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ECONOMÍA ACTUAL

Aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, 2020: el regreso a un

gobierno con mayoríaMarlen Rocío Reyes Hernández

Liliana Rendón Rojas¹

Introducción

El 22 de noviembre del año en curso, fue aprobado el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el Ejercicio Fiscal 2020, que prevé un gasto total neto por la cantidad de seis billones 107 mil 732.4 millones de pesos. El documento fue avalado, en lo general, por los dipu-tados con 321 votos a favor y 78 en contra. Quienes son mayoría del partido Movimiento de Regeneración Na-cional (Morena) -259 de 500-.

La mayoría parlamentaria de Morena aumenta la probabilidad de que el Ejecutivo cuente con un amplio margen de maniobra y, en particular, ver aprobadas sus

iniciativas presupuestales, el temor reside en la posibili-dad de que se debilite el contrapeso institucional, llevando a una eventual concentración de poder. En este contexto, el objetivo de este documento es presentar evidencia del grado de influencia de la composición de la Cámara de Diputados en la determinación del Presupuesto de Egre-sos de la Federación (PEF) para el ejercicio del 2020. En particular se destaca el papel de la fracción morenista en la orientación del gasto hacia rubros destinados al gasto social y la reducción de éste hacia los poderes y órganos autónomos. En el resto de este documento se describe la estructura de la Cámara de Diputados, la responsable de aprobar el PEF, así como las modificaciones al Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF). Fi-nalmente se establecen algunas conclusiones.

1. La composición de la Cámara de Diputados

Cuando el PRI perdió la mayoría en la Cámara de Di-putados, cada elección presidencial (2000, 2006 y 2012) tuvo como resultado gobiernos sin mayoría en el Con-greso.2 No obstante, los resultados de las elecciones del 1 de julio de 2018 concedieron la presidencia y las mayo-rías parlamentarias al partido político Morena, lo que en consecuencia formó un “gobierno unificado”, el primero desde 1997.

1 Profesoras-investigadores del Centro de Investigación en Cien-cias Económicas, Facultad de Economía, Universidad Autó-noma del Estado de México. Correos electrónicos: mrreyesh@uaemex.mx y lila-rendon@hotmail.com, respectivamente.

2 En México a los gobiernos sin mayoría se les conoce como go-biernos divididos. Sin embargo, en sentido estricto, desde 1997 hasta las elecciones de 2018 en el país no ha habido gobiernos divididos sino gobiernos sin mayoría, pues ningún partido po-lítico ha obtenido el 50% más 1 de los escaños necesarios para aprobar la legislación ordinaria. Los gobiernos divididos se pre-sentan cuando un partido diferente al del presidente cuenta con una mayoría en el Congreso (en el caso de los sistemas bicame-rales, un partido de oposición controla al menos una de las dos cámaras) (Velázquez, 2015).

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En otras palabras, la situación actual de México se caracteriza por tener un ejecutivo morenista cuyo par-tido representa en la Cámara de Diputados la primera fuerza con 259 legisladores, la segunda, el Partido de Acción Nacional (PAN), con 78, la tercera, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), con 47, la cuarta, el Partido del Trabajo (PT), con 34, la quinta, el Mo-vimiento Ciudadano (MC), con 28, la sexta, el Partido Encuentro Social (PES), con 26, la séptima, el Partido Verde Ecologista de México (PVEM), con 13, y la octa-va, el Partido de la Revolución Democrática (PRD), con 11(véase Cuadro 1.).

Cuadro 1

Composición de la Cámara de Diputados de la LXIV Legislatura

(Número de diputados y participación porcentual)

Grupos parlamentarios Siglas Diputados %Partido Revolucionario Institucional PRI 47 9.4

Partido Acción Nacional PAN 78 15.6

Partido de la Revolución Democrática PRD 11 2.2

Partido del Trabajo PT 34 6.8

Partido Verde Ecologista de México PVEM 13 2.6

Movimiento Ciudadano MC 28 5.6

Movimiento Regeneración Nacional Morena 259 51.8

Partido Encuentro Social PES 26 5.2

Otros/sin partido 4 0.8

Conformación de la Cámara de Diputados 500 100

Fuente: Elaboración propia con información de la LXIV Legislatura

Cámara de Diputados (2019).

De los 500 diputados que integran esa Cámara, 319 per-tenecen a la Alianza Juntos Haremos Historia (Morena, PT y PES), que es 63.8% del total; 117, a la coalición Por México al Frente (PAN, PRD y MC), que es 23.4% del total, y a la alianza Todos por México (PRI y PVEM), 60, que es 12% del total.

Así, Morena junto con sus aliados del PT y el PES tiene mayoría simple en la Cámara de Diputados,3 lo cual le permite al Ejecutivo que se aprueben todas sus iniciativas de ley siempre que no impliquen cambios a la Constitución, debido a que se requiere mayoría cali-ficada de las dos terceras partes en ambas cámaras.4 En

particular, el PEF se aprueba mediante votación en el pleno de dicha Cámara, por lo que es preciso que sufraguen a favor del proyecto el 50%, más uno, de los diputados presentes, siempre y cuando exista el quórum requerido (al menos 251 diputados).

La estructura actual de la Cámara de Dipu-tados ha derivado en una discusión del PPEF con ausencia de la bancada del PAN y en un PEF que se ha visto modificado con un reajuste de 11 mil 396 millones 600 mil pesos. El dictamen fue aprobado por el pleno en lo particular con 302 votos a favor, 65 en contra y 1 abstención (Forbes, 2019).5

2. Presupuesto de Egresos de la Federación 2020

El ciclo presupuestario en México está compuesto por cuatro etapas básicas que abarcan un período de dos años y medio a tres años. Estas fases son:

formulación del presupuesto, discusión y aprobación del presupuesto, ejercicio del gasto y revisión de la Cuenta Pública.

3 Porcentaje de votación que corresponde al mayor número de votos de los legisladores que se encuentren presentes en el sa-lón de plenos de alguna de las cámaras, y no a la mayoría de los integrantes de la Cámara que se trate (Sistema de Información Legislativa, 2019).

4 En general, se considera mayoría calificada a aquella donde se exigen porcentajes especiales de votación, como dos tercios o tres cuartas partes del número total de votos o votantes. Su significado se explica en la necesidad de ampliar el consenso entre las fuerzas políticas integrantes, que vayan más allá de la simple mitad más uno de los votantes, sobre todo cuando se trate de determinadas reformas legales o asuntos trascenden-tes, donde se requiera por su importancia un apoyo considera-ble del cuerpo que integra un Parlamento o Poder Legislativo (Sistema de Información Legislativa, 2019).

5 Todo proyecto de Ley se discutirá primero en lo general, o sea en conjunto, y después en lo particular cada uno de sus artícu-los. Antes de cerrarse en lo general la discusión de los proyec-tos de ley, y en lo particular cada uno de sus artículos, podrán hablar seis individuos en pro y otros tantos en contra del dicta-men, además de los miembros de la Comisión dictaminadora. Una vez declarado un proyecto suficientemente discutido en lo general, se procederá a votar en tal sentido, y si es aprobado, se discutirán en seguida los artículos en particular (Sistema de Información Legislativa, 2019).

Marlen Rocío Reyes Hernández y Liliana Rendón Rojas

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Respecto al segundo episodio, el artículo 74, frac-ción IV, de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos determina que es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados aprobar –previo examen, dis-cusión y en su caso modificación– el PPEF enviado por el Ejecutivo Federal. La etapa de discusión y aprobación inicia una vez que la Cámara de Diputados recibe el PPEF, a más tardar el 8 de septiembre y hasta el 15 de diciembre en el caso del inicio de un sexenio.6 Inme-diatamente, la mesa directiva lo turna a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, cuyos integrantes deben dictaminarlo en un plazo no mayor a 30 días, sometién-dolo entonces a discusión en el Pleno. Para ello, pueden solicitar información a funcionarios de diversas entida-des paraestatales y celebrar reuniones con miembros de otras comisiones ordinarias.

La Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública prepara y presenta al Pleno el dictamen, que debe con-

tar con la firma de la mayor parte de sus integrantes. El dictamen se tiene que aprobar nuevamente por mayoría absoluta en el Pleno después de su discusión en lo gene-ral y en lo particular, esto último en el caso de que hayan reservado artículos para discutirse en esa modalidad.7

Para analizar el papel de la composición de la Cá-mara en la determinación del presupuesto consideramos las modificaciones a los montos por ramos de acuerdo a su clasificación administrativa tal como se muestra en el Cuadro 2. En primer lugar, vale la pena destacar, el pa-pel más participativo de la Cámara en la negociación del Presupuesto de Egresos Federales en comparación con el periodo de los gobiernos de mayoría que emanaban del PRI,8 la Cámara Baja de la Legislatura LXIV modi-ficó (ampliando o contrayendo) el 56.8% de los Ramos. Ahora bien, de las modificaciones realizadas la mayor parte consistió en ampliaciones (31.8% de los ramos): la diferencia total entre el proyecto y lo aprobado fue de 23 mil 887.36 millones de pesos, mientras que el monto que se contrajo alcanzó los 12 mil 490 millones.76 mi-llones de pesos, afectando a 11 Ramos.

Los Ramos que presentan una mayor ampliación son: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2,500 millones de pesos), Entidades no sectorizadas9 (606.62 millones de pesos), Aportaciones a Seguridad Social (8,365.37 millones de pesos) y Agricultura y Desarro-llo Rural (mil 323.80 millones pesos), equivalente a un incremento de 11.8, 5.6, 4.8 y 2.9% respecto al proyecto original, respectivamente.

Por su parte, el Instituto Federal de Telecomuni-caciones, Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa son los Ramos que sufrieron recortes respecto a lo previsto ori-ginalmente en el presupuesto para el año siguiente, al mostrar variaciones porcentuales negativas de 10.9, 10.4 y 9.9%, respectivamente.

6 Hasta la reforma a la fracción IV del artículo 74 de la Consti-tución de julio de 2004, el Ejecutivo hacía llegar a la Cámara de Diputados el PPEF el día 15 de noviembre. Es decir, la Cámara de Diputados disponía de apenas seis semanas para aprobar el proyecto de presupuesto enviado por el Presidente. Actual-mente el plazo asciende a alrededor de tres meses.

7 El PPEF para 2020 fue avalado con un retraso de siete días, pues por mandato constitucional debió ser aprobado desde el 15 de noviembre, plazo que fue incumplido debido al plantón que organizaciones campesinas mantuvieron en las inmedia-ciones del Palacio de San Lázaro y el bloqueo a los accesos del recinto.

8 Por ejemplo, Reyes et al. (2013) muestran que la aprobación de los miembros de la Cámara de Diputados ante la iniciativa presupuestal del Ejecutivo, durante el periodo 1992-1995, era absoluta: la diferencia entre el PPEF y el PEF fue nula, es decir el monto total de la iniciativa enviada por el Ejecutivo no su-frió modificaciones por parte de la Cámara de Diputados.

9 Este Ramo tiene como misión coordinar la planeación, pro-gramación, presupuestación, control y evaluación del gasto público de las entidades que no estén coordinadas por alguna dependencia coordinadora de sector, con el fin de ordenar y orientar el quehacer institucional de cada una de estas enti-dades, a efecto de que cada una de ellas atienda a la población objetivo dispuesta en su ordenamiento legal correspondiente, como el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas ( INPI), Procuraduría de defensa del Contribuyente (PRODECON), La Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV), entre otras (SHCP, 2019b).

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Cuadro 2

Reasignaciones al Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, 2020

(Pesos)

Ramo Descripción PPEF PPEF Reasignación Variación Porcentual

43 Instituto Federal de Telecomunicaciones 1,730,000,000 1,541,244,024 -188, 755, 976 -10.9

30 Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 24,000,000,000 21, 500, 155, 369 -2, 499, 844, 631 -10.4

32 Tribunal Federal de Justicia Administrativa 3, 100, 233, 371 2, 792, 233, 371 -308, 000, 000 -9.9

49 Fiscalía General de la República 1 18, 202, 187, 474 16, 702, 187, 474 -1, 500, 000, 000 -8.2

22 Instituto Nacional Electoral 17, 732, 357, 976 16, 660, 795, 016 -1, 071, 562, 960 -6.0

44 Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Prote 927, 435, 005 877, 435, 005 -50, 000, 000 -5.4

35 Comisión Nacional de los Derechos Humanos 1, 911, 207, 802 1, 874, 207, 802 -37, 000, 000 -1.9

3 Poder Judicial 68, 632, 467, 938 67, 305, 117, 703 -1, 327, 350, 235 -1.9

41 Comisión Federal de Competencia Económica 589, 484, 664 581, 230, 908 -8, 253, 756 -1.4

34 Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores 43, 830, 000, 900 43, 330, 000, 900 -500, 000, 000 -1.1

24 Deuda Pública 543, 349, 271, 737 538, 349, 271, 737 -5, 000, 000, 000 -0.9

33 Aportaciones Federales para Etidades Federativas y Municipios 759, 383, 860, 180 759, 760, 279, 067 376, 418, 887 0.05

23 Provisiones Salariales y Económicas 131, 300, 462, 432 131, 476, 962, 432 176, 500, 000 0.1

12 Salud 128, 589, 314, 373 128, 826, 414, 373 237, 100, 000 0.2

14 Trabajo y Previsión Social 28, 756, 371, 575 28, 860, 748, 151 104, 376, 576 0.4

11 Educación Pública 324, 712, 616, 298 326, 282, 716, 298 1, 570, 100, 000 0.5

16 Medio Ambiente y Recursos Naturales 29, 664, 002, 260 29, 869, 450, 777 205, 448, 517 0.7

28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 944, 270, 581, 001 951, 454, 805, 252 7, 184, 224, 251 0.8

48 Cultura 13, 367, 480, 531 13, 517, 480, 531 150, 000, 000 1.1

4 Gobernación 5, 804, 530, 229 5, 891, 930, 229 87, 400, 000 1.5

36 Seguridad y Protección Ciudadana 2 59, 150, 695, 893 60, 150, 695, 893 1, 000, 000, 000 1.7

8 Agricultura y Desarrollo Rural 46, 253, 142, 465 47, 576, 943, 957 1, 323, 801, 492 2.9

20 Bienestar 173, 091, 702, 096 181, 457, 072, 764 1, 323, 801, 492 4.8

47 Entidades no sectorizadas 3 10, 775, 589, 358 11, 382, 216, 525 606, 627, 167 5.6

6 Hacienda y crédito público 21, 156, 812, 661 23, 656, 812, 661 2, 500, 000, 000 11.8

Fuente:Elaboración propia con datos del Dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública y SHCP 2019a). 1 Antes Ramo 17

Procuraduría General de la República. 2 Secretaria de nueva creación. 3 Se incorpora el Ramo 42 Instituto Nacional de los Derecho

Humanos.

Conclusiones

El Presupuesto de Egresos de la Federación 2020 fue aprobado con modificaciones realizadas por los Legis-ladores sobre la propuesta original del Ejecutivo. Estas modificaciones dan más recursos a Secretarías como la de Hacienda y la del Bienestar, pero a la par dismi-nuyen el presupuesto solicitado por todos los órganos autónomos.

La Secretaria de Bienestar tiene a su cargo la ope-ración de programas sociales identificados con la admi-nistración de López Obrador, como las pensiones a los adultos mayores y “Sembrando Vida”, entre otros, por lo que sería relevante analizar las reglas de operación bajo las cuales operarán dichos programas en el ejercicio de su fortalecimiento. En este sentido, los beneficiados del PEF 2020 serán los trabajadores del campo, adultos ma-yores y sectores indígenas.

Marlen Rocío Reyes Hernández y Liliana Rendón Rojas

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Bibliografía

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