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Veracruz

Junio de 2009

Informe de Evaluación Externa Estatal de Funcionamiento y Operación 2008

Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural

Directorio Veracruz

Informe de Evaluación Externa Estatal de Funcionamiento y Operación 2008

Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural

GOBIERNO DEL ESTADO DE

VERACRUZ

Lic. Fidel Herrera Beltrán Gobernador Constitucional del

Estado

Ing. Juan Humberto García Sánchez Secretario de Desarrollo

Agropecuario, Rural, Forestal, Pesca y Alimentación

Lic. Román Brito Gómez

Secretario Ejecutivo del Instituto Veracruzano para el Desarrollo Rural

y Pesca

SAGARPA

Ing. Alberto Cárdenas Jiménez

Secretario

Ing. Francisco López Tostado Subsecretario de Agricultura

Ing. Antonio Ruiz García

Subsecretario de Desarrollo Rural

Dr. Everardo González Padilla Coordinador General de Ganadería

Ing. Ramón Corral Ávila

Comisionado Nacional de Acuacultura y Pesca

Juan Antonio González Hernández Coordinador General de Enlace y

Operación

MVZ. Renato Olvera Nevárez Director General de Planeación y

Evaluación

Ing. Octavio Legarreta Guerrero Delegado de la SAGARPA en el Estado

Ing. Luis Alejandro Chavarría Galindo

Subdelegado de Planeación y Desarrollo Rural

Ing., Armando Arias Bejarano Subdelegado Agropecuario

LBP. Roberto de la Garza de los Santos

Subdelegado de Pesca

COMITÉ TÉCNICO ESTATAL DE EVALUACIÓN

Ing. Octavio Legarreta Guerrero Presidente

Ing. Armando Arias Bejarano Representante de la Delegación Estatal de la SAGARPA

Ing. Juan Humberto García Sánchez Representante del Gobierno del Estado

Lic. Román Brito Gómez Representante del Gobierno del Estado

Lic. Bertha Hernández Rodríguez Representante de los Productores

Dr. Ponciano Pérez Hernández Representante de Profesionistas y Académicos

Dr. Gustavo Ortiz Cevallos Representante de Profesionistas y Académicos

Ing. Hilario Humberto Valenzuela Corrales Coordinador Estatal de Evaluación

Agencia para el Desarrollo de Comunidades de Zonas Áridas S. C. (ADECZA, S.C.) Entidad Evaluadora Estatal

MVZ. Felipe León Navarro Andalco Responsable de la Evaluación

Informe de Evaluación Externa Estatal de Funcionamiento y Operación 2008 Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural

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Tabla de Contenido

ÍNDICE DE CUADROS .......................................................................................... IV

SIGLAS ................................................................................................................... V

PRESENTACIÓN ................................................................................................... VI

RESUMEN EJECUTIVO ......................................................................................... 1

INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 2

CAPITULO 1. CONTEXTO DEL PROGRAMA: DISEÑO Y NORMATIVIDAD ....... 5 1.1. Antecedentes .............................................................................................................. 5 1.2. Problemática que el Programa busca resolver. ........................................................... 6 1.3. Objetivos del Programa ............................................................................................... 8 1.4. Alineación de los objetivos. ......................................................................................... 8

1.4.1. Ejes de Política Pública con los que se alinea el Programa a nivel Federal .......................................... 8 1.4.2. Ejes de Política Pública con los que se alinea el Programa a nivel Estatal ........................................... 9

1.5. La población objetivo ................................................................................................ 11 1.6 Elementos normativos centrales de ejecución ........................................................... 11

1.6.1. Requisitos ........................................................................................................................................... 11 1.6.2. Proceso de trámite de solicitudes ...................................................................................................... 12 1.6.3. Procedimiento de selección de solicitudes ........................................................................................ 12 1.6.4. Participantes en la ejecución ............................................................................................................. 13

CAPÍTULO 2. CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA ..................................... 14 2.1 Objetivos del programa .............................................................................................. 14 2.2 Estructura programática ............................................................................................. 15 2.3 Orientación del programa en el estado ...................................................................... 17

CAPÍTULO 3. EVALUACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO Y LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA ......................................................................................................... 18 3.1 Arreglo Institucional para la Operación del Programa ................................................ 18 3.2 Planeación de la Operación ....................................................................................... 19 3.3 Articulación de la Operación del Programa con Otros Programas Estatales y Federales ........................................................................................................................................ 20 3.4 Atención de la Población Objetivo .............................................................................. 21 3.5 Dictaminación de Solicitudes y Proyectos .................................................................. 21 3.6 Orientación de los Recursos del Programa ................................................................ 22 3.7 cumplimiento del proceso operativo ........................................................................... 22 3.8 Seguimiento de los Apoyos ........................................................................................ 23


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3.9 Monitoreo de la Gestión del Programa ....................................................................... 23 3.10 Sistematización de la Información Generada por el Programa ................................. 23 3.11 Transparencia y Rendición de Cuentas ................................................................... 24 3.12 calidad del servicio ................................................................................................... 25 3.13 incorporación de mejoras a la gestión del programa ................................................ 25 3.14 Valoración Global del Funcionamiento y la Operación del Programa ....................... 25

CAPÍTULO 4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................ 26 4.1 Conclusiones ............................................................................................................. 26 4.1.1 Aciertos del Programa de Actores ........................................................................... 26 4.1.2 Debilidades ............................................................................................................. 28 4.3 Recomendaciones. .................................................................................................... 30

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................... 32

ANEXO 1. PREGUNTAS DE EVALUACIÓN Y SUS RESPUESTAS ................... 33 3.1 Arreglo institucional para la operación del Programa ................................................. 33 3.2 Planeación de la operación ........................................................................................ 38 3.3 Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y estatales ........................................................................................................................................ 40 3.4 Atención de la población objetivo ............................................................................... 41 3.5 Dictaminación de solicitudes y proyectos ................................................................... 42 3.5 Orientación de los recursos del Programa ................................................................. 43 3.6 Cumplimiento del proceso operativo .......................................................................... 44 3.7 Seguimiento de los apoyos ........................................................................................ 48 3.8 Monitoreo de la gestión del Programa ....................................................................... 49 3.9 Sistematización de la información generada por el Programa .................................... 50 3.10 Transparencia y rendición de cuentas ...................................................................... 51 3.11 Calidad en el servicio ............................................................................................... 52 3.12 Incorporación de mejoras en la gestión del Programa ............................................. 53


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Índice de Cuadros Cuadro 1. Para los Comités sistema producto: ................................................................ 13 Cuadro 2. Conceptos de apoyo a los Sistemas Producto ................................................ 13 Cuadro 3. Recursos Convenidos entre la SAGARPA y el Gobierno del Estado de Veracruz .......................................................................................................................... 15 Cuadro 4. Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural (montos convenidos) 2008. .............................................................................................. 16 Cuadro 5. Corresponsabilidad de Componentes Asignados a Dependencias Estatales .. 33 Cuadro 6. Corresponsabilidad de Componentes Asignados al Interior de la SAGARPA .. 34 Cuadro 7. Áreas que cuentan con recursos humanos especializados para la operación. 37 Cuadro 8. Porcentajes de Aportación (pari passu) Federación Estado. ........................... 38 Cuadro 9. Diagrama de operación del Programa Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural 2008. ................................................................................................. 46 Cuadro 10. Sugerencias de variables y escalas a considerar para medir la satisfacción del productor ......................................................................................................................... 53


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Siglas

Comisión La Comisión del programa

DDR Distrito de Desarrollo Rural

CSP Comité Sistema Producto

CADER Centro de Apoyo al Desarrollo Rural

CTEE Comité Técnico Estatal de Evaluación

ECE Entidad Consultora Estatal

FIVERFAP Fideicomiso Veracruzano de Fomento Agropecuario

MML Matriz de Marco Lógico

PAPADR Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural

Programa Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural

SISER Sistema de Información del Sector Rural

RO Reglas de Operación

SAGARPA Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

SEDARPA Secretaría de Desarrollo Agropecuario

INVEDERP Instituto Veracruzano para el Desarrollo Rural Pesca y Acuacultura

SURI Sistema Único de Registro de Información


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Presentación El Fideicomiso veracruzano de Fomento Agropecuario FIVERFAP, a través del Comité Técnico Estatal de Evaluación del Estado de Veracruz (CTEE), Organismo Auxiliar del Fideicomiso, realiza en este año la evaluación de los programa en Coejercicio entre la Federación y el Gobierno del Estado de Veracruz, en particular esta evaluación se realiza al Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural 2008 La entidad evaluadora estatal es la Agencia para el Desarrollo de Comunidades de Zonas Áridas S. C. y el responsable de la elaboración del documento es el MVZ. Felipe León Navarro Andalco. El coordinador del proceso de evaluación es el propio Comité Técnico Estatal de Evaluación del Estado de Veracruz. Representado por el Ing. Hilario Humberto Valenzuela corrales Para la realización de esta evaluación se llevaron a cabo encuestas a beneficiarios, entrevistas a funcionarios, visitas de campo, análisis de datos, entre otros, fue de vital importancia la franca disposición de todos los involucrados en el programa como miembros de la SEDARPA, INVEDERP, SAGARPA, productores beneficiarios, jefes de Centros de Apoyo al Desarrollo Rural y Distritos de Desarrollo Rural y Técnicos. La información proporcionada por los diferentes involucrados está plasmada a lo largo del documento y sirvió de apoyo en todo el proceso de la evaluación. Reiteramos la responsabilidad total sobre el contenido y calidad del presente documento.


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Resumen Ejecutivo En este documento se presentan el resultado de la evaluación realizada al Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural. Este informe es de carácter analítico dado que pretende hacer un análisis en función del diseño, operación y funcionamiento de los procesos que sigue el Programa, con la finalidad de poder identificar los aciertos y debilidades que tuvo la implementación durante el ejercicio 2008. Una vez analizados todos los elementos se identificaron aciertos y debilidades en temas relacionados con el arreglo institucional, la planeación para la ejecución, la trasparencia y rendición de cuentas, la coordinación con programas de otras dependencias y la radicación de los recursos. El ejercicio 2008 se caracterizó por ser el ejercicio de transición entre los programas de Alianza para el Campo y los nuevos programas de la SAGARPA. En esta transición se generaron controversias diversas y conflictos entre los estados y la SAGARPA por la interpretación e implementación de los nuevos programas, el estado de Veracruz no fue la excepción, es por eso que la evaluación se enfoca en los proceso operativos y la implementación. Al final del documento se encuentra el apartado de los aciertos y debilidades identificadas y las recomendaciones de carácter propositivo, teniendo como finalidad que esta información pueda ser utilizada por los operativos estatales y población en general para retroalimentar la operación y mejorar la ejecución


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Introducción La evaluación externa de los programas públicos dirigidos al Sector Agroalimentario de México y del Estado de Veracruz constituye una valiosa herramienta que aporta a mejorar la calidad del gasto y fortalece la transparencia y rendición de cuentas sobre la administración y el ejercicio de los recursos públicos. En este tenor, el uso de la información contenida en los informes de evaluación externas permite, entre otros, retroalimentar el diseño y la implementación de los programas para mejorar su eficiencia y eficacia como instrumentos de impulso del desarrollo del sector. La implementación de las Políticas Públicas debe estar enfocada a atender a población objetivo que vive una problemática específica, los fines y propósitos para dar solución a estos problemas, son lo que delinean el diseño e implementación de Programas y Normas de operación que buscan lograr el cumplimiento de objetivos y metas A través de los beneficiarios y el personal operativos estatales y federales se recaba la información con la cual se evalúan los resultados de la implementación del Programa de Apoyo a la Participación de Actores, además se evalúa el diseño, el propósito y el fin que busca el programa a través del análisis del funcionamiento y operación. Conforme a lo anterior, la Agencia para el Desarrollo de Zona Áridas, S. C., realiza el procedimiento metodológico que tiene su base en la Guía metodológica que forma parte de los Lineamientos emitidos por la Coordinación General de Enlace y Operación de la SAGARPA, misma que usada para la formulación de las Bases de Licitación para la contratación Objetivo general de la evaluación

“Aportar propuestas para mejorar el funcionamiento y la operación del Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural (Fomento a la Organización Rural) en el estado mediante el análisis de los principales procesos de su ejecución, a fin de hacer de éste un instrumento de política pública más eficiente y eficaz en la atención de la problemática a la cual se dirige”.

Adicionalmente, definió los siguientes: Objetivos específicos

a) Arreglo institucional analizado en cuanto a su funcionalidad y pertinencia para la operación del Programa.

b) Procesos de planeación, asignación de recursos y seguimiento de los apoyos evaluados y retroalimentados mediante propuestas para elevar la eficiencia y eficacia de la gestión del Programa.

c) Focalización y cobertura de la población objetivo del Programa analizadas y, en su caso, propuestas orientadas a lograr que los recursos otorgados efectivamente lleguen a aquellos productores que se desea atender.


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d) Disponibilidad y uso de sistemas de información del Programa evaluados para contar con elementos de mejora que contribuyan al monitoreo de la gestión del Programa.

Para un mejor cumplimiento de los objetivos indicados, la Guía un enfoque metodológico define los siguientes elementos: a) Análisis con visión de política pública, que valore en qué medida el Programa posee

una orientación hacia resultados. Esta Evaluación se orienta a determinar si la ejecución del Programa en el estado se apoya en una planeación y una gestión basadas en resultados. Lo anterior implica valorar si la operación del Programa se lleva a cabo de manera eficiente y eficaz, y si ésta es conducente al logro de los resultados esperados. b) Carácter analítico de la evaluación. El contenido de la Evaluación tiene un análisis que busca identificar los factores y causas últimas que explican los procesos y fenómenos observados (los hechos) en relación con cada uno de los temas de evaluación, que adelante se expondrán. c) Oportunidad de los resultados de la evaluación. La presentación en tiempo de los productos de la Evaluación hará posible su aprovechamiento pleno por parte de los funcionarios de la SAGARPA, de la SEDARPA y el INVEDERP, y demás actores que participan en la implementación del Programa objeto de estudio, como lo son los Sistemas Producto constituidos en la Entidad Veracruzana. d) Carácter práctico de las recomendaciones. Esta Evaluación, como lo establece el objetivo general, contiene elementos de información y análisis que permiten retroalimentar la toma de decisiones de los funcionarios estatales encargados del Programa. Para tal efecto, las recomendaciones contenidas en este informe tienen un carácter de ser relevantes, concretas y factibles de instrumentarse; asimismo, las recomendaciones indicaran con claridad el qué, el cómo, y el para qué de los cambios propuestos.

Temas de evaluación. Como ejes que dan guía y dan estructura al desarrollo de esta Evaluación se abordaron los siguientes temas de evaluación

Arreglo institucional para la operación del Programa. Planeación de la operación del Programa. Articulación de la operación del Programa con otros programas de apoyo a las

actividades rurales y pesqueras. Atención de la población objetivo. Dictaminación de solicitudes y proyectos.


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Orientación de los recursos del Programa. Cumplimiento del proceso operativo. Seguimiento de los apoyos. Monitoreo de la gestión del Programa. Sistematización de la información generada por el Programa. Transparencia y rendición de cuentas. Calidad en el servicio. Incorporación de mejoras en la gestión del Programa. Valoración global del funcionamiento y operación del Programa.

Para el desarrollo de cada unos de los temas, se utilizaron encuestas, se realizaron entrevistas y se consultaron las Reglas de Operación, el Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural, Anexos Técnico del Programa objeto de estudio, Actas y Acuerdos de las Sesiones de la Comisión del Programa, reportes de Avances de los Coordinadores del programa y los cuestionarios diseñados y estructurados conforme la Guía Metodológica, entre otros instrumentos y documentos que dan hecho de la instrumentación del Programa en el Estado de Veracruz. Los cuestionarios se aplicaron a los principales funcionarios operadores del Programa (Funcionarios de ventanilla, facilitadores y coordinadores de los Sistemas Producto) así como a beneficiarios del Programa. Estructura del Informe El presente documento esa integrado por esta Introducción, cuatro Capítulos, bibliografía y el apartado de Anexos. En el Capítulos Uno se expone el Contexto de Programa, referido al Diseño y la Normatividad que lo circunscribe, aquí se hace revisión de los elementos básicos de diseño del Programa y la normatividad aplicable. En el Capítulo Dos contiene una breve Caracterización del Programa, que describirá como se integra, que muestra elementos básicos para comprender el análisis del Capítulo Tres, el cual contiene el análisis de cada uno de los temas de evaluación indicados en la sección previa. En el último Capítulo se presentan las Conclusiones que la evaluación arrojo, además de las Recomendaciones que se consideran pertinentes y factibles de instrumentarse.


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Capitulo 1. Contexto del Programa: diseño y normatividad

1.1. Antecedentes La Ley de Desarrollo Rural Sustentable es el instrumento jurídico nacional que guía y propone acción e iniciativas a seguir en el sector rural a fin de darles fundamento legal y organizacional, para así lograr insertar a su población en procesos de desarrollo en todos los ámbitos posibles, que les permitan sentar las bases para un Desarrollo ideal y duradero como lo es el Desarrollo Sustentable. Con esta salvedad, la Ley (LDRS) enuncia como estrategia de Desarrollo la conformación de figuras jurídicas denominadas Comités Sistema Producto (CSP), a los cuales define como: “El conjunto de elementos y agentes concurrentes de los procesos productivos de productos agropecuarios, incluidos el abastecimiento de equipo técnico, insumos productivos, recursos financieros, la producción primaria, acopio, transformación, distribución y comercialización”; y específicamente, en su artículo 143, enuncia como obligación del gobierno Federal “promover y fomentar mediante mecanismos de coordinación, con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, el desarrollo del capital social en el medio rural a partir del impulso a la asociación y la organización económica y social de los productores y demás agentes de la sociedad rural, quienes tendrán el derecho de asociarse libre, voluntaria y democráticamente, procurando la promoción y articulación de las cadenas de producción-consumo para lograr una vinculación eficiente y equitativa entre los agentes del desarrollo rural sustentable”. Por otra parte, para asegurar mayor participación de estos comités, en los procesos decisivos de Desarrollo, en el artículo 149, se señala que la Comisión Intersecretarial deberá promover la organización e integración de Sistemas-Producto, como comités del Consejo Mexicano, con la participación de los productores agropecuarios, agroindustriales y comercializadores y sus organizaciones, y que sus objetivos serán:

1. Concertar los programas de producción agropecuaria del país;

2. Establecer los planes de expansión y repliegue estratégicos de los volúmenes y

calidad de cada producto de acuerdo con las tendencias de los mercados y las condiciones del país;

3. Establecer las alianzas estratégicas y acuerdos para la integración de las cadenas productivas de cada sistema;

4. Establecer las medidas y acuerdos para la definición de normas y procedimientos aplicables en las transacciones comerciales y la celebración de contratos sin manejo de inventarios físicos;

5. Participar en la definición de aranceles, cupos y modalidades de importación; y


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6. Generar mecanismos de concertación entre productores primarios, industriales y los diferentes órdenes de gobierno para definir las características y cantidades de los productos, precios, formas de pago y apoyos del Estado.

Este Marco jurídico, que plantea directrices específicas sobre las prerrogativas y compromisos de los Comités Sistema producto como entes activos, y agentes de cambio en la construcción de nuevas relaciones de mercado más justas a nivel nacional y global encaminadas a impulsar el Desarrollo Rural Sustentable. El 31 de diciembre de 2007 se publican las nuevas Reglas de Operación de los programas de la SAGARPA para el ejercicio 2008, presentando un programa específico para reforzar la figura organizativa de los Comités Sistema Producto; haciendo énfasis en la importancia de la organización de los agentes económicos involucrados para la creación de redes eficientes y solidarias de producción y comercialización, para lograr posicionarse como piezas activas en la construcción de mercados más justos e incluyentes, en los que las relaciones comerciales permiten que cada miembro de la cadena productiva obtenga los mayores beneficios posibles por su actividad, lo cual deroga las anteriores reglas de operación de Alianza para el Campo. Dando lugar a un esquema de nuevas Reglas de Operación, en la cual los programas operados anteriormente son agrupados en 8, abarcando en ellos todas las actividades que conciernen al desarrollo del sector agropecuario en México. De los 8 programas 4 se operan en Coejercicio con los estados entre ellos se encuentra el Programa de Apoyo de la Participación de Actores Para el Desarrollo Rural.

1.2. Problemática que el Programa busca resolver. El problema central que el programa busca atender esta plenamente identificado. Las Organizaciones Sociales y los Comités Sistema Producto del sector agropecuario y pesquero enfrentan básicamente problemas centrales identificados que se busca atender, de esta realidad surge la necesidad de abordar las siguientes debilidades, congruentes con los objetivos del PND, del Programa Sectorial y de la Ley de Desarrollo Rural, que son: La falta de desarrollo de capacidades de gestión técnica, administrativa y organizacional en ambos casos, la descoordinación, es decir la falta de direccionalidad para orientar los medios y esfuerzos hacia una acción común, la desarticulación, esto es la creciente disociación entre las necesidades de los agremiados y las principales actividades que la organización está proponiendo, en el caso particular de los Comités Sistema Producto, la falta de integración vertical de los eslabones que componen las diferentes cadena de producción.

La problemática aquí señalada se derivó de los hallazgos realizados a partir de la revisión de una serie de documentos de política nacional y sectorial, y de algunos estudios de la propia SAGARPA, que hacen referencia a la problemática que se vive en el campo mexicano. Por otro lado, el propio análisis de problemas, realizado con los funcionarios vinculados con el Programa, permitió obtener información sustantiva en torno a esta


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identificación del problema, así como a la definición de las causas y efectos que lo generan.

En el caso, de las organizaciones sociales, se llegó a la conclusión de que, entre sus problemas principales, se encuentra los siguientes: 1) su debilidad como actor social para interactuar con las estructuras gubernamentales y; 2) la falta de capacidad para generar propuestas que reflejen y atiendan las necesidades de sus agremiados. Lo anterior, junto con la falta de visión, habilidades, capacidades y experiencia para la organización colectiva, se han convertido en una restricción para aprovechar el capital social como eje articulador en la creación de bienestar y crecimiento económico, frenando así el mejoramiento integral de las organizaciones y de sus agremiados. En el caso de los sistema producto, destacan los problemas en torno a las dificultades para la integración de la cadena agroalimentaria; entre sus causas se mencionan, principalmente, las asimetrías que existen entre los actores que conforman las cadenas productivas. Éstas asimetrías se refieren a: 1) la polarización socioeconómica caracterizada por el predominio de algunos actores presentes en los eslabones de transformación y distribución, principalmente, y los cuales privilegian la extracción de valor y la transferencia de riesgos a los eslabones más frágiles; 2) la falta de legitimidad de un actor para representar a todos los agentes de un eslabón; y 3) la falta de cooperación entre actores económicos integrados al sistema producto. Como consecuencia de ello, no se han desarrollado mecanismos suficientes para la transmisión de información y la coordinación entre los distintos eslabones, lo que afecta el logro de consensos en la identificación de necesidades y la priorización de acciones y proyectos para mejorar su competitividad. (Evaluación nacional del Diseño del Programa de Actores 2008)

En el análisis de la matriz de marco lógico referente al fin se señala como “contribuir a generar un ambiente armónico” y el cómo: “se contribuye a la solución del problema principal de desarrollo, consulta y atención con los actores vinculados al sector” sin embargo no se señala el mediante: por lo que la definición del fin es de carácter impreciso. En el propósito no se identifica el problema que atiende el programa, es decir no expresa la contribución específica a la solución del problema diagnosticado, no se define el resultado directo a ser logrado con la utilización de los componentes del programa. En el estado podemos identificar problemas similares a los descritos, por lo que existe coincidencia en dar solución a la problemática de un desarrollo de capacidades bajo.


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1.3. Objetivos del Programa

De estos puntos se desprende el Objetivo General: “Tener una economía competitiva que ofrezca bienes y servicios de calidad a precios accesibles, mediante el aumento de la productividad, la competencia económica, la inversión en infraestructura, el fortalecimiento del mercado interno y la creación de condiciones favorables para el desarrollo de las empresas, especialmente las micro, pequeñas y medianas”.

1.4. Alineación de los objetivos.

1.4.1. Ejes de Política Pública con los que se alinea el Programa a nivel Federal En seguimiento de las propuestas y requerimientos de la LDRS los gobiernos tienen un papel clave en la conformación de los CSP’s como circuitos efectivos de producción mediante incentivos a la competitividad y el acompañamiento a la gestión de diversos beneficios, la SAGARPA, presenta al Programa de Apoyo a participación de Actores para el Desarrollo Rural (Fomento a la Organización Rural) como su principal instrumento para fortalecer y posicionar en nichos privilegiados a los Comités Sistema Producto del sector agroalimentario mexicano. Retomando para ello los objetivos, lineamientos y estrategias de política sectorial (Federal y Estatal) que mayor injerencia en esta área de potencial desarrollo pudieran tener, mismas que a continuación se enuncian: a) Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Objetivos del Eje Economía Competitiva y Generadora de Empleos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2011 (PND). El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND), define el Desarrollo Humano Sustentable como premisa básica para el desarrollo integral del país y plantea cinco ejes de política pública cuya interrelación implícita de estrategias, busca impulsar los aspectos necesarios para que el grueso de la población nacional lo alcance. Estos ejes son: Estado de Derecho y Seguridad

1. Economía Competitiva y Generadora de Empleos 2. Igualdad de Oportunidades 3. Sustentabilidad Ambiental 4. Democracia Efectiva y Política Exterior Responsable

Y el Objetivo 11: “Conducir el desarrollo armónico del medio rural mediante acciones concertadas; tomando acuerdos con todos los actores de la sociedad rural y promoviendo acciones que propicien la certidumbre legal en el medio rural”.


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b) Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero 2007-2012 Los objetivos estratégicos de la SAGARPA han sido definidos de manera específica en el Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero 2007-2012. El Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural se vincula a los objetivos nacionales y sectoriales de la SAGARPA, mediante la contribución a los siguientes objetivos: Objetivo 1) Elevar el nivel de desarrollo humano y patrimonial de los mexicanos que viven en las zonas rurales y costeras. Objetivo3) Mejorar los ingresos de los productores incrementando nuestra presencia en los mercados globales, vinculándolos con los procesos de agregación de valor y la producción de bioenergéticos. Ambos objetivos señalan entre sus estrategias y líneas de acción “el apoyo al desarrollo de capacidades para la participación social en las actividades económicas y la mejora de la productividad laboral, a través de la organización, capacitación y asistencia técnica”. 1.4.2. Ejes de Política Pública con los que se alinea el Programa a nivel Estatal a) Plan Veracruzano de Desarrollo 2005-2010 El objetivo general del plan estatal de desarrollo del estado de Veracruz en el periodo 2005 - 2010 contempla como su objetivo general “lograr un desarrollo equitativo, integral, y sustentable del estado de Veracruz mediante la participación plural y activa de la sociedad, coordinada por su gobierno, para incrementar el bienestar, en especial de quienes padecen altos grados de marginación”… En su objetivo específico relativo a la economía, señala “...Lograr un crecimiento acelerado equitativo y respetuoso del medio ambiente, a una tasa superior al promedio nacional, que genere empleos…..mediante el impulso a la productividad y la competitividad “…. De estos objetivos se desprenden los objetivos específicos del sector agropecuario que quedan plasmados en el programa veracruzano de agricultura ganadería, forestal, pesca y alimentación. b) Programa Veracruzano de Agricultura, Ganadería, Forestal, Pesca y Alimentación 2005-2010 Este programa tiene como políticas relacionadas las siguientes: Conducir la participación Federal, Estatal, Municipal y de los productores en el proceso de planeación para el desarrollo rural,


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Coordinar los esfuerzos y la aplicación de recursos en la formulación de programas integrales, estratégicos, y por sistema producto, donde participen las dependencias Federales, Estatal, municipal y los productores Fomentar la capacitación y asistencia técnica de los productores agropecuarios, forestales y pesqueros para su transición a sistemas productivos modernos. Conjuntamente con estas políticas se tiene en el Estado una estructura operativa que tiene los siguientes: Objetivos de las Entidades Operativas Estatales. Las instituciones públicas, como organismos dependientes de gobierno (en sus diferentes escalas) orientan sus servicios a la materialización de los objetivos de las políticas públicas, pero para esto deben estratégicamente puntualizar los objetivos de su función. A continuación entonces se exponen los objetivos de las dos instancias ejecutoras del Programa Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural. SEDARPA Misión: Lograr que el productor aproveche las ventajas que representan los Programas

de Fomento Agropecuario y Desarrollo Rural de las instancias gubernamentales y privadas, fortaleciéndolo y haciéndolo más productivo, eficiente y competitivo con el mejor nivel de vida. Visión: Lograr un Sector Agropecuario de alto rendimiento capaz de concretar cadenas productivas que incorporen más valor agregado a la producción, asegurando un mejor nivel de vida al productor en beneficio del Campo Veracruzano. INVEDERP Misión: Ser un organismo que promueva el desarrollo rural entendiendo éste como un proceso de transformación productiva e institucional, cuyo fin es reducir la pobreza y elevar la calidad de vida en el medio rural, buscando articular de manera sustentable la economía de los productores a los mercados. Visión: Lograr mediante procesos de planeación, que los tres niveles de gobierno, junto con las organizaciones de productores, centros de educación, investigación e iniciativa privada, coordinen la atención institucional en el corto, mediano y largo plazo, para promover su desarrollo en forma autogestiva y permanente Estos principios coinciden con el sentido de promover la organización entre los productores y fortalecer los procesos de desarrollo de los CSP.


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A nivel del fin el programa se vincula al objetivo 5 de la SAGARPA “conducir el desarrollo armónico del medio rural mediante acciones concertadas tomando acuerdos con los actores de la sociedad rural”

1.5. La población objetivo

Las Reglas de Operación 2008 mencionan en su Artículo 20 Fracción II que el Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural (Fomento a la Organización Rural) está dirigido a: “Las organizaciones sociales del sector rural legalmente constituidas, sin fines de lucro y cuyo objeto social contemple la representación de sus integrantes en los foros e instancias creadas para la participación del sector rural. Esta representatividad deberá corresponder a, por lo menos cinco estado”. Así como "Comités sistemas producto nacionales, estatales y regionales, integrados de acuerdo a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable que cuenten con figura jurídica propia”. Este concepto de población objetivo se presenta de manera muy ambigua. No se toma en cuenta la población de referencia o universo que son todos los productores que habitan en el sector rural, dentro de este núcleo de población se encuentra la población potencial siendo estos los pobladores que están siendo afectados por un problema común, y después tenemos a la población objetivo que es la población a la que se puede dar atención de la población objetivo entonces se deriva la oblación beneficiaria. En las RO no se identifica esta diferenciación de la población tampoco se menciona que se tenga una cuantificación de los tipos de población por lo que un esquema de planeación si estos datos no tiene fundamentos suficientes para aplicar estrategias de intervención.

1.6 Elementos normativos centrales de ejecución Los elementos normativos y básicos son lo señalados en las ROP, y que son retomados por todos los Programas de la SAGARPA, incluido el Programa de Actores. Como elementos fundamentales normativos están los requisitos de elegibilidad, el proceso de operación, las características de apoyo, y los participantes en la operación. La ejecución se lleva a cabo por pasos reglamentados como lo indican las ROP, en el caso de Veracruz la ejecución del Programa se llevo a cabo contemplando solamente apoyos a los sistema producto y en este sentido las RO señalan que los Comités sistema producto deben cumplir con lo siguiente: 1.6.1. Requisitos

Estar formalmente constituidos de acuerdo con la estrategia definida por la Secretaría y contar con una figura jurídica propia;


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Contar con un plan anual de fortalecimiento y que tengan o estén en proceso de elaboración de su Plan Rector, mismos que podrán ser elaborados en formato libre;

Copia del acta constitutiva con sus estatutos y el nombramiento de sus representantes vigentes;

Copia de su CIF, y Presentar solicitud en el formato libre.

1.6.2. Proceso de trámite de solicitudes Las RO señalan en su artículo 20 fracciones III.1, el procedimiento para las solicitudes al Programa bajo los siguientes pasos:

1. Ventanilla autorizada. Las organizaciones beneficiarias de los apoyos a los Comités sistemas producto deberán entregar las solicitudes en la Subsecretaría de Agricultura para los niveles nacional y regional; y, en las Delegaciones para el nivel estatal. El periodo de recepción de proyectos será determinado por la Unidad Responsable de este componente y difundido mediante convocatoria previa que al efecto emita. Las solicitudes deberán estar debidamente integradas, requisitadas y foliadas, conforme lo que se establece en estas Reglas.

2. Las solicitudes presentadas por los comités nacionales y regionales serán dictaminadas por la CRyS de sistema producto, en un plazo que no excederá de 30 días hábiles, contados a partir del cierre de ventanillas. En caso de que hubiera observaciones, éstas deberán ser atendidas por la organización correspondiente; hecho esto, se emitirá el nuevo dictamen que, en caso de ser negativo, se le comunicará por escrito a los interesados.

3. En el caso de las solicitudes estatales, el dictamen estará a cargo del órgano colegiado correspondiente, considerando lo establecido en las presentes Reglas.

4. Las organizaciones nacionales y regionales beneficiadas deberán firmar con la Secretaría o Agente Técnico, un convenio de concertación para el otorgamiento de los recursos. A partir de la firma del convenio, los recursos que proporcione la Secretaría se otorgarán de acuerdo al calendario autorizado.

5. En el caso de los comités estatales, los recursos se proporcionarán mediante esquemas de concertación que defina la CRyS de sistema producto.

6. El diagrama de flujo de este proceso de selección está el Anexo 61 de este Programa

1.6.3. Procedimiento de selección de solicitudes

Las RO en su artículo 20 fracción II.2.2 referente al los criterios para seleccionar las solicitudes señalan el siguiente procedimiento.


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Cuadro 1. Para los Comités sistema producto:

Tiempo de presentación formal de la solicitud ante la ventanilla única de atención, misma que invariablemente deberá haber satisfecho todos y cada uno de los requisitos establecidos;

Desarrollo de su Plan Rector, y

Impacto de su plan anual de fortalecimiento en la operación y fortalecimiento del Comité.

Fuente. Elaboración Propia con Base en Reglas de Operación.

De acuerdo con los criterios descritos la Unidad Responsable correspondiente procederá conforme a lo siguiente:

a) Identificará las solicitudes que hayan cumplido con los requisitos exigidos por cada componente del programa;

b) Clasificará las solicitudes conforme el grado de cumplimiento de los criterios de selección;

c) Analizará el impacto social y económico del plan anual de fortalecimiento de dichas solicitudes, previamente identificadas y clasificadas;

d) Se realizará la ponderación de asignación de apoyos, conforme al grado de cumplimiento de los criterios de selección, y

e) Se dictaminarán las solicitudes a apoyar y los montos asignados.

1.6.4. Participantes en la ejecución

Comités Sistema Producto.

Se otorgan los apoyos a las iniciativas y acciones orientadas al desarrollo de la capacidad emprendedora y técnica de los Comités de sistema producto; los siguientes conceptos y montos máximos pueden solicitarse de manera independiente, en los términos del plan anual de fortalecimiento:

Cuadro 2. Conceptos de apoyo a los Sistemas Producto

Conceptos de Apoyo.- Profesionalización, equipamiento, difusión y gastos de operación;

En función del número de Comités sistemas producto nacionales y estatales, de su alcance geográfico, así como el nivel en que promueven su integración, se podrá asignar por año hasta un máximo de $2’000,000 (Dos millones de pesos); y, hasta $500,000 (Quinientos mil pesos) a los de cobertura estatal o regional, y

También se otorgarán apoyos para que institucionalmente se proporcione asesoría en la elaboración y seguimiento a planes rectores.

Fuente. Elaboración Propia con Base en Reglas de Operación.


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Capítulo 2. Características del Programa

Este capítulo contiene una breve descripción de las características esenciales que definen al Programa, con lo que se pretende una visión rápida sobre los objetivos, la estructura programática, las modalidades de ejecución, el monto de presupuesto asignado en el Estado y la orientación del Programa que tuvo en el estado.

2.1 Objetivos del programa

El análisis de la matriz de marco lógico menciona lo siguiente: Fin (impacto) 1 Contribuir a generar un ambiente armónico de consulta y atención con los actores vinculados al sector Propósito (resultado) 1 Organizaciones que participan de manera representativa en los órganos consultivos. Tomando en cuenta lo anterior y como se menciono en el Capítulo previo, el Objetivo Específico para el Programa es: “Apoyar la consolidación de formas de organización social, territorial y por sistema-producto representativas, para su efectiva participación consultiva en la instrumentación de políticas, planes y programas de desarrollo rural” Para dar cumplimiento al objetivo antes mencionado, la ROP propone dos modalidades de ejecución:

Modalidad 1 (Coejercicio): Recursos convenidos con las Entidades Federativas para lo cual habrá mezcla de recursos (pari passu).

Modalidad 2: Programas de ejecución directa de acuerdo a las instancias cuya operación puede ser con las instancias participantes, las cuales incluyen a las unidades responsables y ejecutoras y agentes técnicos mediante Convenio.

Y es en la Modalidad 1, donde se circunscribe el Programa de Actores en la Entidad, donde se tiene previsto, conforme a las ROP, que es el apoyo a los Comités sistemas productos lo operar en la entidad. Esta modalidad de ejecución en Coejercicio con las entidades federativas, en la cual el Gobierno del Estado a través de la SEDARPA y el INVEDERP, tiene la función de ejecutores del gasto, implica una aportación complementaria del Gobierno Estatal, a la aportación destinada para el Programa, por parte de la SAGARPA, señalada de la siguiente manera: “Los recursos de este programa que sean operados las Entidades Federativas se constituirán con una mezcla de hasta 65% de recursos federales y al


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menos 35% proveniente de recursos que garantizará como pari-passu el Gobierno Estatal correspondiente, …” El recurso proveniente de la federación para ser ejecutado en la modalidad 1 y que es destinado al Estado de Veracruz se publicó en el PEF del ejercicio 2008. En dicho Decreto se indica un total de 688.1 millones de pesos a mezclar con fondos del Gobierno Veracruzano, el presupuesto estatal fue asignado por el congreso local. (Ver cuadro 3). Es el Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural el instrumento jurídico que da inicio a la ejecución de todos los Programas de la SAGARPA en la entidad, en el se especifica, entre otros cosas, los montos de inversión federal para las dos Modalidades, y lo que el gobierno estatal aportar en Coejercicio. Inicialmente se convino un total de 12’308,000 millones de pesos de los cuales 8’000,000 son aportación Federal y 4’308,000 son la aportación Estatal Aunque en los demás programas de Coejercicio existieron adenda para justificar las modificaciones en las aportaciones Estatales y Federales el Programa de Actores queda como se muestra en el cuadro.

Cuadro 3. Recursos Convenidos entre la SAGARPA y el Gobierno del Estado de Veracruz

Concepto Aportación Federal Aportación

Estatal Total

Total General Convenido en el Convenio de

Coordinación 8,000,000 4,308,000 12,308,000

Total en Coejercicio 8,000,000 4,308,000 12,308,000

Total convenido en el Anexo Técnico de

Programa de Actores 8,000,000 4,308,000 12’308,000

Fuente. Convenio de Coordinación y Anexo Técnico Actores 2008(clausula segunda).

Estas aportaciones quedaron establecidas en un instrumento jurídico que las Reglas en su artículo 13 fracción II.3.2, señalan como “anexo de ejecución” descrito de la siguiente forma: “El anexo de ejecución del programa es el documento que contiene las acciones a través de las cuales se cumplirá con el desarrollo de las políticas estatales y federales así como las recomendaciones del Consejo Estatal de Desarrollo Rural sustentable”.

2.2 Estructura programática Para este efecto en el Anexo Técnico del Programa en la clausula segunda se establecen las acciones desglosadas por cada concepto de apoyo y sus montos para los diferentes Sistemas Producto pecuarios, agrícolas y acuícolas instalados en la entidad.


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Cuadro 4. Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural (montos convenidos) 2008.

CONCEPTO APORTACIONES

PROGRAMA DE PARTICIPACIÓN DE ACTORES PARA EL

DESARROLLO RURAL Federal Estatal Productores Total

Profesionalización del Comité Sistema Producto

Comités Sistema Producto Agrícolas 864,500 465,500 1,330,000 2,660,000

Comités Sistema Producto Pecuarios 455,000 245,000 700,000 1,400,000

Total Profesionalización 1,319,500 710,500 2,030,000 4,060,000

Equipamiento del Comité Sistemas Producto

Comités Sistema Producto Agrícolas 32,500 17,500 50,000 100,000

Comités Sistema Producto Pecuarios 240,500 129,500 370,000 740,000

Total Equipamiento 273,000 147,000 420,000 840,000

Operación del Comité Sistemas Producto

Comités Sistema Producto Agrícolas 3,955,950 2,130,127 6,086,077 12,172,154

Comités Sistema Producto Pecuarios 1,542,300 830,777 2,372,770 4,745,847

Total Operación 5,498,250 2,960,904 8,458,847 16,918,001

Asesoría a los Comités Sistema Producto

Asesoría a los Comités Sistema Producto Agrícolas 293,250 157,904 451,154 902,308

Asesoría a los Comités Sistema Producto Pecuarios 240,000 129,231 369,231 738,462

Total Asesoría 533,250 287,135 820,385 1,640,769

Gran Total 8,000,000 4,308,000 11,729,231 24,037,231

Fuente. Elaboración propia en base al Anexo de ejecución de actores 2008.

Estos montos se establecen de común acuerdo entre el Estado y la SAGARPA, y corresponden al cumplimiento de los objetivos y metas anuales que el Estado pretende alcanzar de acuerdo a su planeación.


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2.3 Orientación del programa en el estado Las RO en su Artículo 4 establece “La orientación de los programas de las presentes Reglas de Operación favorecen y dan impulso a la competitividad de la actividad económica de los productores de las diversas ramas productivas y del sector rural en su conjunto, con el propósito de generar las condiciones para alcanzar el nivel de desarrollo y bienestar que señalen el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Sectorial y el Programa Especial Concurrente”. Para ello, se reitera que deberá darse prioridad de los apoyos convenidos con las Entidades Federativas, Municipales o Agentes Técnicos, al cumplimiento de los usos señalados en el Anexo 7 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008. En este sentido, la orientación del Programa de Actores en el Estado de Veracruz, está orientado a lograr beneficios en el ámbito social, económico y desarrollo de capacidades mediante Comités sistemas producto competitivos que permitan mejor el ingreso de los beneficiarios, en este tenor la orientación de los apoyos se dirige principalmente a sistemas producto agrícolas entre los que destacan: Cítricos, Plátano, Mango, Papaya, Papa, Chayote, Palma de Coco, Arroz, Palma de Aceite, Hule, Chile, Café, Vainilla, Piña, Ornamentales, así como pecuarios en los que destacan los sistemas producto: Bovinos Leche, Bovinos Carne, Aves, Cerdos, Apícola, Ovinos, Cabras. Se destaca que estos Sistemas Producto, de acuerdo al Programa Veracruzano de Agricultura, Ganadería, Forestal, Pesca Y Alimentación 2005-2010, corresponden a las principales cadenas productivas de Veracruz, donde es primer lugar en producción a nivel nacional, en otros son cadenas de importancia de sustento socia. De esta forma el Estado orienta el fortalecimiento de los diferentes sistemas producto, que son de gran importancia para el desarrollo agropecuario del estado y que representan las principales actividades económicas del sector. La orientación de los apoyos para fortalecer estos sistemas producto se circunscriben en:

Profesionalización.- Correspondiente al pago de los gastos destinados a la especialización de los profesionistas que le presten sus servicios permanentemente a los sistemas producto instalados; Equipamiento.- Este rubro contempla el mantenimiento y conservación de instalaciones considerando los materiales de construcción, estructuras y manufacturas, materiales complementarios, material eléctrico y electrónico; programas de cómputo, refacciones y accesorios para el equipo de cómputo; Difusión.- Gastos destinados a bienes y servicios relacionados con promoción de la organización; la ejecución de las actividades de la organización tales como congresos, foros, asambleas, mesas de trabajo y talleres, y Gastos operativos.- Son aquellos derivados de la operación general de la organización y no imputables a los anteriores.


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Capítulo 3. Evaluación del Funcionamiento y la Operación del

Programa Aquí se presenta un análisis de cada tema específico de evaluación, integrando para ello la información y los hallazgos obtenidos. Dicho análisis relaciona los factores y causas últimas que explican los procesos y hallazgos en relación con cada uno de los temas de evaluación.

3.1 Arreglo Institucional para la Operación del Programa La evaluación dio como resultado que no se tuvo un proceso de reestructuración de las dependencias estatales para la operación del Programa de Actores, por parte del estado la operación se encuentra en la responsabilidad de dos instancias que es el la SEDARPA y el INVEDERP, estas instancias se dividieron los diferentes CSP operando cada uno por separado aquellos que tienen afinidad con las instancias y de acuerdo a las facultades y atribuciones que cada dependencia tiene por decreto. En el caso de la SAGARPA tampoco se realizo una reestructuración de las áreas operativas. Tampoco se tiene evidencia de la creación o asignación de alguna instancia que se encargue de articular las acciones entre las diferentes áreas para lograr los fines y propósitos que se pretenden con el diseño del programa. Esto es necesario ya que se dividieron los diferentes sistemas productos entre dos dependencias, lo cual implica que se debe de mantener una operación con procesos estandarizados de otra manera no sería garantía que la operación se lleve a cabo de manera ordenada. La separación de los sistemas producto, dificulta la coordinación entre instituciones, para verificar el avance a nivel Estado del Programa, es más difícil el manejo de la información, y el monitoreo de los avances, ya que la información proviene de varias fuentes, en este caso del INVEDERP, la SEDARPA, la SAGARPA y los beneficiarios. . Durante la evaluación no se identifico ninguna estrategia institucionalizada de coordinación entre el INVEDERP y la SEDARPA a través de alguna instancia operativa o administrativa para mantener un avance similar y uniforme en la ejecución del programa. Las Reglas de Operación contemplan en su Artículo 8 que la operación se debe de ejecutar con tres niveles de decisión un comité técnico estatal, comités o comisiones de trabajo y en caso de ser necesario unidades operativas de apoyo técnico administrativo, Adicional a esto, en el artículo 20 se menciona que se integrara una comisión de regulación y seguimiento para dar seguimiento a la operación del Programa de Actores. Se aprecia que está claramente especificada en la normativa la forma de establecer los arreglos institucionales para la operación y logro de los objetivos y metas trazadas.


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Esto facilita que las instituciones tanto estatales como la SAGARPA, puedan coordinar las acciones de la manera que convenga al mejor logro de resultado del Programa. En cuanto a la capacidad institucional en términos de materiales y recursos humanos se encontró que por un lado, la SAGARPA cuenta con infraestructura regional distribuida de manera estratégica en todo el estado mientras que tanto el INVEDER como la SEDARPA carecen de esta estructura regional, sin embargo, la SAGARPA no cuenta con personal suficiente en los CADER´s y DDR´s, para dar atención a los productores solicitantes que acuden a las ventanillas Por el contrario las instancias estatales si cuentan con personal especializado en las oficinas centrales que se encargan de las etapas de revisión, calificación, dictamen, y notificación de las solicitudes, y liberación de los recursos. Esto quiere decir que tanto la SAGARPA como el INVEDERP y la SEDARPA cuentan con algunas cosas y carecen de otras. Ambas instancias están limitadas con los recursos suficientes para desarrollar por si solas la operación, esta se lleva acabo haciendo una sinergia entre los CADER’s y DDR’s y los operativos centrales de la SAGARPA y la SEDARPA atendiendo cada institución etapas diferentes del proceso. Para poder desarrollar un ambiente que permita la toma de decisiones para la operación y ejecución del Programa se cuenta con comisiones de trabajo paritarias las cuales generan en vínculo institucional entre la SAGARPA, la SEDARPA y el INVEDERP de tal forma que se existan las condiciones institucionales para la toma conjunta de las decisiones. Esta relación institucional se da por el Coejercicio de los recursos en los cuales se debe de cumplir un pari passu del 65 % de aportación Federal y un 35% de aportación estatal sin embargo, los anexos técnicos, y los avances físico financieros muestran que el ejercicio se caracterizo por no cumplir el Gobierno del Estado con las aportaciones convenidas en el convenio marco entre la SAGARPA y el Gobierno del Estado, ni con las aportaciones finales establecidas en el adenda, la consecuencia de todo esto es sin duda una ejercicio que se retraso en los tiempos de ejecución, la inversión inoportuna de los recurso autorizados y el retraso en la capitalización de los productores.

3.2 Planeación de la Operación En el proceso de planeación, la evaluación muestra que no existe un plan de trabajo autorizado o instituido para la aplicación de estrategias que orientan la gestión del programa para el logro de resultados. Los anexos de ejecución en cuanto montos, número de productores beneficiarios, número de solicitudes atendidas, no son planteadas sobre una base previa de planeación, estas se establecen solo como una programación que es propuesta por los operativos del Gobierno Estatal. Tampoco se identifico ningún manual de procedimientos para orientar la ejecución del programa en el estado.


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Tanto el plan de trabajo, como el manual de procedimientos son documentos básicos para poder ejecutar de forma ordenada el programa pero más importante aun es el documento base donde se plasma la planeación de las acciones y estrategias para la correcta operación y ejecución del programa. Este documento debe surgir de una base participativa. En este sentido solo se llevaron a cabo algunos talleres a principios de año con la finalidad de formalizar la matriz de marco lógico del programa, sin embargo, no se desarrollo una planeación desde las comunidades, municipios o a nivel distrital. La planeación sin duda, es uno de los instrumentos más importantes para poder lograr los fines y propósitos del diseño del Programa. En este sentido el estado adolece de una estrategia de planeación adecuada lo cual implica que los recursos no se estén ejerciendo donde realmente se detona una impacto productivo, de organización y acceso a los mercados. Sin instrumentos de evaluación se tienen acciones dispersas o aisladas y sin el impacto productivo

3.3 Articulación de la Operación del Programa con Otros Programas Estatales y Federales La articulación de la operación del programa con programas de otras dependencias ya sea Federales y Estatales incluso los mismos programas de la SAGARPA, no es una acción que se haya contemplado en la ejecución del programa. El Programa de Actores tiene la característica de poder generar sinergias con los propios programas del Coejercicio, ya que agrupan de manera organizada a los productores de una cadena productiva en específico. Esto facilita que puedan recibir apoyos basados en un plan estratégico de coordinación o sinergias con otros programas o dependencias Sin embargo, esta estrategia no se visualiza en la evaluación. Los productores agrupado en un CSP pueden ser elegibles de apoyos del programa de Activos Productivos, capacitación y asistencia técnica a través del programa soporte, o desarrollo de proyectos de investigación y transferencia tecnológica, con la presentación de un expediente debidamente integrado. Esto no se visualizó en el ejercicio 2008. Para ejercicios subsecuentes se puede tomar en cuenta que los CSP pueden ser potenciados con más inversión si se busca la vinculación o sinergias con otros programas de la SAGARPA o programas de otras dependencias federales y estatales. Otro factor es que las reglas de operación no mencionan como tal que el programa necesariamente tenga que vincularse con otros programas sin embargo tampoco lo limitan.


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Podemos concluir que esta articulación entre programas depende en parte de la visión que los ejecutores del gasto tengan para impulsar las estrategias planteadas.aun cuando la norma no obliga a hacerlo.

3.4 Atención de la Población Objetivo Queda claro que la población objetivo del programa son los comités sistemas producto nacionales, estatales y regionales que cuenten con una figura propia, constituidos legalmente. En este sentido los recursos son destinados a esta población objetivo Para pode otorgar recursos las áreas operativas siguen un flujograma establecido en las RO, de esta en la se selecciona, se revisa, se valida y dictaminadas solitudes, de esta manera se garantiza que los apoyos son dirigidos a los CSP. Aunque como resultado de la evaluación se identifico que se atiende de manera general al CSP, al interior de este no existe una clasificación o criterio que permita identificar el tipo de productor que integran al CSP. Aplicando los requisitos de las RO resalta que uno de los más importantes es que los CSP deben de estar constituidos legalmente, en las solicitudes ingresadas algunos CSP no cumplieron con este requisito por lo que se dejo de atender a un número menor de CSP programados.

3.5 Dictaminación de Solicitudes y Proyectos Las solicitudes coinciden con los CSP´s estratégicos establecidos en el Anexo Técnico, estos CSP están considerados en la programación estatal, sin embargo, no se tuvo acceso a las facturas que comprueban los apoyos hacia los CSP´s estratégicos establecidos, para verificar si fueron beneficiarios de los demás conceptos de apoyo como talleres, simposios etc., definidos a nivel estatal por el personal operativo Los criterios utilizados para la selección de las solicitudes de los sistemas producto son los conceptos de apoyo solicitados de tal manera que estos coincidan con la estructura programática del Anexo, dentro de los conceptos de profesionalización, operación, capacitación y equipamiento. Una vez que los conceptos se han analizado se toma la decisión de aprobar los apoyos que sean congruentes con el plan rector establecido, de tal forma que los recursos correspondan a las demandas de los solicitantes y a las estrategias planteadas por el Gobierno del Estado en la operación del programa. Existe una visión compartida entre la delegación de la SAGARPA y la SEDARPA e INVEDERP dado que estos criterios y estrategias son aprobadas por ambas partes a través de la programación inicial del Anexo Técnico. Este instrumento es la herramienta jurídica a través de la cual se vinculan las visiones estatales y federales y se asientan como acuerdo y convenio para su ejecución en la entidad.


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Se puede concluir que la dictaminación de las solicitudes se lleva acabo de manera adecuada y con apego a las RO.

3.6 Orientación de los Recursos del Programa En el Estado se identifican perfectamente cuales son los CSP mas importantes por lo que los recursos son dirigidos directamente. La distribución de los recursos que se otorgan para cada CSP se fue de forma equitativa según el anexo técnico, contemplando apoyos para el equipamiento, la profesionalización, la contratación de un facilitador, Los sistemas producto más importantes son en su mayoría del bloque agrícola y en menor grado el bloque ganadero, lo que demuestra que la vocación del estado en función del número de cadenas es agrícola. En las RO no se contempla que los sistemas producto tengan que diferenciar los apoyos por el nivel de activos o que se tengan que dirigir exclusivamente a grupos prioritarios. Por lo que no se pudo determinar si este programa está atendiendo a grupos prioritarios.

3.7 cumplimiento del proceso operativo El proceso operativo del Programa se llevo a cabo conforme a los procedimientos que se señalan e las RO, sin embargo no se cumplió estrictamente con las fechas establecidas. La firma del convenio de coordinación si se firmo en tiempo y forma sin embargo, después vino un desfasamiento notable para la firma de los anexos técnicos de ejecución del programa, esto ocasiono que el ejercicio se retrasara notablemente, aunado a esto las radiaciones de los recursos convenidos fueron tardías sobre todo las del Gobierno del Estado, que aun a la fecha no se concretado completamente esta aportación. Si existió una convocatoria de difusión a los sistemas producto. Se llevo a cabo un proceso de recepción de solicitudes por parte de los CSP, estas solicitudes siguieron el curso que marcan los procesos de selección que son la revisión, valoración normativa y técnica y la dictaminación positiva o negativa. Se notifico a los sistemas producto el dictamen positivo de sus solicitudes. Y posteriormente vino la comprobación de los apoyos otorgados. De esta ejecución cada mes las áreas operativas generan los avances físico financieros que se reportan a las oficinas centrales de la SAGARPA y se informan también en las comisiones de trabajo y el comité técnico estatal FIVERFAP con lo cual se puede dar un seguimiento al gasto del recurso.


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En general el proceso operativo es adecuado y se lleva a cabo siguiendo los pasos con forme a los lineamientos establecidos en la norma para el proceso de operación, aunque en los tiempos de ejecución es notable el desfasamiento.

3.8 Seguimiento de los Apoyos El planteamiento de la evaluación se enfoca a determinar si en el proceso de ejecución del programa la norma contempla que se tenga que realiza un seguimiento al beneficiario posterior a la recepción de los recursos de tal manera que se garantice que se logren los resultados esperados. En este sentido el resultado de la evaluación, es que la norma no contempla ningún lineamiento que este dirigido u que obligue a los operadores del gasto ni a la parte normativa a que se deba de realizar un seguimiento puntual de las inversiones. La ventaja que se tiene es que se contrata un facilitador que da atención a los sistemas producto en función de establecer un plan de trabajo y trabajar sobre un plan rector del CSP, parte de estas actividades son dar congruencia a las inversiones que se plantean en el plan rector, lo cual contribuye que se dé un tipo de seguimiento, pero no es la actividad sustantiva del facilitador.

3.9 Monitoreo de la Gestión del Programa El monitoreo de la gestión se lleva a cabo a través del monitoreo de indicadores de desempeño, que están establecidos en las Reglas de Operación y en el diseño del marco lógico nacional y estatal. En el estado no se identifico ninguna evidencia que muestre que los agentes operativos realizan el monitoreo de la gestión del programa en función de indicadores de desempeño. En entrevista con funcionarios federales y estatales se concluyo que el monitoreo se realiza a través de los avances físico financiero donde se muestra únicamente el avance en el gasto del recurso. Esta información sirve para poder hacer ajustes a la operación de tal forma que mejore le ejecución.

3.10 Sistematización de la Información Generada por el Programa Para el registro de la información las RO establecen el uso del SISER a través de este sistema se registra la información de las solicitudes, La función del SISER es registrar cada paso que siguen las solitudes de acuerdo al flujo grama del procesos establecido, pasando desde la recepción en ventanilla, el registro, el


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envió a las áreas de dictamen, la dictaminación positiva y negativa y la notificación al solicitante Este sistema permite administrar y monitorear la información. La información registrada en el sistema es utilizada para monitorear los avances en la operación. Es un sistema adecuado para la administración de información, sin embargo en entrevistas a funcionarios mencionaron que en este sistema no se pueden realizar acciones tales como los análisis estadísticos o el manejo detallado de la información. Adicionalmente en el estado no existen sistemas informáticos institucionalizados u oficiales para la operación de este programa la información se maneja de forma independiente en cada área operativa Este sistema puede ser susceptible de mejoras, pero tiene un solo diseño a nivel nacional, y tomando en cuenta las necesidades tan variadas en el manejo de la información a nivel de cada entidad federativa se dificulta que puedan realizarse modificaciones en lo inmediato.

3.11 Transparencia y Rendición de Cuentas En el estado solo se aplica lo que se indica en el artículo 13 fracción III con relación a la publicación de resultados, además de esta indicación no se cuenta con un sistema de rendición de cuentas y de transparencia que muestre al público en general como se dan los distintos procesos operativos. Los mecanismos de difusión utilizados solo son el periódico en el cual se publican los datos básicos de las solicitudes dictaminadas como son el nombre del beneficiario, el municipio al que pertenece, el concepto de apoyo y el monto autorizado sin embargo, no se evidencia el procedimiento bajo el cual fueron seleccionados. No se realizan publicaciones de otro tipo de información, en ninguna de las etapas del proceso. Una parte débil de la rendición de cuentas es que los sistemas producto no están obligados formalmente a rendir informes sobre el gasto del recurso, aunque se ha hecho de manera esporádica, a través de reuniones o informes mensuales, no se obliga a los CSP a que realicen estas prácticas. La rendición de cuentas es una parte importante del procesos que se debe de tomar en cuenta para mejorarla.


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3.12 calidad del servicio Ni el gobierno estatal ni la SAGARPA utilizan o implementan alguna estrategia que permita medir la calidad de cada uno de los pasos del programa, principalmente lo que se refiere a la satisfacción de cliente. Aunque en las entrevistas la mayoría de los beneficiarios catalogan los procesos como buenos. No se tienen datos reales de cuál es el desempeño del programa y como lo perciben aquellos productores que han solicitado apoyos. El monitoreo de la calidad es de suma importancia para poder establecer puntos de mejora del proceso. A través de al monitoreo de la calidad se pueden establecer mejoras a la gestión del programa en función de las necesidades de los clientes atendidos en este caso los productores.

3.13 incorporación de mejoras a la gestión del programa Las practicas que han probado ser buenas son la difusión del programa para logara una mejor participación, integración de mas productores al esquema de organización de los CSP. La Asesoría y acompañamiento técnico ha sido uno de los aciertos del programa ya que la permanencia de un facilitador permite dar mejor certidumbre y rumbo a los beneficiarios en la aplicación del plan de trabajo y la ejecución de las estrategias del plan rector especifico para cada CSP Otros puntos de mejora de los procesos son la Disminución de tiempos de trámite, la Simplificación de requisitos, la Supervisión y seguimiento de los apoyos, la Rendición de cuentas y la transparencia del proceso y Mejorar la atención en ventanillas

3.14 Valoración Global del Funcionamiento y la Operación del Programa El diseño actual se considera parcialmente adecuado ya no considera putos como el seguimiento de las solicitudes, la obligación de tener esquemas de transparencia y rendición de cuentas más claros, con relación al funcionamiento y la operación podemos concluir que el programa contribuye al objetivo de apoyar los sistemas producto promoviendo esquemas de organización, sin embargo es necesario mejorar algunos procesos que se encuentran débiles como son la planeación, seguimiento de apoyos, el cumplimiento de proceso operativo en tiempo y forma, monitoreando los avances a través de indicadores, definir criterios técnicos que contribuya a seleccionar solicitudes que generen impacto el interior de los CSP.


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Capítulo 4. Conclusiones y recomendaciones

Con base en la evaluación de los diferentes temas que involucran el proceso y diseño del Programa de Actores se describirán en este capítulo los hallazgos principales con relación a los aciertos y debilidades del programa que permitirán proponer con un carácter constructivo las recomendación de mejora para el Programa, de tal forma que estas puedan ser utilizadas por los funcionarios para incorporar acciones correctivas. Indudablemente las herramientas e instrumentos de la guía metodológica para la evaluación del programa nos permitió tener un criterio basado en los resultados obtenidos; verídicos y sensatos que por su apego a la realidad puedan en el corto o mediano plazo incorporarse a la planeación del diseño de los procesos operativos de siguientes ejercicios y coadyuvar en la mejora de los procesos.

4.1 Conclusiones 4.1.1 Aciertos del Programa de Actores En el arreglo institucional si bien no se reestructuraron las áreas operativas y normativas se encontró una concordancia significativa en ambas instancias para operar eficientemente el Programa; al interior de los operadores (INVEDERP, SEDARPA y la delegación de la SAGARPA en Veracruz) esto resulto en la creación de una relación institucionalizada a través de la creación de Comisiones y Comités paritarios que son los principales órganos colegiados a través de los cuales se toman las decisiones en la ejecución del programa. De manera general, se observó una planeación programática pues las metas establecidas por los operadores (INVEDERP, SEDARPA y la delegación de la SAGARPA en Veracruz) involucrados fueron coherentes y estratégicas de acuerdo al Diseño (Matriz de Marco Lógico) del Programa, en los niveles de objetivos de Actividades y Componentes, esto se concluye ya que si se obtuvo información sobre el cumplimiento de tales objetivos y metas. Sin embargo, al ser esta una evaluación de procesos y no de impactos, no se pudo determinar si la implementación del Programa logro alcanzar el Fin y Propósito que el Diseño del mismo planteo, lo cual será constatado mediante otros estudios posteriores. En lo que corresponde a la atención de la población objetivo, la distribución de los montos para cada sistema producto atendido es adecuada ya que existe una generalidad en los apoyos para todos. Por lo que se atendió totalmente a la población objetivo del Programa que son los sistemas producto estratégicos del sector agroalimentario Veracruzano. Esto fue posible a que la norma delimita perfectamente las características de elegibilidad y los requisitos que se deben cumplir por parte de los solicitantes, además de utilizar los criterios técnicos basados en los planes rectores estatales de fortalecimiento de los sistemas producto.


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Con respecto a la cobertura a la población objetivo no tiene que ver con la eficiencia operativa del programa el sólo atener a 15 CSP´s, ya que los restantes Sistemas no contaban con la figura legal necesaria para solicitar el apoyo, conforme a las RO. Ante esto y lo anterior, se concluye que la orientación de los recursos fue estratégica, positiva y coherente. Aun cuando no se tiene un monitoreo de indicadores las áreas operativas llevan a cabo un seguimiento del gasto del recurso a través de los avances físico financieros lo cual permite tomar decisiones de mejora y ajuste en las etapas de ejecución del programa, anqué esta afirmación es importante debe y puede mejorarse con la implementación del monitores de los indicadores de desempeño. La labor de los facilitadores es ayudar en la integración de los expedientes y acompañar el proceso de solicitud, por lo tanto es necesario que estos se contraten acorde a los tiempos que marca la Convocatoria para que su servicio se vea reflejado en la atención oportuna a la población objetivo. Sin embargo se tiene que mencionar que los Comités sistema producto del sector agrícola ingresaron sin dificultades sus solicitudes de apoyo pero la mayoría tuvieron muchas observaciones, los CSP ganaderos tuvieron más dificultades para ingresar sus solicitudes debido al desconocimiento del tramite ya que fue en el último ejercicio cuando se les comenzó a considerar no lograron fácilmente el armado de sus expedientes y los encargados de las ventanillas hubieron de revisarlos y hacerles observaciones a más del 90 %. Las reuniones informativas con los CSP permitió de forma directa, coherente y efectiva, enterar del Programa, de los beneficios y requisitos del mismo a la población objetivo, ya que la realizada en medios de comunicación masivos, si bien puede pensarse que llega a más personas, deja dudas al respecto del proceso de atención en la población objetivo de Programa de Actores. Con respecto al acompañamiento de un facilitador para cada CSP y un facilitador estatal por área (agrícola, pecuario, pesquero etc.,) resulta una eficaz estrategia de seguimiento de los apoyos, puesto que su función básica de asesoría, gestión y acompañamiento asegura que se sea más fácil alcanzar los fines y propósitos que son Contribuir a generar un ambiente armónico de consulta y atención con los actores vinculados al sector y Organizaciones que participan de manera representativa en los órganos consultivos. Además de un buen uso de los recursos asignados. En el Estado no se llevo de manera cabal que todos los CSP llevaran un facilitador. Considerando que la mayor parte de las etapas del proceso se realizaron de manera desfasada, atribuido al retraso en la firma de los Anexos Técnicos y al poco dominio de las RO por parte de los participantes locales, el proceso operativo del Programa de Actores funcionó bien en lo general, probando la eficiencia de su diseño al permitir el cumplimiento de todas las metas, pero se requiere de incorporar y mejorar la coordinación al interior de los operadores y la institucional.


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4.1.2 Debilidades Con relación al arreglo institucional se considera una debilidad el no haber reestructurado las áreas en función de la operación de los programas y por el contrario se estructuraron los programas a la conveniencia de la estructura operativa existente, que operaba en los programas de Alianza para el Campo. Se integraron Comités, Comisiones paritarias los diferentes sistemas producto fueron dispersados entre las dos dependencias estatales ocasionando una dificultad para la coordinación de las acciones de un mismo programa, esto dificulta la conformación de los avance físico y financiero, la captura y seguimiento en el SISER, a que los funcionarios responsables de la SAGARPA participarán por partida doble en una Comisión que trato lo temas del Programa de Actores, entre otros esto implica que al separar los sistemas producto se debieron generar unidades, direcciones o áreas operativas que coordinaran y articularan de manera conjunta la operación del Programa entre la SEDARPA, la SAGARPA y e INVEDERP. En cuanto al cumplimento del pari passu y la radicación de los recursos, fue el gobierno del estado quien no cumplió en tiempo y forma con las radicaciones y el monto convenido de la aportación estatal, fue menor al que establecen las Reglas de Operación, y sobre todo a lo acordado en el Convenio de Coordinación, el cual es un documento jurídico con sustento en leyes del orden federal y estatal, tal situación afecto la oportunidad de entrega de los apoyos, y en cierta medida la magnitud de los mismos. Ante tales situaciones se concluye que hay una falta de seriedad de las entidades federativas por respetar convenios y/o contratos de este tipo y por parte de la federación no se cuenta con instrumentos que hagan valer tales acuerdos. En cuanto a la ejecución del Programa, los funcionarios operativos del Estado no cuentan ni han desarrollados planes de trabajo, ni manuales de operación, lo cual pude significar acciones dispersas y sin rumbo, tan sólo marcadas por los periodos de ejecución de las RO pero carentes de estrategias bien definidas para lograr los objetivos y metas del plan estatal. El desfase de la mayoría de las etapas del proceso operativo, se vio reflejado en la entrega de los apoyos que llegaran a destiempo a la población objetivo esto no va en detrimento del éxito en la programación pues a la fecha se tiene un cumplimiento en un 80% de las fechas programadas, siendo esto una cifra satisfactoria aunque no se haya logrado las metas físicas en cuanto a la entrega de los apoyos. En la entidad federativa no se contemplo como estrategia la vinculación del Programa con otros programas de la SAGARPA y menos con programas de otras dependencias, por lo tanto la complementariedad y sinergia con otros programas no se llevo a cabo, lo que impidió instrumentar acciones y apoyos mas integrales que dieran a la población objetivo mayores impactos...


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El Programa no contempla estrategias claras y objetivas de seguimiento de los apoyos de manera sistemática, lo que repercute en poder medir el logro de los objetivos a nivel de Fin y Propósito, es decir de los impactos, además limita el mejorar de manera gradual la ejecución del Programas y del ejercicio de los recursos públicos de manera más eficaz y eficiente, destinados al otorgamiento de apoyos al sector agroalimentario veracruzano. En este sentido, se concluye que existen normativos generales que se relaciona sólo con la verificación de la gestión realizada. No hay un sistema periódico de monitoreo y evaluación realizado en función del avance hacia el cumplimiento de las metas anuales acordadas en los Planes Anuales de Fortalecimiento, como tampoco en función de los recursos económicos otorgados. Por último, tampoco hay un procedimiento sistemático de producción de informes anuales sobre cumplimiento de metas en los Planes mencionados. Lo que refiere a la calidad del servicio, la carencia de monitoreo interno de la calidad en el servicio no permite emitir comentarios concluyentes en este tema... El monitoreo de la calidad de la atención a los productores, y de la ejecución del Programa es nula, las acciones de autoevaluación del programa y de los operativos no se realizan... Con respecto al monitoreo del programa se encontró que aún cuando las Reglas de Operación y la Matriz de Marco Lógico marcan el monitoreo de indicadores de gestión y de resultados del Programa, esto no se lleva a cabo por parte de los operadores (INVEDERP, SEDARPA y la delegación de la SAGARPA en Veracruz), esto por la falta de interés de autoevaluarse, por no contar con una estructura que responda a esta necesidad, a no existir los instrumentos normativos específicos en la entidad para ello, básicamente, lo que limita enormemente la mejorara del desempeño institucional y la rendición de cuentas. Sumado a lo anterior, no se han desarrollado sistemas locales de registro y manejo de información que permitan a las áreas tener datos productivos y económicos del programa de forma articulada, el manejo de la información es aislado y sin coordinación efectiva entre áreas, lo que contribuiría a contar con información útil para mejorar el desempeño institucional. Sin embargo con apoyo y uso del SISER, se puede dar monitoreo a los solicitudes, toda vez que es operable y permite la fácil consulta de la información respectiva para su eficiente uso en la toma de decisiones relacionadas con la gestión del Programa.


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4.3 Recomendaciones. Las siguientes recomendaciones están enfocadas a mejorar los procesos de operación de manera puntual, y de aplicación práctica; el origen de las mismas esta en el análisis presentado en las secciones previas y en aportaciones de funcionarios y representantes de los CSP entrevistados. 1. Fortalecer ´la ejecución del programa con el monitoreo interno de la calidad de

atención, seguimiento de inversiones posteriores al otorgamiento de los apoyos, contemplando el los anexos técnicos una partida presupuestal para la contratación de prestadores de servicios, que de seguimiento, o bien asignar esta función a los facilitadores de cada CSP

2. Fortalecer la calidad de la atención en las ventanillas a través de capacitación para los

encargados de las mismas a fin de proporcionar una información eficiente y eficaz a la población objetivo.

3. Un aliado importante en la implementación del Programa son los Facilitadores, por lo

que se considera importante que se contraten primero, conforme a la disponibilidad presupuestal federal o estatal radicada en el fideicomiso, para que sean ellos los responsables de una adecuada promoción y difusión del Programa, en este sentido también establecer acuerdos .

4. Para poder facilitar que se de seguimiento y supervisión puntual posterior al

otorgamiento de los apoyos es necesario que se modifique la normativa incluyendo el seguimiento de apoyos como una obligación para el ejecutor del gasto pero también asignando una partida presupuestal para la contratación del personal que se encargue específicamente de estas actividades

5. Que de manera normativa, dentro de las actualizaciones de los planes de

fortalecimiento se den sugerencias de manera propositiva al proceso operativo del Programa; así como su interacción con otros Programas vigentes, que permitan coadyuvar a la articulación y complementariedad de apoyos, estas sugerencias serán base para conformar un trabajo de alianza con Programas que sean complementarios a las acciones del Programa de Actores.

6. En relación a la transparencia y rendición de cuentas, se siguiere que el SISER, que

en 2009 es sustituido por el Sistema Único de Registro de la Información (SURI), tenga una sección pública que presenté de manera dinámica quienes son beneficiarios y quienes no, el flujo de los recursos en los conceptos de radicación, comprometido, liberado y lo cobrado. Esta medida, sería también un mecanismo para motivar a los funcionarios a mantener con información veraz el SURI.

7. Adicionalmente, se recomienda revisar la pertinencia de incluir en el SURI el

seguimiento de indicadores en cuanto a:


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8. Satisfacción de los usuarios: Se propone que ante consultas, al SURI en las diferentes etapas que sigue una solicitud, de los usuarios se establezca una encuesta que mida las variables de: Calidad de la atención recibida en ventanilla, Desempeño del facilitador, Desarrollo y ejecución de las acciones de los planes de fortalecimiento.

9. Indicadores de desempeño y resultados: Ajustar al SURI para que genere los

indicadores de manera periódica, que indican las RO y las Matrices de Marco Lógico. 10. Esta recomendación, implica la instrumentación de un programa de capacitación

adecuada relacionado con la metodología de Enfoque de Marco Lógico, Sistemas computaciones para los funcionarios que intervengan directamente en la operación del SURI, y de otras herramientas de gestión de procesos vinculadas con la utilización que la información que el SURI proporcionaría.

11. Por último se sugiere llevar un adecuado seguimiento y control del ejercicio de los

recursos y de las metas programadas en el Plan Anual de Fortalecimiento, según corresponda, y en función de los recursos económicos otorgados. Se recomienda que la Comisión de Regulación y Seguimiento (CRyS) presente un informe anual, de carácter obligatorio, sobre cumplimiento de metas en los Planes mencionados. Con esto se pretende tener elementos de análisis para presentar mecanismo de ajuste y otorgamiento de los apoyos conforme al desempeño que presente cada CSP, y tener más incidencia en el compromiso de consecución de resultados por parte de cada CSP apoyado.


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Bibliografía CTEE 2008. Evaluación de procesos de alianza para el campo 2007- 2008. Veracruz.

México DOF 2007, Reglas de operación de los programas de la SAGARPA 2008. México FAO, CEPAL/ILPES. Evaluación De Diseño del Programa de Apoyos a la Participación

de Actores para el Desarrollo Rural (Fomento a la Organización Rural) Gobierno Del Estado de Veracruz 2005, Plan Veracruzano de Desarrollo Agrícola,

Ganadería, Pesca y Alimentación. Veracruz. México. Plan nacional de desarrollo rural SAGARPA 2008, Anexo Técnico de Ejecución Actores 2008. Veracruz. México SAGARPA 2008, Convenio Marco de Coordinación Federación Estado 2008. SAGARPA 2007, Nuevo Programa Especial Concurrente Para El Desarrollo Rural

Sustentable 2007 - 20012. México SAGARPA 2007, Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero 2007-

2012. México


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Anexo 1. Preguntas de evaluación y sus respuestas

3.1 Arreglo institucional para la operación del Programa 1. ¿El diseño e implementación del Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural fueron acompañados de un proceso de reestructuración de las instancias responsables al interior de la Delegación Estatal de la SAGARPA y en el ámbito del Gobierno Estatal, para asegurar que su funcionamiento responda a la lógica y objetivos del nuevo Programa?

Respuesta: No

Con base en la evaluación se determina que no se tuvo un proceso de reestructuración de las dependencias estatales ni federales para adaptarse a la operación de los programas. El resultado para el Programa de Actores es que existen dos dependencias estatales INVEDERP y SEDARPA, las cuales son responsables de manera similar de la conducción de los programas y temas del desarrollo agropecuario del Estado. Estas dos dependencias no modificaron sus estructuras operativas internas para adaptarse al Programa, y que la responsabilidad de la operación del mismo se articulara con las diferentes actividades y acciones que implica el fortalecimiento de los sistemas producto, por el contrario se opto por adaptar el Programa a la estructura ya existente en cada dependencia estatal, de tal manera que, se dividieron los diferentes sistemas producto de importancia en el estado entre la SEDARPA y el INVEDERP, esto sustentado en las diferentes facultades y atribuciones que cada una de las dependencias tiene por decreto de creación que el Estado les otorga.

Cuadro 5. Corresponsabilidad de Componentes Asignados a Dependencias

Estatales

Programa Componente SEDARPA INVEDERP

Participación De Actores Para el Desarrollo Rural

Sistemas Producto (Café, Cítricos, Vainilla, Arroz, Ornamentales)

X

Participación De Actores Para el Desarrollo Rural

Sistemas Producto (Plátano, Mango, Papaya, Papa, Chayote, Palma, Piña,

Bovinos, Aves, Cerdos, Caprinos, Apícola, Ovinos)

X

Fuente. Evaluación de Procesos Generales de Alianza Para el Campo 2007-2008. Veracruz.

Por parte de la SAGARPA no se identifico ninguna reestructuración de las áreas operativas internas para adaptarse a la modificación que sufrieron sus propios programas,


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aunque se observo que la función por parte de la dependencia aun sigue siendo de tipo normativo más que operativo, como lo venía haciendo con la Alianza para el Campo. Durante el proceso de transición de las RO 2008, ambas dependencias buscaron la manera de interpretar los lineamientos establecidos, lo que derivo en una interpretación que básicamente contemplo la adaptación del programa a la estructura operativo normativa de la SAGARPA y del Gobierno del Estado, tal y como se venía trabajando en el programa de Alianza para el Campo. El cambio de reglas no significo una reestructuración para ninguna dependencia.

Cuadro 6. Corresponsabilidad de Componentes Asignados al Interior de la

SAGARPA

Programa Componente Subdelegación De Planeación

Subdelegación Agropecuaria

Subdelegación De Pesca

Programa De Apoyo A La

Participación De Actores Para El Desarrollo Rural

Organízate (Sistemas Producto)

X

Fuente. Elaboración propia.

2. ¿Existe al interior de la Delegación Estatal de la SAGARPA, la SEDARPA e INVEDERP una unidad o instancia responsable, designada formalmente, que conduzca el Programa de manera articulada con las distintas áreas técnicas involucradas y que sea responsable del logro de los objetivos y resultados del Programa?

Respuesta: No

En las RO se menciona en el artículo 8 párrafo 7 que “para la operación de los programas en el caso de requerirse, para reforzar los trabajos técnicos, el Comité o Comisión podrá contratar unidades técnicas operativas por tiempo y obra determinada”……. Como resultado de la evaluación no se identifico ninguna estructura del tipo que mencionan las RO. Es decir, alguna dirección, área o unidad operativa que se haya designado de manera formal para poder llevar a cabo la operación del programa, de forma articulada con las distintas áreas técnicas. La asignación de una unidad, área o dirección responsable significaría modificar la estructura de la SEDARPA, el INVEDERP como instancias operativas y ejecutoras del gasto, lo cual no se realizo. La operación del programa se da de manera parcial entre ambas dependencias estatales, por un lado la SEDARPA opera algunos sistemas producto y por otro lado el INVEDERP otros. Al interior no existe una área que se encargue de coordinar las acciones y actividades del programa.


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Si bien al ser un programa de aplicación estatal los criterios, objetivos y metas generales del programa son los mismos, pero no existe un articulación de las acciones que permita llevar acabo y de manera coordinada los objetivos en un mismo tiempo, con un avance gradual conjunto.

3. ¿En la normatividad del Programa se establecen los elementos mínimos necesarios sobre las funciones de cada uno de los órganos de decisión estatal que intervienen en la instrumentación del Programa, tales como el Comité Técnico Estatal y las Comisiones Técnicas o de Trabajo, entre otros, de modo que su funcionamiento sea conducente al logro de los resultados esperados?

Respuesta: Si Las RO contempla en su Artículo 8 la operación de los recursos a través de la modalidad 1 (Coejercicio), para poder ejecutar esto se debe de considerar niveles dos órganos colegiados para la toma de decisiones y una unidad de apoyo, básicamente: Un Comité Técnico Estatal o CRyS. Comités o Comisiones de trabajo. Unidades Operativas de Apoyo Técnico-Administrativo. Los dos primeros deben de conformar de manera paritaria con funcionarios del gobierno del estado quienes pueden presidirlos y con funcionarios de la SAGARPA. Esto para estimular la toma de decisiones de manera conjunta y democrática. En orden, el máximo órgano corresponde al Comité, integrado por los titulares de la SAGARPA, SEDARPA y el INVEDERP, le siguen las comisiones paritarias de trabajo, integradas por Subdelegados y Jefes de Programa de la SAGARPA, y por sus contrapartes del Gobierno del Estado. Finalmente las unidades operativas serán entes contratadas por tiempo y obra determinada en apoyo a las Comisiones de Trabajo Adicionalmente a esto las Reglas de Operación en su Artículo 20 referente al Programa de Actores mencionan en su párrafo II.4.1 referente a los Ejecutores del programa los siguientes lineamientos:

Para el seguimiento en la operación del programa se integrará una Comisión de Regulación y Seguimiento (CRyS) para cada uno de los componentes, misma que será presidida por el titular de la Unidad Responsable correspondiente, quien designará a los servidores públicos que la integrarán. Para la operación y seguimiento del programa, la Secretaría podrá apoyarse en las Delegaciones y, en su caso, convenir con entidades públicas nacionales vinculadas al sector, su participación como Agentes Técnicos…

Para Comités sistema producto.

Para la ejecución de las acciones se podrán realizar convenios de colaboración con Agentes Técnicos que brinden los servicios que requieran los beneficiarios, instrumentos


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jurídicos que deberán incluir los compromisos presupuestales y de metas por alcanzar, así como el compromiso de las organizaciones de presentar copia de los productos generados para los conceptos de apoyo. En el caso de sistema producto, la CRyS estará presidida por la Unidad Responsable del componente y participan la Coordinación General de Ganadería, la CONAPESCA y el Agente Técnico, en caso de que se contrate. Las funciones de la CRyS serán: a) Emitir el dictamen de aprobación o rechazo del apoyo con base en los planes anuales de fortalecimiento que presenten las organizaciones beneficiarias nacionales, así como de la autorización correspondiente; b) Emitir criterios sobre cualquier asunto no previsto en las presentes Reglas y evaluar periódicamente el Programa para conocer sus resultados y, en su caso, proponer medidas para su mejor operación; c) Llevar un adecuado seguimiento y control del ejercicio de los recursos, conforme a los instrumentos jurídicos convenidos y lo que se establece en estas Reglas, y d) Definir cada año las funciones del Agente Técnico que opere el Componente.” Por lo que podemos concluir que en la normativa está claramente especificada la forma de cómo establecer los arreglos institucionales para la operación y el logro de los objetivos y metas trazadas.

4. ¿Las instancias que participan en la operación del Programa en el estado (Delegación Estatal de la SAGARPA, DDR, CADER, instancias del Gobierno Estatal, Municipios, etc.) tienen la capacidad institucional requerida, en términos de los recursos materiales y humanos con que cuentan, para la implementación eficiente y eficaz del Programa?

Respuesta: NO.

La SAGARPA no cuenta con personal suficiente para llevar a cabo la ejecución del Programa, la mayoría del personal sólo se ocupa de operar los Programas de PROCAMPO, PROGAN, y no se cuenta con personal especifico que coordine o articule acciones del programa en los CADER’s y DDR’s, la razón principal a decir de los entrevistados es la escasez de recursos humanos, recursos económicos para contratación de personal y recursos materiales. Por parte del Gobierno estatal cuenta con estructuras operativas especializadas que se encargan de la operación.


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Cuadro 7. Áreas que cuentan con recursos humanos especializados para la operación.

INSTITUCIÓN ESTRUCTURA OPERATIVA

INVEDERP UTOEP se encarga del Componente de Desarrollo Rural del Programa de Activos

Productivos

Área de acuacultura

Área de agricultura

SEDARPA Dirección de agricultura

Dirección de ganadería

Fuente. Elaboración propia con base en evaluación.

Para la operación del Programa se cuenta con recursos que provienen de los Gastos de Operación que se contemplan en la programación presupuestal de los programas, este recurso es utilizado para la contratación de personal y dotar de recursos materiales y consumibles a las instituciones operativas y a la SAGARPA, sin embargo, los recursos son insuficientes para poder contratar al personal que se requiere para poder operar en campo el Programa. 5. ¿Existe una relación institucionalizada entre la Delegación Estatal de la SAGARPA y el Gobierno del Estado que permita llevar a cabo de manera eficiente las negociaciones y la planeación del Programa?

Respuesta: Si

A pesar de que no se identifican reestructuraciones significativas en las áreas operativas de las dependencias estatales y la SAGARPA, la evaluación nos señala que se toman decisiones de manera institucional con relación al programa entre la SAGARPA y la SEDARPA y entre la SAGARPA y el INVEDERP. Esto es posible, a través de las de las comisiones constituidas entre las tres dependencias tal y como se menciona. Estas comisiones permiten una relación entre la SAGARPA y el INVEDERP de tal manera que es a través de esta comisión constituida de manera paritaria se toman las decisiones sobre la operación, ejecución y lineamientos operativo normativos del programa. De igual manera en la comisión integrada por la SAGARPA y la SEDARPA se toman las decisiones para la ejecución del programa. Entonces podemos concluir que si existen las condiciones institucionales para que las dependencias estatales y federal puedan tener puntos de convergencia en los cuales ejecutan la toma de decisiones. Si bien se mencionan diferencias entre la conceptualización estatal y la federal para el desarrollo de los sistemas productos en el estado, es posible llegar a consensos que permiten elegir de manera conjunta las mejores decisiones para el desarrollo y fortalecimiento de los sistemas producto en el estado.


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6. ¿El pari passu establecido para la ejecución en Coejercicio con la entidad federativa es pertinente? ¿En qué medida el Gobierno Estatal cumple con su aportación presupuestal respetando el pari passu establecido en las ROP?

Respuesta: No.

El Gobierno del Estado no cumplió con la aportación señalada en las RO que se refiere a 65% de aportación federal y 35% de aportación estatal, dado que al principio de año existió una gran controversia en la publicación de las nuevas reglas, el Estado a través del acuerdo del AMSDA, el cual señalaba que la aportación estatal se interpretaba como la misma aportación del año anterior inmediato, convino aportar solo el 19.24%, el cual fue aceptado por la SAGARPA a nivel federación quedando así establecido.

Cuadro 8. Porcentajes de Aportación (pari passu) Federación Estado.

Programa % De Aportación Federal

% De Aportación Estatal

% Total Convenido

Programa de Apoyo a la

Participación de Actores para el Desarrollo Rural

80.76 19.24 100

Fuente. Elaboración propia con base en anexo técnico.

Aún con esta aportación el estado no radico de manera puntual los recursos que le correspondían, con lo cual se concluye que el estado no fue oportuno en cumplir con este convenio.

3.2 Planeación de la operación 7. ¿Los responsables del Programa cuentan con, y utilizan, algún plan de trabajo que contenga las estrategias y los instrumentos adecuados para orientar su gestión hacia el logro de resultados?

Respuesta: No.

El resultado de la evaluación es que no existe un plan de trabajo acordado entre dependencias en el cual se estén basando para poder operar el programa en tiempos determinados, o que de alguna manera establezca los pasos, las actividades, las acciones y los procedimientos a seguir para le la ejecución de las diferentes etapas del programa.


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8. ¿La distribución de los recursos del Programa (definición de montos en los Anexos Técnicos) se lleva a cabo atendiendo objetivos y metas previamente establecidos?

Respuesta: No

En el convenio marco se establecen los montos a ejercer en Coejercicio entre la SAGARPA y el Gobierno del Estados Se toma en cuenta la disponibilidad de presupuesto para poder proyectar, metas en función de atención de número de sistemas producto, número de beneficiarios, atención de población según el nivel de activos y también el tema estratégico del que se trate. Las cantidades son establecidas con base en la prioridad de atención a cadenas. Estas metas son propuestas por el gobierno del estado y acordadas conjuntamente con la SAGARPA. Sin embargo no se encontró evidencia de que se tienen metas y objetivos previamente establecidos en función de la cantidad de recursos disponibles. 9. ¿Existe algún manual de procedimientos, guía operativa y/o lineamientos de operación del Programa cuyo uso permita orientar adecuadamente su ejecución en la entidad?

Respuesta: No

Derivado de la evaluación, No existe evidencia de que las áreas operativas estatales o la SAGARPA hayan formulado, publicado y aprobado algún manual de operación para el Programa de Actores. 10. ¿Se llevaron a cabo procesos participativos de planeación del Programa en el estado, mediante la concurrencia de los distintos actores involucrados en su operación (gobierno federal, estatal y municipal)?

Respuesta: Si

A principios del año de 2008 se llevaron a cabo un taller de para validar la Matriz de Marco Lógico Estatal, en el cual se establecieron las principales estrategias y objetivos a cumplir con la ejecución del programa. Sin embargo, dicho taller tuvo un sustento por formalizar la Matriz dicha, y no se considera como un proceso formal de planeación donde participen los CSP y los funcionarios federales y estatales, que traiga como resultado objetivos y estrategias de mediano y largo plazo, que establezcan compromisos formales de apoyos alienados a los planes rectores de los CSP. Las principales metas a las cuales se pretende llegar son el fortalecer a los sistemas producto con la elaboración de planes rectores, planes anuales de consolidación organizativa, asesoría profesional para los cuadros directivos, entre otros.


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Estos procesos quedaron establecidos como la base de la planeación participativa entre la federación y el Gobierno Estatal. Adicionalmente están los planes rectores como proceso de participación y que son sustento para direccionar apoyos que operan los CSP.

3.3 Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y estatales 11. ¿Las Actividades del Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural se ejecutan en forma articulada con las acciones de otros programas agropecuarios?

Respuesta: No

En el desarrollo de este programa no se considero la sinergia con otros programas de la SAGARPA y de otras dependencias estatales o federales. Si bien es un programa en el cual el fortalecimiento de un CSP se puede complementar con otros programas como el de Soporte a través de Componente de Investigación y Transferencia de Tecnología, Capacitación y Asistencia Técnica, así como otros programas con los cuales se pueden tener apoyos complementarios como el Programa de Activos Productivos. No se identifico que existiera alguna estrategia para poder complementar las aportaciones del programa dentro de alguna planeación integral de desarrollo de los CSP. 12. En el actual marco normativo, ¿se contempla que el Programa debe articularse con otros instrumentos de desarrollo del medio rural existentes en el estado, particularmente en aquellos casos en los cuales existe potencial para lograr complementariedad y sinergias entre ellos?

Respuesta: No

En las reglas de operación de los programas de la SAGARPA no se contempla que de manera obligada este Programa se deba de articular con otros programas del gobierno federal, ni tampoco obliga a que se vincule con programas de dependencias afines al sector. Sin embargo tampoco las Reglas limitan al Programa para poder establecer planeaciones y puntos de acuerdo de manera conjunta con otros programas de otras dependencias.

Esto puede ser debido que por ser un año de transición de las Reglas de Operación del Programa de Alianza a las nuevas Reglas de los programas de la SAGARPA, la dificultad para interpretar las reglas y la controversia generada en los estados ocasiono que tan


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solo se contemplara adaptar y adaptarse a las reglas de forma básica, cumplir con lineamientos y operar dentro del ejercicio presupuestal y los tiempos que las reglas señalan.

3.4 Atención de la población objetivo 13. Con base en el análisis de las características de la población atendida por el Programa en el estado, ¿se puede afirmar que los beneficiarios que reciben los apoyos pertenecen a su población objetivo? Esto es, ¿el Programa realmente está llegando a la población que desea atender en la entidad federativa?

Respuesta: SI Dado que el Artículo 20 en su Fracción II.1.2 de la Población Objetivo que para efectos del convenio son los Comités sistema producto nacional, estatal y regional, integrado de acuerdo a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable que cuenten con figura jurídica propia. Se puede determinar que el programa si se está dirigiendo a la población objetivo dado que se atendieron a 18 sistemas producto de acuerdo a la programación del anexo y a los resultados de la operación. Sin embargo, en el programa no se identifica una diferenciación de la los integrantes de los sistemas producto, se hace obvio que todos las personas que integran el sistema producto tiene las mismas necesidades, además de que en las reglas de operación no se identifica ningún lineamiento para direccionar los apoyos a los grupos prioritarios y la distribución por nivel de activos y grados de marginación.

14. ¿Las áreas responsables de la ejecución del Programa en el estado cuentan con (y utilizan) alguna estrategia operativa de corto y mediano plazo para asegurar que los recursos otorgados efectivamente se estén canalizando hacia las Organizaciones Sociales y Comités Sistema Producto que forman parte de su población objetivo?

Respuesta: Si El área operativa sigue el flujograma de las RO del Programa, con esto selecciona las solicitudes de los diferentes CSP en el Estado, se valida y califica el expediente, una vez calificado se emite el dictamen positivo o negativo de la solicitud. Este mecanismo permite que los apoyos programados en el Anexo Técnico sean destinados a los CSP. Sin embargo al interior de cada Sistema, no se identifican estrategias para poder vigilar que los recursos realmente se ejerzan en los conceptos que fueron autorizados. Esto es una debilidad del programa que se salvo a través de dar seguimiento a través de los


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facilitadores contratados. Estos facilitadores fungieron como operativos directos del programa y dieron seguimiento y supervisión a las inversiones de cada CSP. Considerando que no hubiera facilitadores, los recursos se destinaran a los CSP con lo cual se cumple el objetivo de atender a la población objetivo del programa, pero al interior de los Sistemas no necesariamente se dirigen los recursos a grupos prioritarios de zonas de alta marginación y de bajo o nulo nivel de activos. 15. Considerando la información sobre la población atendida por el Programa en el estado, ¿en qué medida se ha logrado atender la demanda de las Organizaciones Sociales y de los Comités Sistema Producto que forman parte de la población objetivo del Programa?

Respuesta: Se atendió parcialmente

Todos los CSP en el Estado tiene demandas para la obtención de recursos en apoyo a las actividades que realizan, sin embargo uno de los lineamientos principales para la elegibilidad es que los sistemas producto deben de estar constituidos legalmente por lo que en el Estado de Veracruz al no tener el 100% de los sistemas producto constituidos no fue posible apoyar a todos, dejando de atender a un número menor del programado en el Anexo Técnico.

3.5 Dictaminación de solicitudes y proyectos 16. ¿En el caso de los Comités Sistema Producto, la selección de solicitudes apoyadas por el Programa se realiza en apego a las prioridades de desarrollo definidas a nivel estatal en términos del los sistemas producto que se han establecido como estratégicos?

Respuesta: SI

Las solicitudes coinciden con los CSP´s estratégicos establecidos en el Anexo Técnico lo que corresponde a un nivel estatal de programación sin embargo no se tuvo acceso a las facturas que comprueban los apoyos hacia los CSP´s estratégicos establecidos fueron beneficiarios de los demás conceptos de apoyo como talleres, simposios etc., definidos a nivel estatal por el personal operativo. 17. ¿Existen y se utilizan criterios técnicos estandarizados y pertinentes para seleccionar a las solicitudes que representan una mayor contribución al logro de los objetivos del Programa en el estado? ¿Existen una visión compartida entre la Delegación Estatal de la SAGARPA y la SDA en cuanto a la definición y uso de tales criterios?

Respuesta: Si


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Los criterios utilizados para la selección de las solicitudes de los sistemas producto son los conceptos de apoyo solicitados de tal manera que estos coincidan con la estructura programática del Anexo, dentro de los conceptos de profesionalización, operación, capacitación y equipamiento. Una vez que los conceptos se han analizado se toma la decisión de aprobar los apoyos que sean congruentes con el plan rector establecido, de tal forma que los recursos correspondan a las demandas de los solicitantes y a las estrategias planteadas por el Gobierno del Estado en la operación del programa. Existe una visión compartida entre la delegación de la SAGARPA y la SEDARPA e INVEDERP dado que estos criterios y estrategias son aprobadas por ambas partes a través de la programación inicial del Anexo Técnico. Este instrumento es la herramienta jurídica a través de la cual se vinculan las visiones estatales y federales y se asientan como acuerdo y convenio para su ejecución en la entidad.

3.5 Orientación de los recursos del Programa 18. ¿Para el caso del Programa en los cuales se lleva a cabo un proceso de selección de solicitudes ¿éstos son seleccionados en apego a las prioridades definidas a nivel estatal, distrital y/o municipal en términos de tipo de cadenas de valor (sistemas producto) estratégico, tipo de beneficiarios y regiones productivas?

Respuesta: SI

Si, en el Estado están perfectamente definidas cuales son las principales cadenas productivas de importancia económica para el sector, y de estas cadenas el Estado ha trabajado con los productores para la constitución de los sistemas producto de manera legal como lo marcan las reglas de operación.

A nivel Estado están definidos 18 sistemas producto de importancia económica y las solicitudes son seleccionadas tomando en cuenta la corresponsabilidad hacia estos sistemas producto. 19. ¿La distribución que se observa de los recursos del Programa en el estado, en términos del tipo de Organizaciones Sociales y Comités Sistema Producto, es la adecuada para lograr los resultados esperados del mismo?

Respuesta: SI

Los sistemas productos atendidos son 16 de los 18 programados, entre ellos se observa una distribución equitativa de los recursos, ya que se atendieron a la mayoría de los solicitantes, en el análisis de la base de datos no se identifica la distribución mayoritaria a algún sistema producto en especial.


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Es importante destacar que en mayor proporción se distribuyen recursos a sistemas producto agrícolas entre los que resaltan el chile, palma de coco, palma de aceite, piña, plátano, mango, chayote, maíz, ornamentales, café, cítricos, arroz, vainilla. En menor proporción se distribuyen recursos a sistemas productos pecuarios como bovinos leche, bovinos carne, ovinos, cerdos, cabras y apícola. Esta distribución responde a la vocación productiva en el Estado siendo mayoritariamente de actividades agrícolas seguida de las actividades pecuarias, ambas ramas de importancia en el desarrollo agropecuario de la entidad. Por lo que se puede concluir que la distribución de los recursos respondió a las necesidades de los solicitantes

20. De acuerdo con los avances presentados en el ejercicio del presupuesto, ¿en qué medida el Programa destina sus recursos en el estado para la atención de grupos prioritarios tales como mujeres, indígenas, jóvenes, adultos mayores y/o personas con capacidades diferentes? El programa no contempla dentro de la normativa que los recursos destinados para la atención de los sistemas producto deban de diferenciar al interior, el otorgamiento de apoyos a grupos prioritarios. Si bien en la estructura programática se contempla considerar los grados de marginación de las comunidades el programa al dirigirse a estructuras organizadas, no toma en cuenta que estas necesariamente estén conformadas por pobladores indígenas, de la tercera edad, mujeres, jóvenes o discapacitados. Se toma en cuanta con relación a un sistema producto, la actividad económica, productiva y de articulación con la comercialización, independientemente de que los miembros sean o no de algún grupo de interés social.

3.6 Cumplimiento del proceso operativo 21. ¿Se considera que el desarrollo de las distintas fases del circuito operativo en el estado, desde la difusión del Programa hasta la entrega de los recursos a los beneficiarios, se realiza según los tiempos establecidos en la normatividad aplicable y con la calidadi requerida para que dicho Programa cumpla con sus objetivos?

Respuesta: No En e l Estado de Veracruz la convocatoria verso en los siguientes términos: “Con fundamento en las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 2008 (ROP), publicadas en el Diario


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Oficial de la Federación el 31 de Diciembre de 2007, la Delegación Estatal de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), la Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesca (SEDARPA), y el Instituto Veracruzano para el Desarrollo Rural y Pesquero (INVEDERP)” Se publicó con fecha 14 de Marzo de 2008 dentro del periodo previsto por las Reglas de Operación, la publicación de la convocatoria oficial emitida por la Comisión de los programas en los principales medios masivos de difusión (radio, tv, diarios), así como su exhibición en las oficinas de las secretarías que lo ejercen y en las presidencias municipales y auxiliares del medio rural. Sin embargo, algunos DDR´s y los coordinadores de este programa definieron como su principal y particular estrategia de difusión, la realización de reuniones en las sedes de los Sistemas Producto para dar a conocer el programa y explicar su funcionamiento, estrategia que resulta efectiva al proporcionar la información de manera más directa y efectiva a los interesados. En esta convocatoria se especificó el periodo de recepción de solicitudes, que fue desde el 31 de marzo al 9 de mayo de 2008, en las ventanillas receptoras de los 47 CADER´s 12 DDR´s de la SAGARPA en la Entidad; la Delegación Estatal de la SAGARPA cita km 3.5 Carretera Federal Xalapa-Veracruz. Tel: 01 (228) 8 12 82 46, Oficinas de la SEDARPA, sita en Av. Américas No. 233, Col del Maestro Xalapa, Ver., Tel: 01 (228) 8420900; EN LAS Oficinas del INVEDERP, ubicadas en Manlio Fabio Altamirano 111 esquina Vicente Guerrero de la Cd. De Xalapa de Enríquez, Ver., Tel. 01 (228) 8122293; y para la ejecución municipalizada en las Direcciones de Desarrollo Agropecuario o equivalente de los H. Ayuntamientos; en días hábiles en horario de 9:00 a 14:00 horas. Para el primer paso del proceso, que es la entrega de solicitudes, las ventanillas autorizadas, fueron la Subsecretaría de Agricultura para los niveles nacional y regional; y las Delegaciones para el nivel estatal. Las solicitudes fueron registradas y capturadas en cada ventanilla teniendo la responsabilidad de subir al SISER los datos de sus solicitudes recibidas, así como también la tarea de turnarlas a la Delegación estatal. La dictaminación estuvo a cargo del órgano colegiado correspondiente, en este caso la “Comisión” la cual dictamina la viabilidad de las solicitudes en función de la calidad del expediente que acompaña a la solicitud y la congruencia de lo solicitado con lo plasmado en el plan rector del CSP que lo tramita. Posterior a la dictaminación se llevo a cabo la notificación de los resultados positivos y negativos que en la convocatoria se señalo como: Surtirá efectos de notificación a los solicitantes, la publicación de los resultados (listados) de la dictaminación de las solicitudes en las páginas de internet de las Dependencias convocantes y en los estrados visibles de las ventanillas receptoras, a más tardar el primer día hábil del tercer trimestre a la conclusión del proceso de dictamen. Los proyectos que no pudieron ser apoyados deberán volver a ser presentados el año siguiente en las ventanillas y plazos


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establecidos, en caso de seguir solicitando Xalapa de Enríquez, Veracruz de Ignacio de la Llave, Marzo 14 de 2008. La secuencia de pasos específicos en el funcionamiento del programa en el Estado se suscitó según el siguiente esquema: Cuadro 9. Diagrama de operación del Programa Apoyo a la Participación de Actores

para el Desarrollo Rural 2008.

Actividad. Responsable.

1.- Publicación y difusión de Convocatorias. Delegación SAGARPA, INVEDERP, SEDARPA

2.- Recepción y captura de solicitudes. Ventanillas.

3.- Dictaminación de solicitudes. Comisión.

4.- Entrega de cartas autorización. Ventanillas.

5.- Adquisición y/o uso de los componentes designados como apoyo

Comités sistema producto.

6.- Comprobación de la adquisición y/o uso de los componentes objeto de apoyo

Comités sistema producto.

7.- Liberación (reposición al Comités sistema producto) del presupuesto de apoyo

FIVERFAP

Fuente: Construcción propia a partir de las Reglas de Operación 2008 y entrevistas a funcionarios.

Para oficializar la autorización de las solicitudes se entrego una carta de autorización. Estas cartas se elaboran en la Delegación una vez hecha la dictaminación por la Comisión y se envían a cada una de las ventanillas en las que se recibieron, para que estas a su vez las entreguen a los solicitantes que resultaron beneficiarios. Cuando al carta es entregada al productor representante del CSP se les hace entrega del recurso y los Comités beneficiarios proceden a ejercerlo (según lo que se haya aprobado para cada CSP) ya sea asistiendo a los cursos y/o eventos programados y/o adquiriendo el equipamiento para sus oficinas y/o pagando por la difusión especializada de su producto. Posterior a esto, el seguimiento de dichos apoyos consiste básicamente en la autorización y liberación del pago de los servicios de un facilitador para cada CSP con los recursos del programa (cajón de profesionalización) que justamente coadyuve en un uso eficiente de los recursos otorgados.

Se concluye que debido a las fechas en que se realizo el procedimiento no se cumplió estrictamente con las fechas marcadas en las Reglas de Operación, atribuido principalmente a la dificultad de la interpretación de las RO y el desfasamiento en la firma de los Anexos de ejecución.


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22. ¿La firma del Convenio de coordinación de acciones y del Anexo Técnico para la ejecución del Programa celebrados entre la Federación y el Gobierno del Estado se llevan a cabo en forma oportuna, evitando así la demora en la realización de los procesos subsecuentes de la operación?

Respuesta: SI La firma del Convenio de coordinación se llevo a cabo el 12 de febrero de 2008 con lo que se considera que se cumplió en tiempo y forma

Respuesta: No La firma de los Anexos de ejecución se llevo a cabo con un desfase muy marcado durante el año 2008, lo que ocasiono que a la fecha aún se estén ejecutando recursos del ejercicio, y por consiguiente estos recursos no correspondieron a los ciclos productivos estatales. Sin embargo aún con el desfase operativo los recursos son necesarios para el fin que fueron destinados, por lo que los productores presentaron la solicitud en ventanilla para poder obtener los beneficios. El desfase se debió a la etapa de transición en la que se enfrascaron las nuevas reglas, el hecho de derogar las anteriores Reglas de Alianza para el Campo, modificar la estructura programática de los diferentes apoyos que se otorgan, al compactación de los programas, provocaron una serie de conflictos de interpretación y de operación que no permitieron a los estados y a las Delegación estatales de la SAGARPA ejecutar con oportunidad los recursos. 23. ¿La radicación de los recursos Federales y Estatales, así como el inicio de su ejercicio, se realizó en forma oportuna atendiendo los plazos establecidos en las ROP y acorde a los tiempos requeridos para entregar oportunamente los apoyos a las Organizaciones Sociales y Comités Sistema Producto?

Respuesta: No

Debido al desfase en la firma del Anexos Técnicos, la radicación de los recursos de igual forma se retraso, principalmente la aportación convenida con el gobierno del estado. De igual forma al inicio del año 2008 la interpretación de los porcentajes de aportación para cubrir el pari passu no fue claro y el Estado se reservo los recursos hasta la firma del anexo después de los cual, se iniciaron las radicaciones. Sin embargo, el estado a la fecha no terminado de radicar los recursos por parte del estado lo cual es una causa imputable al gobierno del estado.


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24. ¿Las instancias ejecutoras elaboran, de manera oportuna y con la calidad adecuada, informes de avance físico-financiero e informes del cierre de ejercicio del Programa?

Respuesta: Si. Se elaboran los informes físicos financieros de manera mensual a través de los cuales se reflejan los gastos del recurso y el avance en función del número de solicitudes y número de beneficiarios que van siendo apoyados.

3.7 Seguimiento de los apoyos

25. ¿La normatividad del Programa contempla que las instancias ejecutoras del mismo deben realizar un seguimiento de los proyectos apoyados, en la lógica de que ello permita la consecución de los resultados esperados?

Respuesta: No

En la normativa no se identifica ningún lineamiento que este dirigido u obligue a los operadores del gasto ni a la parte normativa a que se deba de realizar un seguimiento puntual de las inversiones posterior a la liberación y comprobación de los recursos ejercidos, sin embargo, en el caso de los sistemas producto se puede contratar a un facilitador, que es un profesionista calificado para desempeñar las funciones establecidas en los planes de trabajo y el plan rector, este facilitador se contrata de tiempo completo para el desempeño de actividades relacionadas al fortalecimiento y desarrollo de capacidades de los miembros de la organización y parte de estas actividades son las de dar congruencia a las inversiones con base en el plan rector del sistema producto y el plan anual de fortalecimiento e inversiones autorizadas en el dictamen positivo de la solicitud. Es entonces este facilitador quien al menos da seguimiento y vigilancia a las inversiones. Sin embargo no se detecta que los funcionarios operativos lleven un seguimiento del complimiento de los objetivos y metas que se plasmaron en los planes rectores y en los de fortalecimiento. Aunque de manera formal la norma no contempla ni obliga a que se realicen supervisiones en seguimiento a la inversión en los diferentes rubros de apoyo que se contemplan.

26. De ser el caso, ¿qué tipo de modificaciones se requiere introducir al marco normativo actual para permitir y asegurar que las instancias responsables de la ejecución del Programa en el estado, lleven a cabo el seguimiento de los apoyos entregados de manera que ello contribuya al logro de los objetivos del Programa?


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Para poder realizar seguimiento de las inversiones a través de un plan de trabajo anualizado se requiere una mejor planeación, contemplando periodos de al menos dos a tres ejercicios en los cuales se otorgan apoyos y en el ejercicio inmediato se puede dar seguimiento al trabajo e inversiones realizadas. Sin embargo esto también requiere de recursos humanos y por consiguiente de recursos económicos para poder contratar personal que se encargue de realizar estos trabajos. El principal detalle que se tiene es que la norma como tal, no contempla dar seguimiento de las inversiones, es entonces la norma la que debe de modificarse para que contemple estos temas además de contemplar también, la partida presupuestal para su operación.

3.8 Monitoreo de la gestión del Programa 27. ¿Los responsables de la instrumentación del Programa, tanto de la Delegación Estatal de la SAGARPA como de la SDA, llevan a cabo un monitoreo de los indicadores de desempeño a fin de constatar oportunamente el grado de avance que registra su gestión en el estado?

Respuesta: No.

Los indicadores de desempeño son los definidos en las matrices de marco lógico nacional, estatal y los señalados en las Ro en el artículo 20 fracción III.2, no se tiene evidencia de que se realice un monitoreo de estos indicadores de desempeño la evidencia con la que se cuenta es que los avances físicos financieros que se muestran en las sesiones de comisión, son los elementos donde se muestran cómo va el gasto del recurso y los avances en función de población atendida y solicitudes apoyadas. Esto permite al ejecutor del gasto y a la SAGARPA poder determinar el grado de avance del programa 28. De ser el caso, ¿el monitoreo de los indicadores de gestión arroja información útil que realmente esté siendo aprovechada por los operadores del Programa en el estado para introducir medidas correctivas que mejoren su eficiencia y eficacia?

Respuesta: Si Una vez que se analizan los avances físico financieros por parte de la SAGARPA el INVEDERP y la SEDARPA se toman decisiones para poder hacer ajustes en la operación, en los tiempos de ejecución y sobre todo se toman en cuenta las fechas marcadas por la federación como metas de cumplimiento, por lo que si existe la toma de decisiones para la mejora y avance del programa.


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3.9 Sistematización de la información generada por el Programa 29. ¿Existe en el estado un sistema informático único que se utilice para registrar de manera sistematizada la información del Programa?

Respuesta: Si

En la operación del programa se utiliza sólo el sistema SISER adicionalmente a este sistema no existe ningún otro diseñado de manera local para poder llevar un registro y operación del programa. En el SISER se registran todos los datos de las solicitudes y se les da seguimiento durante todo el ejercicio, va desde el registro de la solicitud, su calificación, dictamen, notificación y finiquito. Este sistema si bien ha permitido ordenar la información aun tiene algunas deficiencias ya que está limitado en ciertos campos como es el análisis de datos, y seguimiento y monitoreo de los indicadores que las propias RO señalan, eso sin tomar los indicadores que las Matrices de Marco Lógico tanto nacional como Estatal han definido Entonces las áreas operativas generalmente generan bases alternas de registro para llevar controles locales de información y posteriormente alimentan el sistema SISER para cumplir con la normatividad en cuanto al manejo y transparencia de la información. 30. Tomando en cuenta las características del sistema utilizado (en caso de existir) en relación con el tipo de campos y variables que contiene, la flexibilidad de su diseño y su funcionalidad, ¿se considera que constituye un sistema idóneo para registrar y aprovechar cabalmente la información sobre la gestión del Programa en el estado?

Respuesta: No

Si bien el SISER es una herramienta útil, no se percibe por los operadores como un sistema flexible y funcional, si se trata de obtener datos básicos de las solicitudes el sistema es una herramienta muy útil, ya que se alimenta con los datos generales de los solicitantes y sirve para monitoreo del avance del programa tanto para la SAGARPA en oficinas centrales como para los operativos estatales, sin embargo, se generan bases de datos alternas para el manejo de informes, reportes, y registros locales de información más especifica que es de utilidad para los agentes técnicos. La queja generalizada es que el SISER es lento debido a que se enlaza vía internet y en periodos de operación se vuelve lento. 31. ¿En qué medida los funcionarios de la Delegación Estatal de la SAGARPA y de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario (o su equivalente) utilizan en la práctica la información que se registra en el sistema informático para retroalimentar la gestión del Programa?

Respuesta: No


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El sistema SISER es únicamente para monitoreo de información y no arroja por si mismo análisis de datos que permitan retroalimentar la toma de decisiones. Lo que los operadores hacen es utilizar sólo parte de la información y complementándola con información de disponibilidad de otras fuentes como registros locales de bases de Excel generados a partir de la operación. Es de esta manera como los operadores pueden sistematizar la información y analizarla para el monitoreo de indicadores. Sin embargo, analizar, monitorear indicadores de eficiencia, gestión o productivos, graficar y priorizar datos si bien se realiza en algunas áreas, no es una práctica generalizada. El monitoreo del comportamiento del programa a través de indicadores es una práctica a la que obligan las RO por lo que resulta necesario contar con la información que pueda ser utilizada para medir el comportamiento de los indicadores, con esto se podrá evaluar mejor el desempeño.

3.10 Transparencia y rendición de cuentas 32. ¿Los responsables del Programa en el estado cuentan con un sistema de rendición de cuentas mediante el cual se den a conocer al público los resultados logrados del Programa?

Respuesta: Si El Estado aplica el sistema de rendición de cuentas institucionalizado, indicado en las RO en el artículo 13 fracción III.1.1.contemplan la publicación de los resultados que a la letra dice: “A más tardar durante el tercer trimestre, el primer día hábil siguiente a la conclusión del proceso de dictamen, cada ejecutor del gasto, sea la Entidad Federativa a través del FOFAE, en su caso, o Municipal, deberá publicar en los medios disponibles, que incluyan al menos su página electrónica y listados impresos en las ventanillas, la relación de proyectos y beneficiarios apoyados y de solicitantes no apoyados, diferenciados por sexo; señalando para los primeros el plazo y forma específica para hacer efectivos los apoyos que le fueron autorizados. Asimismo, deberá señalarse que los proyectos que no pudieron ser apoyados en el ejercicio del que se publican los resultados, deberán volver a ser presentados el año siguiente en las ventanillas y plazos establecidos, en caso de seguir solicitando el apoyo”. Sin embargo, fuera de esta indicación de las Reglas no se contempla otro mecanismo para transparentar los resultados obtenidos en los programas, es decir no se contempla la publicación de los avances financieros, o la publicación de documentos como actas de comisiones, lineamientos, manuales de procedimientos, etc.


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33. En caso de que existan y se utilicen mecanismos de difusión en el estado, ¿son éstos eficientes y eficaces para dar a conocer los resultados del Programa?

Respuesta: No.

Pero se marcan como medios de difusión del programa y sus resultados los páginas de internet de los operadores lo cual no se pudo constatar. 34. ¿Las instancias responsables del Programa en el estado cuentan con mecanismos de transparencia sobre la gestión del mismo que funcionen eficazmente, de modo que toda la información relevante que se genera se encuentre accesible para todos los posibles actores interesados?

Respuesta: No Únicamente se realizan las publicaciones de beneficiarios en el gaceta oficial del estado al cierre de los programas, en el ejercicio 2008 aun no se realiza dicha publicación, sin embargo el antecedente es que se muestran los elementos básicos tales como número de beneficiarios, tipo de grupo prioritario, monto de apoyo, programa, componente, conceptos, municipio, DDR. 35. ¿Las Organizaciones Sociales y los Comités Sistema Producto informan de manera oportuna, detallada y periódica sobre el ejercicio de los recursos recibidos, en apego a la normatividad del Programa?

Respuesta: No. De acuerdo a las entrevista realizadas no de manera formal, sólo en reuniones mensuales se hacen comentarios sobre los avances del ejercicio del recurso, los facilitadores emiten reportes de forma mensual para informar sobre los avances en el fortalecimiento de la organización y el desarrollo de capacidades, es al final del ejercicio cuando se comprueba la totalidad de los recursos otorgados, a través de las facturas que comprueban el gasto. Esto queda resguardado en archivos que se encuentran en poder del ejecutor del gasto.

3.11 Calidad en el servicio 36. ¿Las instancias encargadas del Programa en el estado, tanto por parte de la Delegación Estatal de la SAGARPA como de la SEDARPA e INVEDERP, utilizan algún instrumento que se considere adecuado para medir el grado de satisfacción de los usuarios de los apoyos?

Respuesta: No.

Ni el gobierno del estado ni la SAGARPA utilizan alguna practica de monitoreo de la satisfacción del servicio a los productores.


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37. En caso de no contar con un instrumento de medición sobre la satisfacción de los usuarios, ¿qué tipo de variables y escalas de medida deben considerarse para su diseño?

Se pueden considerar las siguientes:

Cuadro 10. Sugerencias de variables y escalas a considerar para medir la satisfacción del productor

Variable Escala

Calidad de la atención recibida en ventanilla

% de productores satisfechos

Desempeño del facilitador % de productores satisfechos

Fortalecimiento de la integración de productores a la organización de los sistemas producto

% de productores integrados en la constitución del sistema producto

El tiempo de respuesta de las solicitudes positivas

% de productores satisfechos

Desarrollo y ejecución de las acciones de los planes rectores.

Acciones realizadas/ acciones programadas

Fuente. Elaboración propia con base en entrevistas a funcionarios.

3.12 Incorporación de mejoras en la gestión del Programa 38. ¿Qué tipo de prácticas de gestión, que probaron su efectividad en la ejecución de los programas de fomento a la organización social y de sistemas producto implementados en el estado en años recientes, pueden replicarse con éxito en la operación del Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural?

Respuesta: La difusión del programa directamente a los CSP´s del Estado. 39. ¿Qué áreas de mejora se identifican en la gestión actual del Programa cuya atención permitiría incrementar su eficiencia y eficacia en el nivel estatal?

Respuesta: Si. Capacitar a los funcionarios de ventanilla. Contemplar en el Anexo Técnico partidas para el monitoreo y contratación de personal para la supervisión y seguimiento del funcionamiento del Sistema Producto. Creación de un área de coordinación con personal para el programa.


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3.13 Valoración global del funcionamiento y la operación del Programa 40. ¿Existe una adecuada correspondencia entre el funcionamiento y la operación

estatal del Programa y el diseño del mismo? En general existe una correspondencia parcial entre el diseño y la operación del programa, si bien la norma contempla una serie de lineamientos que se tienen que cumplir en la operación del programa el Estado no las realizo totalmente ni la SAGARPA adopto como tal las medidas, sin embargo se identifica el interés por mantener una adecuada operación por parte del ejecutor del gasto y del área normativa, de tal modo que la estructuración del las aéreas en el Estado y las acciones ejecutadas responden de alguna manera al cumplimiento de las metas y objetivos especificados en el Anexo Técnico.

apoyo a la participación de actores para el desarrollo rural€¦ · dr. everardo gonzález...

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