componen-tes de las cadenas con mayor capacidad para generar valoragregado. Para ello la innovación tecnológica, la inversióntanto nacional como internacional y una agresiva políticacomercial son ingredientes insoslayables.


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Las principales dimensiones quesustentan la estrategia propuesta

A nuestro juicio la nueva estrategia aquí esbozada incluye yse apoya en las siguientes diez dimensiones:

1. Lograr una nueva inserción internacional que nos demejores condiciones de acceso a los mercados inter-nacionales, nos asegure un adecuado acceso a la tec-nología disponible a nivel internacional y contribuyaa lograr inversión directa en los sectores claves de laeconomía.

2. Alcanzar una estructura económica equilibrada y sus-tentable en el largo plazo. Al considerar esta dimen-sión, es necesario considerar que, dadas nuestra dota-ción de factores y las limitaciones del tamaño de mer-cado interno, no es posible tener excesivas expectativascon respecto a la posibilidad de competir en secto-res manufactureros o de servicios que requieren bajossalarios o elevadas economías de escala, donde otraseconomías emergentes ya han consolidado posicionesen los mercados internacionales.

3. Consecuentemente, estimular el avance de los sectorescon competitividad internacional. En este sentidoimpulsar el pleno desarrollo de la bioeconomía inclu-yendo el tránsito desde la producción de materias pri-mas a la producción de alimentos y, simultáneamente,profundizar la producción de productos agropecuariosno alimentarios.

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4. Promover aquellas actividades industriales capaces deaprovechar en mayor medida encadenamientos con lossectores dinámicos primarios y de servicios, así comolas que tienen potencial para penetrar en nichos delmercado internacional y/o integrarse a cadenas globa-les de valor donde resulta posible alcanzar competitivi-dad sin necesidad de producir a gran escala.

5. Promover la implantación en el país de una plataformade outsourcing de servicios a escala global, basada ensus recursos humanos calificados, en sus capacidadesen áreas tan diversas como la salud y la educación, yen ventajas tan disímiles como el huso horario o laconectividad.

6. Afianzar la eficiencia de los sectores que producen bie-nes y servicios no transables y, por ende, no sujetos a lacompetencia con el exterior a los efectos de contribuiral pleno empleo y a la equidad distributiva.

7. Generar una mayor capacidad de ahorro e incrementarla inversión. Para ello es necesario mejorar el climade inversión corrigiendo los desequilibrios macroeco-nómicos, recrear la estabilidad, y mantener reglas dejuego claras y transparentes.

8. Promover la innovación y la modernización del apa-rato productivo en busca de competitividad sistémica.Con estos fines es fundamental fortalecer el sistemacientífico-tecnológico, mejorar la calidad de la edu-cación y ayudar (a través de financiamiento para lareconversión, la recalificación de mano de obra y/ola eventual salida) a la reestructuración de sectores deactividad con escasas posibilidades de viabilidad en tér-minos de su competitividad externa actual o futura.

9. Llevar a cabo las transformaciones propuestas con unaatención especial a la obtención del pleno empleo, elaumento de la formalidad laboral, la eliminación de lapobreza y una mayor equidad distributiva.


10. Finalmente, tener en cuenta que el proceso de transi-ción a una nueva estructura productiva no será instan-táneo y, por lo tanto, la estabilidad macroeconómica yla secuencia de los resultados será crucial para evitarla aparición de bolsones de desempleo y asegurar laviabilidad social y política de la estrategia.

Los principales desafíos para la implementación de laestrategia

Parece evidente que seguir los lineamientos de la nuevaestrategia supondrá enfrentar serios desafíos, tanto en elplano interno como externo. A continuación se reseñanaquellos que consideramos los principales.

1. Inserción internacional

Desde mediados de la década de 1990, la economía globalasiste a lo que distintos autores han calificado como unproceso de globalización acelerada Uno de sus elementosdistintivos es el crecimiento del comercio tanto de bienescomo de servicios En los años previos a la crisis de 2008,la expansión anual del intercambio global se ubicaba entasas del 20%; asimismo la relación entre las exportacionesde bienes y el producto mundial pasó del 15% al 26% entan solo 20 años. Si se agrega el comercio de servicios elcoeficiente supera el 33%. Otra dimensión importante hasido el flujo financiero tanto de inversión directa como encartera. Aún si la actual desaceleración del comercio globalse prolongara debido a los efectos de la crisis económicaglobal, las principales economías del mundo permanecenabiertas y el comercio difícilmente se expanda por debajodel crecimiento esperado del producto global.

En materia comercial, entre los factores que explicanestos procesos están, entre los más significativos: a) la reor-ganización de la producción que ha llevado al intercam-


bio creciente de partes y productos semi-terminados; b)la aparición de cadenas globales de valor en las cuales lasmultinacionales distribuyen sus proveedores y mercados;y c) la revolución informática. Es razonable pensar que lacontinuidad del proceso de globalización va a resultar, pesea la crisis actual, en la profundización de las tendenciasarriba mencionadas.

Por otra parte, el contexto institucional del comercioha permanecido relativamente estable excepto por la apa-rición de un número importante de acuerdos regionales decomercio preferenciales acordados y en negociación, y ala multiplicación de acuerdos bilaterales de comercio. LaArgentina ha estado esencialmente ausente de estos pro-cesos perdiendo la oportunidad de ampliar y liberalizar suámbito de comercio más allá de las reglas de la OMC yel MERCOSUR.

La estrategia de inserción internacional de la Argentinaha variado sustantivamente en las últimas dos décadas.Durante la década del 90 hubo una importante aperturacomercial que facilitó la expansión de los sectores donde laArgentina tiene ventajas comparativas tales como la agri-cultura, la minería y el petróleo. Sin embargo los desequi-librios macroeconómicos, el atraso cambiario, el endeuda-miento excesivo y la falta de una política que ordenara yacompañara la reestructuración de la economía terminó enuna profunda crisis.

A partir de 2003 factores internos y externos condu-jeron a un aumento en los niveles del comercio exterior ya una gradual recuperación del mercado interno. En el pri-mer caso impulsado por el boom de los precios de las commo-dities. En el segundo, por políticas de demanda expansivasy por la progresiva apreciación de nuestra moneda. Estaestrategia permitió un crecimiento económico importantedurante varios años, pero en forma paulatina, en particu-lar desde 2011 en adelante, la continuidad de las mismaspolíticas en un contexto interno y externo diferente derivó


en el surgimiento de importantes desbalances macroeconó-micos y en la agudización de las ineficiencias estructuralesde nuestra economía.

Sin dudas, y más allá del escenario doméstico, la eco-nomía global seguirá presentando desafíos: no pueden des-cartarse fluctuaciones incluso de gran amplitud, gatilladaspor eventos como el que actualmente atraviesa la eurozo-na, el rebalanceo de la economía China, o por el esperableaumento de las tasas de interés que en algún momento máso menos próximo decidirá la Reserva Federal. No obstante,el contexto internacional continuará exhibiendo caracte-rísticas estructurales más o menos similares a las actuales:elevada globalización, expansión de los acuerdos comercia-les preferenciales, una tendencia a mediano plazo favorablepara las materias primas y una razonable liquidez interna-cional. Por ejemplo los acuerdos regionales en negociacióncomo el TPP y el TPPI entre EEUU y la UE son ejemplos deestos procesos institucionales.

Frente a este contexto la Argentina necesita definir unaestrategia de inserción internacional que tenga los siguien-tes atributos: a) privilegie su capacidad productiva y expor-tadora, b) asegure su activa participación en la construccióndel marco institucional del comercio, c) incluya una ampliae inteligente flexibilidad que le permita atender las nece-sidades de un mundo multipolar y multiplex con muchosactores comerciales, d) promueva la construcción de acuer-dos comerciales de largo plazo con sus principales socioscomerciales, y e) reconstruya el potencial del MERCOSUR.Estos atributos deben ser incorporados en una estrategiade largo plazo que incorpore las características y atributospropuestas por el Grupo Consenso2 (Ver Apéndice 3).

Una inserción internacional con dichas característicases un elemento central para la expansión de las exportacio-nes como complemento indispensable del mercado internoy regional. El crecimiento impulsado por exportaciones

2 Grupo Consenso, Presentación CARI, mayo 2015.


es imprescindible para generar las divisas que permitanimportar no sólo bienes de capital, insumos y servicios queno pueden producirse en el país, sino también tecnología yconocimiento: sin un aumento consistente de las importa-ciones no podrá haber crecimiento ni desarrollo sostenidoen nuestro país. La reciente desaceleración del comerciointernacional no cambia esta perspectiva. Dos argumentosjustifican esta afirmación. El primero es que, dada la bají-sima participación del país en el comercio internacional,es viable aumentar las exportaciones de sus sectores máscompetitivos a partir de la expansión de su participaciónen los mercados externos. Existe obviamente la amenazade los obstáculos y barreras comerciales. Ello exigirá unaconducta proactiva en las negociaciones comerciales capazde ganar mercados en términos netos. El segundo, que pesea la desaceleración actual la globalización parece ser unfenómeno que llegó para quedarse y la tendencia de largoplazo del comercio internacional, aún con fluctuaciones,seguramente será al alza.

2. Ahorro, inversión y financiamiento

El esfuerzo de inversión que demandará la estrategia quese propone en este documento requiere de un importan-te financiamiento. Para ello es necesario, en primer lugar,crear las condiciones que permitan el aumento del ahorrointerno privado y, muy especialmente, del ahorro público.Respecto del ahorro privado es fundamental asegurar unentorno estable y predecible de las reglas de juego. Estoes particularmente importante para la posibilidad de repa-triar una parte de los recursos privados que se acumulanen el exterior. En cualquier caso, tanto el aumento como larepatriación de ahorro privado requieren como condiciónnecesaria la reaparición de oportunidades de inversión hoyinexistentes debido a la inseguridad jurídica y las políticasdel gobierno fuertemente sesgadas a impulsar el consumo.En cuanto al ahorro público, su aumento dependerá de


una profunda reformulación de la política fiscal y de latransformación del sector público para lograr economíasen el gasto real procurando al mismo tiempo una mayoreficacia del mismo.

El bajísimo grado de profundización financiera (unproblema “keynesiano” de deficiente intermediación entreahorro e inversión) es un rasgo distintivo de la economíaargentina y está indisolublemente ligado a su marcada vola-tilidad agregada y a la ausencia de mecanismos que per-mitan inducir el ahorro interno amortiguando las conse-cuencias de la inflación. Esto significa que, garantizado unentorno estable y predecible de reglas de juego, la situa-ción puede comenzar a revertirse. Lógicamente, para queel sistema bancario y financiero doméstico sea capaz deintermediar voluntariamente una fracción creciente de losflujos de ahorro interno, es preciso que el público percibaque el valor de su riqueza financiera no va a erosionarsesistemáticamente en términos reales y que no va a estarsujeto a expropiaciones producto del desorden monetario.La vigencia de tasas de interés nominales para los ahorristaslevemente por encima de una tasa de inflación que gradual-mente converja a la inflación internacional, es un requisitobásico para inducir tanto el ahorro como el alargamiento delos contratos financieros. Un sistema bancario más profun-do y que merezca la confianza de los ahorristas permitiráuna mejor administración de riesgos por parte de las fami-lias –especialmente en los sectores de menores ingresos-, lanecesaria reaparición del crédito hipotecario y el financia-miento del capital de trabajo de las firmas. La adopción demecanismos de indexación al estilo de la unidad de referen-cia empleada en el caso chileno puede estimular ese pro-ceso. Aún así, es evidente que la banca comercial no seráquien ofrezca financiamiento de largo plazo en volúmenessuficientes para promover las decisiones de inversión de lasfirmas (especialmente las pequeñas y medianas). Por otra


parte, debido a su escaso desarrollo, parece ingenuo supo-ner que esa posibilidad descansará en lo inmediato en losmercados de capitales internos.

Es por ello que, a partir de las entidades públicas exis-tentes, hay que pensar en refundar un esquema de banca dedesarrollo que cumpla a un mismo tiempo funciones de pri-mer y segundo piso. El BICE (Banco de Inversión y Comer-cio Exterior), debidamente reforzado en sus mecanismosde funcionamiento y gobernanza para evitar la tradicionalcaptura por parte de sus potenciales beneficiarios, puedeser el germen de este esquema. El financiamiento de susactividades podrá provenir lógicamente de la captación derecursos voluntarios en los mercados internos y externos decrédito, pero seguramente continuará requiriendo el direc-cionamiento a través de los mercados de capitales de unafracción de los recursos del ahora nacionalizado sistema depensiones. Estos recursos de largo plazo son especialmentecruciales para financiar el esfuerzo de inversión en materiade infraestructura, especialmente aquella necesaria para laexplotación de los recursos naturales, y del sistema produc-tivo doméstico que el país necesita desarrollar.

La potenciación de instrumentos de financiamientopara nuevos emprendimientos (capital semilla, inversoresángeles, fondos de capital de riesgo, obras de infraestructu-ra con participación del sector privado y público etc.), en uncontexto de escaso financiamiento bancario y un mercadode capitales muy pequeño, puede complementar el fondeode este proceso de inversión.

Esto es especialmente importante en relación al desa-rrollo de la infraestructura física. Es imprescindible dise-ñar, proponer e impulsar un plan coherente de amplia-ción y modernización de la misma con estrategias claras enlos principales sectores: transporte, energía, comunicacio-nes, para citar sólo aquellos estrechamente vinculados a laexplotación de los recursos naturales y a la inserción inter-nacional. Por las externalidades involucradas, la inversiónprivada no está en condiciones de asumir por sí sola este


desafío, aunque está llamada a cumplir un papel destacado.El rol de la inversión pública es, por lo tanto, crucial en estaárea. Dadas las evidentes complementariedades entre inver-sión pública y privada, la ejecución de dicho plan posibili-tará al mismo tiempo destrabar importantes decisiones deformación de capital físico por parte del sector privado.

Esto es de suma relevancia porque la formación decapital se sitúa a varios puntos porcentuales por debajo delos niveles necesarios para garantizar un crecimiento soste-nido del ingreso per cápita. En efecto, según estimacionesde Naciones Unidas, para lograr un modesto crecimientodel PBI de 3% anual es necesario una tasa de inversión brutano inferior al 25% del producto. Lógicamente, no se tratasólo de impulsar la acumulación de capital sino de hacerloeficientemente, coordinando el esfuerzo público y privado,para lograr que la mayor inversión venga acompañada porel crecimiento sostenido de la PTF (productividad total delos factores). Ello está estrechamente vinculado al cambiode la estructura productiva, el desarrollo de la infraestruc-tura y de los servicios, así como de la innovación sistémica,componentes centrales de la estrategia propuesta.

Finalmente, así como en materia de inversión se reque-rirá la participación tanto pública como privada, en materiade ahorro también será imprescindible complementar elahorro interno con ahorro externo, ya sea el que aportela inversión directa como el proveniente de la repatria-ción de capitales (cuya salida se acentuó fuertemente en losdos últimos períodos presidenciales) o del financiamientode largo plazo que, con mesura, se capte en los mercadosinternacionales3. Para desarrollarse, el país no puede pres-cindir de esos recursos a fin de adquirir la tecnología y

3 En este sentido cabe destacar que, como consecuencia de la incertidumbrereinante y de las crecientes inconsistencias macroeconómicas, en los últi-mos años el país no sólo quedó prácticamente excluido de los mercadosfinancieros internacionales sino que ha perdido rápidamente posiciones enmateria de captación de inversiones directas respecto de otros países de laregión.


los bienes de capital que no se producen internamente. Esefinanciamiento deberá destinarse a proyectos de inversiónen sectores transables (directa o indirectamente) y usarsecon prudencia sin poner en riesgo la sostenibilidad de ladeuda externa, que de todos modos se ubica hoy en nive-les extremadamente reducidos. Naturalmente, el retorno alos mercados de crédito voluntario requiere, a través deuna estrategia pragmática e inteligente, la normalización derelaciones con la comunidad financiera internacional.

La puesta en marcha de las líneas estratégicas descrip-tas tiene un considerable potencial de crecimiento en elque el sector privado está llamado a tener una participacióndeterminante, pero donde a la vez el sector público debecumplir un papel central.

Es claro que para cumplir su papel el sector públicoenfrenta desafíos mayúsculos. Las expectativas favorablesde acceder al crédito público, principalmente de fuentesexternas, debe ser acompañado por una reducción gradualdel desequilibrio actual de las cuentas públicas y por unprograma de transformación del sector público nacional alque deberían poder sumarse los estados provinciales. En elescenario y condiciones actuales, el mayor endeudamientosólo permitiría financiar un sector público de alto costoy baja efectividad.

Para ello es necesario desplegar acciones en variosfrentes.

1. Los subsidios actuales en energía y en transporte debenser revisados atendiendo su impacto distributivo ytambién su efectividad.

2. La estructura y nivel de empleo público deberá reno-varse y profesionalizarse erradicando el clientelismopolítico de la función pública.

3. La seguridad social requiere una reforma orientadaa proteger el valor de sus activos actuales al tiempoque se revisa el programa de beneficios y pensiones.El enorme crecimiento del número de beneficiarios


del sistema experimentado en la última década repre-senta una deuda social que debe ser atendida con unesquema solvente tanto en términos financieros comoactuariales que aseguren la previsibilidad del sistemaprevisional. En el plano tributario la urgencia mayor esel impuesto a la renta, donde se ha ido distorsionandoel funcionamiento del tributo en un esquema inflacio-nario; de este modo, se promueve eliminar las distor-siones que ha sufrido en estos años dicho impuesto,afectando su progresividad, para fortalecerlo y comouno de los principales tributos progresivos de nuestrosistema tributario. En igual sentido, se promueve laeliminación de las retenciones a las exportaciones entodas las producciones excepto la soja, las que deberíandisminuirse paulatinamente hasta su eliminación.

4. Todas las acciones de reforma en gasto corriente debendejar un mayor espacio para la inversión. En la actuali-dad esta capacidad inversora se encuentra mayormenteen manos de empresas públicas o en empresas priva-das con alta participación estatal. En varias de ellaslos subsidios estatales son una parte importante de sufinanciamiento operativo. Aquí también es necesariauna gestión eficaz respondiendo al objetivo de cadauna de esas empresas y del papel estratégico que debencumplir dentro de los diferentes sectores.

5. Según hemos apuntado en este documento, la estrate-gia propuesta no está exenta de vaivenes y volatilidadesde precios que, inexorablemente, se trasladan al restode la economía. Es más, la experiencia pasada indicaque la política fiscal se ha gestionado de manera pro-cíclica. Las razones que explican ese desempeño noson de orden técnico sino de economía política. En talsentido, es necesario llegar a establecer los arreglos ins-titucionales que permitan una gestión de las finanzaspúblicas capaces de moderar el ciclo.


La recreación de un pacto fiscal con el objetivo deasegurar la eficacia de la economía pública, servir de ins-trumento de protección social y redistribución del ingresoal tiempo de asegurar la sostenibilidad macro-económica,debería constituir el marco de ese conjunto de iniciativas.La experiencia reciente indica que ha sido muy difícil alcan-zar los acuerdos necesarios en este frente y que el preciode no hacerlo ha sido elevado. La mayor oferta de créditopúblico que seguramente estará disponible puede brindar elespacio para introducir las transformaciones necesarias.

3. Innovación y formación de capital humano

En un mundo donde la información y el conocimiento sehan vuelto elementos centrales de la economía y de las rela-ciones sociales en general, la inversión tanto para impul-sar la investigación y el desarrollo tecnológico como parapromover la formación de capital humano es otro factorclave de una estrategia enfocada al aumento sostenido dela productividad Esa inversión es también vital para atacarel problema de la exclusión social: sin calificaciones ade-cuadas hay cada vez menos oportunidades de empleo enel sector formal.

La Argentina ha hecho durante muchos años un esfuer-zo importante en el desarrollo científico y tecnológico. Enalgunas áreas como la medicina, la biología, la física, laagronomía y otras, la Argentina cuenta con una apreciablecapacidad científica que es necesario mantener y aumentar.Sin embargo esta capacidad científica no ha logrado todo elimpacto que hubiera sido posible sobre el quehacer políticoy económico del país. Por un lado los procesos a través delos cuales se conduce la formulación de políticas, progra-mas y decisiones sobre la inversión realizada en el sectorpúblico y organismos del Estado no utilizan la informacióny el conocimiento generado por la investigación en formasistemática y profunda. Por otro lado las empresas y orga-nizaciones del sector privado, en particular aquél donde las


decisiones estratégicas se deciden fronteras adentro, tam-poco han establecido las relaciones de trabajo y diálogo conel sistema científico que permita una articulación más siste-mática entre la investigación y el sistema productivo. Resol-ver esta doble desarticulación, que dificulta los procesos deinnovación tecnológica, la modernización y el aumento dela competitividad del sector productivo, requiere de unapolítica de estado integrada y completa4.

La Argentina también ha hecho durante muchos añosuna importante inversión en la educación y formación derecursos humanos. Lamentablemente, a pesar de los mayo-res recursos destinados recientemente a la educación, losresultados obtenidos por el país en la última década sondesalentadores. Así lo sugieren, entre otros indicios, losmalos resultados en las pruebas internacionales de evalua-ción durante el último decenio.

Los cambios verificados en la evolución de la matrículason otro indicio de la crisis del sistema educativo. Por unlado, se ha desacelerado fuertemente el ritmo de aumentode los alumnos matriculados; por el otro se asiste a unasensible pérdida de participación de la educación estatalen detrimento de la educación privada. La escuela se con-vierte así en un mecanismo de amplificación de las dife-rencias sociales y transforma en una quimera la igualdadde oportunidades.

Todo esto revela claramente que para ponerse a tonocon la nueva realidad del siglo XXI el sistema educativorequiere una transformación profunda. Hace falta, en otraspalabras, nada menos que una nueva revolución educati-va como la que en su momento lideró Sarmiento a finesdel siglo XIX.

4 Para un tratamiento del tema, ver “Bases para una política de Estado enciencia, tecnología e innovación”. Mario Mariscotti et al, Presentación en elCARI, junio 2015.


Esta revolución debe tener tres objetivos básicos: laigualdad de oportunidades con independencia del nivelsocioeconómico de las familias, la mejora drástica de la cali-dad educativa y la adecuación del perfil de los egresados delsistema a los requerimientos del proceso de desarrollo.

Aunque la transformación del sistema no puede reali-zarse sin fondos suficientes, la evolución del último deceniorevela claramente que, por sí solo, el aumento del financia-miento disponible es insuficiente para mejorar la calidad yel rendimiento educativo.

Hace falta comprometer a todos los actores involucra-dos, en primer término las familias y los docentes. Es cru-cial, en segundo lugar, frenar el éxodo escolar de la escuelapública en el nivel primario, garantizando el cumplimientodel calendario escolar y extendiendo progresivamente ladoble escolaridad con prioridad para los sectores socioeco-nómicos más necesitados. Es vital, por último, reformularparticipativamente el Estatuto del Docente y, en particular,su sistema de incentivos, privilegiando en la carrera docentela capacitación y la presencia en el aula por sobre la antigüe-dad. Asimismo, en el marco de la descentralización vigente,es crucial el compromiso de los gobiernos provinciales parala mejora de la calidad educativa. Se requiere un programafederal destinado a este propósito.

Teniendo en cuenta que el conocimiento está convir-tiéndose aceleradamente en el principal factor productivode la economía y que las externalidades que derrama sobreel conjunto de la sociedad son enormes, el foco de la trans-formación no debe limitarse al nivel inicial y la educaciónbásica (primaria y secundaria). Debe abarcar también a laUniversidad.

La creación de un Fondo Solidario (financiado por losgraduados o mediante algún otro mecanismo de fondeoque recaiga sobre las familias con hijos universitarios demayores recursos), combinado con un programa de becas


adecuadamente diseñado, podría ser un primer paso parafavorecer la igualdad de oportunidades en el ámbito uni-versitario.

Un buen programa de becas podría igualmente incen-tivar la matrícula en las disciplinas científicas y tecnológi-cas, orientándolas en su mayor parte a esa finalidad. Éstetambién podría considerarse un primer paso para enfren-tar otra seria deficiencia de nuestro sistema universitarioque conspira contra las perspectivas de desarrollo futurodel país: el bajo y declinante interés de los alumnos poresas carreras.

4. Empleo, desarrollo regional e inclusión social

Una pregunta central de una estrategia de desarrollo apo-yada en los recursos naturales es la capacidad de creaciónde empleo. La experiencia internacional al respecto ofrecemotivos para una atención prioritaria. En el caso argentino,el interrogante es más que relevante no sólo a la luz delas dificultades del propio mercado de trabajo, las grandesdimensiones del segmento informal y la existencia de des-empleo de largo plazo, todo ello sumado a quienes ya noregistran condición de actividad laboral. El análisis de estetema de singular importancia tiene varias dimensiones.

Primero es necesario evaluar el potencial de genera-ción neta de empleo directo e indirecto de las actividadesdestinadas a recibir el impulso de la estrategia (descontandola probable destrucción de ocupación en otros sectores).En el debate público estas cuestiones suelen ser pasadaspor alto.5

5 La existencia de eslabonamientos hacia atrás de las actividades exportadorasy su enorme potencial, más el impacto multiplicador que, en particular, todoel sector de la bioeconomía podría tener sobre el empleo, es sustantivo. Conrespecto a la situación presente es importante recordar que el complejoagroindustrial ocupa alrededor de un tercio del total de la mano de obraempleada del país. Con respecto al impacto futuro, diferentes estimacionessugieren que la capacidad de generar empleo adicional es muy significativa.Por ejemplo, aunque su validez deba corroborarse con datos más fiables,


Segundo, la estrategia debe contemplar, especialmenteen la etapa de transición, la nueva configuración productivay la evolución de las actividades manufactureras y de ser-vicios menos eficientes radicados en los centros urbanos,ya sea para mejorar esa competitividad o para organizarsu reconversión. Esto porque en los grandes conglome-rados urbanos están los mayores bolsones de desempleo,sub-empleo y de contingentes de población no integradasal mercado de trabajo. La transformación de estas activi-dades productivas y del empleo asociado a las mismas esun desafío crucial de la estrategia. Pero como ya se señaló,esa reconversión sólo podrá hacerse gradualmente, prote-giendo durante el proceso aquellas actividades de menoreficiencia y competitividad aunque relevantes desde el pun-to de vista de la generación de empleo –en especial delno calificado.

Adicionalmente, será necesario crear una red de pro-tección para los desocupados que facilite la transición haciauna estructura productiva más competitiva. Esta red debeincluir un seguro de desempleo con suficiente cobertura,así como programas de capacitación adecuados a las nuevasdemandas del sistema productivo.

Tercero, y como corolario de lo apuntado arriba, pareceapropiado señalar que las instituciones y modalidades defuncionamiento del mercado de trabajo deberían ser refor-madas para que no sean un obstáculo para la movilidadgeográfica de la población activa, incluyendo también loscontingentes aportados por los países vecinos.

Cuarto, pero no menor, la capacitación y formaciónlaboral (no sólo de los desempleados), incluyendo la edu-cación formal, deberían tener debidamente en cuenta losperfiles de calificaciones asociados a la estrategia. Es cierto

estimaciones no publicadas utilizando la Tabla Nacional de Insumo Pro-ducto sugieren que un aumento del 50% de la producción de los principalesproductos agropecuarios podría generar alrededor de un millón de nuevosempleos directos e indirectos.


que las políticas y acciones públicas tienen aquí un papeldecisivo, pero también hay espacio para el sector privado ypara la cooperación público-privada.

Finalmente, corresponde tener presente a las relacio-nes entre la política social y el mercado de trabajo. Así comola expansión del volumen y nivel de las exportaciones hasido un atributo notable de estas dos últimas décadas, laArgentina también ha incubado un problema de soluciónno sencilla: la pobreza estructural que envuelve a más de uncuarto de la población y que está instalada predominante-mente en los grandes aglomerados urbanos, particularmen-te en Buenos Aires. La necesidad de atender esta dimensióny las políticas más eficaces para hacerlo van más allá de laspolíticas laborales, aunque esta discusión excede los lími-tes de este documento. Pero si el mercado de trabajo debeser el centro de la estrategia, está claro que ésta requierede otras políticas sociales complementarias de la políticalaboral. De ahí la necesidad de que las eventuales reformu-laciones de la política social deban ser compatibles con lamodernización de las instituciones y reglas que regulan elmercado de trabajo.

5. Inclusión, distribución y política social

El conflicto distributivo tendió a procesarse en tres ámbitosprincipales: a) los mercados laborales, mediante la negocia-ción entre tres actores: los empresarios, los sindicatos y elEstado; b) las disputas interregionales; y c) las existentesentre sectores con distintos niveles de productividad.

El primer ámbito de conflictos sociales es el más sig-nificativo: el Estado, además de sus responsabilidades tra-dicionales de mediación y arbitraje, debe desarrollar unesfuerzo importante en mejorar la legislación laboral inte-grando programas de calificación laboral, con foco espe-cial en los jóvenes, orientados a mejorar las condiciones de“empleabilidad” de quienes se incorporan (o reincorporan)al mercado de trabajo sin las capacidades requeridas.


Sin embargo, aunque las políticas asociadas al mercadode trabajo siguen siendo relevantes, la emergencia de nue-vos fenómenos y actores sociales le hizo perder la cen-tralidad que tuvo en el pasado. Como ya se señaló másarriba, hoy en día esas políticas deben abordar la proble-mática social conjuntamente con políticas de protecciónque trascienden los límites de los mercados laborales. A lavez, deben ser una herramienta de inclusión cuyo diseñopermita recuperar a la vez la ética del trabajo e impida laconsolidación de una nueva “trampa de pobreza”.

Sin la menor duda, la prioridad de estas políticas debeser eliminar la indigencia y minimizar la pobreza, definien-do metas y plazos concretos para tal fin.

Es altamente probable que, dados los elevados nivelesde marginalidad y exclusión imperantes, el gasto públicodeba incorporar por un período prolongado un importantecomponente de subsidio. Pero ello exige el diseño de pro-gramas bien direccionados, que eviten la actual situaciónde transferencias regresivas que benefician a sectores queclaramente no lo necesitan.

En este sentido, las políticas de protección social debenser reformuladas íntegramente con vistas a eliminar elcomponente clientelar que tradicionalmente caracterizó elvínculo del Estado con los sectores sociales más vulne-rables. Su eje central debe ser asegurar la continuidad yperfeccionamiento de la Asignación Universal por Hijo,extendiéndola progresivamente a un Programa Universalde Ingreso Ciudadano.

Este programa deberá consolidar de manera gradual lamayoría de los programas existentes, manteniendo vigentessólo aquellos que atiendan a circunstancias muy específi-cas y debidamente fundadas. Deberá asegurar asimismo unmanejo transparente de los fondos. Las tecnologías necesa-rias para ello están disponibles y sólo se requiere voluntadpolítica para aplicarlas.


6. Instituciones y Estado

La muy reducida calidad institucional que se manifiesta entodos los planos de la vida nacional y el deficiente funcio-namiento del Estado son problemas de carácter crítico yprioritario que constituyen restricciones muy severas parala implementación de la estrategia propuesta de desarrolloeconómico basada en la competitividad sistémica y en unanueva inserción internacional.

La complejidad de estas cuestiones exige que su abor-daje exitoso requiera incursionar en diferentes ámbitos ydimensiones temporales y ejecutar una multiplicidad deacciones coherentes en su diseño y coordinadas en suimplementación. El desafío es mayúsculo pues se trata deun profundo cambio institucional liderado por un Estadoque, para ser efectivo, debe ser reformado para superar lascapturas corporativas de una economía política cristalizadaa lo largo de décadas, consecuencia inercial de las trayecto-rias económicas que definieron el desarrollo nacional.

Los marcos institucionales y las capacidades estatalesson claves para el proceso colectivo de toma de decisio-nes políticas. Este involucra conflictos (trade-offs) en tornoa cómo y con qué fines se utilizan recursos e instrumen-tos escasos, dando lugar a fenómenos de interacción entreautoridades políticas, órganos de aplicación y múltiples yheterogéneos actores sociales con capacidades, intereses,visiones y preferencias diferenciales que procuran incidirsobre su diseño e implementación. De este modo, el con-junto de orientaciones, leyes y regulaciones que constituyeel marco institucional resulta de una específica conforma-ción social o economía política con múltiples instancias denegociación, colaboración y conflicto.

La transformación del modelo de desarrollo en ladirección propuesta en las secciones anteriores supone, porlo tanto, lograr la reorientación de viejos actores y la incor-poración de otros nuevos a campos y esferas de delibera-ción y decisión, con reglas acordes con la complejidad de los


problemas y de las políticas requeridas para esa transforma-ción. Por su parte, las herramientas del Estado son críticaspara diseñar y aplicar las reglas e incentivos exigidos porel nuevo modelo de desarrollo. Estas capacidades, junto alpoder relativo de los distintos actores y a las limitacionesimpuestas por la dotación y distribución de recursos, deli-mitan los espacios susceptibles de ser impactados por laspolíticas públicas, su consistencia y efectividad.

El Estado es un instrumento estratégico para liderar latransformación. La construcción institucional y el perfec-cionamiento de los mecanismos estatales son, por lo tanto,condiciones para el establecimiento y la legitimación denuevos marcos de política estables, predictibles en su apli-cación, libres de contradicciones y, a la vez, suficientementeflexibles para identificar y actuar frente a cambios en losescenarios nacionales e internacionales.

El objetivo de reconstruir al Estado debe fundarse enpropuestas realistas que atiendan a las restricciones centra-les debidas a la peculiar conformación política de la socie-dad argentina. Esta conformación contribuye a explicar undeterioro institucional persistente y la muy frecuente ines-tabilidad de las políticas, con actores centrales que apelarona estrategias diversas con una participación primariamenteorientada por posicionamientos coyunturales, con dañosimportantes sobre la legitimidad y calidad de los procesosde toma de decisiones o la promoción de la accountabilityde los funcionarios públicos electos. Con esta modalidad defuncionamiento de la política, se sedimentaron “geológica-mente” conflictos sin resolución con sucesivas fugas haciaadelante, produciéndose una continua erosión de lo públicoy de la convivencia social.

En particular, la industrialización sustitutiva de impor-taciones dirigida por el Estado superpuso diferentes capasde protección, generando una economía política en la quecada concesión a un sector era considerada una “conquista”permanente a expensas de otros actores. Una suerte de neocorporativismo social combinó fenómenos de “coloniza-


ción” del sector público con la expansión de los mecanismosde promoción y regulación, con frecuencia resultantes dedemandas circunstanciales de algunos actores y sin aten-ción a las consecuencias de largo plazo.

En este proceso se conformó y cristalizó un patrón depolíticas basado en formas de representación y legitimacióncon notables inercias institucionales. Junto al hiperpresi-dencialismo y a recurrentes brotes autoritarios, este patrónde políticas desvalorizó el valor de las instituciones. A lavez, la naturaleza de los procesos decisorios y la vulnerabi-lidad del sistema de reglas contribuyeron a reforzar la con-flictividad de nuestra sociedad. El resultado es la existenciade múltiples conjuntos de reglas dispersas, en parte con-tradictorios y en parte complementarios, sin una jerarquíanormativa a la que pueda apelarse para resolver situacionesde ambigüedad, tensión, conflicto o cambios en el contex-to internacional. Sus incoherencias y variabilidad provocanfrecuentes situaciones de anomia que posibilitan que cadaactor intente redefinir o elegir el marco de su acción con-forme a sus intereses, sus incentivos y sanciones muchasveces utilizados de manera arbitraria, con repetidas conva-lidaciones sociales de comportamientos violatorios de lasnormas legalmente establecidas.

Este círculo vicioso se acentuó dramáticamente cuandolos conflictos económico-sociales quedaron subordinadosa un enfrentamiento político sin resolución por vías insti-tucionales. En el pasado relativamente reciente, el retornoa la democracia no logró recuperar y consolidar una ins-titucionalidad republicana ni sostener procesos de perfec-cionamiento del Estado. Las reformas emprendidas conposterioridad dejaron un Estado reducido en su tamañoy funciones, pero empobrecido en sus capacidades para laformulación y la implementación de políticas y regulacio-nes. Ya en este siglo la holgura fiscal no fue aprovechadapara llevar adelante políticas consistentes con una visión delargo plazo, acordes con el objetivo del desarrollo sosteni-do. La desarticulación del sistema de partidos, la creciente


subordinación del Congreso y de los gobiernos provincialesa los dictados de un Poder Ejecutivo Nacional cada vez máscentralizado, y las múltiples falencias del sistema judicialson apenas algunas de las consecuencias más evidentes dela lógica institucional establecida.

Esta lógica tuvo una de sus principales víctimas en laadministración del Estado. Se postergaron las cuestionesvinculadas a su eficiencia, eficacia y transparencia, deterio-radas crecientemente por el vaciamiento de sus capacidadesanalíticas y por la destrucción de sus sistemas de informa-ción. La ausencia de evaluación de los resultados e impactosde sus acciones pone obstáculos a la identificación de des-víos legales y operativos en la implementación de políticas.La carencia de un sistema de servicio civil que premie elmérito en el reclutamiento y en las promociones en base adesempeños lo convierte en un objeto fácilmente coloniza-ble y apropiable por grupos particulares. La proliferaciónde tratamientos especiales en el diseño o la aplicación depolíticas y el bajo valor dado a las competencias del Estadopara hacer controlar el cumplimiento de las normas exis-tentes (enforcement), agrava este cuadro.

Por cierto, la perdurabilidad de estos fenómenosdurante gobiernos de diferente signo contribuye a explicarla muy baja credibilidad y calidad de las políticas, la inesta-bilidad de sus contenidos, la debilidad de sus fundamenta-ciones analíticas, la ausencia de mecanismos que asegurenorientaciones inter jurisdiccionales e intersectoriales com-partidas, la coordinación en la implementación y la corres-pondencia de sus resultados con las aspiraciones que lasfundamentan.

Esta caracterización general del contexto institucionaly de la calidad de las políticas tiene consecuencias que hacenextremadamente difícil avanzar en la satisfacción de losrequerimientos de un nuevo modelo de desarrollo compe-titivo e inclusivo. Esa satisfacción requiere acuerdos dura-deros entre actores políticos y sociales clave que aíslen el


espacio de las políticas públicas de las presiones de intere-ses particulares y que posibiliten decisiones con horizontestemporales de largo plazo.

Como el caso argentino sugiere, la agudización de lavolatilidad macroeconómica y el exacerbamiento de la con-flictividad distributiva están estrechamente asociados a lainestabilidad institucional. Nada impide, en principio, queuna economía volátil muestre períodos de rápido creci-miento. Pero la marca distintiva de una economía volátil esque esos períodos no alcanzan para conformar un régimensostenible de desarrollo inclusivo.

El Estado y el nuevo modelo

En síntesis, una estrategia capaz de poner en marcha elconjunto de políticas discutido en los puntos precedentesdemanda, además de la movilización de actores y la con-formación de alianzas, la construcción de capacidades insti-tucionales y reformas organizativas. En particular es nece-saria una nueva institucionalidad y acuerdos políticos paraque las políticas estatales estén fundadas en una visión delargo plazo, tengan una mayor coherencia intertemporal eintersectorial, sean resultado del despliegue de capacidadesanalíticas suficientes para definir prioridades y para evaluarcursos alternativos de acción, con ámbitos que promuevanel diálogo y acuerdos para la convergencia de las accionespúblicas y privadas.

Esta estrategia debe apuntar a establecer el marco y lascapacidades mencionadas. A la vez, requiere de importantesrevisiones organizativas e instrumentales gobernadas poruna estrategia rigurosamente fundada y socialmente via-ble. Sin ámbitos superiores que atiendan a la integralidaddel proceso de desarrollo, de sus desafíos y a la distribu-ción de sus beneficios, la sectorialización actual del Estadonacional contribuye a fraccionar o segmentar los proble-


mas y las acciones estatales. Cada organización estatal, deeste modo, tiende a operar conforme a definiciones muchasveces limitadas, quedando prisionera de sus propias com-petencias y clientelas.

La nueva estrategia que se propone debe reforzar el“centro del gobierno” como ámbito de análisis, actualiza-ción y de evaluación de estrategias y políticas, de identifi-cación y seguimiento de cuestiones y programas críticos yde “comando” del proceso de desarrollo, focalizado en “eltodo” y con la mirada puesta “a lo lejos”. A ese nivel debenarticularse las estrategias macroeconómicas, las capacida-des productivas y las posibilidades de una correcta y conve-niente inserción internacional.

La organización estatal, basada en Ministerios secto-riales, es insuficiente para atender los problemas críticosdel desarrollo, la inclusión, la innovación y la sostenibi-lidad ambiental. El modelo de desarrollo que se proponerequiere de una atención más integrada de las problemá-ticas del desarrollo. Esto plantea desafíos técnicos y orga-nizativos para los que la estructuración actual del Estadono está preparada.

A efectos de atacar esta ineficiencia deberían estable-cerse mecanismos transversales de coordinación, monito-reo y evaluación para la implementación y seguimientode las políticas referidas a, entre otros campos, la innova-ción, la competitividad, el desarrollo territorial, el apoyoal desarrollo de capacidades empresariales, la promocióndel comercio exterior y la atracción de inversión extranje-ra directa. Están ausentes en la estructuración ministerialpresente visiones prospectivas, atención a la complejidad einterdependencia de las políticas públicas, comprensión deprocesos, diálogo con los actores, coherencia en los pro-gramas y coordinación efectiva al interior del sector públi-co y con las organizaciones de públicos estratégicos. Estosmecanismos podrían servir como ámbitos de concertaciónde políticas, programación conjunta, coordinación de laacción y ejecución de programas prioritarios.


Una administración con estos atributos debe innovarcontinuamente. Un camino posible para ese propósito, queen muchos países han demostrado sus aportes positivos ala formulación y al seguimiento de mejores políticas, es laconstitución de un pequeño número de agencias transver-sales que combinen la claridad de mandatos con la flexibili-dad en la acción y la construcción de una institucionalidadmás adecuada para atender las diversas problemáticas deldesarrollo, revalorizando la planificación con orientaciónestratégica, los planes y presupuestos plurianuales y la eva-luación de resultados e impacto.

Por cierto, para que el Estado pueda desempeñar elpapel requerido para la implementación del modelo dedesarrollo propuesto, es necesario resolver desafíos com-plejos sólo realizables si están presentes condiciones muyexigentes. Un requisito básico es definir un sendero críticopara las reformas a realizar, comenzando por un pequeñoconjunto de reparticiones estatales con competencias en laformulación e implementación de ciertas políticas críticasque requieran aportes multidisciplinarios y multi-institu-cionales y elevada profesionalización.


Apéndice 1

La demanda mundial de alimentos y las condicionesdel mercado internacional en las próximas décadas

La Argentina es uno de los principales productores y expor-tadores de productos agroindustriales. Una tesis centralde este documento es que la agroindustria, en realidad labioeconomía para ser más precisos, debe ser uno de losprincipales pilares en la futura estrategia de desarrollo delpaís. Consecuentemente, la situación de la demanda mun-dial de alimentos y los precios esperados para los princi-pales productos de exportación del país son un elementofundamental del contexto internacional. Este contexto esun elemento central para definir tanto la estrategia de desa-rrollo económico como las mejores opciones de insercióninternacional del país.

En el período 2004 al 2007 el precio de los principalesproductos de origen agropecuario tuvo una fuerte tenden-cia alcista que corrigió más de 30 años de una progresivadisminución de los precios y, consecuentemente, el marca-do deterioro de los términos de intercambio del país.

El impacto tanto macroeconómico como microeconó-mico en el sector agroindustrial fue importante y permitióbuenas rentas, acumulación de capital, modernización pro-ductiva y captación de excedentes económicos por parte delEstado. Sin embargo, a partir del ciclo agrícola 2013-2014,los precios han declinado de manera sustantiva, principal-mente en los cereales y oleaginosas, que son los principalesproductos de exportación de la Argentina. Esto ha recrea-do, una vez más, la ansiedad sobre la posible evolución

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del mercado internacional y la forma en que los preciosinternacionales podrían afectar y condicionar el desarrolloeconómico del país.

El Gráfico A1.1 muestra las tendencias de largo plazodel precio de los alimentos a nivel internacional

Gráfico A1.1

Fuente: J.A. Ocampo, Seminario INTAL-UBA. Buenos Aires, mayo 2015.

Pueden verse tres componentes principales. El primercomponente es un comportamiento cíclico del precio. Elautor del gráfico, José Antonio Ocampo, lo describe comouna tendencia cíclica de 10 por 20. Es decir, un ciclo con10 años de buenos precios y 20 de malos precios. El segun-do componente es la tendencia de largo plazo del preciodeterminado, principalmente por las relaciones estructura-les entre la oferta y la demanda de alimentos Este segun-do componente es importante para explicar la tendencia


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declinante de los precios entre 1950 y 2007. Finalmenteel tercer componente es la volatilidad de corto plazo aso-ciada a los efectos climáticos y al comportamiento de losFondos de Inversión.

La mayoría de los analistas ha asociado el componentecíclico del precio de los alimentos con los ciclos de la eco-nomía mundial y con variables asociadas al mismo como laparidad cambiaria del dólar, las tasas de interés, y en granmedida con el precio de los combustibles fósiles.

Por otra parte la caída secular del precio de los ali-mentos está explicada como el resultante de las relacionesestructurales entre la producción y la demanda mundiales.En esta relación la producción mundial está definida prin-cipalmente por dos factores: la incorporación de nuevastierras a la producción y la innovación tecnológica. A suvez la demanda global estuvo principalmente definida porel crecimiento poblacional y el incremento de los ingresosper cápita que permitieron un mayor consumo.

La pregunta principal para un país exportador de pro-ductos agrícolas como la Argentina es el posible compor-tamiento futuro de los mercados y los precios. Nuestrahipótesis es que el componente cíclico seguramente esta-rá presente e influirá en el comportamiento de los pre-cios durante las próximas dos décadas, aunque es imposiblepredecir la magnitud o regularidad exacta de dicho ciclos.Por el contrario las relaciones estructurales entre ofertay demanda que forzaron la tendencia declinante de losprecios durante el periodo 1950-2007 parecerían habersemodificado de manera estructural, al menos para las pró-ximas dos décadas.

Una serie de elementos que actúan como modificado-res (shifters) del equilibrio estructural entre oferta y deman-da están presentes en formas e intensidades distintas queen el pasado. Por el lado de la demanda cuatro factorestienen una importancia crucial. Primero, el descomunalcrecimiento económico, tanto global como per cápita, enlas grandes economías del Asia, que además concentran una


proporción muy importante de la población mundial. Estecrecimiento económico rápido y simultáneo en los paísesque tienen más de la mitad de la población mundial es unhecho único en la historia reciente de la humanidad. Aun-que una desaceleración de ese crecimiento es previsible,continuará siendo no obstante un sostén significativo delcrecimiento de la demanda mundial. Segundo, las políticasde distribución del ingreso aplicadas con éxito en muchospaíses del mundo potenciaron los impactos del crecimientoeconómico en términos del ingreso per cápita y consecuen-temente la expansión de la clase media. Tercero, la crecien-te preocupación mundial por la seguridad alimentaria, sureconocimiento como un derecho universal, y los esfuerzosen cuanto a políticas públicas para aumentar el acceso a losalimentos por parte de los sectores pobres de la sociedad.Cuarto, la creciente utilización de los productos primariosagrícolas para la producción de bienes no alimentarios talescomo combustibles y plásticos. Estos cuatro fenómenoseconómicos y políticos determinaron durante las últimasdos décadas un importante incremento en la demanda de laproducción agropecuaria a nivel mundial. Asimismo gene-raron un cambio en la composición del consumo por unaumento más que proporcional de proteína animal, la quedemanda un mayor uso de recursos naturales escasos porunidad de consumo (calorías).

Simultáneamente la capacidad de respuesta de la ofertase hace cada vez más difícil y dependiente de la innovacióntecnológica. Si bien todavía hay tierras agrícolas y agua deriego que no están siendo utilizadas, su disponibilidad sehace cada vez más escasa en términos económicos, inclu-sive en países como la Argentina. La tierra que podría serincorporada tendría costos de producción más altos, tantopor su inferior calidad agronómica como por su distanciaa los mercados. Consecuentemente si bien la incorporaciónde nuevas tierras podría aumentar la oferta de alimentos,estos requerirían precios más altos.


Este análisis sugiere dos cosas. Primero, que la inno-vación tecnológica que fue el principal factor que explica laexpansión de la producción a precios declinantes durantemás de seis décadas es también la principal incógnita paraestimar las condiciones del mercado en el futuro. Segun-do, que no mediando una nueva revolución tecnológica,de similar o mayor importancia e impacto que la así lla-mada revolución verde iniciada en los años 70, la relaciónestructural de largo plazo entre oferta y demanda deberíaser relativamente estable o con una leve dominancia de lademanda. Consecuentemente la tendencia de largo plazodel precio de los alimentos, una vez eliminado el efecto delos ciclos económicos, también debería ser estable o leve-mente creciente.

Este razonamiento está sustentado por las proyeccio-nes de oferta y demanda y precios que han realizado tantola OECD/FAO como el IFPRI. En ambos casos se proyectanprecios estables a los niveles actuales en cereales y oleagi-nosas y un leve aumento en el caso de las proteínas anima-les, especialmente la carne bovina. Sin embargo es impor-tante señalar que la metodología utilizada en ambos casosno incorpora dos elementos importantes: a) los elementoscíclicos descriptos, que tienden a estimar precios más esta-bles que los realmente esperables; y b) la posible volatilidadde corto plazo que resulta de diversos factores tales como laaleatoriedad climática y el efecto pro cíclico de la activida-des financieras en el mercado de los productos básicos.


Apéndice 2

Senderos del desarrollo económico: opciones para laArgentina

El desarrollo económico suele ser asociado con el desarro-llo de la manufactura. Esta visión del desarrollo ha tenidouna fuerte incidencia en las estrategias de desarrollo quehan sido implementadas en la Argentina. Dicha visión estáasociada a tres interpretaciones de la realidad. Primero,que la producción basada en la utilización de los recursosnaturales, naturalmente dirigida hacia los mercados exter-nos, exhibe varios flancos débiles: volatilidad de preciosy desfavorables términos del intercambio, limitada capaci-dad para el aprovechamiento de innovaciones tecnológicasy economías de escala, dificultades para acceder a merca-dos externos con productos de mayor valor agregado enrazón de barreras comerciales de diversa naturaleza, y elingrediente rentístico derivado de la propiedad del recursono reproducible (tierra, yacimientos, etc). Segundo, que esposible lograr un crecimiento económico adecuado apo-yándose en la producción de bienes industriales para elmercado interno. Tercero, que la producción industrial ylos servicios asociados a la misma es la única forma decrear suficiente empleo para toda la población.Aunque en elsudeste asiático esta visión posibilitó el tránsito de la susti-tución de importaciones hacia una estrategia manufacture-ra exportadora, una economía política muy diferente hizoque en América Latina, y particularmente en la Argentina,estas tres interpretaciones de la realidad dieran sustento a lainstrumentación de una estrategia de sustitución de impor-

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taciones de origen industrial, con énfasis en el mercadointerno, que dominó el pensamiento y las políticas públicas,tendiendo a perpetuarse por más de cinco décadas,

El Gráfico A2.1, tomado de Dante Sica, describe,amplia y completa esta visión del desarrollo:

Gráfico A2.1

Fuente: Dante Sica Presentacion en el CIPPEC, Bs. As., 2014.

El Gráfico presenta en el cuadrante inferior izquierdoun conjunto de países, entre los cuales está la Argentina,que aún tienen un bajo nivel de desarrollo, es decir un bajonivel de valor agregado per cápita (ordenada) y bajo nivelde industrialización (abscisa). Los países exitosos desde elpunto de vista del proceso de desarrollo, que estaban endicho cuadrante, comenzaron moviéndose hacia el segun-do cuadrante (inferior, derecha), aumentando el grado de


industrialización, generalmente mano de obra intensiva.Ejemplos paradigmáticos de esta trayectoria son Inglaterraen el Siglo XIX y los Tigres Asiáticos más recientemente.

Como puede verse en el Gráfico algunos países, comoJapón y Corea, pudieron dar un segundo paso importantehacia el desarrollo a través de la incorporación de indus-trias más intensivas en capital con una mayor capacidadpara generar excedentes económicos (cuadrante superior,derecha). Finalmente algunos países incorporaron la pro-ducción de productos más complejos con un alto nivelde tecnologías incorporadas y la producción de servicios.Estos procesos terminaron disminuyendo la importancia dela industria en el PBI pero aumentando el ingreso per cápi-ta (cuadrante superior, izquierda). Los EEUU, Inglaterra yFrancia son ejemplos paradigmáticos de este proceso de tresestadios del desarrollo hacia la modernidad actual.

El Gráfico puede ser interpretado como ilustración deun poderoso mensaje normativo. Al mostrar un sendero dedesarrollo “teórico” que un número importante de paíseshabría seguido o están aún transitando, sugiere que dichosendero de desarrollo es el que todos los países deben inevi-tablemente transitar si quieren lograr el desarrollo alcanza-do por los países más desarrollados.

Sin embargo, nuestra interpretación es distinta. Unanálisis de la realidad internacional, los mercados, la tecno-logía y las propias condiciones de dotación de recursos ydimensión económica de la Argentina sugiere que el sende-ro de desarrollo descripto en el Gráfico A2.1 ha dejado deser una opción factible para el país –más allá de si algunavez lo fue en el pasado.

En esta reinterpretación de la historia es importanteresaltar los siguientes tres argumentos:

Primero, los países que impulsaron y lograron unarápida industrialización, es decir el pasaje del primer cua-drante al segundo, no se quedaron anclados a una estrategiade sustitución de importaciones diseñada para abastecer almercado interno. Por el contrario, su estrategia se apoyó


fuertemente en las exportaciones de los bienes industrialesproducidos desde un comienzo o en la progresiva transi-ción de la sustitución de importaciones a la producciónorientada a las exportaciones.

Segundo, la Argentina está aún en el primer cuadrante.Moverse hacia el segundo cuadrante a través de la indus-trialización tradicional tiene dos dificultades principales:a) en las actuales condiciones de la tecnología el mercadointerno es demasiado pequeño para desarrollar industriaseconómicamente viables que solo atienden a dicho merca-do; y b) la proyección al mercado internacional en base aproducciones intensivas en mano de obra es difícil porqueno se puede competir con países como China u otros paísesasiáticos. Similarmente, pasar al tercer cuadrante tambiénes muy difícil porque competir en el mercado internacionalsobre la base de sectores industriales más sofisticados queson intensivos en capital y requieren movilizar inversionesy tecnologías complejas es virtualmente imposible para unpaís de las dimensiones económicas del nuestro.

Tercero, las condiciones del mercado internacional enrelación a la demanda de alimentos y otros productos basa-dos en la explotación de los recursos naturales ha cambiadosustancialmente y la situación de los términos de intercam-bio han mejorado y no parecerían ser, pese a su declinaciónreciente, una restricción significativa al menos por un parde décadas. (Ver Apéndice 1). Es claro que el mercado inter-nacional también sigue restringiendo la entrada de este tipode productos, sobre todo cuando tiene alguna agregación devalor y que en muchos países los subsidios agrícolas se man-tienen elevados, por lo que una acción consistente y soste-nida en las negociaciones regionales y multilaterales debeser un componente fundamental para aprovechar las nue-vas condiciones de demanda del mercado internacional.

En función de estos argumentos una trayectoria atrac-tiva para un país como la Argentina es el seguido por paísescomo Australia, Nueva Zelanda y la mayoría de los paísesNórdicos, cuyo desarrollo no siguió la trayectoria normati-


va sugerida por el Gráfico. Cada uno de ellos tuvo trayecto-rias particulares y transitaron con más flexibilidad y menorpredeterminación el camino hacia el desarrollo (cuarto cua-drante). Sin embargo, todos ellos en una primera etapa seafianzaron en el desarrollo y modernización de sectoresproductivos intensivos en recursos naturales en los cualeseran internacionalmente competitivos, se integraron verti-calmente y agregaron valor sobre estos mismos sectores, ydesarrollaron las industrias conexas. A partir de estas for-talezas iniciales desarrollaron, progresivamente, las indus-trias altamente tecnológicas y los servicios, instalándose enel cuarto cuadrante (superior izquierdo), habiendo transita-do sólo parcialmente, especialmente Finlandia y Suecia, porel segundo y tercer cuadrantes.

Esta estrategia de desarrollo parecería ser, en principio,más viable para la Argentina, más aun en las condicionesinternacionales actuales bastante distintas a las existentesalgunas décadas atrás y que dieron sustento a la estrategiade sustitución de importaciones de origen industrial (vertambién el Apéndice 1). Aun así, cabe tomar nota de algunasdiferencias entre estos países y el nuestro, y más aun deciertas medidas estratégicas que fueron implementadas yque hicieron posible la trayectoria del desarrollo seguidapor ellos. . Primero, tanto las economías nórdicas comolos otros casos citados se caracterizan por una dotaciónde capital natural per cápita significativamente más eleva-do que el de la Argentina. Segundo, la situación actual denuestro país es que la pobreza estructural alcanza a casi untercio de la población acompañado por una informalidadlaboral que envuelve a 40% de la fuerza de trabajo. Tercero,los países mencionados construyeron diferentes, y más exi-tosos, contextos institucionales. Así, por ejemplo, Noruegafue capaz de proteger las actividades productivas no vincu-ladas directamente al petróleo mediante la creación de unFondo Soberano donde se colocaron los excedentes genera-dos a lo largo de los años. Esto revela capacidad de gestiónfiscal anti-cíclica y, además, un diseño institucional acorde


a objetivos de largo plazo. Similar es el reciente caso deAustralia, que acaba de firmar un acuerdo comercial conChina con el propósito de equilibrar su comercio.


Apéndice 3

Emergencia de un mundo multipolar. Opciones yoportunidades para la Argentina

El crecimiento económico mundial ha sido durante lasúltimas dos décadas bastante dispar entre países y regio-nes. Como regla general las economías en desarrollo cre-cieron más rápidamente que las desarrolladas generando,por primera vez en la historia, un proceso de convergen-cia económica.

Este rebalanceo de la económica mundial estuvotambién acompañado por un crecimiento particularmenteimportante por parte de ciertos países en desarrollo que sehan convertido en algunas de las economías más impor-tantes del mundo: China, India y en menor medida, Bra-sil. El Cuadro A3.1 presenta las tasas de crecimiento enpaíses y regiones seleccionadas y las proyecciones al 2030.Estas últimas muestran que la preeminencia de las eco-nomías emergentes está proyectada a aumentar en formasignificativa. Es particularmente importante la pérdida deimportancia relativa de la Unión Europea y el aumento enimportancia de China.

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Cuadro A3.1

Fuente: Ricardo Arriazu, Seminario Banco Ciudad. Bs. As., 2015.

Este nuevo mapa económico del mundo está dando lugara un mundo que es al mismo tiempo por un lado multipolar,con varios polos dominantes, y por otro a lo que Félix Peñadenomina un mundo Multiplex, es decir con muchos ámbitosde importancia comercial.6

Un mundo en el cual la importancia económica, la capaci-daddeinfluencia política,elorigendelas inversiones trasnacio-nalesylaparticipaciónenelcomerciointernacionalestámuchomás distribuida que en el pasado. Las proyecciones que se pre-sentan en el Cuadro A3.1 sugieren que estas tendencias se man-tendrán o acentuarán durante la próxima década, generando

6 La expresión Multiplex alude a la diversificación de los mercados de exportación.FélixPeña,PresentaciónenelCURI,Montevideo,marzo2015.


http://www.teseopress.com/unaestrategiadedesarrollo/wp-content/uploads/sites/258/2015/09/Cuadro-A3.1.jpg

nuevos liderazgos, cambios significativos en los flujos comer-ciales y nuevas oportunidades para países exportadores comola Argentina.

La ampliación de actores relevantes en el comercio inter-nacional, la creciente importancia de Asia en el comercio,especialmente de productos primarios incluyendo los alimen-tos, es de particular importancia para la Argentina en su cali-dad de gran exportador de productos agro-alimentarios. En elnuevo contexto internacional se abren espacios importantespara construir una inserción internacional más equilibrada conuna mayor autonomía, flexibilidad y capacidad para negociaracuerdos comerciales.

Tal como puede verse en el Gráfico A3.1, el comerciointernacional aumentó de manera sostenida durante el periodo1986-2007, para decaer significativamente durante el últimoquinquenio como consecuencia de la crisis económica inter-nacional.

Gráfico A3.1Fuerte desaceleración del comercio internacional

Fuente: J.A. Ocampo, Seminario INTAL-UBA, Bs. As., 2015.



Esta caída en el comercio mundial, menos acentuadaen el caso de los productos alimentarios, también estáacompañada por dos fenómenos contrapuestos: a) lacreciente importancia de los países en desarrollo comoimportadores de alimentos aumentando la cantidad yvariedad de posibles socios comerciales; b) la emergen-cia de unos pocos países, liderados por Japón, Corea,China y los países petroleros, como grandes importa-dores netos de alimentos con la posibilidad de desarro-llar posiciones dominantes en el mercado; c) la posibleincorporación de la India –tercera economía mundialen términos de PPP y del África Subsahariana- comopolos de crecimiento económico y actores importantesen comercio agroalimentario.

Esta nueva configuración del mercado internacionales un tema central para la Argentina y jerarquizala importancia de participar activamente tanto en lasnegociaciones multilaterales de la OMC como en losacuerdos regionales que están en negociación. Estosacuerdos hacen más transparentes los mercados inter-nacionales, dan seguridad y protección frente a paísescon posiciones dominantes y definen las concesionesparticulares de acceso a mercados y a sus condicionesparticulares (sanidad, calidad, etc.). No ser parte de estosacuerdos limita la posibilidad de comerciar y tambiénde agregar valor a la producción primaria, ya que losproductos elaborados son más sensibles a la reglas decomercio que se establecen en estos acuerdos.

Pensando a futuro, la reconfiguración económicamundial también tendrá un impacto importante en laforma en que se reubicarán geográficamente la demandade alimentos y, consecuentemente, los mercados agroa-limentarios. El Gráfico A3.2 (mapa) muestra las pro-yecciones sobre la posible expansión de la demanda dealimentos en las principales regiones del mundo. Puedeverse que la expansión más rápida y significativa en


términos cuantitativos ocurrirá en Asia y África, mer-cados que absorberán buena parte del incremento delcomercio global de alimentos.

Gráfico A3.2Incremento esperado de consumo de alimentos por Regiones del Mundo

Fuente: FAO, LDC analysis. Roma.

Por otra parte, el Gráfico A3.3 muestra las expor-taciones argentinas de productos agroindustriales dis-criminadas por el nivel de procesamiento. Estas expor-taciones representan más del 50% de las exportacionestotales del país e incluyen un número importante dedestinos.


Grafico A3.3Destinos de las exportaciones argentinas

con distinto nivel de procesamiento

Fuente: UN COMTRADE y ALADI

En dicho Gráfico puede verse también que los prin-cipales destinos son la UE, China y el resto de Asia. Peroes importante notar también la significativa y crecienteimportancia especialmente en productos con mayor valoragregado del MERCOSUR, y del resto de América Latinay África, particularmente los Países del Norte de África.Es decir la considerable dispersión de las exportacionesagroindustriales y consecuentemente la necesidad de aten-der y entender las variadas condiciones cualitativas, sanita-rias, legales y comerciales de todos estos mercados es unanecesidad imperiosa.

Para determinar la importancia relativa de los distintosmercados es necesario analizar el tamaño actual y futu-ro de cada uno de los mercados incluyendo los aspectoscualitativos de la demanda por productos agro-industriales.Tal como puede verse, la composición de las exportacionestienen algunas diferencias en los diferentes destinos. Losmercados que demandan proporcionalmente más produc-



tos con mayor valor agregado, que son obviamente los demayor interés para Argentina, son la UE, América Latinay el Norte del África.

Este análisis sólo confirma, desde el punto de vista delas exportaciones agro-industriales, la observación hechapor el Grupo Consenso7 en el sentido de que la crecienteimportancia de las economías emergentes y la consecuen-te aparición de un Mundo Multiplex requieren, y ademáshacen posible, una estrategia de inserción internacionalamplia, diversa y atenta a las especificidades y necesidadesde muchos mercados.

Una estrategia de este tipo plantea dos desafíos simul-táneos. Por un lado la situación actual del MERCOSUR ypor el otro la importancia y necesidad de una participaciónactiva tanto en las negociaciones multilaterales en el ámbitode la OMC como en los diversos acuerdos regionales queestán en proceso de negociación.

Con respecto al MERCOSUR es imperativo que lospaíses miembros encuentren una fórmula para resolver lasituación de estancamiento e inacción en el cual está sumer-gido el proceso de integración regional. De una parte esnecesario retomar de manera conjunta la iniciativa paraabrir nuevos mercados, sobre la base de la comunidad deintereses ofensivos del MERCOSUR, donde la agriculturay la bioeconomia en general ocupan un lugar destacado.De otro lado, es necesario volver a una gestión sin trabasdel comercio intrazona. El mercado regional es aún clavepara la transformación de varias actividades productivasque deben dar un salto de productividad y competitivi-dad, incluyendo el caso de diversas manufacturas de origenagropecuario.

Con respecto a la negociación multilateral y a losacuerdos regionales que están en proceso de negociacióndesde el MERCOSUR, es necesario progresar en dos direc-ciones. En primer lugar redefinir las posturas de negocia-

7 Grupo Consenso, Presentación en el CARI, abril 2015.


ciones buscando una posición más equilibrada en relacióna los distintos sectores productivos. En este sentido valoraradecuadamente las potenciales ganancias que se podríanobtener en la negociación a favor de los sectores exportado-res que tienen mayores ventajas competitivas y, consecuen-temente, capacidad de expansión productiva y exportado-ra. Desde esta perspectiva la negociación MERCOSUR-UE adquiere una importancia especial. La Argentina debesumarse al impulso que tienen sus otros socios a riesgode enfrentar problemas en caso de concretarse un acuerdoa dos velocidades, como está siendo impulsada por Uru-guay y Brasil. De hecho en el periodo de transición, hastaque Argentina se incorpore al acuerdo en forma plena, lasexportaciones argentinas quedarían en desventaja con res-pecto a las de sus socios en el MERCOSUR.

En segundo lugar, y en forma vinculada al fortaleci-miento del MERCOSUR, potenciar la capacidad de nego-ciación del país estableciendo posiciones comunes conlos países integrantes del acuerdo regional. Es importan-te recordar que los países del MERCOSUR representan el30% de las exportaciones netas agroalimentarias del mun-do. Esta posición dominante en el mercado bien utilizadadaría a los países miembros una considerable capacidadnegociadora. Esta postura es especialmente importante enrelación a China. La capacidad de negociación con dichopaís por parte de cada uno de los países del MERCOSUR,tomados individualmente, es bastante escasa. Más aún siéstas se establecen desde una posición de debilidad gene-rada por situaciones financieras de corto plazo como hasido el caso de la Argentina. Una negociación conjunta for-talecería notablemente la posición de los países del MER-COSUR a partir de la dependencia alimentaria que Chi-na ha desarrollado con respecto a las importaciones desdela Argentina y Brasil. Es más, siguiendo esta línea y aun-que tendrá importantes costos, nuestro país debería revisarvarios de los recientes acuerdos firmados con China, don-de muchas de las concesiones realizadas han estado guia-


das por urgencias financieras de corto plazo y descuidandointereses de orden estratégico tanto en el plano económicocomo geopolítico.


Sobre los autores

Ramiro Albrieu

Economista y profesor de la Universidad de Buenos Aires.Investigador asociado del Centro de Estudios de Estado ySociedad (CEDES) y de la Red Sudamericana de Econo-mía Aplicada (Red Sur). Especialista en Macroeconomía, hapublicado diversos artículos y libros sobre macroeconomíalatinoamericana, con especial énfasis en el rol de los recur-sos naturales en el desarrollo de la región.

Ricardo Carciofi

IIEP-UBA. Master en Desarrollo, Universidad de Sussex,Inglaterra y Estudios de Doctorado en la misma Universi-dad. Licenciado en Economía, UBA. Entre 2005 y 2013 hasido Director del Instituto para la Integración de AméricaLatina y el Caribe, INTAL, en el Banco Interamericano deDesarrollo, BID. Anteriormente se desempeñó como Direc-tor Ejecutivo del BID y la Corporación Interamericana deInversiones. Fue Asesor Regional de la Comisión Econó-mica para América Latina en Santiago de Chile y estuvo acargo de la División de Desarrollo Económico de la CEPAL.Ha sido Subsecretario de Presupuesto del Ministerio deEconomía de la Nación. Actualmente es consultor del BID,las Naciones Unidas y ha realizado trabajos de asesoría agobiernos de América Latina.

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Marcelo Cavarozzi

Investigador Principal del CONICET y Profesor Titular deCiencia Política en la Universidad Nacional de San Martín.Se recibió como Contador Público en la UBA y Doctor enCiencia Política en la Universidad de California, Berkeley.

Sebastián Katz

Economista y Magister en Política Económica (UBA).Es Gerente Principal de Investigaciones Económicas delBCRA. Se desempeñó como Subsecretario de Programa-ción Económica del Ministerio de Economía y Producciónde la República Argentina entre febrero de 2004 y marzo de2006 y como representante del Ministro de Economía anteel Directorio del BCRA. Es profesor de Dinero, Crédito yBancos en la UBA y de Macroeconomía en la Universi-dad de San Andrés. Actualmente es Director Alterno delPrograma de Posgrado de Especialización en Mercado deCapitales (UBA-Merval).

José Luis Machinea

Profesor en la Universidad Di Tella y en la UBA. Ex Secre-tario Ejecutivo de la CEPAL, ha sido Ministro de Economía,Presidente del Banco Central y Subsecretario de PolíticaEconómica. Ha publicado extensamente sobre macroeco-nomía y desarrollo económico y social. Es Doctor en Eco-nomía de la Universidad de Minnesota.


Roberto Martínez Nogueira

Graduado de la Universidad de Buenos Aires y Ph.D. enGobierno y Administración Pública (Cornell University),con cursos de posgrado y postdoctorales en las Universi-dades de Harvard, Madrid, Michigan y Colorado. Especia-lista en análisis de políticas públicas y en diseño, gestión yevaluación institucional, ha realizado tareas de consultoríapara gobiernos y para organismos multilaterales en nume-rosos países de América Latina y África. En la actualidades profesor de las Maestrías de Administración y PolíticasPúblicas y de Estudios Organizacionales de la Universidadde San Andrés. Es miembro del Consejo de Administraciónde las fundaciones Pro Vivienda Social y Fundapaz. Autorde 19 libros y de numerosos artículos sobre temáticas desu especialidad.

Martín Piñeiro

Ingeniero Agrónomo graduado en la Universidad de Bue-nos Aires y PhD en Economía Agraria en la University ofCalifornia, USA. En la actualidad es Director del GrupoCEO, Director del Comité de Asuntos Agrarios del ConsejoArgentino de Relaciones Internacionales (CARI), Ha sidoSubsecretario de Economía Agraria; miembro del ConsejoNacional de Educación Superior y del Consejo de Planifi-cación de la Universidad Nacional de Buenos Aires; Direc-tor General del Instituto Interamericano de Cooperaciónpara la Agricultura (IICA); Presidente del Consejo Directivodel International Food Policy Research Institute (IFPRI) Harealizado actividades de consultoría con el Banco Mundial,el BID, la FAO, el FIDA, la Interamerican Foundation, elCGIAR y la Fundación Ford entre otros.


Ricardo Daniel Rozemberg

Licenciado en Economía de la Universidad de Buenos Aires.Master en Economía y Políticas Públicas de la UniversidadDi Tella. Investigador Senior del Centro iDeAS de la Uni-versidad de San Martín y Director del Observatorio Pymexdel Instituto de Estrategia Internacional de la CERA. Esconsultor regular de organismos y organizaciones nacio-nales e internacionales, tales como BID, Red MERCOSUR,INTAL, Red LATN, ITC, ALADI, CENIT, CIPPEC. En elámbito del sector público, se desempeñó como Gerente dela Agencia de Desarrollo de Inversiones (2007/9), directordel Centro de Estudios para la Producción del Ministe-rio de Industria (2000/6), y director del Centro de Econo-mía Internacional de la Cancillería (1998/2000). Es autorde diferentes trabajos y estudios sobre la problemática dedistintos sectores productivos, el comercio exterior y laintegración regional, la inversión extranjera directa y lasnegociaciones económicas regionales e internacionales.

Guillermo Rozenwurcel

Economista, Investigador Principal del CONICET, Investi-gador Visitante del CEDES y Director Ejecutivo del Cen-tro de Investigaciones sobre Desarrollo Económico de laUNSAM. Fue Secretario de Estado para la Pequeña yMediana Empresa en 1999-2000. Ha sido consultor deCEPAL, PNUD, OIT, BID, el Banco Mundial y otras insti-tuciones internacionales. Es autor de varios libros y nume-rosos artículos publicados en revistas académicas del país yel exterior. Ejerce la docencia como Profesor Titular en laFacultad de Ciencias Económicas de la UBA y en la Escuelade Política y Gobierno de la UNSAM. También dictó cursos


en distintas universidades e instituciones de formación deposgrado de Brasil, Canadá, Costa Rica, Cuba, España yVenezuela, entre otros países.


argentina: una estrategia de desarrollo para el siglo...

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