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ARGENTINA
PROVINCIA DE ENTRE RÍOS
MINISTERIO DE ECONOMÍA, HACIENDA Y FINANZAS
CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA NO REEMBOLSABLE
BID ATN/OC – 13928 – AR
BID AR-T1116
“Fortalecimiento de la Gestión por Resultado en la Provincia de Entre Ríos”
Cooperación Técnica No Reembolsable BID ATN/OC–13928-AR
COMPONENTE II
Consultoría 10: Elaborar un marco conceptual y un manual de procedimientos
para la elaboración de presupuestos por resultados en la Provincia de Entre
Ríos
INFORME FINAL
Sebastián J. Rocha
Julio 2015
(*) Se agradece a los técnicos y funcionarios del gobierno de la Provincia, por haber brindado tiempo para
las entrevistas y reuniones de trabajo mantenidas en la localidad de Paraná. Sin este aporte, la presente
consultoría no hubiera podido llevarse a cabo.
2
Contenido
Abreviaturas y Acrónimos............................................................................. 3
Presentación ................................................................................................... 4
I. Antecedentes de Presupuesto por Resultados .................................... 6
II.1. Contexto Internacional .................................................................................... 6
II.2. Situación para Argentina ............................................................................... 11
II.3. La situación de la formulación presupuestaria en la Provincia de Entre
Ríos y su vinculación con la PpR. ......................................................................... 12
II. Marco Conceptual. Justificación para su implementación ............. 14
II.1 Generalidades .................................................................................................. 14
II.2. Principales Contenidos del Presupuesto bajo la modalidad de PpR. ..... 16
III. Manual de Procedimientos para aplicar PpR en la Administración
Pública Provincial del Gobierno de Entre Ríos .......................................... 23
III.1. Objetivo ........................................................................................................... 23
III.2. El instructivo vigente. Sugerencias para su modificación. ....................... 26
III.3. Etapas para la implementación de la PpR. ............................................... 27
III.1. Etapa 1. Identificación de Productos y Resultados .................................. 29
III.2. Etapa 2. Presupuestación y Programación Financiera. .......................... 31
III.3. Etapa 3. Dinámica de la Presupuestación por Resultados..................... 45
IV. Consideraciones Finales ................................................................... 48
Bibliografía .................................................................................................... 52
Agentes Entrevistados ................................................................................. 54
3
Abreviaturas y Acrónimos
APN Administración Pública Nacional
APP Administración Pública Provincial
BID Banco Interamericano de Desarrollo
DdP Dirección de Presupuesto
GpR Gestión por Resultados
MCP Manual de Clasificación Presupuestaria
OdG Objeto del Gasto
PpP Presupuestación por Programa
PpR Presupuesto por Resultados
TdR Términos de Referencia
4
Presentación
El presente documento presenta el Informe Final de la Consultoría, cuyo objeto es
elaborar un marco conceptual y un manual de procedimientos para la elaboración de
presupuestos por resultados en la Provincia de Entre Ríos.
Las actividades que contempla el TdR para el logro de este objetivo son:
- Realizar un análisis comparativo sobre la situación de la Provincia de Entre Ríos
respecto a otras jurisdicciones provinciales y/o municipales de Argentina u otros
países donde existan antecedentes de que basan su presupuestación en la PpR.
- Realizar entrevistas a agentes clave de las áreas de presupuesto de la Provincia.
- Elaborar un marco conceptual que permita justificar la aplicación del instrumento
de Presupuesto por Resultados (PpR).
- Elaborar un Manual de Procedimientos que permita aplicar la metodología de Pre-
supuesto por Resultados (PpR) en la administración pública provincial, vinculando
la planificación estratégica y operativa con el ciclo presupuestario.
El informe se estructura de la siguiente manera.
En el Primer Capítulo se exponen los antecedentes sobre Presupuesto por Resultados
(PpR) a nivel mundial. Se contextualiza para una muestra de países en donde existe
evidencia de instrumentación y separadamente se describe la situación actual para
nuestro País. En sus aspectos teóricos, la consultoría reviste similitudes con la
Consultoría 14 del Proyecto, debido a que los objetivos del TdR son los mismos pero
para el Municipio de Paraná1.
En el Segundo Capítulo se expone el marco teórico que justifica la instrumentación de
la propuesta. En este capítulo se explican -en detalle- los contenidos de la PpR y se
exponen los requisitos mínimos de información para la elaboración de un
presupuesto bajo esta modalidad.
1 Sin embargo, la metodología que se desarrolla se aplica específicamente a la Administración Pública del
Gobierno de la Provincia.
5
El Tercer Capítulo resulta el más importante del presente documento. En él se
elabora el Manual de Procedimientos para aplicar la metodología de PpR, poniendo
énfasis en la vinculación entre la planificación operativa y el presupuesto.
Sobre el final del documento se exponen las principales consideraciones que surgen
del estudio.
6
I. Antecedentes de Presupuesto por Resultados2
II.1. Contexto Internacional
Existe una vasta literatura sobre las distintas experiencias en materia de
implementación de GpR en las Administraciones Públicas. Si bien es posible
encontrar algunas experiencias exitosas, los procesos instrumentales de la GpR son
muy heterogéneos dependiendo de cada país, y además no suele encontrarse que
estén formalizadas en normas que definan el alcance del instrumento y la
responsabilidad de cada uno de los organismos gubernamentales y que -asimismo-
especifiquen en detalle cómo han sido implementados.
Por lo general los estudios ilustran generalidades acerca de los esfuerzos que cada
una de las naciones ha realizado con el fin de poner en práctica esta iniciativa. La
mayoría de las experiencias muestran algún grado de implementación en los tres
pilares centrales de la GpR: i) planificación estratégica y operativa; ii)
presupuestación; iii) monitoreo y seguimiento.
Las investigaciones que dan cuenta de los distintos avances a nivel mundial acerca de
la implementación de este moderno esquema de presupuestación demuestran que el
éxito en la instrumentación asociada al logro de objetivos de política pública está
estrechamente vinculado con el modelo de Planificación Estratégica y Operativa que
cada estamento público elabora3.
De los países estudiados resulta prácticamente imposible obtener una conclusión
unívoca respecto al grado de adopción de los tres pilares mencionados. Muchos
estados han integrado el proceso de planificación al de presupuestación, pero otros
sólo cuentan con el instrumento presupuestario como una herramienta de
planificación en sí misma. Por otra parte, otros países tienen desarrollado un sistema
de planificación sofisticado con definición de indicadores de producto y de resultado,
2 Para un detalle sobre la evolución de las técnicas presupuestarias que antecedieron a la metodología
de Presupuesto por Resultados (u Orientado a Resultados), ver capítulo 2 de la Consultoría 14 del Proyecto “Marco Conceptual y manual de procedimientos para la elaboración de presupuesto por resultados en el Municipio de Paraná”. 3 Los vínculos se refieren vis a vis Planificación Estratégica con Presupuesto Plurianual y Planificación
Operativa con Presupuesto Anual o del Ejercicio.
7
convirtiéndose dicho sistema en el instrumento central de la política pública, siendo
el presupuesto sólo un instrumento financiero que visualiza la ejecución
presupuestaria anual.
En el siguiente cuadro se expone un resumen de algunos países de la OCDE y de
Latinoamérica, que describe los avances centrales respecto a la implementación de
GpR, haciendo énfasis en el pilar de PpR.
Cuadro 1. Iniciativas de GpR a nivel Mundial – Países Seleccionados
Países Forma de EstadoInstrumento
de GpR (*) Organismo Responsable
Ranking de
Implementacion GpR
según BID(*)
Anglosajones
Australia FederalPlan Operativo Anual/
PresupuestoDepartamento de Finanzas
Canadá FederalPlan Estrategico /
Plan Operativo AnualSecretaría de Gabinete del Tesoro
EEUU Federal Presupuesto Oficina de Gestión y Presupuesto
Nueva Zelandanda Unitario Plan Plurianual
Reino Unido Unitario Compromiso de Servicio Público
Latinoamericanos
Argentina FederalObjetivos y Metas Estrategicas/
Presupuesto Anual
Jefatura de Gabinete de Ministros/
Oficina Nacional de Presupuesto6
Brasil Federal Planes de Mediano Plazo Ministerio de Planeamiento, Presupuesto Gestión 2
Chile UnitarioPlan Estrategico /
Plan Operativo AnualMinisterio Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES) 1
Colombia Unitario Plan Nacional de Inversiones Departamento Nacional de Planeación (DNP) 3
Mexico FederalPlan de Mediano Plazo /
Presupuesto ProgramáticoSecretaría de la Presidencia y la Secretaría de Hacienda 4
Perú Unitario Presupuesto Anual (GpR por Ley)Secretaría de Gestión Pública/
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico5
Uruguay Federal Presupuesto Anual (por Programas) Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) 7
Fuente: Bonari, D. y Gasparin, J. (2004), Fioretti, P. (2014), García L. R y García M. M (2010). (*) En todos los casos existe alguna norma que lo avala. (**) Sólo para los países latinoamericanos, que son los estudiados por el BID.
En todos los casos se puede observar que existe algún respaldo normativo para la
implementación o instrumento que le da lugar a la instrumentación de iniciativas
vinculadas a la GpR. Claramente, el tenor de la importancia que cada país le confiere
está asociado a la rigurosidad de la norma que avala o aprueba la metodología4.
Países como Australia, Canadá, EEUU, Nueva Zelanda o Reino Unido (anglosajones),
representan los casos más evolucionados en la materia. Las reformas centrales en los
mecanismos de formulación presupuestaria asimilables a estas metodologías surgen
en la década de los noventas, es decir, reformas de la “nueva” gestión por resultados
para diferenciarlas de las de la década de los setentas, que fueron las primeras
4 Las normas van desde resoluciones ministeriales hasta leyes nacionales aprobadas por el Parlamento
según el caso.
8
reformas que marcaron cambios radicales en las estructuras de las administraciones
gubernamentales.
En el cuadro se puede visualizar que la gran mayoría de los países tiene una visión de
mediano a largo plazo, ya que el énfasis está puesto en los Planes Estratégicos y su
vinculación con los Presupuestos Plurianuales -es decir- se visualiza una perfecta
integración al ciclo presupuestario. Esta es la gran diferencia con los países de latino-
américa.
En esas economías existe algún área de gobierno en el Ejecutivo de cada nivel de
gobierno (Estado Nacional y Gobiernos Subnacionales) que ejerce un rol claro -
otorgado por la propia norma que le dio lugar a la metodología- en cuanto a la
definición de los objetivos estratégicos de gobierno y al establecimiento de pautas
hacia cada uno de los organismos que componen la Administración Pública.
A su vez, por lo general, otra área detenta la responsabilidad de realizar un
seguimiento y monitoreo del gasto público en base un sistema o tablero de control,
con indicadores meta tanto para los productos asociados a la prestación de bienes y
servicios, como para los resultados definidos en la etapa de planificación.
El gran desafío que estos países asumieron, y que significa la reforma con más
resistencia en las administraciones gubernamentales, es el establecimiento de
sistemas que evalúan el desempeño de los funcionarios y técnicos, basados en
mecanismos de premios y castigos. Esta herramienta es cuestionada porque utiliza
criterios que son adecuados a administraciones privadas, en donde se pueden
generar bonificaciones pecuniarias a los empleados sobre la base del incremento de
los ingresos que las organizaciones logren por la venta de sus productos o servicios
en el mercado. En general, las experiencias que han tenido éxito en el sector público
están asociadas a incrementos presupuestarios que sólo se aplican a gastos que
responden específicamente a remuneraciones al personal5.
En los países que han logrado mayor éxito en la implementación de la GpR, se
observa que existen reportes de gestión que muestran la ejecución presupuestaria en
5 Algunas consideraciones sobre estos contratos se encuentran en Rocha et al (2010)
9
conjunto con alguna noción de indicadores que muestran el cumplimiento de
objetivos estratégicos de los organismos gubernamentales. Estos informes
representan los documentos esenciales para la formulación presupuestaria del
presupuesto del ejercicio siguiente. Muchas veces los informes son puestos a
consideración, no sólo del poder legislativo, sino que se conforman acuerdos con la
ciudadanía para rendir el cumplimiento de los objetivos que se prometieron a inicios
del año.
Con respecto a la vinculación planificación-presupuesto, el avance es muy poco
verificable. En los casos donde más se puede verificar la rigurosidad de esta dualidad
entre ambas dimensiones de un mismo instrumento es cuando se establecen precisas
restricciones presupuestarias (vgr. techos presupuestarios), por lo que la
planificación está condicionada a dicha restricción.
En el otro extremo de los países anglosajones, encontramos la experiencia latinoame-
ricana. En términos generales, si bien algunos países de la Región han avanzado con
la instrumentación de la PpR, en la mayoría de los casos el avance es limitado debido,
principalmente, a la falta de articulación entre la planificación y la presupuestación.
Algunos países diseñan su política pública brindándole un rol preponderante al
proceso de planificación, y otros consideran que el presupuesto es una herramienta
de planificación en sí misma, subestimando la importancia de contar con un Sistema
de Planificación o un área específica para ello.
En particular, esta debilidad se verifica cuando en un organización pública no existen:
i) Planes Estratégicos y Operativos Sectoriales (o por finalidad-función si se estuviera
hablando de clasificaciones presupuestarias) que definan en forma precisa la cadena
insumos-actividades-productos-resultados; ii) Presupuesto por Programas, donde se
contemplen los objetivos del programa, la finalidad a la que pertenece desde el
punto de vista de la clasificación funcional del presupuesto, las metas que se
pretenden alcanzar -en los programas- con la ejecución del presupuesto, y las
asignaciones presupuestarias según las distintas clasificaciones del gasto y los
recursos.
10
Se pueden encontrar países en donde se han implementado fuertes procesos de
cambio en materia presupuestaria, acompañados por el dictado de una norma
(Decreto o Ley), como por ejemplo el caso de nuestro país a nivel nacional que,
mediante la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional (Ley 24.156), establece un sistema información financiera-
presupuestaria y contable que permite ordenar a la APN y brindar estadísticas
oportunas y confiables sobre el comportamiento financiero del Sector Público
Nacional ; y otros, en donde el fuerte son las iniciativas de planificación, que definen
planes plurianuales, que por lo general surgen de un área central muchas veces
dependiendo de la presidencia o la jefatura de gabinete del Ejecutivo Nacional. Sin
embargo, existe un vacío en la interrelación entre los objetivos estratégicos de los
Planes que se proyectan desde estos organismos y los presupuestos que se elaboran
en las Oficinas de Presupuesto.
Las situaciones descriptas responden claramente al poder discrecional y diferencial
que se le otorgue a un área de gobierno respecto de otra. Si son las Oficinas o
Direcciones de Presupuesto las que lideran el proceso de ejecución de los objetivos
de política, será muy difícil delegar un rol protagónico en la definición de metas a
lograr -como parte de la estrategia de gobierno- a otra área, ya que es el órgano
ejecutor del presupuesto quien condicionará los planes gubernamentales a la
ejecución del gasto. Por el contrario, si el rol preponderante fue delegado a un área
del gobierno que coordina todos los planes estratégicos (y operativos) de todos los
estamentos gubernamentales, será el área de presupuesto quien deberá formular los
programas presupuestarios bajo las definiciones que provengan de un “sistema” de
planificación central.
Un buen ejemplo en Latinoamérica es el caso de Perú. A partir del año 2007, en este
país la Ley de Presupuesto dispuso formalmente la implementación del Presupuesto
por Resultados (PpR). A partir del año 2010 específicamente se fortaleció dicho
proceso, en donde la Dirección General del Presupuesto Público (DGPP) toma un rol
preponderante, implementando un conjunto de procedimientos operativos para
elaborar el Presupuesto Anual mediante la metodología de Presupuesto por
Resultados. Uno de los cambios más importantes está referido a la programación y
11
formulación presupuestaria, como fases iniciales del proceso, en las que se
identifican las intervenciones a financiar y las metas a alcanzar.
II.2. Situación para Argentina
La mayor iniciativa que permite constatar que las administraciones gubernamentales
en nuestro País han instrumentado buenas prácticas en materia de PpR es -sin dudas-
el Programa para la Implementación del Pilar Externo del Plan de Acción a Mediano
Plazo para la Efectividad en el Desarrollo (PRODEV). Este Programa del BID, financia
consultorías y capacitaciones de funcionarios públicos, enfocadas a fortalecer la
efectividad de los gobiernos de la región de América Latina y el Caribe, con el objeto
de mejorar el impacto de las intervenciones públicas a través de la medición de
resultados. Esta política del Banco se ha llevado a cabo a la fecha en más de 25
países, tanto en su fase diagnóstica, como en la etapa de implementación. Asimismo,
se han aprobado más de 30 cooperaciones técnicas destinadas a gobiernos
subnacionales.
En nuestro País, el alcance de la Cooperación alcanza a siete provincias (Buenos Aires,
Chaco, Salta, Jujuy, Tucumán, Mendoza y Entre Ríos) y dos municipios (General
Pueyrredón-Provincia de Buenos Aires y Paraná-Provincia de Entre Ríos).
El enfoque de la Cooperación es similar para todos los gobiernos subnacionales bene-
ficiarios, dado que -a la luz de los resultados que arrojó el Sistema de Evaluación del
PRODEV (SEP)6 previo a la ejecución del Programa- las debilidades resaltadas en
cuanto a las capacidades institucionales tenían denominados comunes.
En particular, las evaluaciones arrojan como principal problemática a atender el
fortalecimiento de los procesos de presupuestación a través de indicadores de
resultado, y el monitoreo y evaluación en el cumplimiento de los resultados de las
políticas públicas (Pilares 2 y 5 del SEP). Para ello, es un requisito esencial planificar
6 El BID desarrolló una metodología para analizar la capacidad institucional de los países respecto de la
implementación de la GpRD llamado Sistema de Evaluación PRODEV (SEP). Este instrumento analiza la capacidad de los países en cinco áreas claves de la GpRD: 1) planificación estratégica, 2) presupuesto por resultados, 3) gestión financiera, auditoría y adquisiciones, 4) gestión de programas y proyectos y, 5) monitoreo y evaluación. El índice SEP de GpRD comprende 140 variables o indicadores, que permiten medir la capacidad de un país para avanzar en la institucionalización de la GpRD.
12
las acciones de gobierno a través de Plan Estratégicos (PE) que contemplen los
objetivos primordiales de la agenda de gobierno y estén asociados al proceso
presupuestario. En general, casi todos los gobiernos provinciales (no así los
municipales) desarrollan algún PE. Sin embargo, no es verificable el cumplimiento de
los objetivos propuestos. Ello resulta así porque, por lo general, no existe un marco
normativo que defina un Sistema de Planificación que, sobre la base de los objetivos
estratégicos del PE, elabore Planes Operativos (PO) que son los que deben definir los
objetivos de corto plazo (de periodicidad anual).
Este marco descriptivo permite concluir que los gobiernos provinciales y municipales
en nuestro País, evidencian una desvinculación entre los objetivos de política y
aquellos indicadores que explicitan el resultado que se quiere lograr mediante la
ejecución de los programas presupuestarios. Más allá de que se observe, en las
Direcciones de Presupuesto, Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAF)
con mayor o menor detalle e integrando mayor o menor cantidad de Módulos, en la
mayoría de los casos no se evidencia el establecimiento de metas o indicadores de
resultado que cada organismo gubernamental debería definir en sus programas
presupuestarios, y que luego permita evaluar el logro en su cumplimiento en
términos de las asignaciones presupuestarias que cada organismo ejecuta.
II.3. La situación de la formulación presupuestaria en la Provincia de
Entre Ríos y su vinculación con la PpR.
La Provincia de Entre Ríos, al igual que varias provincias argentinas, formula sus
presupuestos públicos en línea con lo normado por Ley 24.156 de encuadre nacional.
Bajo este antecedente, los gobiernos provinciales han dictado sus propias normas
para aprobar sus Manuales de Clasificaciones Presupuestarias, y han diseñado
instructivos para definir la metodología de presupuestación con que los distintos
estamentos del sector público provincial deben elaborar sus presupuestos anuales y
plurianuales.
13
A pesar de ello, y como ya se ha analizado y concluido en alguno de los informes
finales de las consultorías del Componente II de la Cooperación7, existen pruebas que
ponen en evidencia que en muchos de los organismos de la Administración Pública
Provincial (APP) no se completan los formularios que el instructivo elaborado por la
DGP dispone.
La Provincia de Entre Ríos no representa una excepción a la situación descripta. Es
por ello que es allí en donde debe ponerse el énfasis para el diseño del Manual de
Procedimientos que la presente consultoría prevé. De hecho, en particular para el
gobierno entrerriano, los formularios incluidos en el instructivo para la formulación
del presupuesto que elabora la Dirección General de Presupuesto, sólo contemplan -
en el mejor de los escenarios- la cuantificación de indicadores de producción y, como
se ha podido demostrar, son completados por la minoría las jurisdicciones.
Más allá de esta observación, lo que se destaca a los fines de la presente consultoría,
es que existe un único formulario dentro del conjunto de formularios del instructivo,
que hace alusión a la identificación de indicadores. Estos indicadores, denominados
indicadores meta o de producción bruta, se refieren a variables de medición que cada
organismo debe identificar y que deben poder ser monitoreados y estar asociados a
la ejecución presupuestaria.
En términos metodológicos, se puede mencionar que los indicadores que los
organismos exponen en el formulario específico referido a este particular, se pueden
clasificar como indicadores de producto. Es decir, intentan hacer referencia específica
a la producción física de bienes y servicios que se prestan a través de los distintos
programas públicos.
Si bien es correcto que las unidades ejecutoras definan indicadores de producción
para los programas que administran y ejecutan en su jurisdicción, los indicadores que
revisten estas características no permiten evaluar el resultado que se persigue por la
ejecución de determinada política pública.
7 Fioretti (2015), Padín (2015a), Padín (2015b).
14
II. Marco Conceptual. Justificación para su implementación
II.1 Generalidades
La metodología de Presupuesto por Resultado (PpR) constituye un instrumento para
la elaboración del Presupuesto Público que se centra en mejorar la capacidad del
proceso presupuestario orientado al cumplimiento de dos objetivos de la política
presupuestaria: i) priorizar el gasto, lo que significa asignar fondos públicos a los
sectores/programas que más contribuyen a satisfacer necesidades colectivas. Es
decir, intenta identificar partidas presupuestarias menos eficaces para reasignar
recursos a los programas que revisten mayor impacto colectivo asociado a los
principales objetivos de la política gubernamental; ii) se visualiza, como uno de los
objetivos principales de la política de gasto, el concepto de eficiencia -es decir-
cumplir los objetivos prestando la mayor cantidad de “productos” (bienes y servicios)
al menor costo.
Su mayor contribución al proceso de presupuestación es la implementación de una
herramienta de gestión de políticas públicas que permite vincular la asignación de
recursos a productos y resultados que son de alguna manera mensurables, donde
estos últimos están vinculados a Programas que tienen un objetivo de política bien
definido, de tal manera que el cumplimiento del objetivo sea monitoreable.
Claramente, esta herramienta debe instrumentarse de forma progresiva y debe estar
íntimamente vinculada a la Planificación Estratégica y Operativa de los estamento de
la Administración Pública.
El cambio fundamental que esta metodología propone, es formular el presupuesto
estatal iniciando el proceso desde la necesidad de insumos (factores productivos)
para alcanzar una meta definida de bienes y servicios a ser prestados (productos),
donde estos últimos están vinculados a los resultados que se esperan generen
cambios (positivos) en las condiciones de vida de la población beneficiaria8.
8 Ver modelo de Cadena de Valor Público en Capítulo siguiente.
15
Adicionalmente, la PpR permite evaluar los resultados logrados imponiendo transpa-
rencia al accionar del estado y posibilidades de generar mecanismos de ajustes en los
objetivos de política.
Estos conceptos pueden ejemplificarse tomando algún sector de la administración
gubernamental. En el caso de la salud pública, muchas veces se suele observar que
los presupuestos se incrementan año a año, mientras que no se observan mejoras de
las condiciones de vida de la población que los programas de salud atienden. Cuando
hablamos de condiciones de vida, en el caso de la salud, podemos citar indicadores
medibles que se asocian a las mismas (e.g. mortalidad materna o morbimortalidad
infantil). Es posible que, aun cuando las prestaciones de salud se incrementen, los
indicadores de resultado no mejoren.
La situación descrita anteriormente constituye la evidencia empírica que muestra la
existencia de problemas de eficacia y calidad en el gasto público, ya sea porque la
población no tiene acceso a los servicios, por la baja calidad de los mismos o porque
los recursos públicos no han conseguido revertir tendencias históricas de mal
desempeño de las políticas o programas públicos y/o de las áreas encargadas de
implementarlas.
Lo que muchas veces ocurre es que un presupuesto que no vincula insumos, procesos
y productos con el logro de resultados, se debe a: (i) la falta de articulación del pla-
neamiento con el presupuesto desde una perspectiva de resultados; (ii) la debilidad
en los sistemas de información, seguimiento y evaluación en los sectores e
instituciones que den cuenta -clara y oportuna- de la situación de los resultados y
productos; (iii) la poca capacidad de gestión orientada a resultados de las
instituciones, medida tanto en términos de los recursos humanos como en términos
de los mecanismos que promueven la articulación de objetivos; (iv) la escasa
rendición social de cuentas y participación informada de la sociedad civil en el
proceso de toma de decisiones; y (v) un ordenamiento institucional y de funciones
que no facilita el logro de resultados.
Estas debilidades y ausencias revelan que por -lo general- los sistemas
presupuestarios son inerciales, vulnerables a decisiones coyunturales y no
16
contribuyen a generar las condiciones para que el gasto público sea eficaz y permita
alcanzar resultados.
II.2. Principales Contenidos del Presupuesto bajo la modalidad de PpR.
Es esta sección se brinda un modelo estandarizado de la información requerida y del
análisis a realizar previo a formular un programa mediante la PpR u orientada a re-
sultados. Según el marco conceptual descrito en la sección anterior, es posible iniciar
la metodología desde la identificación de un Programa Específico dentro del Presu-
puesto. A partir de esta categoría, se define una unidad de programación de las
acciones de las entidades públicas que -integradas y articuladas- se orientan a
proveer productos para lograr un Resultado Específico en la población y así contribuir
al logro de un Resultado Final o Impacto asociado a un objetivo de política pública,
que debería ser cuantificable.
En el siguiente Cuadro, se presenta el esquema que describe los contenidos e
información mínima que debe contemplar cada uno de los Programas del
Presupuesto, bajo la técnica de PpR.
Cuadro 2. Contenidos Mínimos de la Formulación de un Programa según la PpR
Contenidos/Capítulos Descripción
INFORMACION GENERAL
- Jurisdicción/Ministerio del que depende Nombrar el Ministerio/Secretaría/Subsecretaría/Dirección
- Nombre del Programa Nombre preciso que identifique claramente el Resultado – si se
creó por una norma, identificarla
- Organismo Rector /Ejecutor
Organismo Ejecutor del Programas: Ministerio, Secretaría,
Dirección que tenga competencias para ejecutar las políticas del
Programa en cuestión
- Cargo del responsable primario Cargo (Nombre) del responsable
- Organismo Relacionados directa o
indirectamente
Nombrar las dependencias que tiene relación directa o indirecta
con la ejecución del programa
- Identificación del/de los Problema/s
Debe ser cuantificable en términos de su magnitud,
temporalidad, grupo poblacional y ámbito (¿Cuál es el problema
que se piensa resolver con la ejecución del programa?
- Descripción Descripción sucinta y clara acerca del problema que se quiere
resolver con el programa
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Contenidos/Capítulos Descripción
INFORMACION GENERAL
- Principales funciones del Org. Rector p
resolver el problema
Identificación de misión y las funciones del organismo ejecutor
relacionadas específicamente con la resolución del problema.
Identificar asimismo aquellas competencias donde tenga
competencias compartidas con otro organismo público
- Descripción de estadísticas disponibles
relacionadas con el /los problemas
Descripción de las estadísticas disponibles. Se deben adjuntar
datos estadísticos y/o cuantitativos relacionados al problema que
se quiera resolver, que sean suficientes para justificar la
necesidad del programa y la magnitud del problema identificado
- Identificación / Cuantificación
Población Objetivo
Identificar la población que presenta el problema a resolver o
necesidad a cubrir y cuantificarla estimativamente (definir
unidad de medida)
- Causas del/los problema/s
Se deben presentar las relaciones de causalidad del problema
identificado adoptando por ejemplo la técnica del Arbol de
Problemas. Desarrollar Arbol (Problema – Causas Directas –
Causas Indirectas)
- Definición y descripción de los
productos
Población beneficiaria. Responsable del Diseño del Producto.
Responsable que entrega o provee el producto. Indicador de
desempeño del producto. Unidad de Medida del Indicador de
desempeño del Producto
- Definición de actividades/metas e
insumos
Se debe considerar que la actividad deberá ser relevante y
presupuestable. Las tareas, están referidas a las acciones que
deben realizar las instituciones públicas para asegurar el
desarrollo e implementación de las actividades. Por su parte,
los insumos están constituidos por los recursos físicos,
humanos y financieros; necesarios para el desarrollo de las
tareas y la ejecución de las actividades
- Definición y valoración de las
indicadores para medir el cumplimiento de
metas
Definir indicadores de medición que puedan cuantificar el
logro de las metas que se definieron y su grado de asociación
con las actividades y productos a alcanzarse
- Definición del Resultado Específico
Se deriva del problema identificado y se define como un
cambio que debe ser cuantificable, observable sobre la
población objetivo y sobre un período de tiempo determinado.
(¿A quién afecta?, ¿Cuál es el cambio que se producirá?, ¿Cuál
es la magnitud de ese cambio? ¿Durante cuánto tiempo?)
- Medición de Impacto/Indicadores Definir indicadores macro que puedan medir el impacto sobre
la población (beneficiaria y total de la población)
- Descripción y cuantificación de los
Recursos Humanos
Describir cada uno de los recursos humanos
(calificación/función que realiza) y cuantificarlos
- Valoración de los Recursos Humanos Valorar los recursos humanos según se remuneración
- Descripción de otros recursos Describir y cuantificar el resto de los recursos (capital,
maquinas, servicios de terceros, etc.)
- Valoración de otros recursos Valorar los recursos diferentes a los RRHH
- Identificación de
Beneficios/Beneficiarios (*) Beneficiarios: población objetivo.
- Valoración de beneficios/beneficiarios Valorar el servicio o bien prestado - monto
promedio/unitario/por beneficiario.
Fuente: Elaboración propia. (*) Relacionado con las metas de cada programa/subprograma/actividad
La calidad en el diseño dependerá en gran medida de la información provista por los
responsables de las jurisdicciones y de los programas. La información que se describe
18
como necesaria surge del trabajo conjunto de las políticas de planificación y las de
presupuestación. Desde el punto de vista de la presupuestación, para entender cuál
es la situación actual del presupuesto de los programas en cuestión, es clave realizar
un costeo de alguno de los programas bajo estudio de manera de establecer una
metodología para costear el programa en la actualidad y -a partir de allí- definir
cuáles son los principales rubros del gasto a considerar según alguna de las
clasificaciones presupuestarias9.
Estas funcionalidades están directamente relacionadas con la información requerida
para alcanzar un presupuesto por resultados bajo los lineamientos que se han
descrito hasta ahora. De manera de poder entender cuál es el esquema propuesto, a
continuación se expone una Ficha Modelo donde describen cada uno de los campos
que deberán tenerse en consideración al momento de formular el presupuesto.
9 Existen diversas formas de clasificar los recursos y gastos. De acuerdo al origen, moneda, por
finalidad y función, por objeto del gasto (Personal, Bienes de Uso, etcétera), por Jurisdicción, entre otras. A los fines de esta consultoría, y por contar con información muy detallada para los programas que han sido considerados como pilotos, se ha elegido la clasificación por objeto del gasto por considerarse la más adecuada para realizar el ejercicio inicial de presupuestación (ver detalle en Sección III.2).
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Cuadro 3. Ficha Modelo10
JURISDICCION MINISTERIO DE
DESARROLLO SOCIAL (SAF X) DESCRIPCION
POLITICA PRESUPUESTARIA DEL SECTOR
PROGRAMA XX (NUMERO DEL PRESUPUESTO)
OBJETIVO GENERAL
OBJETIVOS ESPECIFICOS
Objetivo 1:
Objetivo 2:
Objetivo n:
SUBPROGRAMAS/PROYECTO/ACTIVIDADES
Subprograma 1:
Actividad 1.1:
Actividad 1.2:
Actividad n:
Subprograma 2:
Actividad 2.1:
Actividad 2.2:
Actividad n:
RECURSOS/INSUMOS REQUERIDOS PARA LA
EJECUCION
Recursos Humanos:
Cuadro de cantidad de recursos y competencias/clasificación por
grupos
Identificación de Otros Recursos:
Equipos, Servicios contratados, etc.
PRESUPUESTO DEL PROGRAMA Valor total del gasto público imputado al programa
CATEGORIAS PROGRAMATICAS
Por objeto del gasto económico
Gastos en Personal:
Bienes de Consumo
Bienes de Uso
Servicios No Personales
Transferencias (detallar si el monto fuera significativo)
…..
Por Programa11
:
Subprograma 1
Actividad 1.1.
Proyecto (si existiera un nivel inferior de clasificación).
Obra (Ídem anterior)
METAS FISICAS
Identificación de metas físicas para cada subprograma/actividad.
- Incorporar Cuadro resumen.
Ejemplo:
Subprograma 1/Actividad 1.1./Meta Física 1.1.1/Meta Física
1.1.2 (definición de meta/unidad de medida/valor de la línea
base/valor a alcanzar a una determinada fecha con la ejecución
del programa/)
PRODUCTOS
Producto 1.
Producto 2.
Producto n
RESULTADO (IMPACTO) Definición del Resultado o Impacto del Programa en general (ej.
Reducir la tasa de pobreza en un x %)
Fuente: Elaboración Propia
10
Los contenidos surgirán del esquema de imputación de gastos públicos, que es parte integrante de la Metodología desarrollada en el Capítulo siguiente. La definición de las actividades, las metas físicas y los indicadores, deben surgir de las Planificaciones Operativas. 11
Esta es la clasificación de mayor interés a los fines de la presupuestación para ejercicios futuros.
20
Sin dudas la herramienta debe focalizarse esencialmente sobre la Clasificación por
Programa. Como mencionara Fioretti (2015), “…esta clasificación es la más relevante
a los fines de poder elaborar una metodología para la implementación de un
Presupuesto por Resultados para la administración pública provincial”. El instructivo
establecido por la DdP define que cada jurisdicción debe elaborar su presupuesto
sobre la base de Programas, con una determinada estructura de gasto, donde se
definen aperturas del programa en subprogramas y/o actividades, según el árbol de
complejidad que revista en virtud de cómo haya sido identificado por una de las
dependencias gubernamentales. Y continua diciendo: “Las aperturas van desde la
clasificación de programa como la apertura de mayor nivel, hasta la de obra que no
necesariamente se identifica con la apertura de menor nivel. Las distintas categorías
están asociadas al tipo de producto que cada una de las jurisdicciones genere, en
relación a si éste es considerado como un producto terminal o final, o intermedio
dentro de la cadena de valor público. Los productos finales están asociados a un
propósito específico de prestación pública, donde el mismo no representa un insumo
para la elaboración de un bien o servicio público que brinda una jurisdicción. De esta
forma, un programa tiene identificado un producto terminal. La segunda categoría
programática de menor orden, es el subprograma. Esta apertura se justifica dentro de
un programa, cuando existen funciones multiproducto asociados a un programa, es
decir, productos que no son homogéneos entre sí, en particular porque difieren las
unidades de medida o los beneficiarios que reciben la prestación son muy diferentes.
Cada subprograma presta un producto terminal al igual que en el caso de los
productos asociados a la categoría programa. La tercera de las categorías se
denomina actividad. En este caso el producto es de carácter intermedio, es decir que
representa un insumo para otro programa o jurisdicción, a los fines de la generación
de productos finales. Esta categoría es la de menor orden dentro de las que se le
pueden asignar créditos presupuestarios. Dentro de esta clasificación se identifican
subcategorías. Así las actividades pueden ser específicas, comunes, o centrales. La
cuarta categoría programática se denomina Proyecto y está relacionada con la etapa
de ejecución del ciclo de vida de un proyecto de inversión, de manera tal que la
categoría aparece presupuestariamente cuando se incorpora la propuesta de
inversión en el presupuesto y desaparece cuando la inversión está en condiciones de
21
generar los bienes o servicios a ser prestados. La quinta y última de las categorías
(aunque el clasificador identifica una sexta categoría en donde se incorporan las
partidas no asignables a programas) es la de Obra. En verdad, es una subcategoría de
la de Proyecto. Cuando los proyectos de inversión se pueden desagregar en más de un
componente, ya sea por cuestiones tecnológicas o de diferentes formas de ejecución
relacionadas con diferentes etapas en el tiempo, cada uno de esos subcomponentes
son identificados como la categoría Obra. En particular, para ser identificada de esa
manera, deben cumplir con algunos requisitos esenciales: primero, debe identificarse
una unidad física individualizable y mensurable; segundo, debe poder contratarse en
forma independiente del resto de los subcomponentes del Proyecto; tercero,
representa una parte del proyecto revistiendo la condición necesaria, pero no
suficiente para la ejecución del mismo”.
En esta clasificación se nota claramente que la PpP representa una herramienta
esencial que identifica indicadores pero sólo asociados al concepto de producción
física. En ningún momento tiene en cuenta el concepto de resultado.
La metodología de PpR incorpora el concepto de Efecto, Resultado e Impacto en el
proceso presupuestario.
El primer concepto se puede explicar con el siguiente ejemplo. Si la comunidad se
beneficia de los Productos que un programa público provee, es posible establecer
una relación de causa y efecto entre el producto provisto y cambio en el
comportamiento del beneficiario. Uno de los ejemplos más utilizado para explicar
esta causalidad es el caso de los programas de vacunación: vacunar a niños y niñas
contra el contagio de una enfermedad, implica generar un cambio en esa población
respecto a la respuesta diferencial en las posibilidades de contagio. Por lo tanto, es
posible observar de alguna manera el Efecto de dicho programa.
El segundo concepto, se refiere a la posibilidad medir el Efecto. Siguiendo con el
ejemplo anterior, el indicador de resultado debería poder mostrar el grado de
inmunidad que se ha logrado en la población elegible para ser beneficiario del
Programa. En virtud de ello, es posible enfatizar que no necesariamente el programa
22
generará un Resultado (positivo), ya que podría proveerse el Producto y, sin
embargo, dependiendo de un sinnúmero de variables, no generar el Efecto esperado.
El último concepto es el de Impacto. En la técnica metodológica que se describirá, el
Impacto representa el grado de cumplimiento de los Objetivos definidos como estra-
tégicos por el Programa, a raíz del alcance de los Resultados Esperados. En el
ejemplo, sería disminuir la mortalidad infantil12.
A pesar de estas definiciones, es posible que la cadena de valor pública no pueda ser
aplicada al ciento por ciento en todos los Programas de la Administración Pública, y
esto puede deberse a varios factores a saber: i) porque no existe una definición de
indicadores precisos para medir cada uno de los productos/resultados; ii) porque el
programa específico no permite identificar una población objetivo que pueda ser
monitoreada desde el otorgamiento de los beneficios hasta la constatación del
cambio que en la población generó; iii) porque no es posible aislar el efecto parcial
del programa sobre la mejora la población beneficiario, entre otros.
De todas formas, la metodología plantea los pasos secuenciales para intentar aplicar
el instrumento a los pilotos que se han identificado en la Cooperación.
12
Esta descripción responde a la metodología de Marco Lógico desarrollada por GIACONE (2015), en la Consultoría 2 del Componente I de la Cooperación.
23
III. Manual de Procedimientos para aplicar PpR en la Administración
Pública Provincial del Gobierno de Entre Ríos
III.1. Objetivo
El presente capítulo es el más representativo de la Consultoría. Para su desarrollo se
ha realizado un análisis exhaustivo de las herramientas que utiliza el Gobierno de la
Provincia para elaborar su presupuesto anual, y se han mantenido reuniones de
trabajo con técnicos de la Dirección General de Presupuesto y de cada una de las
áreas o encargados de formular el presupuesto en los tres sectores seleccionados
como pilotos, para aplicar la metodología propuesta en un futuro inmediato.
El objetivo principal es elaborar una metodología para la formulación presupuestaria
que integre el proceso habitual que actualmente se lleva a cabo en la Provincia, con
la incorporación de criterios transparentes y objetivos, que a su vez permitan asociar
la ejecución presupuestaria con indicadores de producto y resultado sobre la base de
la definición de cadena de valor público que está detrás de la GpR13.
Si bien en la actualidad existe un instructivo que elabora y actualiza año a año la DdP
de la Provincia, en donde se determinan los pasos secuenciales que las distintas áreas
de gobierno deben tener en cuenta para elaborar el presupuesto, se ha podido
observar que -por una parte- los formularios que integran el instructivo no se
completan respetando taxativamente la metodología que allí se define; y por otra, los
formularios no incluyen indicadores de resultado sino sólo de producto, pero en
donde no existe una adecuada asociación con el presupuesto de manera de poder
evaluar el éxito en el cumplimiento de la política pública que se quiere lograr.
Si bien existe en una Presupuestación por Programa (PpP), se considera oportuno
realizar alguna modificación o adecuación a los formularios de manera tal que los
organismos gubernamentales especifiquen los indicadores que estarán utilizando
para monitorear el cumplimiento de los objetivos de los programas, desde el
13
Ver detalle en el documento final de la Consultoría 2 del Proyecto: GIACONE, J. (2015): “Diseñar una metodología para la elaboración de planes operativos sectoriales, que contemplen la definición de metas, objetivos e indicadores cuantitativos y cualitativos”.
24
momento de la definición de dichos indicadores hasta el final del proceso
presupuestario, es decir, la etapa de ejecución.
Por otra parte, la metodología intenta ordenar las distintas instancias e
interrelaciones que deben generarse entre los distintos interlocutores del gobierno,
de tal forma de establecer responsabilidades que deban cumplirse durante la etapa
de formulación.
Por lo general, y no sólo en la Provincia de Entre Ríos, el presupuesto en los
gobiernos subnacionales en nuestro País (provincias y municipios), no es un
instrumento de gestión para la provisión adecuada de bienes públicos y la medición
de los efectos positivos hacia los ciudadanos de una jurisdicción territorial.
En particular, porque existe una débil articulación entre la planificación operativa y el
presupuesto, no se cuenta con un encuadre normativo que fije precisiones acerca de
este particular y se contemplan principalmente aspectos financieros. Hay un escaso
desarrollo de métricas que permitan evaluar el desempeño en el cumplimiento de
objetivos y -finalmente- se observa una carencia en la realización de evaluaciones
que retroalimenten los procesos de toma de decisiones.
Es dable mencionar que el proceso de implementación de la metodología es de
carácter progresivo, ya que la PpR introduce un cambio radical en la elaboración del
Presupuesto, partiendo de una visión integrada de planificación y presupuesto para la
consecución de resultados a través de la aplicación efectiva de instrumentos como el
planeamiento estratégico, la medición del desempeño, la evaluación de resultados y
los esquemas de incentivos a la gestión. En este capítulo, no se avanza sobre los
instrumentos de medición de desempeño y diseño de esquemas de incentivos14, que
debe contemplarse cuando el modelo de GpR alcance un mayor grado de madurez.
La metodología propuesta avanza sobre los elementos mínimos de esta iniciativa de
modernización del proceso presupuestario actual.
En particular, el presente Manual está dirigido a los funcionarios administrativos y
operativos de las Unidades Ejecutoras en sus diferentes niveles (Secretarás,
14
Ver nota la pie 5
25
Subsecretarías, Direcciones) y contiene pautas para programar y formular adecuada-
mente las metas (indicadores) de los Programas que cada unidad ejecuta, aplicando
la PpR.
Para poder aplicar la metodología, los funcionarios y técnicos deben estar dotados de
conocimientos específicos para alcanzar los objetivos que se proponen. Estos conoci-
mientos se pueden resumir en15:
a) Conocimientos sobre Planificación Estratégica y Operativa.
b) Identificación de los resultados a lograr en la población y determinación de los
insumos, las actividades, productos y resultados.
c) Conceptos, características y objetivos de PpR.
d) Lineamientos para la identificación, determinación y costeo de productos bajo el
enfoque de PpR.
Con estos conocimientos, es posible aplicar la metodología paso a paso a cualquier
organismo de la APP, mediante un trabajo en equipo integrativo. En línea con las
definiciones alcanzadas por los resultados de la Consultoría 2 de la Cooperación16 se
pueden exponer los siguientes ejes centrales para la aplicación de la metodología, en
donde se vinculan la planificación con la presupuestación. Para ello, se debe definir la
cadena de valor pública.
Esquema Cadena de Valor Pública
Fuente: ILPES – BID, Varios Documentos
15
Como parte de la Cooperación, se han previsto cursos de capacitación a los funcionarios y técnicos de la Provincia. 16
Citada Oportunamente.
26
Para poder aplicar la metodología se debe iniciar por el concepto de programa espe-
cífico, que no es ni más ni menos que describir los programas que actualmente los
organismos ejecutan. Por lo tanto, se debe trabajar con cada jurisdicción de manera
de traducir la cadena de valor pública a los formularios que actualmente describe el
instructivo.
III.2. El instructivo vigente. Sugerencias para su modificación.
Como ya se ha mencionado, si bien la metodología que se propone avanza sobre una
modalidad de presupuestación que no es la misma que actualmente la DdP define,
como paso previo -y a los fines de cumplimentar con información que en la mayoría
de las jurisdicciones está incompleta al momento de formular el presupuesto- se
propone realizar modificaciones a los formularios para poder contar con información
requerida para poder asociar el presupuesto a indicadores de resultado bajo la lógica
de la PpR.
El Formulario que se sugiere modificar es el F8. Según el Instructivo, en este
formulario se identifican las metas e indicadores de producción (si bien no existe una
específica diferenciación entre producto terminal e intermedios) que se asocian a
cada uno de los objetivos de política que están detrás de la presupuestación por
programas (PpP). Si bien la PpP es uno de los objetivos que persigue la Cooperación
PRODEV, la información que se presenta en el F8 es incompleta a los fines de la
PpR17. El detalle del formulario, permite apreciar que la información requerida es
crucial para que los organismos gubernamentales tengan identificados programas en
sus presupuestos, asociados a metas de producción. El formulario solicita
taxativamente la necesidad de “información de las metas y/o producción bruta que se
estima alcanzar a nivel de programas para el trienio que se presupuesta, con los
recursos reales y financieros asignados”. Además, el formulario es preciso en cuanto
a que solicita a las jurisdicciones información a más de un año. Retomando el análisis
realizado en Fioretti (2015), el formulario establece los siguientes campos: i)
denominación del producto; ii) unidad de medida; iii) valor del indicador programado
17
La implementación de PpR, está orientada a que en los presupuestos se definan indicadores de resultado y no únicamente de producto, como ya se ha aclarado en el capítulo anterior.
27
para el ejercicio vigente y dos ejercicios posteriores. Adicionalmente, existe un campo
para establecer los criterios metodológicos que fundamentan esos valores-meta y es
acompañado de un formulario adicional para realizar observaciones para el trienio.
Lo que falta en el formulario, que no es un tema menor, es identificar la línea base de
los indicadores (LB). Es decir, cuál es el valor verificado para esa actividad o
programa. Este dato es esencial a los fines de programar los valores de las
metas/producción a futuro, y representa un dato esencial para la implementación del
PRODEV. Como parte de los resultados de las Planificaciones Operativas de los tres
sectores beneficiarios, se espera contar con esas referencias, lo que facilitará poder
formular los presupuestos bajo la metodología de PpR. En verdad, los indicadores
producto son esenciales para la presupuestación de los programas públicos, aunque
se avanzará con una metodología que incorpora una definición de indicadores no con-
templados en los formularios: los indicadores de resultados”.
Es por ello que se sugiere adaptar el Formulario 8, o complementar la información
que actualmente se solicita, incorporando el F8b con indicadores de resultado que
muestren el grado de alcance en los objetivos específicos de la organización y su
contribución para mejorar la situación que los originó. Estos indicadores reflejan
logros tanto la contribución individual como colectiva, e indican el estado. A
continuación, y como parte del Manual de Procedimientos para implementar la PpR,
se expone un modelo de la modificación al Formulario 8 (Cuadros 5 y 15).
III.3. Etapas para la implementación de la PpR18.
El Manual contempla tres etapas: la Etapa 1, en donde se precisan los indicadores de
producto asociados a las actividades y se estudian los indicadores de resultados de la
PO, de forma de asegurar que los indicadores sean identificables, separables y
medibles, y por lo tanto presupuestables; la Etapa 2, en donde se describen los
criterios utilizados para vincular la PO, y sus indicadores de producto, con el
presupuesto clasificado según el método de Objeto del Gasto (OdG), tanto para un
año considerado como base (Presupuestación previa a la PO), como para un período
18
A los fines de poder operativizar la metodología en los sectores pilotos donde se implementará, a la fecha se tuvo conformidad de dos de los organismos: el Consejo General de Educación (CGE) y el Instituto Autárquico de Planeamiento y Vivienda (IAPV).
28
o períodos (Programación Financiera)19; y la Etapa 3, donde se relacionan los
indicadores de resultados que se identifican en la Etapa 1 con las asignaciones
presupuestarias requeridas para alcanzarlos, de manera de contar con un
instrumento que posibilite realizar ajustes presupuestarios en futuros ejercicios, es
decir, ver cuál es la dinámica de la presupuestación y sobre ella realizar ajustes en los
presupuestos futuros.
A cada componente20 o producto que presente un indicador de resultado le
corresponderá un gasto, o porción del presupuesto, que tiene por objetivo alcanzar la
meta indicada en el indicador de resultado. Es decir, debe surgir una relación entre
cada peso gastado y el resultado que ese peso debe generar. Se desprende entonces
que es fundamental contar con valores mensurables o monitoreables de los
indicadores de resultados. Estos establecen el nivel de cobertura o logro que se tiene
en el punto de partida (año base) y las brechas a ser cubiertas que surgen entre el
momento actual o vigente y el impacto que quiera lograrse a futuro. Debe destacarse
que estas brechas no son iguales para todos los programas y poblaciones objetivo
que se estén considerando. Estas variarán dependiendo de las regiones consideradas,
el ingreso per cápita del grupo a ser atendido, las instituciones involucradas del
sector privado, entre otras.
La metodología propuesta en esta Guía no obstaculiza las etapas del proceso o ciclo
presupuestario tradicional (programación, formulación, aprobación, ejecución y
evaluación del presupuesto), ya que por el contrario, fortalece dicho ciclo mediante
la clarificación de las metas que el presupuesto debe alcanzar.
Es más, esta metodología permite transformar las metas en resultados concretos que
deben ser medibles. Ello permitirá reasignar y reprogramar el gasto público en cada
ejercicio, de manera de realizar los ajustes pertinentes. De más está decir que, en el
ciclo presupuestario tradicional, la programación es la etapa de vinculación entre la
planificación y el presupuesto propiamente dicho.
19
Es importante aclarar que una PO tiene por lo general un horizonte de un año. Sin embargo, los programas suelen tener horizontes temporales mayores a un año por lo que la secuencia de PO de un programa para varios años es lo que se denomina Programación Financiera. 20
La definición de componente se refiere a la unidad inferior a Programa. En la nomenclatura actual de la formulación del presupuesto, estaría representada por la categoría sub-programa o actividad.
29
A continuación se describen cada una de las tres Etapas para llevar adelante el
proceso de presupuestación basado en resultados.
III.1. Etapa 1. Identificación de Productos y Resultados
En esta etapa se precisan los indicadores de producto asociados a las actividades y se
estudian los indicadores de resultados de la PO, de forma de asegurar que los
indicadores sean identificables, separables y medibles; y por lo tanto
presupuestables. Es decir, se exponen los indicadores de producto y resultado
asociados a cada uno de los componentes y actividades que surgen de la Planificación
Operativa (PO). Puede ocurrir que los indicadores de producto a utilizar no se
condigan uno a uno con las actividades definidas en la PO, debido a que a los fines de
la presupuestación, en algunos casos, se agrupan varias actividades bajo un solo
producto que será presupuestado.
A los fines ilustrativos se muestra en el Cuadro 4 y el Cuadro 5, las Matrices de
Producto y Resultados (MdP y MdR respectivamente) que surgen de la PO21.
Cuadro 4. Matriz de Productos22
Componentes/Indicador de Producto
Unidad de Medida
Valor del Indicador (meta) Medio de
Verificación Año Base Año
1 Año
2 Año
3 Año
n
Programa 1:
Indicador 1.1:
Indicador 1.2:
Indicador 1.n:
Componente 2 :
Indicador 2.1:
Indicador 2.2:
Indicador 2.n:
Componente 3:
Indicador 3.1:
Indicador 3.2:
Indicador 3.n:
Componente i:
Indicador i.1:
Indicador i.2:
Producto i.n:
Fuente: Tomado de GIACONE (2015).
21 La idea que se sostiene detrás de las MdP y MdR es la cadena de valor público, que expresa la
secuencia insumos-productos-resultados-impacto, y que es definida por la Planificación Operativa. 22
El presente es una adaptación del Cuadro de la MdR que surge de GIACONE (2015), página 59-61.
30
A través de la MdP, es posible presupuestar el Programa para cada uno de los años
bajo consideración. La matriz puede construirse para una sola PO (un año de
duración, se observarán metas intermedias) o para un período más largo de tiempo
(varias PO, se alcanzarán las metas finales). Los valores de las metas de los
indicadores de producto son el insumo clave para diferenciar el presupuesto actual, o
vigente, del gasto requerido para la ejecución de los componentes del programa que
se pretende presupuestar. El gasto actual es aquel que se ha determinado como
gasto de línea base, y se corresponde con el presupuesto/gasto del año previo a la
PO. El gasto requerido, sin embargo, es aquel que será necesario para ejecutar los
componente/actividades que la PO ha definido y por ende, satisfacer el objetivo
general operativo de la planificación y aportar a la consecución de las metas
estratégicas relevantes.
El valor de los indicadores de producto para cada año previsto por la PO puede
permanecer constante año a año, o ir incrementándose a lo largo del tiempo,
dependiendo de entre otros aspectos, de si los beneficiarios o población que reciben
un determinado bien o servicio permanecen constante mientras el programa se
encuentra en ejecución.
La MdR vincula los componentes y/o actividades de la PO con aquellos indicadores de
resultado que expresan cuál es el cambio que se puede lograr o medir una vez que se
hayan llevado a cabo las acciones previstas (y por ende entregados los productos y
servicios necesarios) por una intervención pública.
31
Cuadro 5. Matriz de Resultados23
Componentes/Indicador de Resultado
Unidad de Medida
Valor del Indicador (meta) Medio de
Verificación Año Base Año
1 Año
2 Año
3 Año
n
Componente 1:
Indicador 1.1:
Indicador 1.2:
Indicador 1.n:
Componente 2 :
Indicador 2.1:
Indicador 2.2:
Indicador 2.n:
Componente 3:
Indicador 3.1:
Indicador 3.2:
Indicador 3.n:
Componente i:
Indicador i.1:
Indicador i.2:
Indicador i.n:
Fuente: En base a GIACONE. (2015)
III.2. Etapa 2. Presupuestación y Programación Financiera.
En particular, en la Etapa 2, se describen los criterios utilizados para vincular la PO, y
sus indicadores de producto, con el presupuesto clasificado según el método de
Objeto del Gasto (OdG). Esto se hace tanto para un año considerado como base
(Presupuestación previa a la PO), como para un período o períodos (Programación
Financiera). Es importante aclarar que una PO tiene por lo general un horizonte de un
año. Sin embargo, los programas suelen tener horizontes temporales mayores a un
año por lo que la secuencia de PO de un programa para varios años es lo que se
denomina Programación Financiera.
En esta etapa se parte de la definición del presupuesto del año previo a la
elaboración de la PO (Gasto Vigente o Actual), que es aquel con el que ya se cuenta
para ejecutar el programa público, de existir este en la actualidad. A partir de esta
definición, se elabora el presupuesto del programa utilizando la clasificación
tradicional de los gastos de acuerdo a su objeto: Recursos Humanos, Bienes de
23
Idem nota al pie anterior, tomado de página 58.
32
Consumo, Servicios no Personales, Bienes de Uso, Transferencias24. Los presupuestos
del Gobierno de la Provincia de Entre Ríos ya cuentan con esta clasificación, pero no a
nivel de Programa propiamente dicho, sino que a veces una dependencia (vgr.
Dirección), representa un programa en sí.
Una vez ya optado este medio de clasificación, hará falta definir criterios para
determinar qué gastos deben imputarse al programa bajo análisis. Esto permitirá
construir el Gasto Requerido total del programa.
La metodología aplicada para imputar los gastos de cualquier programa comprende
todos aquellos conceptos que hacen al funcionamiento del programa, y que pueden
tener una valoración que no necesariamente es explicitada en el presupuesto.
Tomando un programa presupuestario, se puede decir que el costo de ese programa
incluye algunos conceptos de gastos que están relacionados con su operación o
funcionamiento. Y otros conceptos que no tienen una valoración monetaria en el
presupuesto vigente del programa, pero representan un costo de oportunidad para el
Estado (por utilizar recursos que no podrán ser destinados a fines alternativos, como
ser el valor del gasto en personal de agentes públicos que no están presupuestados
en el programa en cuestión, pero que prestan servicios de algún tipo a la concreción
de sus objetivos).
Asimismo, en el gasto, se incorporan partidas presupuestarias que técnicamente no
representan un “costo operativo” para el funcionamiento del programa en sí. Este es
el caso de las Transferencias (montos que se entregan a los beneficiarios sin recibir
algo a cambio) que se realizan desde el programa a otras entidades públicas o al
sector privado, y que en algunos programas representan uno de los principales
rubros presupuestarios. Por otra parte, existen partidas presupuestarias que no se
incluyen en su totalidad en el costo del programa. En particular, el rubro bienes de
uso, se incorpora en proporción a su depreciación anual.
24
Por lo general, uno esperaría que de estar en vigencia el Programa, el presupuesto esté expresado bajo la
clasificación por objeto del gasto. Sin embargo, como se observará más adelante, el programa puede ejecutar partidas que no están consideradas en la jurisdicción donde el programa se ejecuta, por lo que hay que utilizar criterios específicos para cada ítem del gasto para poder determinar el presupuesto del año base.
33
Cabe señalar que en la propuesta que aquí se realiza se suman todas las partidas de
gastos, independientemente de si ese gasto es financiado por el sector público o por
el sector privado, y no solamente las asignaciones presupuestarias dentro de la
institución que ejecuta y administra un programa, sino también a todas aquellas que
están en otra dependencia jurisdiccional y participan como gastos de operación del
programa en cuestión. Estos valores no surgen de los presupuestos públicos actuales,
sino que son el resultado de los gastos que el programa realiza independientemente
que el presupuesto provenga de la Unidad Ejecutora del programa.
A continuación se describen los criterios que se deben adoptar para la imputación del
gasto del Programa a cada uno de los ítems de la clasificación por Objeto del Gasto:
Recursos Humanos
Se deben identificar todos los recursos humanos que de alguna manera participan del
programa. A partir de allí, mediante la información provista por el área o unidad
ejecutora, y la definición de las horas dedicadas al programa en cuestión por parte de
cada uno de los agentes públicos, se debe establecer un porcentaje de dedicación al
programa de cada uno de esos recursos. La mayoría de los RRHH prestan servicios en
el área que ejecuta el programa, pero a su vez prestan servicios también en otros
programas; para el Presupuesto en cuestión sólo deberá imputarse el RRHH en la
proporción de su tiempo total de trabajo que dedica al programa bajo análisis.
El criterio generalmente adoptado es imputar el porcentaje correspondiente del
salario bruto de cada agente público, deduciendo las cargas sociales, debido a que no
es adecuado asociar al programa la composición familiar del empleado - estado civil,
hijos, antigüedad, etc. (los Programas requieren para su ejecución de RRHH con cierta
calificación laboral, dicha calificación se ve reflejada en su salario; sin embargo, el
salario también refleja otros ítems, como el Estado Civil o la cantidad de hijos,
características inherentes a la persona, pero no al programa en sí; por lo tanto, para
indicar el costo específico del programa se sustrae estos ítems del costo laboral
total). Para poder determinar en detalle el porcentaje de afectación del gasto total en
recursos humanos al programa, será crucial contar con el listado de cada uno de los
34
empleados públicos de la administración gubernamental, y las remuneraciones
asociadas según el escalafón o escala a la que cada agente pertenece.
Cuadro 6. Gastos en Personal En Pesos Corrientes
Función Escalafón Cantidad de
RRHH Salario Básico por escalafón
% de dedicación
Asignación Presupuestaria al
Programa
Secretario
Subsecretario 1
Director 1.1.
Director 1.2.
………..
Jefe de Departamento
Profesional 1
Profesional 2
……….
Técnico 1.
Técnico 2.
TOTALES
Fuente: Elaboración propia.
Bienes de Consumo
En este rubro, se encuentran los materiales y suministros consumibles para el
funcionamiento de los entes estatales, incluidos los que se destinan a conservación y
reparación de bienes de capital. Incluye además la adquisición de bienes para su
transformación y/o enajenación ulterior por aquellas entidades que desarrollan
actividades de carácter comercial, industrial y/o servicios, o por dependencias u
organismos que vendan o distribuyan elementos adquiridos con fines promocionales
luego de su exhibición en exposiciones, ferias, etc. Las principales características que
deben reunir los bienes comprendidos en este inciso son: que por su naturaleza estén
destinados al consumo final, intermedio, propio o de terceros, y que su tiempo de
utilización sea relativamente corto, generalmente dentro del ejercicio.
Para la imputación se debe prorratear las partidas presupuestarias afectadas a la
unidad ejecutora o dependencia que ejecuta el programa, entre la totalidad de
35
programas que la unidad administra25. En general, los presupuestos no reflejan la
totalidad de los gastos vinculados al programa. Es decir, es posible identificar otros
gastos extra-presupuestarios asociados al programa, que no estaban imputados al
presupuesto específico del programa o del área que lo ejecuta, pero son
fundamentales para el cumplimiento de las actividades que se ejecutan desde allí. En
particular, uno de los gastos más significativos de este inciso está representado por
los insumos requeridos para la ejecución de acciones que involucran prestaciones
vinculadas a servicios sociales (como ser insumos médicos en el caso de los
hospitales, o material didáctico en el caso de escuelas públicas). También se
identifican usualmente gastos asociados a refrigerios o servicios vinculados con
talleres o jornadas con el objeto de capacitar a los beneficiarios del programa.
Cuadro 7. Bienes de Consumo En Pesos Corrientes Conceptos Presupuesto de
la Unidad
Ejecutora
% de afectación al Programa
Presupuesto asignado al Programa
Alimentos para Personas
Hilados y Telas
Papel y Cartón para Oficina
Productos de Artes Graficas
Productos de Papel y Cartón
Combustibles y Lubricantes
Productos de Material Plástico
Productos Ferrosos
Útiles de Escritorio
Útiles y Materiales Eléctricos
Repuestos y Accesorios
Otros No Especificados
TOTALES
Fuente: Elaboración propia.
Servicios no Personales
Este rubro o ítem comprende los servicios para el funcionamiento de los entes
estatales destinados a la conservación y reparación de bienes de capital. Incluye
asimismo los servicios utilizados en los procesos productivos, por las entidades que
25
En muchos casos las unidades administran y ejecutan varios programas públicos.
36
desarrollan actividades de carácter comercial, industrial o servicios. Comprende
servicios básicos, arrendamientos de edificios, terrenos y equipos, servicios de
mantenimiento, limpieza y reparación, servicios técnicos y profesionales, publicidad e
impresión, servicios comerciales y financieros, etc.
Este rubro es poco significativo en casi todos los programas públicos, salvo que el
programa tenga una planta de personal pequeña que requiera la contratación de
servicios profesionales específicos que demanden una erogación elevada.
Se debe aplicar similar criterio que con los bienes de consumo, de manera de imputar
al programa un porcentaje de los gastos totales de la unidad ejecutora, de acuerdo a
los requerimientos del programa. Adicionalmente, se deben imputar aquí los servicios
básicos relacionados con el gasto en comunicaciones y mantenimiento de edificios,
así como los pasajes y viáticos del personal que trabaja en dicha Unidad, y los gastos
por pasantías que realizan estudiantes en el sector público.
Cuadro 8. Servicios No Personales En Pesos Corrientes
CONCEPTOS Presupuesto de la Unidad Ejecutora
% de afectación al
Programa
Presupuesto asignado al Programa
Servicios Básicos
Teléfonos y Comunicaciones
Correos y Telégrafos
Mantenimiento y Reparación de Edificios
Servicios Técnicos y Profesionales
Pasantes
Capacitaciones y talleres
Estudios Técnicos
Habilitaciones y Permisos
Servicios de Mantenimiento y Reparación
Transporte
Pasajes y Viáticos
TOTALES
Fuente: Elaboración propia.
37
Bienes de Uso
Aquí se deben imputar todos los gastos que se generan por la adquisición o
construcción de bienes de capital que aumentan el activo del sector público en un
período dado.
Se imputarán por el valor de su amortización durante el ejercicio presupuestario.
Se trata de bienes físicos, construcciones y/o equipos que sirven para producir otros
bienes o servicios, que no se agotan en el primer uso que de ellos se hace, tienen una
duración superior a un año y están sujetos a depreciación. Se incluye, asimismo, los
activos intangibles.
Ante la existencia de varios programas ejecutados por una única Unidad Ejecutora, si
la dificultad de identificar la importancia relativa del bien de capital en un programa
específico deviniese en un obstáculo insalvable, se sugiere imputar el gasto en forma
equiproporcional a la cantidad de programas que se administran.
Cuadro 9. Bienes de Uso En Pesos Corrientes
CONCEPTO
Cantidad de Ítems en la
Unidad Ejecutora
% de afectación al
Programa
Valor Unitario
Monto Asignado al Programa
Tierras y Terrenos
Edificios e Instalaciones
Construcciones
Maquinarias y Equipos
Marcas y Patentes
…………….
Otros
TOTALES
Fuente: Elaboración propia.
38
Transferencias
En este ítem, se deben imputar todas las erogaciones que no suponen la
contraprestación de bienes o servicios y cuyos importes no son reintegrados por los
beneficiarios26. Corresponden exclusivamente a transferencias de fondos y en
especie27. Estas transferencias pueden ser tanto al sector privado como al sector
público.
Claramente, en los programas que involucran asistencia a terceros, es esperable que
este sea el inciso más representativo dentro del gasto. En esos casos, es posible
identificar en detalle las transferencias realizadas tanto al sector privado en dinero y
en especie, como al sector público. Si bien en general los programas definen un
monto de la transferencia en especie, es de esperar que en años posteriores al año
base, se deban utilizar precios de mercado (referencia) para valorizar los bienes que
se prestan.
Cuadro 10. Transferencias En Pesos Corrientes
CONCEPTOS Cantidad de
Beneficiarios del Programa
Monto per cápita
Monto Asignado al Programa
Al sector Privado
En Dinero
……..
……….
En Especie
…………
Al sector Público
TOTALES
26
Por ejemplo, el programa de Transferencia más importante implementado en los últimos años es la Asignación Universal por Hijos. Consiste en entrega de fondos a los beneficiarios sin que estos deban realizar un trabajo (una contraprestación). En Tucumán, por ejemplo, en el Programa de Abordaje Integral de Nutrición (PAIN) las transferencias son el principal componente de su presupuesto (en este caso las transferencias son los módulos alimentarios, en dinero o en especie, que se entrega a los titulares del beneficio). 27
La incorporación de las transferencias en especies es novedoso en las Clasificaciones Presupuestarias de los Gobiernos Provinciales o del Gobierno nacional. En verdad el Clasificador Presupuestario de la Provincia de Entre Ríos no contempla dichas transferencias en sus categorías del gasto. La
mención es sólo de carácter propositiva ya que en muchos casos existen programas que realizan transferencias en especie y éstas no están valorizadas como tales. El ejemplo más común es el caso de los Programas Alimenticios o Nutricionales.
39
Por último, se debe expresar en una Tabla resumen cada uno de los valores de estos
rubros del presupuesto por OdG y el valor del total del programa.
Cuadro 11. Presupuesto por OdG Año Base En Pesos Corrientes
INCISO CONCEPTO Presupuesto
1 Gastos en Personal
2 Bienes de Consumo
3 Servicios No Personales
4 Bienes de Uso
5 Transferencias
TOTALES
Una vez determinado cada uno de estos gastos, se debe asociar cada actividad y
productos de la PO al presupuesto según el OdG. Para realizar esta asociación se responderá
a la pregunta cuál es el presupuesto que actualmente se destina a la ejecución de alguna (o
todas) las actividades que la PO ha definido para el siguiente ejercicio. Si las actividades son
exactamente las mismas (en dimensión y forma) que el programa venía contemplando, los
incrementos presupuestales para ejercicios futuros sólo se generarán por incremento de
costos en algunos de los ítems del gasto (ya sea en salarios o en precios de algunos de los
insumos). Por otra parte, si se incorporan nuevas actividades o las actividades tienen una
dimensión diferente, habrá que presupuestarlas bajo algún criterio específico en
consideración.
Esta secuencia es consistente siempre y cuando el programa público en
consideración se haya venido ejecutando previo a la implementación de la
metodología de presupuesto por resultados. Si este no fuera el caso, no existirá un
presupuesto para un año base, y habrá que elaborar un presupuesto por OdG para
luego aplicar la PpR. Es decir, habrá que construir directamente el Gasto Requerido
para cada uno de los años de la PO, sin revisar el Gasto Vigente.
40
Criterios para la asociación entre actividades y presupuesto por OdG
Una vez determinado el valor total del programa según el método de clasificación por
OdG, es necesario detallar la cuantía de recursos requeridos para cada actividad
prevista en los componentes de la PO.
Para ello, se trabaja sobre la base de los productos físicos mencionados en la MdP en
la Etapa 1, que están vinculados a componentes de la PO para el año base (Cuadro 4).
Para cada ítem del presupuesto por OdG se adoptarán criterios de imputación
relacionados con cada uno de los productos previstos.
En esta instancia, y dada la descripción de cada uno de los productos que se asocian a
cada uno de los componentes del gasto, se deberán adoptar criterios específicos que
no son homogéneos para cualquier programa en consideración.
En principio parece adecuado adoptar un criterio simple recurriendo a la equipropor-
cionalidad en la asignación para los rubros Recursos Humanos, Bienes de Consumo y
Bienes de Uso. Ya que se presume existe un esfuerzo relativo equilibrado entre todos
los componentes del gasto. En el caso de los ítems Servicios No Personales y
Transferencias, los criterios adoptados no presentan la misma particularidad. En el
primero de los casos, se espera que los servicios profesionales que representen el
gasto más relevante, estén asociados principalmente a acciones vinculadas a
productos y componentes específicos de la PO. Por su parte, en el caso de las
Transferencias, es de suponer que son gastos vinculados con aquellos componentes
que implican una clara identificación de bienes y servicios destinados a beneficiarios
bien definidos (población objetivo del programa).
El cruce entre la MdP y el gasto por OdG, permite asignar cada ítem del gasto a cada
uno de los componentes de la PO por su valor proporcional. Esto da como resultado
la Matriz Insumos-Productos-Presupuesto (MIPP) para el año base.
41
Cuadro 12. Matriz de Insumos-Productos-Presupuesto Año Base
Componentes/Indicador de Producto/Presupuesto
Unidad de Medida
Año Base
Valor Indicador de Producto
Costo por Insumo
Insumos Pesos
Componente 1:
Indicador 1.1:
Recursos Humanos
Bienes de Consumo
Servicios No Personales
Bienes de Uso
Transferencias
Subtotales
Indicador 1.2:
Recursos Humanos
Bienes de Consumo
Servicios No Personales
Bienes de Uso
Transferencias
Subtotales
Total Componente
Componente 2:
Indicador 2.1:
Recursos Humanos
Bienes de Consumo
Servicios No Personales
Bienes de Uso
Transferencias
Subtotales
Indicador 2.2:
Recursos Humanos
Bienes de Consumo
Servicios No Personales
Bienes de Uso
Transferencias
Subtotales
Total Componente
Es importante destacar que el Cuadro 12 se refiere al año base. Dicha matriz expone
los rubros del gasto para cada componente de la PO, y los productos que de ella
surgen, sobre el presupuesto que se construyó previo a la PO. Es decir, representa
una imputación del Gasto Vigente sobre la base de los componentes definidos a
posteriori por la PO. Esta herramienta constituye la visualización del presupuesto sólo
para aquellos productos que la PO identifica y que ya estaban siendo ejecutados
antes de que la PO se haya elaborado. Claramente, si la PO contempla algún
componente que en el ejercicio previo no se estaba ejecutando con el programa, la
valorización monetaria para el año base será igual a cero. Recién, a partir del primer
año en que la PO tome lugar, los productos que surgen de ella deberán ser
presupuestados. Por el contrario, si el programa es nuevo, no existirá año base, y el
42
primer año a presupuestarse se condice con los productos que surgen de la PO para
el primer año en ejecución.
El paso siguiente consiste en determinar el Gasto Requerido para el período
alcanzado por la PO. La secuencia para pasar del año base al año 1 es la siguiente:
i) En los casos que aparezcan productos que hasta entonces no eran
provistos por el programa, se valorizarán los productos según la
descripción que la PO defina para los componentes/actividades. Los
criterios no son homogéneos para todos los programas;
ii) Para los productos que ya se ejecutaban en el año base:
a. En el caso de que la diversidad de productos sea fácilmente
identificable, el cambio de precios esperado no sea significativo, o
no existan índices oficiales relacionados, se puede tomar valores
corrientes de mercado de los insumos involucrados en su
producción.
b. Para el caso en que los productos sigan de cerca la evolución de
un índice, o la diversidad de ítems dificulte el seguimiento
individualizado de cada uno, se ajustarán los valores del año base
por algún índice de indexación. Para cada uno de los ítems se
propone utilizar índices diferentes. En los rubros relacionados con
remuneraciones al factor trabajo (Recursos Humanos y honorarios
profesionales en el rubro Servicios No Personales), se utilizará
como base la evolución del Índice de Salarios del Sector Público;
en el resto de los rubros se sugiere utilizar el IPC (Índice de Precios
al Consumidor) o IPIM (Índice de Precios Internos al por Mayor),
ambos publicados por el INDEC. En todos los casos deberán
tomarse valores por unidad de producto, de manera de
43
determinar el monto total en función del valor del indicador de
producto para el año en consideración28.
De esta forma, se llega a la MIPPaño 1 reflejándose en ella las diferencias
presupuestarias para cada componente, producto y actividad, permitiendo
desagregar cada una de ellas según la clasificación por OdG.
Cuadro 13. Matriz de Insumos-Productos-Presupuesto Año 1 (o para los años 1 a 3)
Componentes/Indicador de Producto/Presupuesto
Unidad de Medida
Año 1
Valor Indicador
de Producto
Costo por Insumo
Insumos Pesos
Componente 1:
Indicador 1.1:
Recursos Humanos
Bienes de Consumo
Servicios No Personales
Bienes de Uso
Transferencias
Subtotales
Indicador 1.2:
Recursos Humanos
Bienes de Consumo
Servicios No Personales
Bienes de Uso
Transferencias
Subtotales
Total Componente
Componente 2:
Indicador 2.1:
Recursos Humanos
Bienes de Consumo
Servicios No Personales
Bienes de Uso
Transferencias
Subtotales
Indicador 2.2:
Recursos Humanos
Bienes de Consumo
Servicios No Personales
Bienes de Uso
Transferencias
Subtotales
Total Componente
Fuente: Elaboración propia.
28
Puede ser que entre el año base y el año 1 o los años subsiguientes el valor del indicador producto no sea el mismo. En el caso de que se incremente interanualmente, el incremento presupuestario se explicará por un lado por el incremento de precios y por otro por el mayor presupuesto requerido como consecuencia del aumento de la meta intermedia, es decir, la que aumenta de valor desde el año base hasta el período en que el programa deja de existir.
44
Para evidenciar la variación interanual del presupuesto entre el año base y el primer
año en que la PO se empieza ejecutar, se debe exponer el incremento entre los dos
períodos considerados.
Cuadro 14. Incremento Presupuestario Interanual.
Componentes/Indicador de Producto/Presupuesto
Unidad de Medida
Valor Indicador
de Producto Costo por Insumo
Año base
Año 1
Insumos Pesos
Variación Interanual
Año Base
Año 1 Abs %
Componente 1:
Indicador 1.1:
Recursos Humanos
Bienes de Consumo
Servicios No Personales
Bienes de Uso
Transferencias
Subtotales
Indicador 1.2:
Recursos Humanos
Bienes de Consumo
Servicios No Personales
Bienes de Uso
Transferencias
Subtotales
Total Componente
Componente 2:
Indicador 2.1:
Recursos Humanos
Bienes de Consumo
Servicios No Personales
Bienes de Uso
Transferencias
Subtotales
Indicador 2.2:
Recursos Humanos
Bienes de Consumo
Servicios No Personales
Bienes de Uso
Transferencias
Subtotales
Total Componente Fuente: Elaboración Propia
45
III.3. Etapa 3. Dinámica de la Presupuestación por Resultados
En esta etapa, se relacionan los indicadores de resultados que se exponen en la MdR
(Cuadro 5), con las asignaciones presupuestarias requeridas para alcanzarlos. De esta
manera se contará con un instrumento que posibilite realizar ajustes presupuestarios
en futuros ejercicios, es decir, ver cuál es la dinámica de la presupuestación y sobre
ella realizar ajustes en los presupuestos futuros.
A cada componente o producto que presente un indicador de resultado se le
corresponde un gasto, o porción del presupuesto, que tiene por objetivo alcanzar la
meta indicada en el indicador de resultado. Es decir, surge una relación entre cada
peso gastado y el resultado que ese peso debe generar.
Se desprende entonces que es fundamental contar con valores mensurables o
monitoreables de los indicadores de resultados. Estos establecen el nivel de
cobertura o logro que se tiene en el punto de partida (año base) y las brechas a ser
cubiertas que surgen entre el momento actual o vigente y el impacto que quiera
lograrse a futuro. Debe destacarse que estas brechas no son iguales para todos los
programas y poblaciones objetivos que se estén considerando. Éstas variarán
dependiendo de las regiones consideradas, el ingreso per cápita del grupo a ser
atendido, las instituciones involucradas del sector privado, entre otras.
Como se ha mostrado en la Etapa 2, la metodología se diagramó sobre la base de la
PO, tomando como horizonte temporal un año. Sin embargo no hay que dejar de
lado que, para futuras presupuestaciones, es necesario ir considerando ajustes tanto
en los presupuestos anuales como en los valores de los indicadores de resultado
propuestos hasta el momento en el que el programa deje de funcionar (de existir una
fecha de terminación).
Si la meta propuesta en términos de resultados no fuera alcanzada en el 100 %,
deberá realizarse un ajuste para el ejercicio siguiente. Por ello es crucial que los
indicadores de resultados sean mensurables tanto al inicio del ciclo presupuestario
como al final del ejercicio de ejecución.
46
Dicho esto, es posible expresar la matriz de resultados en términos presupuestarios,
y vincular los valores presupuestarios con las metas a través de un algoritmo (que se
llamará Coeficiente de Asignación Optima, CAO) que permita revelar cuándo el
presupuesto está alcanzando el resultado:
Cuadro 15. Matriz de Resultados-Presupuesto (MRP)
Componentes/Indicador de Resultado
Unidad de Medida
Año 1
Presupuesto IRE CAO IRV CAR
Componente 1:
Indicador 1.1:
Indicador 1.2:
Indicador 1.n:
Componente 2 :
Producto 2.1:
Producto 2.2.:
Producto 2.n:
La siguiente ecuación muestra la fórmula general para el CAO29:
CAOt = (IREt / GRt )
donde,
CAOt es el Coeficiente de Asignación Optimo, y dependerá de los valores de:
IREt es el Indicador de Resultado Esperado en el año t, (por ejemplo, aumento de 1% en el
nivel nutricional de la población objetivo de un programa alimentario como el PAIN).
GRt es el Gasto Requerido en el año t (por ejemplo, cantidad de pesos por beneficiario de un
producto)
29 En cada programa la fórmula puede variar sutilmente. Por ejemplo, si el IRE en un caso particular
fuese un aumento de 1% en el nivel nutricional de la población objetivo, y el GR se midiese en centenas de pesos por persona, será recomendable multiplicar el cociente IRE/GR por 100 para otorgar al CAO esperado un valor más cercano a los números enteros, y por lo tanto de más fácil manejo.
47
Para verificar el ajuste requerido en el presupuesto para ejercicios futuros se debe
calcular:
CARt = (IRVt / GRt)
donde,
CARt es el Coeficiente de Asignación Realizado
IRVt es el Indicador de Resultado Verificado en el año t,
De esta forma queda determinado qué si CARt < CAOt, deberá realizarse algún ajuste
en los indicadores de producto, ya que podría pensarse que se están realizando
esfuerzos presupuestarios que no se condicen con el resultado a lograr.
El ejercicio implica que, si para el Gasto Requerido en cada año el indicador de
resultado no fuera alcanzado, pueden ocurrir las siguientes situaciones:
deberá realizarse algún ajuste incremental en los indicadores de
producto, ya que podría pensarse que se están realizando esfuerzos
presupuestarios que no son suficientes para alcanzar el resultado.
deberán disminuirse los resultados esperados.
deberá repensarse el diseño del programa.
Adicionalmente, en algunos casos es posible definir indicadores que revisten la
condición de variable dicotómica -valor 0 fracaso, valor 1 éxito-30. Es estos casos, el
ajuste sólo se realizará para cada uno de los años en cuestión cuando se verifique
que el resultado esperado “no fuera alcanzado”.
30
Por ejemplo, valor 1 si con los fondos destinados se ha diseñado el software de registración y control del ganado en un programa de desarrollo productivo, valor 0 si el software no ha sido diseñado en tiempo y forma.
48
IV. Consideraciones Finales
La Provincia muestra un claro avance en materia de formulación presupuestaria,
principalmente en las cuatro clasificaciones presupuestarias más representativas a
los fines de la metodología que se está proponiendo en este informe: i) Objeto del
Gasto, ii) Finalidad-Función, iii) Jurisdiccional, iv) Por Programa.
A pesar de ello, se observa un grado de avance diferencial según cuál sea la
jurisdicción que se analice, en donde existe una clara intención de algunos
organismos de definir los indicadores meta o de producción bruta que el proceso
presupuestario establece en su etapa de formulación.
Sin embargo, no existen aún presupuestos anuales basados en una metodología de
Presupuesto por Resultado (PpR), ya que los agentes públicos de cada área de
gobierno no están familiarizados con dicho instrumento. No caben dudas acerca de
que cualquier propuesta que se elabore debe contar con el compromiso de los
encargados de elaborar el presupuesto anual, en donde se adopten un conjunto de
definiciones que se incluyan en el Instructivo Anual que elabora la DdP.
Si bien la metodología elaborada debe ser aplicable a toda la APP, se ha sugerido
iniciar el proceso de implementación en algunos organismos gubernamentales como
prueba piloto, sobre la base de que el concepto de resultado pone énfasis en la
calidad y cantidad de servicios públicos que se prestan y no en el requerimiento de
insumos de cada uno de las jurisdicciones públicas. La construcción del proceso
integral Panificación-Presupuesto va desde los Resultados esperados hacia el
requerimiento de Insumos en la cadena de valor público, y no al revés. Es por eso que
el proceso debería iniciase en la Planificación, que es donde se definen los resultados
esperados de la ejecución de las políticas públicas de cada jurisdicción (Unidades
Ejecutoras).
Más allá de no existir un modelo único de GpR, la literatura señala determinados
requisitos esenciales que deben considerarse:
49
i) Se debe disponer de información periódica sobre objetivos y resultados de
desempeño de las instituciones públicas y de los programas que ejecutan las
distintas Unidades Ejecutoras. Para ello se requiere la implementación de un
sistema de seguimiento y evaluación que pueda generar información sistemática y
permanente de los resultados logrados.
ii) Que al inicio del ciclo presupuestario (etapa de formulación) se recurra a la
información que administra el sistema que se menciona.
iii) Que los responsables de informar los resultados en cada jurisdicción sean los
únicos que incorporen información al sistema, que es la que alimenta la
planificación y los programas presupuestarios.
La metodología que se propone como Manual de Procedimientos para la elaboración
de un Presupuesto por Resultados no obstaculizará las etapas del proceso o ciclo
presupuestario tradicional (programación, formulación, aprobación, ejecución y
evaluación del presupuesto), ya que -por el contrario- fortalece dicho ciclo mediante
la clarificación de las metas que el presupuesto debe alcanzar. La misma permite
transformar las metas en resultados concretos que deben ser medibles. Así es posible
reasignar y reprogramar el gasto público en cada ejercicio de manera de realizar los
ajustes pertinentes. De más está decir que, en el ciclo presupuestario tradicional, la
programación es la etapa de vinculación entre la planificación y el presupuesto
propiamente dicho.
Como parte de la propuesta, se establece una metodología que propondrá un
conjunto de acciones a desarrollarse en forma continua y con una agenda de
periodicidad definida. Éstas deberán ser lideradas por un órgano rector que articule
la implementación con las distintas jurisdicciones gubernamentales31.
El Gobierno de la Provincia ya ha definido los organismos en donde la
implementación de la metodología tendrá lugar, en donde el primer paso será
identificar con precisión el servicio público que se está prestando a la comunidad. La
metodología propuesta tiene una relación estrecha con la PO que elaborarán los
organismos pilotos.
31
Se deberían definir roles de cada agente público al momento de su implementación
50
El Manual contempla tres etapas que permitirán llevar adelante el proceso de
presupuestación basado en resultados: la Etapa 1, en donde se precisan los
indicadores de producto asociados a las actividades y se estudian los indicadores de
resultados de la PO, de forma de asegurar que los indicadores sean identificables,
separables y medibles, y -por lo tanto- presupuestables; la Etapa 2, en donde se
describen los criterios utilizados para vincular la PO (y sus indicadores de producto)
con el presupuesto clasificado según el método de Objeto del Gasto (OdG), tanto
para un año considerado como base (Presupuestación previa a la PO) como para un
período o períodos (Programación Financiera)32; y la Etapa 3, donde se relacionan los
indicadores de resultados que se identifican en la Etapa 1 con las asignaciones
presupuestarias requeridas para alcanzarlos, de manera de contar con un
instrumento que posibilite realizar ajustes presupuestarios en futuros ejercicios, es
decir, ver cuál es la dinámica de la presupuestación y sobre ella realizar ajustes en los
presupuestos futuros.
A cada componente o producto que presente un indicador de resultado se le
corresponderá un gasto, o porción del presupuesto, que tiene por objetivo alcanzar la
meta indicada en el indicador de resultado. Es decir, debe surgir una relación entre
cada peso gastado y el resultado que ese peso debe generar. Se desprende entonces
que es fundamental contar con valores mensurables o monitoreables de los
indicadores de resultados. Estos establecen el nivel de cobertura o logro que se tiene
en el punto de partida (año base) y las brechas a ser cubiertas que surgen entre el
momento actual o vigente y el impacto que quiera lograrse a futuro. Debe destacarse
que estas brechas no son necesariamente iguales para todos los programas y
poblaciones objetivos que se estén considerando, sino que variarán dependiendo de
las regiones consideradas, el ingreso per cápita del grupo a ser atendido, las
instituciones involucradas del sector privado, entre otras variables.
Como comentario final, se define un listado secuencial de cuáles son las distintas
etapas que deberían cumplirse para tener la metodología implementada al ciento por
32
Es importante aclarar que una PO tiene por lo general un horizonte de un año. Sin embargo, los programas suelen tener horizontes temporales mayores a un año por lo que la secuencia de PO de un programa para varios años es lo que se denomina Programación Financiera.
51
ciento en toda la APP, que sirve de guía para verificar que estas etapas pueden ser
cumplimentadas, pero que no necesariamente en la actualidad el Gobierno de Entre
Ríos puede implementarlas en su totalidad en todo el sector público:
1. Emisión de una norma legal que designe los responsables cada programa.
2. Sensibilización de actores claves sobre los objetivos y metas del PpR.
3. Capacitación en planificación estratégica y formulación de indicadores
4. Capacitación en los nuevos instrumentos de presupuesto (formulación y
ejecución)
5. Capacitación en los instrumentos de seguimiento de indicadores
6. Ejecución de la planificación estratégica y operativa de cada programa
7. Asistencia técnica durante la ejecución presupuestaria de los recursos
asignados.
8. Asistencia técnica en la aplicación de los instrumentos de seguimiento y
evaluación, y de transparencia
9. Ejecución de evaluaciones programadas
10. Realización de talleres de intercambio de experiencias
11. Evaluación y sistematización de las lecciones aprendidas
12. Análisis de resultados y procesos alcanzados en la operación del PpR
52
Bibliografía
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53
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54
Agentes Entrevistados
Directora General de Relaciones Municipales. C.P.N. Silvana Gisela Valiero
Directora Coordinadora. Dirección Gral. de Relaciones Municipales. C.P.N. María
Anabella Cosentino
Director de Gestión Presupuestaria. C.P.N. Hugo Zubillaga
Jefe Departamento Erogaciones e Inversión Pública. C.P.N. Sebastián Baia
Jefe División Informática. Lic. Germán Iurato.
Gerente Contable. Instituto Autárquico de Planeamiento y Vivienda.. CPN. Paola
Andrea Hasenauer.
Director de Programación Presupuestaria. Consejo General de Educación. C.P.N. Adolfo Wolter