El proceso formativo y de consolidación del Estado Argentino en perspectiva histórica. La exclusión política y sus diferentes itinerarios Martha Ruffini (UNCO-Rep.Arg)*

La problemática de la exclusión

La persistencia de patrones excluyentes en las sociedades latinoamericanas constituye una cuestión de singular relevancia para las Ciencias Sociales. Desde el campo del Derecho, la Antropología, la Sociología, la Ciencia Política y la Historia se ha abordado este fenómeno que es visto como una de las problemáticas más serias de los Estados latinoamericanos actuales. Saldar la exclusión y eliminar la desigualdad social es hoy un desafío, ya que su existencia revela la incapacidad de las elites dirigentes de solucionar de raíz una cuestión que se relaciona con el comportamiento de la política y la economía nacional (Fleury, 2007: 98).

La exclusión puede ser vista como un proceso de desligadura o sea de ruptura simbólica de los lazos que unen a la esfera económica con la esfera política .Pero es también una construcción consensual que porta un grado sustancial de discriminación negativa .Como sirve como delimitador, como frontera para señalar un “nosotros” frente al “otro” porta una trayectoria en la que, recorriéndola, el excluido se va haciendo en su transitar.La exclusión social es hoy una realidad que involucra a toda la sociedad e impone pensar e intervenir sobre las cuestiones económicas, políticas e ideológicas (Karsz,2004)

El desafío consiste en plantear estrategias o mecanismos de inclusión social que permitan atenuar los efectos salvajes de la aplicación de las políticas neoliberales en América Latina durante la década de 1990 , responsables de la fragmentación social , la destrucción del arco de solidaridades, la precarización laboral y el disciplinamiento del sector obrero, generando nuevas formas de desigualdades, caracterizadas por la multiplicidad de actores ubicados en los bordes o fuera del sistema político y social signado por el inexorable reinado del mercado capitalista.

La desigualdad, que es parte de la lógica de funcionamiento del capitalismo, revela los limites de la democracia real y genera el interrogante de hasta qué punto se puede soportar, cuál es el limite de esa desigualdad. Para recuperar la cohesión social, construir una sociedad más equitativa y alcanzar la efectividad en el ejercicio de los derechos se impone el retorno del ciudadano como fundamento del poder político y herramienta para la emancipación, gestora de “otro mundo posible” (Cohn, 2002: 18)

Pero para la mayor parte de la población la posibilidad de acceso a la ciudadanía se encuentra vedada por el mismo formato de la política así como por el mercado que regula y determina quienes pueden obtener el bienestar .Administrar las diferencias, corregir desigualdades y

* Doctora en Historia (UNLP).Docente e Investigadora de la Universidad Nacional del Comahue. Especialista en Historia Política Argentina .Miembro del Centro de Estudios Históricos de Estado-Política y Cultura (CEHEPyC) de la Universidad Nacional del Comahue, centro miembro de CLACSO.

crear un sujeto político integrado y autónomo constituyen los desafíos más apremiantes de la época actual.

En la medida que la necesaria igualdad social se vea vulnerada por la privación o las dificultades para acceder a los bienes considerados indispensables para garantizar la reproducción social, se ven cercenadas las posibilidades de ejercer una ciudadanía política autónoma y responsable. La democracia convive así con las desigualdades tanto políticas como económicas, generando ciudadanos nominales, situados en una esfera difusa y ambigua entre la ciudadanía y la no ciudadanía, planteando el interrogante acerca de las condiciones mínimas y necesarias para constituir un orden justo. (Quiroga, 1999:196-197)

La exclusión tanto política como económica y social constituye diferentes caras de un mismo problema, estrechamente articuladas y entrelazadas entre sí .Su presencia a lo largo de la historia demuestra que América Latina contiene en su trayecto histórico la desigualdad como componente estructural .Pero analíticamente pueden ser estudiadas en forma separada, ya que cada una de ellas porta su propia lógica de funcionamiento y acción, su discurso legitimador y la construcción intencional de la “otredad”. Activar la lógica excluyente fue tarea de los sectores dirigentes en cada momento histórico, lo que nos permite no solo advertir sus intereses y motivaciones sino también su alcance efectivo en cada etapa

Nuestro objetivo consiste en analizar la exclusión política como marca de origen del Estado Argentino y clave explicativa de los procesos de clasificación llevados adelante por las elites políticas a lo largo del siglo XIX y hasta mediados del siglo XX.El interrogante a develar es el alcance que la categoría polisémica de exclusión adquiere en cada momento histórico y su significado como componente esencial en la construcción ideológica de la Nación ,del proyecto hegemónico de las élites dominantes y de la sociedad civil. El análisis se extenderá hasta el peronismo histórico (1946-1955), momento de ampliación significativa de la ciudadanía política signada por el intento de integración de diferentes sectores hasta entonces excluidos de la arena política. .Mirando al Bicentenario esta reflexión pretende poner en cuestión la aparente consolidación del Estado Argentino a través de la identificación y puesta en superficie de sus múltiples contradicciones y tensiones.

La exclusión política como elemento constitutivo del Estado Argentino

Al observar los procesos de formación de los Estados en el siglo XIX aparece tempranamente la exclusión política, consecuencia de normas de membresía implícitas que operan como reproductoras espaciales de la Nación en construcción (Benhabib, 2004: 24).

La historiografía política latinoamericana ha producido en las últimas décadas una renovación en los estudios acerca del proceso formativo de los Estados Nacionales, acentuando la simultaneidad de la construcción del Estado, la Nación, la ciudadanía, la representación política y la sociedad civil, negando la preexistencia de las naciones, y considerando –en algunos casos- que el proceso de formación de los Estados Nacionales latinoamericanos aún se halla inconcluso.( Nun y Grimson, 2006; Chiaramonte,2004; Carmagnani, 1993).

Los Estados Nacionales comenzaron a crearse a partir del quiebre y disolución del orden colonial en Hispanoamérica (1808-1810). La Revolución triunfante, al justificarse en el principio de retroversión de la soberanía, colocó en el centro del debate el problema de la

representación política, del sistema electoral y de la Nación como elementos constitutivos y fundantes del nuevo esquema nacido de la desaparición del mundo colonial.

Pero mientras se procuraba hallar una nueva legitimidad que sostuviera el orden en gestación, las revoluciones latinoamericanas fueron seguidas de una etapa de guerras civiles que evidenciaron las tensiones entre la tendencia a la unidad en pugna con la tendencia al autogobierno de los pueblos y demostraron los riesgos del llamado “exceso democrático”.

Las diferentes investigaciones sobre este período enfatizaron la singularidad de la adopción de la tradición republicana, con especificidades históricas para cada espacio y el rol jugado por los incipientes Estados en la construcción de la Nación y de una identidad compartida. (Sábato, 1999; Murillo de Carvalho, 1997; Mc Evoy, 1997; Hernández Chávez, 1993)

Para la concepción liberal decimonónica, fundar la Nación y organizar el Estado implicaba la creación de la figura del ciudadano que sólo podía existir incardinado a una comunidad política.

Conceptualmente, compartimos las perspectivas de análisis que consideran a la Nación no como parte de un orden dado, preexistente, un sustrato común inspirador del “consenso cotidiano” sino como una verdadera construcción, parte sustancial e inescindible del proyecto ideológico de los sectores dominantes1. En ese marco la ciudadanía como fundamento y sostén del orden republicano a instaurar y su relación con el poder, la representación y la opinión pública resulta un concepto central para el análisis político.

La ampliación o restricción de los derechos de ciudadanía se relaciona estrechamente con la necesidad de angostar o engrosar los bordes del sistema, con el régimen político, con estrategias de integración selectiva y con la adopción de vías para la concesión y garantía de los derechos: en suma con la lógica de la inclusión y la exclusión desplegada tanto en el campo político, como en lo social, económico o cultural. Cuando el Estado incorpora a vastos sectores como ciudadanos, renueva su fuente de legitimidad a través de la integración abstracta mediada por el derecho que, para ser plena, debe hacerse efectiva en la praxis. (Habermas, 1999: 111).

En Argentina, el concepto amplio de ciudadanía, instalado a partir de la Revolución, que definía un campo de privilegios pero no una comunidad de iguales, fue estrechándose en su base para dar lugar a un concepto restrictivo centrado en la condición de vecino. A partir de 1820-1830 se observó la tendencia a introducir limitaciones al derecho al sufragio, evidenciando la tensión entre los derechos a reconocer y una visión corporativa y segmentada del orden colonial, aún presente con fuerza en las primeras décadas posrevolucionarias.

Durante la primera mitad del siglo XIX, la necesidad de restringir los derechos políticos apareció vinculada a la distinción francesa entre ciudadanos activos y pasivos que puede observarse en la Constitución Nacional de 1826.La etapa del unanimismo rosista (1829-1852) otorgará una justificación a las prevenciones de los sectores de elite vinculadas con la participación popular, instalando en la agenda pública el dilema de “las masas en acción” , objeto de los planteos de la llamada generación de 1837.

1 No es objetivo de este trabajo describir las múltiples conceptualizaciones del concepto plurívoco de Nación. Remitimos al artículo de Konig (2000). Para la idea de Nación como construcción ideológica ver O’Donnell, Guillermo (2004)

A mediados del siglo XIX, las elites dominantes dieron forma a un proyecto nacional legitimador del orden político .El objetivo era crear una Nación sobre la cual emanaría el poder de la República y se ejercería dicha potestad.Este proyecto contenía un “umbral de nacionalidad” a desarrollar a través del Estado, facilitando así el ejercicio hegemónico de la burguesía dominante. (Wallerstein y Balibar, 1991)

Consecuente con estos principios, la elite dirigente planteo una “construcción desde arriba” que incluía la negatividad del pasado, el uso de la oposición civilización y barbarie cómo fórmula de combate y la puesta en marcha de un proceso histórico de cambio, en el que se debía hacer primar la “soberanía de la razón” sobre la totalidad del cuerpo social . En función de la primacía de lo racional, la elite dirigente se auto arrogó el ejercicio de las libertades políticas y el imperio generalizado de las libertades civiles aunque limitado a la esfera privada. .

Los atributos del ser nacional quedaron definidos en función de la resolución de las dicotomías planteadas entre república abierta o república restrictiva, el paradigma del progreso o la continuidad de la “barbarie”. La modernización, la educación y la inmigración europea serían las herramientas forjadoras del “ser nacional” y de una Nación civilizada.

La Constitución Nacional de 1853 cristalizó estos postulados, definiendo paradójicamente un Estado pensado para ciudadanos aún inexistentes, con una clara disociación entre libertades civiles y libertades políticas.

A pesar de su pretensión universalista, la figura del ciudadano implicó la exclusión. Esta categoría polisémica y especular fue constitutiva del orden y las prácticas políticas del naciente Estado Argentino.La percepción compartida era que al fundar el nuevo orden había que ubicar dentro del mismo a los que podían contribuir en la construcción de la civilización, y dejar en los bordes a los considerados incapaces u obstaculizadores de los parámetros consensuados como deseables y necesarios.

Esta exclusión se basaba en procesos de clasificación que construyen y jerarquizan sujetos atribuyéndoles derechos y obligaciones relacionados con los imperativos del orden y el progreso, el sistema productivo y las relaciones de dominación.Pero se articuló históricamente con acciones estratégicas de desestructuración de un grupo (comunidades indígenas ) , estrategias de inclusión subordinada (habitante nativo o indígena sometido) o estigmatización de segmentos sociales (mujeres, habitantes de los territorios nacionales), especialmente advertibles a través de la argumentación justificadora de la exclusión.

Por esta razón, el pacto que dio lugar a la comunidad política moderna no era inclusivo: el Estado interpelaba a un “nosotros” que llevaba en sí, ineludiblemente, el componente de la “otredad”.Recogiendo la matriz excluyente de la herencia colonial se empezaron a plantear las “diferencias entre iguales”, que quedaron materializadas en la fórmula alberdiana de la República Posible, caracterizada por los límites impuestos a la dimensión electoral de la ciudadanía política.

Desde ese lugar, se planteó una definición restrictiva de la ciudadanía, marginando políticamente a los que potencialmente pudieran expresar la “disidencia de la dominación”. A ellos estaba destinado el tutelaje estatal, forma de enmascarar la dominación preventiva de la emergencia de lealtades alternativas: indígenas, mujeres, extranjeros y habitantes de los territorios nacionales.

La afirmación de la identidad nacional se realizó entonces sobre la base de la exclusión como forma dominante .En la instancia de organización del Estado Argentino la exclusión política fue la modalidad elegida para justificar las acciones de imposición del orden y de homogeneización desarrolladas sobre los diferentes segmentos poblacionales potencialmente disruptivos.(Palti,1994)

Nuestra intención es analizar e interpretar la exclusión poniendo la mirada sobre su lógica de acción, reacción y dominación, sus destinatarios, los itinerarios que portan y los fundamentos esgrimidos para excluir o incluir. Se considerará a la lógica de la exclusión como una resultante del proceso revolucionario, que se manifestara tempranamente en el aspecto político, y que emergerá claramente como una de las contradicciones principales del proceso de organización (1852-1880) y de consolidación del Estado Argentino (1880 -1955).

A principios del siglo XX y en el marco de la desestructuración del modo de dominación oligárquico, el sector reformista de la elite dirigente planteó y cuestionó el ejercicio del poder al interior del sistema político y motivó la adopción de transformaciones económicas y políticas que atenuaran decisivamente la llamada “cuestión social”.

En 1910 el Centenario de la revolución pareció cristalizar un orden sin fisuras y acabado. Sin embargo el Estado Argentino encerraba en si profundas contradicciones que ya habían preanunciado el quiebre de la modalidad de dominación y la necesidad de saldar las asignaturas sociales pendientes .El horizonte ideológico del Centenario implicó una reacción contra el positivismo y la necesidad del campo intelectual argentino de dar respuestas a la problemática de la inmigración que amenazaba con disolver la identidad nacional ,cuestión que era objeto de los interrogantes de los intelectuales argentinos. (Terán, 2008)

Sobre el telón de fondo del liberalismo decimonónico, comenzaron a sobreimprimirse versiones de corte organicista de raíz darwiniana, no exentas de alguna dosis de racismo y economicismo. Se planteó entonces una verdadera “querella por la nacionalidad”, que incluyo el interrogante acerca de la creación de una identidad cosmopolita o criolla, aspecto sobre el que se dividieron las opiniones del campo intelectual argentino.

Desde lo político se abrió asimismo un debate más profundo acerca de la democracia representativa, que reemplazo progresivamente la percepción alberdiana dominante de una república compuesta por habitantes y ciudadanos. Se acrecientan los planteos acerca de la necesidad de repensar el sistema de elección y representación de los cargos públicos. El corolario de estas posturas aperturistas fue la ley electoral de 1912. Si bien la norma sancionada no canceló las exclusiones del sistema, ya que mantuvo fuera a importantes segmentos poblacionales2 evidentemente perfeccionó el régimen político a través del voto secreto y la lista incompleta.

Empero, los planteos acerca de la correlación necesaria entre una Nación de ciudadanos y la democratización política se silenciarían entre 1920 y 1930 al plantearse en el mundo europeo las soluciones autoritarias de la derecha fascista o nacionalsocialista. .

Concomitantemente, la crisis del orden conservador posibilitará el acceso de fuerzas partidarias de carácter popular y democrático, portadoras de un discurso y de iniciativas 2 La exclusión electoral expresa contenida en la ley se centraba en tres condiciones: a) incapacidad (dementes declarados en juicio y sordomudos), b) estado y condición (eclesiásticos, militares y fuerzas de seguridad, dementes y mendigos en asilos) e indignidad (reincidentes condenados por delitos a la propiedad, quebrados fraudulentos, dueños y regentes de prostíbulos).

gestoras de la inclusión social y política: en 1916 la Unión Cívica Radical, el primer partido moderno argentino3; en 1946 el Partido Peronista, un movimiento populista que bajo el liderazgo de Juan Domingo Perón gobernó hasta 1955.

La díada inclusión/exclusión aparece como parte del discurso político de los dos partidos mayoritarios.Sin embargo, será el peronismo quien propiciará la incorporación efectiva de importantes segmentos sociales a la Nación, cancelando exclusiones políticas de larga data en una política de integración y reinserción social que formaba parte de los postulados fundacionales de una “Nueva Argentina”.

Definiendo los bordes de la exclusión

La exclusión política inscripta en los orígenes del Estado argentino hunde sus raíces en la modernidad europea. Si consideramos que los derechos de ciudadanía, los llamados derechos políticos aparecen cómo los más vallados a lo largo de la historia, observamos que a partir de la Revolución Francesa de 1789, la arena política se halló siempre regulada y normada por los sectores dominantes quienes controlaron el acceso de grupos considerados “peligrosos” a la misma distinguiendo de esta manera entre ciudadanos activos y pasivos.

Históricamente el ejercicio de derechos políticos se vinculó con la propiedad, la instrucción, las condiciones morales como requisitos fundamentales para ser considerados seres autónomos y libres para elegir y ser elegidos.Al elaborar la noción de ciudadanos activos los revolucionarios franceses excluyeron a los niños,las mujeres, los dementes,los pobres, los extranjeros,los inhibidos financieramente y los esclavos,abriendo camino a una larga lucha por la ampliación de los derechos políticos negados a una parte importante de los habitantes de la Nación francesa.

Los derechos políticos constituyen el núcleo duro de la ciudadanía ya que en ellos se condensan y codifican las categorías sociales. Al analizar la lógica de la inclusión, queda a la vista rápidamente el rostro jánico de la Nación que pone en superficie que existen los “otros” que no ingresaron, que quedaron fuera, que no son parte. Como se ha expresado “…toda nación tiene sus otros, adentro y afuera” y a través de las practicas de membresía que distinguen a los ciudadanos de los no ciudadanos, el Estado controla la identidad sincrónica y diacrónica de la Nación y va ampliando progresivamente el concepto del “pueblo”, que como depositario de la soberanía resulta continuamente definido y limitado (Benhabib, 2004)

Es por ello que entre las múltiples formas de exclusión presentes en nuestra historia, nos centraremos en la exclusión política, por ser la que mas estrechamente se halla vinculada con los orígenes del Estado Argentino y la construcción de la sociedad civil.

Al constituir los derechos políticos una atribución exclusiva del Estado como sistema legal, este decide quienes participan de las elecciones y son elegibles: “Al proclamar la universalidad de la ciudadanía, la sociedad democrática no puede evitar precisar el número y

3 La Unión Cívica Radical había sido creado en 1891 como un partido moderno de carácter antisistémico. Agrupó diferentes sectores de la población, con predominio de sectores medios y de la burguesía dominante y desde su fundación estuvo liderado por Leandro N.Alem y posteriormente por Hipólito Yrigoyen.Su rol opositor se manifestó en la práctica revolucionaria (1893 y 1905) y en la abstención electoral. El gobierno de la UCR abarcó entre 1916 y 1930 con las presidencias de Hipólito Yrigoyen (1916-1922 y 1928-1930) y Marcelo T.de Alvear (1922-1928).

las características de quienes disponen de los derechos .El sufragio nunca puede ser, en el sentido estricto, universal. La democracia atribuye la soberanía al pueblo, lo cual supone que el pueblo sea definido, es decir, limitado.” (Schnapper, 2004:63).

El Estado al delimitar los portadores de derechos y obligaciones, pondera las capacidades de los habitantes para actuar y optar con criterio de racionalidad práctica y autónoma, responsabilidad y razonabilidad. Esta “presunción de agencia” implicó la exclusión de los considerados “no aptos” , originando el conflicto ya que el sistema de inclusión/exclusión del status de la ciudadanía es de carácter histórico y la frontera que separa el afuera del adentro es siempre objeto de lucha y de transformaciones .(O’Donnell,2003)

Pero la exclusión como construcción reglada porta itinerarios típicos vinculados a la existencia o carencia de determinados rasgos constitutivos que remiten a una problemática, condición sine qua non para que exista dicha exclusión Resulta tributaria del rechazo, del apartamiento de lo diferente y hasta de la eliminación pero no es una acción individual sino una categoría paradójica y consensual .Por esta razón, al ser los excluidos parte de los que se les excluye, la reinserción o integración de los excluidos es un proceso al que debemos prestar particular atención ya que de ningún modo resulta neutro ni en lo ideológico ni en lo político4.

La dialéctica inclusión/exclusión es dinámica y se relaciona estrechamente con los modos de dominación, las relaciones entre dominantes y dominados y la manera elegida para propiciar la inclusión y beneficiarse con sus efectos políticos y sociales. Al plantear la exclusión, se cristaliza en su esencia una serie de creencias y representaciones en pugna, dirimidas a través del aislamiento y negación del otro diferente. El Estado actúa así como un todo que, privilegiando discursivamente la unidad, anula las partes, a través de la neutralización o la supresión de lo diferente, lo heterogéneo.

La exclusión conlleva una normatividad que regula territorialmente la diferencia, clasifica étnicamente o por cuestiones de género a los excluidos invisibilizando así poblaciones enteras, negándoles el derecho a participar por portar principios, costumbres y hábitos que ponen en riesgo el fin supremo de la homogeneización, herramienta conductora del camino hacia el “progreso”.

Las fronteras de la Nación quedaron pobladas, por largo tiempo, por aquellos que temporalmente se encontraban inhabilitados para incorporarse a la arena política.Era tarea del Estado restituirles esa capacidad suspendida a través de la difusión de principios republicanos y hábitos civilizatorios.El Estado decidía en consecuencia quienes quedan fuera de los bordes del sistema, justificaba la exclusión y se responsabilizaba de propiciar progresivamente su incorporación.

Cabe aclarar que nos estamos refiriendo a la dimensión electoral de la ciudadanía política o sea a la capacidad de elegir y ser elegido. Sabemos que por definición la ciudadanía política, para ser plena, requiere también del ejercicio de las libertades políticas-derecho de reunión,asociación,información- que resultan complementos indispensables de la misma.(O’Donnell,2003) Pero dado que la exclusión política determinada por el Estado se centra en la imposibilidad de participar del acto electoral nos referiremos a esta concepción restringida de la ciudadanía sin dejar de advertir que los segmentos sociales excluidos del sistema

4 Los itinerarios remiten a problemas que resultan resignificados en maquinarias de codificación de lo real. Para el análisis del concepto exclusión hemos utilizado los aportes de Karsz, Saül (2004).

político podían ejercer las libertades políticas, y de hecho lo hicieron y fue la forma más frecuentemente elegida por migrantes, mujeres y habitantes de los territorios nacionales para participar en el espacio público.(Barrancos, 2002; Cibotti,2000; Ruffini,2007).

Para la Ciencia Política, cuanto mayor es el numero de excluidos del sistema, menor es la calidad del sistema político, evidenciando una clara debilidad en su apuesta democrática. Para el campo de la Historia, la problemática de la exclusión política nos remite a las cuestiones de la fragilidad del sistema democrático argentino, sus dificultades para administrar las diferencias y la incapacidad estatal para superar instancias de corte autoritario y de ejercicio coercitivo del poder político5.

Por otra parte, consideramos que no se puede plantear una consolidación acabada del Estado para finales del siglo XIX, teniendo en cuenta que gran parte de la población argentina aún no estaba incluida en el régimen de incorporación previsto por la Constitución Nacional.

Algunas figuras de la exclusión política

Resulta indudable que en Argentina, el Estado como estructura burocrática y sistema legal inició su consolidación en 1880 a partir de la unificación del bloque histórico dominante bajo la égida del roquismo. Sin embargo el andamiaje legal e institucional instaurado no logró ocultar una estructura que en su interior albergaba profundas contradicciones.

Veamos esas contradicciones a la luz de las figuras de la exclusión, colectivo social amplio que si bien comparte el núcleo común de la negatividad y el rechazo, presentan aristas diferenciadas tanto en la consideración de ellas dentro del esquema dominante como en las variaciones en la percepción sobre estas figuras a lo largo de la historia.

Si tenemos que listar a los grupos sociales cuya exclusión política resulta más visible 6

durante la primera mitad del siglo XX aparecen indudablemente en el escenario político los migrantes extranjeros, los indígenas, las mujeres y los habitantes de los territorios nacionales.

Sin embargo, cada uno de ellos porta una ubicación diferente en la escala de adscripciones negativas; la resolución de las tensiones de esta ubicación presenta también un destino final distintivo, ya que se operaba a través de procesos voluntarios, deliberados y conscientes, estrategias calculadas y auto-inmunes a cualquier otra posibilidad alternativa.

En algunos casos como los de los extranjeros e indígenas hay aspectos que los acercan pero también otros que los separan .Por un lado ambos presentan variaciones significativas en la disputa clasificatoria por parte de los sectores dirigentes, generándose pares de opuestos que evidencian clivajes influidos por el contexto histórico y la cuestión social como claves explicativas de estos desplazamientos semánticos. Pero en el caso de los indígenas a la exclusión política debemos sumarle la exclusión económica, lo que profundiza el grado y alcance de exclusión social y acentúa su marginalidad y subordinación.

En el colectivo de mujeres y habitantes de los territorios existe un rasgo común compartido: la cristalización, en la dirigencia nacional, de argumentaciones justificatorias de la negación de derechos políticos plenos a lo largo del tiempo, sin sufrir adiciones o alteraciones sustanciales .Obviamente, la generación de un contra-discurso existió y pudo instalarse

5 Hemos planteado estas cuestiones en Ruffini, Martha (2007).6 Al hablar de visibilidad lo referimos a la presencia de estos grupos en el espacio público, las demandas que ellos mismos portan o sus intérpretes y el efecto combinado sobre el poder estatal y el colectivo social.

eficazmente en el espacio público a través de la lucha por los derechos de la mujer iniciada a finales del siglo XIX y apoyada por referentes y fuerzas políticas como el socialismo .

En el caso de los territorios fueron las voces de los juristas y publicistas más prestigiosos quienes intentaron, con relativo éxito, hacerse ir por encima de la discursividad dominante pero no pudieron quebrar el status quo de los mismos. (Ruffini, 2007).

Por otra parte el caso de la mujer revela un grado de marginalidad mayor: el habitante de los territorios gozaba de capacidad civil plena con restricción de sus derechos políticos.La mujer sin embargo fue objeto de negación absoluta de derechos políticos hasta 1947 y no obtuvo la capacidad civil plena hasta 1967, constituyendo el segmento social más postergado en la progresiva adquisición y reconocimiento de sus derechos. Ser mujer, indígena y habitar en los territorios parece ser un grado máximo de exclusión en la Argentina durante la primera mitad del siglo XX.

Veamos algunos rasgos peculiares de cada colectivo. En primer lugar la situación del migrante extranjero.La Constitución Nacional de 1853 afirma que el régimen de incorporación de los extranjeros incluye la integración civil plena pero no así los derechos políticos. El ejercicio de los derechos políticos en tanto capacidad de elegir y ser elegido aparece ligado al origen o nacimiento y por lo tanto de mayor dificultad en el acceso para el extranjero.

El inmigrante extranjero no era un portador potencial de derechos políticos, excepto que optara por la renuncia a su ciudadanía de origen y se naturalice. Desde la tradición clásica, el extranjero es aquel que queda fuera del régimen político por no poseer la condición de nativo ubicándose siempre en una escala desigual con el ciudadano de plenos derechos.

En los momentos en que se gestaba el pacto constitucional, la inmigración extranjera fue considerada en Argentina un arquetipo civilizador, un ciudadano ideal, instrumento fundamental en la creación de una comunidad y una sociedad moderna. Esta percepción que predominó hasta la década de 1890 se centraba en la idea de los efectos benéficos de la misma sobre los hábitos y pautas de comportamiento criollos y la idea de trasplante cultural o institucional, que tanto Alberdi como Sarmiento propugnaban como una manera de regeneración de las costumbres a través del influjo de tradiciones políticas y comportamientos sociales de la cultura occidental. Como se advierte, la metáfora de la República se monta sobre la exclusión del pasado en primera instancia, desde el “no lugar”, la negación del desierto asociado al legado colonial (Villavicencio, 2008; Halperín Donghi, 1995)

La Constitución Nacional dejo muy clara la opción por convertir a Argentina en un país de migrantes, garantizándoles la totalidad de los derechos civiles y confiándole a la educación patriótica la misión de asimilarlos e incorporarlos. Fueron visualizados como un grupo necesario e imprescindible para la construcción de la Nación y por ende se procuró atenuar las diferencias que podían afectarlo. Se intento motivar la naturalización, pero es conocido que a pesar de las facilidades otorgadas por el Estado argentino para la nacionalización del extranjero, ésta no se produjo en forma masiva lo que acrecentó el recelo de los sectores dominantes.

Sobre finales del siglo XIX esta imaginario de la migración sufrió un clivaje vinculado con la mutación del extranjero.De arquetipo civilizador y forjador de la nacionalidad pasó a ser considerado una “amenaza peligrosa y disolvente”. La afluencia de migrantes en forma masiva y la adscripción partidaria y sindical de muchos de ellos, ocasionaron el temor del quiebre de la identidad nacional aun asentada sobre un frágil equilibrio de fuerzas.

Los requisitos para la nacionalización eran mínimos pero sin embargo no existía un real interés en solicitarla. La no-nacionalización implicaba la imposibilidad de ejercer derechos políticos dejándolos excluidos naturalmente de los actos electorales nacionales en razón de origen, de nacimiento, de la opción por seguir perteneciendo a otra comunidad nacional. A nivel municipal y según las diferentes cartas orgánicas podían participar en la conformación de los municipios en la Capital y en las provincias.

Diferentes sectores criticaban la indiferencia política de los migrantes , que no facilitaba su integración nacional. Se advertía la falta de preocupación de los extranjeros por la cosa pública, que en los discursos quedaba limitada al escaso interés por la nacionalización, ocluyendo así la consideración de la amplia participación social desplegada a través de clubes, partidos, asociaciones y medios de comunicación por parte de los migrantes urbanos de las grandes ciudades portuarias argentinas (Buenos Aires, Rosario, Córdoba, Mar del Plata)

Pero también se temía que una práctica masiva de la política por parte de los contingentes europeos implicara la desaparición de rasgos característicos de la política criolla (Ansaldi, 1999: 16). El planteo, que revela un quiebre interno en el proyecto de las elites, se centraba en la modalidad a adoptar para integrarlos a la sociedad nacional y a la comunidad política sin alterar los principios sobre los que se asentaba el sustrato ideológico de la Nación en construcción.

Se revisaron entonces los amplios criterios iniciales y se sanciono, como respuesta estatal punitiva, las leyes de Residencia (1902) y de Defensa social (1910), que responderán a la matriz biologista del positivismo y evidenciaran la identificación del ciudadano con la Nación y la consideración del extranjero “agitador” como extraño, inasimilable y potencial disolvente del orden deseado. Paradojalmente la Nación argentina que había surgido negando su historia previa y pensándose a sí misma como una Nación de extranjeros, revierte su postura inicial y cierra sobre sí misma sus fronteras interiores y temporalmente también las exteriores.El “buen extranjero” laborioso, civilizado y honesto será reducido a la figura del anarquista y estigmatizado con epítetos tales como “insano”, “criminal”, “animal “. (Villavicencio, 2003)

Sin embargo esta visión del extranjero asimilable y potencialmente portador de derechos políticos plenos entra en contraposición con otros segmentos sociales a los que no se los incorpora en esta categoría y que se hallan en la antítesis de esta mirada: son los indígenas, destinatarios del exterminio y del sojuzgamiento como estrategia de anulación de la diferencia. Su presencia es asociada indisolublemente al atraso, la barbarie, la no-civilización y por tanto y como propiedad transitiva, a convertirse en una figura susceptible de exclusión.

La negatividad del pasado implicó la desaparición ,en la memoria colectiva en construcción, del sustrato indígena .En este sentido la figura del desierto resulta arquetípica ya que condensa en sí el no lugar de la historia y la tarea que el presente reclama como primordial para ingresar al mundo de las naciones civilizadas, revelando una clara continuidad con la matriz etnocéntrica colonial.

La inexistencia de un planteo integracionista que respetara las diferentes formas de su cultura y costumbres no fueron consideradas ya que los vectores impuestos por la hegemonía dominante no dejaban lugar para identidades alternativas ni modalidades diferentes a las consideradas dentro del paradigma del progreso. La homogeneización cultural e ideológica realizada a través de diferentes vías tuvo también una manifestación coercitiva y hasta de

exterminio en los mecanismos extremos de exclusión practicados con las comunidades originarias de nuestro país7.

A diferencia del caso chileno, donde los mestizos de la Araucanía a finales del siglo XIX desafiaron abiertamente el intento de imposición de la estatalidad y la cultura dominante (León: 2005), la asimilación de los indígenas argentinos fue uno de los signos más visibles de la estrategia de dominio por las armas aunque no traduce en forma fehaciente la pérdida de su identidad de origen.

Con posterioridad a las campañas militares de 1879-1885, el indígena también sufrió un clivaje ya que paso de ser enemigo de la civilización a ser “el vencido”, el “buen salvaje” pero no hubo una política unívoca para definir la integración. Su proceso de ciudadanización tuvo un sello original que acentuó su estigmatización: la asimilación por inclusión a partir de la ubicación en estratos inferiores de la sociedad, reflejo de la asociación fundacional establecida en Latinoamérica entre Nación y soberanía territorial.

La negación de derechos políticos por razón de minoridad e incapacidad formo parte de la práctica del tutelaje estatal en este caso signado por la política de homogeneización tendiente a anular su propia cultura y a desarraigar,combatir y exterminar a las tribus en su propio espacio con el argumento de la “inferioridad racial” cargado de una fuerte matriz biologista.

El indígena sometido quedó asimilado al enemigo derrotado en la guerra y fue tratado según este parámetro. Se intentó borrar de la memoria colectiva su origen, su pasado y la historia de su relación previa con el Estado y la sociedad, signada por levantamientos y malones pero también por el llamado “negocio pacífico de los indios” y los tratados y convenios firmados durante gran parte del siglo XIX.

El gobierno se abocó entonces a ocupar y distribuir las tierras hasta entonces de dominio indígena, controlar los medios de producción, negar su cultura y su tradición jurídica, imponer cambios en las pautas de comportamientos y en sus hábitos imponiéndole la cultura del vencedor y buscando la completa desarticulación del mundo indígena.

Espacialmente quedaron inicialmente concentrados en los territorios nacionales .La imposibilidad de acceso masivo a la tierra8 convirtió a la mayoría de estos grupos en ocupantes con el riesgo permanente de ser calificados de intrusos y por consiguiente desalojados, situación que se verificó en forma frecuente en los territorios del sur. La situación de gran parte de los grupos indígenas que quedaron asentados en la Patagonia fue dificil: empobrecimiento, explotación, endeudamiento, desalojo de las tierras, acoplándole a la exclusión política la exclusión económica. (Mases y Gallucci, 2007)

La puesta en práctica de políticas de traslado o reparto hacia el Ejército, las ciudades (servicio doméstico) ,las escuelas (niños) o los ingenios azucareros o en las explotaciones forestales del Chaco, revelan un destino final centrado en el control social mediante el disciplinamiento forzoso y la dispersión y separación familiar y tribal como estrategia de sometimiento y anulación cultural.El indígena pasó a ser entonces considerado primordialmente como fuerza de trabajo susceptible de ser explotada en obrajes e ingenios.

7 Mónica Quijada (2000) identifica cinco vías principales para la construcción de la homogeneidad totalizante: la educación, la uniformidad lingüística, la unicidad de la memoria histórica, la expansión y consolidación de las prácticas asociativas y electorales. 8 La política estatal a partir de 1878 se centró en concesiones de tierras a algunos caciques cuyo sometimiento aseguraba la sumisión y obediencia de un número importante de indígenas. Pero la mayoría de los indígenas vio vedado el acceso a la tierra ocupando la misma en calidad de intrusos.

Si bien como se ha expresado ya para principios del siglo XX las concepciones dominantes fueron dejando de lado la imagen del “salvaje”, y abren paso a planteos por el reconocimiento de un status ciudadano, los mismos no prosperan ante la falta de definición del Estado acerca del como integrarlos a la Nación. Pero su destino final quedó irresuelto, ensayándose las diferentes opciones mencionadas para su integración. (Del Río, 2005; Mases, 2002).

Recién a partir del peronismo (1946-1955) serán visibilizados e incorporados a la agenda estatal con el fin de integrarlos a la Nación a través de los organismos creados a tal efecto 9que propiciaban el resguardo del derecho a permanecer en las tierras que ocupaban, su prevalencia en las disputas frente a los “blancos” y la suspensión de los desalojos.Asimismo la sanción en 1944 del Estatuto del Peón modificó sustancialmente las condiciones de trabajo en las estancias y otorgó a los indígenas la protección estatal de la que carecían hasta entonces .La contraparte de esta postura integracionista fue la adhesión identitaria de los grupos indígenas al peronismo y un papel activo en el desarrollo de sus políticas, quedando así incorporados a la comunidad nacional como sujetos políticos y ciudadanos (Mases y Gallucci,2007)

En el caso de las mujeres y como se ha afirmado10, su subordinación no puede entenderse sin referir a la lógica de la exclusión. Desde Tomás Hobbes, John Locke y Jean Jacques Rousseau la mujer era considerada un ser inferior, con componentes irracionales-emotivos que hacían dudar de su capacidad para tomar decisiones autónomas y responsables .Debía estar tutelada en este caso por el marido quien administraba sus bienes y confeccionaba sus contratos. Por ende era considerada inepta para el ejercicio de los derechos políticos y civiles. La mujer aparecía asimilada a los niños pero en situación notablemente peor que este, ya que la incapacidad de los infantes era temporal pero la de la mujer la convertía en una súbdita vitalicia.

En los otros grupos excluidos no hubo mayores o sostenidas demandas por la incorporación política.Muy distinto es el caso de las mujeres, quienes militaron en pos de los derechos políticos desde finales del siglo XIX, desde asociaciones civiles y las principales fuerzas políticas, reclamando su derechos a la participación activa en los partidos , los municipios, las gobernaciones y los cargos nacionales.

En 1912 se produce, en el marco de los debates por la reforma electoral, una referencia a la posibilidad de otorgar derechos políticos a la mujer. Aquí al igual que en el caso del extranjero,aparecen dos posturas contrapuestas: una negativa, basada en las argumentaciones de incapacidad y falta de autonomía tradicionales ; y una positiva,centrada en la fortaleza y respetabilidad de la mujer (Ansaldi,1999:16).Pero esta alusión a la situación de la mujer en el esquema político constituye una excepción, ya que dominan los acuerdos de cúpulas dirigentes acerca del sostenimiento de la marginalidad de categorías poblacionales como las mujeres cuya exclusión se considera algo natural y por el momento, poco modificable.

Sin embargo aparecen en discusiones legislativas posteriores-como la del proyecto de sufragio femenino de 1919- referencias que centran la renovación de la vida política en las mujeres como fuerza moral modeladora y de fuerte influjo sobre la cultura masculina. Se acentúa su responsabilidad y se posiciona a la mujer como posible antídoto frente a la apatía del extranjero y la amenaza del cosmopolitismo disolvente (Lobato ,2008: 68-69)

9 Nos referimos a la creación de la Comisión del Aborigen en 1947 y al cambio de dependencia de la Comisión Honoraria de Indios que pasó a depender de la Secretaría de Trabajo y Previsión. 10 Cf. Barrancos, Dora (2002).

La negación de los derechos políticos se vio justificada sobre la base de concepciones negativas acerca de la capacidad de la mujer para poder ejercer adecuadamente los derechos políticos e incluso de la falta de experiencia política que podía alterar un ejercicio responsable de ese derecho Esta incapacidad nacía de su constitución física y morfológica, del rol subordinado con respecto al marido, de concepciones que limitaban el lugar de la mujer a la esfera privada-trabajo en el hogar- y de la falta de experiencia política para poder ejercer plenamente ese derecho. Las argumentaciones esgrimidas tanto en los debates de 1932 como incluso en el de 1947 apuntaban –en el marco de la extensión del sufragio en Europa- a acentuar el rol de la mujer en la familia el hogar y los posibles efectos negativos sobre la organización familiar y la vida marital así cómo a solicitar el voto calificado 11.

A pesar de los numerosos proyectos legislativos recién en 1947 la mujer obtuvo el reconocimiento de los derechos políticos plenos, que pudo ejercer por primera vez en las elecciones presidenciales de 1951.Su presencia alteró significativamente el padrón electoral nacional 12y señaló un rol activo en las campañas electorales, partidarias y asistenciales del peronismo.

Finalmente otra figura de la exclusión es la de los habitantes de los territorios nacionales, entidades político-administrativas centralizadas que quedaron bajo la égida del Estado nacional con posterioridad a las campañas militares de 1879-1885 y cuyo formato permaneció sin modificaciones hasta el peronismo.

Como hemos afirmado, los territorios contenían en sí más habitantes que ciudadanos. (Ruffini 2007) .Su población tenía todos los deberes como ciudadanos de la Nación –armarse en defensa de la patria, realizar el servicio militar, pagar impuestos- pero veía restringidos sus derechos políticos ya que estaban impedidos de participar en elecciones nacionales. La dimensión electoral de la ciudadanía quedaba acotada a la participación, gestión y control de los concejos municipales y juzgados de paz electivos que se creaban en localidades que superaran los mil habitantes. Obviamente la instalación de estos Consejos fue lenta y sufrió involuciones e intervenciones a lo largo de la historia territorial ya que fueron afectados por situaciones de conflicto generadoras de acefalía o por la intervención del gobernador del territorio quien disolvía el Consejo y juzgado electivo y nombraba una Comisión municipal. También los quiebres institucionales de 1930 y 1943 significaron la interrupción en el normal funcionamiento de los Consejos electivos, conculcándose nuevamente el ejercicio de derechos políticos ya de por sí restringidos notablemente .

En ese caso los fundamentos de la exclusión son claramente advertibles a través de los discursos legislativos de la década de 1880, que encierran postulados fundaciones que cristalizan en fórmulas rígidas e inmutables que sostienen la marginalidad y justifican su no-inclusión en la Nación como ciudadanos de plenos derechos. Al igual que las mujeres la ampliación de la ciudadanía política de los territorios formó parte de las premisas inclusivas del peronismo, que autorizó a los territorios a participar en la elección de presidente y vice de 1951, les otorgó la representación parlamentaria y la capacidad para la elección de

11 Cf. República Argentina.Congreso Nacional.Cámara de Senadores .Diario de Sesiones (en adelante CS-DS), año de 1946, Tomo I, sesión del 19 de julio, p.304; Tomo II, sesión del 21 de agosto, p. 32; República Argentina.Congreso Nacional.Cámara de Diputados.Diario de Sesiones (en adelante CD-DS) año de 1947, Tomo IV, sesión del 3 de septiembre, p.78 y 82; sesión del 9 de septiembre, p.221 y 227, entre otros. 12 Según el Censo Nacional de 1947 había 7.864.914 mujeres, de las que 3.500.000 estaban en condiciones de sufragar.Esta cifra resulta elocuente ya que en las elecciones presidenciales de febrero de 1946 habían sufragado 2.700.000 habitantes sobre un total de población estimado en 16.000.000.

legisladores nacionales. La peronización de estos espacios quedó evidenciada claramente en las elecciones nacionales de 1951 y 1954 donde los territorios obtuvieron un promedio de 72% de votos, superando los guarismos obtenidos por las provincias y la Capital Federal.

La concesión de derechos políticos plenos a sus habitantes se concreto también en la conversión de los territorios en provincias autónomas .En 1951 fueron provincializados los territorios de Chaco y La Pampa, en 1953 el Territorio de Misiones y en 1955 Formosa, Neuquén, Río Negro, Chubut y Santa Cruz.

Veamos entonces los fundamentos esgrimidos para la exclusión , que son argumentaciones de singular valor reveladoras del vector de la dominación hacia el que se dirige la selección y clasificación que posibilita,anula o impide la participación política plena.

Los habitantes de los territorios nacionales: los fundamentos de la exclusión

El caso de los territorios nacionales resulta un caso interesante para el abordaje, no sólo porque su estructura centralizadora entra en tensión con el mismo esquema republicano y federal de la Constitución Nacional sino también porque la existencia de derechos políticos restringidos (que también portaban los extranjeros) se ve agravada considerablemente al negárseles el derecho de representación ante el Congreso Nacional .Por otra parte el colectivo territorial tenía una ley en la que se determinaba cómo era la manera de acceder progresivamente a la ampliación de la ciudadanía política , pero fue vulnerada su aplicación convirtiéndola en una ley inefectiva y anacrónica pero que mantuvo su vigencia , con escasas modificaciones, por casi setenta años. Su marginalidad política tuvo alcance geográfico ya que si bien los territorios no eran significativos numéricamente sí lo eran espacialmente ya que las diez gobernaciones en conjunto ocupaban un tercio de la superficie nacional. Del mismo modo, los habitantes de los territorios compartieron con las mujeres el estigma de la incapacidad, pero originado en este caso por habitar espacios carentes de civilización o sea lugares de la barbarie.

Los territorios nacionales fueron una creación estatal destinada a solucionar transitoriamente el interrogante de cómo organizar y dominar las tierras arrebatadas por las armas a los indígenas. Ante la necesidad de acelerar la penetración estatal para facilitar la campaña militar y emitir una clara señal de soberanía ante Chile e Inglaterra, se pensó en el formato territorial imitando con matices la experiencia de los Estados Unidos, que también fue replicada en algunos países americanos 13 .

La provisionalidad 14 de la ley fundacional dictada en 1884 permitía zanjar discusiones de largo alcance acerca de los límites asignados a los territorios y los derechos adquiridos de las provincias co-lindantes con los mismos y poner en marcha un diseño político-administrativo

13 Argentina tuvo diez territorios nacionales, que en conjunto ocupaban dos tercios de la superficie del país .En 1884 se crearon los territorios del Chaco, Formosa y Misiones (nordeste ), La Pampa (zona central), Neuquén, Río Negro , Chubut ,Santa Cruz y Tierra del Fuego (sur ). En 1899 se creó el Territorio de los Andes (noroeste) que subsistió hasta 1943.Para 1900 Argentina tenía doce provincias autónomas y diez territorios nacionales. Colombia, Venezuela, México y Brasil tuvieron también territorios nacionales. 14 El recurso a la provisionalidad fue la modalidad dominante a partir de 1810, como una manera de zanjar temporalmente diferencias a menudo irreconciliables entre las posturas pero también como una maniobra dilatoria de resolución que enmascaraba decisiones hegemónicas que terminaban convirtiendo a este estadio transitorio de las instituciones y las normas en una provisionalidad permanente.

centralizado y en estrecha dependencia del poder central, situado a considerable distancia de las capitales asignadas a los nueve territorios nacionales.

Para fundar la exclusión se apeló a la vieja fórmula de la civilización y la barbarie, ubicando a los habitantes de los territorios en el lugar de la no-civilización, del desierto, de la carencia de hábitos y costumbres15. La explicación se basaba en la ausencia del Estado en esos espacios que al estar bajo dominio indígena habían recibido pautas de comportamiento y costumbres de los pueblos originarios que ahora eran necesarios desterrar y combatir.

Esta afirmación negaba la existencia, desde hacía más de cien años, de poblaciones no indígenas en las zonas aledañas a las provincias que se habían desarrollado en estrecha relación de convivencia semi-pacífica y contacto comercial con los indígenas pero también con autoridades provinciales que habían repartido tierras y aplicado leyes, como era el caso de la margen sur del río Negro , lugar en la que se ubicó la capital del territorio Viedma, que estuvo bajo la dependencia de la provincia de Buenos Aires desde 1820.

El fundamento para cercenar sus derechos políticos era entonces el lugar de residencia que los convertía en incapaces para elegir y ser elegidos. Podríamos afirmar que era el “desierto” el que generaba esta minusvalía, que afectaba también al grupo indígena vencido, y que hasta que el Estado no difundiera los principios civilizatorios esta minoridad subsistiría. Se comparaba la situación de los territorios con la de las provincias, que venían rigiéndose por sus propias leyes desde hacía largo tiempo y que si bien presentaban prácticas clientelares y caudillistas, evidenciaban un grado satisfactorio de civilidad.

Para el Congreso nacional los habitantes en realidad no existían: el Estado debía formarlos, y plasmar en ellos su impronta para homogeneizar y gestar el “ser nacional”. La carencia de contacto civilizador hacía que las poblaciones existentes fueran sólo “centros rudimentarios sin condiciones de estabilidad ni progreso”. Esta afirmación puede ser en algún modo cierta para aquellos territorios prácticamente carentes de población como Neuquén y Santa Cruz, pero no resulta validada para Chaco, Formosa, Misiones o Río Negro, en los que rápidamente se demostrará la existencia de numerosos pobladores de antigua radicación que reclamarán al gobierno derechos posesorios sobre las tierras que se pretendían enajenar.

La base de la argumentación era la barbarie instalada en estos espacios por el dominio indígena.Desconociendo como ya señalamos la gestión provincial, territorio e indígena se funden así en un único discurso , revelador de un consenso básico entre el partido gobernante-el partido Autonomista Nacional liderado por Julio Argentino Roca- y la diferentes fracciones conservadoras que constituyen el sector opositor y que emiten similares expresiones peyorativas acerca de la situación de aislamiento, marginalidad y lejanía de la civilización en que se hallan los habitantes de los Territorios Nacionales.El Estado era el que venía a reparar y construir, difundir principios de nacionalidad y crear un capital simbólico que tradujera los principios y valores de la hegemonía dominante.

Esta tarea iba a ser auto asumida por el Estado y su burocracia en forma excluyente, negando de plano la posible ingerencia de las provincias autónomas. En los territorios nacionales el Estado hallaba un nicho para sostener la reproducción del poder a través de la distribución de cargos y prebendas y a la vez mantener el modo de acumulación de la clase terrateniente-clase dominante y dirigente –que resultó la principal beneficiaria de la política de tierras implementada desde el Estado Nacional. Los territorios tendrán desde ahora en forma efectiva la presencia del Estado “guardián nocturno”, que centraría sus esfuerzos en garantizar el

15 Cf. CD-DS, año de 1884, Tomo II, sesión del 19 de septiembre, pp.1126-1129.

orden, la legalidad, el control y el disciplinamiento social considerados indispensable para la eficaz homogeneización de la Nación.

Las representaciones sobre los habitantes de los territorios que podemos advertir en los debates legislativos dan cuenta de esta minoridad caracterizada por la carencia de razón práctica, autonomía y madurez. Su población fue considerada en dos niveles: al referir sus deberes, se los nominaba como Ciudadanos de la Nación; al hablar de sus derechos políticos, eran más habitantes que ciudadanos por portar diversas “rémoras de la barbarie”.

Las razones de esta exclusión se basaban valorativamente en consideraciones acerca de la “incapacidad” y “minoridad” de los territoriales para el goce pleno de la ciudadanía política en tanto capacidad de elegir y ser elegido. Estas dos valoraciones negativas han sido denominadas como “el discurso de la inmadurez” (Barros: 2007) .Con esta expresión se afirma que al no haber tenido los territorios similar desarrollo histórico, político, institucional, social-que las provincias contenían una población caracterizada por la inmadurez. Esta inmadurez radicaba en su origen histórico pero también en su escaso desarrollo material que confluía para hacer de sus habitantes personas con insuficiente o inadecuada capacidad política y moral.

Resulta interesante advertir como la referencia a espacios con un trayecto histórico diferente al de las provincias fue una argumentación discursiva utilizada en dos vertientes, para señalar un rasgo positivo para los territorios pero la vez para justificar la exclusión.Como bien ha expresado Orienta Favaro16 era su lugar, su residencia la que los inhabilitaba para ejercer derechos políticos. Estas capacidades quedaban en estado potencial hasta se pudieran ejercer o se recuperaban al trasladarse de lugar, por ejemplo en la margen sur del río Negro que con solo cruzar el río y asentar domicilio en la localidad de Carmen de Patagones ,jurisdicción de la provincia de Buenos Aires, se recuperaban en forma plena.

¿Cual era la manera elegida para convertir progresivamente a estos habitantes en ciudadanos? Desde lo cualitativo se pensaba en una atribución gradual de principios y normas que acompañarían el acotado ejercicio del poder local que se les permitía. La difusión de principios republicanos convertirían a estos habitantes en buenos ciudadanos y los municipios serían las esuelas de la democracia, verdaderas “células del aprendizaje cívico”17.

Ahora bien resultaba muy difícil mensurar la adquisición o no de estas cualidades, razón por la que en la ley y a contrapelo de las expresiones vertidas, se introdujeron criterios cuantitativos para la ampliación de la ciudadanía política: treinta mil habitantes para instalar una Legislatura electiva y sesenta mil para recibir el status de provincia autónoma.Este es el único colectivo que tuvo como límite el criterio poblacional para ejercer derechos políticos plenos que le correspondían como habitantes de la Nación y sujetos políticos de la misma.

Las razones por las que se reflexionaba acerca de formar/ transformar de raíz la población territorial según el modelo civilizador pero se incluían criterios cuantitativos para la asignación de derechos políticos creemos que es una forma de proyectar hacia el futuro la resolución de la integración de los territorios a la Nación .Eran espacios cuasi-vacíos que había que poblar, organizar y desarrollar.El criterio numérico daba un margen temporal amplio de acción que le aseguraba al Estado poder operar libremente en el largo plazo . Si

16 Cf. Favaro, Orietta (1997).17 CD-DS, año de 1884, Tomo II, sesión del 17 de septiembre, p.1070.

algún territorio alcanzaba los guarismos requeridos-y esto efectivamente se advirtió claramente en el Censo de 1914-bastaba con apelar al criterio cualitativo para postergar su inclusión 18. La coexistencia de ambos criterios aseguraba el control estatal por largo tiempo, que se vuelve vital sostener cuando crear nuevas provincias autónomas implicaba no tener certezas acerca de su comportamiento electoral, dato relevante si pensamos que a diferencia de los diputados nacionales, los senadores tenían un número fijo de bancas por provincia independientemente de la cantidad de población que en ellas morase.

Por otra parte, la privación del derecho de representación, resistido tenazmente por los legisladores, manifestaba una prevención de escasa justificación. El proyecto oficial presentado en 1883 había determinado, a la manera norteamericana, una representación parlamentaria en la Cámara de Diputados con voz pero sin voto.La necesidad de representantes se basaba en el escaso conocimiento de estos espacios y la necesidad de recibir informes y sugerencias al tratar los temas atinentes a los territorios. Se presumía que la representación no era electiva sino que formaría parte de las múltiples designaciones que el poder Ejecutivo realizaba en los Territorios. Sin embargo hubo una resistencia férrea a esta figura, que quedó eliminada del proyecto original y que no obtuvo sanción alguna al ser presentada nuevamente en sucesivos proyectos legislativos 19.

Dos ideas fuerza aparecieron reiteradamente en los debates legislativos: la implantación del sistema republicano en los territorios y el acompañamiento estatal a su desarrollo, un verdadero “tutelaje” cívico y político basado en la presunta “incapacidad” de los mismos para dirigir su propio futuro y que en trabajos anteriores hemos caracterizado como “Republicanismo tutelado”20, nota distintiva de la relación Estado -Territorios Nacionales a lo largo de los casi setenta años de su existencia. El Estado custodiaría el desarrollo de los territorios hasta que éstos pudieran manejarse solos e incorporarse como provincias21. Estos planteos resultan adecuados si pensamos en una organización transitoria; sin embargo se sostuvieron a lo largo del tiempo y sirvieron de justificación permanente para mantener una situación de minoridad política excluyente.

Otra idea se manifestó elípticamente en el discurso de los legisladores y ministros: los territorios nacionales eran espacios que debían ser poblados por extranjeros, y por ello se consideraba indispensable el tutelaje estatal y se rechazaba la posibilidad de una representación de los territorios en el Congreso, argumentando el carácter incipiente o extranjero de la población en ellos instalada22. Se trasunta la posibilidad de que estas

18 A modo de ejemplo, véase CD-DS, año de 1910, Tomo II, sesión del 30 de septiembre, p. 826; año de 1924, Tomo VI, sesión del 23 de septiembre, p. 520, entre otros. 19 CS-DS, año de 1884, sesión del 10 de octubre, p.783. 20 La expresión es nuestra y es acorde con las consideraciones vertidas en las fuentes documentales -especialmente los diarios de sesiones del Congreso Nacional- que señalan claramente que este era el rol que debía cumplir el poder público con respecto a los territorios nacionales: control y vigilancia del desarrollo político y de la conciencia cívica de los habitantes de los territorios nacionales y en función de ellos decidir su incorporación a la vida política con plenos derechos. 21 Esta afirmación enmascaraba también la necesidad de evitar que, en razón de las distancias y por la cercanía inquietante de naciones extranjeras, se erigiera en los territorios un poder independiente que resultara incontrolable para el gobierno central. Esta sujeción fue asegurada también a través de las escasas facultades dadas a las autoridades territoriales y la estricta dependencia funcional y financiera del gobierno nacional, que aseguraban que el Estado controlara hasta las decisiones más nimias.

22 CD-DS, año de 1884, Tomo II, sesión del 24 de septiembre, p1186; similares expresiones en CS-DS, año de 1884, volúmen único, sesión del 10 de octubre, p. 763. República Argentina .Ministerio del Interior. Memoria

elocuciones formen parte de un momento de tensión y resignificación de las fronteras de la ciudadanía en el que la figura del extranjero oscilaba entre el arquetipo civilizador y la idea de riesgo social, que como hemos visto se convertirá en dominante a principios del siglo XX

Esta presunta incapacidad política de los habitantes de los territorios los colocaba en una situación de inferioridad manifiesta con respecto al resto de la población argentina. Tanto el poder Ejecutivo como el Congreso y la justicia nacional justificaron y mantuvieron esta situación de marginalidad , negándose a tratar los proyectos relativos a la reparación de esta exclusión política o peor aún , dejando sin aplicar los decretos que el mismo ejecutivo dictaba y desoyendo las voces de juristas y publicistas que bregaban por una mayor integración política de los territorios .En este caso entonces no se observaron variaciones en la concepción dominantes ni clivajes positivos o negativos en su figura .A lo largo del tiempo se sostuvo-aunque con matices-el discurso de la inmadurez , circunstancia que resulta en algún modo excepcional con relación al resto de los colectivos afectados por la exclusión política.

Reflexiones provisorias

La exclusión política fue la primera y mas perdurable forma de dominación adoptada por los sectores dirigentes para imponer coercitivamente el orden, facilitar la homogeneización y prevenir la emergencia de concepciones y lealtades alternativas que pudieran contraponerse al proyecto hegemónico dominante.

La solución para neutralizar la potencial influencia de los grupos con adscripciones alternativas -los extranjeros- o sectores carentes de civilización-los indígenas- o poseedores de incapacidad e inmadurez manifiesta-las mujeres y habitantes de los territorios nacionales- fue dejarlos fuera de la arena electoral pero realizar en forma permanente un juego pendular entre la inclusión y la exclusión que manifestaba o aparentaba demostrar cierta voluntad estatal de inclusión generalmente sin concreción efectiva.

La paradoja constitutiva de la exclusión –el excluido esta dentro de lo que se lo excluye- obligó a tener en agenda estas cuestiones que aparecieron en forma reiterada como asignaturas pendientes del sistema político argentino, revelando los temores de la clase dominante nacional al ejercicio de la soberanía del número, en una clara línea de continuidad con los postulados de la República Posible alberdiana. .

El Estado Argentino consolidado en los años ochenta alberga en su interior y por largo tiempo profundas contradicciones. Desde su etapa formativa la construcción del sujeto político bajo la impronta liberal y la tradición republicana implicó que los sectores dirigentes hallaran una fórmula que permitiera evitar que amplios sectores pudieran expresar discursos o generar lealtades alternativas. Emerge así la imagen de una Argentina dual, de fachada pretendidamente republicana y federal pero que encerraba grandes extensiones bajo centralización estatal ; un Estado con una ciudadanía en construcción que tenía contornos estrechos para la inclusión y bordes amplios de exclusión política ; una Nación negadora de su pasado y de sus habitantes nativos que ante la imposibilidad de administrar las diferencias y la intolerancia cultural decidió la asimilación y hasta la anulación física del indígena convertido en un enemigo a vencer; un Estado que consideraba que la humanidad estaba representada por

presentada ante el Congreso por el Ministro del Interior en 1891, p. 13; Memoria presentada ante el Congreso por el Ministro del Interior en 1894, Tomo I; p. 35, entre otros.

los hombres y dejaba fuera de los derechos políticos a las mujeres; una Nación que para auto-afirmarse requería del inmigrante una afirmación expresa de pertenencia negadora de su ciudadanía de origen ,obligándolo a la naturalización como peldaño para el ejercicio de los derechos políticos .

El análisis de las argumentaciones acerca de los segmentos sociales excluidos no puede desligarse obviamente de su praxis efectiva, tanto si referencian y justifican el “quedar fuera” como si aluden a potenciales acciones de reinserción o integración. Los alcances de la exclusión, la identificación de otros sectores excluidos en razón de estado o de solvencia moral o financiera que no fueron considerados en este trabajo, el impacto discursivo sobre los sectores destinatarios y las nuevas formas y figuras de la exclusión presentes en la segunda mitad del siglo XX serán variables futuras a considerar en pos de la interpretación de las relaciones entre el Estado y la sociedad que revelen las contradicciones , mutaciones y continuidades en la figura del ciudadano y las transformaciones de poder político presentes en el pasado y presente histórico argentino .

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