aportes para el desarrollo de las cooperativas de electricidad

Aportes para el desarrollode las cooperativasde electricidad

Jorge Bragulat y Marcelo O. GalloCompiladores

F.A.C.E.Federación Argentina de Cooperativas de Electricidad y

Otros Servicios Públicos LimitadaAv. Corrientes 1762 Piso 4 �A� - C1042AAQ - Capital Federal

Web: www.face.com.ar

INTERCOOP Editora Cooperativa Ltda.Estados Unidos 1354(C1101ABB) Buenos Aires, ARGENTINATel/fax: (0054) 11-4305 9954E-mail: [email protected]: www.intercoop.org.ar

ISBN 950-9012-80-7

Prólogo, por Jorge Bragulat y Marcelo O. Gallo . . . . . . . . . .

Algunas consideraciones históricas del cooperativismo deelectricidad y F.A.C.E., por Juan Felix Lawrie . . . . . . . . .

La integración del cooperativismo de electricidad y las fede-raciones, por Marcelo O. Gallo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

La economía social y las cooperativas eléctricas, por JorgeBragulat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Derecho al acceso a los servicios públicos, por Pablo Rodofili

Algunos problemas jurídicos de las cooperativas de servi-cios públicos, por Dante Cracogna . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

La Asamblea en la Cooperativa y los derechos de los asocia-dos, por Elsa Cuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

El Consejo de Administración y la Sindicatura en las coope-rativas de servicios públicos, por Armando Alfredo Moirano

La exposición contable en las cooperativas, por Oscar Alpa .

Las cooperativas eléctricas después de las privatizaciones,por Alejandro Gallino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

El cooperativismo de servicios públicos. Aspectos vincula-dos al financiamiento de sus obras, por María ClaudiaBeltramo y Moira Fernández Acevedo . . . . . . . . . . . . . . . . .

El hombre, la energía eléctrica, el medio ambiente y lascooperativas, por Guillermo Lombardini . . . . . . . . . . . . . . .

Títulos cooperativos de capitalización: una forma de finan-ciamiento del cooperativismo eléctrico, por María DoloresIglesias Bustamante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Contenido

Aportes para el desarrollo de lascooperativas de electricidad

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Aportes para el desarrollo de las cooperativas de electricidad

Cooperativismo y Cooperativas: su tratamiento en nuestralegislación fiscal, por Israel Chalupowicz . . . . . . . . . . . . . .

La regulación de la negociación colectiva después de la re-forma. La problemática de las cooperativas ante esta rea-lidad, por Ricardo Carlos Passadore . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Cooperativas eléctricas y financiación solidaria, por AarónGleizer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

La importancia de la educación y capacitación en el creci-miento de las cooperativas eléctricas, por César M. Gaetani

La comunicación cooperativa en el marco del actual escena-rio mediático, por Jorge Vilas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Las cooperativas eléctricas y su preocupación por la comu-nidad, por Carlos Guillermo Weirich y Olga Caballero . . . .

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Prólogo

El presente libro se edita con motivo de la realización del XII Congresode la Federación Argentina de Cooperativas de Electricidad y otros Ser-vicios Públicos (F.A.C.E.) Su contenido pretende no sólo que sirva aquienes participan del Congreso sino también que sea un material deconsulta y de introducción a los diferentes temas por parte de aquellaspersonas que aún no están vinculadas al cooperativismo de electricidad.

No ha sido el objetivo de los compiladores seleccionar artículos queabarquen toda la problemática del cooperativismo de electricidad dela Argentina, sino incluir temas que, para esta ocasión, se los conside-ra importantes de forma que, por un lado, quienes accedan al librotengan una idea general del cooperativismo de electricidad y, por otro,encuentren temas específicos que merecen un tratamiento diferencia-do. Por supuesto que cada uno de los temas bien podría dar lugar a laredacción de un libro en sí mismo. Por lo tanto debe interpretarse lapresente publicación como una gran introducción a todos ellos, sa-biendo que, además, existen otros muchos temas que por razones deespacio no han sido incluidos.

El libro contiene los antecedentes y algunos tópicos de la historia delcooperativismo de electricidad y algunos datos más salientes de la pro-pia historia de la Federación (FACE) y cómo las Cooperativas de elec-tricidad se constituyen en un elemento importante dentro de la Eco-nomía Social, especialmente involucradas en el Desarrollo Local. Lamanera en que las cooperativas de electricidad pueden y deben inte-grarse no sólo para favorecer el crecimiento de cada una de ellas sinotambién para expandir el modelo de la Economía Social, es tratada enesta publicación. Se analiza, también, la forma en que los ciudadanosde la Argentina, ejercen sus derechos para acceder a los Servicios Pú-blicos y de qué manera las cooperativas son organizaciones que facili-ta que ello sea una realidad. Las cuestiones jurídicas tienen cabidaen este texto teniendo un espacio especial el tratamiento de los di-ferentes órganos que hacen a la decisión, administración y controlde las cooperativas de electricidad. Cada uno de ellos son tratados

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en diferentes espacios y por distintos autores. Un apartado especial sele dedica al balance de las cooperativas, documento importante querefleja no solamente el estado de situación y lo que aconteció duranteun año de gestión en estas entidades, sino también se remarca la im-portancia de que el balance refleje, por un lado, las cuestiones econó-micas y por otro las cuestiones sociales y que la estructura del balancedebe contemplar las características fundamentales de lo que son, enrealidad, las cooperativas.

Para introducir un aspecto coyuntural de las Cooperativas de electri-cidad se incluye en el libro una descripción de la situación despuésdel proceso de las privatizaciones de la Argentina en donde las coope-rativas de electricidad pasaron de tener una muy estrecha vinculacióncon el Estado, a tener una vinculación con un mercado eléctrico domi-nado por las nuevas empresas privadas y participando ahora el Estadocon sus nuevas funciones de regulador de la actividad.

Las cuestiones de la electrificación rural han merecido un apartadoespecial dada la función de promoción, como ningún otro sector, queha tenido el cooperativismo de electricidad en este rubro; así como laforma en que estas cooperativas se ocupan del cuidado del medio am-biente a través del desarrollo de las energías renovables no contami-nantes; cumpliendo con ello uno de los principios del cooperativismo.

Si bien las cuestiones vinculadas al derecho laboral de los trabajado-res de las cooperativas de electricidad, a las cuestiones impositivas yal financiamiento tienen, en general, una relación muy directa para unmomento determinado de la vida de las cooperativas; es decir, sontemas que impactan en cada coyuntura, sin embargo merecen teneruna opinión especial en esta publicación por el impacto que tienenestos temas. De ahí que su tratamiento, en este libro, esté enfocadohaciendo hincapié en las cuestiones prácticas y de actualidad, no ale-jadas de la doctrina.

La educación y capacitación, como compromiso del cooperativismono puede dejar de considerarse en una publicación de este tipo, asícomo las cuestiones inherentes a la comunicación entre quienes diri-gen las cooperativas y quienes son sus asociados, los que esperan re-cibir un servicio eficiente con impacto social positivo; sin olvidar el

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compromiso y la preocupación que tienen, y tendrán, las cooperativasde electricidad por la comunidad, especialmente en la que están insta-ladas.

Todos los especialistas que han escrito de cada uno de los temas estánvinculados, de alguna manera, al cooperativismo de electricidad. La-mentablemente han quedado temas sin analizar y personas expertassin incluir dentro de esta compilación de artículos. Con ello quere-mos significar que la presente obra dista mucho de que sea abarcativade la totalidad de la temática del cooperativismo de electricidad. Talvez ello sirva de estímulo para completarla y profundizarla. La pre-tensión es que el lector tenga una idea general de diferentes temas, losque pueden tener un tratamiento separado dentro de una temática másgeneral como es la de la Economía Social en la que están incluidas lasCooperativas de electricidad.

Finalmente hay que decir que estas cooperativas, de las que existen587 en toda la Argentina y que se ocupan no solamente de la electrici-dad, constituyen, desde el punto de vista económico las empresas másgrandes en las ciudades o pueblos donde están instaladas, que son pro-piedad de la ciudadanía que habitan esos lugares por lo que los intere-ses que representan son los verdaderos intereses de las poblaciones.El impacto social que logran, en más de 600 poblaciones (varias coo-perativas asisten a más de una localidad), es enorme y lo será muchomás cuando logren estrategias económico - sociales en conjunto quecontemplen los intereses de todas esas ciudades y pueblos juntos.

Jorge BragulatMarcelo O. Gallo

(Compiladores)

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Algunas consideraciones históricas delcooperativismo de electricidad y F.A.C.E.

por Juan Felix Lawrie

Cooperativas eléctricas en Argentina

Durante el primer cuarto del siglo XX el uso de la electricidad se gene-raliza paulatinamente saliendo del reducido ámbito del centro de lasgrandes ciudades, que ya contaban con este servicio desde fines del si-glo XIX, llegando primero en los suburbios para luego adentrarse en losalejados poblados dispersos por toda nuestra amplia geografía.

Con la llegada del siglo XX se habían superados las luchas entre losgeneradores de gas de alumbrado y los incipientes servicios eléctricoscon la victoria de esto últimos. Había, sin embargo, mucho camino querecorrer con relación a la regulación del servicio tal como hoy lo cono-cemos y entendemos; así, por mucho tiempo la corriente sería continua,y dentro de ésta había casos en que la tensión era de 110 voltios y otros220. Hubo, con el advenimiento de la corriente alterna, localidades queutilizaron por algún tiempo ambas y denominaban “luz” a la continua y“fuerza” a la alterna. En los hogares solían coexistir los dos circuitos ysin mayor señalización en los tomacorrientes había que saber en cual deellos conectar, por ejemplo, la plancha para evitar que se dañara... Estasituación estimamos que concluyó en forma definitiva a mediados de ladécada de 1960.1

Las empresas que prestaban el servicio en las ciudades de mayor impor-tancia eran en general de origen extranjero, y en el caso de las localida-des menores la gama fue más amplia. Así en no pocos casos el primerservicio eléctrico con que contaba un poblado era el que prestaba elalmacén de ramos generales para su propio uso y que, paulatinamente,se ampliaba a algunos vecinos. Lo cierto es que desde los albores delsiglo hubo grupos de argentinos progresistas, con visión de futuro, quese lanzaron a acometer la empresa de establecer servicios, cuando losriesgos eran avasallantes y los resultados de la explotación totalmenteinciertos.2

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Cualquiera fuera el prestador, como regla, las horas con servicio eranunas pocas, y comenzaban al atardecer y concluían hacia la mediano-che. El pestaño que se provocaba unos diez minutos antes de apagarselos motores de la usina advertía a la gente que quería permanecer levan-tada con tiempo suficiente para prender las velas y sobre todo el “sol denoche”. Por otra parte, ya en esos lejanos tiempos existían diversas pe-queñas industrias que requerían de la energía eléctrica tales como tor-neros, zapateros, gomeros, etc. que debían acomodar sus horarias detrabajo a las pocas horas en que contaban con el servicio.3

La única característica homogénea del servicio eléctrico en nuestro paísdesde sus inicios y hasta que se generalizara la interconexión durante ladécada de 1970 es que la energía eléctrica se generaba, transportaba,distribuida y consumía dentro del reducido ámbito geográfico de lasciudades y sus aledaños. Esto hacía que fuera considerado, porque nopodía ser de otra manera, como una actividad sobre la que no había otrajurisdicción que la municipal. Eran los municipios que daban las conce-siones, o en algunos casos solo un permiso, fijaban sus tarifas y estable-cían las reglas, o controlaban la prestación de las empresas. En estavariada realidad hubo municipios que asumieron por sí la prestación delservicio pero hoy, en general solo suelen tener jurisdicción sobre el con-trol de la regularidad y seguridad de las instalaciones internas de losusuarios. No obstante, aún existen varias provincia en las que los muni-cipios ejercen el poder concedente.

Etapas en que surgen las cooperativas eléctricas

Dentro de este contexto podemos distinguir con suficiente claridad tresetapas en las que se dan las condiciones objetivas para el surgimientode Cooperativas Eléctricas.

La primera de ellas comienza con la creación de la Cooperativa Eléctri-ca de Punta Alta en el sur de la provincia de Buenos Aires el 4 de juliode 1926 que es, además, considerada la primera entidad de su tipo enAmérica del Sur. En éste período que se prolonga hasta los albores de ladécada de 1950 las cooperativas eléctricas se creaban o para escapar delos abusos, sobre todo tarifarios, de las empresas extranjeras, o simple-mente porque la localidad carecía de interés económico para las empre-sas de lucro, y si no se formaba una cooperativa, no había quien prestara

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el servicio. En muchos pueblos del interior se identificó durante mu-chos años el hecho de contar con electricidad con el hecho de tener unacooperativa eléctrica.4

La segunda etapa corresponde en cierta manera al mismo contexto quela primera, pero está más relacionada con el colapso paulatino del ser-vicio eléctrico que prestaban las compañías extranjeras que en muchoscasos continuaban proveyendo el fluido eléctrico como corriente conti-nua a 220 Voltios negándose a realizar las inversiones necesarias parapasar a la generación y distribución de corriente alterna. La baja tensióny los prologados cortes eran la regla, la guardia de reclamos funcionabaa veces y cuando lo hacía era con vehículos que no era otra cosa que unpesado carromato con anchas ruedas con llantas de hierro, tirado poruno o dos percherones. Tan bajo había caído el nivel de inversión deesas empresas que ni siguiera habían considerado tener un vehículo mo-torizado… y mucho menos mantener una capacidad de generación ydistribución suficiente para satisfacer la creciente demanda. En sínte-sis, en esta etapa se crean cooperativas de electricidad para resolver elcolapso en que habían caído las empresas extranjeras. Los vecinos asíorganizados pasaban a auto prestarse el servicio dándole, aún sin saber-lo, por primera vez características de verdadero servicio público y noun mero negocio de lucrativa compraventa.

Características de los pueblos

Los pueblos eran tranquilos, la vida transcurría en grandes casa chori-zo, con el infaltable gallinero, el contacto con el mundo exterior lo cons-tituía la radio, con su Onda Larga y su Onda Corta, la televisión vendríavarios años después, con su influencia, muy disimulada pero real, decambio de mentalidad y forma de ser. Para viajar de urgencia, en casitodos estos pueblos había que recurrir al avión taxi; se cocinaba concarbón, leña o kerosén; el gas en garrafas y cilindros se conoció tiempodespués. La comunicaciones telefónicas, fuera del radio urbano se rea-lizaban mediante los que se conocía como las “conferencias”, que eranpedidas a través de la operadora y demoraba en concretarse entre unmedia hora a más de diez horas. Era común que a medida que se empeo-raba la situación por la falta de inversión de estas empresas las mismasolvidaran que estaban prestando un servicio público y procedían, entreotras maniobras, a interrumpir el servicio en las horas que por la baja

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carga no les resultaba rentable. En la mayoría de estos casos la corrienteera, como se ha dicho, continua. Sin embargo, la empresa mayor delpueblo era generalmente la empresa eléctrica. Hoy en muchos pueblosde nuestro país la empresa local más importante es la cooperativa eléc-trica.

Finalmente, tenemos la tercera etapa en la que se crean múltiples coo-perativas en todo el país y corresponde al desarrollo de la electrifica-ción rural que se le dio desde la década de 1960 hasta fines de la décadade 1970. Aquí más que nunca antes las cooperativas eléctricas ya exis-tentes y las que se crearon para este propósito dan la nota; así el noventapor ciento de la electrificación rural realizada fue desarrollado por coo-perativas si bien hoy, en muchos casos, esos sistemas, no siguen admi-nistrados por cooperativas5 , sentándose así las bases para el desarrolloactual de la actividad agrícola pero por sobre todo afincar al hombre alcampo no solo porque se le da, mediante la electricidad, el instrumentonecesario para acceder a los beneficios de lo que podríamos llamara lamodernidad, sino porque es él el que se auto presta el servicio en sulugar de residencia. Cualquier prestadora de un servicio público que notenga este tipo de arraigo al lugar tarde o temprano comenzará a sugerirque hay zonas donde el servicio no conviene, que es mejor trasladarciertas actividades a la ciudad, donde, además, se cuenta con lo mediospara una vida más placentera y cómoda, etc. etc.6

Etapa de la meseta

Desde la década de 1980 hasta el presente, no se han creado, salvo algu-na excepción, cooperativas eléctricas. Es más, desde principios de losaños 70 comenzaron a caer cooperativas, ya sea porque perdieron laprestación del servicio, ya sea por que las reglas que el estado impusono las hacía viables. Como dato ilustrativo la ley 24065 que crea elMercado Eléctrico Mayorista no menciona en todo su articulado unasola vez la palabra “cooperativa”; este no fue un olvido, sino que fueuna “omisión” que se mantuvo a pesar de todos los esfuerzos que reali-zara FACE sobre el particular. Es de hacer notar que el MEM se crista-liza cuando el primer “Gran Usuario” comenzó a compra en este parti-cular mercado (la Cooperativa Eléctrica de Concordia Limitada) y de-bieron pasar años hasta que las cooperativas fueran consideradas “dis-tribuidores” como la naturaleza de su actividad pareciera indicar.

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Nace FACE

Obvio resulta que todo este movimiento, que llegó a tener más de ocho-cientas cooperativas eléctricas funcionaba con un nervio motor y este desdelos albores no fue otro que FACE. FACE ha estado presente a lo largo detodo el proceso que hemos resumido en las tres etapas iniciales y la ac-tual, y esta presencia se cristalizó de diversa manera a través de tiempo.

Sobre la historia de FACE se ha dicho, en síntesis lo siguiente:

El 4 de julio de 1926 se funda la primera cooperativa eléctrica, en Punta Alta,Provincia de Buenos Aires, constituyendo un hito histórico de innegable valor yel punto de partida de un movimiento que sucesivamente fue incorporando aotras cooperativas, hasta llegar a la actualidad en que la estadística marca laexistencia de 830, de las cuales 640 prestan servicios a 900 poblaciones denuestra patria, proporcionando energía eléctrica a 1.040.281 usuarios (año 1982)lo que equivale a 4.000.000 de habitantes, aproximadamente.

Pero el Cooperativismo Eléctrico, fue algo más que lo que estas cifras demues-tran con elocuencia; fue la primera acción organizada en la lucha contra elmonopolio internacional que, instalado en el país con Empresas que lorepresentaban, hacía pingues negocios con la venta de energía eléctrica, hastaconstituirse en un factor negativo y decisivo que frenaba el desarrollo socioeconómico de nuestra patria.- En este aspecto el Cooperativismo se anticipó alpropio estado, que mucho más tarde se sumó a esta lucha, para rescatar losservicios de los grandes centros poblacionales en donde el trust se había reple-gado para defender su negocio, que precisamente allí le resultaba aún más ren-table. Como movimiento social, el Cooperativismo Eléctrico se anticipó, aúnmás, a cualquier otro tipo de organización, en esta lucha, brindando verdaderasbatallas, que fueron epopeyas, en cada una de las poblaciones en las que suspropios habitantes fueron los protagonistas y artífices de las reivindicaciones, cons-tituyéndose en cooperativas autónomas, como expresión cabal de voluntad popu-lar puesta al servicio del bien común y de los intereses supremos de la Nación.

En el año 1939 ya había 47 cooperativas en otras tantas ciudades y pueblos delpaís.- Se había ganado un importante terreno pese a la denodada resistencia y alas argumentaciones contrarias al sistema cooperativo y cada vez era mayor elnúmero de pueblos que se manifestaban dispuestos a ser dueños de los destinosde sus propios servicios eléctricos.

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Así es como se gestó la idea de vincular a las Cooperativas eléctricas y consti-tuir, para ello, una Federación, lo que se concreta con la fundación de la FACEel día 12 de noviembre de 1939. -Desde entonces el crecimiento del movi-miento fue paulatino e ininterrumpido; en el año 1947 había 147 Cooperativas;en el año 1957, 332; en el año 1967, 742; en el año 1972, 797 y funcionaban652 y en el año 1982, 830 de las que funcionaban 648, es decir, cuatro menosque diez años antes y esto constituye un hecho que analizaremos más adelante.

A partir del año 1970 el Cooperativismo Eléctrico toma un sensible auge antela puesta en marcha del Primer Plan Nacional de Electrificación Rural, con elapoyo crediticio del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) canalizado através del Banco de la Nación Argentina.- Como no podía ser de otra manera,el Cooperativismo respondió entusiastamente a este nuevo requerimiento delinterés Nacional.- Nuestra provincia - se refiere a Entre Ríos - aprovechó almáximo el programa de Electrificación Rural; se fundaron para ello un númeroimportante de nuevas cooperativas de Electrificación Rural, con un franco ydecidido apoyo del Gobierno Provincial, que dictó la Ley No 4783, que creó elFERER (Fondo de Electrificación Rural de Entre RÍOS) y un Consejo Consultivodel mismo, poniendo a nuestra Provincia en una posición de avanzada en lamateria.7

Era pues necesario contar ya con una entidad que agrupara a las coo-perativas existentes, vinculándolas para una mejor acción de conjuntoque orientara a la vez a los núcleos de formación.

Durante el año 1938 se gestó la idea de realizar un congreso de coope-rativas de electricidad y constituir la Federación.- Había funcionadoen forma precaria, con el mismo nombre, una entidad que tuvo sede enla ciudad de Olavarría, realizando reuniones también en La Plata y enBuenos Aires.

Las finalidades de la nueva entidad quedaron claramente expresadasen su estatuto, que constituye todo un ambicioso programa de acciónpara el Movimiento. Su funcionamiento se inició en dos modestas ofici-nas arrendadas en el edificio de la Bolsa de Comercio, en la CapitalFederal, calle 25 de Mayo 347.- Pero la importancia que fue adqui-riendo año tras año, y la complejidad y diversificación de tareas que laevolución del Movimiento y creación de nuevas cooperativas fueronimponiendo, hizo que se pensara en un lugar donde desempeñar más

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desahogadamente las actividades Y así llega el año 1958 en que sehabilitan las nuevas instalaciones del edificio, Sarandí 1264, que sefue ampliando paulatinamente para poder absorber todas las necesi-dades de trabajo, en particular las vinculadas a la atención de las ope-raciones en común entre las asociadas, en las que FACE actuara comoagente central de las compras y pagos que aquellas le confiaran.

A ello se fueron anexando, con el correr de los años y las nuevas nece-sidades, diversos servicios de asesoramiento y la ejecución de un plande largo aliento, cual es el de electrificación rural, en el que la Federa-ción cumple una importante función, al ser vehículo canalizador de lospréstamos que el Banco Interamericano de Desarrollo otorga a travésdel Banco de la Nación y Secretaría de Energía.

Cumplidas las pautas que permitieron el desarrollo del Movimiento Co-operativo Eléctrico en las áreas urbanas, a través de la gestión de lasnumerosas cooperativas eléctricas que se fueron constituyendo con elcorrer de los años a partir de 1926, y que posibilitaron a la vez darsolución a todos los problemas que el crecimiento y desarrollo de lasmismas plantearon, la acción comenzó a orientarse hacia la zona ruraltratando de llevar a esos sectores los beneficios de la electrificación.

Constituye una premisa irrefutable que nuestro país es esencialmenteagrícola-ganadero y que sobre la base de su producción cimentó sueconomía, siendo precisamente la sustentación económica en la que sefundamenta el desarrollo de un Estado, y resultando el sectoragropecuario el pilar básico de aquélla, es fácil colegir la incidenciaque tiene el desarrollo de ese sector para el sostenido progreso de nues-tro país.

Y por ende, el papel propietario de la electrificación en el desenvolvi-miento del agro, a través del establecimiento de una adecuada infraes-tructura energética que posibilite la introducción de nuevas tecnolo-gías en las distintas actividades rurales, para que se incremente, nosólo la producción, sino la productividad, en beneficio de productoresy consumidores.8

Las noticias históricas que anteceden no arrojan mucha luz sobre el des-empeño “día a día” de FACE de todo el período desde su fundación

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hasta el hecho político económico conocido como “Rodrigazo” peronos aparece hoy como un devenir relativamente tranquilo, en que la“unidad” del movimiento estaba cristalizado en una sola federación quecobijaba bajo su manto a prácticamente todas las cooperativas eléctri-cas del país. A estas les daba asesoramiento, representaba genéricamentey proveía de los materiales y equipos para la prestación del servicio. Laproducción y distribución del fluido eléctrico era prácticamente la úni-ca actividad - pues la diversificación de los servicios vendría luego - y,sin embargo, ya esas lejanas épocas se discutía acaloradamente los ro-les de los consejeros, sus responsabilidades, y por cierto las funciones yincumbencias de la gerencia. Había cooperativas entonces, como lashay ahora, que no cuentan con la figura del gerente; hubo, y hay, otrasque dependen para su manejo de este funcionario.

La federación tuvo siempre protagonismo en la negociación de las con-diciones laborales de los dependientes de sus cooperativas asociadas,siendo esta participación más bien de orden menor pues la voz cantantepor la parte patronal la llevaban las grandes empresas, tanto estatalescomo extrajeras, sin perjuicio de ello FACE siempre presente en lasdiversas etapas del devenir de las relaciones laborales.

FACE se transforma y reestructura

La FACE, entonces como ahora, dependía para su subsistencia y cubrirlos costos de las prestaciones a sus asociadas, de la “cuota de sosteni-miento”; no caben dudas que se discutía si la federación debía solventarsesolo con la cuota o debía acometer otras actividades, tales comoemprendimientos redituables o recurrir al arancelamiento de los servi-cios a sus asociadas para “ayudar” aunque más no sea a mantener lacuota en límites asequibles. Lo cierto era que FACE contaba, desde ha-cía tiempo, con un gran “Almacén de Materiales” eléctricos destinado aproveer de cuanto insumo le fuera necesario a sus cooperativas asocia-das. En circunstancias que se produce (4 de junio de 1975) el ya referi-do acontecimiento conocido como el “Rodrigazo” que consistió en de-valuar el peso ley llevándolo de 10 a 26 en lo que hacía al dólar comer-cial; el dólar financiero pasó de 15 a 30 pesos ley, y se creó un nuevotipo de cambio turístico, en 45 pesos. Ya Gómez Morales, en marzo,había llevado el cambio comercial de 5 a 10 pesos y el financiero de 10a 15. Las tarifas eléctricas subieron de 50 a 75%. La nafta súper,

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172% y la común, 181%.... Igual otras tarifas. Nunca en la Argentinahabía habido semejante ajuste de precios relativos, ni tanta inflación ydevaluación, más una recesión que acabó con 11 años seguidos de cre-cimiento. Sin embargo, ello continuó. Al mes y medio, Rodrigo volvióa devaluar. En tanto, las reservas internacionales se desinflaban. En estecontexto fue emblemático la recomposición salarial que logró la UOMque alcanzó a un 100% lo que no hizo más que encender aún más losmotores de la inflación.

FACE, y los directivos del momento no acertaron en hacer otra cosa queseguir vendiendo los cuantiosos materiales con que contaba en sus de-pósitos, sin reajustar los precios ni de los productos que vendían al con-tado ni el importe de las cuotas que cobraban por las ventas a plazo.Debe recordarse que las modalidades de provisión a las cooperativas delos materiales eran principalmente dos: una consistía en proveer, contrapago al contado, los elementos requeridos por la asociada. En este casoFACE los adquiría directamente del fabricante, a muy buen precio, y lospagaba a 30, 60 y 90 días, con lo que ambas partes se veían favorecidos,la cooperativa que lograba un excelente precio y FACE que así lograbamantener un “colchón” financiero. La otra era la venta a las cooperati-vas que así lo requerían de materiales en cuotas con bajo interés, o loque se conocía como “interés cooperativo”. Ninguna de esta modalida-des fue ajustada a las nuevas circunstancias, y, si esto fue por impericia,cumplimiento de pautas propias de cooperativistas de ley, o por conni-vencia con las cooperativas que adquirían estos materiales, o cualquie-ra fuera el real motivo, escapa a los alcances de este relato. Lo cierto esque produjo, según recuerdan los memoriosos, tal situación de descon-fianza y descontento entre las cooperativas asociadas que produjo unaimportante ola de desafiliaciones. FACE enfrentó así una gran crisisque tuvo como consecuencia inmediata la diáspora de las cooperativasy el surgimiento, con el tiempo, de otras federaciones en algunas pro-vincias siendo la primera de ellas la constituida en la provincia de Bue-nos Aires. No es difícil imaginar la dura situación que todo esto signifi-có, pues por un lado se desmanteló el “Almacén de Materiales, y por elotro se redujo la cantidad de asociadas que aportaban su cuota de soste-nimiento. En lo institucional, obviamente redujo enormemente larepresentatividad de la FACE.

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Convenio laboral 36/75

En medio de esta situación, se da un hecho histórico y que marca latrayectoria de la Federación hasta nuestros días y es la firma del conve-nio colectivo de trabajo que lleva el número 36/75. FACE, como es sa-bido es signataria de dicho convenio laboral y en tal carácter es recono-cida desde entonces.

La reestructuración

Las profundas transformaciones en lo social y económico de mediadosde la década de 1970, los cambios políticos, sociales y laborales, hacenque FACE deba adaptarse a los nuevos aires. Por otra parte se produceel desmembramiento del movimiento cooperativo eléctrico que se exte-rioriza, en definitiva, en el surgimiento de las federaciones provincia-les, primero, como se ha dicho en la provincia de Buenos Aires, y luegoen las de Santa Fe y Córdoba. Esta pérdida de la unidad se debe a unamultiplicidad de factores, y aquí solo recordaremos las que resultaronmás aparentes. Entre las causas que podemos indicar como externas, elmayor protagonismo de las provincias en la administración y control delservicio eléctrico, que hacía necesario alguna representación institucionalen ese ámbito.9 Entre las internas, se cuentan las ya apuntadas en relaciónal desmantelamiento del “Almacén de Materiales”, la consecuente nece-sidad de aumentar la “cuota de sostenimiento”, la convicción de muchascooperativas que el tema de las relaciones laborales era algo que conve-nía manejar a nivel local. Finalmente existió una discontinuidad en latradicional orientación “socialista” de la dirigencia de las grandes coope-rativas y la dirigencia de FACE, que en esta época paso a ser más pluralista.

Nueva realidad

FACE entra en la década de 1980 con una nueva realidad, ya no es laúnica federación que agrupaba a todo el movimiento, y contaba concada vez menos cooperativas asociadas tanto por las desafiliaciones comopor la paulatina perdida de servicios de muchas de ellas. Por lo demás,seguía contando con una estructura administrativa acorde a mejoresépocas. Como dato debe recordarse que FACE, para atenderacabadamente con los requerimientos de sus asociadas llegó a contarcon una dotación de cincuenta personas.

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En cuanto a la baja de cooperativas por pérdida del servicio, que obede-ce a un fenómeno bastante complejo, a fin de ser breves y solo comouna muestra de ello, veamos que ocurrió desde los primeros tiempo enla provincia de Entre Ríos, que vale como ejemplo:

El 17 de Julio de 1933 se funda la Cooperativa Eléctrica de Concordia, queempezó a prestar servicios en Enero de 1939, es la decana y pionera.- Con estafundación se inicia un proceso de cooperativización de servicios eléctricos quepaulatinamente fue incorporando otras ciudades y poblaciones de Entre Ríos.Las ciudades de Gualeguaychú; Gualeguay; La Paz; Victoria; Chajari, Basavilbaso;Federal; Urdinarrain; Hernandarias y Federación, tuvieron servicios prestadospor Cooperativas, administradas por sus propios habitantes.- Hasta en Paranállegó a fundarse una Cooperativa que luego no alcanzó a hacerse cargo de losservicios.

El Primer Plan de Electrificación Rural, dio origen a la fundación de numerosasCooperativas y significó un verdadero auge del movimiento, que de esta formase vio compensado, en parte, por la pérdida de la mayoría de las Cooperativasurbanas mencionadas, de las cuales solo quedaron hoy Concordia; Gualeguaychúy La Paz.

Actualmente, en el ámbito Provincial, existen 18 -en algún momento llegarona ser 29 -cooperativas que prestan servicios.- Tres de ellas - Concordia,Gualeguaychú y La Paz - son de origen urbano y luego incorporaron, en el casode esta dos últimas sistemas de electrificación rural y además las 15 restantesque se constituyeron como exclusivamente rurales han incorporado, en el pro-ceso de privatización de la ex EPEER varios centros urbanos. En conjunto lasCooperativas atienden aproximadamente el 70 % del territorio, 33 % de lapoblación y 30 % de la demanda.10

Esta nueva realidad obligaba a repensar todo, y es así que muchosdirigentes se abocaron a la no fácil tarea de lograr los consensos nece-sarios.

Las propuestas fueron muy variadas y en un extremo se ubicó la convic-ción que FACE debía disolverse para convertirse en una confederaciónque agrupara las federaciones que iban naciendo; otra postura, másmoderada, apoyaba la idea de la creación de una confederación queagrupara a todas las federaciones, incluso FACE. A esta propuesta, talvez

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más razonable a primera vista, se respondió que había múltiples coope-rativas que tenían doble afiliación, esto es a la federación provincial y aFACE nacional, por lo que de alguna manera tendrían, en definitiva,una doble representatividad en la confederación. Que, por otro lado,existía ya una confederación (COOPERAR) a la que estaban adheridas,o podían adherirse, todas las federaciones de cooperativas de serviciospúblicos.

De ello, largas reuniones y consultas mediante, salió la estructura quehoy, con ligeras variantes tenemos y que en resumen consiste en asegu-rar la presencia de representantes de todas las provincias en el Consejode Administración. Estos son propuestos por las asambleas de distritolocales y concurren en un número relativamente proporcional a las coo-perativas de la provincia que representan. Para ello se utilizó comomodelo, a propuesta de la Cooperativa Eléctrica de Concordia, un siste-ma que había sido utilizado en la estructura, ya no vigente en ese mo-mento, del Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos. Alguien al-guna vez opinó que FACE terminaba siendo algo así como una confede-ración sin serlo.

En todo este marco el refuerzo de los roles de los Consejos Regionalesha sido y es una tarea que ha merecido el mayor de los esfuerzos y haprobado su eficacia para asegurar la presencia de la representación na-cional en el ámbito local y viceversa.

Diversificación de los servicios

La diversificación de los servicios que prestan las cooperativas ha sidoun camino que se ha comenzado a recorrer hace más de dos décadas ysobre el particular se referirá más adelante este libro. Solo cabe men-cionar que esta diversificación demandó un denodado esfuerzo de FACEpara proveer la debida apoyatura institucional, jurídica y técnica a susasociadas que, urgidas por las necesidades de sus comunidades, em-prendían la prestación de nuevos y variados servicios.

Es así que a toda esta larga y rica época corresponden losemprendimientos destinados a la producción de materiales tales comola planta de Fasolado de Caños de Acero para la distribución de gaspor redes en un convenio de integración cooperativa entre FACE y la

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Cooperativa Eléctrica de Santa Rosa de la Pampa, y el emprendimientoPOSTECOOP para la producción de postes impregnados con sales CCApara las líneas eléctricas y telefónicas en un convenio con la Cooperati-va de La Paz, Entre Ríos, ambos del años 1985. Estos emprendimientostuvieron la virtud, aún antes de comenzar efectivamente la producción,de bajar casi a la mitad los precios de los referidos productos, y porcierto asegurar una calidad razonable.

Relaciones institucionales

En el orden internacional, FACE comienza una larga y fructifica rela-ción de colaboración con la UTE de Uruguay y con la NRECA de lasEstados Unidos. Asimismo se asocia con diversas cooperativas y otrosentes de diversa naturaleza jurídica para acometer proyectos de genera-ción eléctrica. Merecería un capítulo especial la participación de FACEen todas la Conferencias Latinoamericanas de Electrificación Rural quehan ido jalonando el desarrollo de este imprescindible servicio al hom-bre de campo en la América Latina. FACE tuvo el privilegio, en el año1995 de organizar la XV CLER que se realizó en Buenos Aires.

Reflexión final

La organización absolutamente democrática de las entidades cooperati-vas, la libre adhesión y la ausencia del lucro como objetivo funda-mental y en fin la totalidad de los preceptos que definen al cooperati-vismo, presentan a este tipo de organización social como el más aptopara el logro del bien común a través de un servicio esencialmentesocial como lo es el de la energía eléctrica. Es que es la comunidad asíorganizada, sin discriminaciones de ninguna índole, sin sectarismos ysin preponderancias económicas, culturales, etc., la que administra ydesarrolla su propio servicio eléctrico, a través de su propia coopera-tiva. Nadie mejor que la comunidad para determinar con precisióncuales son sus necesidades y prioridades y nadie mejor que ellas paracorregirá ágil y oportunamente los errores o desviaciones en formademocrática. Dicho en otra forma, la comunidad “tiene la posibilidadde ser artífice de su desarrollo en forma autónoma y el estado se reser-va el poder de policía del servicio y coadyuva al mismo poniendo alalcance de cada cooperativa la energía en bloque, necesaria para satis-facer la demanda de cada una.

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Con estos simples ideales creemos que FACE tiene la posibilidad decontinuar en la lucha, y ser así protagonista del futuro mejor que todoslos habitantes de este suelo tenemos la obligación de asegurar a las ge-neraciones futuras.

Notas

1 El pasó de 110 voltios a 220 del servicio de distribución interna del Hospital Psiquiátrico de lalocalidad de Oliva, provincia de Córdoba, ocurrido en esta época puede ser considerado como laculminación de esta proceso.

2 Del sitio www.face.com.ar3 Rodríguez Armesto, Carlos - Historiador de La Paz, Entre Ríos - En un relato realizado al autor.4 Cierta vez, un viajero cooperativista de paso por La Paz, Entre Ríos, se presentó en una oficina

municipal inquiriendo si había en la localidad cooperativa de electricidad. El empleado buscócon la vista un foco encendido y simplemente le respondió: “No ve que tenemos luz.”

5 Según el último Censo Nacional Agropecuario de 2002 existen 332.057 explotacionesagropecuarias. El 50% de los establecimientos rurales de la Argentina poseen energía eléctrica,totalizando 167.680 usuarios en quince provincias. El 63% de las conexiones se encuentraatendido por Cooperativas de Electrificación Rural. (del sitio www.face.com.ar)

6 La situación apuntada llevó al Presidente Roosevelt de los EE UU en los años previos a la IIGuerra Mundial a quitar las ventajosas concesiones hechas a empresas de capital para la prestacióndel servicio de electrificación rural y en su lugar incentivar la creación de las cooperativas deelectrificación rural que en un número superior a 1000 prestan el servicio hasta nuestros día enese país.

7 Bilbao, Jorge Alberto - Ponencia de la Cooperativa de Consumo de Electricidad La Paz Limitadapara el Encuentro Cooperativo Provincial para el Desarrollo Regional “Alejo Peyret” celebradoen Concepción del Uruguay, Entre Ríos - Setiembre de 1983

8 de la pagina www.face.com.ar9 Se consolidan, como respuesta a esta nueva situación en esta época, también, los Consejos

Regionales.10 Bilbao, Jorge Alberto Op. Citado.

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Son centenares las cooperativas de servicios públicos que atienden lasnecesidades de millones de argentinos, en su mayoría residentes de lascomunidades del interior del interior de nuestro país, dejadas de lado enel momento en que más los necesitaban, por el Estado y las empresascomerciales. En los duros tiempos que corren la estrategia para el en-grandecimiento del cooperativismo no puede ser otra que la integraciónentre pares, entre entidades que persiguen objetivos similares.

La crisis marcó el tiempo de una oportunidad para la economía solida-ria, ya que el compromiso de nuestras entidades se pone de relieve enlas situaciones más duras. Para ratificar nuestra capacidad de ofrecer lomejor de la esencia solidaria, contribuyendo al desarrollo económico yla promoción social, no hay otro camino a recorrer que tomar la solida-ridad como bandera, prenda de unión para afrontar los desafíos queimpone la hora.

Quienes somos

Datos estadísticos y económicos

En la República Argentina existen 587 Cooperativas que prestan el ser-vicio público de electricidad a 1.800.000 de usuarios (16% del total),más de 6.000.000 de personas, que representan más de 7.000.000 MWh,o sea el 11% de la facturación a usuarios finales.

Primer grado:Esas 587 empresas están constituidas bajo el régimen de la Ley de Coo-perativas N° 20.337, como prestadoras del servicio de distribución deenergía eléctrica

Segundo grado:Muchas de ellas están federadas en entidades de segundo grado, conjurisdicción nacional, como es FACE (Federación Argentina de Coo-

La integración del cooperativismo deelectricidad y las federaciones

por Marcelo O. Gallo

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perativas de Electricidad y Otros Servicios Públicos Limitada) o enjurisdicciones provinciales, como: FECESCOR (Federación de Coo-perativas Eléctricas y de Obras y Servicios Públicos de la Provinciade Córdoba), FECHCOOP (Federación Chubutense de Cooperativasde Servicios Públicos), FEDECOBA (Federación de Cooperativas deElectricidad y Otros Servicios Públicos de la Provincia de BuenosAires), FEPAMCO (Federación Pampeana de Cooperativas de Elec-tricidad y Otros Servicios Públicos), FESCOE (Federación Santafesinade Cooperativas de Electricidad), Federación de Cooperativas de NuevoCuyo - Mendoza.

También existen otras asociaciones que agrupan a Cooperativas de elec-tricidad de primer grado, como son la Asociación Coordinadora de Con-sejos Regionales Cooperativa Limitada (FACE Córdoba), FECEM (Fe-deración de Cooperativas de Electricidad de Misiones), Consejos Re-gionales de FACE Buenos Aires, Santa Fé y Entre Ríos. Además detodas ellas, hay otras agrupaciones como APEBA, etc.

Tercer grado:La mayoría de las entidades de segundo grado se encuentran asociadas aCOOPERAR (Confederación Cooperativa de la República Argentina Li-mitada), que nuclea a las federaciones de cooperativas de bienes y servi-cios, así como CONINAGRO (Confederación Intercooperativa AgropecuariaCooperativa Limitada), representa a las federaciones de cooperativas

ACI

Confederaciones

Federaciones

Cooperativas

4to. Grado

3er. Grado

2do. Grado

1er. Grado

Argentina

Mundo

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agropecuarias y CECOVIRA (Confederación de Entidades Cooperativasde Vivienda de la República Argentina), representa a las de vivienda.

Poniendo como ejemplo el compromiso integrador de FACE, nacidapara nuclear a las entidades que en formaincipiente comenzaron a desarrollar lasredes de electrificación allí donde ni lasempresas comerciales ni el Estado dabanrespuesta, nuestra entidad fue también pio-nera en la integración de esfuerzos en elmarco de las entidades de tercer grado. El 5 de diciembre de 1962,junto a otras siete federaciones, fundó COOPERAR, entidad que hoynuclea a 32 federaciones representativas del cooperativismo de bienesy servicios de todo el país.

Cuarto grado:Hasta aquí hablábamos de las instituciones con domicilio en la Repú-blica Argentina. La entidad internacional que vin-cula a las organizaciones cooperativas de distin-to tipo, radicadas en gran número de países delmundo, con propósitos fundamentales de repre-sentación y promoción cooperativa es la ACI(Alianza Cooperativa Internacional).

Fue fundada en 1895, es una confederación internacional de organiza-ciones cooperativas, pues tiene como miembros esencialmente a aso-ciaciones nacionales de cooperativas.

Integración 1

Modalidades

La integración vertical u organización federativa del movimiento co-operativo, es la asociación de las cooperativas primarias entre sí, cons-tituyendo las federaciones, para la realización de tareas económicas,técnicas y sociales. La asociación entre federaciones, conforman las con-federaciones.

La integración horizontal del movimiento cooperativo, da lugar al

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estrechamiento de las relaciones intercooperativas. Las cooperati-vas procuran perfeccionar la realización de sus objetivos mediantela celebración de acuerdos con otras entidades cooperativas del mis-mo o de distinto tipo (telefónicas, vivienda, crédito, etc.), de igual ode distinto grado.

La tendencia hacia la integración cooperativa, hacia la unidad y lainteracción de las entidades cooperativas, es la que otorga mayor vita-lidad al movimiento y favorece su constante expansión.

Esto fue consagrado en el 23° Congreso de la ACI en Viena en 1966,donde incorporó el hoy sexto principio: “La Cooperación entre Coo-perativas”, donde las cooperativas sirven a sus miembros más eficaz-mente y fortalecen el movimiento cooperativo, trabajando de maneraconjunta por medio de estructuras locales, nacionales, regionales einternacionales.

Aunque lo más común sea la asociación de cooperativas que desarro-llan funciones similares, también existen innumerables entidadesfederativas que asocian entre sí a cooperativas de distinto tipo, ya seapara realizar operaciones económicas comunes de aprovisionamiento,crédito, técnicos, etc.

Ventajas

Los motivos que importan a las cooperativas a organizarse federativa-mente, son:

1. Las entidades federativas perfeccionan el funcionamiento de las coo-perativas asociadas. Ej. emprendiendo actividades comunes, adelan-tos técnicos, organización, etc.

2. Las entidades federativas favorecen el funcionamiento económico desus asociadas, por ej. en compras comunes, asesoramientos, etc.

3. Las entidades federativas logran extender la esfera de acción dentro dela cual las cooperativas procuran orientar la economía. Ej. ampliar laacción cooperativa ante los monopolios.

4. Las entidades federativas contribuyen a evitar la coerción, elburocratismo y la discrecionalidad.

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Centralización ó coordinación?

También se ha expresado, acertadamente, que la tendencia a la concen-tración y la tendencia inversa a la descentralización, se ejercen en lasentidades cooperativas en forma continua, simultánea o sucesivamente,en procura de situaciones ideales de equilibrio; ambas tendencias semanifiestan mediante una búsqueda incesante de nuevas formas, quelogren a la vez la mayor eficiencia en el ejercicio más apropiado de lademocracia económica.

Si bien la integración federativa puede amenazar en ciertos casos elejercicio de la democracia en las cooperativas, por otra parte es ese pro-ceso el que, posibilita en muchos casos el funcionamiento eficaz de lasentidades más pequeñas irreprochablemente democráticas del movimien-to cooperativo.

Además, no debe olvidarse que la misma organización democráticadel sistema hace factible la oportuna reacción de las personas o enti-dades asociadas a cooperativas de distinto tipo, cuando se verificandeterminadas situaciones inconveniente o injustas, a través del desem-peño de sus delegados ante los respectivos órganos de administración.

Por lo tanto, podemos concluir que la opinión de algunos autores quehan observado, con razón, que la integración cooperativa no debe en-tenderse necesariamente como un sinónimo de centralización sino decoordinación.

Concentración e integración2

La integración cooperativa alude a dos aspectos, el económico-empre-sarial y el social. El primero es el proceso por el cual, a través de laconcentración empresaria, se produce la adaptación para la superviven-cia y desarrollo de dos o más cooperativa, el que se manifiesta en lacolaboración, permanente o accidental, y en la cooperación.

La legislación cooperativa nacional, no menciona el término “concen-tración”, sino “integración”, aludiendo a un criterio más amplioabarcativo de todos los matices que conforman la cooperativa, el em-presarial de carácter económico, financiero, etc. y el social.

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Definición de integración

El diccionario de la Real Academia Española, define a la palabra integra-ción, como “proceso de unificación de varias entidades antagónicas”

Teniendo en cuenta el significado de “antagónico”, que es “contrario,rival u opositor”, pareciera una paradoja que dentro de la integraciónexistan contrariedades, rivalidades u oposiciones, sin completar elproceso de unificación. Si analizamos la historia del cooperativismoeléctrico este proceso se mantuvo desde los comienzos, cuando en elaño 1939 se fundó FACE, para luego desvirtuarse con el tiempo, a raízprincipalmente del desarrollo de las individualidades del comportamientohumano, por encima de los intereses colectivos.

Etica

El prólogo del Código de Etica Unificado de la FACPCE3 , expresa quela corrupción plantea un reto a la ética y pone a prueba la paciencia ycoraje de las personas honestas.

Sin la ética es imposible que las cosas se logren en forma consistente,sin la Libertad no es posible la Etica, el hombre es un Ser Etico por-que es un Ser Libre.

La Responsabilidad es el reverso inevitable de la Libertad . Ser Res-ponsable significa dispuesto a Dar Respuesta y a medir las consecuen-cias prácticas de nuestras acciones.

Todo proyecto ético que concede la debida importancia a la Libertadinsistirá también en la Responsabilidad social de las “acciones” y “omi-siones” de cada uno.

Es imprescindible la búsqueda de principios, valores y normas de con-ducta objetivamente válidos, es decir, basados en la “razón”, prescin-diendo de criterios “subjetivos”.

El que presta servicios a los demás en forma excesiva puede decirse quees un hombre que tiene manía de complacer, mientras lo haga sin nin-gún interés, pero si tales atenciones se originan en el cálculo y los

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presta en función de su provecho personal, entonces es un ser lisonjero.Y quien en este concepto peca absolutamente por defecto y no sabehacerse agradable a los demás, es un ser oscuro y raro. Se es bueno porun solo camino y se es malo por mil.4

Valores

Debemos tener en cuenta los valores del cooperativismo, que son:Autoayuda, Autoresponsabilidad, Democracia, Igualdad, Equidad ySolidaridad. Donde los asociados sostienen los valores éticos de hones-tidad, apertura, responsabilidad social y preocupación por los demás.

Esto lo afirma una publicación del diario Página 12 del 20015 , en unaencuesta a los argentinos donde se les preguntó ¿Cuáles valores susten-tamos los argentinos?, los resultados fueron en primer lugar con un 60%de las respuestas, que la honestidad es lo primordial. En segundo lugarlo ocupan el esfuerzo, el trabajo y el sacrificio, con un 25%. Luego elreclamo de educación, patriotismo y sentido nacional, solidaridad y con-fianza, respeto por la ley y las normas, creatividad y capacidad de losdirigentes, liderazgo político, responsabilidad, disposición al cambio yespíritu emprendedor.

Sin los valores se torna difícil conformar lazos solidarios fuertes. Ladificultad de constituir una comunidad genera en los individuos sole-dad y desconcierto.

Juntos somos más5

Un individuo se siente inseguro cuando se sabe desamparado, abando-nado, carente de recursos, en una situación desconocida, frente a len-guajes o códigos que le son extraños. La inseguridad que puede sentiruna comunidad, en cambio, depende de la mayor o menor garantía cons-titucional o legal que ella misma haya creado.

Toda comunidad se articula a través de una red de relaciones persona-les que refuerza las normas de responsabilidad individual. A través dela convivencia, los integrantes de esa comunidad sienten respeto porlos vecinos y también por los bienes de éstos. En la Argentina, vivimosbajo una constante sensación de inseguridad, de modo que podríamos

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indagar si tal sensación es de naturaleza infantil o si responde a unadeficiencia que involucra lo grupal. Cuando decimos que somos unacomunidad, ¿realmente lo creemos?, ¿tenemos la convicción sufi-ciente?.

Seguridad no es sinónimo de fuerza, sino de respeto por la ley y el or-den, por los de deberes y derechos de las personas. Y el orden no esfunción de la represión, sino de la democracia y de la civilidad. Seguri-dad en último término, es libertad de gestar proyectos y alternativas.

Sin seguridad y sin puentes solidarios, la fractura grupal impide la for-mación de una comunidad.

La comunicación

Una de las dificultades que impide el proceso de integración, es el pro-blema de comunicación, que podríamos describirlos en los siguientesobstáculos. Por ejemplo algunas veces los dirigentes hablamos “para elpúblico”, es decir, para impresionar, en vez de hacerlo de manera quepuedan ser comprendidos por los asociados. Cuando existe un conflictopor resolver o alguna disidencia, las partes no se escuchan entre sí. Es-tán pensando en lo que ellos van a decir o en cómo impresionarle mejoral otro.

El mayor inconveniente que genera la interferencia en la comunicación,se produce cuando existen malos entendidos, que pueden ocurrir pordar diferente significado a las palabras. No se debe dar nada por su-puesto. Lo que uno comunica, no es necesariamente lo que la contrapar-te entiende.

Una de las formas de contribuir parar ir mejorando la comunicacióninterpersonal, sería utilizar las siguientes expresiones, como por ejem-plo, admito que el error fue mío, usted hizo un buen trabajo, ¿cuál es suopinión?, haga el favor y muchas gracias.

Conclusiones

La integración es el principal camino para que la doctrina cooperativis-ta surta efectos en beneficio de todos.

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El desafío radica esencialmente, en que los dirigentes cooperativistaslogren anteponer las cuestiones del conjunto, por encima de las apeten-cias personales.

La integración no se construye apartándonos de las organizaciones cuan-do hay disenso, sino todo lo contrario. Como cooperativistas, debemosparticipar democrática y activamente para hacer valer nuestras convic-ciones en la toma de decisiones que conduzcan a mejorar el modelosolidario.

Las actitudes del o los líderes de una organización, no deben ser inter-pretados solamente como un acto de fraternidad, sino que presupone elejercicio de una distancia ética respecto de los intereses personales, paraque se hagan realidad los intereses colectivos.

Un mundo solidario en que cada uno de sus integrantes reciba los bene-ficios resultantes de una política de integración, es posible. No hay ne-cesidad de crear otras estructuras. Con las existentes, si hay voluntad delos dirigentes, se puede lograr.

Debemos bregar para que los cambios que se empiezan a notar en losdiscursos sean puestos en la práctica, y así lograr que la cooperaciónentre cooperativistas, sea una realidad que beneficie a todos.

Bibliografía

- Las Cooperativas de Alicia Kaplan de Drimer y Bernardo Drimer.Intercoop.

- Manual de Derecho Cooperativo de Elsa Cuesta. Editorial Ábaco.- FACPCE (Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias

Económicas).- Ética de Aristóteles. Ediciones Libertador.- Tocar fondo de José E. Abadi y Diego Mileo. Editorial Sudamericana

Notas1 Las Cooperativas de Alicia Kaplan de Drimer y Bernardo Drimer. Intercoop.2 Manual de Derecho Cooperativo de Elsa Cuesta. Editorial Ábaco.3 FACPCE (Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas).4 Ética de Aristóteles. Ediciones Libertador.5 Tocar fondo de José E. Abadi y Diego Mileo. Editorial Sudamericana

La economía social y las cooperativaseléctricas

por Jorge Bragulat

A manera de mensaje para esta coyuntura: La Economía Social, quecomprende a las Cooperativas, Mutuales, ONGs, Asociaciones Civilese incluso a los Clubes, debe centrar sus esfuerzos, en estos años próxi-mos, en resolver el problema principal que es la desocupación, ayudar ala creación de puestos de trabajo (principalmente a través de cooperati-vas). Para ello las cooperativas eléctricas deben convertirse, en cadalocalidad donde actúan, en líderes de un plan estratégico basado en queesta crisis es una oportunidad para que el camino de salida de la mismasea construyendo una nueva estructura económica, social y cultural másjusta, a nivel local.

La economía social

Si bien distintas definiciones se han dado de Economía Social se adoptaaquí una de ellas, la que comprende aquellas entidades sin fines de lu-cro y que tengan una gestión de tipo democrática; es decir que se man-tenga el principio de un hombre un voto y que no tengan una represen-tación de tipo corporativa.

Quedan incluidas dentro de este concepto de Economía Social, las Co-operativas, las Mutuales, las Asociaciones Civiles, las Cooperadoras ylos Clubes y las dejamos excluidas a las Fundaciones ya que si bien notienen fines de lucro, la forma de gestión depende de lo que se estableceen el acto Fundacional, generalmente no democráticas, y también lasentidades que nuclean a los Profesionales, los Sindicatos y las CámarasEmpresarias, las que si bien no tienen fines de lucro y son de naturalezademocrática, representan sectores corporativos, distanciados del con-cepto Cooperativo.

No obstante, si a las entidades de la Economía Social, que se acabamosde definir, le sumamos las Fundaciones y las denominadas entidadesintermedias (Consejos Profesionales, Sindicatos y Cámaras Empresa-rias), constituiremos lo que se denomina el Tercer Sector.

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El aporte que se pretendemos realizar en esta oportunidad está centradoen la Economía Social y, dentro de ella especialmente en las Cooperati-vas de Eléctricas; sin que ello sea excluyente para que se hagan comen-tarios referidos al tema más global del Tercer Sector, al que le asigna-mos mucha importancia.

Comencemos diciendo que la Economía Social crece siempre en épocasde crisis. En toda Economía de Mercado, la solidaridad en materia eco-nómica, se manifiesta, cuando es necesario para resolver problemas, através del agrupamiento de personas, con sus escasos capitales, sin locual, en circunstancias críticas, es imposible que un emprendimientoeconómico funcione. Cuando el ciclo económico está en alza, en gene-ral, los espacios económicos (que no son marginales), son ocupados porel capital lucrativo que está permanentemente analizando (o especulan-do), sobre cuáles serían los lugares en donde le conviene actuar.

La primera dificultad que tiene la Economía Social, es una dificultad detipo cultural, ya que las personas y los capitales deberían agruparse porconvicción de hacer las cosas de la mejor manera y de forma más equi-tativa y no agruparse solamente cuando existe la necesidad o la únicaalternativa de hacerlo. La tarea educativa que se requiere para doblegaresta actitud es inmensa y no por casualidad el cooperativismo tiene,como uno de sus principios básicos, la Educación Cooperativa. Es porallí donde se debería empezar, especialmente en los lugares en donde laimplantación de las cooperativas es importante o donde la influencia delas Cooperativas eléctricas es grande. (Estamos diciendo influencia delas Cooperativas y no influencia del cooperativismo, ya que se puedehacer muchas cooperativas y poco cooperativismo).

El objetivo sería tener una vocación de permanente búsqueda de opor-tunidades económicas tanto en aquellos lugares en donde la EconomíaSocial tiene que llegar por necesidad (porque si ella no llega nadie esta-rá dispuesto a invertir con criterio social; ni el capital especulativo ni elEstado porque no quiere o porque no puede), como en aquellos lugaresen donde tiene que disputar el espacio con los inversores lucrativos,que son los espacios rentables.

La Economía Social no debe entendérsela como la Economía marginalsino como la Economía que puede cambiar la cultura y los valores

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dentro del campo económico-social. Una economía al servicio del hom-bre, en donde se lo valore como tal, independientemente del capital queaporta, por cuanto todos tienen un voto. Es decir tender a la democrati-zación de la Economía y a un nuevo sistema donde la clave sea la perso-na y no el capital, aunque a éste se lo reconozca, se lo valore, pero no sele adjudique el mismo poder que tiene dentro del sistema capitalista yaque, dentro de la Economía Social, el capital estará mediatizado porquelos votos para decidir dependerán de las personas y no de la tenenciadel capital que poseen esas personas.

Por lo tanto, uno de los objetivos fundamentales de la Economía Sociales la búsqueda permanente de una ampliación de su espacio económicocon el ánimo de modificar el poder existente en el campo macroeconó-mico y producir un cambio estructural del sistema. Este cambio es pau-latino, de abajo hacia arriba y producido a medida que se generen nue-vos espacios económicos que la Economía Social debe aprovechar, ocu-par y no ceder cuando supere la etapa de crisis. No es lo mismo teneruna economía en donde un porcentaje mínimo esté en manos de entida-des de la Economía Social que aquella economía en donde un porcenta-je importante quede en sus manos.

Tal vez podamos dar un ejemplo micro que, si bien no es posibleextrapolarlo mecánicamente, nos ayude a comprender, mediante “unsimple golpe de vista” lo que se quiere significar. Si tomamos cualquierpueblo pequeño de la Argentina en el que existan varias entidades rela-cionadas con la Economía Social y donde especialmente tenga presen-cia una Cooperativa Eléctrica y de otros servicios públicos (telefónica,de agua potable), con una importante vida asociativa (que incluye a losclubes los que también forman parte de la economía social), una Coo-perativa Agropecuaria (señal que en ese medio la subdivisión de la tie-rra está en manos de pequeños y medianos propietarios); mutuales, etc,seguramente la distribución de la riqueza en ese pueblo (de los que haymuchos en la Pampa Húmeda), es mucho mas justa que en otros que notengan esa estructura económica.

Esa mejor distribución le permitirá la construcción de una sociedad másarmónica y las rupturas sociales serán menores que en otros pueblosdonde la participación del poder de la Economía Social sea menor queen el supuesto que se describió.

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Las cooperativas de servicios públicos

Dentro de este marco de la Economía Social y relacionada con el de-sarrollo local, adquieren singular importancia las cooperativas de ser-vicios públicos en general y particularmente las cooperativas eléctri-cas. No es lo mismo que los propios vecinos autogestionen estos ser-vicios que sean ofrecidos a un precio por empresas no controladas porellos. Y esto no solamente por la implicancia económica de que losbeneficios irán a parar a los inversores foráneos que poseen el capitalaccionario, sino especialmente por la implicancia social y cultural.Socialmente es importante que, de manera equitativa, democrática yparticipativa sea posible que las principales empresas de una locali-dad (como serían las que brindan el servicio de electricidad, agua,telefonía, gas, etc.) sean gestionadas por los vecinos, con lo que, teó-ricamente, el objetivo empresario será el objetivo de los dueños o seade la comunidad toda. Además culturalmente será necesario realizarun ejercicio de educación y de democracia para entenderse de la mejormanera entre todos y gestionar en conjunto una empresa que tiene que,ante todo, dar un resultado económico conveniente para la comuni-dad. No será posible pretender que los vecinos se asocien a la coope-rativa sin que tengan un beneficio económico, por más que éste, en elfondo no lo más importante ya que el beneficio social y el culturalserán los que deberían tener preeminencia. Sin embargo, antes de arri-bar al beneficio social y cultural, la cooperativa debe cumplir con elobjetivo económico para la que fue creada; o sea brindar, de maneraeficiente un servicio público a través del cual reciban una prestaciónen mejores condiciones de calidad - precio.

Las cooperativas eléctricas

Son empresas sociales que tienen la particularidad de agrupar a todauna población que se organiza para brindarse a sí misma un serviciopúblico: la electricidad, sobre la base de una concesión que le otorga elEstado, provincial o municipal. Como toda empresa debe tener una es-tructura y una gestión apta para cumplir sus objetivos y permitir que susdueños sean partícipes de las decisiones que tengan impacto económicopositivo en la empresa y consecuencias sociales beneficiosas en la co-munidad. El agrupamiento de los vecinos, con un criterio empresario,es posible por cuanto tienen un objetivo que es común a todos y ese

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objetivo lo pueden alcanzar en conjunto, pero que seria imposible lo-grarlo cada uno por su cuenta. Para llevarlo a cabo se necesitan los bie-nes que se movilizan a través del trabajo de las personas que se ocupa-rán de dar el servicio. La comunidad elige, de manera ordenada y demo-crática, las personas que harán todo el trabajo. En esta etapa entran enjuego conceptos importantes para el cooperativismo como es la capaci-tación y, sobre todo, la educación.

La capacitación se adquiere con la finalidad de realizar los trabajos dela mejor forma posible, cumpliendo objetivos de calidad y de eficien-cia; que significa ahorro para que el servicio sea al menor costo posible.Pero quienes trabajan necesitan tener la educación, en principios y va-lores cooperativos de forma que adquieran conciencia que están al ser-vicio de una entidad solidaria y que los objetivos no deben conseguirsede cualquier manera sino respetando los procedimientos cooperativos.En el cooperativismo importan los fines pero, casi con mayor fuerza,importan los medios y procedimientos para alcanzar los fines.

La Educación se transforma en el eje fundamental. En toda estructurademocrática donde los que deciden lo hacen no en función del capitalque poseen sino en función de su calidad de asociados, se transforma enimportante la educación en valores que tengan quienes deben decidir.En una cooperativa eléctrica cuanto más educación y capacitación coo-perativa tengan los vecinos asociados, más elevadas podrán ser las pro-puestas y discusiones y mejores decisiones se tomarán. Quien no tienecapacidad, ni educación ni conciencia cooperativa no alcanzará a en-tender propuestas superadoras o no estará en condiciones de hacerlas.Por lo tanto al conjunto le interesa y le conviene las mayores capacida-des de las personas para permitir planteos y resolver problemas cadavez más complejos. Este motor, el de la educación, en las cooperativaseléctricas, no actúa de la misma manera que si fuese una empresa priva-da lucrativa donde, los “iluminados” son quienes detentan el poder delcapital ya que son sólo ellos los que decidirán en nombre de la empresa.Y si los vecinos deben estar cada vez más capacitados y educados esebeneficio no sólo es trasladado hacia las decisiones de la empresa coo-perativa sino que se transforma en un verdadero “patrimonio social” detoda la comunidad que actuará mejor para resolver los problemas de sucooperativa eléctrica y también para resolver los problemas generalesde la comunidad.

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La empresa cooperativa eléctrica

Dos modelos de empresa cooperativa de servicios públicos se han desa-rrollado en argentina. Uno el de trabajo, de las que hay muy pocas expe-riencias, especialmente en agua potable. Aquí, quienes trabajan son los“dueños” de la cooperativa y brindan ese servicio público a la comuni-dad, la que hace las veces de clientes. La forma de cooperativa que másabunda, por lejos, es la del servicio público que agrupa a los usuarioscomo asociados. Pero, a su vez, dentro de esta modalidad se deberíasubdividir en aquellas cooperativas de multiservicios de aquellas quesólo hacen servicios públicos (uno o varios). En este aspecto convienedetenerse para hacer algunos comentarios. En primer lugar es correctoque la ampliación de una cooperativa, que pretende abarcar espacioseconómicos cada vez más grandes para consolidar un sistema de econo-mía social, vaya encaminada a la prestación de servicios que le permitaaprovechar la estructura de costos del servicio original. Así es lógicoque las cooperativas que prestan el servicio de agua se expandan haciacloacas o hacia gas o electricidad. De esta manera se aprovecharía lainfraestructura, los costos fijos, etc. Ahora bien, expandirse hacia otrosservicios o producciones que no abarque a toda la población, como sonlos servicios públicos, implicaría riesgos de gestión y de capacitaciónempresaria que conviene analizar.

No es cierto que todos los costos fijos son aprovechables para expandir-se, además no es fácil que un solo Consejo de Administración de unasola “Empresa” entienda eficientemente de todo. Y, por otra parte, escomplejo que la democracia económica se concentre entre pocos y nohaya posibilidades de la existencia de “otros consejos de administra-ción” si se crearan otras cooperativas. Es importante visualizar las posi-bilidades de la creación, dentro de una comunidad, de lo que pasamos adenominar el “Grupo Cooperativo” el que debe tender a una gestiónestratégicamente centralizada de la visión económica y social pero conindependencia empresaria de cada una de las cooperativas, las que esta-rán unidas a través de acuerdos rígidos y solidarios de base contractualque les permitan decidir, obligatoriamente, en conjunto las decisionesimportantes que afecten a todos. Sobre esta base se estructuró el com-plejo cooperativo más importante del mundo como es el de Mondragón.El Grupo Cooperativo, debe ser liderado por supuesto por la cooperati-va más importante. Ese liderazgo cooperativo nunca es impuesto sino

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que es aceptado democráticamente por el conjunto. Hay que tener encuenta que en la democracia de segundo piso (o cooperativas de segun-do grado) se decide en proporción a la cantidad de asociados, a la mag-nitud de operaciones, etc. El Grupo Cooperativo permitiría la especiali-zación empresaria y la unión en la estratégica, donde lo económico ten-ga más independencia y lo social tenga unidad de dirección y de con-cepción. Además, cada cooperativa puede tener sus vínculos propios, loque ampliaría la órbita de influencia económica pero los riesgos esta-rían más atomizados, ya que cada cooperativa asumiría los suyos, conlo que la crisis de una cooperativa no implicará, necesariamente, la cri-sis del Grupo. Pero, por otro lado debe existirán las estrategias solida-rias fuertes que impida la caída de una cooperativa sin que reciba elauxilio obligado del Grupo. Con esta organización se ampliaría la basedemocrática, se ampliaría el radio de influencia de la economía social yse disminuiría el riesgo de la politización que recae sobre una únicaentidad cooperativa grande en cuanto a poder pero débil si se lo midecon el que tendría el Grupo. La suma de muchas entidades, económica-mente hablando, seguro que será mayor que una sola por más grandeque sea. Sobre esta base será posible organizar las estrategias de unaEconomía Social Local que abarque luego a las demás entidadesasociativas: mutuales, asociaciones civiles, clubes, cooperadoras. Estees un rol fundamental que difícilmente se puede hacer, en una locali-dad, si no es a partir de una iniciativa y liderazgo que encabece unacooperativa eléctrica.

La interrelación, la integración y la terciarización

Tal vez resulte interesante puntualizar estos tres conceptos en el marcode una estrategia de desarrollo local de la economía social, a partir de lamovilización de fuerzas económico - sociales lideradas por una coope-rativa eléctrica.

La interrelación se refiere a los acuerdos; cuanto más concretos y pro-fundos sean mejor, que abarque a las entidades cooperativas que pre-tendan formar parte de un Grupo. De esta manera manifestarán la voca-ción de manejo conjunto, bajo el liderazgo de una cooperativa, posible-mente eléctrica. En este sentido cada cooperativa mantiene su objetivoeconómico para la que fue creada, promueve el beneficio a sus asocia-dos, siendo solidaria en los acuerdos de interrelación con el grupo

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constituido, basado en un proyecto social conjunto. El punto central delacuerdo debiera ser que toda nueva posibilidad económica, que amplíelas bases de la economía social debe ser llevada al grupo para que, enacuerdo del conjunto, se promueva esa ampliación, en lo posible a tra-vés de una nueva cooperativa.

La integración estará referida a la necesidad de aumentar los capitalesde manejo conjunto. Integrar capitales en el cooperativismo es una ne-cesidad. Ahora bien la integración esos capitales no altera la democra-cia, la que será más amplia o de mayor base o con mayores actores. Estono es lo mismo que la integración de capitales privados que se concen-tran y que a su vez se concentra en menos manos las decisiones queabarcan más espacio económico. No será posible hacer frente a proyec-tos lucrativos que promueven la injusticia social y distributiva si no setratan de integrar los capitales cooperativos aunque esa integración noprovenga de una sola cooperativa. Los proyectos empresarios coopera-tivos, donde actúen varias cooperativas no han sido fáciles de organizaren Argentina. La solidaridad y el agrupamiento no ha llegado fácilmen-te a niveles de segundo piso y casi nunca al tercer piso de integración.Sólo han sido integraciones federativas que tiene impacto gremial osocial pero carentes de impacto económico. Y de lo que se trata aquí esde tener incidencia en la economía que es decir incidencia en las deci-siones políticas.

En cuanto a la terciarización se merece un párrafo aparte dado desdeuna óptica cooperativa, es decir manteniendo los valores y principioscooperativos. El concepto que se debe Manejar aquí en el fondo no esTerciarizar sino Independizar. Con esto queremos decir que no se tratade repetir el concepto clásico de terciarización como para “tirar” paraafuera alguna actividad con la finalidad de eludir la responsabilidad deforma que ella recaiga en manos de otros, los terceros. De lo que setrata, en el cooperativismo, es de independizar voluntades, independi-zar trabajo e independizar proyectos promovidos solidariamente por lascooperativas para que luego actúen dentro del conjunto, es decir for-mando parte del “Grupo Cooperativo”. Veamos los casos. Es cierto queha habido, por parte de empresarios lucrativos, tentaciones y accionespara conformar, artificialmente cooperativas de trabajo de manera queluego el promotor la contrate para la realización de una actividad con-creta. La intención manifiesta del “empresario” es liberarse de todas las

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cargas laborales e imponerle un proyecto que no le es propio de la coo-perativa sino que obedece a un contrato que se establece entre partes.Por supuesto que ese contrato se deriva de lo que el empresario sacafuera de su empresa, lo define, delimita, evalúa, ofrece y los trabajado-res organizados falsamente en cooperativa, tal vez, no tengan muchaalternativa que aceptar lo que le viene dado porque la alternativa es “lanada”. Dentro de este concepto es que se han conformado las falsascooperativas de trabajo que carecen de voluntad tanto para elegir sus tra-bajos como para tener fuerza para pautar las condiciones contractuales.

En el caso de la promoción de una cooperativa por parte de otra, comopara ir constituyendo un grupo económico, no es así. En primer lugar notodas las actividades que se promueven darían lugar a cooperativas detrabajo, bien podrían ser de otro tipo; pero aún suponiendo que fuesentodas cooperativas de trabajo, se trata de establecer criterios deinterrelación, de integración cooperativa y de acuerdos solidarios don-de se mantenga, pero sobre todo se promueva, la independencia empre-saria y el crecimiento más allá de las relaciones exclusivas con la coo-perativa promotora. Es que a la cooperativa, promotora, le interesa, ade-más, el crecimiento de la cooperativa promovida como para ampliar labase económica del proyecto general pero especialmente para que elproyecto social tenga autonomía. Se ganarían nuevas conciencias coo-perativas para el proyecto global. De ahí que, una cooperativa eléctrica,que promueva la configuración de un grupo no estaría tan aislada en suentorno local, formaría parte clave de un proyecto superador, tanto enlo económico como en lo social y el impacto económico que manejaríasería superior al que puede alcanzar si trata de agrandar su objeto socialindefinidamente, solo dentro de una sola cooperativa. Por supuesto quetoda realidad es condicionante para este proyecto, pero no compartimosel criterio fácil de decir: “En esta comunidad la realidad es distinta y sino lo hace sola esta cooperativa nadie lo hará”.

El monopolio de las cooperativas eléctricas

Un comentario especial merece el tema del servicio eléctrico brindadopor una cooperativa en una localidad determinada, cuando es únicaprestadora del servicio; es decir en su carácter de monopólica. Una delas críticas efectuadas desde el razonamiento de la doctrina capitalistaes que siendo un servicio monopólico puede ser abusivo del mercado y

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quienes reciben el servicio están cautivos de la misma, siendo impres-cindible un control férreo sobre la actividad. Sabido es que una empresacapitalista pretende maximizar los beneficios que estarán a disposiciónde los dueños del capital. En este caso se necesita que exista una com-petencia para que, en esa disputa, el cliente o consumidor tenga oportu-nidades de comprar a quien más le convenga. En esa disputa, las empre-sas procuran alcanzar lo que se conoce como eficiencia empresaria tra-tando de brindar un mejor servicio o producto al más bajo precio. Así esque las empresas concurren al mercado y los consumidores eligen sinestar cautivos y si alguna de ellas sube los precios artificialmente irán ala otra, con lo que no le quedará más remedio a la primera que bajarlossi es que quiere continuar vendiendo.

Cuando varias empresas se ponen de acuerdo para “simular competen-cia” a fin de beneficiarse de manera abusiva; será el Estado quien mani-fieste que han constituido un oligopolio para repartirse el mercado a suantojo. Peor aún cuando una empresa elimina del mercado a sus compe-tidoras está en posición monopólica y es el Estado quien, bajo el con-cepto de la inexistencia de la ley de la competencia, le obliga a dividirseen dos empresas o a regularle la actividad o el precio. En este planteo seencuentran los Servicios Públicos que son brindados de maneramonopólica por lo que el Estado, a través de los Entes Reguladores enla Argentina, le impone al monopolio un precio de sus servicios o unatarifa regulada para los Servicios Públicos. Para el caso de una Coope-rativa Eléctrica esa lógica no existe. Veamos por qué. Una cooperativaque preste un servicio público de manera monopólica en una comuni-dad fijará su precio al servicio, si es que el Estado supuestamente se lopermite, y brindará ese servicio a sus asociados. Estos asociados notendrán ningún interés particular en que el precio del servicio sea elmás caro posible; ya que si bien esto beneficia a la cooperativa, comoestructura empresaria, perjudica a sus asociados-usuarios que son losdueños de esa empresa. Vale decir que en teoría el asociado- usuario alser dueño de su propia empresa podrá fijar los precios en la asamblea demanera que no se perjudique a sí mismo ni tampoco los lleve tan abajoque provoque pérdidas a su cooperativa por cuanto, de esta manera, a lalarga, tampoco tendrá el servicio porque por su propia política de pre-cios enviaría a la quiebra a su cooperativa. De esta manera queda claroque el monopolio de los consumidores no actúa de la misma maneraque el monopolio de la empresa capitalista. En el caso de la Cooperati-

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va, teóricamente el Estado no tendría por qué provocar artificialmenteuna competencia. Si la competencia existe porque hay una empresa lu-crativa instalada no hay inconveniente, la cooperativa la acepta comoregla de juego, pero no es necesario que haya competencia, para que nohaya abuso hacia el consumidor, por cuanto es el propio consumidor elque tiene el monopolio y nadie quiere venderse a sí mismo lo más caroposible. La cooperativa en este mecanismo tiende por naturaleza a sercompetente y, para lograrlo, no necesita de la competencia. No está ensu espíritu ser competitiva, está en su espíritu ser competente, ser apta.

Para la cooperativa ser competitiva es la consecuencia de ser competen-te. Ser competente es un valor ya que se logra alcanzarlo sin necesidadde estar presionado por un tercero. Tener un espíritu competitivo, eneste caso, es contraponerlo con el espíritu de cooperación. Así es que laCooperación termina siendo el concepto contradictorio con el de Com-petencia. En resumen Competir no es Cooperar y en las cooperativasEléctricas los consumidores cooperan entre sí para poder brindarse unservicio. Porque, además, una cooperativa de consumidores es la quepermite eliminar la disputa entre el comprador y el vendedor ya queambos son los mismos. No hay compraventa del producto, hay un actocooperativo donde el consumidor usa el servicio que necesita y que élmismo organizó con otros y paga por lo que usa sobre una tarifa quedebería ser fijada por ellos mismos a su conveniencia pensando que lacooperativa debe tener continuidad empresaria para la prestación queseguirá necesitando el vecino-usuario-asociado.

El reto de esta coyuntura económica

La desocupación es el fenómeno más cruel que se tiene que afrontar enesta coyuntura. Sin embargo también es una oportunidad para encarar ladesestructuración del sistema actual que se quiso consolidar durante ladécada del 90. El sistema económico imperante es impotente para re-solver la desocupación y las políticas activas del Estado de promocióndel empleo, por un lado, difícilmente serán suficientes para eliminarloy, por otro lado, el complemento que utiliza mediante la aplicación delas políticas sociales subsidiarias se traduce en el riesgo de no fomentarla cultura del trabajo ya que todas política social tiene un componenteasistencialista muy importante. De ahí que la Economía Social adquie-re un rol clave en la promoción de la ocupación y, dentro de ella las

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cooperativas de trabajo son las que llevan la delantera. Si la economíasocial crece en los sectores de crisis, son las cooperativas de trabajo lasque más surgen en los lugares donde hay desocupación. Este surgimien-to no es por convicción sino por necesidad de parte de quienes se en-cuentran desempleados. Por lo tanto deben ser las entidades de la eco-nomía social que se encuentran ya consolidadas quienes estén atentas ala promoción de este tipo de cooperativas. Es por ello que una parteimportante de la incitativa, para la conformación de verdaderas coope-rativas de trabajo, que a su vez sean parte integrante de Grupos Coope-rativos, deberían estar a cargo de las cooperativas eléctricas, quienesson demandantes de trabajo, promotoras de trabajo e incentivadoras parala creación de trabajo genuino y sustentable. No se trata, de una maneraespeculativa, de sacar fuera de su ámbito renglones productivos paraorganizar cooperativas de trabajo. Esto, en estas circunstancias, seríavisto como una precarización del trabajo y no se conseguiría la alianzasincera del sindicalismo, quien mantiene una permanente lucha con elcooperativismo de trabajo en general. Se trata de visualizar oportunida-des de trabajo en actividades nuevas donde el desempleo sea un ele-mento a atacar y que la cooperativa eléctrica sea el espacio donde seanalice la factibilidad del nuevo emprendimiento así como lasustentabilidad del mismo. Para que haya sustentabilidad es necesarioel acompañamiento inicial, la garantía de la demanda del producto quese va a ofrecer y, por qué no, la ayuda al financiamiento, no tanto conlos recursos propios de la cooperativa promotora sino a través del nexoo garantía con los organismos que están facilitando el acceso al créditoo al subsidio productivo.

La solidaridad así entendida también será mejor comprendida y menosatacada por el resto de los actores sociales que no participan del proyec-to de la economía social, como son los sindicatos, los municipios y lascámaras empresarias. Todas ellas tienen intereses particulares diferen-tes del de la economía social pero a ninguna de ellas les interesa laconflictividad social producto del desempleo y menos aún la falta deingresos de los desocupados que genera menor demanda y, por lo tanto,menor estímulo a la producción. Ahora bien; la economía social debehacer este esfuerzo con la visión estratégica de migrar hacia la configu-ración de un nuevo sistema económico y no estar sólo para paliar lasdificultades de la coyuntura. Es decir resolver la coyuntura para cam-biar la estructura definitivamente hacia un sistema económico más justo

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en cuanto a la distribución de la riqueza pero también más justo en cuantoa la democracia que existirá en la propia economía ya que estaremosconfigurando empresas de personas y no empresas de capitales. En lasempresas de personas las decisiones la toman ellas con un voto por cadauna; mientras que en las empresas de capitales las decisiones son toma-das por las personas en proporción al capital que poseen cada una deellas.

La cooperativa eléctrica y el desarrollo local

Estamos tratando de configurar, a nivel local, un movimiento económi-co que surge de abajo hacia arriba, que condiciona el sistema y que le davida sobre la base de empresas sociales en donde las personas constitu-yen el principio y el fin. En cada espacio local donde exista una coope-rativa eléctrica será posible configurar un Grupo de empresas sociales,de base cooperativa que actúen coordinadamente, solidariamente ycontractualmente hacia un objetivo estratégico de base económica conimplicancias sociales y culturales. En ese camino tendrán necesariamenteque encontrarse también y aliarse con el resto de las entidades de laeconomía social, que son las Mutuales, las Asociaciones Civiles, lasCooperadoras y los Clubes. Todas ellas tienen dos elementos claves,similares a las cooperativas: la democracia en la decisión y la no finali-dad de lucro. Estos dos elementos, aunque parezcan simples, son losque ayudan a la configuración de una sociedad democrática de equidaddistributiva que garantiza el crecimiento individual de las personas sinque ellas caigan en actitudes individualistas. Son entidades en las queen su interior existe una verdadera escuela de democracia.

El objetivo del Grupo Cooperativo es, en primer lugar, económico entrelas cooperativas, las que tienden y deben ampliarse en cantidad y cali-dad. A partir de allí habrá un impacto social y cultural; que debe buscar-se en alianza estratégica con el resto de las entidades de la EconomíaSocial. Hay que tener en cuenta que las Asociaciones, Clubes, Coopera-doras y Mutuales, tienen un impacto social importante pero para alcan-zarlo deben contar con recursos económicos que debieran estar al al-cance del Grupo. No se trata de subsidiar a las entidades más débiles, setrata de llevarlas al grado de autosustentabilidad. Si pensamos que enArgentina existen más de 500 cooperativas eléctricas que son referentesimportante en la localidad en donde actúan; no será marginal el impacto

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que pueden alcanzar, primero a nivel local, si asumen la estrategia plan-teada. El segundo paso será a nivel nacional sobre la base deemprendimientos conjuntos o de actuaciones coordinadas para lo cuallas federaciones son un ámbito de encuentro, un ámbito facilitador, perono una organización empresaria de segundo o tercer piso. Ese segundopaso debe pensar en el objetivo de la integración de los capitales quetrasciendan el ámbito local. Sólo así la Economía Social dejará de serpor un lado marginal o vista como un parche del sistema y que solo seacude a ella para los espacios de crisis para que todo siga igual. LaEconomía Social tiene características, valores y principios que la hacenmerecedora de ser una ideología capaz de ser pensada para poner enfuncionamiento un verdadero sistema económico, con implicancias so-ciales equitativas y cuyo motor es la educación y capacitación de todosrespetando la igualdad de oportunidades que son merecedores los indi-viduos sin distinción. Para ello y esta construcción de abajo hacia arri-ba, el punto de apoyo de base son las organizaciones cooperativas deprimer grado y, dentro de ellas, las cooperativas eléctricas deben ser unreferente importante porque ellas no son un proyecto teórico sino unarealidad concreta que han estado presentes en diferentes circunstanciaspolíticas, económicas y sociales y que llevan ya más de 70 años de exis-tencia ininterrumpida en la Argentina.

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Derecho al acceso a los servicios públicospor Pablo Rodofili

En los últimos años la palabra acceso se ha puesto de moda y de untiempo a esta parte se la viene utilizando con un sentido más amplioque el correspondiente a su acepción corriente. Por lo pronto, ya nosólo refiere a la “vía de ingreso a un sitio” sino que comprende un con-cepto más específico, considerado clave para el futuro del hombre aquíy en todo el mundo.

En tal sentido el estudio de aquél implica un desafío fascinante, com-prensivo de una necesaria exploración de los nuevos paradigmas de lasociedad de nuestro tiempo a la luz de la historia y en función de laprospección de un futuro tan promisorio como incierto. Sin embargo,pese a la importancia que sugiere tal presentación y debido a la tiraníadel espacio, no deberá esperarse de este ensayo más que un conjunto dereflexiones en torno al derecho al acceso a los servicios esenciales.

En las próximas páginas se intentará el abordaje entonces, desde unaperspectiva que si bien tendrá aproximaciones a la ciencia del derecho,obviará el lenguaje propio de ésta y no pretenderá más profundidad quela correspondiente a la crónica de un observador interesado en la evolu-ción de una categoría que marcó al siglo XX y que seguirá dando quehablar en los próximos años.

Por otra parte, el interés confeso no importará en este trabajo otro sesgoque el que para mal o para bien induce en el autor la propia condiciónde abogado y la pública adscripción al modelo de gestión de los servi-cios públicos por parte de la economía social. Sin embargo, el particu-lar punto de vista que tal posición ofrece no deja de ser privilegiada, entanto derecho, servicios públicos y gestión solidaria han resultado sercategorías inescindibles a la hora de trazar un sendero entre la exclu-sión y el acceso, al menos en un mundo como en el que vivimos, en elque la exclusión es la regla y el acceso, parece haber quedado bajo elcontrol que una “extraña dictadura”1 ejerce sobre todo derecho, todaopinión y sobre la cultura misma.

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Tal cultura, increíblemente globalizada y mercantilizada, ya no se reco-noce a si misma como derivada de la “sociedad” sino de una “sociedadde mercado”. En ella, el derecho a la integración individual del hombreen el contexto parece haber sido precarizado y sustituido por la simpleopción de ingreso, sólo factible cuando se posee algo que el propiomercado considere útil como bien de cambio e independientemente detodo derecho subjetivo. Y a pesar de que muy probablemente pase a lahistoria como “la sociedad de la información”, la asimetría -madre debuena parte de las iniquidades-, será una constante en toda ecuación enla que la propia información sea parte, aunque los demás parámetros dela misma sean los derechos esenciales del hombre.

La descripción de esa sociedad tendrá necesariamente un espacio, ya que eltérmino acceso supone en ese marco un factor tan determinante que algúnautor ha designado al tiempo en que vivimos como “la era del acceso” 2 .

Asimismo se examinará la noción del servicio público a partir de la im-pronta clásica de la doctrina francesa, pasando revista a la crítica local.

Por último se confrontará la evolución del concepto con la del rol delestado y el de la economía social frente a aquél en la Argentina, pero sinprescindir del contexto global -en el que existen consensos determinan-tes respecto a economías abiertas, privatizaciones y desregulaciones,achicamiento de los estados e internacionalización de las finanzas comocondición para la inversión-, una verdadera “camisa de fuerza dorada”3

que decide los “in” y los “out” del mundo-.

Acceso y derecho al acceso

Una primera precisión terminológica se impone como previa, ya que enla “sociedad de mercado” el derecho al acceso no parece ser una catego-ría relevante. En efecto, el mercado tiene reglas estrictas para la admi-sión las que si bien no están necesariamente escritas, son rigurosamentecumplidas.

Aunque parezca una verdad de perogrullo, en aquélla a los excluidosles está vedado el acceso. Esa es la regla de oro de la “sociedad demercado”. Y su observancia es absoluta aún cuando sea fuente de sufri-miento para millones de personas4 .

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En una sociedad abierta, las personas tienen algo más que acceso almercado. Detentan un derecho subjetivo y no solo al acceso, aún cuan-do no tengan nada que llevar a cambio.

La distinción no es académica y millones de excluidos en la Argentina yen el resto del mundo dan penoso testimonio de que “derecho al acce-so” y “acceso” son categorías distintas.

Véase el siguiente ejemplo relacionado con la salud5 . El art. 75 inc. 22de la Constitución Nacional establece -a partir de la reforma de 1994- lajerarquía constitucional del Pacto Internacional de Derechos, Económi-cos Sociales y Culturales, adoptado por la Asamblea General de lasNaciones Unidas. El Pacto estipula el derecho a la salud con un conte-nido y alcance específicos, refiriendo las obligaciones asumidas por elEstado.

Ahora bien, cuando las listas de espera de los hospitales disponibles enla Argentina, dispensan “turnos” que prevén más tiempo de espera parauna cirugía que el que conforme a la ciencia puede llegar a sobreviviren promedio un paciente sin ser sometido a ella, puede decirse sin dudaalguna que éste, aún teniendo derecho a la salud, muy probablementemorirá por privación de acceso a la medicina.

Lo mismo puede decirse de un paciente en emergencia domiciliado enun centro urbano a cientos de kilómetros del puesto sanitario más cer-cano6 . Tiene derecho a la salud pero no tiene acceso a los centros enlos que se realizan las actividades de interés general relacionadas conel cuidado de la salud y la prevención que normalmente asume la co-munidad.

Tampoco debe confundirse “derecho al acceso” con “derecho de acce-so”, categoría ésta que supone la satisfacción de una condición o dere-cho como previo al acceso mismo.

Servicios públicos y servicios esenciales

Una segunda precisión terminológica se impone cuando distinguimosentre servicios públicos y también, entre éstos y los denominados servi-cios esenciales.

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No todos entienden lo mismo cuando se refieren a la categoría “serviciopúblico” y ni siquiera los juristas se han puesto de acuerdo.

La noción de servicio público definido por la doctrina clásica como ser-vicio técnico prestado al público de una manera regular y constantemediante una organización de medios personales y materiales cuya ti-tularidad pertenece a una Administración Pública y bajo un régimenjurídico especial7 , no es unánimemente aceptada hoy en día.

Descartando la impronta clásica, Agustín Gordillo pretendió reconstruirel concepto de servicio público, definiéndolo como “una actividad mono-pólica realizada directa o indirectamente por la Administración pública”8.

El régimen especial está implícito para Gordillo, en la reunión de loselementos “actividad administrativa (directa o indirecta)” y “monopo-lio” (ausencia de libre competencia directa).

Una concepción como la del prestigioso jurista argentino, deja fuera decategoría no sólo a la medicina sino a la telefonía básica, a la televisiónpor cable y al servicio de provisión de acceso a Internet salvo que fue-sen prestados en situación de monopolio.

Mucho más pragmáticos, los positivistas han dejado en manos del pro-pio derecho establecer cuáles servicios son públicos y cuáles no. Así,no tendríamos ninguna duda de la calidad de tal respecto del servicio dedistribución de gas natural por redes en atención a la clara previsión dela Ley 24076, pero sin embargo, otros servicios sobre cuyo carácter lagente común no suele dudar, dejan de serlo sólo en virtud de la falta detitulación legal, dando lugar a tediosas y bizantinas discusiones por par-te de la doctrina.

Tratando de evitarlas, se alude en este trabajo a servicios públicos en elsentido en que lo hace la doctrina francesa.9

En Francia se denomina “servicios públicos” al conjunto de las activi-dades de interés general que, de una manera u otra, asume la comuni-dad. De este modo, la justicia, la policía, la educación, la prevenciónsanitaria, así como el transporte por ferrocarril o el suministro de elec-tricidad son servicios públicos.

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Puede decirse que existen en Francia tres grandes categorías de servi-cios públicos.

Los servicios de regalía o de soberanía corresponden a las funcionestradicionales del estado: administración general, justicia, policía, de-fensa nacional y finanzas públicas. Por lo general, son prestados por laadministración y las personas encargadas de proporcionarlos son fun-cionarios públicos.

Los servicios sociales y culturales se han desarrollado fuertemente des-de mediados del siglo XIX. Incluyen, sobre todo, los ámbitos de la edu-cación, la sanidad, la protección y ayuda social y la acción cultural.Jurídicamente, estos servicios tienen, al igual que ocurre con los de laprimera categoría, el carácter de servicios “administrativos”. Funcio-nan independientemente del mercado, sus prestaciones son, esencial-mente, gratuitas y se rigen, en gran medida, por las normas del derechopúblico. Este tipo de servicios puede ser prestado por privados, comolos centros de enseñanza privada concertada o las numerosas asociacio-nes que, en materia de acción sanitaria o social, reciben fondos públicospara llevar a cabo tareas de interés general.

Los servicios de carácter económico, conocidos jurídicamente con elnombre de “servicios públicos industriales y comerciales”, constituyenla tercera categoría. A diferencia de los anteriores, se prestan en el mer-cado, lo que quiere decir que son de pago y suelen cubrir sus costes defuncionamiento. Se rigen por un régimen jurídico mixto que reúne nor-mas de derecho público y de derecho privado. Forman parte de la mis-ma el suministro de gas y de electricidad, el transporte ferroviario, co-rreos y las telecomunicaciones. Actualmente, alrededor de un millón depersonas trabajan en ellos. Pueden ser prestados por organizacionespúblicas o privadas.

La concepción francesa del servicio público es ciertamente, la que másse adecua a las particularidades del mismo y tuvo en la Argentina unseguimiento unánime hasta hace poco tiempo. Sin embargo, desde me-diados de la década de 1970, vino siendo desplazada por una ideologíade corte liberal extremo, apoyada por las presiones de los organismosmultilaterales de crédito, por intereses articulados en torno a la inver-sión en privatizaciones y fundamentalmente en función del malestar que

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había generado la formación de una ociosa burocracia en torno a aquél-sospechada de corrupción y clientelismo- y de la necesidad de los go-bernantes en proveerse de fondos frescos para financiar las erogacionesdel estado a cualquier costo.

La previa privatización de los medios de comunicación masivos fue unelemento determinante del éxito del liberalismo ya que en definitivalogró que hacia fines de la década de 1980 ochenta buena parte de lapoblación informada en Argentina, abjurara de toda participación delestado en la materia.

En la década siguiente, sucesivas tormentas económicas determinaronque la doctrina y la práctica del servicio público en el país quedarancondenadas a un paréntesis de difícil superación, de modo que los ser-vicios públicos industriales y comerciales fueron delegados en empre-sas extranjeras y los demás, es decir los de soberanía y los sociales yculturales que no fueron concesionados, resultaron abandonados a lasuerte de los otrora beneficiarios.

No se intenta en el presente ensayo poner foco en la polémica sino enla descripción, razón por la cual se prefiere pensar en términos de“servicios esenciales”. Dentro de ellos deberían incluirse a todos losservicios a los que la concepción francesa sitúa dentro del conjunto delas actividades de interés general que, de una manera u otra, asume lacomunidad, aún cuando el derecho positivo local no les asigne el ca-rácter de servicios públicos o lo que es peor, cuando se los quite.

Lo cierto es que llámeselos como se los llame, existen ciertos princi-pios que tienden un hilo conductor entre todos ellos y respecto de loscuales la doctrina ha tenido cierto acuerdo.

El primer principio es el de la continuidad del servicio. El serviciopúblico debe prestarse cueste lo que cueste, contra viento y marea.

El segundo principio es de la igualdad. Se conjuga de dos formas: igual-dad en el acceso al servicio público para todos los habitantes e igualdadde trato por parte del servicio a todos los habitantes, tanto en el planosocial como en el territorial.

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La igualdad de acceso al servicio es posible merced a su gratuidad ocuasi gratuidad, si se trata de servicios administrativos y sociales o a laexistencia de precios accesibles o tarifas políticas, si se trata de servi-cios económicos10.

La igualdad en el trato es más difícil en las regiones más recónditas delterritorio y ello se ha notado especialmente en la dilatada geografía ar-gentina; pero resultaría imposible, evidentemente, si estuviera someti-da a las normas ordinarias del mercado11.

El tercer principio es el de la movilidad o adaptación. Significa que laautoridad pública puede y debe modificar la organización y el funciona-miento del servicio para adaptarse a las nuevas necesidades. Ni el con-cesionario del servicio, ni sus usuarios tienen derecho a que se manten-ga en las mismas condiciones. En función de tal principio el gobiernono ha dudado en desdolarizar la tarifa de los servicios públicos luegodel crack financiero de 2001.

Un poco de historia

El servicio público según la concepción clásica, no tuvo ni siquiera enel Antiguo Régimen una manifestación propia.

Aunque siempre existieron construcciones filosóficas que aludían a laidea del “bien común” no parece, en principio, que el estado absolutotuviese otras implicancias respecto a los súbditos que las concernientesa la seguridad y el orden, heredadas del feudalismo, mas no como obli-gación sino como derivación del particular interés del monarca.

No obstante ello, el monarca en el Antiguo Régimen, corporizaba unórgano que además de lo político, lo militar y lo judicial, integraba unsustrato ideológico cultural que daba cohesión al sistema y a su maneralo justificaba. Ese sustrato cultural era la religión que en Europa impli-caba una fuerte organización burocrática y de control social y, además,un instrumento para la prestación general de servicios tales como laeducación, -a través de escuelas parroquiales, colegios y universidades-,la salud -mediante hospitales- y la beneficencia -que se ocupaba entreotros de los asilos-, es decir que aunque de modo rudimentario, des-igual y muchas veces discriminatorio e injusto, el “sistema” ofrecía los

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servicios que, entonces, se entendían como posibles. En ese sentido,véase que hasta los cementerios dependían de la Iglesia12.

Todo este entramado fue cambiando a partir de las circunstancias y pen-samientos que convergieron en las revoluciones inglesa de 1688, ameri-cana de 1776 y francesa de 1789 y que se materializaron en el estableci-miento del principio de legalidad, en la sujeción de la administración alderecho, en la existencia de un estado democrático pluripartidista y enla consagración definitiva, de los derechos individuales como prevalentesante el estado y sus garantías.

Lo importante es que en la misma época y con el Constitucionalismo, elestado, en sus relaciones con sus habitantes quedó sometido entonces, através de la propia legislación, al derecho. Esta premisa es el cimientofundamental del orden jurídico democrático constitucional y del reco-nocimiento de los derechos públicos subjetivos preservados del arbitriode la autoridad.

El estado de derecho es un presupuesto jurídico para la aparición delderecho administrativo ya que sus reglas regulan las relaciones del esta-do con los particulares y que éstos tienen derechos subjetivos frente almismo.

En una primera etapa -que suele conocerse como “estado liberal de dere-cho” o “estado gendarme”, la administración solo se limitaba a vigilar lalibertad de mercado y la seguridad individual y colectiva en coincidenciacon el desarrollo de los derechos primera generación. El estado no inter-venía en la sociedad. Su actuar era negativo y prescindente. El cambiollega como consecuencia del asentamiento de la Revolución Industrial yde los cambios sociales que precedieran a la Revolución Rusa de 1917.

En efecto, el mundo tuvo que esperar a la polarización ideológica, yabien entrado el siglo XX, para que el liberalismo económico cediera auna realidad política que amenazaba con la estabilidad de los gobiernosy que ya había ocasionado la caída de un de las monarquías europeasmás poderosas y el comienzo de la Primera Guerra Mundial.

Los aires habían cambiado y la sola posibilidad de que el efecto dominóderribase a las demás, hizo que el constitucionalismo social en la

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Alemania del Weimar, diera a luz uno de los instrumentos mas avanza-dos en la materia, que luego se expandió a todo el mundo. Promediabapara entonces la segunda etapa como la del “estado social de derecho”.

En ella la administración asumió el rol de modelador de la sociedad y seprodujo la consolidación de seguridad social junto a los derechos desegunda generación, es decir, los derechos económicos y sociales comoel derecho a la salud, a una vivienda decorosa, a la sindicalización, etc.

El estado dejó su prescindencia para establecer correctivos en la econo-mía contribuyendo a otorgar efectividad de derechos económicos, so-ciales y fomentando determinadas actividades en desmedro de otras paralograr el interés general, pero sin conformarse con ello comenzó a pro-ducir en forma directa bienes y servicios o a controlar las empresas pri-vadas, especialmente las monopólicas.

La aparición del servicio público se debe en parte a tal transformación ya la vez a la que en el campo de la tecnología y economía tuvo lugar enel siglo XIX. La llamada “revolución industrial” y la extensión de losmodos de producción capitalistas trastornaron las estructuras socialespreexistentes. Como consecuencia de ello, surgieron toda una serie deproblemas nuevos en los campos del trabajo, de las condiciones mate-riales de la existencia, del modo de vida, etc. Estos problemas, a su vez,desembocaron en una serie de luchas que han hecho necesaria la inter-vención del Estado.

Sin embargo, el fracaso del comunismo y el consecuente fin de la gue-rra fría determinó la conclusión del viejo “estado de bienestar” y sureemplazo por el “nuevo estado social”, menos “prestacional” y “bene-factor”, integrado en comunidades intermedias, ubicadas entre él y elindividuo, fomentando, estimulando, coordinando, supliendo, comple-tando e integrando la iniciativa particular y grupal, en los ámbitos eco-nómico, laboral, profesional, etc.- Esta nueva etapa coincide con la irrup-ción de la convergencia tecnológica y la sociedad de la información.

El origen del derecho al acceso a los servicios públicosen la Argentina

Si bien no existen bloques de conocimiento jurídicos compactos que

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permitan el cotejo en las distintas comunidades, sobran indicios pararastrear el origen en el país.

En el texto original de la Constitución Nacional encontramos algunasreferencias que podrían permitir establecer a priori que el Constituyen-te tuvo en mente el desarrollo de los servicios públicos. Sin embargo,un análisis medular lo pone en duda.

Tales referencias están en el Preámbulo -al aludir al propósito de pro-mover el bienestar general- y en la denominada Cláusula de Progreso -art. 75 inc. 18- al establecer como facultad del Congreso Nacional la de“proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienes-tar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictandoplanes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la indus-tria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navega-bles, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introduccióny establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitalesextranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protecto-ras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y re-compensas de estímulo”.

Evidentemente, en una época en la que en Argentina todo estaba por ha-cerse, la norma acude a una fórmula netamente programática respecto dela cual la visión del contexto histórico es complemento indispensable.

Si pensamos en el impresionante desarrollo económico posterior, ten-dríamos que convenir en que la organización nacional fue el punto departida para la instauración de muchos de los servicios públicos quepusieron en pocas décadas al país en la grilla de las naciones más prós-peras del mundo, aunque no el origen.

Podría referirse también como antecedente, la promoción del bienestargeneral contenida en el preámbulo de la Constitución de 1853, aunquees poco probable que los constituyentes hayan tenido en mente al redac-tarla, los motivos y antecedentes del moderno constitucionalismo social.

La fuente de tal mención refiere a la doctrina presente en la Constitu-ción de la Unión, en 1777 en la que el carácter puritano de los constitu-yentes iba a tener una trascendencia innegable.

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Cuando los veintisiete delegados de la Unión, todos puritanos, un terciode ellos presbíteros, pensaban en el bienestar general, lo hacían tenien-do en mente esa condición y no en las que determinaron el nacimientode la moderna seguridad social.

La reforma de 1994 no insistió mucho respecto del concepto de serviciopúblico. Sin embargo, entendemos que el derecho al acceso a los servi-cios públicos está implícito en los nuevos incisos 19 y 22 del artículo 75.

En efecto, el primero establece la competencia del Congreso Nacionalpara “proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso econó-mico con justicia social, a la productividad de la economía nacional…al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territo-rio… promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el des-igual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciati-vas, el Senado será Cámara de origen. Sancionar leyes de organiza-ción y de base… que aseguren la responsabilidad indelegable del Es-tado… que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la edu-cación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidadesnacionales…”

El inciso 22 dispone que los tratados y concordatos tienen jerarquíasuperior a las leyes y que diversos tratados, entre ellos la DeclaraciónUniversal de Derechos Humanos en las condiciones de su vigencia, “tie-nen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primeraparte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de losderechos y garantías por ella reconocidos”. Agrega que “sólo podránser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previaaprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros decada Cámara”.

El artículo 25 de la Declaración dispone que “toda persona tiene dere-cho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, lasalud y el bienestar”.

En tal sentido, el derecho de acceso a los servicios esenciales deberíacategorizarse como un derecho implícito, es decir, que no surge de laletra misma de la Constitución sino implícitamente de la misma, salvo ala hora de establecer el programa regulatorio a que alude el nuevo art. 42.

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Tal norma establece limitaciones relacionadas con la sustentabilidad -al consagrar del mismo modo el derecho a un ambiente sano, equili-brado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades pro-ductivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las delas generaciones futuras; y la consecuente obligación de preservarlo-y con la protección de usuarios y consumidores -respecto de la salud,seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y ve-raz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo ydigno y la consecuente obligación de las autoridades de proteger esosderechos y de procurar la educación para el consumo, la defensa de lacompetencia contra toda forma de distorsión de los mercados, el con-trol de los monopolios naturales y legales, la calidad y eficiencia delos servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumi-dores y de usuarios-.

Por último deja un mandato para que la legislación establezca proce-dimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y losmarcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacio-nal, previendo la necesaria participación de las asociaciones de con-sumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organis-mos de control, a los que se habrá de referir luego.

Sancionada en medio del proceso de privatización de los servicios pú-blicos, puede decirse que el debate que dio lugar a la reforma de 1994llegó tarde, ya que a la fecha de la sanción tal proceso estaba ya casiagotado y la mayor parte de las privatizaciones había sido concluidasin que sus términos hubiesen discutido en el Congreso Nacional oaprobadas en él pero a “libro cerrado”.

Lo cierto es que ni siquiera el entramado regulatorio previsto por lareforma para sustentar equidad de los servicios privatizados fue sufi-ciente para ello.

En América Latina no solo los derechos civiles y políticos son fre-cuentemente vulnerados sino que en función de las imposiciones delos organismos multilaterales de crédito se ha frustrado el acceso a losservicios públicos como muchos otros derechos económicos, socialesy culturales.

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Desde el liberalismo político se aplaudió el proceso a la vista del des-guace de las principales redes de transporte estatal que dejó incomuni-cados a muchos pueblos del interior en los que la vida económica, cul-tural y social se había desarrollado alrededor del ferrocarril y que elimi-nó la flota mercante, la inversión en materia de infraestructura para losservicios sanitarios, etc.

En tanto, en la vereda opuesta, ATTAC, planteaba la lucha intelectual ypolítica entre un descarnado imperio economicista sin paliativos y unhumanismo acorralado pero renaciente.

Otras organizaciones internacionales han venido operando en el mismosentido. ICCO por ejemplo, integra el enfoque de derechos humanos enel tema de políticas de servicios básicos y milita contra el Acuerdo Ge-neral sobre el Comercio de Servicios -AGCS o GATS en sus siglas in-glesas-.

Este Acuerdo no estriba en la liberalización y privatización de serviciossino en que otorga a este proceso un marco institucional, con compro-misos formales que se aplican a todos los países de la OMC y a los quese subordinan las políticas nacionales y tratados internacionales exis-tentes, sin fijar límites a la extensión y duración del proceso, hasta al-canzar la liberalización total y estableciendo unas normas que lo hacenirreversible en la práctica.

El objetivo del Acuerdo es garantizar mayor certidumbre a los paísesmiembros, en especial, respecto de que los mercados exteriores perma-necerán abiertos a sus actividades.

En resumen, la aceptación del AGCS supondría:

• el dominio de los mercados por un pequeño número de compañías pri-vadas;

• la pérdida de control democrático de los servicios públicos;• la caída de los precios a expensas de la calidad;• la reducción de la protección medioambiental;• la pérdida de servicios básicos y de puestos de trabajo.

ICCO predica que la liberalización en el ámbito internacional significa

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transferir poder hacia empresas transnacionales, las que de tal modo seapropian inclusive del diseño de las políticas públicas. Sostiene que lamercantilización de los servicios públicos abre nuevos mercados paraun oligopolio privado de proveedores de servicios, pero ofrece escasasventajas a los ciudadanos y que los servicios públicos se establecieronpara satisfacer las necesidades de las personas, no para el comercio y elbeneficio económico y que no pueden regirse por criterios de rentabili-dad sino de interés social.

De la sociedad de la información a la era del acceso

De igual manera que a la vuelta del siglo XIX, cuando los obreros semorían como moscas de cólera y tifus en las ciudades de Berlín, Lon-dres y muchas otras más alrededor del mundo, por no tener acceso alas redes cloacales y menos aún a las de agua potable, tales beneficiosno se consideraban necesarios para mejorar la “calidad de vida” dequienes vivían apiñados en los tugurios entorno a las fábricas sino un“lujo” de los habitantes de los barrios de ricos y su privilegio exclusi-vo, hoy no se puede concebir la vida sin el acceso a los servicios decable, Internet y telefonía celular. Pero no en todos los países del mundola conciencia social ni el derecho han evolucionado en tal sentido ysolo en algunos, la situación de la economía lo permite dando lugar auna serie de iniquidades.

La Sociedad de la Información es una consecuencia directa del fenóme-no a través del cual se lograra fusionar varias tecnologías que original-mente operaban independientemente y que se conociera con el nombrede “Convergencia Tecnológica”.

Hasta hace no mucho tiempo, el mundo de la televisión era completa-mente independiente del mundo de la informática; algo similar ocurríaentre las telecomunicaciones y la informática y otro tanto sucedía entrela televisión y las comunicaciones; sin embargo la necesidad de contarcon información de manera ágil generó el desarrollo de la Internet y conella la fusión de tales tecnologías independientes.

Hasta hace unos pocos años, la radiodifusión13 representaba junto a laprensa gráfica, el acceso a la información masiva en el ámbito de unalocalidad, de una región o de un país.

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Lo cierto es que los cambios tecnológicos permitieron el uso intensivoe integrado de la electrónica, la informática y las telecomunicaciones yla generación de redes de comunicación de alcance universal en el mar-co de un dominio más extendido, abarcativo del e-commerce, elteletrabajo, el gobierno electrónico, los desarrollos comunitarios y lasaplicaciones a la educación, áreas donde se verificaron grandes innova-ciones que cambiado para siempre el modelo para entender al mundo enlos tiempos de la convergencia tecnológica.

El desarrollo de la Sociedad de la Información en cada uno de los paísesha tenido distinto grados de evolución. En realidad todos estamos en lasociedad de la información, tanto los países más avanzados como losmás pobres, lo que ocurre es que muchos cientos de millones de perso-nas, aunque aún no disfrutan de sus ventajas, si padecen sus consecuen-cias.14

Internet constituye un vehículo que permite hacer llegar a los usuariostanto servicios ya existentes correo electrónico, texto, imágenes, video,sonido, telefonía como otros completamente nuevos, por ejemplo, laWorld Wide Web.

En un mundo en el que el control de los multimedios sobre los conteni-dos de la comunicación de masas representa uno de los aspectos másinquietantes de la Sociedad de la Información, Internet tiene la poten-cialidad de convertirse en una de las estructuras sociales más democrá-ticas y participativas que las nuevas tecnologías de la comunicaciónhayan traído al mundo.

Algunos de los principales aspectos que caracterizan la “era de la infor-mación” son los siguientes:

1. Omnipresencia de nuevas tecnologías de la información y la comuni-cación (TIC).

2. Sobreabundancia de información.3. Continuos avances científicos y tecnológicos en todos los campos del

saber, especialmente en bioingeniería, ingeniería genética, nuevas tec-nologías.

4. La mayor parte de la población activa de los países en los que se haconsolidado la “sociedad de la información” trabaja en el sector

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servicios y casi siempre con una fuerte dependencia de las nuevas tec-nologías para realizar su trabajo.

5. La “sociedad de la información”, sustentada por la voluntad de globa-lización económica y cultural, trae consigo una creciente libertad demovimiento. Muchas fronteras se diluyen y aumenta la libertad paralos movimientos internacionales de todo tipo.

6. Las nuevas tecnologías revolucionan la organización de los entornoslaborales y abren grandes posibilidades al teletrabajo.

7. Surge una mayor información del Estado sobre los ciudadanos.8. Se erige una tendencia hacia un “pensamiento único” (sobre todo en

temas científicos y económicos) debida en gran parte a la labor informa-tiva de los medios de comunicación social (especialmente la televisión),la movilidad de las personas por todos los países del mundo y la unifica-ción de las pautas de actuación que exige la globalización económica.

9. Se va reforzando la sensación de pertenecer a una comunidad mundial,aunque los países más poderosos van imponiendo su cultura (idioma,instrumentos y procesos tecnológicos...) amenazando la identidad cul-tural de muchos pueblos.

10. Según el “imperativo tecnológico”, la fabricación y utilización de he-rramientas es el factor determinante del progreso de la humanidad.

11. La población se agrupa en grandes aglomeraciones urbanas(megaciudades) donde muchas veces son necesarios desplazamientosimportantes para ir a los lugares de trabajo y de ocio.

12. En los países desarrollados hay una notable baja de natalidad (UniónEuropea), en tanto que en algunos países en desarrollo (China) se to-man medidas para contener una tasa de crecimiento excesivo.

13. Aumenta el porcentaje de personas que viven solas y aparecen nuevosmodelos de agrupación familiar. El alto índice de separaciones y divor-cios genera los consiguientes problemas para los hijos.

14. Existe una mayor incorporación de la mujer al trabajo, dedicando me-nos tiempo a la familia. Las posibilidades de actuación social de lamujer se van igualando a las del hombre en la mayoría de los países,aunque en otros este proceso se ve fuertemente dificultado por sus tra-diciones religiosas.

15. Las personas necesitan una formación continua a lo largo de toda lavida para poder adaptarse a los continuos cambios que se producen ennuestra sociedad. No se trata de simples “reciclajes”, sino de comple-tos procesos de reeducación necesarios para afrontar las nuevas de-mandas laborales y sociales.

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16. Media una tendencia a un relativismo ideológico (valores, pautas deactuación...) que proporciona una mayor libertad a las personas paraconstruir su propia personalidad, aunque encuentran a faltar referentesestables sobre los que construir su vida.

17. También emergen nuevos valores que muchas veces se oponen abierta-mente a los valores tradicionales, creando desconcierto en una granparte de la población.

18. Hay una fuerte disminución del sentimiento religioso y del poder de lasiglesias tradicionales, aunque proliferan las sectas pseudoreligiosas yse refuerzan los planteamientos integristas musulmanes.

19. Grandes avances en la prevención y terapia sanitaria, consecuencia delos desarrollos científicos en ingeniería genética, nanotecnología, lá-ser, determinan un aumento progresivo de la esperanza de vida del mis-mo modo que aumentan las desigualdades de desarrollo (económico,tecnológico, de acceso y control a la información...) entre los países delmundo. Desde una perspectiva objetiva, parece que cada vez hay me-nos pobres, pero en cambio los pobres cada vez son más pobres. Ade-más, el modelo económico de los países desarrollados resulta ya insos-tenible para el planeta y desde luego inaplicable a todos los países.

20. La concentración de riqueza en unas pocas familias resulta cada vezmás escandalosa. Actualmente las 250 personas más ricas del mundoposeen la misma riqueza que el 40% más pobre de la población delplaneta (2.000 millones de personas)

21. Se va consolidando una globalización de la economía mundial que su-pone el desarrollo de grandes empresas y grupos multinacionales ac-tuando en un mercado único mundial.

22. Las mercancías y los capitales se mueven con gran libertad por todo elmundo (dinero electrónico). Las personas en general también.

23. La constante mejora (rapidez, seguridad, capacidad) de los medios detransporte (transporte aéreo, trenes de alta velocidad, carreteras...), con-juntamente con Internet hacen posible el desarrollo de la economíaglobalizada.

24. Los continuos avances científicos y tecnológicos introducen continuoscambios en las actividades económicas, en la producción, en la organi-zación del trabajo y en las formas de vida en general de las personas.La formación permanente resulta indispensable para poder adaptarse alas nuevas situaciones.

25. Frente a las organizaciones jerárquicas verticales de la etapa industrial,se tiende a las organizaciones en red (redes variables que se configuran

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según los proyectos, con un incremento de las actividades que se hacena distancia. teletrabajo, teleformación, telemedicina, telebanca...).

26. Se establece un valor creciente de la información y del conocimientoque se puede elaborar a partir de ella. Información y conocimiento vanadquiriendo una creciente relevancia económica como factor de pro-ducción (el uso de tecnología aumenta la productividad) y como mer-cancía (servicios de acceso a la información para la formación, el ocio).

27. Se observa un crecimiento del sector servicios en la economía. En unpróximo futuro, la gran mayoría de la población activa sociedad no vaa estar concentrada en producir alimentos ni en fabricar objetos, sinoen ofrecer servicios: procesar información o atender a las personas.

28. Se produce la consolidación del neoliberalismo económico. El fenó-meno de la globalización va acompañado de una ideología político-económica de corte neoliberal que considera positiva la globalizacióneconómica y del mercado, pero no ve tan necesaria la globalizaciónpolítica, ya que considera que el mejor funcionamiento de la economíaes aquel en el que hay pocas interferencias políticas.

29. Los incrementos de productividad que conlleva la integración de lasnuevas tecnologías en los procesos productivos es uno de los factoresque genera desocupación, especialmente en los trabajos menos cualifi-cados. Es un escenario que se podría caricaturizar diciendo que tene-mos un crecimiento continuado de la riqueza total y un crecimientoparalelo del paro.

30. La imposibilidad de acceder a la Red supone analfabetismo ymarginación.

31. Hay una creciente emigración de población de los países más pobres ycon conflictos hacia los países ricos, los cuales aún no han articuladomecanismos para integrarla o promover zonas de desarrollo en los paí-ses de origen que inhiban la marcha. En muchos países desarrolladosse configura una sociedad multicultural

32. La humanidad toma conciencia de las amenazas que se ciernen sobre elmedio ambiente a causa de la incontrolada actividad económica, peroaún no se han puesto medios suficientes para remediarlo. Las confe-rencias mundiales que se convocan para abordar el tema no cuentanaún con el apoyo decidido de los países más poderosos y desarrollados,que además son los que contaminan más.

33. Pese a la situación de paz entre las grandes potencias mundiales (espe-cialmente tras la caída del muro de Berlín, símbolo de la guerra fríaentre la URSS y USA), hay numerosos conflictos latentes o declarados

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entre pueblos, grupos étnicos y grupos resentidos por pasadas injusti-cias de tipo económico o social.

34. Se multiplican los focos terroristas y poderes mafiosos en todo el mun-do, y se configura un terrorismo capaz de desafiar a cualquier estado.

35. Los Estados no pueden controlar todo lo que ocurre en el ciberespacioglobal que carente de fronteras, escapa de cualquier control político ypasa a ser controlado por políticas técnicas y económicas de grandesempresas multinacionales.

36. La democracia se va consolidando en casi todos los países del mundo(quedan muy pocas dictaduras) “de jure” aunque no “de facto”. Noobstante se observan indicios de debilitamiento de la democracia (gru-pos fascistas, fanatismos, populismo, corrupción...) en algunos de lospaíses donde la democracia estaba más consolidada, y en general losciudadanos que disfrutan de democracia se quejan de su imperfectofuncionamiento

37. Hay una tendencia de los países al agrupamiento en grandes unidadespolítico-económicas, como en el caso de la Unión Europea, al tiempoque dentro de los estados resurgen los nacionalismos que reclaman (aveces con violencia) el reconocimiento de su identidad.

Ahora bien, eso no es todo. Imagine el lector que un día se despierta yse encuentra con que prácticamente todas las actividades que puededesarrollar fuera de su entorno familiar se han convertido en experien-cias por las que debe pagar previamente.

Según Jeremy Rifkin15, este panorama desolador formaría parte de uncambio fundamental que se está produciendo en la naturaleza de losnegocios: la irrupción de la “era del acceso”, una época radicalmentedistinta a todo lo que conocíamos hasta ahora.

Complejas redes comerciales reemplazan a los mercados, la importan-cia del acceso es mayor que la de tener propiedades, la mayor parte dela vida económica discurre en el ciberespacio, la cultura es mercancía,las relaciones interpersonales pagas son la norma y la experiencia devida se pone en venta. El yo autónomo se convierte en pura representa-ción en una sociedad concebida como un gran teatro.

Ya no es necesario acumular cosas -asegura el autor-, la vida enterase convierte en transacción comercial. El capital es el intelecto y la

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experiencia. La propiedad de objetos ha quedado obsoleta y el gran va-lor es el tiempo que se compra y se vende: en los negocios se habla delVTV (valor del tiempo medio de vida).

La gran pregunta económica es cuánto vale un ser humano, ya que todasu vida se convierte en mercancía porque el nuevo producto económicoconsiste en la compra y la venta de experiencias. Este es el panorama dela era del acceso que dibuja Rifkin.

La metamorfosis en la organización de las relaciones humanas a partirde la producción y el intercambio comercial de los bienes hasta conver-tirse en el acceso a las relaciones de servicios, entendidos como mer-cancías, supone un vuelco fundamental. Los mismos bienes se transfor-man en puros servicios, señalando el fin de la propiedad como un con-cepto definitorio de la vida social.

Los servicios no tienen el carácter de propiedad, solamente existen enel momento en que se prestan, no se pueden retener, acumular ni here-dar, los productos se compran pero los servicios se ponen a disposición.

En una economía de servicios, los lugares y las cosas no se transformanen mercancías; el que lo hace es el tiempo humano mismo. Los servi-cios suponen siempre una relación entre seres humanos y no una rela-ción entre una persona y una cosa.

La Era del Acceso se define, principalmente por la mercantilizacióncreciente de cualquier experiencia humana. Las redes comerciales detodo tipo y naturaleza tejen una red en torno a la totalidad de la vidahumana, mercantilizando toda experiencia de vida.

Durante los 80 y 90 se desregularizaron las funciones y servicios ofreci-dos por los gobiernos. Ahora la economía va por la última esfera de laactividad humana que restaba por mercantilizar: la cultura -dice SánchezVelásquez-.

Lo cierto es que el mero acceso, como forma de relación del hombre consu entorno, cambiará en el futuro el modo de concebir el derecho, no sólorespecto de los servicios públicos sino de todos los servicios en un marcoen el que la propiedad, podría llegar a tener una significación distinta.

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Los procesos de exclusión y las paradojas propiasde la era del acceso

La complejidad de los procesos de exclusión social deriva de la pre-sencia de diversos fenómenos de carácter económico, social, políticoy cultural, que se encuentran relacionados entre sí de formas muy dis-tintas.

Las profundas y extremas desigualdades sociales conducen a la exclu-sión cuando generan estructuras y condiciones de competencia en lasque amplios sectores de la población, por razones de su formación, odebido al lugar en el que habitan, etc., no pueden tomar parte.

En nuestro país, la pobreza generalizada se extendió durante la últimadécada, aunque sin embargo, algunos índices muestran que la parte dela sociedad incluida, vive en el “primer mundo”.

Sien embargo, las estadísticas en la Argentina dan lugar a la confirma-ción de una de las paradojas de la era del acceso. Así, el Programa Na-cional para la Sociedad de la Información distribuye al respecto la in-formación que suministra el Information Society Index 2002, según elcual, la República Argentina se encuentra en la posición trigésimo se-gunda, dentro de un grupo de cincuenta y cinco países que dan cuentadel 98% de las TICs16 existentes en ciento cincuenta países.

Ahora bien ¿cuál será la alternativa de inserción de los veinte millonesde pobres en la Argentina que no están en condiciones de usufructuarlos beneficios de la Sociedad de la Información entre?.

En la misma época que el Information Society Index 2002 augurabaun futuro promisorio para la Argentina un informe del Instituto Na-cional de Estadística y Censo (INEC) decía que el 57,5 por ciento dela población vivía en la pobreza, mientras que el 9,41 por ciento eraindigente; que casi el 58% de la población tenía un salario de $ 625 almes, es decir, menos de US$ 200, considerado insuficiente para com-prar los productos de la canasta básica. En tanto, los precios al consu-midor habían aumentado más del 40% ese año mientras que los suel-dos permanecían intactos.

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El rol del estado en la era del acceso

Trazar una semblanza del rol cumplido por el estado a partir de la deno-minada “reforma del estado”, excedería en mucho el objeto del presenteensayo.

En tanto, los resultados de la gestión vienen quedando a la vista. Unosbuenos, otros malos. Pero los elementos que sin lugar a dudas habrán deimplicar un factor determinante no sólo de la suerte de los serviciospúblicos sino de las próximas generaciones serán la conclusión de lamayoría de los reclamos que los accionistas de las concesionarias deservicios privatizados han interpuesto contra el país ante instancias in-ternacionales y el sentido de las decisiones que tome el gobierno a lahora de resolver sobre el futuro de las propias concesiones.

En cuanto al rol del estado en el futuro, desde una posición cercana alliberalismo se ha sostenido que en la medida en que muchas de los ser-vicios esenciales se prestan en un grado de competencia es posible tra-tarlas como una actividad comercial, eliminando si fuera posible a losentes reguladores sectoriales y delegando todo control en un organismode defensa de la competencia y eventualmente un organismo de defensade los usuarios donde éstos encuentren un ámbito ágil, competente yespecífico para plantear los conflictos que tengan o rediseñando talesentes y los marcos regulatorios para que sea posible llegar a un estadiode mayor liberalización y menor regulación.17

Desde el punto de vista que se ha sustentado en el presente ensayo, porel contrario, fronteras hacia dentro y a pesar de la globalización, sólo lanecesidad de superar el complejo proceso de exclusión generado en elúltimo cuarto de siglo tanto en el país y en el mundo en vías de desarro-llo podrá contener la eliminación de los estados nacionales como es-tructuras de diferenciación a escala internacional. De tal modo, de laenergía que se destine a tal objetivo dependerá la suerte misma del esta-do en la denominada era del acceso.

El rol de la economía social

Ante la premeditada ausencia del estado en el rol de moderador de laeconomía de mercado, es en el sector de la economía social en el que

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resurgirán las alternativas de satisfacción de las necesidades de un nú-mero creciente de excluidos en el ámbito mundial. Y no es la primeravez que esto pasa en la historia.

En efecto, el nacimiento del cooperativismo como fenómeno social tie-ne su origen en el cambio de paradigmas dominantes hacia principiosdel siglo XIX.

Las revoluciones industrial y mercantil trajeron, junto al avance tecno-lógico y la libre competencia respectivamente, problemas sociales yeconómicos que sacudieron profundamente la sociedad de aquel tiem-po, especialmente durante las crisis económicas de 1815 y 1837.

De aquella situación derivaron movimientos sociales como el “cartismo”en Inglaterra en 1837, que no lograron tomar directa atingencia en lacosa pública, como pretendían, fracasando en sus propósitos tras cruen-tas luchas sociales.

Sin embargo, en la búsqueda de nuevos caminos hacia la justicia, laintuición popular apuntaría a soluciones más simples: la asociación eco-nómica basada en el esfuerzo compartido y la acción solidaria comonuevo paradigma.

De esta manera nace en el distrito de Lancshire, Inglaterra, la “RochdaleSociety of Equitable Pioneers”, que adquiere existencia legal el 24 deoctubre de 1844. Esta asociación estaba conformada por veintiochopioneros -trabajadores desocupados de la fábrica de tejido de Rochdaletras una huelga-, que mediante el aporte de veintiocho libras a razónde dos o tres peniques semanales organizaron un almacén cooperativocon el propósito de reducir los precios de los productos para su propioconsumo.18

La recepción del fenómeno social que se inauguraba entonces19 fue ve-rificada por la legislación británica recién en 1852 dando lugar a la san-ción de la Industrial and Provident Societies Act. El Parlamento localexploró la realidad y la plasmó en un “mapa” legislativo adecuado a lostiempos que corrían.

Lo cierto es que en la actualidad como entonces, las cooperativas tienen

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como objetivo vender más producción, hasta llegar al límite del propiocosto de la misma; mientras que las empresas de lucro persiguen elmáximo beneficio que, en la mayoría de los casos, no coincide con lasmáximas ventas, sobre todo cuando tiene que llevar un servicio públicoa zonas de bajos consumos.

De ahí que en lo social, la verdadera misión de las cooperativas seaevitar la exclusión o reducirla al máximo posible.

La labor de la economía social en la prestación de servicios a la comu-nidad reconoce su origen en tiempos anteriores a la organización nacio-nal, en los que la gestión solidaria tuvo a su cargo actividades elementa-les para el bienestar de la sociedad, en especial el cuidado de la salud yalgunas otras que el Estado no había previsto entre sus objetivos bási-cos.20

Hacia fines de siglo XIX el perfeccionamiento de las formas asociativasnacidas como contrapartida del auge de la economía industrial en Euro-pa fue importada por las colectividades inmigrantes y lentamentereceptadas por la economía y la legislación local en varios segmentos,incorporándose de tal modo el mutualismo y la cooperación.

Antes de que la legislación nacional se ocupara de su organización yfuncionamiento, en 1887 se creó la primera Cooperativa Telefónica21.

En tal sentido el cooperativismo ha significado en la Argentina un inte-resante movimiento social responsable del verdadero intento de univer-salización de los servicios públicos en aquellas áreas en las que la pres-tación de los mismos no aseguraba una rentabilidad acorde con las ex-pectativas de la economía de lucro, ni del propio Estado -otroraprestador.22

En épocas en que el rol mundial de aquél en la economía estaba signadopor la intervención directa, la Argentina mantuvo en materia de servi-cios públicos una política activa pero sólo en las más importantes ciu-dades del país. En tanto, en el resto de las localidades del interior, lainiciativa estuvo vinculada tanto a los gobiernos provinciales y muni-cipales como al cooperativismo del servicio público.

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Fruto de ello ha sido el desarrollo de gran cantidad de emprendimientosen los que el denominador común ha sido la necesidad de las pequeñaspoblaciones de contar con los adelantos tecnológicos que hacían la vidamás confortable.

Existen en la actualidad más mil cooperativas que prestan servicios sani-tarios, de telefonía, radiodifusión comunitaria23, sepelios, salud, accesoa Internet, y distribuyen agua, electricidad, gas envasado y por redes.

En tal sentido coincidimos con Ibarlucía en que de haberse marginadoaquéllas de tales actividades, otra hubiera sido la historia del acceso alprogreso de la mayor parte de las pequeñas localidades del interior.

A su vez, el cooperativismo ha aportado en la Argentina un valor agre-gado al desarrollo de la producción de bienes y servicios.

En efecto, aún en los extensos interregnos de la vida política del país enlos que la interrupción del orden constitucional dejó a la ciudadanía almargen de las decisiones y del control de la cosa pública, en todas aque-llas poblaciones en donde existía una cooperativa de servicios, ésta cons-tituyó para los pobladores un ámbito propio para el ejercicio de la de-mocracia -si bien restringido a los aspectos no agonales de la política24.Por eso puede decirse sin temor a errar que en sus asambleas se decidióen los últimos cincuenta años, buena parte del progreso de las pequeñaslocalidades del interior.

Las ventajas de la alternativa cooperativa en la prestación de serviciospúblicos locales son indudables.25

La gran difusión del modelo solidario de gestión de servicios públicoslocales se ha debido precisamente a las ventajas que reporta para elusuario, las que han sido reconocidas por la doctrina como fundamentoclave a la hora de evaluar el perfil del prestador. Entre otras puedencitarse:

• la apropiación local del capital invertido en el desarrollo del mismo;• el desarrollo de la economía regional;• el afiatamiento de una estructura apta para el desarrollo de objetivos

comunicacionales propios del nivel local;

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• la oportunidad de fomentar la iniciativa regional en la satisfacción denecesidades públicas;

• el mayor control sobre los fines y medios del emprendimiento;• la prevalencia de la justicia y del poder político locales en el control

externo del emprendimiento;• la mayor descentralización del poder económico;• el adecuado balanceo de las oportunidades económicas entre grandes y

pequeñas empresas en pos de la justicia social;• la posibilidad de acceso al servicio en áreas en las que las grandes em-

presas no tienen interés económico;• la localización de fuentes de trabajo dentro del área que servirá el

emprendimiento;• el aprovechamiento del efecto multiplicador de la nueva actividad eco-

nómica dentro del propio área;• la mayor inmediación en materia de atención al público;• la posibilidad de que el oyente se involucre en el control de todo el sistema;• el ensayo de una respuesta adecuada a la deshumanización de la comu-

nicación provocada por los procesos de globalización y monopolizaciónde los medios;

• el aseguramiento de una forma legítima y eficaz de cumplimiento de lafunción social de comunicar a los miembros de la comunidad;

• la instrumentación de la participación de los propios vecinos en la difu-sión de la información local, barrial y comunitaria que no tiene espacioen los medios masivos de comunicación;

• el fomento del empleo y la capacitación de personal locales.

La enunciación no pretende agotar el tema ni excluir otras ventajas quehacen de la alternativa solidaria, la más ventajosa para los usuarios.

En el mismo sentido, coincidimos con Bragulat en que “si prestamosatención a los componentes de la empresa social veremos que, en elcaso de las cooperativas y de las sociedades anónimas con participaciónmayoritaria de los usuarios, estamos en presencia de la demanda orga-nizada. En una estructura económica como la que estamos viviendo -sociedad de consumo-, si los consumidores se organizaran, pasarían aser comprador y vendedor a la vez. Es decir que los dueños de la empre-sa se comprarían a sí mismos el producto o el servicio. Por supuestoque esta situación teórica es envidiable para cualquier organizaciónempresaria ya que no sólo conseguirían el producto al mejor precio sino

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que lo recibirían en las mejores condiciones de calidad y además, laempresa social tendría una demanda constante -y en cierto modo cauti-va-, ya que es seguro que sus socios preferirán comprarse a sí mismos”.26

Sin embargo, todos estos aspectos teóricos tienen que corroborarse enla práctica para validar la afirmación teórica. Es decir, la empresa socialtiene que cumplir la función para la que fue creada con verdadera efi-ciencia. Para ello la organización debe ser eficaz; y para lograr eficaciaésta debe coordinar perfectamente todos los factores de manera armóni-ca. Especialmente tiene que poseer el capital, los recursos humanos y latecnología adecuada.27

En el mismo sentido se pronuncia Peter Davis aludiendo a la que deno-mina “ventaja competitiva” del modelo cooperativo, que define comola mayor o menor habilidad de cada cooperativa para ser percibida en elmercado y en las mentes de los accionistas como una organización ba-sada en la integridad y la transparencia de los motivos, con el objeto derealizar los intereses mutuos de sus asociados en tanto éstos sean com-patibles con los de los clientes no sólo como consumidores sino consi-derados en la dimensión social del proyecto.28

Un cambio de paradigmas

El desarrollo tecnológico parece haber sido el detonante hacia el finaldel milenio de un significativo cambio de paradigmas en cuyo contexto,la globalización, la concentración creciente, la transnacionalización delos intereses económicos y el abandono por parte de los estados de aque-llas funciones que otrora se consideraban inmanentes a la condiciónsoberana, son la moneda de curso legal mediante la cual se paga tributoal pretendido fin del trabajo29, fin de las ideologías30 y de la historiamisma.31

Asistimos a una segmentación social sin precedentes y no hablamos yade pobreza sino de “exclusión social”, para designar al fenómeno por elcual vastos sectores de la sociedad han sido expulsados al “averno” dela desocupación, la miseria, el desamparo y en suma, puestos a mercedde las reglas de un mercado en el que cada vez menos gente tiene algoque ofrecer a cambio de lo mínimo y necesario para la subsistencia. Sehabla del horror económico.32

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En síntesis, por primera vez en la historia, la barbarie es más segura quela civilización y la especie humana corre peligro de extinción enfren-tándose a nuevos límites ambientales, económicos, sociales y políticosrespecto de los cuales sobrellevar el “ajuste” va a requerir de fuerzasciclópeas, sobrehumanas.33

El hombre vive esa realidad atrapado entre la divisoria de aguas de losnuevos y viejos paradigmas, generando resistencias y aprovechandooportunidades.

En ese mismo contexto, los años noventa precipitaron un escenario enel que los gurúes del primer mundo recitaron sus dogmas frente a milesy miles de gerentes tan desorientados como ávidos de acceder a lasformulaciones mágicas del éxito para sus organizaciones, aún en mediode graves y fundadas sospechas de fraude.34

Y hacia fines de la década, una plétora de fracasos ha dejado la sensa-ción de que la única sentencia irrefutable en la materia es que cualquie-ra sea el paradigma dominante solo puede cosecharse lo que se siembray que el único modo de obtener buenos resultados es trabajar duro, cual-quiera sea el emprendimiento de que se trate. Por lo pronto, el sector dela economía social no puede ser considerado ajeno a la Ley de la Cose-cha.35

Lo cierto es que el sector no lucrativo ha sido y es el verdadero motordel crecimiento en las sociedades y economías del interior del país yserá cada vez más importante durante los próximos años, a medida queun número cada vez mayor de tareas que durante los últimos treinta ocuarenta años se esperaba que fueran realizadas por el Estado, debanser asumidas por las organizaciones comunitarias.36

En ese sentido, el rol del sector social de la economía en épocas en quecomo éstas, el Estado parece haber abandonado su papel de gestor deldesarrollo, es precisamente su suplencia.

En efecto, para el neoliberalismo dominante el rol de aquél en los paí-ses emergentes ha quedado circunscripto a la administración de crisisrecurrentes, función a través de la cual hoy en día no logra asir siquierael concepto de bien común.

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Así, sus gobiernos parecen comportarse como monigotes poseídos porlas fuerzas del flujo de capitales y de la variación de las tasas de interésen los mercados internacionales, sin medios ni recursos efectivos paraevitar el despeñadero y apostando las pocas fichas de que disponen a lasgrandes corporaciones transnacionales.

Ante tal situación, las comunidades no se han dado el lujo de esperartiempos mejores: han tratado de expandir e integrar sus emprendimientosa fin de fortalecer la posición local.

Para ello muchas de ellas han intentado la planificación estratégica y laorganización de medios, recursos y acciones de modo convergente en-tre gobiernos, fuerzas vivas, empresas, universidades y organizacionesciviles, los que debieran pugnar constituirse en vehículos para la supe-ración de la situación y no como hasta el presente, en meros espectado-res o lo que es peor, en verdaderos responsables de la misma,37 al trazar“mapas” ontológicos y deontólógicos fraudulentos.

En efecto, muchas veces la legislación que emana de los órganos degobierno, la doctrina que se elabora en los claustros y la visión de lospropios líderes que proyectan el futuro de las organizaciones no soncoincidentes con el interés común. Son como “mapas” equivocados,inadecuados, falaces, causantes de la verdadera desorientación en quese sumen los pueblos. Pero afortunadamente, los mapas no son el terri-torio.38

El sector de la economía social no ha confiado en los “mapas” oficiales-arcaizados por el desinterés de las clases gobernantes o repentinamen-te remozados a la medida de las conveniencias de determinados gruposde interés-.

Tampoco ha confiado en los que a diario trazan los “gurúes” del primermundo y “copian” universidades y organizaciones -a riesgo de dar víalibre a proyectos inconfesables-.

Para expandirse y sobrevivir, la economía social propone el trazado deun mapa adecuado a los cambiantes paradigmas. Y en el intento, susdirigentes han revelado aptitudes de navegantes pioneros.

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A fin de cuentas, el mundo no se comenzó a descubrir merced a la tec-nología satelital: los pioneros de la navegación fueron trazando sus mapasal andar con la sola ayuda de las estrellas, considerando39 cada uno delos riesgos que asumían al soltar amarras.

Al comenzar se expresó que derecho, servicios públicos y gestión soli-daria han resultado ser categorías inescindibles a la hora de trazar unsendero entre la exclusión y el acceso, al menos en un mundo como enel que vivimos, en el que la exclusión es la regla y el acceso, parecehaber quedado bajo el control que una “extraña dictadura”40 ejerce so-bre todo derecho, toda opinión y sobre la cultura misma.

En tal sentido, el rol de la economía social en los próximos tiempos seráel de construir el sendero hacia la democratización del acceso a los ser-vicios públicos.

Notas

1 FORRESTER, Viviane, Una extraña dictadura, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires,2000.

2 Rifkin, Jeremy, La era del acceso. Primera edición, primera reimpresión, Paidós, Buenos Aires,2004.

3 Friedman; Thomas, citado por Enrique Olivera en “Las dos Globalizaciones”, La Nación, 2/7/2001.

4 Millones de africanos mueren sin acceder a las terapias retrovirales contra el HIV/SIDA. Véaseen tal sentido el interesante artículo publicado en La Nación del 27-05-01, “Salud: África nopuede esperar”, cuyo autor Salim Ahmed Salim, nacido en Tanzania, es Secretario General de laOrganización de la Unidad Africana. También puede consultarse en la Web en http://www.guiasolidaria.pccp.net.ar/documentos/africa-sida.htm

5 Para el autor, seguidor de la doctrina francesa del servicio público, las actividades de interésgeneral que, relacionadas con el cuidado de la salud y la prevención sanitaria de una manera uotra, son asumidas por la comunidad, constituyen una manifestación propia de aquél. En tantoen Argentina, el estado ha venido abandonando progresivamente no sólo la noción sino elcumplimiento de las obligaciones constitucionales al respecto, un grupo de entidades bajo losprincipios de la cooperación ha logrado unir en la Federación Argentina de Entidades Solidariasde Salud a prestadores de este rubro y de servicios públicos tras el objetivo de constituir unverdadero ariete en la lucha por la inclusión. En el emprendimiento -del que el autor participadesde la fundación-, intervienen las principales federaciones cooperativas de servicios públicosdel país, entre ellas FACE y FECOTEL.

6 Si bien los ejemplos parecen claros y contundentes, los jueces han debido ratificar la vigenciadel derecho a la salud como operativo. Paradójicamente, buena parte de la doctrina excluye a laasistencia sanitaria del concepto de servicio público.

7 Garrido Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, 9ª edición, Tecnos, 1989.

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8 Gordillo, Agustín, Reestructuración del concepto y régimen jurídico de los servicios públicos.En PAGINAS DE AYER, 2004-10, 29,http://www.laleyonline.com.ar y TRATADO DEDERECHO ADMINISTRATIVO, Parte General, Tomo 2, Ed. Macchi, julio de 1980,Capitulo XIII.

9 De la mano de Jacques Fournier, Consejero de Estado honorario, antiguo presidente de Gaz deFrance y de la SNCF.

10 En términos absolutos, la prestación y la cobertura de los servicios públicos se ha expandido enrelación con la década anterior. No obstante, esta ampliación no ha incluido a la población debajos ingresos ya que, la escasa rentabilidad de la prestación a ese segmento, hace que no seacontemplada en los planes de expansión de las empresas privatizadas por la incapacidad derepago de las inversiones necesarias para ello. La Tarifa de Interés Social (TIS) es el preciodiferenciado para el uso de los servicios públicos esenciales (agua, cloacas, electricidad y gas)dirigido a la población de escasos recursos. Supone además, el no corte de los servicios ante lacomprobación manifiesta de incapacidad de pago de las facturas y facilidades financieras parasaldar las deudas. El Poder Ejecutivo Nacional ha estado trabajando en un Proyecto de Leysobre Régimen de Tarifas de Interés Social, que si bien es perfectible, constituye una interesanteiniciativa. He aquí el texto del mismo.

11 En tal sentido, el cooperativismo argentino de servicios públicos hizo posible el desarrollo deéstos en las más recónditas latitudes del país.

12 Una cultura social. El servicio público. ATTAC-Madrid - Observatorio “Globalización y ServiciosPúblicos”, mayo 2001, en http://www.ugt.es/globalizacion/attac1.htm

13 Usamos el término del mismo modo que la legislación local, para aludir a la radio, la televisióny a los servicios complementarios.

14 Marquès Graells, Père, LA CULTURA TECNOLÓGICA EN LA SOCIEDAD DE LAINFORMACIÓN, UAB, Barcelona.

15 Op. Cit.16 Tecnologías de la Información y el Conocimiento17 Es el criterio del abogado Héctor Huici, autor del trabajo ganador del tema Regulación de Servicios

Públicos del Concurso “Soluciones de Políticas Públicas” que organizó la Fundación Atlas parauna Sociedad Libre y que se publica en la Web, http://www.atlas.org.ar/Archivos/pp11.pdf

18 CUESTA, Elsa, Derecho Cooperativo, Tomo I, Editorial Abaco, 1987.19 Sospechamos con Aaron Gleiser que los pioneros de Rochdale no hayan sido los primeros

cooperadores sino los más conocidos en su época..20 Véase KATZ, Ignacio, Al gran pueblo argentino salud!, Eudeba, Buenos Aires, 1998.21 BALAY, Esteban, Bases del ordenamiento cooperativo en la economía social, citado por la Dra.

CUESTA, in op.cit..22 Actualmente prestan el servicio telefónico básico y otros servicios de valor agregado alrededor

de trescientas cooperativas, muchas de ellas en áreas consideradas económicamente marginales,no sólo por las actuales licenciatarias del servicio básico adjudicatarias de los bienes de la exENTEL -compañía telefónica estatal en liquidación tras el proceso de privatización de 1990-,sino por ésta misma en su época.

23 Es innegable la existencia de cooperativas dedicadas a la actividad a pesar de la ominosaprohibición del Art. 45 de la Ley de Radiodifusión, sancionada durante la dictadura militar quegobernó el país entre 1976 y 1983 y que como consecuencia del poderoso lobby multimediáticose encuentra aún vigente a casi dos décadas de reinstaurada la democracia.

24 Tal vez haya sido éste el origen del enfrentamiento secular en el ámbito local de determinadossectores políticos -tanto en tiempos de democracia como en los de dictadura- con el cooperativismode servicios. La política tiene dos fases, una agonal, que representa la lucha por acceder al podery mantenerse en él, y otra relativa a la gestión de la cosa pública. En tanto las clases políticaslocales se concentraron en la fase agonal, el cooperativismo se ha dedicado a la gestión delservicio público local -punto central de la gestión de la cosa pública-.

25 RODOFILI, Pablo B., La ley 24076 y la Subdistribución de Gas por Redes, conferencia dada

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durante las Primeras Jornadas Nacionales de Subdistribución de Gas, celebradas bajo el auspiciode la Dirección General de Cooperativas de la Provincia de Misiones, el Instituto de la EmpresaMunicipal y Cooperativa y el Instituto de Fomento y Apoyo Cooperativo (IFAC), Posadas, 1995.

26 BRAGULAT, Jorge, BRAGULAT, Jorge R., EL USUARIO, FACTOR DETERMINANTE DELA EMPRESA SOCIAL, conferencia dada en las Primeras Jornadas Nacionales deSubdistribución de Gas, celebradas bajo el auspicio de la Dirección General de Cooperativas dela Provincia de Misiones, el Instituto de la Empresa Municipal y Cooperativa y el Instituto deFomento y Apoyo Cooperativo (IFAC), 1995.

27 Opina también el autor citado que en general en este tipo de emprendimientos siempre es máscomplicado obtener el capital necesario, ya que tienen cómo capacitar recursos humanos y latecnología no es tan sofisticada como para que una empresa mediana no pueda acceder sindificultad a ella.

28 DAVIS, Peter, La Administración de la Diferencia Cooperativa, División Cooperativa de laOficina Internacional del Trabajo, Borrador de la traducción al español editada por COOPNET,Ginebra, Suiza, 1999.

29 BRIDGES, William, Cómo crear nuevas oportunidades de trabajo, Prentice-Hall Hisp. SA,México, 1997.

30 USLAR PETRI, Arturo, El fin del enfrentamiento ideológico, Venezuela Editores, Caracas,octubre de 2000.

31 FUKUYAMA, Francis, mentor de la denominada “teoría del fin de la historia”, y ex funcionariodel Departamento de Estado de los EEUU, equipara el fin de la Guerra Fría con el de la evoluciónhistórica. En la antípoda, véase GALEANO, Eduardo, “La teoría del fin de la historia: el despreciodel destino” en Ser como ellos y otros artículos, Siglo XXI Editores, México, 1992.

32 FORRESTER, Viviane, El horror económico, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires,1997.

33 POPCORN, Faith, Lo que vendrá, Granica, Barcelona, 1997.34 Muchas de las disciplinas en las que han descollado los denominados “gurúes” de los años

noventa no pueden reputarse científicas. En la actualidad, severos cuestionamientos doctrinariosexhiben sospechas en el mismo sentido respecto de disciplinas como la economía, de cuyamantención entre las categorías de los Premios Nóbel incluso se duda.

35 COVEY, Steven, El liderazgo centrado en principios, Paidós Empresa 22, México, 1998.36 DRUCKER, Peter, El líder del futuro, Ediciones Deusto SA, Buenos Aires, 1996.37 MENDOZA, Plinio A., MONTANER, Carlos A. y VARGAS LLOSA, Alonso, Fabricantes de

Miseria, Plaza y Janés, Barcelona 1998.38 DILTS, Robert, Liderazgo Creativo, Ediciones Urano SA, Barcelona, 1996.39 Los antiguos romanos usaban nuestro término “consideración” (cum siderium) con un sentido

especial. Ellos “consideraban” cuando acudían al auxilio de las estrellas para navegar.40 FORRESTER, Viviane, Una extraña dictadura, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires,

2000.

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Introducción

Las cooperativas de servicios públicos constituyen una relevante ma-nifestación de cómo la organización cooperativa puede contribuir a lasolución de las necesidades más diversas que puede experimentar lacomunidad. Por otro lado, también revelan el ingenio de quienes sehan propuesto resolver las necesidades y aspiraciones de la comuni-dad mediante el esfuerzo propio y la ayuda mutua.

En la Argentina esta experiencia cooperativa alcanzó un grado de de-sarrollo y diversidad que puede considerarse paradigmático. No es quesea única, pues cooperativas de esta clase también existen en otrospaíses, pero lo que resulta digno de destacar es que en nuestro país sehan desarrollado en numerosos sectores: electrificación urbana y ru-ral, provisión de agua, desagües y cloacas, telefonía, distribución degas, etc., a diferencia de lo que sucede en otros países donde, por locomún, solamente existen en alguno de dichos sectores.1 Además, enla Argentina estas cooperativas han surgido generalmente sin apoyoestatal y en algunos casos aun frente a una política estatal desfavora-ble, en tanto que en otros países el Estado ha sido promotor de suformación y desarrollo.

La difusión e importancia alcanzadas por estas cooperativas ha dadolugar a una variada problemática jurídica de características peculia-res, acerca de la cual se tratará a continuación tomando en cuenta al-gunos de los principales aspectos que ella presenta en la hora actual.Debe destacarse que hablar de problemas jurídicos no significa enmanera alguna tratar de cuestiones reservadas a especialistas puestoque tales problemas no son, en definitiva, otra cosa que las dificulta-des concretas que se plantean en la organización y el funcionamientodiario de las cooperativas, aprehendidos y conceptualizados desde elpunto de vista de la normativa que las regula.

Algunos problemas jurídicos de lascooperativas de servicios públicos

por Dante Cracogna

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Marco jurídico

El primer problema, que constituye asimismo el marco para la consi-deración de los otros que suscitan las cooperativas de servicios públi-cos, surge de su situación acaballada entre el Derecho Cooperativoque las rige en tanto ente de Derecho Privado constituido de confor-midad con una normativa específica (la Ley 20.337) y el DerechoAdministrativo, rama del Derecho Público que regula a los serviciospúblicos en general. Esta situación deriva de la circunstancia de quela cooperativa -como sujeto de derecho de naturaleza peculiar- se cons-tituye y funciona de conformidad con su régimen legal propio, esta-blecido en la ley de la materia pero, por otra parte, su objeto socialconsiste en una actividad (servicio público) que se halla sujeta a unaregulación especial.

De la aludida situación derivan inevitables problemas y conflictos quesurgen de la imposibilidad de delimitar con precisión los alcances deuna y otra legislación que convergen sobre la cooperativa y su activi-dad. Ello sucede con un agravante: que los principios sobre los quedescansan el Derecho Cooperativo y el Derecho Administrativo sondiferentes, lo cual contribuye a dificultar todavía más las soluciones.2

La política pendular seguida en el país con relación a los servicios pú-blicos y las importantes transformaciones producidas en este ámbitodurante la década de 1990 no han hecho sino cultivar un campo singu-larmente pródigo en conflictos, a lo que también contribuyó la emer-gencia del Derecho del Consumidor plasmado básicamente en la Cons-titución de 1994 y en la Ley 24.240.

Naturaleza de la concesión

Tradicionalmente la teoría del Derecho Administrativo ha sostenido quela titularidad de los servicios públicos pertenece al Estado por cuanto sevinculan al interés general que él debe atender.

La prestación de tales servicios puede realizarla el Estado directamenteo bien hacerla de manera indirecta por medio de concesionarios. Eneste último caso, el Estado otorga la concesión bajo estrictas condi-ciones previstas para asegurar una adecuada prestación del servicio -

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tanto en calidad como en precio- a fin de proteger al usuario. Ello asípor cuanto la finalidad que el concesionario persigue consiste en lu-crar mediante la prestación del servicio; por tal motivo es el Estadoquien fija las condiciones del servicio y controla su cumplimiento.

Es evidente que las cooperativas no encuadran dentro de las caracte-rísticas del concesionario convencional puesto que están constituidaspor los propios usuarios, de manera que no existe en ellas quien estéinteresado en lucrar con la prestación del servicio. De allí que la figu-ra jurídica de la concesión no resulte adecuada a la índole propia delas cooperativas de servicios públicos y que, consiguientemente, suaplicación resulte forzada y suela conducir a situaciones contradicto-rias con su naturaleza. 3

Por lo común esta notable diferencia de las cooperativas con los conce-sionarios comerciales corrientes no es advertida, o no es reconocida,por el Estado y por los entes de control, provocando serios problemas albrindar el mismo tratamiento a situaciones diferentes.

Condición jurídica de estas cooperativas

Cuestión que ha preocupado a la doctrina y que fue motivo de contro-versia es la relativa a la condición jurídica de las cooperativas de ser-vicios públicos; es decir, si se trata de entidades de carácter público ode carácter privado. Según sea la respuesta que se adopte surgirán con-secuencias muy diferentes.

Algún autor ha sostenido, refiriéndose a estas cooperativas: “La coo-perativa pública es una especie del género ‘sociedad cooperativa’, quetiene concedidas facultades de poder público. Se trata, pues, de unente empresario o modelo público prestacional, sometido a un régi-men especial de Derecho Público, que tiene por finalidad principaluna prestación pública, es decir, la gestión de los llamados serviciospúblicos.”4 Es evidente que si se acepta esta posición deben aplicárseleslas normas del Derecho Administrativo, por lo cual los actos coopera-tivos que ellas realicen deben reunir los requisitos del acto adminis-trativo y los contratos celebrados por estas cooperativas tendrán decarácter administrativo. Por fin, las “cooperativas públicas” serán sus-ceptibles de intervención administrativa.5

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Sin embargo, la doctrina mayoritaria ha puntualizado -con rigor- quelas cooperativas de servicios públicos son sujetos de Derecho Priva-do, sin perjuicio de que les sean aplicables determinadas normas delDerecho Público relacionadas con el servicio que ellas prestan; peroello no es suficiente para transformar su naturaleza de entidades pri-vadas. Podrá, en todo caso, afirmarse que tienen un fin de interés so-cial.6

Superposición de controles

Una inevitable consecuencia de la convergencia de distintas normasjurídicas sobre estas cooperativas es la superposición de controles ylas zonas grises en cuanto a la competencia de los organismos quetienen a su cargo dichas funciones.

Es claro que por aplicación de la ley que rige su constitución, organi-zación y funcionamiento, las cooperativas se hallan sometidas a lafiscalización pública de la autoridad de aplicación que estatuye la Ley20.337. La competencia de esta fiscalización está prevista en el Capí-tulo X y el organismo respectivo en el Capítulo XI de la mencionadaley, si bien este último ha sido objeto de sucesivas modificacioneshasta el momento actual en que se denomina Instituto Nacional deAsociativismo y Economía Social (INAES) que funciona en la órbitadel Ministerio de Desarrollo Social, conforme con el decreto 721/00.

Sin embargo, ha ido creciendo significativamente la ingerencia delos entes de control creados por los marcos regulatorios de los dife-rentes servicios públicos. Esta creciente importancia se funda en undoble orden de razones: en primer lugar, por tratarse de serviciospúblicos ubicados en la órbita del Derecho Público, se hallan sujetosal control del organismo administrativo competente por razón de lamateria y, en segundo lugar, por cuanto existe una notable tendenciageneral hacia la mayor preponderancia de los controles por el objetoen detrimento del control por la organización o forma jurídica de lossujetos de derecho.

Este estado de cosas ha ido llevando a que las cooperativas se encuen-tren cada vez más requeridas por una doble fiscalización con notablesuperposición de funciones y zonas de conflicto que entrañan serios

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riesgos y demandan una significativa atención, además de costos eleva-dos (muchas veces con tasas especiales) y frecuentes situaciones de in-certidumbre.

Asociación voluntaria

Conforme con el primer principio cooperativo, la asociación a una coo-perativa reviste carácter voluntario, es decir que se trata de un acto librey espontáneo de quien decide ingresar a la entidad. Este apotegma hasido tradicionalmente motivo de controversia en cuanto a su aplicaciónen las cooperativas de servicios públicos.7

Durante la vigencia de la anterior Ley de Cooperativas 11.388, el usode los servicios sociales estaba reservado a los asociados exclusiva-mente en virtud de la disposición del art. 2° inc. 13 de dicho régimen.Por lo tanto, quien quisiera utilizar el servicio público prestado por lacooperativa debía asociarse a ella; de otra manera, no tenía acceso aaquél. Esta situación motivaba una asociación prácticamente forzosapor parte de quien necesitara contar, por ejemplo, con el servicio deelectricidad.

Resultaba evidente el conflicto entre la mutualidad rigurosa impuestapor la ley (prestación del servicio sólo a los asociados) y el libre ingre-so. Ello así, toda vez que el servicio público suele constituir un mono-polio legal conforme con las condiciones de la concesión, o bien unmonopolio natural habida cuenta de las condiciones tecnológicas de suprestación (máxime en un estadio poco desarrollado del servicio). Porlo tanto, la disyuntiva era asociarse a la cooperativa o no acceder alservicio.

A tal punto se llegaba en esta cuestión que en 1941 debieron dictarselos decretos 89.792 y 90.108 a fin de posibilitar que las oficinas delEstado pudieran utilizar los servicios de estas cooperativas sin el requi-sito de asociarse a ellas.8 Esta disposición fue recogida por la Ley 20.337en su art. 20 que establece: “Cuando las cooperativas sean o lleguen aser únicas concesionarias de servicios públicos, en las localidades don-de actúen deberán prestarlos a las oficinas de las reparticiones públicasnacionales, provinciales o municipales, sin el requisito previo de aso-ciarse y en las condiciones establecidas para sus asociados.”

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Prestación de servicios a no asociados

La Ley 20.337 vino a innovar notablemente en esta materia al estable-cer que las cooperativas pueden prestar servicios a no asociados en lascondiciones que establezca la autoridad de aplicación y con la condi-ción de destinar los excedentes provenientes de tales operaciones a unacuenta especial de reserva (arts. 2°, inc. 10, y 42, último párrafo).

De esta suerte quedó superado el problema que planteaba la limitaciónimpuesta por la anterior ley de cooperativas, que era particularmentesignificativa para las cooperativas de servicios públicos toda vez que enlos demás casos resulta mucho más evidente el ejercicio voluntario delderecho de asociación puesto que los usuarios tienen a su disposiciónotras alternativas para satisfacer sus necesidades, tal como ocurre conlas cooperativas de consumo, vivienda, comercialización, seguros, etc.;es decir, no se ven constreñidos a asociarse a la cooperativa para talefecto.

En uso de su competencia reglamentaria, la autoridad de aplicación (exINAC) dictó la resolución N° 110/76 estableciendo las condiciones parala prestación de servicios a no asociados por parte de estas cooperati-vas. Básicamente, determinó que podían prestar tales servicios hasta unlímite del 25% del volumen de los servicios prestados a los asociados,medido en términos monetarios (art. 1º, inc. j) y en ningún caso en con-diciones más favorables que a los asociados (art. 1º, incs. f, g, h, i). Estaresolución fue modificada por la Nº 935/03 dictada por el INAES, lacual elevó el aludido porcentaje al 40% (art. 2º), disponiendo asimismoque las cooperativas que presten servicios a no asociados en un porcen-taje superior al 20% del volumen prestado a los asociados debenimplementar un programa de educación y difusión para concientizar alos no asociados acerca de los valores y beneficios de la acción coope-rativa, destinando al efecto un importe no inferior al 50% del fondo deeducación y capacitación cooperativa previsto por el art. 42 de la Ley20.337 (art. 2º).

Ahora bien, esta es la normativa de la Ley 20.337 y la reglamentaciónde la autoridad de aplicación, pero por otra parte existen las disposicio-nes de los marcos regulatorios de los distintos servicios públicos, dicta-dos por la Nación o las provincias según los servicios de que se trate.

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Estos marcos regulatorios -concebidos para concesionarios comercia-les- y las reglamentaciones dictadas por los respectivos entes de con-trol establecen el derecho de cualquier usuario de acceder a los servi-cios que prestan estas cooperativas, en las mismas condiciones que encualquier otra empresa prestataria.

De esta manera aparece claramente planteado un conflicto de normasy también un subsiguiente conflicto de competencia entre los organis-mos de aplicación. En efecto, de acuerdo con los marcos regulatorios,no existe limitación alguna a la obligación de las cooperativas de prestarservicios a todo no asociado que lo requiera, en tanto que conformecon la reglamentación del INAES existe un límite estricto, ahora fija-do en el 40% del valor monetario de los servicios. Por lo tanto, cabepreguntarse qué sucedería cuando una cooperativa excediera ese lími-te en razón de la demanda de servicios por parte de no asociados.

Empero, hay todavía una cuestión más grave que la derivada de laexistencia o no de limitación de la prestación de servicios a no asocia-dos: por una parte, el obvio incentivo para no asociarse que representala posibilidad de acceder al servicio sin exigencia alguna y, por otra,el aliciente para que quienes son asociados dejen de serlo pues puedenobtener el reembolso del capital aportado y recibir igualmente el ser-vicio.9 Esta circunstancia provoca una gran dificultad para la incorpo-ración de nuevos asociados a la vez que impulsa el alejamiento dequienes lo son, dejando a la cooperativa en estado de languidezasociativa, corriendo el riesgo de convertirse en una mera prestadorade servicios a terceros, a la vez que pierde en forma sensible su capitalen virtud del alejamiento de sus asociados. Visto en perspectiva, esteproblema puede constituir una seria amenaza para el futuro de las coo-perativas.

El derecho del consumidor

La igualación en el tratamiento de los no asociados con el de los asocia-dos conduce a predicar la existencia de sólo “usuarios” como categoríaúnica y común de quienes son atendidos por las cooperativas de servi-cios públicos. Vale decir que frente a la cooperativa ya no resulta rele-vante la condición de asociado para la prestación del servicio (que cons-tituye la razón de ser del carácter de asociados).

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La apuntada circunstancia encuentra un adicional elemento coadyuvan-te: el amparo de la Ley de Defensa del Consumidor que suele ser esgri-mido -tanto por no asociados como por asociados- para obtener de lacooperativa un tratamiento de usuario exclusivamente sin tener en cuentala relación asociativa.10

Resulta, entonces, que un asociado disconforme en lugar de utilizar loscanales internos de la cooperativa para solventar sus quejas recurre di-rectamente a los organismos de defensa del consumidor argumentandosu condición de usuario, tal como si fuera un tercero ajeno a la entidad.Y dichos organismos efectivamente acogen el reclamo y le dan cursosin tener en cuenta que se trata de usuarios que son a la vez asociados -es decir propietarios y gestores- de la cooperativa que les brinda el ser-vicio, con derecho a intervenir en su gobierno y administración confor-me con las disposiciones legales y estatutarias respectivas. Vale decirque se ignora su condición de asociado, estimulándose una actuaciónajena a los canales propios de la entidad a la que pertenece.

El sentido de la defensa del consumidor y del usuario radica en asegurarsu protección frente a quienes le proveen bienes o servicios, entendién-dose que son sujetos diferentes y con intereses contrapuestos y que elconsumidor es la parte más débil de la relación. Pero en la cooperativason los propios usuarios los que se organizan para prestarse el servicio,con lo que desaparece la contraposición de intereses. Pierde, pues, sus-tento la defensa del consumidor.

Capitalización

Problema de especial importancia en las cooperativas de servicios pú-blicos es el de contar con el capital necesario para su normal desenvol-vimiento y permanente actualización de los servicios que prestan. Eneste caso, la constante innovación tecnológica que va produciendo exi-ge considerables inversiones que permitan asegurar un adecuado nivelde las prestaciones tanto a través del adecuado mantenimiento comomediante la incorporación de nuevas tecnologías.

Tales exigencias, propias de esta clase de cooperativas, se suman a laproverbial debilidad estructural del capital cooperativo en general puestoque el asociado se limita a la suscripción e integración de las cuotas

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sociales indispensables para acceder al servicio ya que no existe incen-tivo de dividendos sobre el capital ni posibilidad de gravitar con mayorpeso en las decisiones sociales a través de mayor aporte de capital.11

La insuficiencia de capital -que repercute en la necesidad de acudir a unfinanciamiento externo de significativo costo- suele convertirse en uncuello de botella puesto que las cooperativas no pueden determinar li-bremente las tarifas del servicio ya que ellas son fijadas por la respec-tiva autoridad concedente y muchas veces su nivel no permite hacerfrente a costos de financiamiento elevados, malos resultados económi-cos y consiguiente asfixia financiera.

Como solución para este problema se ha intentado, con buen resultado,la aplicación del capital proporcional autorizado por el art. 27 de la Leyde Cooperativas. En virtud de este sistema, los asociados aportan capi-tal en proporción con el uso del respectivo servicio -siempre que sehalle previsto en el estatuto- generalmente mediante un cierto porcenta-je del importe del consumo que se carga en la factura con imputación acapital. De esa manera, la cooperativa puede mantener permanentementeactualizado el nivel su capital, prorrateando su incremento entre los aso-ciados.

Por supuesto, la solución indicada, que es genuinamente cooperativa ycon sustento legal, puede ser implementada siempre y cuando existanasociados en una cantidad suficiente, pues si se produce el éxodo antesseñalado o la no incorporación de nuevos asociados al amparo de laposibilidad de acceder al servicio sin el requisito de asociarse, el reme-dio resultará manifiestamente insuficiente.

Otro problema susceptible de presentarse es la pretensión de los entesde control de no autorizar la capitalización proporcional con fundamen-to en que la tarifa fijada por el concedente es suficiente para compren-der todos los rubros -gastos, amortizaciones e inversiones- y que, porconsiguiente no puede cargarse al asociado ningún otro rubro. Tal pre-tensión se basa en una grave ignorancia de la naturaleza de la coopera-tiva, en la cual son los asociados los que deciden la forma de capitali-zarla, siempre dentro del marco legal y estatutario. Por ende, la capita-lización es diferente de la tarifa y nada obsta a que los asociados puedanresolver libremente a su respecto.

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La Ley 20.337 establece, con carácter general para todas las cooperati-vas, el derecho de libre egreso de los asociados dando el aviso que elestatuto prevea (art. 22). Para estos casos el estatuto puede limitar ladevolución de las cuotas sociales a un monto no menor del 5% del capi-tal integrado de la cooperativa conforme con el último balance aproba-do. Dicho porcentaje es aplicable en cada ejercicio y los casos que nopudieran ser atendidos, lo serán en los ejercicios siguientes por ordende antigüedad de las respectivas solicitudes (art. 31).

Con esa limitación porcentual el legislador ha querido evitar un éxodomasivo o corrida de capital que atente contra la viabilidad económicofinanciera de la cooperativa. Sin embargo, un drenaje del 5% anual delcapital social en forma sostenida se convierte en una sangría financieradifícil de sobrellevar. Por tal motivo, la autoridad de aplicación (exINAC) dictó oportunamente la resolución 1027/94 que autoriza suspen-der el reembolso de capital por un período limitado siempre que así loresuelva la asamblea mediante una mayoría especial de dos tercios.

Sin embargo, tal solución constituye en realidad solamente un paliativofrente al incentivo a renunciar como asociado, obtener la devolucióndel capital y continuar recibiendo el servicio como no asociado.

Aspectos políticos

El hecho de que el objeto social de estas cooperativas consista en laprestación de servicios que por su naturaleza abarcan a toda la pobla-ción del área respectiva, hace que las cooperativas de servicios públicospuedan movilizar a mucha gente cuando abordan iniciativas o proble-mas de interés general y, particularmente, cuando se trata de elegir susautoridades. De allí que se hallen, lógicamente, más expuestas a co-rrientes políticas internas y externas que otras clases de cooperativas deobjeto social más limitado y con número de asociados correlativamentemenor.

Por otra parte, en numerosas localidades las cooperativas de serviciosde servicios públicos suelen ser las empresas más importantes del lu-gar, tanto por el volumen de sus operaciones como por la cantidad depersonal que emplean y por las obras que realizan, lo cual las convierteen un referente muy importante para el gobierno municipal. Ello puede

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llevar a constituirlas en una alternativa para la carrera política y en unobjetivo apetecible para operaciones de esa índole, más allá de su signi-ficado empresarial e institucional.

Las aludidas razones llevan en muchos casos a que el proceso electoraltendiente a la elección de consejeros y síndicos se transforme en unapuja que excede las fracciones y líneas internas de la cooperativa paraubicarse en el contexto de una verdadera contienda que de manera máso menos encubierta enfrenta a diferentes líneas político partidarias.

En las cooperativas cuyo número de asociados supera los cinco mil, yque conforme con el art. 50 de la Ley 20.337 deben realizar sus asam-bleas generales por delegados elegidos en asambleas de distritos, estapolitización puede alcanzar extremos significativos puesto que el pro-ceso electoral puede durar varios meses entre que se organizan las listasde candidatos a delegados hasta que finalmente se realiza la asambleageneral y se eligen las autoridades de la cooperativa. Por otra parte, a lolargo de este proceso pueden suscitarse cuestiones que complican sudesarrollo, llegando hasta impugnaciones judiciales cuya decisión pue-de demorar años.12

Diversidad de servicios

Un rasgo que caracteriza a las cooperativas de servicios públicos en laArgentina es su multiactividad. Nacidas generalmente para organizar yprestar un determinado servicio (electricidad, telefonía, agua u otro),una vez que resolvieron esa concreta necesidad fueron pasando a enca-rar otras hasta llegar, por lo común, a prestar varios servicios diferen-tes, sean o no de los calificados como “servicios públicos”.13

De esta suerte, las cooperativas fueron aprovechando su organización einfraestructura para satisfacer diversas necesidades experimentadas porlas comunidades en las que actúan. Es obvio que de esa forma pudieronreducir los costos y al mismo dar adecuada respuesta a las aspiracionesde sus respectivas localidades convirtiéndose en muchos casos en laspioneras para la realización de obras y servicios de relevante interéscomunitario con una diversidad de actividades que resulta asombrosa.Estas cooperativas son la caja de resonancia de prácticamente todas lasiniciativas locales de interés común y los asociados consideran natural

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que sean ellas -como genuina expresión de la comunidad- quienes lle-ven a la práctica tales proyectos.

Como contrapartida de los beneficios de esa actitud de las cooperativashan surgido algunos problemas derivados de la realización de activida-des no previstas en el objeto social y que pueden comprometer la res-ponsabilidad de los consejeros que las decidieron. Ha de tenerse pre-sente que la cooperativa existe para cumplir el objeto social establecidoen el estatuto; por lo tanto, si se decide encarar una actividad no previs-ta en él debe previamente modificarse el estatuto para incorporarla alobjeto y luego debe organizarse contablemente la respectiva sección afin de determinar sus resultados, sin descuidar la posible aprobación deun reglamento que regule la prestación del nuevo servicio.

Con la sanción de los marcos regulatorios y sus respectivas reglamenta-ciones para diferentes servicios públicos se han impuesto exigencias deobjeto exclusivo o bien de administraciones diferenciadas que asegurenque el servicio en cuestión tenga claramente determinados sus costos,sus ingresos por tarifas y los respectivos resultados, evitando subsidioscruzados. De esta suerte suelen plantearse situaciones que limitan laposibilidad de prestación de diferentes servicios atacando así una de lascaracterísticas definitorias de estas cooperativas.

Asociación con el Estado

La Ley 20.337 vino en su momento a abrir nuevas y variadas posibilida-des de colaboración entre las cooperativas y el Estado que no se halla-ban contempladas en el régimen anterior y que resultan de especial inte-rés para las cooperativas de servicios públicos.

En primer lugar, el art. 19 de la ley permite que el Estado nacional, lasprovincias, los municipios, los entes descentralizados y las empresasdel Estado puedan asociarse a las cooperativas, salvo que ello estuvieraexpresamente prohibido por sus leyes respectivas. De manera que, conexcepción de los casos de prohibición expresa, pueden asociarse en lostérminos de la ley y el estatuto, realizando el respectivo aporte de capi-tal y utilizando sus servicios al igual que los demás asociados. Estaasociación implica una importante forma de colaboración que puedetraducirse en significativos aportes de capital en la medida que interese

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al Estado apoyar e impulsar el desarrollo de la actividad de la coopera-tiva, para lo cual debe tenerse en cuenta que se trata de la prestación deservicios públicos y que la cooperativa no persigue fin lucrativo, lo cualresulta congruente con la acción del Estado.

Además, el citado art. 19 permite una variante que facilita la posiblecolaboración entre el Estado y las cooperativas. En efecto, cuando elEstado en cualquiera de sus manifestaciones se asocie a la cooperativapuede convenir con ésta una determinada participación en la adminis-tración o fiscalización de sus actividades con la condición de que fueracoadyuvante a los fines perseguidos mediante la asociación y siempreque tales convenios no restrinjan la autonomía de la cooperativa.

Esta disposición abre un amplio campo para la acción común del Esta-do y las cooperativas en iniciativas de interés público pues posibilitaque el primero realice importantes aportes de capital que no están alalcance de las cooperativas y que pueda asegurarse un adecuado controlde dichos aportes mediante la participación en la administración de lacooperativa o en su fiscalización, conforme se establezca en el respecti-vo acuerdo. De esa forma se hace viable una verdadera empresa mixta14

que, sin perder el carácter de cooperativa, facilita encarar proyectos quecuenten con financiamiento estatal y administración privada no lucrativa.

Hasta ahora esta interesante perspectiva no ha sido desarrollada contodas las posibilidades que potencialmente contiene. En general, sola-mente se ha puesto en práctica el régimen de fiscalización por la autori-dad concedente previsto por el art. 104 de la Ley de Cooperativas, envirtud del cual representantes de la concedente pueden asistir a lasreuniones del consejo de administración y asambleas para fiscalizar elcumplimiento de las condiciones de la concesión y de las obligacio-nes estipuladas en favor de los usuarios. Advierte el citado artículoque los fiscalizadores deben ejercer sus funciones cuidando de no en-torpecer la regularidad de la administración y los servicios sociales,lo cual no siempre se observa por cuanto los representantes de la auto-ridad concedente suelen considerarse como miembros del consejo deadministración con facultades para intervenir en sus decisiones. Porotra parte, cabe señalar que esta fiscalización se agrega a la que reali-zan el respectivo ente de control del servicio y la autoridad de aplica-ción de la Ley de Cooperativas.

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Política en materia de servicios públicos

Los problemas jurídicos de las cooperativas de servicios públicos tie-nen directa relación con la política general en materia de tales servicios.

Así, durante el período en que los servicios públicos fueron prestadosforma directa por el Estado, desde fines de la década de 1940 hastafines de la década de 1980, las cooperativas fueron objeto de reiteradosintentos de absorción por el Estado, lo cual llegó a concretarse en algu-nos casos. Pero, en todo caso, eran consideradas una forma anómala deprestación y su actividad fue, en general, objeto de hostigamiento.

A partir del proceso privatizador iniciado en los años ’90, las coopera-tivas fueron consideradas una forma de prestación que debía ser susti-tuida por los grandes concesionarios comerciales y al no poder elimi-narlas se les impuso, a todo evento, un trato prácticamente igual a talesconcesionarios con total ignorancia de su peculiar naturaleza jurídica yeconómica. 15

En cada una de esas etapas los problemas derivan de la falta de recono-cimiento y trato adecuado a su condición. Por ello, la primera condiciónpara solucionarlos será brindarles un tratamiento adecuado a su natura-leza (no un privilegio); de allí en más será responsabilidad de las coo-perativas desarrollar su actividad de manera de cumplir eficazmente susobjetivos.

Notas

1 Hermann Schneider-Dante Cracogna, “Cooperatives for Public Services in Latin America”,International Handbook of Cooperative Organizations, edited by Eberhard Dülfer, Vandenhoeck& Ruprecht, Göttingen, 1994, págs. 750 y ss.

2 Estas cuestiones están tratadas en Dante Cracogna, “Naturaleza y régimen jurídico de lascooperativas de servicios públicos”, en René H. Balestra y otros, Cooperativas de serviciospúblicos, Intercoop, Buenos Aires, 1987, págs. 45 y ss.

3 Dante Cracogna, “La prestación de servicios públicos por cooperativas”, El Derecho, T. 136,pág. 885 y ss.

4 José Roberto Dromi, Derecho Administrativo Económico, Astrea, Buenos Aires, 1979, Tomo 2,pág. 55.

5 José Roberto Dromi, Derecho Administrativo Económico, Astrea, Buenos Aires, 1979, Tomo 2,págs. 76-77.

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6 Juan Carlos Cassagne, “La condición jurídica de las cooperativas prestatarias de serviciospúblicos”, en René H. Balestra y otros, Cooperativas de servicios públicos, Intercoop, BuenosAires, 1987, pág. 42; Tomás Hutchinson, “Las cooperativas prestatarias de servicios públicos.Algunos aspectos de su régimen jurídico”, ídem, págs. 147-148; Luis Armando Carello, “Lascooperativas de servicios públicos ¿personas públicas o privadas?”, idem, págs. 30 y ss.; DavidAndrés Halperín, “Consecuencias de la naturaleza de las cooperativas de servicios públicos”,ídem, pág. 104.

7 Cfr. las reflexiones de Alfredo Victorino Callejo sobre este tema en Los principios cooperativosy las cooperativas de servicios públicos, Intercoop, Buenos Aires, 1998, págs. 22-24

8 Bielsa, con su indiscutida autoridad en Derecho Administrativo, sostuvo que “ciertos serviciosson prestados por sociedades cooperativas, pero en este caso debe haber un régimen legal, y elservicio no es propiamente público, pues la sociedad cooperativa lo presta a sus socios.” (RafaelBielsa, Democracia y República, Depalma, Buenos Aires, 1985, pág. 151).Ver del mismo autor:“Las cooperativas y los servicios públicos. Aspectos jurídicos de la cuestión”, Serie Estudios Nº1, Instituto de Derecho Público, Universidad Nacional del Litoral, Rosario, 1940, págs. 27-33.

9 Dante Cracogna, Manual de legislación cooperativa, Intercoop, Buenos Aires, 1998, pág. 51.10 La cuestión de las cooperativas y el Derecho del Consumidor está tratada en Analía G. Bilotto,

¿Consumidores o asociados? La inadecuada aplicación de la Ley 24.240 a las cooperativas,Posgrado en Economía Social, UNTREF, 2003, mimeo.

11 Dante Cracogna, “El problema del capital y el financiamiento cooperativo” en EstudiosCooperativos, Unidad de Estudios Cooperativos, Universidad de la República, Montevideo,noviembre 2001, págs. 12 y ss.

12 La particular situación de estas cooperativas con más de cinco mil asociados motivó la elaboraciónde algunos proyectos de ley orientados a establecer que la elección de los delegados sea realizadacada dos años, sin perjuicio de que las asambleas generales se efectúen anualmente, entendidoque de esa manera la actividad electoral se atenuaría.

13 Sobre este punto es interesante la caracterización de las “cooperativas vecinales” que realizanAlicia y Bernardo Drimer: “Con el nombre de ‘cooperativas vecinales’ denominamos a aquellascooperativas que proporcionan una amplia gama de servicios comunes a núcleos de poblaciónde limitada extensión territorial”, señalando que entre ellos pueden incluirse los servicios públicos.(Cooperativas vecinales, Intercoop, Buenos Aires, 1993, pág. 7).

14 Althaus las llama “cooperativa mixtas” (Alfredo A. Althaus, Tratado de Derecho Cooperativo,2ª ed., Zeus, Rosario, 1977, pág. 228).

15 Cfr. Dante Cracogna, “Las cooperativas y las privatizaciones” en Derecho Cooperativo.Tendencias actuales en Latinoamérica y en la Comunidad Económica Europea, Organizaciónde las Cooperativas de América (OCA), Ed. Antropos, Bogotá, 1993, págs. 375 y ss. DestacaCarello que en el proceso privatizador nacional se privó al país “de una herramienta participativade los usuarios que hubiera sido útil y positiva.” (Luis Armando Carello, “La experienciaprivatizadora argentina y las cooperativas” en Experiencias y perspectivas de las privatizacionesen la Argentina. Papel de las cooperativas, Intercoop, Buenos Aires, 1994, pág. 89. Por nuestraparte sostuvimos: “Por fin, como apreciación global, existen dos aspectos que no deben escapara la concepción de la privatización más allá de toda consideración técnica o económicacircunstancial puesto que se trata de una transformación estructural llamada a perdurar en eltiempo: en primer lugar que la privatización debe tener en miras el interés del usuario que es eldestinatario final de los servicios y quien le da sentido a la existencia misma de ellos y, ensegundo término, que la privatización no se convierta en un medio para sustituir la concentracióndel poder económico en manos del Estado por la concentración en manos de grupos privados.En todo caso, la descentralización económica y el respeto del usuario deben ser las guías paraorientar la privatización en el contexto de una transformación estructural de la economía consentido democrático.” (Dante Cracogna, “Las cooperativas en el escenario de las privatizacionesde los servicios públicos”, en Experiencias y perspectivas de las privatizaciones en la Argentina.Papel de las cooperativas, Intercoop, Buenos Aires, 1994, pág. 83).

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La Asamblea en la Cooperativa y losderechos de los asociados

por Elsa Cuesta

Concepto

La asamblea es la reunión de asociados convocados con arreglo a lalegislación y a los estatutos de cada cooperativa, para considerar losasuntos incluidos en el orden del día de la convocatoria, en cumpli-miento de la función de gobierno, la que se concreta a través de la vo-luntad colectiva, conforme a las mayorías que la Ley de Cooperativas yla ley interna, estatuto, establecen. El concepto expuesto surge de lapropia naturaleza del sistema, definido por la Alianza Cooperativa In-ternacional, en el Congreso del Centenario, celebrado en Manchester en1995 que dice: Una cooperativa es un asociación autónoma de personasque se unen voluntariamente para satisfacer sus comunes necesidades yaspiraciones económicas, sociales y culturales por medio de una empre-sa de propiedad conjunta, democráticamente gobernada De esta defini-ción, a propósito del tema que desarrollamos, nos interesa el conceptode gobierno democrático, que la definición destaca.

Vale la pena hacer una breve reflexión sobre la palabra democracia que,como todos sabemos, deriva del griego y en su sentido etimológico sig-nifica demos pueblo y kratos autoridad, adoptada en lo político, comoel gobierno del pueblo. Con el devenir del tiempo, la aplicación de lapalabra democracia se ha extendido y el término ha pasado a represen-tar también una forma de interactuar en las asociaciones que como en elcaso de la cooperativa, es parte de un sistema que permite que las per-sonas que han conformado la entidad, conduzcan la empresa en igual-dad de derechos y obligaciones de sus miembros, con arreglo a las le-yes, reglamentaciones y estatutos que en este último caso ellos mismosse han dictado para regir la empresa.

La deformación del significado del término democracia, aplicada a lacooperativa, ha llevado a no pocos intérpretes en las distintas esferas dela actividad pública a establecer en sus medidas y pronunciamientos,que quienes no son asociados, por ser parte de un Estado que se declarademocrático, deben gozar de los mismos derechos que los asociados,

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pero no soportar las mismas obligaciones, sean estas personas de exis-tencia física o ideal. Justamente cuando se pronuncian sobre deberes,en las cooperativas de servicios públicos, por ejemplo, recuerdan queno son asociados y por tanto no pesan sobre ellos, las obligaciones quedeben afrontar los asociados.

En esta tesitura, la palabra democracia, provoca una revolución cons-tante que permite ser partícipes de los más variados voluntarismos quepostulan amplias libertades normativas a la conquista de una nueva rea-lidad, fabricada a su medida.

La cooperativa no tuvo su origen en la igualdad genética de los hom-bres, que como sujetos son únicos e irrepetibles, sino como respuesta alas humanas necesidades. De allí el régimen de puertas abiertas, la neu-tralidad que en lo político, vemos vulnerada en nuestro país común-mente en el orden municipal o provincial, haciendo tabla rasa del siste-ma en beneficio de sus propios intereses.

De acuerdo al concepto que enunciamos en el párrafo precedente, de laasamblea cooperativa, solo pueden tomar parte los miembros de la coo-perativa, es decir los asociados, y ellos en cuanto se encuentren en lascondiciones estatutarias y reglamentarias, normativa que la cooperativaha sancionado para regir su vida institucional. Téngase en cuenta que lacircunstancia de ser usuario de un servicio, por ejemplo en una coope-rativa de servicios públicos, no los convierte en asociados, vínculo quederiva de un acto voluntario y libre por el que considerada la solicitudde ingreso y contraídas las obligaciones patrimoniales, suscripción eintegración del capital, la entidad, dentro de las normas legales yestatutarias, admite como asociado al postulante, si tiene capacidad paraprestar el servicio.

La asamblea es en la cooperativa: Imprescindible, porque de ella ema-nan las normas que rigen la vida de la misma, a través de la práctica dela democracia, que conforma una regla insoslayable del sistema.

Es Soberana, soberanía que se halla representada por ser autoridad su-prema dentro de la cooperativa, pero siempre subordinada a la ley, susreglamentaciones y el estatuto por ella aprobado, al que debe sujetarsecomo a la ley misma, mientras no sea modificado.

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El gobierno de la mayoría por el que se concreta la soberanía de laasamblea, debe responder al interés social que es aquel destinado asatisfacer los intereses de los asociados sin discriminación alguna, te-niendo en cuenta que los miembros de la cooperativa, en cuanto a aso-ciados, son titulares de iguales intereses. Así pues, cuando una mayo-ría impone una decisión ajena al interés social, tal resolución carecede legitimidad por privilegiar intereses sectoriales por sobre los so-ciales.

La asamblea tiene Facultades Indelegables. Debe ajustarse a la com-petencia establecida por la Ley y el estatuto. Bien es cierto que cuan-do ella es atribuida por el estatuto, puede modificarse, pero mientrasla asamblea no lo haga debe existir una observancia plena de previsio-nes estatutarias en la materia. Desde luego, las leyes no tienen conte-nidos inamovibles, pero mientras no se modifiquen rigen plenamente.

No tiene Carácter Permanente. La asamblea se reúne, solo cuando esconvocada conforme a la ley y al estatuto.

Es Ambito Natural para la Concreción del Principio Democrático.Ello es posible a través del derecho de participación e información en laasamblea que es igual para cada asociado, que dispone de un voto.

Integración de la Asamblea

La Ley de Cooperativas, ha previsto dos formas de integración de laasamblea. Una con la participación de todos los asociados individual-mente considerados, estatutariamente en condiciones de participar cono sin voto, según los casos y por otro lado, las integradas por delegadoselegidos de entre los asociados en asambleas electorales de distrito (art.50 de la ley citada) que en el caso de superar la cooperativa los cincomil asociados, deben obligatoriamente, constituirlas por delegados delos asociados, también asociados Una segunda posibilidad, de carácterfacultativo, se origina cuando el lugar de residencia de los asociados,estuviera distante del domicilio de la cooperativa, en cuya jurisdiccióndeben celebrarse las asambleas generales.

El procedimiento rige tanto para las asambleas ordinarias, como paralas extraordinarias.

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En el caso de las asambleas constituidas por todos los asociados, suparticipación queda garantizada por el estatuto que da derecho a ella, siel asociado se halla encuadrado en el debido cumplimiento de las dis-posiciones del mismo.

Del mismo modo, para integrar las asambleas primarias, con el únicoobjeto de elegir delegados por simple mayoría de votos, sus asociadosdeben hallarse ajustados a las disposiciones del estatuto y reglamentopara elecciones.

En general, los mayores inconvenientes en la realización y validez delas asambleas, se presentan en las constituidas por delegados y, particu-larmente, en las de servicios públicos en las que los miembros de lascooperativas abarcan la casi totalidad de las comunidades en las que sehallan insertas; ello ocurre desde la convocatoria a primarias, inconve-nientes que en la mayoría de los casos obstan a la prosecución del pro-cedimiento asambleario, conduciendo a intrincados conflictos que nosolo perjudican a las cooperativas como instituciones, sino a la conti-nuidad de la empresa por ellas gestionadas.

En nuestra opinión, ello es debido a la politización del proceso electoralde elección de delegados, vinculado no pocas veces con la persecuciónde intereses sectarios que generalmente ignoran las reglas de neutrali-dad del sistema. Por ello alguna vez, hemos sostenido, que el númerode diez mil asociados para establecer la obligatoriedad de realizaciónde asambleas electorales de distrito contenido en la legislación anterior,era más realista con la efectiva concurrencia a las asambleas de coope-rativas, que, en nuestra práctica del sistema, nunca tuvieron concurren-cia multitudinaria.

Ello a pesar de que somos defensores a ultranza de la participación efec-tiva de sus miembros, pero mientras la educación cooperativa no moto-rice a los asociados, debemos manejarnos con la realidad.

La ley de cooperativas, incluye en su contenido, la obligatoriedad de laeducación en la materia, que es uno de los principios fundamentales delsistema. Este deber se concreta en nuestra legislación, a través de losorganismos públicos de promoción y fiscalización cooperativa, y utili-zando los fondos de reserva destinados al respecto por la ley, de las

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propias cooperativas de primer grado o integradas federativamente, loque debiera corregir las desviaciones que conducen en el tiempo, a ladestrucción del sistema como tal.

Ciertamente la indiferencia del asociado a integrar con su presencia, lavoluntad del ente a través de la asamblea, no le imprime vigencia alprincipio de participación tan imprescindible para la vigencia auténticadel sistema.

Asambleas Ordinarias y Extraordinarias

Las primeras son las destinadas a considerar los ejercicios económicosy la gestión del órgano de administración, el Consejo de Administra-ción, que ha llevado la conducción de las operaciones que constituyenel objeto de la cooperativa y la actividad institucional cuya competen-cia la ley, su reglamentación y el estatuto, le atribuyen.

Las asambleas extraordinarias, se imponen por la necesidad de tratarotros asuntos cuando la urgencia de los mismos impide incluir en elorden del día de la asamblea ordinaria y que, desde luego, escapan a lacompetencia del Consejo de Administración. El art. 47 de la Ley 20337,dispone que la asamblea ordinaria, debe realizarse dentro de los cuatromeses siguientes a la fecha del cierre del ejercicio para considerar losdocumentos mencionados en el art. 41 (balance general, estado de re-sultados y cuadros anexos, memoria, informes del síndico y del auditory demás documentos) y elegir consejeros y síndico, sin perjuicio de losdemás asuntos incluidos en el orden del día.

Téngase en cuenta que la regla general es que todos los temas que pue-den ser considerados por las asambleas extraordinarias, pueden serlopor las ordinarias, pero los asuntos que la ley encomienda a éstas, nopueden ser tratados por las extraordinarias.

Dejamos a salvo los casos excepcionales de fuerza mayor en los quefuera necesario elegir consejeros por hallarse acéfalo el órgano de ad-ministración; no nos estamos refiriendo a situaciones sujetas a decisio-nes judiciales sobre cooperativas que tengan a los miembros del conse-jo con mandatos vencidos, pero en los que, pendiente realización de laasamblea ordinaria de una decisión judicial, se extienden los mandatos,

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para atender a la gestión ordinaria, hasta tanto la justicia se pronuncie yse superen los hechos que dieron fundamento al conflicto, que permitanla celebración de la asamblea ordinaria, con la seguridad que no gravi-tarán las mismas causas, para fundar acciones como las de nulidad quepuedan invalidar la asamblea.

Respecto de las asambleas extraordinarias, la Ley de Cooperativas dis-pone que tendrán lugar toda vez que lo disponga el consejo de adminis-tración, el síndico, conforme a lo previsto en el art. 79 inciso 2° (convo-car a asamblea extraordinaria, previo requerimiento al consejo de admi-nistración) o cuando lo soliciten asociados cuyo número equivalga porlo menos al diez por ciento del total, salvo que el estatuto exigiera unporcentaje menor. Se realizarán dentro del plazo previsto en el estatuto.La norma continúa estableciendo que el consejo de administración pue-de denegar el pedido (de los asociados) incorporando los asuntos que lomotivan al orden del día de la asamblea ordinaria, cuando ésta se reali-ce dentro de los 90 días de la fecha de presentación de la solicitud.

Convocadas en legal forma, art. 48 de la Ley 20337, disposicionesestatutarias y reglamentarias que de ella derivan, la realización de la asam-blea debe contar con el quórum establecido en el art. 49 de la ley citada.

Constituida la asamblea, con los requisitos que mencionamos, los aso-ciados por sí o a través de los asociados elegidos como sus representan-tes para ejercer el derecho de voto, en las cooperativas que lo admiten,o como sus delegados elegidos en asambleas de distrito, cuando así co-rresponda, para participar en la asamblea, estatutariamente yreglamentariamente, en condiciones de votar participan con su sufra-gio, para conformar las decisiones de gobierno de la entidad.

La sesión asamblearia se desarrolla sobre los temas del orden del díaque en forma precisa deben figurar en la convocatoria para la asamblea,aprobada por el consejo de administración y comunicada a los asocia-dos, acorde a las disposiciones estatutarias, y los artículos 48 y 52 de laLey de Cooperativas.

Son temas exclusivos de tratamiento por la asamblea, los enumeradosen el art. 58 de la Ley 20337, más las resoluciones que el estatuto, am-pliando la atingencia de la asamblea, reservara a su tratamiento.

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Las decisiones de la asamblea, adoptadas de conformidad con la ley, elestatuto y el reglamento, son obligatorias para los asociados, por dispo-sición del art. 6l de la ley en la materia. En el tema la mencionada ley,en el art. 62 ha previsto la impugnación de las decisiones, cuando lasresoluciones de la asamblea, sean violatorias de la ley, el estatuto o elreglamento.

En este aspecto, cabe reafirmar la limitación a la llamada soberanía dela asamblea, muchas veces sostenida como una facultad inapelable, estéo no de acuerdo con el orden legal. Obviamente, ello no es así; la sobe-ranía de la asamblea existe en tanto sus resoluciones respeten el ordenjurídico vigente.

La Cámara de Apelaciones Civil, Comercial, Minas Paz y Tributario deMendoza, en fallo del 31/07/92, ha establecido que el juez puede sus-pender a pedido de parte, si existieren motivos graves y no mediareperjuicio para terceros, la ejecución de la resolución impugnada. Dichasuspensión es, a nuestro juicio, una típica medida cautelar que requiereel cumplimiento de todos los presupuestos exigidos para la procedenciade las mismas.

Es importante tener en cuenta que algunos actos preparatorios en lascompulsas electorales, en el régimen de renovación parcial de autorida-des, por ejemplo, antes de la realización de la asamblea, alguno de losgrupos enfrentados, anticipan su decisión respecto de que de ganar laselecciones para integrar el consejo de administración, removerán a losconsejeros con mandatos vigentes, ameritan medidas judiciales queimpidan argumentos electoralistas, no siempre vinculados al interésgeneral de los asociados de la cooperativa.

Así, lo ha resuelto la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial,sala C con fecha 19/06/2002 fallo en el que expresó “Toda medida deno innovar procura el mantenimiento del statu quo, es decir, de unasituación de hecho o de derecho para asegurar de esa manera los bienesimplicados en la litis mientras ésta se sustancia y se decide, y los presu-puestos para su procedencia son los comunes a las restantes medidasasegurativas, es decir verosimilitud del derecho, peligro en la demora,etc. (Conf. Podetti “Tratado de Medidas Cautelares). En otro ordendice el fallo, resulta evidente la existencia de peligro en la demora en

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obtener la tutela jurisdiccional entendido como el riesgo que podría im-portar el retraso o duración temporal de los procesos. En la especie, yaha sido exteriorizada la voluntad de remover el directorio, y que porotro lado resulta palmario el conflicto existente entre los socios ….”.

Este es un ejemplo con el que pretendemos demostrar, que las resolu-ciones asamblearias, que vienen precedidas de artilugios electoralistasen los que los grupos privilegian sus intereses que anteponen al interésgeneral, son indudablemente judiciables, ya sea antes del pronuncia-miento de la asamblea o posteriormente.

Cuando en un claro abuso de deliberación, las decisiones responden aintereses individuales o grupales, no se está cumpliendo la finalidad delestamento de gobierno, la asamblea, que debe dar respuesta con susdecisiones al interés social, interés que como enseña L. Paez, no se tra-duce como el interés de la mayoría, mientras esa mayoría no representeel interés de todos los asociados, indistintamente.

Según Isaac Halperín, las deliberaciones de la asamblea, deben llenarlos siguientes requisitos:

1. La voluntad individual de cada miembro de la asamblea, debe orientarseal interés social.

2. La voluntad de la mayoría prevalece, por la imposibilidad práctica dealcanzar la unanimidad, y se presume que la mayoría expresa la volun-tad social. A ello nosotros agregamos que ello es así en tanto no se incu-rra en deliberación abusiva.

Lo que venimos expresando, concurre en apoyo de los legítimos dere-chos de los asociados que se hallen en condiciones de participar en laconformación de las resoluciones asamblearias, que cuentan en el siste-ma con las más amplias facultades de intervención en los debates, sinperjuicio que en algunas cooperativas se reglamente el tema para unmejor orden del desarrollo de la asamblea, siempre respetando el dere-cho de los asociados que integran la asamblea, a tomar injerencia en lasdeliberaciones, y consecuentemente, a votar las decisiones.

De lo expuesto derivan las consecuencias siguientes: 1) Indivisibilidadde la voluntad social, interna y externa. 2) Revocabilidad de las decisio-nes por la mayoría, salvo el respeto por los derechos adquiridos.

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Los requisitos que hacen a la validez y eficacia de las decisiones, segúnel autor citado, son de carácter intrínseco, referido a: a) la capacidadgenérica y específica, b) consentimiento no viciado por error, dolo oviolencia, c) deliberación inspirada en el interés social, y d) causa líci-ta. En cuanto a los requisitos de forma, señala a) la convocatoria regu-lar, b) que se efectúe la reunión, c) que se delibere y vote, y d) se redacteel acta pertinente.

Obligatoriedad de las decisiones

La validez de las decisiones de la asamblea, presupone la validez de lasdecisiones adoptadas por la misma. A ello nos hemos referido más arri-ba, al mencionar que pese a su ejecutividad, el juez puede suspender laejecución de la resolución impugnada. En orden a la brevedad nos remi-timos a lo antedicho sobre el tema.

El derecho del asociado a integrar la asamblea y participar con voz yvoto debe ajustarse a la ley, sus reglamentaciones y al estatuto dictado,respetando los contenidos previstos en el art. 8° de la ley 20337, queprecisamente en el inciso 7°, dispone que el estatuto debe contener lascláusulas necesarias para establecer los derechos y obligaciones de losasociados.

Todo asociado que se halle ajustado a derecho, sobre las premisas men-cionadas más arriba, se halla en condiciones de participar en la asam-blea. Nos hemos referido a los requisitos que hacen a la validez y efica-cia de las decisiones de la asamblea; ocurre en no pocos casos, quegrupos ajenos al interés social, se hallan enfrentados con otras parciali-dades que cuestionan la validez de la representación invocada, por ejem-plo cuando en los sistemas de presentación de listas de candidatos adelegados, que según las reglamentaciones internas de la cooperativadel ejemplo, debe acompañarse por la firma de un porcentaje de asocia-dos de los distritos que van a representar como delegados los postulantes,se descubre la falsificación de las firmas que figuran apoyando la lista.

Elevado el conflicto al poder jurisdiccional para que se pronuncie sobrela validez o nulidad de los mandatos, pendiente el pronunciamiento ju-dicial, toda asamblea realizada en la situación descripta, haría dudosa lavalidez de las resoluciones adoptadas por mayorías integradas por los

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representantes cuestionados. Producida la sentencia, por la que se hagalugar a la nulidad de la representación, dichas decisiones caerían puesla mayoría, si resultara del cómputo de las mandatos nulos, no se habríareunido, y la cooperativa como entidad y los consejeros como miem-bros del órgano de administración, si nada hubieran hecho para impedirla situación irregular descripta, serán responsables de los perjuiciosemergentes de la nulidad de las decisiones afectadas por la decisiónjudicial.

La simple lectura del comentario precedente, nos induce a tildarlo deperogrullada, pero la realidad es que la demora en los pronunciamientosjudiciales, y la ingerencia de órganos de fiscalización pública, que in-tervienen con medidas no muy ajustadas a derecho, agregan así maselementos de confusión, quedando los asociados de la cooperativa amerced de cualquier aventura. Estos hechos no son excepcionales, sedan en la práctica con frecuencia.

Derechos

En relación a la participación en la asamblea, el asociado tiene los si-guientes derechos: Derecho de voto, que es un derecho de carácterparapolítico, con que se concreta su participación en la vida institucional.A través del voto el asociado integra el gobierno de la cooperativa, querepresenta la voluntad social.

El voto tiene las siguientes características: a) Cada asociado tiene dere-cho a un voto, cualquiera que sea el número de cuotas sociales que po-sea (art,. 2° inc. 3° Ley 20337). Las cooperativas son asociaciones depersonas y la disposición mencionada, no puede ser modificada en nin-gún caso. Las excepciones a la regla han sido dispuesta por la ley citadaen el art. 85, al establecer el régimen de representación y voto de lascooperativas de grado superior, para las prevé las siguientes alternati-vas a elección de la cooperativa, proporcional al número de asociados,al volumen de las operaciones que aseguren la participación de todoslos asociados e impidan el predominio excluyente de alguno de ellos. b)El voto es un derecho inherente a la calidad de asociado. Por ello, no sepuede privar del ejercicio del derecho a ningún asociado El voto puedeser emitido por poder, si no está prohibido por el estatuto. Tal poderdebe recaer en otro asociado, pero nunca en un consejero, síndico,

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gerente ni auditor, y el representante no puede asumir tal carácter res-pecto de más de dos asociados. Esta limitación surge de los arts. 51 y 54de la Ley 20337.

Límites al derecho de voto

Conforme al art. 54 de la Ley 20337, los consejeros, síndicos, gerentesy auditores, estos dos últimos cuando sean asociados, pues va de suyoque si no lo son, tampoco tendrán derecho a la participación a que serefiere esta norma. Según lo previsto en la disposición mencionada, losmencionados podrán participar en la asamblea con voz, pero sin voto,en materia de balance, memoria y demás asuntos relacionados relacio-nadas con su gestión ni en asuntos vinculados a su responsabilidad.

Otra limitación al derecho a la participación de los asociados en la asam-blea, deriva de las reglas sobre los derechos y obligaciones establecidospor mandato del art. 8° inc. 7° de la Ley de Cooperativas, el estatuto ylas reglamentaciones dictadas en su consecuencia, debidamente apro-badas por la autoridad de aplicación del régimen legal de cooperativas.

En las asambleas electorales de distrito, y a los efectos de dar certeza alos actos eleccionarios, que es el fin de ellas, el procedimiento paravotar los delegados, requiere una anticipación a la celebración de laasamblea general y la confección de un padrón de las que surgirán quié-nes pueden votar y quienes pueden ser, de los integrantes del padrón,los futuros delegados. Debido a ello se ha autorizado administrativamentea cerrar el padrón con antelación, por ejemplo al cierre del ejercicio, alos fines de que los asociados intervinientes, electores o elegidos, seanquienes se hallan en condiciones legales, estatutarias y reglamentariasde ejercer dichos derechos.

El derecho a elegir o a ser elegido consejero o síndico, es también ejer-cido en el seno de la asamblea, conforme a los artículos 63 y 76 de la leyen la materia, y ello conforme a la reglamentación del estatuto o losreglamentos internos dictados conforme a la regulación legal, aprobadose inscriptos en el ente de aplicación del régimen legal de cooperativas.

El asociado tiene derecho a recibir información en la asamblea ordina-ria, en la que se debe considerar la memoria, el balance y demás estados

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contables que el órgano de administración de la cooperativa somete a lamisma, conforme a lo prescripto por el art. 47 de la Ley de Cooperativas.

También tiene el asociado, derecho a información en el desarrollo de laasamblea extraordinaria, acerca de los asuntos incluidos en el orden deldía.

Fuera de estos derechos que se ejercen en oportunidad de integrar laasamblea, el asociado como tal tiene otros que los ejerce en la formaprevista en la ley mencionada

El reverso de la medalla de los derechos de los asociados, los constitu-yen los deberes que, conforme a la ley y el estatuto, los asociados asu-men y cuyo incumplimiento obsta al ejercicio de los derechos entre losque cabe enumerar los inherentes a la participación asamblearia.

Deliberación

Las deliberaciones en la asamblea, deben estar inspiradas en el interéssocial, aspecto que se halla inescindiblemente vinculado a la validez delas decisiones de la asamblea. El móvil legítimo de las deliberacionesen la asamblea, es el interés dirigido a beneficiar a los asociados indis-tintamente, en forma idéntica y sin excepciones a todos ellos, en cuantoa la satisfacción de sus necesidades que dieron origen a la organizaciónde la cooperativa que integran.

La reacción inmediata a la afirmación precedente, es que la mayoríarepresenta el interés de la cooperativa. Sin embargo, se puede imponerla decisión de la mayoría, sin que dicha mayoría represente el interéssocial.

En este caso estamos frente al ejercicio abusivo de un derecho, por noresponder a la causa objetiva y al fin de la constitución de la cooperati-va, siendo de aplicación el art. 1071 del Código Civil, dada lainadmisibilidad del ejercicio abusivo de un derecho.

La participación de los asociados, ejerciendo los derechos que le asis-ten, bajo la premisa de haber dado cabalmente cumplimiento de las obli-gaciones que como miembro de la cooperativa, fijan las normas de apli-

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cación, no siempre se cumplen, pero la mayoría de las veces es debido ala ignorancia de los principios y disposiciones que conforman el sistema.

En las cooperativas que cuentan con numerosos asociados, principal-mente las de servicios públicos, el rol de pertenencia es ignorado en elaspecto sustancial, el carácter de asociado y como tal, dueño de la empre-sa que les presta servicios visualizando únicamente el papel de usuario.

Así en la mayoría de los casos, asumiéndose como simple usuario, de-clinan, por ignorancia, participar en las asambleas, dejando en loscoasociados que se involucran, las decisiones sobre la marcha de laempresa de propiedad conjunta que debe ser, conforme lo ha enunciadola Alianza Cooperativa Internacional en armonía con los principios delas cooperativas, democráticamente gestionadas.

Vale la pena hacer hincapié una vez más, en aquellos aspectos que sehallan vinculados inseparablemente de la cooperativa como asociacióny como empresa, que nacen de su definición, valores y principios, di-rectamente relacionados con el ejercicio de los derechos de los asocia-dos, en la asamblea cooperativa.

Al comienzo hemos destacado aspectos de la definición de la ACI en elCongreso de Manchester de 1995, que anticipan la manera en que de-ben operar estas entidades.

En nuestro derecho positivo, la cooperativa es una asociación de perso-nas, sujeto de derecho privado, propiedad de sus asociados, que debemanejarse de acuerdo con las normas en la materia que han receptadolos principios enumerados en los distintos congresos hasta el último delaño 1995, antes citado.

Cuando la definición sostiene que es una empresa de propiedad conjun-ta democráticamente gobernada, está sentando las bases que definen elsistema, incorporadas en nuestra legislación.

Según ella y la doctrina predominante en la materia, el gobierno de lacooperativa, es ejercido por los asociados a través de las resolucionesde la asamblea. Justamente la forma de gobierno, hace a la esenciadel sistema, por ello, es de fundamental importancia que el asociado

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concurra a la asamblea a participar, pero que lo haga además de ilustra-do sobre el temario del orden del día a tratar, con genuino conocimientode sus derechos en la cooperativa, de sus obligaciones y de los límitesde éstos que deben ser respetados por todos los asociados.

La Alianza Cooperativa Internacional, en el citado Congreso, ha hechoel enunciado de valores cooperativos, dentro de los cuales se destacanen cuanto a relacionados con el tema motivo de este trabajo, el de de-mocracia y responsabilidad social, asentados en valores éticos, de cuyoapartamiento nace la alteración que habitualmente observamos cuandopriman intereses grupales o individuales.

De los principios que, como dice la ACI, son pautas generales por me-dio de las cuales las cooperativas ponen en práctica sus valores, pone-mos el acento en aquellos directamente vinculados con el cometido dela asamblea, como es el control democrático por los asociado y el quese refiere a educación, capacitación e información, conceptos que apun-tan a un fundado papel como asociado y trascendente en la participa-ción en la asamblea que, como hemos sostenido, es el órgano de gobier-no de la entidad.

Cerramos estos comentarios, enfatizando el papel que toda cooperativacumple en el medio social en que se hallan insertas, concepto contenidoen el séptimo principio, “preocupación por la comunidad”. Mal puedequien desconoce el sistema dentro del que se mueve, propender al apo-yo del desarrollo sustentable, al que apunta entre otros objetivos el prin-cipio mencionado, si no parte de la base que ello es solo posible con lainclusión de los miembros de la comunidad, a los que debe posibilitarsela incorporación al sistema, sin vulneraciones a las normas que lo rigen.

La extensión a terceros de los derechos parapolíticos, económicos, etc..es la forma más eficaz de destruir a las cooperativas. Tal tesitura nacegeneralmente de procedimientos demagógicos que tratan de confundirla solidaridad con la anarquía. Así se propugna la participación en laasamblea de no asociados, sin reparar que dichos terceros van a confor-mar las reglas que rigen la empresa que recaerán sobre los derechos yobligaciones de los asociados, que son terceros respecto de ellos. ¿Quépensaríamos si tal atropello se produjera en relación a una sociedad decapital?.

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El Consejo de Administración y laSindicatura en las cooperativas deservicios públicos

por Armando Alfredo Moirano

Introducción

Abordar el tema de los órganos sociales en las cooperativas de serviciospúblicos no parecería exigir un análisis distinto desde que, en tanto coo-perativas regidas por la llamada ley 20.337(LC)1, la asamblea, el con-sejo de administración, la presidencia y la sindicatura van a funcionarmás o menos de manera igual a lo que lo hacen en otras clases de coope-rativas. Sin embargo, algunos aspectos merecen cierta consideración enespecial y la distinción estará dada por la complejidad que conlleva pre-cisamente la condición de prestadoras de un servicio público.

Como lo enseña el maestro Althaus, las cooperativas son personas jurí-dicas complejas de organicismo diferenciado, en el sentido que distin-tas actos que la ley atribuye a la cooperativa y el público en generalpercibe -correctamente- como realizados realmente por ella, en verdadcorresponden al desempeño de los distintos órganos sociales, porque lapersona jurídica es la titular exclusiva de las relaciones jurídicas queestablece. Esto así, porque el ente tiene la capacidad de derecho para elcumplimiento de sus fines, pero son sus órganos, integrados por perso-nas físicas, los que tienen la capacidad de ejercicio de esa capacidad dederecho y según sean los deberes y atribuciones que la ley atribuye acada órgano queda establecida a la vez su competencia.

Una característica genética propia de las organizaciones de la economíasocial es que los órganos sociales solamente pueden ser integrados porasociadas y asociados, siendo imposible la consideración de formarlospor quienes carezcan de esta condición. En un proyecto de ley de refor-mas a la ley 20.337 se estableció esa posibilidad, pero fue duramentecriticada por la doctrina.

1. La asamblea

En esta publicación colectiva el tema de la asamblea está desarrollado

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por la Dra. Elsa Cuesta, así que, agregar algo a lo que esta autora enseñees un atrevimiento. Sin embargo, me permitiré reiterar algunas ideas,no porque se le escapen a la eximia tratadista, sino porque estimo buenotenerlas presentes.

El colegio de asociados, es la reunión de estos convocados con los re-quisitos prefijados por la ley y el estatuto para resolver sobre las cues-tiones sometidas a su consideración. Se suele repetir que de la asambleaes soberana y esto es admisible solamente si se acepta que los otrosórganos sociales también lo son cuando, como en el caso de la mismaasamblea, actúen dentro de los límites de su competencia. Expresado enotros términos, la asamblea solo puede resolver válidamente aquelloque le difieren la ley o el estatuto y únicamente cuando esas cuestionesestén previstas en el orden del día, excepto los supuestos de la elecciónde dos asociados para suscribir el acta, del pase a cuarto intermedio, eldel artículo 59 LC y la decisión de iniciar en sede judicial la acciónsocial de responsabilidad, consecuencia de decisiones que pueden to-marse según el precepto citado y aplicable a las cooperativas por la re-misión que hace el artículo 118 LC, permitiendo la aplicación supletoriade la ley de sociedades comerciales (LS). Falta agregar que el orden deldía anunciado en la convocatoria fija en cada oportunidad la competen-cia de la asamblea y que esta es ordinaria o extraordinaria; eso de lla-marla general en materia de cooperativas carece de sentido, como sí lopuede tener en las sociedades anónimas. Por último, volviendo a lasoberanía, no es discutible la trascendencia que tiene la asamblea encuanto sus resoluciones son la expresión unilateral de la voluntad so-cial y de allí su importancia política que, sin embargo, lo le da unpoder ilimitado.

2. El consejo de administración

Es el cuerpo colegiado, integrado asociadas y asociados que elige laasamblea y que tiene a su cargo la dirección de las operaciones socialesdentro de los límites que fije el estatuto, dice el artículo 68 LC. Esto es,le corresponde realizar toda la actividad jurídica que requiera la realiza-ción del objeto social. La larga enumeración de funciones que detalla elartículo 55 del estatuto modelo elaborado por la autoridad de aplicaciónno es taxativa, sino enunciativa, porque a este órgano le correspondehacer todo aquello que sea necesario para el funcionamiento eficaz,

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eficiente y permanente de la cooperativa. Por ello, también se afirmaque la competencia de asamblea es de excepción -está preestablecidapor la ley y el estatuto- mientras que la competencia del consejo deadministración es de carácter residual: todo lo que no es competenciadel colegio de asociados, es competencia de este cuerpo.

El artículo 68 citado también hace aplicables supletoriamente las nor-mas del mandato, pero se trata de un concepto cuestionable, porque nohay contrato entre consejeros (o síndicos) y la cooperativa. En realidad,la compleja relación entre estos funcionarios y la entidad participa deun solo carácter del contrato de mandato, que es la posibilidad de laremoción de aquellos sin expresión de causa (art. 59 LC). Por ello, co-rresponde hablar de período de designación y desempeño y no de man-dato.

Que sea colegiado significa que funciona sujeto a las reglas de quórumy de mayorías (igual que la asamblea) más allá que sus integrantes seancolegas porque son asociados y asociadas de la misma cooperativa, re-unidos por una misma vocación e iguales obligaciones. Además expre-sa, conforme a la tradición de los cuerpos colegiados, que sus resolu-ciones, para ser válidas, deben constar en actas (como las de las asam-bleas). Es un órgano social de carácter permanente, porque actúa duran-te toda la vida del ente, desde su fundación hasta por lo menos la asam-blea que disponga la disolución, porque en esta oportunidad podrá re-solverse la liquidación a cargo de un liquidador o liquidadores, según loprevea el estatuto u otros regímenes especiales (art. 88 LC). Es necesa-rio, porque el estatuto no puede prescindir de este órgano ya que la leyno admite una cooperativa que carezca de este. Por último, está sujeto alcontrol permanente de la sindicatura y al no permanente de la asamblea.

Alguna vez se propuso para las cooperativas de trabajo con escaso nú-mero de integrantes introducir una variante unipersonal del consejo deadministración2, pero fue rechazada por la doctrina y mereció una muyfundada crítica del Dr. Aarón Gleizer. Es que la responsabilidad com-partida de la gestión social también hace a la vocación democrática delas cooperativas; esto lleva como de la mano a uno de los fundamentosesgrimidos para oponerse a la integración de este cuerpo por no asocia-dos, como proponía aquel proyecto de reformas a la regla estatal n°20.337.

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No obstante todo lo expuesto, la complejidad referida en el primer pá-rrafo de la Introducción, sobre la que se volverá al final de este trabajo,lleva a que con frecuencia a que la gestión social y económica de lacooperativa, sea cumplido por especialistas no integrantes del consejode administración, quienes tienen un conocimiento acabado de las dis-tintas disciplinas que hacen a la prestación del servicio y no solamentelas de carácter técnico, sino otras que hacen a las relaciones que la enti-dad debe mantener con el estado, las organizaciones sindicales, los en-tes de control técnico, etc.; esto se vincula con la problemática de laresponsabilidad de consejeros y síndicos, por cuanto el artículo 72 LCadvierte que la delegación no conlleva la exención de responsabilidad.

Prohibiciones e incompatibilidades

El tema de los impedimentos para acceder al consejo de administración,está tratado por el art. 64 LC. Dando por sabido cuáles son estas limita-ciones, sí cabe formular dos comentarios: uno válido para cualquier clasede cooperativa y el otro referido solamente a las de trabajo.

En efecto, el primer inciso de esta norma prevé el supuesto de los falli-dos por quiebra culpable o fraudulenta y el de los concursados, estable-ciendo un plazo para acceder al consejo de administración o lasindicatura. La cuestión se presenta porque la ley 24.522 de concursos yquiebras (LQ) suprimió el incidente de calificación de conducta quecontemplaba la derogada regla estatal 19.551. La inhibición del concur-sado que contempla el artículo 14, inciso 7) LQ, no tiene los mismosalcances que la inhabilitación de la ley de cooperativas, formulada deconformidad a las disposiciones entonces vigentes de la derogada leyde quiebras. La inhibición de la ley vigente solo subsiste para el quebra-do y las personas físicas del órgano de administración de una personajurídica declarada en quiebra (arts. 234 y 235 LQ). Esta inhabilitacióntiene un plazo de un año, que puede ser reducido o dejado sin efecto porel juzgador (art. 236 LQ) y también puede ser prorrogada o retomar suvigencia, si el inhabilitado es sometido a proceso penal y durará hasta elcumplimiento de la accesoria de inhabilitación que imponga el juez pe-nal si lo condena (LQ, id., último párrafo). Habida cuenta lo expuesto,corresponde una reinterpretación del precepto del primer inciso del ar-tículo 64 LC, más favorable a la situación de aquellos cuya inhibiciónfinalizó o fue dejada sin efecto.

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En estos términos, no mediando procesamiento en orden a los delitosprevistos por los artículos 176, 177, 178 y 180 del Código Penal, o me-diando sobreseimiento o absolución a su respecto, nada obsta a la reha-bilitación y dictada esta, no habría razón para impedir la candidatura deun asociado para ser elegido consejero (o síndico).

Se agregar que, si la prohibición o incompatibilidad existe al momentode la elección del consejero (o el síndico) la decisión de la asambleapuede ser impugnada de conformidad con lo revisto por el artículo 62LC. Si se produce con posterioridad a la asamblea, el consejo de admi-nistración, el síndico o cualquier asociado, puede pedir su remoción,para lo cual deberá celebrarse una nueva asamblea dentro de los cuaren-ta días de solicitada la remoción (art. 265 LS). Si la asamblea no hacelugar al requerimiento, cualquier asociado (incluidos, por supuesto, con-sejeros y síndicos que también lo son) puede solicitarla judicialmente(LC, art. 62).

Por vía estatutaria, suelen exigirse determinados requisitos que no re-quieren explicación, tales como: a) no tener deudas vencidas con la coo-perativa; b) que las relaciones con esta hayan sido normales y no hayancausado acción judicial; c) determinada antigüedad como asociado; d)plena capacidad para obligarse; e) determinado grado de instrucción.

El otro cuestionamiento a las previsiones del artículo 64, está referido alas cooperativas de trabajo, y si bien estas no son el motivo de estapublicación, nunca está demás hacer docencia a su respecto, aun comouna manifestación de integración cooperativa. El cuestionamiento re-sulta de la excepción que establece, mal, el tercer inciso de ese artículo:no pueden ser consejeros “las personas que perciban sueldos, honora-rios o comisiones de la cooperativa, excepto en las de producción o tra-bajo...” La crítica tiene fundamento en que los asociados de esta clase decooperativas no cobran sueldo, honorarios, comisiones, jornales ni sala-rios, sino un adelanto a cuenta del resultado anual y que, por esto mismo,participa de la naturaleza de este y nada tiene que ver con la contra-prestación por el trabajo cumplido en relación laboral o dependiente.

Miembros titulares y suplentes

Según las previsiones estatutarias la cooperativa podrá tener o no

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consejeros suplentes; su referencia aquí es al efecto de dejar aclarar unacuestión que aparece con alguna frecuencia: el consejero suplente esprecisamente esto, suplente, y como tal no integra el consejo de admi-nistración sino cuando es llamado a sustituir temporal o definitivamen-te a un consejero titular. Sin embargo, es de buena política que asista alas sesiones del cuerpo -obviamente, sin voz ni voto- para estar al tantode la gestión social y poder actuar con conocimiento suficiente cuandoocurra la oportunidad de desempeñarse en ejercicio. En rigor, los su-plentes solamente integran el consejo de administración en caso devacancia por cualquier causa (ausencia transitoria, licencia, renuncia,fallecimiento) de un titular. El reemplazo no está sujeto a formalidadalguna y no es necesario hacerlo mientras el consejo pueda sesionar conquórum suficiente, que es de la mitad más uno de sus miembros titula-res (art. 69 LC). Como en los deportes que se practican por equipos, lossuplentes están en el banco.

Los cargos sociales

Recogidas por la ley y las normas estatutarias de una larga tradiciónhistórica, las distintas funciones en el órgano de administración son asig-nadas a determinados consejeros que desempeñan los cargos socialesde presidente, de secretario y de tesorero (tres es también el númeromínimo de integrantes exigido por la ley).

Sobre las obligaciones de cada uno de ellos, no corresponde extenderseahora, pero sí precisar algunos conceptos. Es común, aunque no es obli-gatorio, que estos cargos sociales tengan reemplazantes previstos por elestatuto: vicepresidente, protesorero, prosecretario, etc.; en estos casos,cuando ocurre el reemplazo, se trata del desempeño en ejercicio (vice-presidente en ejercicio, por ejemplo). A falta de estos reemplazantesestatutarios, la vacancia puede ser cubierta por cualquier consejero y, dadoel supuesto de ley, por el síndico. Todo ello dependerá del número deintegrantes previsto en el estatuto y de los cargos sociales que este esta-blezca; dependerá también del modelo de estatuto que se decida utilizar.

Otros cargos

Debe considerarse, en vez de establecer cargos cuya utilidad es por lo me-nos dudosa, caso de la rebuscada secretaría de actas, que es aconsejable

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prever el cargo de secretario de educación, decisión a tomar por los ini-ciadores en la asamblea constitutiva o en cualquier asamblea posteriorque resuelva una reforma estatutaria. Crear esta secretaría es atender auna necesidad. En primer lugar por la importancia que tienen la educa-ción y capacitación cooperativas y la información dirigida al público engeneral, tal como lo exige la Alianza Cooperativa Internacional (ACI)para la subsistencia y el desarrollo de la entidad; luego, porque se esta-blece en el seno del consejo de administración una o un responsableconcreto del desarrollo de esa actividad y de dar cumplimiento a lasexigencias de los artículos 2º, inciso 8; 40, inciso 3; 42, inciso 3, y 46 LC.

No está demás señalar que la educación y capacitación no se agota enlos temas propios de la doctrina y los aspectos legales y contables delcooperativismo; las cuestiones que hacen a la gestión empresaria, suadministración, los temas estrictamente técnicos, también le correspon-den, porque hacen al desarrollo de entidades más fuertes, máscohesionada y más integradas.

Conforme a la formulación del quinto principio de la ACI, según elCongreso de 1995, también corresponderá a esta secretaría de educa-ción preocuparse por la información dirigida al público -especialmentea los jóvenes y a los líderes de opinión, dice la Alianza- para que algu-nas vez cese el intercambio de frases celebratorias y todo el pueblo co-nozca la naturaleza y los beneficios de la cooperación. La tarea a cum-plir en este aspecto es tan trascendente que, conforme a la dimensión decada entidad, será del caso analizar la posibilidad de crear una secreta-ría en el seno del consejo de administración encargada de esta materia.

Con igual criterio, cuando estén dadas las condiciones, también será deinterés prever en el estatuto el cargo de secretario de relaciones comu-nitarias, para dar cumplimiento al séptimo principio de la ACI y, denuevo, tener en el seno del consejo un responsable concreto para pro-gramar el cumplimiento de sus exigencias y concretarlo.

Con relación a los demás consejeros, aquellos que no tienen asignadaestatutariamente una función específica, con prescindencia de las tareasque pueda encomendárseles, debe señalarse que tienen un deber generalde vigilancia sobre la actuación la actuación del consejo de administra-ción y sobre la gestión social.

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El órgano de representación

A veces pasa inadvertido que la presidencia (la presidente o el presi-dente del consejo de administración) es el órgano de representación dela cooperativa (art. 73 LC). Además de la presidencia natural de la asam-blea y el consejo de administración, le corresponde toda la actuación depuertas afuera de la entidad; es decir, todo aquello que transcienda algrupo de los asociados, se realiza a través de la representación legal dela cooperativa que recae en la presidencia; tan así, que, estrictamente, laconvocatoria a asamblea debe firmarla el secretario, no el presidente,porque el primero lo hace cumpliendo lo resuelto por el consejo de ad-ministración y la comunicación aunque materialmente salga de los lí-mites físicos de la sede social, no sale de la esfera interna de la coopera-tiva. Pero cuando la entidad se dirige al exterior, a la autoridad de apli-cación y a otros organismos de control, según su actividad, a otra em-presa, etc., claramente, fuera de la esfera propia del ente, esa comunica-ción sí corresponde al órgano de representación, a la presidencia3. Todoesto, por supuesto, para el caso que el estatuto, conforme la autoriza elmismo artículo 73, no organice la representación plural.

La responsabilidad

De acuerdo con remisión que hace el artículo 118 LC, por aplicaciónsupletoria del artículo 274 LC, la responsabilidad de los consejeros ysíndicos, en su caso, por los hechos que puedan causar daño a la coope-rativa, sus asociados o terceros, durante el período de su designación ydesempeño, es de carácter solidaria e ilimitada.

Según el artículo 74 LC, parecería que los únicos supuestos de respon-sabilidad resultarían de violación a la ley, el estatuto o el reglamento, yel consejero solamente puede ser eximido de responsabilidad mediantela prueba de no haber participado en la reunión que adoptó la decisiónimpugnada (violatoria de la ley, el estatuto o el reglamento) o la cons-tancia en el acta de su voto en contra. Pero a esta causal, deben agregarselas otras que establece la ley 19.550, aplicable a las cooperativas por laprevisión del citado artículo 118.

Una de ellas (art. 59 LS) es por el mal desempeño del cargo y aunque elpatrón de “un buen hombre de negocios” no guarde correspondencia

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con las condiciones que son exigibles al dirigente cooperativo, este,consejero o síndico, también responderá cuando su actuación falte a lalealtad que le debe a la entidad o a la diligencia que debe guardar en sudesempeño. Como estas faltas solo pueden serlo contra la cooperativa osus asociados, la asamblea puede extinguir la responsabilidad resultante.

La otra causal de responsabilidad de consejeros y síndicos puede resul-tar del daño producido por dolo, abuso de facultades o culpa grave. Laprevisión sobre el abuso de facultades tiende a evitar que el consejo deadministración actúe en desmedro del derecho o los intereses de la coo-perativa, excediendo su competencia o violando el régimen de repre-sentación. El dolo es la actuación intencional, a sabiendas contraria aesos intereses o de terceros, en provecho propio o de terceros. El pro-blema se plantea con la conceptualización de la culpa grave, porque elCódigo Civil no gradúa la intensidad de la culpa, que, en cualquier caso,resultará de la imprudencia, la negligencia o la impericia en la acción oen la omisión, pero la ley ha querido que esa conducta alcance una cier-ta relevancia -que sea grave- para causar la responsabilidad, teniendoen cuenta, como señala Martorell4 el conocimiento que el consejeropueda tener de que su conducta causará un daño a terceros, a la coope-rativa o a sus asociados. En cualquier caso, el juzgador tendrá presentela regla del artículo 512 el Código Civil, para considerar las circunstan-cias de las personas, del tiempo y del lugar. No es igual, obviamente, elanálisis de una conducta en la cooperativa de hacheros santiagueñosque en la entidad que, tantas veces, es la empresa más importante deuna ciudad o de una región.

Los roles del consejo de administración

Como tal vez lo expresado haya puesto de manifiesto la trascendencia yla complejidad que entraña el desempeño de cargos en el consejo deadministración, sirve la oportunidad para resaltar que no se agotan enlas tareas que hacen a la realización del objeto social las responsabili-dades que incumben a sus miembros. Trabajo difícil, si los hay, es el deadministrar una organización de la economía social, porque a lo expre-sado debe agregarse una actividad permanente de concientización desus miembros (y muchas veces de los mismos colegas) porque a nadieescapa la dificultad de internalizar en cada asociada y asociado que sino estuviera la cooperativa, muy diferente sería, para peor, la calidad de

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vida de toda la comunidad donde la entidad se desenvuelve y presta susservicios.

No ha facilitado esa tarea la lamentable resolución n° 953/03 de la auto-ridad de aplicación que, sin fundamento válido alguno, aumentó al 40%el número de quienes pueden acceder a los servicios de la cooperativasin ser asociados5 porque no es lo mismo una entidad con 100 asocia-dos y 40 clientes, que otra que cuente con 140 asociados reales, supues-to que la magnitud de los terceros beneficiarios del servicio cooperati-vo sea medible en términos reales y no es menor, para evaluar este tema,considerar que cuando la cooperativa se pierde, se pierde para los aso-ciados, no para los terceros. Esta operatoria con no asociados, ademásde ser una muestra de debilidad y no de fuerza del movimiento solida-rio, tal como lo expuso Laidlaw6; pero además, por más que se esfuercela interpretación del artículo 4° LC, en esa operatoria no hay acto co-operativo, sino una mera operación de intermediación, con las conse-cuencias que en materia impositiva, entre otras, puede causar.

Resta un razonamiento que consejeros, síndicos y demás asociadas yasociados deben tener presente. El actual Ministro de Agricultura delhermano Uruguay, dijo una vez que “…un equipo de dirigentes serábueno en la medida que sea capaz de generar otros mejores7.”

3. La sindicatura 8

Se trata del órgano de fiscalización interna y con frecuencia su impor-tancia no es debidamente apreciada. En tanto órgano social, obviamen-te, es tan importante como los otros y, de acuerdo con Halperin, puedesostenerse que la razón de la sindicatura está en controlar permanente-mente la marcha de la administración social, la gestión del consejo deadministración, con el fin de prevenir abusos en detrimento de la coo-perativa, de los asociados y aun los terceros. No es el representante delos asociados, como suele reiterarse; si de su actuación resulta una me-jor defensa de los derechos e intereses de ellos, será por el debido ejer-cicio de los deberes que su competencia impone a la sindicatura. Es unórgano de carácter permanente, necesario e integrado por asociados queelige la asamblea y puede ser unipersonal o colegiado.

De acuerdo con el artículo 76 LC, la sindicatura puede estar a cargo de

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un síndico o más de uno en número impar, en este caso con la denomi-nación de comisión fiscalizadora; debe elegirse un número no menor desuplentes. Obsérvese, como medida de importancia de esta figura, quela ley no hace obligatoria la existencia de consejeros suplentes, pero síla suplencia de los síndicos. A esto se agrega que las operaciones deliquidación pueden estar o no a cargo del consejo de administración,según lo disponga el estatuto (art. 88 LC) pero la fiscalización de aque-llas está a cargo de la sindicatura.

Cuando el estatuto prevea una sindicatura plural -comisión fiscalizadora-deberá establecer también número impar de miembros y reglas de funcio-namiento (art. 76, 3er. párrafo). Al respecto, cabe señalar que la actua-ción de cada síndico en la comisión fiscalizadora es absolutamente autó-noma; si bien actúan en colegio, sus dictámenes u observaciones no tie-nen obligación de ser unánimes ni están sujetos a la ley de mayorías; ensu caso, el síndico disidente tiene todos los deberes y facultades de lasindicatura unipersonal, según surge de la aplicación supletoria del artí-culo 290 LS, por lo cual ante la inacción, desidia o complacencia de suspares, el disidente o los disidentes aun con la oposición de la mayoría pue-den actuar según sus convicciones y salvar así su propia responsabilidad.

En tanto órgano colegiado, la comisión fiscalizadora debe llevar librorubricado de actas (art. 76, in fine) en el que deben constar sus dictáme-nes, observaciones e informes, libro que -con el nombre de “libro deinformes de sindicatura”- también es obligatorio para la sindicatura sin-gular, según la exigencia de la resolución nº 1028/94 de autoridad deaplicación.

La ley no exige calidad profesional alguna en el síndico, como lo hacela ley de sociedades comerciales, pero establece un servicio profesionalde auditoría externa.

Prohibiciones e incompatibilidades

Alcanzan a los síndicos las mismas prohibiciones e incompatibilidadesestablecidas por la ley para los consejeros (art. 77, inc. 1º LC) pero,además, no pueden ser síndicos los cónyuges y parientes de los conseje-ros y gerentes, por consanguinidad o afinidad, hasta el segundo inclusi-ve (art. 77, inc. 2º LC). La razón del precepto es fácilmente entendible.

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Competencia

Sin perjuicio de otras disposiciones de la ley y de las que surgen de laley de sociedades comerciales, el artículo 79 de la ley establece la com-petencia de la sindicatura y el incumplimiento de los deberes que ella leimpone, puede causar su responsabilidad. Ellos, en el texto de la ley yagrupándolos según las distintas áreas de actuación de la sindicatura,son los siguientes: a) “fiscalizar la administración a cuyo efecto exami-nará los libros y documentos siempre que lo juzgue conveniente” (art.79, inc.1º LC). El precepto no fija una periodicidad; en todo caso, ellodependerá del criterio del síndico y de su permanente contacto con losauditores de la cooperativa; no obstante, la ley debió haber fijado unaperiodicidad concreta para el ejercicio de este control. El deber estálimitado al control de legalidad; el síndico no puede juzgar sobre elacierto o conveniencia de las resoluciones del consejo de administra-ción, excepto en los casos extremos que impliquen dolo o culpa grave y,por ello mismo, sean violatorias de la ley; b) en relación con lo anteriordebe “verificar periódicamente el estado de la caja y la existencia detítulos y valores de toda especie” (id., inc. 3º). Se trata, en especial, delos llamados arqueos de caja, para cuya realización el síndico puederequerir la asistencia del personal y los profesionales de la cooperativa(contador, auditor, etc.); c) debe “convocar, previo requerimiento alconsejo de administración, a asamblea extraordinaria cuando lo juzguenecesario; y a asamblea ordinaria cuando omitiera hacerlo dicho órganouna vez vencido el plazo de ley” (id., inc. 2º). Esto evidencia la impor-tancia de este instituto: en los momentos de extrema gravedad para lavida de la entidad, ante la inactividad o negligencia del consejo de ad-ministración, la sindicatura puede sacar a la cooperativa de su parálisisy superar la crisis; d) cuando se trate de una asamblea convocada por elconsejo de administración, puede hacer incluir en el orden del día lospuntos que considere conveniente (id., inc. 7º). La norma permite alsíndico someter al control de la asamblea las cuestiones que estime ne-cesario y hayan sido omitidas por el consejo de administración; e) debe“informar por escrito sobre todos los documentos presentados por elconsejo de administración a la asamblea ordinaria”. Este informe puedeaconsejar o no la aprobación de todos o algunos de esos documentos,aunque en la práctica raramente se observa que el síndico desaconsejesu aprobación y pida el rechazo por la asamblea. Esto no es una sutile-za, sino parte concreta de la responsabilidad del síndico, que debe veri-ficar la veracidad con la cual fue confeccionada esa documentación y si

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se ajusta a las exigencias normativas. El informe del síndico (o de lajunta fiscalizadora) es condición de validez para el tratamiento de esosdocumentos y su falta obsta a su consideración por la asamblea; f) lecorresponde “verificar y facilitar el ejercicio de los derechos de los aso-ciados” (id., inc. 10). El inciso transcripto es el que ha llevado a soste-ner que el síndico es el representante de los asociados, pero no es así: ladefensa de los intereses de los asociados resulta indirectamente de ladebida actuación de la sindicatura y no de una representación que notiene ni la ley le otorga; g) tiene la facultad de “asistir con voz a lasreuniones del consejo de administración” (id., inc. 4º). Es atribucióndel síndico el concurrir a esas reuniones; no es invitado, sino que asistepor derecho propio, correspondiendo al secretario del consejo citarlo acada sesión que se realice; h) en las circunstancias que fija el artículo65 de la ley, le corresponde designar consejeros para integrar el consejode administración (inc. 8º); otra vez, la importancia institucional quereviste la sindicatura; i) debe vigilar las operaciones de liquidación dela cooperativa (inc. 9º). Adviértase que la liquidación podrá estar o no acargo del consejo de administración según lo disponga el estatuto (art. 88LC) pero la ley exige que sea el síndico quien fiscalice esas operaciones;j) el último inciso del artículo 79, reiterando toda su normativa impone alsíndico “velar porque el consejo de administración cumpla con la ley, elestatuto, el reglamento y las resoluciones de las asambleas”.

En otros artículos, la ley establece: k) la firma del síndico como requisi-to esencial de las acciones9, representativas de las cuotas sociales art.26, inc. 5 LC) sin cuyo requisito carecen de validez; l) su participaciónen las asambleas, con voz pero sin voto cuando se trate de la memoria yel balance o cualquier otro asunto vinculado con su gestión. En las asam-bleas, al igual que los consejeros, no puede representar a otros asocia-dos (art. 54 LC); m) también con relación a las asambleas, está obligadoa impugnar judicialmente de nulidad, cualquier resolución que sea con-traria a la ley, el estatuto o reglamento (art. 62 LC); n) cuando le seasolicitado, informar a los asociados sobre las constancias de los librossociales y contables (art. 21 LC) excepto las del registro de asociados,al que estos tienen acceso directo.

Responsabilidad

Retomando el ejemplo deportivo puede decirse que, como el referí en el

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partido de fútbol, el síndico tiene tarjetas amarilla y roja; si no las usa,será responsable (art. 80, 1er párrafo) en términos similares a los yavistos para los consejeros y pondrá en evidencia su torpeza o, lo que espeor, su complicidad con el consejo de administración.

Ejercicio de sus funciones

Dispone la ley que el síndico debe ejercerlas de modo de no entorpecerla regularidad de la administración social y que la función de fiscaliza-ción se limita al derecho de observación cuando las decisiones signifi-caran, según su concepto, infracción a la ley, el estatuto o el reglamento(art. 79, 2° párrafo LC). El precepto apunta a dos cuestiones diferentesy de distinta entidad. La primera previsión es comprensible porque laactuación del síndico no debe convertirse en una disfunción de la ges-tión social, requiriendo intempestivamente información innecesaria osobreabundante. En casos así, el consejo de administración puede dene-gar lo solicitado; e incluso, en el supuesto que el síndico incumpla laobligación de no entorpecer y esta conducta se convierta en un proble-ma para la entidad y los consejeros, el consejo puede solicitar de laasamblea la revocación de la designación del síndico (o la comisiónfiscalizadora) y la inmediata elección de otro (art. 59, 1ª frase LC).

La segunda parte de la norma establece la calidad del control que deberealizar la sindicatura: se trata, fue expresado, de un control de legali-dad -si el acto se ajusta a la preceptiva legal, estatutaria y reglamenta-ria- y no de oportunidad o mérito, a no ser que se trate de casos extre-mos que impliquen dolo o culpa grave y, en consecuencia, violatoriosde la ley.

El último párrafo del artículo 79 establece el requisito de la observa-ción: “para que la impugnación sea procedente debe, en cada caso, es-pecificar concretamente las disposiciones que considere transgredidas”.Ello impone la obligación de señalar la norma legal, estatutaria o regla-mentaria lesionada por la resolución que impugna, sea asamblearia odel consejo de administración.

La norma se relaciona directamente con el segundo párrafo del artículo80, que establece la forma de la impugnación, porque impone al síndicoel deber de documentar sus observaciones o requerimientos. Siendo así,

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deberá hacer dejar constancia de su observación en el acta del consejo deadministración o de la asamblea, según se trate. El secretario, en amboscasos, no puede oponerse a este requerimiento y debe cumplimentarlo.

La comisión fiscalizadora, además, deberá hacer constar sus observa-ciones en su propio libro de actas y desde la resolución 1028/94, lasindicatura unipersonal debe llevar el “libro de informe de sindicatura”,para hacer constar sus dictámenes, informes, observaciones o requeri-mientos. Debe advertirse que las constancias de estos libros no eximensu responsabilidad si se omitió dar cumplimiento al deber de informar ala autoridad de aplicación y al órgano local competente, en su caso.

4. La auditoría externa

Atento que la ley no exige título profesional de abogado o contadorpúblico para el desempeño de la sindicatura, para cubrir posibles caren-cias la misma ley prevé lo que en su exposición de motivos denomina“un servicio técnico complementario de fiscalización privada”. Se tratade la auditoría externa con que la cooperativa debe contar desde su cons-titución y hasta que finalice, llegado el caso, su liquidación (art. 81 LC).Si bien el tema excede el título de este trabajo, su íntima vinculacióncon la sindicatura hace necesario formular algunas consideraciones.

La auditoría externa debe estar a cargo de un contador público matricu-lado, pero puede ser realizada por el síndico cuando tenga ese títuloprofesional; también puede ser cumplida por una cooperativa de gradosuperior o por una entidad especialmente constituida a ese fin (art. 81LC). En este último aspecto, muchas entidades de segundo grado delsector todavía están en deuda, porque pocas establecieron un serviciode auditoría para atender las necesidades de sus asociadas y facilitarlesel cumplimiento de la exigencia legal. Por lo demás, debe señalarse quees criticable que la sindicatura y la auditoría sean desempeñadas por lamisma persona, porque en tanto asociada o asociado, su necesaria obje-tividad como auditor puede resultar disminuida… o no existir.

Cuando la cooperativa lo solicite y su condición económica lo justifi-que, la auditoría externa debe ser realizada por el órgano local compe-tente de manera gratuita, quedando exenta de responsabilidad la coope-rativa si la autoridad administrativa no presta el servicio, lo cual será

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habitual atento la escasa dotación de personal con que regularmentecuentan los servicios administrativos del estado.

La auditoría externa no es un órgano social sino un servicio profesionalque debe contratar el consejo de administración, lo que es criticableporque si depende de este cuerpo, es humanamente comprensible quesu actuación pueda no ser objetiva. Lo ideal sería su contratación lofuese atendiendo a una resolución asamblearia dada según las propues-tas que puedan mocionar los asociados. Las funciones de la auditoríason exclusivamente técnicas al efecto de la revisión, control de las cuen-tas sociales y de la adecuación de todo el sistema de información conta-ble a los procedimientos preestablecidos; en tanto servicio profesional,debe actuar con absoluta independencia de criterio y sin compromisoalguno con las autoridades de la entidad.

De su actuación debe dejar constancia trimestralmente mediante los infor-mes que deben ajustarse a las exigencias reglamentarias de la autoridad deaplicación (resoluciones nº 155/80 y nº 583/89 de la autoridad de aplica-ción). Estos informes y el que debe producir sobre el balance general, de-ben asentarse en un libro rubricado especial (arts. 38, inc. 4º, 41 y 81 LC).

5. La complejidad adelantada

Como si lo expuesto no fuera suficiente para los consejeros y conseje-ras, síndicas y síndicos de cualquier cooperativa, cuando se trata de lasde servicios públicos, el tema de sus órganos sociales de administracióny de fiscalización interna tiende a complicarse, no por tratarse de entesde la economía social, sino porque, por su actividad además de las exi-gencias doctrinarias y del derecho cooperativo, son alcanzadas por lasdisposiciones de los distintos organismos vinculados al control o la con-cesión de los servicios que prestan; a esto se agrega que, incomprensi-blemente, el estado nacional y los provinciales (ejecutivos, legisladoresy jueces) todavía parecen no haber advertido la trascendencia social,cultural y económica de estas entidades, de donde las y los dirigentesdeben distraer enormes esfuerzos en una contienda permanente contrala desinformación, el desconocimiento y la torpeza política de muchosque dicen pertenecer y defender al campo popular.

Excepción hecha tal vez de las que prestan el servicio de telefonía, que

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lograron un señalado éxito con la creación de Comarcoop S.A., el pano-rama que se presenta para las cooperativas de servicios públicos, no esalentador y de aquí la necesidad de sus dirigentes (consejeros, síndicos,funcionarios) de estar siempre al día, no solamente con las exigenciaspropias de estas organizaciones, sino también con las que se derivan delservicio o los servicios de cada entidad. Esto entraña un desafío conti-nuo: la tarea de confrontar con la competencia de las empresas comer-ciales y con los funcionarios políticos o de la burocracia estatal. Estosúltimos rara vez comprenden la trascendencia antes referida del tercersector de la economía10.

En el sentido de lo expuesto, algunos ejemplos son sobradamente de-mostrativos: las cooperativas eléctricas están sufriendo el daño econó-mico y financiero causado por el decreto 392/03, que otorgó un aumen-to del sueldos a trabajadores que ya tenían un convenio colectivo detrabajo de muy buenas condiciones (n° 36/75) tal como lo es el de Luz yFuerza. El perjuicio resulta porque, en virtud de los innumerables ítemsde ese convenio, los aparentemente breves $ 224, - del aumento, suincorporación al sueldo básico produce un efecto en cascada que llega aelevar esa cantidad hasta los $ 1.000,- El Ministerio de Trabajo desoyócualquier sugerencia de las entidades del sector para morigerar esos efec-tos y esto así en un marco de tarifas congeladas desde 2.000.

Las cooperativas de agua potable sufren ese mismo congelamiento, sinadvertir quienes se oponen a cualquier recomposición tarifaria que, enun país como la Argentina, cuya superficie territorial es árida o semiáridaen el 75% del total, la obra de estas entidades es incomensurable entérminos de calidad de vida, salud y educación popular.

Las cooperativas proveedoras de gas licuado envasado perdieron la parti-da, que ya creían ganada, cuando de manera inesperada el Senado de laNación, porque otro había sido el discurso de funcionarios y legisladores,llegó a la conclusión que las garrafas son propiedad de las empresas y node los usuarios, (postura esta contraria a la sostenida por el cooperativis-mo) con lo cual beneficiaron a las transnacionales conocidas de siempre.

Por último, sin pretender que de verdad sea este el problema que cierre laenumeración posible, todas las cooperativas y en especial las de serviciospúblicos siguen soportando la prohibición doblemente inconstitucional

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del artículo 45 de la llamada ley de radiodifusión heredada de la últimadictadura cívico militar, inexplicablemente11 vigente. Y digo doblementeinconstitucional porque el precepto viola el principio de igualdad antela ley, el derecho de informar y ser informado, el de trabajar, el de aso-ciarse con fines útiles, la soberanía nacional y, además, por el origenespurio de la regla estatal que lo contiene.

Lo expuesto fundamenta la complejidad señalada al comienzo y justifi-ca la insistencia en la educación y la capacitación, además, desde luego,en la información, para que alguna vez esta difícil tarea de la adminis-tración y la fiscalización de las organizaciones de la economía socialsea más sencilla para todos y cada día más útil y beneficiosa para elpueblo, que en definitiva, es el único destinatario de los servicios que lasolidaridad organizó y desarrolló en todo el país.

Notas

1 Esta regla del estado (B.O., 15/5/73) fue dictada por un gobierno de facto. En lo sucesivo sellamará ley solo por comodidad, sin reconocer poder legislativo a ninguna dictadura cívico militar.

2 Error que el autor lamenta haber compartido.3 En rigor la nota en cuestión debería ser redactada en primera persona del singular y firmada por

el presidente, con la firma del secretario a la izquierda y más abajo, porque este no firma la nota,sino que refrenda la del primero. Esto se corresponde con la añeja tradición histórica de loscuerpos colegiados; en la Mutual Mariano Moreno se conserva el original de la provisión de uncargo militar realizada por la Primera Junta. Esta firmado por Cornelio Saavedra y más abajo, ala izquierda (tal vez no podría ser de otra manera ¿no?) por Mariano Moreno.

4 Ernesto E. Martorell, “Los directores de sociedades anónimas”, 1ª ed., Depalma, Buenos Aires,1994

5 En su momento, de nada sirvió al autor siendo funcionario oponerse al proyecto del actoadministrativo que aquí se critica.

6 Alexander Frazer Laidlaw, “Las cooperativas en el año 2000”. Hay ediciones de este estudioineludible de Idelcoop y de Intercoop.

7 María Esther Giglio, “Pepe Mugica, de tupamaro a ministro: el loco encanto de la sensatez”, 1ªed. Capital Intelectual, Buenos Aires, 2005

8 Así como el orden de los faroles no altera al alumbrado, la costumbre de tratar la sindicaturadespués de los otros órganos sociales no supone un menor valor de esta. Lo mismo pasa con losprincipios de la cooperación: todos valen igual, pero acá hay una excepción, si el de educaciónno se practica los demás se convierten en letra muerta.

9 Fue infortunado utilizar este vocablo propio de las sociedades por acciones. Hubiera sido preferiblehablar de títulos representativos de las cuotas sociales, como también lo hace la ley.

10 Tercer sector se utiliza aquí en sentido estricto, como hace ya mucho lo analizó y caracterizóGeorge Fauquet en “El sector cooperativo”, Intercoop Editora, Buenos Aires, 1962. Se hacenotar que el trabajo de Fauquet es apróximadamente de 1930.

11 Esto de inexplicable es un eufemismo; desde 1985 se sucedieron más de 100 proyectos de leypara sustituir esa infamia y ninguno prosperó. Algunos sedicentes representantes tal vez podríandar razón de su sinrazón.

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La exposición contable en las cooperativaspor Oscar Alpa

¿Porqué se necesita una norma contable?

La profesión contable se ha ido modificando en las últimas décadas, yen los últimos años a pasos cada vez mas agigantados. La mayoría delos profesionales de las Ciencias Económicas nos preguntamos habi-tualmente si son necesarios tantos cambios, y con tanta celeridad. ¿Porqué hemos entrado en esta vorágine que produce una continua exigen-cia de actualización en materia contable?.

Para poder contestar esta pregunta tendremos que realizar primero unabreve reseña histórica.

La contabilidad, como técnica de registración en términos monetariosde las operaciones comerciales, data de varios siglos atrás; sin embar-go; esta contabilidad eran un conjunto de pautas teóricas de “como ha-cer”. Pero estas pautas teóricas se fueron transformando en normas con-tables que trascendieron al campo de la aplicación práctica. Fue a partirdel caos económico de 1929 en Estados Unidos de Norteamérica - don-de varias empresas quebraron luego de presentar balances con una bue-na situación patrimonial y económica- que nacieron los “principios deContabilidad generalmente aceptados”. La necesidad se debió a que unmovimiento de empresas y profesionales creyeron indispensable clari-ficar la intervención del Contador Público al opinar sobre los estadoscontables de un ente.1

Esta escuela anglosajona -la doctrina europeo-continental por su parteno tuvo en sus comienzos la exigencia de pautas técnicas de presenta-ción- fue la base de la doctrina argentina. Con un comienzo confuso ennuestro país debido a la superposición de organismos emisores de pro-nunciamientos técnicos, han ido apareciendo a través de la historia los“principios de contabilidad generalmente aceptados” de las AsambleasNacionales de Graduados en Ciencias Económicas, las “recomendacio-nes”, “dictámenes” e “informes” del Instituto Técnico de Contadores

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Públicos de la Federación Argentina de Colegios de Graduados en Cien-cias Económicas, las resoluciones del Consejo Profesional de CienciasEconómicas de la Capital Federal, y, por último, las Resoluciones Téc-nicas (en adelante “RT”) de la Federación Argentina de Consejos Profe-sionales en Ciencias Económicas (en adelante “FACPCE”).

En el proceso de emisión de normas de la FACPCE, se pueden observar4 etapas diferenciadas. La primera de ellas, fue la emisión de la RT 1 y2 que definieron normas de exposición y de ajuste por inflación. Lasegunda etapa se produce al incorporarse el Consejo de Capital Federalque se emiten las RT 4,5, y 6 de ajuste por inflación, el Anexo A de laRT 6 como normas de valuación y las RT 8 y 9 como normas de exposi-ción. La tercera etapa se enmarca en el acercamiento de los criterios devaluación a la economía y por lo tanto se cambia los criterios de valuacióncon la RT 10, 12, 13, además de completarse la parte de exposición conlas RT 11 y 14.

La cuarta etapa, indica el acercamiento hacia las normas internaciona-les de contabilidad (en adelante N.I.C.) con la emisión de las R.T. 16,17, 18, 19, 20, 21, y 23. También se emite la RT 22 sobre valuación yexposición de las empresas agropecuarias que no tiene su inicio en lasnormas internacionales, pero sufrió su adaptación a las mismas. Sinembargo, existiría una nueva etapa, que significa la unificación de nor-mas contables entre todos los Consejos (Acta de Catamarca y res. 282)y con el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (res 312) y la adapta-ción de las actuales normas a la realidad de las Pymes. Por lo tanto, seestima que en el futuro puedan llegar a existir tres tipos de normas con-tables (fundamentalmente de exposición): las normas generales con dis-pensas para Entes Pequeños, las actuales normas generales para Entesmedianos que no cotizan en bolsa y las normas internacionales de con-tabilidad para los entes que realizan oferta pública.

Por otra parte, existe a nivel internacional y como producto de la globa-lización, una mayor presión para unificar las normas con el fin que unamisma empresa que cotiza en varios mercados internacionales no tengaresultados distintos según las normas contables a utilizar en cada país.La crisis originada en la falta de confiabilidad en los Estados Contablesde las empresas y en los Auditores producida en los últimos años a raízde los casos norteamericanos como ENRON y otros similares, o el caso

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Parmalat en Europa, ha producido una mayor presión de los organismosde control en la definición de normas técnicas que requieren un mayordetalle de las operaciones financieras.

Como podemos observar, los cambios producidos en los últimos añosen nuestro país fueron con este fin, sintonizar con la N.I.C., para locual, en muchos campos se ha avanzado al obtener una normativa queno estaba clarificada y que permitía distintas interpretaciones, mientrasque en otros ámbitos se cedió terreno donde la doctrina contable nacio-nal había avanzado según la economía argentina. Sin embargo, cabeaclarar que la unificación no ha sido lisa y llana, sino que se han reali-zado varios cambios respecto de las normas internacionales.

Asimismo, debe resaltarse el posicionamiento que ha obtenido laFACPCE como emisora excluyente de normas contables, ya que las re-soluciones han sido utilizadas directamente o con cambios menores,por los organismos de control como norma obligatoria, como los casosde la Inspección General de Justicia (y órganos similares en la provin-cia), la Comisión Nacional de Valores, etc. Además, también hay quedestacar que esta autorregulación de la profesión, ha evitado la inter-vención directa del Estado a través de leyes o decretos en el marco con-table, como es el caso de otros países, por ejemplo el de la RepúblicaOriental del Uruguay.

En conclusión, y con el fin de contestar la pregunta inicial, la debaclede empresas con balances con sólida situación económica y patrimo-nial, ya sea originada en crisis generalizadas como la de 1929 ó las quie-bras de grandes empresas en los últimos años, ha producido una mayorpresión internacional en la profesión para evitar que las normas conta-bles permitan opciones ambiguas que puedan cambiar la toma de de-cisiones de los usuarios externos de los balances. Esto requiere un mayordetalle en los criterios de valuación y exposición de las normas contables.Sumado a ello, la nueva ingeniería financiera también produce la necesi-dad de un acompañamiento constante en la emisión de normas contables.

¿Cuál es el punto de partida para las cooperativas?

Respecto de la utilización de las normas contables profesionales se hanplanteado situaciones diferentes entre los distintos entes. Dependiendo

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del organismo de contralor, las Sociedades Comerciales y parte de losentes de la Economía Social -las Asociaciones y Fundaciones- adopta-ron las normas técnicas profesionales como normas de presentaciónobligatoria. En cambio, el resto de los entes de la Economía Social comoson las Cooperativas y Mutuales mantuvieron hasta el año 2002 unalegislación propia, hasta que mediante la resolución 1150 el INAESadaptó las Resoluciones Técnicas de la FACPCE.

Sin lugar a dudas, existieron muchos años de desencuentro entre lasnormas obligatorias del organismo de contralor y las normas profesio-nales, que llegó incluso al extremo máximo con la resolución 768/1985 de la Secretaría de Acción Cooperativa de permitir la presenta-ción de estados contables auditados sin certificación de firmas porparte de los Consejos Profesionales -contrariando el poder de policíaconstitucional de las provincias- si aplicaban las normas contablesprofesionales (R.T. 6).

Luego de tantos años de aplicación de normas específicas, el 29 de agostode 2002 el I.N.A.E.S emitió la resolución 1150 -dedicada principalmen-te a la presentación de los estados contables en moneda constante- queincluyó un Anexo I que, en su punto 6, obligaba a las Cooperativas yMutuales aplicar las resoluciones técnicas emanadas de la FACPCE res-pecto del contenido y forma de los Estados Contables. En principio, finde la dicotomía.

Sin embargo, las normas contables profesionales no estaban preparadaspara recibir instantáneamente a las cooperativas, ya que ninguna de lasresoluciones técnicas las incluía, e incluso la RT 11 las excluía expresa-mente. Además, esta pronta inclusión de las normas profesionales obli-gó en la mayoría de las jurisdicciones a poner en práctica las nuevasnormas contables para las Cooperativas antes que para el resto de losentes comerciales, industriales y sociales. Esto originó la emisión de laresolución 1412/03 por parte del INAES que permitió tener presente lasdificultades operativas de la normativa vinculada con la exposición dedichos estados contables en cuanto al tratamiento de los balances fueradel término legal.

Para ratificar este cambio de rumbo y unificar la normativa profesionaly la del organismo de contralor, el INAES aprovechó la resolución 1424/

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03 -cuyo principal objetivo era no permitir el ajuste por inflación- y ensu artículo 2º (ya no en su Anexo) ratificó que “respecto del contenido yforma de los estados contables, se aplicarán las normas de las resolu-ciones técnicas emanadas de la Federación Argentina de Consejos Pro-fesionales de Ciencias Económicas...”

Sin embargo, queda por dar un paso más, adaptar las normas contablesprofesionales a la ley de cooperativas y al espíritu mismo del cooperati-vismo.

La FACE y la FACPCE

Con este objetivo, la Federación Argentina de Cooperativas de Elec-tricidad y Otros Servicios Públicos Limitada (FACE) realizó dos jor-nadas de capacitación en la Federación Argentina de Consejos Profe-sionales de Ciencias Económicas para la implementación del ajustepor inflación y las nuevas normas contables para las cooperativas.Como resultado de estas jornadas, que fueron coordinadas por quienentonces era el Auditor de FACE, el Cr. Marcelo O. Gallo, surgió lanecesidad de adaptar las normas contables profesionales a la Ley deCooperativas a partir de una comisión integrada por la FACPCE, or-ganismos de control y representantes de las Cooperativas.

Así fue como, luego de la convocatoria que realizó la FACPCE, enDiciembre de 2003 se realizó la primera reunión de la Comisión deNormas Contables para Cooperativas a las que asistieron representan-tes del INAES, COOPERAR, BCRA, el CECyT, FACE y FECOTEL.En reuniones posteriores se fueron incorporando representantes deCONINAGRO, FECOVITA y el CPCE de San Juan.

En dichas reuniones se organizaron y analizaron las distintas resolucio-nes emanadas por los organismos de control, en forma conjunta con elarticulado de la Ley de Cooperativas y su espíritu plasmado en la Expo-sición de Motivos. El objetivo principal fue el de redactar una resolu-ción que organizara las directivas del organismo de contralor con lasnormas contables en un solo cuerpo normativo. Por supuesto que paraello el INAES deberá analizar esta normativa y aprobarla como resolu-ción obligatoria para las cooperativas. Como objetivo adicional, tam-bién se planteó la necesidad de que esta resolución en forma resumida,

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reuniera toda la normativa contable y de auditoría a ser aplicadas en lascooperativas. (haciendo referencia en cada caso a la Resolución Técni-ca que lo trata con profundidad).

Luego de 20 reuniones de arduo trabajo por parte de la comisión, el20 de julio de 2005 finalizó el proyecto de normas contables queluego de su revisión estructural por parte del Director General delCentro de Estudios Científicos y Técnicos (CECyT) de la FACPCEfue presentado ante la Comisión Especial de Normas de Contabili-dad y Auditoría (CENCyA) para su análisis y posterior presentacióna la Junta de Gobierno de la FACPCE para su aprobación como Pro-yecto de Resolución Técnica y así comience su período de consulta.Una vez finalizado ese período seguiría los mismos pasos detalladosanteriormente para ser aprobado ya como Resolución Técnica defi-nitiva (Comisión Especial de Cooperativas, CENCYA, Junta de Go-bierno y aprobación de los Consejos Profesionales y fundamental-mente del INAES).

Como se observará, a la fecha de la presentación de este trabajo parasu publicación, solamente se recorrió un pequeño tramo. Seguramenteeste trabajo inicial tendrá muchas modificaciones antes de llegar atransformarse en norma contable obligatoria. Resta mucho todavía parapoder lograr el objetivo inicial, sin embargo creo que hemos dado unprimer gran paso, para que los Profesionales de Ciencias Económicaspodamos efectuar un debate profundo a fin de brindarles una herra-mienta necesaria para las cooperativas y para los Profesionales en Cien-cias Económicas que trabajamos en ellas.

El proyecto de resolución técnica

Bajo el título “Aspectos particulares de exposición contable y proce-dimientos de auditoría para entes cooperativos” se presentó en Agostode 2005 la propuesta aprobada por la Comisión Especial de Coopera-tivas a la Comisión Especial de Normas de Contabilidad y Auditoría(en adelante CENCyA).

Este borrador de proyecto 11 de Resolución Técnica contiene 10 capí-tulos y 3 Anexos que en esquemáticamente exhibe el siguiente conte-nido:

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Créditos por venta de Bienes y Servicios y Deudas ComercialesPrevisionesIntereses Acumulativos ImpagosReservas y FondosDeterminación y Composición de los ResultadosCuadros SeccionalesProyecto de distribución de excedentes o absorción de pérdidas

Normas de auditoría en general

Condiciones básicas para el ejercicio de la auditoría

Normas para el desarrollo de la auditoría de estados contables

Normas sobre los informes de auditoría de estados contables

5. Exposición de la información contable de cooperativas

Estado de Flujo de EfectivoEstado de Evolución del Patrimonio Neto

Marco ConceptualCuestiones de mediciónEnte PequeñoV.P.P - Consolidación de Estados Contables - Información a exponer sobre partes relacionadasActividad Agropecuaria

1. Objetivo2. Introducción3. Definiciones

El Capital Cooperativo

Normas de ExposiciónNormas comunes a todos los estados contablesEstado de Situación PatrimonialEstado de Resultados

4. Marco de las normas contables de medición y de exposición

Información Complementaria

Información adicional para organismos de contralorBalance SocialNormas de las resoluciones técnicas vigentes que no se aplican a las cooperativas

6. Otros aspectos relacionados con la exposición en cooperativas

Títulos cooperativos de capitalizaciónAjuste de CapitalDeterminación y registración de las capitalizaciones de excedentes. Mínimos de capitalizacionesCapitalización del ajuste del capitalOtros ajustes del patrimonio neto

Normas sobre Auditoría externa de información

7. Marco de las normas de Auditoría

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Control InternoLibros y registraciones contablesInforme de auditoría de períodos intermedios de cooperativasInforme especiales de auditoría de períodos intermedios con procedimientos acordadosErrores, Irregularidades o Fraudes descubiertos

8. Aspectos especiales de auditoría

Anexo 3: Información Adicional Exigida por Organismos de Contralor

9. Sindicatura de Cooperativas10. Fundamentos del pronunciamientoAnexo 1: Modelo de Cuadros SeccionalesAnexo 2: Modelo de Anexo para el Fondo de Educación y Capacitación

A continuación realizaremos un breve resumen de cada uno de los te-mas, y analizaremos aquellos temas que puedan ser controvertidos enmayor profundidad.

Introducción y definiciones

En la parte inicial del Proyecto se trata lo relativo a la naturaleza de lascooperativas y su marco jurídico dentro del acto cooperativo. Seguidamen-te se enuncian definiciones de vocablos y expresiones utilizadas posterior-mente en la Resolución, elaboradas según las normas legales vigentes.

Asimismo, se brindan en el Proyecto, las definiciones de los términos:entes cooperativos, características de los entes cooperativos, acto co-operativo, capital, integración de cuotas sociales, sobrante patrimonial,excedentes repartibles, excedentes generados por prestación de servi-cios a no asociados, distribución de los excedentes repartibles,seccionalización de resultados, Reserva legal y fondos, Auditor Exter-no del ente cooperativo, Informes de Auditoría y Sindicatura del entecooperativo.

Marco de las normas contables de medición

Bajo este título, en el Proyecto se hace un recordatorio de las principa-les normas contables de medición debido a que no se modifica el crite-rio de valuación del marco conceptual establecido en la ResoluciónTécnica Nº 16, ni el desarrollo de cuestiones de aplicación general (Re-solución Técnica 17), ni el desarrollo de algunas cuestiones de aplica-ción particular (Resolución Técnica 18).

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De esta manera, en el proyecto de RT se hace referencia a lo establecidoen las resoluciones mencionadas anteriormente sobre medición inicialde los elementos de los Estados contables, medición al cierre del ejerci-cio de los elementos de los estados contables, componentes financierosimplícitos, reconocimiento y medición de variaciones patrimoniales,hechos contingentes, hechos posteriores a la fecha de los estados conta-bles, resultados de ejercicios anteriores, conversión de estados conta-bles (aunque se aclara que no es de aplicación habitual), instrumentosderivados y operaciones de cobertura, llave de negocio, arrendamien-tos, reestructuraciones, combinaciones de negocios e información porsegmento. En este último caso (información por segmento) sólo seráexigible para entes que podrían tener autorización de realizar ofertapública de obligaciones negociables. También se aclara que la informa-ción por sección exigida por la Ley de Cooperativas, no implica la pre-sentación voluntaria de la información por segmento de la ResoluciónTécnica Nº 18.

Se pone especial énfasis en que las dispensas establecidas en el AnexoA de la Resolución Técnica para los entes pequeños (EPEQ) son aplica-bles a los entes cooperativos siempre y cuando cumplan con las condi-ciones establecidas en el mencionado Anexo.

Un tema que contó con especial análisis dentro de la Comisión, fue laaplicación de las normas de la Resolución Técnica Nº 21 (Valor Patri-monial Proporcional - Consolidación de Estados Contables - Informa-ción a exponer sobre partes relacionadas) debido a que si se realiza unainterpretación literal de la Ley de Cooperativas no sería aplicable enforma supletoria la Ley de Sociedades Comerciales en lo que respecta aconsolidación.

Sin embargo, se analizó el derecho del usuario de los Estados Contablesde las cooperativas de obtener información para la toma de decisiones.,sumado a la obligación establecida por el INAES en el artículo 2º de laresolución 1424 de utilizar las respectiva Resolución Técnica. Por lotanto, la Comisión consideró conveniente que las cooperativas que ejer-zan control, control conjunto o influencia significativa sobre otro ente,registren tales tenencias según el método del Valor Patrimonial Propor-cional y que, en los casos de control o control conjunto deban presentarEstados Contables Consolidados como información complementaria.

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Por último, queda aclarar que aquellos entes cooperativos que desarro-llen actividad agropecuaria deberán aplicar las normas de medición yexposición establecidas por la Resolución Técnica Nº 22.

Marco de las normas contables de exposición

El principio que toma el Proyecto de Resolución es que las cooperativasdeberán aplicar las mismas normas de exposición que utilizan los de-más entes, aunque con aspectos especiales en la información comple-mentaria.

De esta manera se consideran de aplicación las Resoluciones TécnicasNro 8 (Normas Generales de Exposición Contable) y Nro 9 (normasparticulares de exposición contable para entes comerciales, industrialesy de servicios), y cuando corresponda, la Resolución Técnica 22 (Acti-vidades Agropecuarias).

El Estado de Situación Patrimonial deberá presentarse en forma sintéti-ca y según los rubros establecidos en las Resoluciones Técnicas 8 y 9.Es decir que no existe ninguna diferencia con respecto a otro tipo deente que tenga fin de lucro.

Tampoco existe diferencia respecto del Estado de Resultados que tam-bién se deberá presentar conforme lo establecido por las ResolucionesTécnicas 8 y 9. Ello permitirá una comparación directa con cualquierotro tipo de ente, debido a que la diferenciación de los resultados entrelos provenientes de actos cooperativos con los asociados y los que sur-gen de operaciones con no asociados y/u operaciones ajenas a la explo-tación será presentado como información complementaria. También serádeberá presentar como información complementaria la discriminaciónde los resultados por secciones cuando la cooperativa desarrolle más deuna actividad.

Se ha dejado constancia en el Proyecto de que no son aplicables a losentes cooperativos las normas contables de “resultados por Acción or-dinaria” detallada en la sección 9 de la Resolución Técnica 18 ni laregistración del impuesto a las ganancias por el método diferido resul-tante de la sección 5.19.6 de la RT 17 por la sencilla razón de que losexcedentes no se encuentran alcanzados por el mencionado impuesto.

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El Estado de Evolución del Patrimonio Neto sigue los lineamientos delas normas generales pero se realiza un detalle de los rubros caracte-rísticos de las Cooperativas. Se dividen las partidas en dos grandesgrupos según su origen: a) aportes de los asociados y b) resultadosacumulados. Dentro de los primeros se han incorporado el capital co-operativo suscripto, el ajuste de capital, el ajuste de capital no capita-lizado, los retornos e intereses cooperativos a capitalizar por no al-canzar el valor unitario de la cuota social y otros aportes de los aso-ciados.

Dentro de las originadas por el resultado se deberán incluir las Reser-vas, los resultados no asignados (excedentes que se encuentran pen-dientes de tratamiento por parte de la próxima Asamblea y las pérdi-das acumuladas sin asignación específica) y Otros Ajustes al Patrimo-nio Neto No Capitalizable.

Cabe aquí realizar una aclaración respecto de los Fondos establecidospor la Ley de Cooperativas. Debido a que dichos Fondos son constitui-dos por excedentes del ejercicio anterior y deben ser utilizados antesdel cierre del próximo ejercicio, en principio no debería existir saldo alcierre. Sin embargo, si por la cuantía del monto o por otras razones, a lafecha del cierre del próximo balance existe un saldo pendiente de utili-zación, estos fondos deberán exponerse dentro del Pasivo.

Por último, cabe aclarar que también se deberá presentar el Estado deFlujo de Efectivo según lo establecido por la Resolución Técnica Nro 8.

Información complementaria específica para las cooperativas

Además de la información complementaria exigida para todo tipo deente, deberán exponerse en notas o en cuadros anexos los siguientespuntos:

Créditos por ventas de bienes y servicios y deudas comerciales

Estos rubros vinculados con la actividad habitual del ente, deberán pre-sentarse discriminando los resultantes de operaciones vinculadas con laorganización y prestación de servicios a los asociados, de las corres-pondientes a operaciones con no asociados.

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Previsiones

El tradicional cuadro exigido por la resoluciones del organismo decontralor fue reemplazado por la información solicitada para todos losentes respecto de las Contingencias del ente (Sección B.12 del CapítuloVII de la Resolución Técnica Nº 8).

Intereses acumulativos impagos

Deberá ser expuesta en detalle, la conformación del saldo de los intere-ses acumulativos para retribuir al capital complementario que se en-cuentran impagos a la fecha de los estados contables.

Reservas

Las dos reservas establecidas por ley se deberán detallar en la informa-ción complementaria, mostrando la evolución de su saldo y los concep-tos que determinaron los incrementos. En caso de existir disminucio-nes, deberá aclararse la restricción de excedentes hasta la recomposi-ción, e informar cuál es el importe pendiente de recomposición.

Fondos

Serán asimismo detallados en la información complementaria, los mon-tos invertidos en ambos fondos establecidos por ley y su forma de utili-zación. En el Anexo 2 del Proyecto de Resolución se agregó un modelosobre la forma de presentación del Fondo de Educación y CapacitaciónCooperativa.

Determinación y Composición de los Resultados

En la información complementaria se clasificarán los rubros del Estadode Resultados, tanto los ordinarios como los extraordinarios en:

• Resultados atribuibles a los asociados• Resultados no atribuibles a los asociados• Resultados por operaciones ajenas a la explotación de la entidad.

Los resultados atribuibles a los asociados son: a) los provenientes de laorganización y prestación de servicios a los asociados, b) todo otro

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ingreso obtenido por o como consecuencia de bienes afectados a activi-dades inherentes al objeto social en la proporción que anteriormentehubiera sido apropiada como costo de las actividades con asociados y c)los ingresos provenientes de inversiones transitorias aunque sólo en lamedida en que puedan asignarse en forma directa dichas inversiones ala operatoria con los asociados.

Los resultados no atribuibles a los asociados son: a) los provenientesde la organización y prestación de servicios a los no asociados, b) todootro ingreso obtenido por o como consecuencia de bienes afectados aactividades inherentes al objeto social en la proporción que anterior-mente hubiera sido apropiada como costo de las actividades con no aso-ciados y c) los ingresos provenientes de inversiones transitorias aunquesólo en la medida en que puedan asignarse en forma directa dichas in-versiones a la operatoria con los no asociados.

Los resultados por operaciones ajenas a la explotación de la entidadcomprenden los resultados que no se incluyan en las clasificacionesanteriores, entre ellos los provenientes de inversiones permanentes enotros entes, las ventas de Bienes de Uso, Derechos de ingresos y/o trans-ferencias, donaciones y subsidios, etc.

Cuadros seccionales

En el texto del Proyecto se incorpora una definición de sección quesirve de marco general para la exposición contable establecida por laLey de Cooperativas. Se entiende como “sección” a cada una de lasactividades establecidas en el objeto social del ente cooperativo en lamedida que pueda determinarse en forma clara y precisa su separación.El proyecto agrega que la Asamblea o, en su caso, el Consejo de Admi-nistración, deberán determinar las secciones en forma expresa a fin deprocurar que el ente se desenvuelva sobre la base de una total equidad.

Por cada sección se deberán presentar los resultados diferenciando lasactividades con asociados y con no asociados. En cambio, los resulta-dos por operaciones ajenas a la explotación de la entidad se expondránen forma detallada sin asignarlos a ninguna sección.

Dentro de cada sección, se informará el total de ventas netas de bienes y

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servicios al que se restará el total de costos para obtener el excedente opérdida bruta de la sección. A este resultado se le restarán los gastos decomercialización, de administración, financieros y por tenencia y todootro gasto que sea asignable directamente a la sección. Esta sumatoriapermitirá obtener el excedente o pérdida directa de la sección que tienesu utilidad en la toma de decisiones del Consejo de Administración enparticular y de los asociados en general, ya que tiene por objeto mostrarla contribución de la sección en su cobertura de los costos indirectos.

Por último, para lograr el Excedente o Pérdida de la sección, se deberánrestar los gastos no asignables directamente a la sección, distribuidosen la proporción asignada a la sección, incluyendo las depreciacionesde los activos y los resultados financieros y por tenencia derivados delos activos y pasivos.

En la información complementaria por sección se deberán presentar tam-bién los activos y pasivos asignados directamente a la sección o los quepuedan ser prorrateados sobre bases razonables. Es importante esta dis-tribución ya que si un activo y/o un pasivo se asigna a una sección, elingreso o gasto relacionado se atribuirá a la misma sección.

Bases de prorrateo

Los gastos indirectos se deben asignar a las distintas secciones utilizan-do alguna base razonable de distribución. Estas bases deben ser de fácilutilización y comprensión y representativas del ingreso, costo, gasto,activo o pasivo.

Las bases de prorrateo utilizadas deben describirse, detallando para quérubro ha sido utilizada cada una y la forma de cálculo. No podrán reali-zarse cambios en la base de distribución de un ejercicio a otro, salvoque resulte de una mejora en la búsqueda de un desenvolvimiento enequidad, para lo cual deberá reestructurarse la información comparativadel ejercicio anterior para presentarse con el nuevo criterio aplicado.

Proyecto de distribución de excedentes o absorción de pérdidas

En la información complementaria se deberá presentar un anexo queresuma el proyecto de distribución de excedentes y, si correspondiera,

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la recomposición de reservas, o la absorción de pérdidas, según lo esta-blecido por la ley de Cooperativas.

Títulos cooperativos de capitalización (TI.CO.CA)

Estos títulos creados por la autoridad de aplicación, cuya realidad eco-nómica es distinta al del capital cooperativo debido a que tienen comofinalidad obtener una financiación adicional para la cooperativa, tienencomo características principales que pueden ser aportados por asocia-dos y reconocen un interés pagadero con excedentes repartibles.

Según el análisis que efectuaremos con mayor detalle en el próximotítulo sobre el Capital Cooperativo y en concordancia con normas inter-nacionales de contabilidad, se expresó que estos títulos serán conside-rados Patrimonio Neto si en sus condiciones de emisión se define quese rescatarán únicamente con la emisión de un nuevo título. Si no secumple con esta condición deberán incluirse en el Pasivo.

Ajuste del capital

Respecto de este tema, el Proyecto de Norma Profesional realiza undetalle en varios de los aspectos que representa el Ajuste. En primerlugar define que el ajuste se realizará desde la fecha de su integración ala cooperativa, y que los importes pendientes de integración se manten-drán a su valor nominal.

Además, siguiendo la normativa del Organismo de Control, determinaque la Asamblea podrá determinar su capitalización, que puede ser totalo parcial. La capitalización se proporcionará al valor integrado del ca-pital social a la fecha del cierre del ejercicio, previa exclusión del ajustede los asociados que se retiraron antes de la fecha de cierre. Esta por-ción de ajuste de capital se asignará a la Reserva Especial.

Si la Asamblea resolviera no capitalizarlo se transferirá el importe de lacuenta “Ajuste de Capital” a la cuenta “Ajuste de Capital no capitaliza-do”. En cambio si la decisión no es tratada en el orden del día de laAsamblea, el ajuste quedará en la cuenta “Ajuste de Capital”. Con res-pecto al ajuste proveniente de la reexpresión inicial del Patrimonio Netoque en virtud a disposiciones del órgano de contralor no puedan ser

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capitalizados, como así sus futuras reexpresiones, se expondrá con elnombre “Otros Ajustes del Patrimonio Neto” dentro del rubro de Resul-tados Acumulados del Patrimonio Neto.

Información adicional exigida por los organismos de contralor

Los capítulos 7 y 8 del proyecto de norma profesional que no tratamosen este artículo se dedican a las normas de auditoría a aplicar en lascooperativas en función del carácter especial que le da la Ley de Coope-rativas al Auditor Externo. Dentro de este marco el organismo decontralor ha emitido, en el transcurso de los años, resoluciones que leson aplicables a la tarea de Auditoría y que deben ser presentados en elinforme, conjuntamente con los Estados Contables de la Cooperativa.

Sin embargo, cuando la Comisión Especial trató este tema y analizó losrequerimientos y tareas que se solicitan al Auditor se observa que parteimportante de esa información la debería brindar el propio ente y que ensu caso el Auditor la debería corroborar o certificar. Por ello se creyóadecuado separar la información que debe brindar la Cooperativa de la“Información adicional exigida por los organismos de contralor” queno es indispensable para el usuario de los Estados Contables, ya que delo contrario tendría que haberse incorporado como información conta-ble. Esta información adicional es agregada como anexo de este Pro-yecto debido a la variabilidad que puede tener la misma, en función delos distintos organismos de control que tienen las cooperativas (INAES,órgano local, AFIP, etc).

El capital cooperativo

Desde el año 2003, a partir de la discusión internacional en el I.A.S.B.(International Accounting Standards Board), se ha presentado la dico-tomía de que el capital de las cooperativas se presente como Pasivo yno como Patrimonio Neto. Esto se debió a que, si bien la Norma Inter-nacional de Contabilidad 32 siempre diferenció que algunos instru-mentos financieros toman la forma legal de instrumentos de capitalaunque en esencia son pasivos, (atendiendo la esencia económica so-bre su forma legal), la reforma que se produjo ese año y se publicó endiciembre de 2003, incorporó a las cooperativas como ejemplo de estasituación.

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La NIC 32 revisada

En efecto, luego de un período de consulta con fuerte presión, sobretodo de los bancos cooperativos y cajas de crédito europeos, en la fechamencionada anteriormente se reformó la NIC 32. Si bien ésta mantiene,en el capítulo de PRESENTACIÓN casi su redacción original al enun-ciar que el “emisor de un instrumento financiero lo clasificará en sutotalidad o en cada una de sus partes integrantes, en el momento de sureconocimiento inicial, como un pasivo financiero, un activo financieroo un instrumento de patrimonio, de conformidad con el fondo económi-co del acuerdo contractual y con las definiciones de pasivo financiero,del activo financiero y de instrumento de patrimonio”, modifica los ejem-plos que se consignan en los párrafos sucesivos de la NIC 32.

El tradicional ejemplo que dicha norma internacional incluía en las ver-siones anteriores, es el referido a las acciones preferidas de las socieda-des anónimas, en donde el emisor de estas acciones está obligado a re-embolsarlas por una cantidad fija o determinable, en una fecha futura, yen consecuencia es un pasivo financiero.

Pero la modificación de la NIC en el 2003 incorpora otros ejemplosdonde un instrumento financiero es un pasivo financiero y no patrimo-nio neto al darles al tenedor, el derecho a devolverlo al emisor, a cam-bio de efectivo u otro activo financiero. Concretamente se mencionacomo ejemplo de pasivo financiero: “… algunas entidades cooperativaspueden conceder a sus propietarios o partícipes el derecho a recibir elreembolso de sus participaciones en cualquier momento, por un impor-te de efectivo igual a su participación proporcional en el valor del acti-vo del emisor. Sin embargo la clasificación como pasivo financiero noimpide el uso, en los estados financieros de una entidad que no poseacapital social de descripciones como -valor del activo neto atribuibles alos partícipes- y -cambios en el valor del activo neto atribuible a lospartícipes- ... para mostrar que la participación total de los miembroscomprende tanto partidas como reservas que cumplen con la definiciónde patrimonio neto, como instrumentos que no la cumplen”.

El Draft 8 de la IFRIC

Indudablemente, estas modificaciones produjeron una enorme reacción

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en los organismos cooperativos a nivel mundial, fundamentalmente enEuropa donde estas normas contables son obligatorias a partir de ejerci-cios que iniciaron el 1º de Enero de 2005 para las empresas internacionales.

Por ello, el organismo de Interpretación del Comité Internacional, elIFRIC (International Financial Reporting Interpretations Committee) quesu traducción sería CINIIF (Comité de Interpretación de las NormasInternacionales de Información Financiera)1 emitió el “Draft 8” (Borra-dor) de Interpretación. Este “Draft 8” explica que la NIC 32 estableceprincipios para la clasificación de instrumentos financieros como pasi-vos financieros o de capital y que para las entidades cooperativas laaplicación de estos principios resulta difícil, razón por la cual se emiteeste borrador de interpretación.

El borrador de interpretación que tenía fecha límite para presentar loscomentarios antes del 13 de septiembre de 2004 ratificaba lo estableci-do por la NIC 32, aunque aclaraba que los aportes de los asociados po-drían clasificarse como patrimonio neto si:

• La cooperativa tiene el derecho incondicional a rechazar el rescate delas cuotas sociales (contrariamente a lo dispuesto en nuestro art. 22 de laLey de Cooperativas) o,

• Si las leyes o estatutos pueden imponer diferentes tipos de prohibicionespara el rescate de las cuotas sociales, por ejemplo prohibiciones incon-dicionales.

Como se observa, las dos condiciones para que el capital social no seaconsiderado pasivo, se da cuando el asociado no tiene la libertad deelegir el momento del retiro.

La opinión de la Comisión Especial de Cooperativas

La Comisión Especial de Cooperativas que estaba convocada para elproyecto de Norma Profesional emitió una opinión sobre este borradorque, conjuntamente con una comisión de estudio del CECyT, fue envia-da como opinión de la FACPCE.

Esta opinión, que fue receptada por el proyecto de Norma Profesionalfundamentalmente expresa que el capital de las cooperativas tiene una

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naturaleza diferente del capital de las sociedades razón por la cual noparticipa de la definición de Instrumento Financiero que, dada la reali-dad de la legislación argentina y la experiencia histórica sobre el bajonivel de devolución del capital, no corresponde considerar la totalidaddel capital de las cooperativas como Pasivo y por lo tanto la categoriza-ción como pasivo solamente debería reservarse a partir del momentoque el asociado ejerce el derecho de abandonar la entidad.

La interpretación 2 del IFRIC

El “Draft 8” recibió 96 comentarios, en muchos casos a favor pero en lamayoría solicitando una reconsideración por la naturaleza y la realidadeconómica de las cooperativas. Sin embargo, el 17 de noviembre de2004, el “Draft 8” fue aprobado definitivamente como Interpretación 2del IFRIC con cambios menores de redacción, pero manteniendo el mis-mo sentido que el documento que le dio origen. Esta Interpretación estávigente para los entes internacional que cotizan en bolsa en Europa apartir de la misma fecha que la NIC 32, es decir para Estados Contablesque se iniciaron el 1º de Enero de 2005.

Conclusión

Es indudable que este tema daría lugar a un amplio y largo debate, enprimer lugar porque las Normas Internacionales de Contabilidad fueronplanteadas fundamentalmente para las empresas que realizan oferta pú-blica de títulos, y tienen una excesiva sobreprotección a los tercerosque financian la empresa al castigar esta variabilidad del capital con unpasivo (y su consecuente incidencia en los índices de gestión).- Deberíaplantearse una amplia discusión sobre este tema, ya que si bien la con-tabilidad ha mejorado en su acercamiento a la economía al desprender-se de la figura legal, en este caso considero que se está distorsionandola realidad económica.

Como mencioné recientemente, no puede ser factible que las cooperati-vas por tener un capital variable y una esencia democrática en la entra-da y salida de socios, sean castigada en los mercados financieros inter-nacionales indicando que el aporte de los asociados no configura unPatrimonio Neto y por lo tanto deba disminuir su capacidad crediticiapor los índices de solvencia, endeudamiento, etc.

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De todas maneras, entiendo que en nuestro país, las actuales Resolucio-nes Técnicas no están basadas en la NIC 32 revisadas en diciembre de2003, sino en las revisadas en 1995; en consecuencia se necesitaría unaadaptación a las mismas. Es decir, creo que sería muy aventurado en-tender que nuestras normas profesionales actuales, tal como están re-dactadas, puedan aplicarse directamente al capital de las cooperativas.Por lo tanto sólo sería aplicable la NIC 32 revisada en 2003 y la Inter-pretación 2 del IFRIC a los entes que realicen oferta pública, ya queestos sería los únicos que estarían obligados a utilizar directamente lasNormas Internacionales de Contabilidad en nuestro país.

Los temas pendientes

Balance Social

Sobre este punto el proyecto de resolución sólo aconseja “que las co-operativas expongan como información complementaria los informessobre balance social en el mejor formato que decida el ente, hasta que laprofesión emita una norma técnica específica sobre la exposición deesta información.”

Indudablemente es un pequeño avance ya que es la primera norma pro-fesional que hace referencia a este tema, aunque indudablemente nosfalta un largo sendero por transitar.

Fundamentalmente porque a nivel teórico la profesión utiliza el “balan-ce social” como herramienta para medir el accionar de los entes ante elmedio ambiente y el bienestar de la sociedad en su conjunto. Por lotanto el Balance Social trata de responder los siguientes interrogantes2 :¿cuál es el efecto del accionar del ente sobre la sociedad? y ¿cuál es elefecto del accionar del ente sobre el medio ambiente?.

Sin embargo, entiendo que las cooperativas, dentro del marco de la eco-nomía social, deben tratar de responder en primer lugar a un ambientemas reducido, es decir medir el efecto económico y social entre susasociados. Esto se debe a que muchas veces podemos observar que losbalances de presentación de las Cooperativas existen resultados negati-vos, y se juzga la gestión por ese valor, olvidándonos los principiosbásicos del cooperativismo. Por ello, quedará como desafío, el poder

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medir el efecto que produce la cooperativa a la comunidad a sus asocia-dos en la prestación de su servicio.

A modo de conclusión

Para concluir, creo que, como ya lo he expresado anteriormente, en laComisión Especial hemos dado mediante este “Borrador de Proyecto deNorma Contable Profesional” un pequeño paso para un objetivo másambicioso. Por supuesto que este proyecto está para ser modificado y, sies necesario, en su totalidad.

Lo que si es cierto, que a partir de este proyecto, hemos iniciado undebate que la profesión necesitaba para poder brindar una herramientaindispensable al movimiento cooperativo, a fin de poder diferenciar suscaracterísticas propias del resto de los actores económicos.

Notas

1 Para una mayor reseña histórica de la evolución de las normas contables se recomienda la lecturade “Replanteo de la Técnica Contable- su estructura básica - su acercamiento a la economía” H.Fortini, A. Lattuca, H. López Santiso, H. Luppi, C. Slosse y J. Urriza - Ediciones Machhi -Noviembre de 1980.

2 Traducción de la recopilación preparada por Erns & Young de las NIIF adoptadas por la UniónEuropea.

3 Expresado en la Ponencia “Balance Social y medioambiental. La empresa y su responsabilidadsocial” autores Jorge José Gil, Felipe Sturniolo y Marta Pérez - I Encuentro Internacional deInvestigadores de la Red Latinoamericana de Cooperación Universitaria - Buenos Aires 11 y 12de Marzo de 2004.

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Las cooperativas eléctricas despuésde las privatizaciones

por Alejandro Gallino

1. Las Cooperativas Eléctricas

El servicio público de electricidad en la Argentina se ha desarrolladosobre la base de concesiones que el Estado otorgó desde principios delsiglo XX. La participación de las cooperativas en el servicio eléctricocomenzó en la década del 30 como respuesta de la comunidad a losexorbitantes precios que aplicaban las empresas privadas comercialesrespecto de los costos de la prestación. En esas localidades las coopera-tivas instalaron grupos generadores y las redes de distribución en áreasurbanas, suburbanas y rurales. Uno de los objetivos fue el de incluir enel servicio a la mayor cantidad de vecinos con la menor tarifa posible.

Posteriormente se constituyeron cooperativas con el objeto de prestarservicio en zonas donde la densidad de usuarios o condiciones de mer-cado no resultaban atractivas para la iniciativa privada. Allí los propiosusuarios asumieron la responsabilidad de satisfacer sus necesidades deenergía eléctrica afrontando los costos emergentes. El pago de los cos-tos asociados al servicio, tuvo generalmente en cuenta la capacidad depago de cada usuario.

Por lo tanto las cooperativas se organizaron en un marco de economíaen la gestión, solidaridad en la prestación y democracia en la conduc-ción.

Estos atributos se han mantenido en la historia de mas de setenta añosde cooperativismo eléctrico, atravesando circunstancias de competen-cia con el capital privado lucrativo o con el Estado benefactor.

2. Las Cooperativas durante el período de las privatizaciones

El proceso de privatización de las empresas del Estado responsables delservicio público de electricidad fue concebido sin contemplar que lascooperativas eran responsables de abastecer a más de 1.400.000 usuarios,

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esto es un 28,6 % de la cantidad de usuarios en el conjunto donde pres-taban servicio. En el contexto nacional las cooperativas brindaban ser-vicio a mas del 14,5 % del total de usuarios, debiendo destacarse que el96,5 % de los usuarios rurales eran usuarios del sistema cooperativo.

Los cuadros siguientes, elaborados sobre información de la Secretaríade Energía1 muestran la cantidad de usuarios por sector, por provincia yla incidencia relativa en el contexto nacional y de cada Provincia.

Sector Cooperativo Eléctrico Año 1992Usuarios Cooperativos por Provincia Cantidad de Usuarios (miles)

Coops. ProvincialBuenos Aires 489,8 65,3 7,2 22,6 9,5 594,4 1378,0 43,14Córdoba 188,2 27,4 3,1 16,6 3,8 239,0 793,9 30,11Corrientes 0,0 0,0 0,0 1,6 0,0 1,6 137,7 1,19Chaco 0,0 0,0 0,0 4,5 0,1 4,7 156,9 2,96Chubut 77,6 11,8 1,4 1,6 1,3 93,6 95,2 98,39Entre Ríos 51,0 6,0 0,8 12,2 1,0 70,9 272,8 26,00Formosa 0,4 0,0 0,0 3,1 0,2 3,6 62,3 5,77La Pampa 71,9 11,8 0,8 2,1 2,5 89,1 89,2 99,96Mendoza 49,6 2,9 2,8 4,4 3,5 63,0 377,6 16,69Misiones 38,2 4,7 1,6 5,3 0,9 50,7 139,1 36,47Neuquen 64,2 6,1 1,3 0,0 1,3 73,0 101,7 71,71Río Negro 20,9 3,5 0,8 0,0 -0,5 24,7 139,0 17,78San Juan 4,0 0,3 0,1 0,0 0,1 4,6 126,3 3,65Santa Fe 60,4 8,0 3,1 6,1 1,2 78,8 915,1 8,61Sgo. Del Estero 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,2 103,1 0,21Tierra del Fuego 9,4 1,7 1,0 0,0 -0,7 11,3 20,7 54,52

Total 1125,6 149,4 24,1 80,3 24,1 1403,3 4908,6 28,59

% Coop.Totales

ProvinciaResidenciales

Comerciales

Indus-triales

Rurales Otros

Sector Cooperativo Eléctrico Año 1992Usuarios Cooperativos en relación a la Nación Cantidad de Usuarios (miles)

Total Nacional 8214,5 982,1 250,9 83,2 188,6 9636,1

Usuario Cooperativos 14,56 %Usuarios Cooperativos Rurales 96,19 %

TotalResidenciales

Comerciales

Indus-triales

Rurales Otros

Se reitera que a pesar de la importancia del sector cooperativo en elservicio eléctrico de la Argentina al año 1992, no fueron consideradasen la normativa que enmarcó el proceso de privatización implementado

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por el Estado Nacional. La Ley 24.065, principal componente del Mar-co Regulatorio Eléctrico, no menciona en parte alguna el término “coo-perativa”, ni contemplaba su encuadramiento en la estructura que defi-nió para el sector.

El documento “Descripción del Sector Eléctrico”2, editado por la Se-cretaría de Energía en Noviembre de 1991, con el objeto de brindarinformación y promover el proceso de privatización sólo expresa que“Hay muchas cooperativas a cargo de la distribución eléctrica y, en al-gunos casos, de generación menor”.

En su libro “Transformación del sector eléctrico argentino”3 , el Ing.Carlos Bastos, quien condujera el proceso de privatización del sector,hace referencia a las cooperativas en el punto que describe los serviciosdel interior en los siguientes términos: “También en comunidades pe-queñas con limitadas redes de distribución, se desarrollaron cooperati-vas eléctricas formadas por los mismos usuarios, con apoyo y bajo con-cesión de sus respectivas municipalidades, que inicialmente fomenta-ron esta iniciativa para defender los intereses de los consumidores cau-tivos a quienes se consideraba desprotegidos frente a las concesionariasprivadas de principios y mediados de siglo”.

Cabe destacar que capitales de provincia como Neuquen y Santa Rosaestaban servidas por cooperativas eléctricas, distan de ser comunidadespequeñas.

Con estos ejemplos se pretende destacar la exclusión del sector coope-rativo del marco regulatorio eléctrico concebido a principio de los no-venta sin contemplar que desde ese sector se podían ofrecer alternativaso complemento a la organización del sector sobre la base de sociedadesanónimas con fines de lucro.

El esquema de la privatización del sector eléctrico se sustentó funda-mentalmente en que el Estado debía retirarse de aquella actividad endonde le actividad privada demostrara interés. Esto se explicita en elLey 24.065, denominada usualmente Marco Regulatorio Eléctrico, queen su Capítulo III, referente al Transporte y distribución expresa que“El transporte y la distribución de electricidad deberán prioritariamenteser realizados por personas jurídicas privadas a las que el Poder Ejecutivo

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les haya otorgado las correspondientes concesiones de conformidad conlas disposiciones de las leyes 15.336, 23.696 y de la presente ley. ElEstado por sí, o a través de cualquiera de sus entes o empresas depen-dientes, y a efectos de garantizar la continuidad del servicio, deberáproveer servicios de transporte o distribución en el caso en que, cumpli-dos los procedimientos de selección referidos en la presente ley, no exis-tieron oferentes, a los que puedan adjudicarse las prestaciones de losmismos.” (Art.3).

Esta disposición de la legislación nacional, a la cual adhirieron o copia-ron la mayor parte de las provincias no contempla la prestación del ser-vicio eléctrico sobre la base de la organización de los propios usuariossobre la base de un esquema solidario de autogestión, como el que pro-pone el cooperativismo eléctrico. Asigna al Estado la atribución de otor-gar concesiones de distribución aún en donde no existiera el servicio ofuera prestado previamente mediante permisos, licencias, ordenanzas uotro instrumento legal.

Pero la normativa establece además que “Se considera distribuidor aquien, dentro de su zona de concesión es responsable de abastecer ausuarios finales que no tengan la facultad de contratar su suministro enforma independiente”.(Art.9). Limitando fuertemente el reconocimien-to de las cooperativas como Distribuidores, al carecer de un contrato deconcesión. Esto originó serios inconvenientes en el acceso al MercadoEléctrico Mayorista (MEM) por parte de las cooperativas que deseabanadquirir energía en términos económicos más ventajosos.

Mas aún, mediante simples Resoluciones de la Secretaría de Energía seestablecieron requisitos adicionales a la definición del área, que debíancumplir los contratos de concesión sobre los que prestaban servicios lascooperativas eléctricas, para ser admitidos como agentes del MEM.

En un principio las cooperativas fueron asimiladas al Gran Usuario, alos efectos de participar en las transacciones del MEM, con los consi-guientes inconvenientes relativos al acceso al Precio EstabilizadoEstacional y la determinación de costos del peaje.

Estas consideraciones pretenden ilustrar parcialmente la ardua tareaque significó adaptar el régimen legal con que prestaban servicios las

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cooperativas eléctricas, la mayoría de las cuales que operaban con ante-rioridad a la más antigua de las empresas del Estado cuya privatizaciónse transitaba.

Asimismo cada cooperativa debió agilizar su gestión y profesionalizarsus cuadros a los efectos de encuadrarse en las exigencias de eficienciay calidad de servicio que imponían las nuevas condiciones de los con-tratos de concesión. Aún cuando dichos niveles de calidad fueran dedificultoso cumplimiento en los mercados atendidos por las cooperati-vas o exigían costos que los usuarios no estaban en condiciones de afrontar.

En diversas oportunidades cooperativas en forma individual, agrupadaso asociadas con empresas comerciales participaron con diversa suerteen los procesos de privatización de las empresas del Estado Nacional oProvincial.

En resumen durante la década de los 90 las cooperativas prestatarias delservicio público de electricidad debieron, en diverso grado según la cir-cunstancia de cada provincia, adaptar o suscribir un contrato de conce-sión de acuerdo a las pautas establecidas para sociedades comerciales,aplicar un régimen de calidad de servicio que desconocía sus posibili-dades y necesidades, aplicar un cuadro tarifario equivalente al de lasempresas comerciales que operaban en mercados de mayor densidad deusuarios y en consecuencia de mayor rentabilidad.

Esto requirió dedicar esfuerzos y recursos económicos que evidencia-ron la capacidad de reacción de las cooperativas, con resultados alta-mente positivos. En este período ninguna cooperativa se vio en obliga-da a resignar el servicio a favor de la empresa privada comercial o efec-tuar una transferencia de las instalaciones al Estado.

En este proceso resultó gravitante el rol que desempeñaron las agrupa-ciones de cooperativas de segundo grado como portavoces de las coo-perativas y gestores de la normativa específica del sector.

Hacia el final del período de privatizaciones las Cooperativas eviden-ciaron una extraordinaria capacidad para adaptar sus estructuras y ges-tión a las pautas de eficiencia y rentabilidad que se implantaron desde elsector de gobierno. La energía facturada por el conjunto de cooperativas

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se incrementó con una tasa anual promedio del orden del 5 % incluyen-do la rescisión del año 2002. El cuadro siguiente elaborado sobre datosde la Secretaría de Energía ilustra al respecto4 .

Evolución de la Energía Facturada por las CooperativasPeríodo 1991

Año Energía Facturada Incremento AnualGWh %

1991 4270,41992 4523,2 5,921993 4742,1 4,841994 5131,8 8,221995 5329,3 3,851996 5766,0 8,191997 6139,8 6,481998 6401,7 4,271999 6782,9 5,952000 7044,8 3,862001 7308,7 3,752002 7258,9 -0,68

Incremento anual entre extremos 4,94

Evolución Energía Facturada

0.0

1000.0

2000.0

3000.0

4000.0

5000.0

6000.0

7000.0

8000.0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Años

G

W

h

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La importancia de las cooperativas, en cuanto a la cantidad de usuariosservidos en el período 1992-2002, se incrementó pasando de una parti-cipación en el total del país del 14,56 % al 16,07 %.

En ese mismo período se incrementó la cantidad de usuarios rurales de80.300 a 105.700. La importancia relativa de las cooperativas disminu-yó al incorporarse los usuarios rurales dispersos, servidos mediante pa-neles solares, en la provincia de Jujuy.

Sector Cooperativo Eléctrico Año 1992Usuarios Cooperativos por Provincia Cantidad de Usuarios (miles)

Coops. ProvincialBuenos Aires 601,5 74,5 6,6 30,6 5,8 719,0 1537,2 46,77Córdoba 262,9 35,0 3,1 24,0 7,0 331,9 929,5 35,71Corrientes 0,2 0,0 0,0 2,9 0,0 3,2 196,0 1,64Chaco 0,2 0,0 0,0 6,3 0,4 7,0 205,8 3,39Chubut 102,2 12,6 0,4 1,4 2,0 118,6 121,5 97,60Entre Ríos 76,2 9,3 1,0 13,0 1,9 101,4 336,2 30,15Formosa 0,0 0,0 0,0 6,0 0,0 6,0 107,6 5,58La Pampa 91,1 12,2 0,8 3,2 3,2 110,4 111,4 99,10Mendoza 86,9 4,7 3,4 2,2 4,0 101,2 445,6 22,72Misiones 59,5 4,4 1,6 6,5 0,9 72,9 189,6 38,44Neuquen 82,6 6,5 1,5 0,0 1,4 91,9 138,6 66,31Río Negro 32,4 4,0 0,1 0,0 0,2 36,7 178,9 20,53San Juan 6,8 0,6 0,1 0,0 0,0 7,5 158,7 4,73Santa Fe 93,0 10,3 4,2 9,2 1,5 118,2 996,7 11,86Sgo. Del Estero 0,0 0,0 0,0 0,5 0,0 0,5 160,5 0,28Tierra del Fuego 13,4 2,4 0,1 0,0 0,2 16,2 32,0 50,52

Total 1508,9 176,5 22,8 105,8 28,6 1842,7 5845,8 31,52

Rurales OtrosTotales

% Coop.ProvinciaResidenciales

Comerciales

Indus-triales

Sector Cooperativo Eléctrico Año 1992Usuarios Cooperativos en relación a la Nación Cantidad de Usuarios (miles)

Total Nacional 9858,9 1118,3 168,9 167,9 317,1 11463,2

Usuario Cooperativos 16,07 %Usuarios Cooperativos Rurales 63,00 %

Rurales Otros TotalResidenciales

Comerciales

Indus-triales

La participación de las cooperativas en el facturado total del país as-ciende, en el año 2002, al 11 %. Con un peso comparable a las empresasdistribuidoras más grandes de la Argentina.

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Un aspecto destacable del importante mercado que deben abastecer lascooperativas se puede reconocer mediante los siguientes indicadores.

Facturación por usuario año (kWh/usuario.año)Usuario Residencial Promedio 1.630Usuario Residencial Promedio 2.094Usuario Industrial Promedio 97.517Usuario Industrial Promedio 158.721

Participación de cantidad de usuarios por categoríaParticipación de Usuarios Rurales en Cooperativas 5.74 %Participación de Usuarios Rurales en la Nación 1.46 %Participación de Usuarios Industriales en Cooperativas 1.24 %Participación de Usuarios Industriales en la Nación 1.47 %

Se evidencia que los usuarios residenciales cooperativos tienen un con-sumo sustancialmente menor que el promedio nacional, mientras quelos usuarios medios demandan 2.094 kWh/año (242 kWh/mes), los usua-rios cooperativos sólo requieren un promedio de 1.630 kWh/año (136kWh/mes). Esto significa que dados similares requerimientos de inver-sión, resulta un costo fijo de abastecimiento sustancialmente mayor queno se ha reflejado en los niveles tarifarios aplicados por las cooperativas.

La demanda del usuario industrial promedio nacional, de 158.721 kWh/año, es asimismo mayor que la del promedio del usuario industrial

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cooperativo, de 97.571 kWh/año, con efectos similares a los comenta-dos en el párrafo anterior.

En cuanto a la composición de la cantidad de usuarios se reitera la im-portancia de los usuarios rurales, con una participación de 5,74 % en elmercado cooperativo, respecto del 1,46 % del conjunto nacional. Evi-denciando el mayor costo y dificultades operativas del mercado atendi-do por el sector cooperativo eléctrico.

En cuanto a la componente industrial, además de presentar una deman-da unitaria promedio sustancialmente inferior la participación de losusuarios industriales en el mercado cooperativo es de 1,24 % frente a1,47 % del promedio nacional.

3. Las Cooperativas después de las privatizaciones

Frente al panorama descripto, emergente del proceso de privatizaciónen el cual las cooperativas se han vuelto inmersas o involucradas, cabepreguntarse cuál es el panorama que se presenta al sector cooperativoeléctrico.

Se debe tener en cuenta los principales aspectos que caracteriza el pe-ríodo que se ha iniciado postprivatizaciones.

El Estado Nacional y las provincias han abandonado el esquemaprivatizador como solución a la problemática del servicio eléctrico.Aquellas provincias que no habían materializado el proceso privatizadorhan dejado de lado ese proyecto.

Se ha producido un quiebre en la continuidad de los contratos de conce-sión que sustentaba el proceso privatizador, al dejar de lado laconvertibilidad de la moneda, el reajuste de tarifas y los mecanismos deprecios del Mercado Eléctrico Mayorista.

El Estado ha debido asumir, en determinados casos, la responsabilidadde prestar el servicio de distribución de electricidad y de impulsar laincorporación de nuevas centrales al parque generador.

Se ha producido un movimiento generalizado de traspaso de paquetes

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accionarios de empresas privatizadas, evidenciando cambios importan-tes en las expectativas generadas en el período anterior.

Se evidencia una pauperización sostenida y creciente de una impor-tante cantidad de usuarios, que impone tomar medidas de carácter so-cial para poder satisfacer la demanda de un servicio esencial como eleléctrico.

Se aprecian crecientes restricciones en el abastecimiento de combusti-bles a las centrales, con un incremento en el costo de generación y po-tenciales problemas de abastecimiento.

Se ha saturado la capacidad de transporte en diversos sistemas especial-mente regionales, originando restricciones en el suministro en los pe-ríodos de mayor demanda.

Frente a este panorama, las cooperativas tienen mucho que proponer yuna responsabilidad importante como participantes activos en el nuevoesquema que se encuentra en proceso de estructuración.

El concepto de solidaridad y compromiso social, esenciales en la orga-nización cooperativa resultan prioritarios en el marco social actual. Lascooperativas se constituyen en instrumentos adecuados para que losusuarios puedan satisfacer sus necesidades en un marco de autogestiónque contribuya a aliviar el esfuerzo que el Estado no está en condicio-nes de realizar. O en aquellos casos en que el Estado puede realizar, lascooperativas han dado pruebas de su capacidad de gestión y altos nive-les de eficiencia.

Las cooperativas han dado pruebas de vocación de servicio y de arraigoque no proporciona el accionista interesado en el negocio en un marcoglobalizado. Mientras varias inversoras han abandonado el sector eléc-trico argentino y otras han anunciado su interés en desprenderse de lasempresas que explotan, las cooperativas reiteran su compromiso concomunidad y con el servicio que prestan.

En cuanto a la propuesta que las cooperativas pueden hacer a la socie-dad y a las autoridades del sector, pueden destacarse los siguientes as-pectos.

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Las cooperativas sirven al segmento de menores recursos y más vul-nerable de los usuarios y lo seguirán haciendo, siempre que su ecua-ción económica resulte viable. En tal sentido requieren no sólo unarecomposición tarifaria, sino que esta contemple las posibilidades depago de los usuarios sobre la base de un esquema solidario.

Equilibrar los costos del servicio, mediante el reconocimiento del des-tino de la energía con precios del abastecimiento que tengan en consi-deración su utilización como recurso económico para la producción ocomo requerimiento para satisfacer necesidades básicas.

Las cooperativas ofrecen ejemplo de mecanismos de control y de ad-ministración con participación de los propios usuarios que puedenadoptarse a fin de estructurar adecuados medios de regulación que seajusten a sus particulares características.

La calidad del servicio, establecida mediante pautas generales, no cons-tituye una necesidad del usuario ni reflejan su disponibilidad al pago.Las cooperativas están en condiciones de verificar la factibilidad delos niveles de acuerdo con los recursos económicos disponibles, sinde deteriorar la calidad de vida de sus asociados.

Las cooperativas han evidenciado una capacidad de gestión, como paraser eficientes administradores de créditos que el Estado destine al sec-tor, con condiciones financieras que hagan factible su reembolso.

La proximidad al usuario y la visión comprometida con el desarrolloeconómico y la promoción social de la comunidad, hacen que las co-operativas puedan contribuir a la definición de las obras que requiereel sector, sin que la óptica de la decisión se reduzca a criterios derentabilidad.

4. Conclusión

Los logros cooperativos expuestos se deben en gran medida a su ac-cionar conjunto, agrupadas informalmente o a través de sus organi-zaciones de segundo grado. Sólo de esa manera puede hablarse desector cooperativo eléctrico y de su importancia en le contexto na-cional.

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La etapa que se inicia, post privatización, requiere unificar el diálogocon las autoridades, establecer pautas comunes y proponer solucionesde conjunto, elevando el esquema solidario entre las cooperativas dedistinto grado de desarrollo y necesidades.

Sólo de ese modo el cooperativismo dará muestras que practica el es-quema y principios que proclama, evidenciando su capital mas precia-do, que no es el económico, sino el de su filosofía y la calidad de a genteque lo compone.

Notas

1 Informe del Sector Eléctrico. Versión Preliminar. Período 1992-1994. Ministerio de Economíay Obras y Servicios Públicos. Secretaría de Energía. Subsecretaría de Energía Eléctrica. DirecciónNacional de Prospectiva. República Argentina. Julio 1995.

2 Descripción del Sector Eléctrico. Ministerio de Obras y Servicios Públicos. Secretaría de Energía.Noviembre 1991.

3 Transformación del Sector Eléctrico Argentino. Carlos Manuel Bastos, Manuel Ángel Abdala.1995

4 Informe del Sector Eléctrico. Año 2002. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Públicay Servicios. Secretaría de Energía. Dirección Nacional de Prospectiva.

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El cooperativismo de servicios públicos.Aspectos vinculados al financiamiento de sus obras

por María Claudia Beltramo y Moira Fernández Acevedo

Introducción

El capital como uno de los factores de la producción resulta en las enti-dades cooperativas tan esencial como en cualquier otro tipo de socieda-des1. De él ha de valerse la estructura organizativa para el logro delcometido que se persigue y anima su constitución.

El artículo 2 de la Ley 20.337 define a las entidades cooperativascaracterizándolas mediante la enunciación de sus rasgos fundamentales.

Resulta entonces claro el propósito de su creación - la organización yprestación de servicios - en el marco de actividades definidas conformesu objeto social.

En las cooperativas sus asociados aportan capital al servicio de una ex-plotación destinada a realizar operaciones entre ellos mismos constitu-yendo éstos lo que denominamos “actos cooperativos”. Este constituyeel motivo principal que el interés de los propietarios del ente no sea elde maximizar el beneficio - diferencia entre costo y precio - sino por elcontrario el de tender a reducirlo a cero para obtener así un “preciojusto” por las operaciones que ellos mismos realizan con la entidad. Elcapital invertido en este caso nunca puede verse incrementado por opera-ciones con terceros no asociados, ya que los excedentes producidos poreste tipo de operaciones y las ajenas al giro ordinario resultan intangiblesy deben ser destinados obligatoriamente a una reserva no distribuible.

A diferencia de ello, en las sociedades comerciales los socios aportancapital con destino a una explotación cuyo principal objetivo es obtenerganancias por operaciones realizadas con terceros.

Estas precisiones legales, coherentes con la naturaleza de los actoscooperativos, son caracterizantes de las cooperativas como entes nolucrativos.

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Estructura de Inversiones y su financiamiento

En el recorrido de este largo camino de años los activos de las coopera-tivas hubieron de recoger desajustes respecto de sus valuaciones realesacaecidas a consecuencia de los fuertes procesos inflacionarios que tole-ró la economía nacional2 y en materia de historia reciente los traumáticosmecanismos de salida de la convertibilidad o paridad controlada.

En este último caso el hecho de tener que generalizar el ajuste de laspartidas no monetarias del activo mediante el IPIM (Indice de PreciosInternos Mayoristas) - con el límite previsto en el punto IV.B.2 inc. d)de la R.T. 6 en cuanto a su valor recuperable - en lugar de aplicar índi-ces específicos como lo establece para algunos casos la Resolución 241de la FACPCE o directamente el criterio de valores corrientes o de re-posición contemplados en la R.T. 10 de la FACPCE, provocó en losbalances cerrados y ya sometidos a consideración de las respectivasAsambleas de asociados, desajustes en los resultados que debieron seren su mayoría susceptibles de comentarios, o notas que explicaran talcircunstancia.

Asimismo sufrió distorsiones el Patrimonio Neto: en el pasado lejanopor falta de registro detallado en las cuentas individuales de los asocia-dos que permitiera asignar los sucesivos Ajustes de Capital y en la his-toria reciente -posterior al 2002- merced a

pronunciamientos asamblearios tales como: absorción de quebrantos consaldos registrados en las cuentas de reserva y su posterior recomposi-ción con saldos de la cuenta Ajuste de Capital con destino del remanen-te asimismo a reserva o bien absorción de quebrantos con saldos regis-trados en cuentas de reserva sin recomposición ni tratamiento del desti-no del saldo de la cuenta Ajuste del Capital. Solo en una acotada canti-dad de casos se observó la absorción de quebrantos con saldos registra-dos en las cuentas de reserva con recomposición de estos mediante sal-dos de la cuenta ajuste de capital y afectación del saldo remanente dedicho ajuste a las cuentas individuales de capital cooperativo 3 .

Decisiones como las descriptas precedentemente en la prácticadevinieron en una mengua importante de los aportes al capital de lasentidades efectuadas por cooperadores de buena fe.

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Oportuno parece reflexionar aquí acerca de los cambios producidos enla visión que tuvieran aquellos con arraigado sentir cooperativista queen el marco de una misma región con iguales preocupaciones y una ne-cesidad común promovieran el sentido de propiedad y pertenencia y elfuerte compromiso de los asociados hacia su entidad y siempre alenta-ron el adecuado reconocimiento individual en la estructura definanciamiento propio.

Nos preguntamos ¿no es mera retórica la defensa de los beneficios de lacooperación en ausencia de un adecuado resguardo del capital indivi-dual aportado? ¿No supone ello un criterio adolescente o falto de análi-sis o en casos flagrantemente atentatorio al legítimo derecho de propie-dad de los asociados quienes en muchas ocasiones deciden en Asam-blea a instancias de lo sugerido por el Consejo de Administración?

La experiencia enseña que los asociados de cooperativas que tienen apor-tes de capital de significación concurren a las asambleas en mayor pro-porción que los asociados de las cooperativas que hicieron escasos apor-tes involucrándose en éstas con una participación activa indagando so-bre aspectos de importancia de la gestión social.

Al conocerse el importe del propio aporte se está más predispuesto a razo-nar en las asambleas en términos de conveniencia económica antes queadherir a simples planteamientos de liderazgo político lamentablementecomún en estos tiempos en tanto siempre hay personas interesadas en queno se aprecie la verdadera gravitación de la cooperativa de servicios públi-cos en términos económicos y la confundamos con una suerte de munici-pio alternativo que obviamente la cooperativa dista mucho de parecerse.

Al vigilar y controlar de cerca la propia inversión y saber que está adisposición de su retiro - sujeto a las restricciones legales, estatutarias yreglamentarias -, desarrollará una predisposición mayor a realizar nue-vos aportes si ello es resuelto por la mayoría de los asociados para hacereficientes los servicios que se prestan o abordar nuevos.

Cuando más sentido de pertenencia tengamos de nuestras cosas más lasdefenderemos de la voracidad de quienes siempre están dispuestos aquedarse con los bienes de propiedad social tal y como lamentablemen-te acaeciera en nuestro país con las empresas públicas.

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En igual sentido pareciera también apartarse del marco de una prácticacooperativa bien entendida haber sustituido la demanda de aportes decapital con destino a obras por operaciones que posteriormente supo-nen - en la mayoría de los casos - una reincorporación de las mismas alActivo de la cooperativa transacción ésta que habitualmente se realizasin valor contable o a valores simbólicos con cargo a la cuenta ReservaEspecial Art. 42 Ley 20.337.

Dispensará el buen lector que el presente trabajo posponga el análisis delas connotaciones fiscales que tal operatoria supone y citando brevemen-te las económicas se dirá que la ausencia de registro de costos no erogables- los que sí son tomados en cuenta para el cálculo de las suficiencia dela tarifa al ser cedidas las obras para su mantenimiento4 - frente a lacontabilización como ingresos operativos del servicio prestado al aso-ciado importa el origen de un excedente operativo. Este ejercicio teóri-co no debe quedar eclipsado frente a la actual realidad de retrasostarifarios que verifican las cooperativas y que se traducen en Estados deResultados con quebrantos operativos en los últimos períodos cerrados.

Establecida como política institucional o en respuesta a insistentes re-querimientos de los asociados el hecho de divergir de concepciones purasrespecto del financiamiento de la estructura de inversiones es justifica-da por sus defensores, en la disminución de montos sujetos a eventualesdevoluciones en el futuro.

La postura a la que adherimos parece clara entonces. Entendemos quecorresponde a los dirigentes adoptar todas las medidas de adaptaciónpara que se opere a resguardo de asociados no consustanciados con losbeneficios del sistema cooperativo proclives a explorar oscuros y egoístascaminos en tanto las cooperativas por su exclusiva forma no puedenhacer milagros por más que tengan como respaldo un sólido sistemadoctrinario.

En ese sentido es que parece razonable hacer constar en estatutos y regla-mentos adecuadas previsiones legales que contemplen esta circunstanciarequiriendo del asociado un tiempo mínimo de permanencia que guardecorrelato con la vida útil asignada a la obra, solventando cargos en casode retiros anticipados que recojan con adecuada mensura los costos dedesmantelamiento o de la conservación de éstas como inversión ociosa.

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Colofón

Nos hemos expresado adhiriendo al adecuado reconocimiento en lascuentas individuales de capital Social de los aportes efectivamente rea-lizados y la conservación de su poder adquisitivo. Asimismo sobre lanecesidad de someter a revisión los criterios que animan un apartamientode la concepción tradicional de financiamiento de obras en cooperati-vas de servicios públicos.

Pareciera que el esclarecimiento de los asociados sobre el destino desus esfuerzos y todo cuanto podamos hacer para favorecer la aprehen-sión de los fundamentos doctrinarios que rigen este tipo de entidades,que bien se diferencian de otras, promoverá su especial interés en re-afirmarlo como dueño de su propio destino.

De eso se trata, de cultivar una identidad sin ambigüedades, de alentar ma-duros razonamientos que ubiquen al asociado como verdadero protagonis-ta de un sistema económico solidario, sólo así se apreciarán en toda sudimensión las ventajas que reporta la autoorganización de los serviciospúblicos y materializarán sustento los argumentos que esgrimimos frenteal Estado para que se defienda y fomenten instituciones de este tipo.

Apéndice

La cuestión del Capital en las Cooperativas de Servicios Públicos(parte pertinente)

Dr. Beltramo, Constancio FranciscoCarta de IESCOOM Nº 18 Oct/Nov/Dic 1994

“Durante su largo proceso de desarrollo las cooperativas de servicios públicos atra-vesaron largos años de inflación con fuertes distorsiones en sus balances de todo locual resulta hoy que sus activos fijos son considerablemente inferiores a su valuaciónreal lo que seguramente dará lugar a la realización de revalúos técnicos, mientras ensu patrimonio neto se contabilizan fuertes reservas, en no pocos casos a causa deaplicarse normas de ajuste dictadas por la autoridad de aplicación del régimen legalde las cooperativas que no contemplan cabalmente el interés individual de los aso-ciados produciendo ello como resultado que la cuenta individual de cada uno de losintegrantes no refleje el valor actualizado del capital efectivamente aportado porellos en diferentes épocas. La circunstancia de contar con montos irreales de capitalaccionario y por añadidura muy inferiores a la realidad y aún con la imposibilidadde poder determinar valores contables ciertos es, en buena medida, causal de desin-terés asociativo que se traduce en una muy escasa participación en las asambleas y

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demás circunstancias de interés general. Adviértase por ejemplo, que un consumidorresidencial de energía eléctrica con una facturación neta de impuesto de $ 25.- men-suales al cabo de 25 años habría capitalizado unos $ 750.- solamente en concepto deaporte proporcional de capital a una tasa del diez por ciento que puede considerarsecomo representativa o promedio de lo que es habitual en cooperativas de este tipo.Desde luego deben computarse los aportes iniciales y los que correspondan a apor-tes de capital por otros servicios por lo cual es bastante probable que un servicio deestas características pudiese superar los mil pesos de capital integrado lo que en larealidad no ocurre así como consecuencia de las comentadas distorsiones operadasen los balances y en el deterioro del signo monetario que en menos de un cuarto desiglo y a través de quitas perdió nada menos que trece ceros. Por lo expuesto esnuestra opinión que las cooperativas deberían abocarse a la tarea de reestructurarsu capital accionario de cara al proceso de estabilidad monetaria instaurado a par-tir de la Ley de Convertibilidad Nº 23.928, y todo ello con vistas a lograr variosobjetivos simultáneos que pasamos a considerar en el punto siguiente: II.- OBJETI-VOS DE UN PLAN DE CAPITALIZACION. Dentro de los objetivos a alcanzar comoconsecuencia de adoptarse un plan de capitalización destacamos los siguientes: 1.Determinación del capital individual inicial: Si no existen registros precisos del montode capital aportado por la totalidad de los asociados o bien si se tiene la certeza deque los mismos no reflejan la realidad podría intentarse efectuar una determinaciónaproximada a partir de las sumas que debería aportar un asociado que ingrese en laactualidad para requerir el servicio al cual debería agregarse un importe adicionalque se podría calcular teniendo en cuenta la factura promedio actual conteniendo lacontribución por aporte de capital multiplicado por el número de meses de antigüe-dad que se registra en el servicio que se presta. Teniendo en cuenta que la sumatoriade todo el capital así computado podría ser mayor que el monto capitalizado podríaexplorarse la alternativa de disponer un revalúo técnico ya que el mayor valor delos bienes que se valúan se debe a que durante su período de servicio fueron afec-tados con tasas de amortización superiores a las necesarias con un mayor impactoen los respectivos estados de resultados afectando con ello también el nivel deretornos que se debieron distribuir en años anteriores. Desde luego, participamosde la opinión que en el caso de ser posible segregar valores en los bienes sujetos arevalúo técnico provenientes de causas ajenas a la cooperativa como podrían serlas debidas a la urbanización en el caso de los inmuebles o en la creación dearanceles protectivos en el caso de maquinarias importadas tales valores debendestinarse íntegramente a reserva por provenir de causas no operativas. Para elsupuesto que la sumatoria del capital individual de los asociados fuera superior alcapital contable más los importes del revalúo técnico suceptible de ser capitaliza-dos deberá efectuarse una quita porcentual proporcional asignando en consecuen-cia sólo los importes que permitan igualar cifras obviamente. En el supuesto con-trario es decir, en el caso de que la sumatoria del capital individual fuese menor alcapital contable más los saldos del revalúo técnico, sólo se capitalizarán los mon-tos determinados destinándose a Reserva el remanente. 2. Mantener actualizado elRegistro de Asociados: Tal como lo exige la Resolución del Instituto nacional de

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Acción Cooperativa Nº 250/82 es obligatorio consignar el importe del Capitalsuscripto y del capital integrado por los asociados lo que en las Cooperativas deservicios públicos resultó virtualmente imposible de cumplimentar cabalmente enlas épocas de aguda inflación por las que atravesara nuestra economía hasta elaño 1991. Es por ello que una vez efectuada la asignación individual por asociadoy por cada tipo de servicio es relativamente sencillo, con auxilios de los modernosordenadores desde luego, mantener actualizados los aportes que se vayan efec-tuando mensualmente para cada servicio como así también para poder efectuarreembolsos, transferencias entre asociados y aún transferencias internas dentro decada cuenta cuando por ejemplo un asociado opta por dejar de utilizar un servicioy comenzar a utilizar otro de los tantos que prestan las cooperativas en la actuali-dad. Cabe recordar que, tal como lo dispone el artículo 21 de la Ley 20.337, elasociado tiene libre acceso a las constancias del Libro Registro de Asociados, ra-zón por la cual, una vez ordenado el saldo inicial del capital no parece que puedanexistir impedimentos para que quien deseare conocer el saldo actualizado de sucuenta de capital pueda hacerlo en cualquier momento y aún por sus propios me-dios consultando la pantalla del ordenador que la entidad puede poner a su dispo-sición en el mismo mostrador de atención al público para no tener que distraertiempo del personal que puede ocuparse de otros asuntos del servicio. 3. Asegurarla plena vigencia del Principio de Equidad: Siendo las cooperativas empresas sinfines de lucro son sus miembros quienes deben contribuir a la generación del capi-tal necesario para que el respectivo servicio les sea prestado. Con el Cómputo porservicio se podrá cuantificar fácilmente la relación del financiamiento propio delas inversiones realizadas para cada una de ellas e incluso del propio capital detrabajo empleado en ellos y a fin de evaluar también el posible costo financiero acomputar para determinar la economicidad del mismo. Ello no se puede alcanzarcon una cuenta de capital que constituye simplemente una “masa” que se vienetratando a lo largo del tiempo donde seguramente se han venido operando unaserie de subsidios entre usuarios de los diferentes servicios en forma permanente yesto es inconveniente para la sana práctica de una cooperación bien entendida. 4.Asegurar la plena vigencia del Principio Democrático: Al operarse la depuraciónde los registros de asociados con la baja de aquellos que no hayan utilizado losservicios de la cooperativa por un espacio razonable de tiempo, el principio de“un asociado, un voto” que caracteriza a las cooperativas primarias, adquiereuna dimensión más apropiada a la realidad ya que sólo participarán de las asam-bleas aquellas personas que tienen un interés tangible en la entidad. Con frecuen-cia se observa que las asambleas de las Cooperativas de servicios públicos sonverdaderas confrontaciones de ideologías políticas o de algún otro tipo a tal puntoque se ha llegado a considerar a las mismas como una suerte de municipio alterna-tivo que hay que ganar a cualquier costo y ello no es bueno para el quehacercooperativo ya que la cooperativa es simplemente una empresa de propiedad socialque brinda servicios al costo a las distintas unidades de consumo: familias, empre-sas comerciales, agropecuarias, industriales, etc. que en las asambleas deben expre-sarse como tales y no como ciudadanos que eligen autoridades políticas para la

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corporación municipal. Consideramos que un plazo razonable para incluir en eltexto de un eventual reglamento de capitalización podría ser de tres años contados apartir de la fecha de cierre del último ejercicio ya que el mismo es equivalente al dela prescripción en materia comercial”.

Notas

1 Cracogna Dante - Problemas actuales del Derecho Cooperativo - Intercoop “El capital cumpleen las cooperativas una función eminentemente instrumental, constituye una herramienta para ellogro del objetivo social que es, siempre, el servicio de los asociados (1). Este rasgo las diferenciasde las sociedades lucrativas en las que el capital constituye su principal razón de ser, puesto quea él se subordinan todas las instancias de la organización empresaria y a su mayor rentabilidad seorienta todo el quehacer societario (2). Las sociedades comerciales, cualquiera fuere su objetosocial específico, se constituyen para obtener ganancias con las que se retribuya al capital invertidoen ellas (3). Ese es su sentido y, por lo tanto, encuentran su justificación en el beneficio queobtengan para compensar al capital (4)”. (1) Así lo reconoce expresamente Halperin, Isaac: “Lafunción del capital es instrumental, esto es, esencialmente para el logro del objeto social; suinsuficiencia imposibilita el logro del objeto social, que es la prestación de los serviciossociales”(Curso de Derecho Comercial, Volumen II, Depalma, Buenos Aires, 1977, página 487).La doctrina italiana, en general, también es coincidente (Ver Ascarelli, Tulio, Studi in Tema diSocietá, Dott A. Giufré, Milano 1952, página 400). (2) El artículo 1648 del Código Civil definea la sociedad como la que se constituye “con el fin de obtener alguna utilidad apreciable endinero”, que los socios “se dividirán entre sí”. (3) Si bien la Ley 19.550, innovando sobre losantecedentes, brinda una definición amplia de sociedad comercial, puntualiza, no obstante, quela participación en los beneficios constituye un rasgo fundamental (artículo 1º). (4) Ascarellidestaca esta característica que las distingue de las cooperativas (Op. Cit., página 401) coincidiendocon A. Bigiavi (La profesionalitá dell’imprenditore, Padova, 1948) y otros autores italianos.

2 Beltramo, Constancio Francisco - La Cuestión del Capital en las Cooperativas de ServiciosPúblicos. CARTA DE IESCOOM - Instituto de Estudios Cooperativos y Mutuales - Nº 18 -Octubre-Noviembre-Diciembre 1994. En orden a la relación que guarda con la temática delpresente reproducimos en Apéndice su parte pertinente.

3 Sobre el particular establece el Art. 5 del Anexo I de la resolución 1150 el orden en que habránde ser absorbidos los quebrantos: a) reserva especial del artículo 42 de la Ley 20.337; b) reservalegal; c) reserva por revalúo técnico; d) ajuste de capital. Prescribe también la norma aludida quedicho orden deberá observarse al inicio del primer ejercicio - infiriendo que debe aplicarse enlos sucesivos -, excepto disposiciones legales o reglamentarias en contrario y que las partidasutilizadas para la absorción de pérdidas, deberán reconstituirse a sus valores anteriores,reexpresados en moneda constante continuando la resolución estableciendo que los saldosacumulados de la cuenta ajuste del capital al cierre de cada ejercicio, podrán - por resoluciónasamblearia - ser capitalizados total o parcialmente.

4 Los contratos de Concesión de Servicio Público de Distribución de Energía a DistribuidoresCooperativos de la Provincia de Córdoba enumeran como obligaciones de la Concesionaria:Art. 19) I. Prestar el Servicio Público dentro del AREA, conforme a los niveles de calidaddetallados en el Anexo VI/ Normas de Calidad del Servicio Público y Sanciones, teniendo losUsuarios los derechos establecidos en el respectivo Reglamento de Suministro. II. Satisfacertoda demanda de suministro del Servicio Público en el Area, atendiendo todo nuevo requerimiento,ya sea que se trate de un aumento de la capacidad de suministro o de una nueva solicitud deservicio, conforme a lo dispuesto en el Reglamento de Suministro. VI. Efectuar las inversiones,y realizar el mantenimiento necesario para garantizar los nieveles de calidad del servicio definidosen el ANEXO VI - Normas de Calidad del Servicio Público y Sanciones.

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El hombre, la energía eléctrica, el medioambiente y las cooperativas

por Guillermo Lombardini

La humanidad ha ido progresando desde el hombre primitivo, que con-taba únicamente con la energía de los alimentos consumidos. El hom-bre cazador disponía de más alimentos y quemaba madera para calentarsey cocinar, luego los primeros cultivadores que empleaban ya animalesdomésticos y que, más tarde, dieron los primeros pasos para dominar laenergía del viento, posteriormente la sociedad industrial que se basaba enel carbón y el vapor, hasta la sociedad actual con los motores de combus-tión interna y externa y la generación centralizada de electricidad.

Hay que distinguir entre varias formas de energía: por energía primariase entiende la energía en la forma que tiene en sus recursos naturales(por ejemplo madera, carbón, petróleo, gas natural, viento, energía hi-dráulica, uranio natural, energía solar), mientras que las formas de energíasecundaria son todas aquellas en las que la energía primaria necesitatransformarse para su distribución o consumo entre los usuarios (porejemplo la electricidad o la gasolina).

Como es sabido la evolución de la humanidad y de los productos queconsume ha generado una creciente necesidad de energía. Esto se debea que cada vez es mayor la cantidad de personas que tienen acceso aluso de la misma y a los productos que contienen o requieren de insumosenergéticos, y también, a que estos productos son cada vez más elabora-dos y necesitan mayor cantidad de energía para su fabricación.

Una parte importante de este consumo se realiza en forma de energíaeléctrica, la que se utiliza para fabricar productos además de prestarotros servicios tales como: alumbrado, comunicaciones, informática,electrodomésticos en el hogar, etc. y que resultan imprescindibles en elestado de desarrollo actual.

De las formas actualmente conocidas de producir energía eléctrica demanera técnicamente posible y a un costo aceptable, se encuentran lassiguientes:

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1. Reacciones químicas (pilas o baterías)

Hacen uso de recursos no renovables (si bien algunos son reciclables) yson muy contaminantes. Esta forma es muy costosa por unidad de ener-gía producida o almacenada, al igual que las baterías, que no la produ-cen sino que la almacenan.

Las pilas y baterías convencionales, una vez agotadas, son fuertementecontaminantes del suelo.

Se las utiliza en aparatos donde es imprescindible la facilidad de transpor-te, y que no necesiten cantidades importantes de energía (linternas, ins-trumentos de comunicación, informática, aplicaciones en medicina, etc.).

2. Energía solar

Hace uso de un recurso renovable, y no es contaminante de la atmós-fera en su funcionamiento, pero si lo es en su proceso de elaboración(aunque puede producir cierto grado de contaminación visual . Con-siste en convertir la radiación solar en energía eléctrica utilizando cé-lulas fotovoltaicas. Esta forma de generar, en el desarrollo actual de latécnica, es costosa por unidad de energía producida y tiene una vidaútil pequeña, además como intercepta la radiación solar, produce som-bra sobre la superficie de la tierra la que resulta inadecuada para elcrecimiento de la vegetación. Para producir una potencia y energíaequivalente a la Central Hidroeléctrica de Corpus Christi 3.000 MW y20.0000 GWH anuales se necesitaría de una superficie del orden delas 15.000 Ha. Cantidad de tierra algo superior a la que inunda la Cen-tral de Corpus ( ubicada en Pindo-í inunda 14.000 Ha).

Este tipo de generación se justifica para el caso de aplicaciones debajo consumo y alejadas de las redes de distribución (en el estado ac-tual de desarrollo tecnológico). En estas circunstancias puede resultarmás económico que llevar la energía eléctrica a través de redes detransporte.

Para el caso que la energía se utilice en horas donde no hay radiaciónsolar (de noche o días nublados), es necesario preveer su almacena-miento en baterías que tienen el inconveniente descripto en el punto 1).

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También se puede utilizar esta energía para producir hidrógeno, quese puede almacenar, y luego utilizarlo en el momento adecuado. Lacombustión del hidrógeno con el oxígeno, da como residuos de la com-bustión agua pura, que no es contaminante.

3. Energía eólica

Hace uso de un recurso renovable, y no es contaminante de la atmósferaen su funcionamiento (puede eventualmente producir contaminación vi-sual), y necesita una cierta cantidad de terreno para su instalación. Con-siste en convertir la energía cinética que poseen las masas de aire enmovimiento en energía eléctrica mediante aerogeneradores. Se la puedeutilizar en zonas con cierta velocidad y permanencia adecuada de losvientos.

Para el caso de generación aislada (desvinculada de las redes de trans-porte de energía) y de tener que utilizar la energía en momentos en queno hay viento, se debe de contar con un sistema de almacenamiento.Este sistema de almacenamiento puede ser en baterías o al igual que encaso anterior producir hidrógeno. En el estado actual de desarrollo téc-nico es costosa por unidad de energía producida.

La fuerte tendencia en el uso de la energía eléctrica eólica esta referi-da a valores marginales. A nivel mundial representan aproximadamenteel 0,1% de la generación de energía eléctrica. En Europa representa el0,5 %. Su desarrollo se sustenta en subsidios de unos pocos estados:Alemania y Dinamarca entre otros, que están pagando a los generado-res eólicos 100 U$S/MWH, es decir el doble del precio de su energíamayorista.

Para producir una potencia y energía equivalente a la Central Hidro-eléctrica de Corpus Christi 3.000 MW y 20.0000 GWH anuales se nece-sitaría de una superficie del orden de las 22.500 Ha. Cantidad de tierrabastante superior a la que inunda la Central de Corpus (ubicada en Pindo-íinunda 14.000 Ha).

Actualmente en la República Argentina este tipo de generación esta casiexclusivamente operado por Cooperativas. A continuación un breve re-sumen de los aprovechamientos en operación:

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Provincia de Buenos Aires: Potencia total 5.700 KW.Cooperativa Eléctrica de Tandil: Total 800 KWDistribución: red local (rural). Alrededor de un 20 % se suministra auna red regional de EDES.

Cooperativa Eléctrica de Punta Alta Ltda: Total 2.200 KWDistribución: red local.Cooperativa Eléctrica de Darregueira: Total 750 KW.Distribución: red local, y excedentes a la red regional de EDES.Cooperativa Eléctrica de Mayor Buratovich: Total 1200 KW.Distribución: red local y excedentes a al red regional de EDES.Cooperativa Eléctrica de Claromeco: Total 700 KWDistribución: red local

Provincia de Neuquén: Potencia total 400 KWCooperativa Eléctrica de Cutral -Có: Total 400 KWDistribución: red local

Provincia de La Pampa: Potencia total 1800 KWCooperativa Eléctrica de Servicios Públicos de Gral. Acha: Total 1800 KW.Distribución: red local

Provincia de Santa Cruz: Potencia total 1.200 KWMunicipalidad Pico Truncado: Potencia total 1.200 KWDistribución : red local

Provincia de Chubut: Potencia total 17.460 KWPecorsa: Total 500 KWCooperativa Eléctrica de Comodoro Rivadavia: Total 16.560Distribución: red localCooperativa Eléctrica de Servicios de Rada Tilly: Total 400 KWDistribución: red local

Potencia Total Instalada: 25.560 KW

Las tres maneras de generar energía eléctrica consideradas, producenen el estado actual de la técnica, una fracción muy pequeña y de altocosto unitario de las cantidades crecientes que necesita el desarrolloindustrial y de servicios, esto es así en el mundo y también en el país.

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4. Energía Nuclear

Consiste en aprovechar el calor que producen las reacciones nuclearespara producir vapor; el cual es utilizado en turbinas de vapor conven-cionales que mueven los generadores eléctricos. Estas centrales tienenun alto costo de instalación.

En el estado actual de desarrollo tecnológico, las reacciones nuclearesque se utilizan son las de fisión (partición del núcleo de uranio), queademás de consumir combustibles no renovables tienen el inconvenien-te de que aún no se ha encontrado una forma económica de almacenaralgunos de los residuos nucleares del combustible utilizado, que sonaltamente contaminantes y que mantienen su estado de radiación duran-te siglos. En razón de lo expuesto en algunos países se ha limitado oaún prohibido su uso.

En nuestro país existen dos centrales nucleares en funcionamiento AtuchaI ubicada en la Pcia. de Bs. As. con una potencia de 350 MW en opera-ción desde 1974 y Embalse ubicada en la Pcia. de Córdoba con unapotencia de 640 MW en operación desde 1984. Estas dos centrales ge-neran aproximadamente el 7.320 GWH anuales es decir el 8,2% de laenergía que se comercializa en el Mercado Eléctrico Mayorista.

Existe una tercera central en construcción Atucha II, que tendrá unapotencia instalada de 745 MW.

5. Energía Hidráulica

Consiste en utilizar la energía potencial que poseen las masas de aguacuando existen desniveles aprovechables.

En las centrales hidráulicas convencionales se utilizan las pendientesdel terreno existentes en los cursos de aguas (ríos o arroyos). A esosefectos se construye una presa que concentra el desnivel de un ciertotramo del río en un solo punto. Mediante una canalización adecuada seconduce el agua a presión hasta las turbinas, las que convierten esta ener-gía de presión en energía mecánica que mueve los generadores eléctricos.

Se utiliza un elemento renovable como es el agua, y la producción de

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energía no contamina el ambiente, a condición de mantener condicio-nes adecuadas en el uso del lago que se forma. La ubicación de la cen-tral queda sujeta a las condiciones hidrológicas y geográficas conve-nientes. Su costo de instalación en general suele ser inferior al de lanuclear y superior al de las térmicas que trataremos en el punto siguien-te . Su período de vida útil es muy grande en comparación a las centra-les nucleares o térmicas, del orden de tres o cuatro veces más años.

Además como no consumen combustibles, resulta que su costo de ge-neración es muy bajo, en general menor que cualquiera de los otrossistemas. Actualmente en nuestro país las centrales hidroeléctricas su-ministraron 31.800 GWH en el año 2004 al Mercado Eléctrico Mayo-rista es decir el 36 % del total de dicho mercado.

En el caso de las centrales mareomotrices se aprovecha la diferenciade nivel entre mareas (alta y baja). Son centrales de muy alto costo deinstalación.

En el caso de las centrales de bombeo que en realidad no son centralesde producción sino que almacenan la energía. Funcionan durante cier-tas horas (en general horas de valle) bombeando agua de un nivel infe-rior a uno superior y consumiendo energía eléctrica. Posteriormente esaagua se desembalsa en horarios convenientes (en general horas de pun-ta). Son adecuadas cuando el parque generador del sistema, tiene cen-trales a las que no conviene operar a carga variable (pues disminuyen suvida útil), en consecuencia se las despacha a carga constante, utilizandoel exceso de potencia en las horas de valle, para bombear agua. Su ren-dimiento entre la energía consumida y la devuelta al sistema utilizandoturbinas reversibles está en el orden del 80%. Su ubicación queda con-dicionada a disponer de un curso de agua que permita almacenar el vo-lumen a bombear, a un desnivel adecuado, y es conveniente además quese encuentren cerca del centro de cargas del sistema, para que las pérdi-das de energía, en las líneas de transporte no adquieran valores relevan-tes, dado que para bombear hace falta el transporte de la energía, y lue-go cuando se turbina el agua almacenada, la energía vuelve a recorrerlas mismas líneas.

Actualmente en nuestro país dispone de la central de bombeo de RíoGrande, ubicada en la Pcia. de Córdoba de una potencia de 700 MW.

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6. Célula de Combustible

Se trata de un dispositivo electroquímico que transforma de forma con-tinua la energía química de un combustible directamente en energía eléc-trica y calor. Si el combustible utilizado es hidrógeno puro, éste se com-bina con el oxígeno y da como producto de la reacción agua pura. Elproceso electroquímico que se origina en la célula de combustible esopuesto al de la separación química del agua llamado electrólisis.

Para el caso que el combustible sea metanol, además de agua se obtieneAnhídrido Carbónico (CO2), que contamina la atmósfera y produce el“efecto invernadero”. Los elementos fundamentales de una célula decombustible son los electrodos que están formados por placas conduc-toras de electricidad provistos de canales interiores, separadas por unamembrana formada por polímeros que actúa como electrolito. El electro-do por el que circula el combustible es el ánodo, y por el que circula eloxígeno es el cátodo. Para favorecer la reacción se utilizan temperaturaselevadas, aunque últimamente se han desarrollado células con tempera-turas menores. Al no tener elementos en movimiento no produce ruido.Son de elevado precio en relación a la energía que producen y de eleva-do costo de mantenimiento. Actualmente están en plena etapa de desa-rrollo de investigación y tienen aplicaciones en la industria automotriz.

7. Energía Geotérmica

La energía geotérmica corresponde a la energía calórica contenida en elinterior de la tierra, que se transmite por conducción térmica hacia lasuperficie, la cual es un recurso parcialmente renovable y de alta dispo-nibilidad.

Hay dos tipos fundamentales de áreas térmicas: Hidrotérmicas, que con-tienen agua a alta presión y temperatura almacenada bajo la corteza te-rrestre en una roca permeable cercana a una fuente de calor ; y sistemasde roca caliente, formados por capas de roca impermeable que recubrenun fondo calorífico. Para aprovechar este último se inyecta agua fría yse utiliza una vez calentada.

En la actualidad los reservorios hidrotérmicos son los más aprovecha-dos para fines energéticos, en particular para generación de energía

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eléctrica. Los elementos esenciales que determina su conformación son:

• Existencia de una fuente de calor no muy profunda y cercana al reservorio.Esta fuente de calor puede producirse por la actividad volcánica o porinteracción entre dos capas tectónicas.

• Presencia de formaciones geológicas permeables que contenga elreservorio.

• Existencia de un área de recarga hídrica del reservorio, que condicionala característica renovable del recurso geotérmico.

Para la generación de energía eléctrica se utiliza el vapor para moveruna turbina de vapor, conectada a un generador de electricidad.

Los usos medicinales es la forma más antigua de aprovechamiento deesta energía. Además dependiendo de su entalpía, tiene aplicaciones en:calefacción de viviendas, usos agrícolas, piscicultura y usos industriales.

8. Energía térmica de la combustión

Consiste en aprovechar el calor producido por la combustión del carbo-no (C) y/o hidrógeno (H) contenidos en algún combustible. Si el com-bustible es carbón fósil solamente esta disponible el carbono. Si el com-bustible es algún hidrocarburo (gas, petróleo) estos contienen hidróge-no y carbono. Esta combustión se realiza combinando el (H) y/o el (C)bajo ciertas condiciones de presión y temperatura con el oxígeno (O)del aire. El calor así generado produce un rápido aumento de volumeny/o de la presión de los gases. Si la combustión se realiza en una cámaraa presión constante (caldera), y el calor se utiliza para producir vaporque luego se canaliza a una turbina de vapor, obtenemos al turbina devapor. Si la expansión de estos gases se produce dentro de un cilindrocon pistones, obtenemos el motor alternativo de combustión interna. Sila expansión se produce dentro de toberas que aceleran y orientan elchorro de gases hacia una rueda con un sistema de álabes adecuadostenemos la llamada turbina de gas.

En los tres casos descriptos, el generador de energía eléctrica va unidoal eje de la máquina motriz. En el año 2004 las centrales térmicas sumi-nistraron 48.000 GWH al Mercado Eléctrico Mayorista, es decir el 54% del total de dicho mercado.

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Las centrales térmicas son de rápida instalación, (especialmente las tur-binas de gas), y de menor costo que las mencionadas anteriormente,además los bancos de exportación de los países donde se fabrican estetipo de centrales financian en condiciones muy convenientes su adqui-sición. No obstante estas condiciones que podríamos llamar ventajosas,debemos de tener en cuenta las consecuencias del proceso de combus-tión y los residuos resultantes sobre el medio ambiente especialmentesobre la atmósfera, las que paso a describir brevemente.

8.1. En su gran mayoría las centrales térmicas consumen carbón fósil ohidrocarburos, cuya formación demando millones de años y cuya exis-tencia es limitada. Es decir, no son renovables, y en consecuencia seagotan. Actualmente se estima que de las reservas de combustiblesfósiles el 65 % de las mismas es de carbón, cuya combustión es muchomás contaminante que los hidrocarburos.Para producir una potencia y energía equivalente a la Central Hidro-eléctrica de Corpus Christi 3.000 MW y 20.0000 GWH anuales seríanecesario consumir anualmente aproximadamente 3.401.000 Tonela-das de algún hidrocarburo.

8.2. Vamos a suponer que el combustible utilizado es químicamente puro,es decir no contiene elementos nocivos (Azufre por ejemplo), y quecontiene solamente hidrógeno (H) y carbono ( C ), y analicemos losproductos resultantes de la combustión.8.2.1. La combustión del Hidrógeno da como resultado agua pura (

H2O) porque supusimos que el combustible es químicamente

puro. Debido a la temperatura a que se expulsan los gases deescape a la atmósfera (superior a los 100 grados centígrados)esta agua sale en forma de vapor.

8.2.2. La combustión del carbono si el proceso se realiza en condi-ciones adecuadas y con las cantidades necesarias de oxígeno,da como resultado como producto de la combustión anhídridocarbónico ( CO

2 ) también conocido como dióxido de carbo-

no. El dióxido de carbono es un gas inerte, que no es adecua-do para respirar, pero no es contaminante . Su principal ac-ción perjudicial es que su acumulación en la atmósfera da lu-gar al llamado efecto invernadero, que se manifiesta comoun aumento creciente en la temperatura media del planeta, yque con el transcurrir del tiempo originará verdaderos desas-tres ecológicos.

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Para producir una potencia y energía equivalente a la Central Hidro-eléctrica de Corpus Christi 3.000 MW y 20.0000 GWH anuales se pro-ducirían aproximadamente 11.500.000 Toneladas de anhídrido carbóni-co (CO2) y se consumirían 10.900.000 Toneladas de oxígeno (O).

Como hemos visto el proceso de la combustión utiliza el oxígeno con-tenido en el aire. Si el combustible utilizado es algún hidrocarburo, y lamáquina térmica es de buen rendimiento se necesitan aproximada-mente 544 gramos de oxígeno para producir un Kilovatio - hora.Resulta que el oxígeno es también imprescindible para el sostenimientode la vida sobre la tierra tal como la conocemos. El hombre que tambiénforma parte del sistema, necesita el proceso de la respiración y consumeunos 700 gramos de oxígeno por día. Es decir que el consumo de oxíge-no que ahorra de consumir una central Hidroeléctrica como Corpus per-mite la respiración de aproximadamente 40.000.000 de personas.

El oxígeno contenido en la atmósfera se ha formado y se renueva funda-mentalmente por el proceso de fotosíntesis que realizan las algas y lasplantas que contienen clorofila, las que en presencia de la luz solar ab-sorben anhídrido carbónico (CO2) de la atmósfera, fijan el carbono enla forma de celulosa en la planta y liberan oxígeno (O2). Podemos afir-mar que el proceso de fotosíntesis produce un efecto inverso al de lacombustión del carbono.

La cantidad de oxígeno disponible en la atmósfera es muy grande, peroes finita. Para formar esa reserva la naturaleza necesitó millones de años,sin la presencia del hombre con sus industrias, la deforestación de latierra, ni la contaminación de los mares.

Conclusiones

De acuerdo a lo expuesto podemos concluir que la generación de ener-gía eléctrica produce impactos de distinta naturaleza y magnitud en elmedio ambiente que nos rodea.

Las reservas y recursos potenciales de carbón, petróleo y gas no bastanpara atender las necesidades crecientes de producción de electricidaddurante mucho tiempo, además como hemos visto son fuertemente con-taminantes de la atmósfera, y consumen oxígeno de la misma. Teniendo

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en cuenta esto, en un futuro próximo será necesario sustituir parcial ototalmente los combustibles fósiles por otras fuentes de energía.

Como hemos visto la generación de energía eléctrica eólica y la foto-voltaica en el desarrollo actual de la técnica no permiten sustituir total-mente a las otras formas de generación.

Excluyendo entonces a la generación de energía eléctrica mediante com-bustibles fósiles, quedan entonces la generación hidráulica y la nuclear.

La hidráulica a pesar de sus ventajas, tiene el inconveniente que losdesniveles y caudales de agua aprovechables en el mundo también sonfinitos.

La nuclear por fisión que es la que se utiliza actualmente tiene el incon-veniente no resuelto de los residuos de la fisión.

Queda entonces la posibilidad que en el futuro el desarrollo de la técni-ca permita hacer controlables las reacciones de fusión.

Fuentes

- Estudio Impacto ambiental Central Hidroeléctrica de Corpus: realizadopor el consorcio Harza-Iatasa-Tecma.

- Tratado del Calor: Mario Ninci- Energía Eólica en la Argentina: www.greenpeace.org.ar

www.cne.cl/fuentes_energeticas/e_renovables/geotermica.phpwww.2ingpuc.cl/power/alumno97/nuclearhtm.www.cammesa.com

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Títulos cooperativos de capitalización:una forma de financiamiento delcooperativismo eléctrico

por María Dolores Iglesias Bustamante

Introducción

Desde el momento que comenzaron a existir, las Cooperativas debieronenfrentarse al dilema de la generación de Capital. Desde los pioneros deRochedale, quienes debieron ahorrar durante años para lograr la adqui-sición de sus primeras provisiones, hasta nuestros días, el financiamientopara el desarrollo de las actividades que llevan a cabo nuestras entida-des ha sido una cuestión con un elevado nivel de complejidad.

En este trabajo se propone analizar una de las tantas herramientas queexisten para llevar adelante la financiación de las Cooperativas, esta eslos Títulos Cooperativos de Capitalización. La relevancia de este análi-sis radica en la importancia que tiene para cualquier entidad yespecíficamente para las Cooperativas de Electricidad, las que afrontanuna situación económica difícil al momento en que se escribe este tra-bajo, encontrar nuevas alternativas para llevar adelante sus proyectos,buscar su crecimiento sobre bases sólidas y desarrollarse armónicamentepara continuar con su tarea de socialización de la economía.

Primera parte

1. Marco legal

Para llevar adelante una explicación detallada respecto de los TítulosCooperativos de Capitalización es importante comprender en que mar-co normativo han encontrado su seno. Para ello se propone analizaraquellas características esenciales de las Cooperativas, surgidas de laLey de Cooperativas Nº 20.337, que han dado lugar a su nacimiento. Acontinuación se realiza una breve reseña de aquellas que tendrán rele-vancia para la realización del análisis.

Tienen capital variable y duración ilimitada

De esta afirmación puede obtenerse una clara distinción entre las

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cooperativas y las sociedades comerciales, ya que en estas últimas elcapital y la duración se encuentran fijadas en el estatuto social, mien-tras que en las primeras, por definición, no existe una limitación de estetipo. De esta forma puede observarse como el legislador a otorgado a lascooperativas la flexibilidad necesaria para mantener los principios quelas rigen internacionalmente, ya que permitiendo la variabilidad del capi-tal las cooperativas pueden cumplir con el principio de puertas abiertas.

Esta situación, que de momento es solo ilustrativa, tiene para este tra-bajo un importante significado, dado que este principio permitirá a lascooperativas realizar la emisión de Títulos Cooperativos de Capitaliza-ción, los cuales serán parte del Patrimonio Neto de las mismas aunqueno formen parte, específicamente y por cuestiones de reglamentación,del capital en si.

Conceden un solo voto a cada asociado, cualquiera sea el númerode sus cuotas sociales

Sin duda alguna, esta es, una de las más importantes características quedistinguen a las cooperativas de las sociedades comerciales, dado quelas primeras, a diferencia de las segundas, poseen una gestión democrá-tica y en base a este atributo puede surgir del seno de su Asamblea ladeterminación de optar por la emisión de los títulos que se estudian.

Reconocen un interés limitado a las cuotas sociales, si el estatutoautoriza aplicar excedentes a alguna retribución al capital

Claramente, este es, uno de los caracteres fundamentales para compren-der la conformación de los Títulos Cooperativos de Capitalización, yaque a partir de la posibilidad de reconocer un interés limitado a las cuo-tas sociales, existe la posibilidad de crear un Capital complementariocon esta característica y con otras más particulares, las cuales se veránen los siguientes apartados.

Distribuyen sus excedentes en proporción al uso de los servicios sociales

Junto con la gestión democrática, esta es, una de las características dis-tintivas de las cooperativas. A diferencia de las sociedades comercia-les, donde los beneficios son distribuidos en función del capital aporta-

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do, en las cooperativas se entiende que el esfuerzo lo ha realizado quienha generado efectivamente esos beneficios. Sin embargo y aunque hacea la esencia del cooperativismo la distribución de excedentes según eluso de los servicios, no es menos cierto que existe también un esfuerzoen quienes aportan sus ahorros a la entidad más allá de la obligación, esdecir por encima del mínimo necesario para asociarse, para que la mis-ma pueda desarrollarse. La existencia de los Títulos Cooperativos deCapitalización permite llevar de manera ordenada una financiación apartir de los asociados, retribuyendo el esfuerzo de quienes se involucrancon la entidad no solo utilizando sus servicios sino también contribu-yendo a su crecimiento mediante la financiación.

Son sujeto de derecho con el alcance fijado en la Ley Nº 20.337

El legislador ha definido a partir de esta característica a las cooperati-vas como personas jurídicas y reforzará esta situación en el Capítulo IIde la Ley cuando determina como se llevarán a cabo los trámites para sureconocimiento legal.

Al establecer a las cooperativas como personas jurídicas se les recono-cen, por definición, todos los atributos atinentes a las personas en elCódigo Civil.

Por lo tanto, las cooperativas poseen los siguientes atributos además delos ya mencionados:

• Son susceptibles de adquirir derechos y contraer obligaciones.• Son capaces.• Tienen nombre o denominación.• Tienen domicilio.• Tienen una fecha de creación cierta y una de cesación de su existencia.• Tienen un patrimonio propio, distinto del de quienes las conforman.

La existencia de un patrimonio propio permite a las cooperativas, porsu capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, participarde la emisión de títulos patrimoniales o de deuda.

Esta aclaración será válida a la hora de determinar la naturaleza de losTítulos Cooperativos de Capitalización.

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Las personas jurídicas, como se las ha llamado en este trabajo, o deexistencia ideal, son aquellas que no tienen una existencia visible, porlo tanto las mismas deberán estar conformadas por personas de existen-cia visible, quienes serán las que definan en la cooperativa sus atributoscomo persona de existencia ideal siguiendo los pasos que el legisladorhaya establecido para su legal constitución.

2. Del capital social

2.1. Definición y función del capital en la cooperativa

Definimos el capital social como el equivalente al valor de las cuotassociales suscriptas por los asociados. Esta idea corresponde a la de“capital suscripto” que es utilizada como equivalente a la de capitalsocial. No obstante, también existe el capital integrado, que es el efec-tivamente aportado por los asociados en un momento dado de la exis-tencia de la entidad. A los efectos de definir el patrimonio de la enti-dad, entonces, el capital suscripto no integrado formará parte del pa-trimonio, ya que el mismo es una obligación tomada por los asociadosen favor de la cooperativa que como hemos definido es una personadistinta de ellos y con un patrimonio distinto del de sus asociados.

Este dato no es menor a la hora de definir los Títulos, ya que en fun-ción de las capacidades de las partes intervinientes en el acto de emi-sión, los mismos pasarán a formar parte del patrimonio de la personade existencia ideal, dejando momentáneamente de pertenecer a laspersonas de existencia visible, para luego, y en uso de las facultadesconcedidas por la Ley Nº 20.337 en los Capítulos III y IV tomandocomo análogo el capital y el patrimonio, reembolsar a los asociadoslos títulos suscriptos e integrados según la reglamentación de los mis-mos.

El capital es entonces, sustancialmente, una cifra ideal equivalente alvalor de las cuotas suscriptas, y que varía en función de su reembolsoo de la suscripción de nuevas cuotas, dado su carácter de variabilidad.

El capital se constituye por cuotas sociales indivisibles y de igual va-lor, que deben constar en acciones representativas de una o más, querevisten el carácter de nominativas.

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En el caso de los Títulos Cooperativos de Capitalización, existe tam-bién ese carácter nominativo y una gran similitud en cuanto a las forma-lidades exigidas para los Títulos Accionarios, lo que permite estableceruna analogía entre estos Títulos y la conformación del capital.

El capital cumple fundamentalmente, en la cooperativa, una funcióninstrumental: es un medio para la realización del fin común para el cualse ha constituido la entidad, o sea la prestación de los servicios queconstituyen su objeto.

Sin embargo, en nuestra legislación, la existencia del capital es esenciala la existencia de la cooperativa. Es además fundacional, ya que debeser suscripto por los fundadores, al menos en la medida mínima que acada uno corresponda en el acto constitutivo, e integrado en el mismototalmente si el aporte consiste en bienes no dinerarios, o en proporciónno menor del cinco por ciento si es en dinero.

Si bien su carácter de variable empecé su desempeño como índice efi-ciente de garantía patrimonial para los acreedores sociales, cumple unrol de indudable importancia en el desenvolvimiento económico, finan-ciero y contable de la cooperativa. Este constituirá, inicialmente, la fuenteexclusiva de financiamiento interno de la cooperativa, y será importan-te, desde este punto de vista y a lo largo de su existencia, tanto porefecto de los aportes efectuados por nuevos asociados como por los queamplíen los preexistentes, cuando se exija su proporcionalidad a losservicios sociales gozados o se decida el aumento del mismo por unamedida especial. Además debemos tener en cuenta la acción concurren-te de las reservas colectivas, que irán creciendo con el transcurso deltiempo si la gestión social arroja excedentes.

Hay que señalar además que la proporción en que individualmente lohayan suscripto los asociados, limita su responsabilidad por las obliga-ciones sociales.

2.2. Caracteres del capital social

El capital social es el núcleo central del patrimonio de la cooperativa.Conforme con los principios cooperativos, el capital tiene una natura-leza peculiar que lo caracteriza y condiciona. Es ilimitado y variable;

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no gobierna; no se apropia de los resultados; tiene una retribución limi-tada y mantiene su valor nominal durante toda la vida de la cooperativay a su finalización.

a) Ilimitación

El capital social carece de límite mínimo y máximo impuesto por la ley,ni tampoco puede fijarlo el estatuto, según lo determina el artículo 2º,inciso 2 de la Ley Nº 20.337.

b) Variabilidad

Como consecuencia del principio de “puertas abiertas”, y de la consi-guiente posibilidad de ingreso y egreso de los asociados, el capital de lacooperativa es variable.

Debido a esta condición, el capital cooperativo carece de la fijeza quelo caracteriza en las sociedades de capital. Esta cualidad de variable es,en nuestro derecho, una nota típica de la cooperativa.

Por lo dicho, el capital social puede reducirse automáticamente y sinnecesidad de formalidad alguna por efecto de la extinción del vínculoasociativo, y puede aumentar por virtud del ingreso de nuevos asocia-dos, de la aceptación de suscripción de cuotas adicionales por los aso-ciados anteriores, o puede provenir de la decisión asamblearia de distri-buir intereses o retornos en cuotas sociales (art. 45 L.C.). En este caso,deberá mediar la decisión del órgano social competente. Estas formasde aumento del capital social no requieren la reforma del estatuto niestán sujetos a publicidad ni a autorización administrativa.

c) Irrelevancia a los fines del ejercicio de los derechos parapolíticos

El capital social no gobierna. En virtud del principio de gestión democrá-tica que caracteriza a las cooperativas, no es el capital quien decide sinoque los votos están igualitariamente distribuidos en cabeza de los socios.

d) Carácter no lucrativo per se

Otra característica importante del capital de las cooperativas, que lo

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distingue del de las sociedades comerciales, es que no se apropia de losresultados. Así, los asociados solo tienen derecho a un interés limitadodel mismo, cuando el estatuto así lo prevea, y mantiene su valor nomi-nal tanto durante la vida de la cooperativa, como al final de ella. Si elasociado se retira o si se produce la liquidación de la cooperativa, élsolo recibirá su capital nominal.

d) División en cuotas

El capital de la cooperativa está constituido por cuotas indivisibles y deigual valor, que debe ser fijado en el estatuto y estar expresado en mo-neda argentina, y se representan en títulos que la ley denomina indistin-tamente acciones o certificados.

La cuota social es una porción del capital social de valor preestablecidopor el estatuto, el que es igual para todas, y representa la porción míni-ma en que aquel puede ser dividido.

Fija por lo común la mínima participación que puede tener el asociado,y el límite de su responsabilidad por las obligaciones sociales. Estable-ce, además, la medida de los derechos patrimoniales directamente vin-culados con la participación social -dividendos limitados y reembolsoen caso de disolución o extinción del vínculo asociativo-. Excepcional-mente, y si el estatuto así lo prevé, también la del derecho al goce de losservicios en que se traduce la actividad mutualista de la cooperativa.

Las principales características de las cuotas sociales en la cooperativason las siguientes:

• Igual valor, expresado en moneda argentina.• Ausencia de valor mínimo o máximo fijado por la ley.• Ausencia de número mínimo y máximo de cuotas sociales, sin perjuicio

de los cual habrá un mínimo dado por el número mínimo de asociadosexigido según el grado de la cooperativa.

• Igualdad de los derechos patrimoniales que surgen de las mismas, conexclusión de la posibilidad de partes privilegiadas.

• Variabilidad e ilimitación de su número, por efecto inherente al capital.• Irrelevancia a los fines del ejercicio de los derechos parapolíticos.• Medida de la responsabilidad de los asociados.

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• Transferibilidad limitada entre los asociados.• Representación en títulos nominativos.• Medida mínima de la participación social, sin perjuicio de que el estatu-

to pueda disponer suscripción de un número de cuotas proporcional aluso real o potencial de los servicios sociales.

2.3. El problema del capital y del financiamiento cooperativo

El tema del capital se ha convertido en los últimos años en una preocu-pación central de las cooperativas, y está siendo motivo de numerososdebates teóricos.

Toda actividad económica requiere capital, por que este es un factor dela producción del cual no se puede prescindir.

El capital es una necesidad para toda actividad productiva empresarial,y la cooperativa es una verdadera empresa, como lo reconoció expresa-mente la Declaración de Identidad Cooperativa de la Alianza Coopera-tiva Internacional (ACI) -Manchester, 1995-.

En realidad, el financiamiento es un tema de toda la economía, sea estauna economía solidaria como la que practican las cooperativas o de unaeconomía de carácter lucrativo como la practicada por las sociedadescomerciales.

Prácticamente desde la Revolución Industrial, cuando la tecnología co-menzó a aplicarse masivamente a la actividad productiva, el crecimien-to de los activos empresariales se fue haciendo de una intensidad y unamagnitud siempre en aumento. Esta dinámica de la economía compele alas empresas a un crecimiento continuo, que se traduce en necesidad deactivos circulantes y fijos cada vez mayores.

En un momento parecía que eran los activos fijos lo que más requeríande inversión: la infraestructura, las máquinas, las herramientas, etc., perorecientemente se ha puesto en enorme evidencia la importancia del cir-culante, porque toda la masa de los bienes de cambio, de los créditos yde las disponibilidades, se va convirtiendo en un factor que muchas ve-ces permite realizar actividades económicas con mejor resultado queuna importante inversión inmovilizada.

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Para hacerle frente a estas necesidades del activo hay dos caminos queson obvios. En primer lugar el camino del pasivo, donde las empresastienen generalmente su activo en base a lo que deben, al endeudamien-to, al capital de terceros. En segundo lugar, el capital propio, integradopor el capital social propiamente dicho y por las reservas, que en defini-tiva no son otra cosa que ampliaciones del capital, no nominativo, quese van generando por utilidades o excedentes no distribuibles.

3. Títulos de Capitalización Cooperativos (TICOCA)

Para lograr una mayor comprensión por parte del lector se comenzaráanalizando las resoluciones que dan existencia y reglan a los Títulosque dan nombre a este apartado, para luego determinar una definiciónque permita contemplar su naturaleza en plenitud.

3.1. Análisis de las Resoluciones INAC Nº 349/95 y 593/99

El órgano rector en materia cooperativa [hoy es el Instituto Nacional deAsociativismo y Economía Social (INAES), en el año de referencia loera el Instituto Nacional de Acción Cooperativa (INAC)], previó ya enel año 1995 las dificultades que se apreciaban en cuanto a la capitaliza-ción de las cooperativas y a su financiamiento, y dictó, el 14 de marzode ese año, la Resolución INAC Nº 349 adoptando medidas al respecto,y determinando que las cooperativas podrán incrementar su capital me-diante suscripciones e integraciones complementarias de las ordinariassegún estatutos, mediante aportaciones voluntarias de sus asociados (art.1º de la norma en análisis), que estarán representados por Títulos Co-operativos de Capitalización.

Fundan la posibilidad del fortalecimiento económico financiero por víade la capitalización en la necesidad de la existencia de cooperativasfortalecidas en su estructura empresaria, capaces de desenvolverse asatisfacción en un medio cada vez más competitivo, para la cual es con-dición esencial su vigor económico financiero (conf. considerandos dela medida), como condición para el desarrollo del cooperativismo y supromoción, como es su objeto.

La ilimitación del capital cooperativo permite el incremento del mis-mo añadiendo al capital resultante de las disposiciones estatutarias

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una porción de capital de características especiales, resultante de la posi-bilidad de que los asociados que lo deseen capitalicen fondos suyos quetengan disponibles, con adecuada remuneración, reembolsables en con-diciones prefijadas, e independientes del uso de los servicios sociales.

Estructuran un sistema basado en Títulos Cooperativos de Capitaliza-ción, fijando características generales para los mismos, y dejando libra-da a cada una de las entidades las particularidades de la emisión segúnlas circunstancias de las mismas.

Para estimular la inversión que significa la emisión de los TICOCA,establece la norma que se les reconocerán intereses siempre que hayaretornos para afrontarlos, condicionados también por la limitación de latasa que se pague, que no podrá exceder de un punto a la que cobra elBanco de la Nación Argentina en sus operaciones de descuento, segúnlo determina el artículo 42, inciso 4 de la ley.

La Asamblea que decida la emisión deberá decidir también si se afectanal pago de estos intereses la totalidad de los excedentes repartibles osolo un porcentaje de los mismos, a fin de afectar el resto a intereses alas cuotas sociales, si así estuviera previsto en el estatuto, o a retornos,sean estos en efectivo o en cuotas sociales.

En este punto, la Resolución hace la salvedad respecto de las cooperati-vas que no tengan por estatuto contemplados intereses al capital aporta-do, ya que el hacerlo respecto del capital representado por los TítulosCooperativos de Capitalización constituiría un tratamiento desigual enrelación con esa porción del capital social, que contrariaría el principiode igualdad vigente en materia cooperativa.

Determinan entonces que es necesario hacer prevalecer el valor de lamisma existencia de las cooperativas, ya que la descapitalización de lasmismas pone en riesgo su capacidad de organizar y prestar servicios eincluso su permanencia.

Así, se admite entonces la existencia de capital ordinario, conformado enbase a las disposiciones estatutarias comunes, y de una masa de capitalcomplementario aportada por los asociados, reembolsable independiente-mente de la disolución del vínculo asociativo y limitadamente remunerado.

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De esta forma, son los mismos asociados, quienes tienen el mayor inte-rés en la marcha de la gestión cooperativa, los que basándose en el prin-cipio de solidaridad pueden contribuir al sostenimiento de las finanzascomunes necesarias para mantener la organización empresaria coopera-tiva, con la sola contraprestación de un interés limitado, lo que excluyeun propósito lucrativo indebido.

Así, la norma establece que las cooperativas podrán incrementar su ca-pital mediante suscripciones e integraciones complementarias a las or-dinarias según estatutos, mediante aportaciones voluntarias de sus aso-ciados, las que serán independientes del uso real o potencial de los ser-vicios sociales, que serán reembolsadas a su titular en el plazo que fijela asamblea que disponga la emisión de los títulos, pudiendo dicho re-embolso tener lugar mediante amortizaciones parciales, o pudiendoestablecerse un sistema de rescate rotativo, de manera tal que una vezsuscripta totalmente la emisión puedan admitirse nuevas suscripcionesdestinadas a rescatar las existentes, según su antigüedad.

La competencia para la determinación de la emisión de los TICOCAcorresponde a la Asamblea General, siendo necesaria para su aproba-ción la mayoría calificada de dos tercios de los asociados presentes enel momento de la votación requerida por el artículo 53 de la Ley. A losefectos de este cómputo, según lo dispone el artículo 8º de la norma, noserán consideradas las abstenciones.

La Asamblea que determine la emisión deberá pronunciarse sobre lassiguientes cuestiones:

a) El monto total de la emisión.b) El sistema de reembolso del capital complementario.c) La tasa de interés.d) La afectación total o parcial de excedente repartible al rescate de títulos.

Es muy importante en lo que hace a la naturaleza de los Títulos, lo de-terminado en el artículo 4º in fine de la norma. En este se contempla laposibilidad de la inexistencia de excedentes repartibles o la insuficien-cia de estos en determinado ejercicio para hacer frente a las erogacionesque significan el pago de los intereses debidos al capital cooperativocomplementario. En estos casos, el artículo mencionado determina queel pago de aquellos se diferirá a los futuros ejercicios.

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Otro carácter particular de los Títulos Cooperativos de Capitalización esque solo serán transferibles entre los asociados de la cooperativa emi-sora, requiriéndose para ello la comunicación fehaciente a la misma.

Si bien el artículo 3º de la Resolución en análisis determinaba que losaportes de capital complementario deberían ser integrados totalmenteal momento de la suscripción, con posterioridad el INACyM dictó laResolución Nº 593 del 15 de abril de 1999 donde reglamenta la integra-ción y suscripción de capital complementario mediante una norma másflexible, fijando además un plazo mínimo por el que deberá permanecerefectivizada la aportación de ese capital.

Así, el artículo 1º establece que los aportes de capital complementariopodrán ser integrados totalmente al momento de la suscripción ofraccionadamente en cuanto a sus montos y plazos, debiendo en estecaso observarse las disposiciones que en materia de integración de cuo-tas sociales prevea el estatuto social y el artículo 25 de la Ley. Determi-na también que las aportaciones de capital complementario deberán efec-tuarse por un período no inferior de seis meses a partir de que el asocia-do comprometió y efectivizó totalmente su aporte.

Por último, cabe agregar que la Resolución Nº 349/95, complementadapor su par Nº 1966/95, determina que las cooperativas que decidan in-crementar su capital por medio de la emisión de TICOCA, deberán lle-var un registro especial donde se inscribirá la emisión de los mismos ylas transferencias que se operen de estos títulos. Este libro se denomi-nará “Registro de Títulos Cooperativos de Capitalización” y deberá con-tener las formalidades establecidas en el Anexo I de la mencionada Re-solución Nº 1966/95 (que se adjunta como Anexo al presente) y en elartículo 38 de la Ley Nº 20.337.

Tras haber realizado el análisis de la Res. 349/95 pueden establecerselas siguientes características para los Títulos Cooperativos de Capitali-zación:

• La emisión de los mismos es decisión de la Asamblea y la esta deberáser avalada por las dos terceras partes de los asociados presentes al mo-mento de la votación. Dada esta situación los emisión de los títulos espotestad exclusiva de los asociados.

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• Reconocen un interés limitado. Situación que no contraría los princi-pios cooperativos internacionales ni la Ley Nº 20.337.

• Solo pueden participar de la suscripción los asociados a la cooperati-va. Este hecho implica que solo participarán tanto en la decisión, comose ha aclarado en uno de los apartados anteriores, como en la suscrip-ción quienes forman parte de la entidad, manteniendo de esta forma suautonomía e independencia.

• Forman parte del Patrimonio de la Cooperativa. Es decir que por defi-nición no son una deuda que la cooperativa emisora mantiene con susasociados sobre todo teniendo en cuenta que quienes han tomado ladeterminación de generar un incremento del capital por esta vía sonlas personas que conforman la entidad de forma democrática y con unamayoría especial, como se ha mencionado anteriormente.

• El pago de los intereses queda supeditado a la obtención de excedentesy el rescate puede ser realizado mediante la emisión de nuevos títulos.En este caso y por ser solo los asociados quienes son capaces de sus-cribir los Títulos, de generar los excedentes mediante la determina-ción de la política de precios por parte de los miembros del Consejo deAdministración quienes han sido elegidos por los asociados y entre losasociados, y de determinar de la misma manera la forma de rescate delos Títulos, no quedan demasiadas dudas respecto de la naturaleza pa-trimonial de los mismos.

Una vez realizado el análisis de las resoluciones y de su naturaleza, seestá en condiciones de dar la siguiente definición:

Los Títulos Cooperativos de Capitalización constituyen títulos repre-sentativos del capital complementario que por Asamblea se haya deci-dido dotar a la cooperativa.

La figura “capital complementario” es una creación del legislador, yrepresenta aportes de capital realizados por los asociados que suscribanesos títulos, por un período determinado y a ser reembolsados en dineroo mediante la emisión de nuevos títulos.

La forma de devolución de ese capital representado por los TICOCAestará sujeta a la obtención de los excedentes necesarios para hacer efec-tiva esa devolución en dinero en el plazo acordado.

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Este capital complementario se diferencia de un empréstito si se tieneen cuenta que los Títulos de Capitalización solo pueden ser suscriptospor los asociados de la entidad emisora, negociados entre estos, y nopueden (en principio) ser ejecutados, dada la relación entre el emisor(la Cooperativa por medio de la resolución de la Asamblea) y el suscriptor(el socio que en esa Asamblea haya decidido la emisión).

3.2. Comparación entre Títulos Cooperativos de Capitalización yObligaciones Negociables

En el siguiente capítulo se describirán las diferencias que han sido ha-lladas entre los instrumentos que analiza este trabajo. A partir de ellasquedarán establecidas las pautas básicas para caracterizar unívocamentea ambas herramientas y de esta forma se dará paso al capítulo final don-de se esgrimirán las conclusiones.

3.3. Diferencias

Las Obligaciones Negociables son representativas de un empréstitoobligacionario tomado por la entidad emisora, en tanto los TICOCAson representativos del capital complementario de que se haya decidi-do dotar a la Cooperativa por la Asamblea que haya resuelto su emi-sión.

A diferencia de las Obligaciones Negociables, los Títulos Cooperativosde Capitalización no constituyen valores mobiliarios, ya los mismos nopueden ser negociados abiertamente sino solo entre asociados.

El acto de emisión de Obligaciones Negociables deberá ser registradoen el Registro Público de Comercio. En el caso de los TICOCA, la nor-mativa contempla que los mismos deben ser registrados en el libro “Re-gistro de Títulos Cooperativos de Capitalización “ que deberá ser rubri-cado ante el INAES, pero dicho Registro es privado.

Si bien la emisión de ambos será decidida por la Asamblea, en tantopara la emisión de Obligaciones Negociables se requiere mayoría sim-ple de los miembros presentes, la emisión de TICOCA se decide pormayoría especial de las dos terceras partes de los miembros presentesen la Asamblea.

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El empréstito obligacionario representado por la Obligaciones Nego-ciables puede ser colocado en forma privada o mediante oferta pública,en tanto que los Títulos de Capitalización Cooperativos solo pueden sersuscriptos por los asociados de la Cooperativa.

Cualquier persona física o jurídica puede ser titular de las ObligacionesNegociables emitidas, y serán transferibles a cualquier persona por susola negociación en el mercado de valores, en tanto que los TítulosCooperativos de Capitalización solo pueden ser transferidos entre aso-ciados, requiriéndose al efecto la comunicación fehaciente a la Coope-rativa.

El valor de los TICOCA resultará del valor que se le haya dado origina-riamente, con más la tasa de interés pactada, la cual será previamentedeterminada por la Asamblea que decida su emisión, en tanto que en elcaso de la Obligaciones Negociables, resultará del valor a que coticenlas mismas en el Mercado de Valores.

Las Obligaciones Negociables constituyen derechos económicos, loscuales podrán ser reclamados por los tenedores de las mismas inclusojudicialmente. En el caso de los TICOCA, la norma determina que elreembolso de los mismos, y el pago de los intereses que devenguen,podrá ser diferido en caso de que no hubiera en el ejercicio correspon-diente excedentes repartibles, o estos resulten insuficientes para satis-facer el pago de los mismos.

Las Obligaciones Negociables siempre poseen garantía, ya que comohemos visto son ejecutables; en tanto los TICOCA no son plausibles deejecución.

La Ley de Obligaciones Negociables no impone un plazo mínimo a lasmismas, en tanto que la Resolución INAES Nº 593/99 determina quelas aportaciones de capital complementario deberán efectuarse por unperíodo de tiempo no inferior a seis meses a partir del momento en queel asociado efectivice totalmente su aporte.

Las Obligaciones Convertibles pueden ser potencialmente transforma-das en acciones representativas de capital de la empresa emisora a vo-luntad de sus tenedores, en tanto que los TICOCA son, por definición,

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representativos de capital complementario, es decir que desde el mo-mento de su emisión forman parte del patrimonio de la entidad, pudien-do ser además transformados en capital por voluntad del asociado en elmomento en que este lo decida.

4. Conclusiones

Más allá de la discusión que puede suscitarse en cuanto a si los Títulosde Capitalización Cooperativos constituyen títulos representativos decapital o de un empréstito realizado por los asociados a la cooperativa,se destaca que la flexibilidad de la figura de los TICOCA representauna enorme ventaja para las cooperativas que pretendan reforzar su ca-pital o desarrollar un emprendimiento para el cual se necesiten aportesadicionales de capital.

El hecho de que solo puedan ser suscriptos por los asociados a la enti-dad y transferidos solamente entre ellos, asegura a la Cooperativa la noinjerencia de terceros tenedores en busca de resultados financieros es-peculativos y sin intención alguna de participar en el proceso de creci-miento de la misma.

Estos títulos ofrecen a las cooperativas una interesante herramienta definanciación sin poner en juego su situación patrimonial, ya que noinvolucra terceras personas ajenas a la misma, y por su especial natura-leza impiden a sus tenedores ejecutar forzosamente los bienes de la en-tidad emisora dado que el reembolso de los Títulos está sujeto al creci-miento de la entidad.

Los TICOCA ofrecen también una buena posibilidad de inversión paralos asociados de la cooperativa, ya que no solo pueden obtener losbeneficios derivados de los intereses que generan, sino también el cre-cimiento de su entidad, dadas las posibilidades que su inversión pue-de dar a su empresa, en cuanto a la mejora o creación de más y mejo-res servicios y con la garantía de un menor costo por su carácter nolucrativo.

En esta sociedad, donde el modelo económico imperante solo tiene enmiras el beneficio económico que pueda brindarles la empresa, la for-taleza de las cooperativas reside en un capital un tanto olvidado: el

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capital humano constituido por sus asociados y el bien común persegui-do por quienes la conforman.

Visto desde este lugar, los Títulos de Capitalización Cooperativos(TICOCA) constituyen una herramienta útil para lograr una buena ges-tión empresaria, otorgando la facultad de capitalizar a las cooperativasmediante los aportes que pueda hacer ese capital humano, donde losque pueden invertir en un mejor desarrollo empresario pueden a su veztambién saber, desde sus convicciones, que la mejor inversión está en laempresa propia, en la cooperativa de todos, para lograr no solo un bene-ficio económico, sino un mejor lugar desde donde construir entre todosun mundo mejor para vivir.

Bibliografía

- ALTHAUS, Alfredo A., “Tratado de Derecho Cooperativo” 2da. Edi-ción- Santa Fe, Zeus, 1977.

- KENNY, Mario Oscar, “Obligaciones Negociables”, Abeledo- Perrot,Buenos Aires, 1996.

- CRACOGNA, Dante, “El Problema del Capital y el Financiamiento Co-operativo”, artículo publicado en la Revista Virtual de la ConfederaciónUruguaya de Entidades Cooperativas “Neticoop”, Montevideo, Uruguay,agosto de 2004.

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Cooperativismo y Cooperativas:su tratamiento en nuestra legislación fiscal

por Israel Chalupowicz

1. Introducción

Pretendo abordar aquí el tratamiento fiscal de las cooperativas, en nues-tro país, y con nuestra actual legislación.

Para ello podemos comprender en primer lugar la esencia del “coopera-tivismo” dada la errática consideración que tal concepto ha tenido ennuestra legislación, y en función de las encontradas posiciones políticasacerca de su adecuada consideración y consiguiente tratamiento, entreotros, en el orden fiscal.

Por otra parte, la actuación o actividad de nuestras cooperativas se in-serta en un contexto donde los agentes económicos no son por supues-to, solamente cooperativas, sino un amplio espectro de organizaciones,consideradas desde el punto de vista de nuestra legislación de fondo(códigos y leyes dictadas conforme con nuestra constitución), y desdeel punto de vista de su dimensión y posición en el mercado.

2. El “Espíritu Cooperativo”. Concepto y definiciones

De qué estamos hablando? A qué sujeto nos referimos? Es útil tratarello a fin de poder arribar a las conclusiones que en el orden fiscal sepretende exponer brevemente en este análisis.

Es bien sabido y conocido el alcance popular del concepto “cooperati-va”. A tal fin y en primer lugar, veamos algunas acepciones, conformecon el Diccionario de la Real Academia de la lengua española:1

“Cooperar”: Obrar conjuntamente con otro u otros para un mismo fin.“Cooperativismo”: Tendencia o doctrina favorable a la cooperación en elorden económico y social. Teoría y régimen de las sociedades cooperativas.“Cooperativista”: Perteneciente o relativo a la cooperación. Partida-rio del cooperativismo.

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Sin abundar más, veamos algunos de los conceptos contenidos en elDiccionario Para Contadores:2

“Cooperativa”: Forma de organización permitida bajo las leyes estata-les, que tiene por objeto beneficiar a los productores o consumidorescon las utilidades o economías que de otra forma lograrían los interme-diarios. ... El capital de una cooperativa lo aportan los socios o miem-bros de la misma... Las utilidades líquidas se distribuyen periódicamen-te entre los miembros en proporción a las compras u otras transaccionesque realicen individualmente, en vez de hacerlo con sus inversiones...Las sociedades cooperativas - por lo general - no están sujetas al pagodel impuesto sobre la rentas. ... Hay también cooperativas que distribu-yen energía eléctrica... Los principios de Rochdale bajo los cuales ope-ran la mayoría de las cooperativas, son a) la admisión como miembroestá abierta a cualquier individuo que pague una cantidad nominal poruna acción; b) cada miembro presente en una asamblea tiene derecho aun voto y no se admite el voto por poder; c) las ventas a los miembros ya otros deben hacerse sobre una base de contado; ... e) las utilidadeslíquidas se distribuyen entre los miembros, ... f) neutralidad en asuntosreligiosos y políticos; g) educación de los miembros sobre los princi-pios cooperativos y beneficios. ....

Alicia y Bernardo Drimer,3 nos ofrecen varias apreciaciones sumamen-te útiles, a efectos de esta breve recopilación introductoria. Así desta-can y califican a las cooperativas como “entidades socio-económicasque satisfacen diversas necesidades de sus asociados mediante servi-cios de distribución, colocación de la producción o trabajo... Las coo-perativas basadas en el esfuerzo propio y la ayuda mutua de los mismosasociados y regidas por las normas conocidas como “Principios deRochdale” ... son consideradas como uno de los medios más eficacespara perfeccionar y democratizar los procesos económicos, mejorar lascondiciones de vida y procurar el bienestar general.... “Qué sucedería ..si no existiera tal tipo de cooperativas? ; en casi todos los casos, lasnecesidades de muchas personas serían insuficientemente atendidas yfrecuentemente recrudecerían los abusos de las demás empresas. Lascooperativas ... protegen a amplios sectores de la población cuyas nece-sidades resultarían de otra manera inadecuadamente satisfechas.”

En su extenso estudio enfatizan lo relacionado con la unidad del movi-

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miento cooperativo y la educación y capacitación. Además la asocia-ción a través de cooperativas atiende a compensar la debilidad indivi-dual con la fuerza del número y de la organización. Tratan en una partea los “Numerosos tipos de cooperativas (tales como cooperativas deelectricidad, de teléfonos etc..) ... proveen en la actualidad a sus asocia-dos diversos servicios públicos...”

3. Las cooperativas en nuestra legislación.Las sociedades en general

En primer lugar, recordemos que nuestra Constitución nacional recono-ce entre las declaraciones, derechos y garantías, artículo 14, la de “aso-ciarse con fines útiles”. Qué breve, preciso y brillante! Pero cómo re-sulta su tratamiento en la legislación positiva?

Por ello planteo la disyuntiva que nos interesa: “Cooperativas o socie-dades”? Ambas cumplen con el respeto al mandato constitucional. (Nome refiero en este trabajo, a “fundaciones” “mutuales” o “asociacionesciviles”, aunque estos sujetos también tiene sus avatares y severos pro-blemas fiscales).

Esta problemática aparece frecuentemente en los textos legales. Partici-po de la idea que las “cooperativas” son tales y no “sociedades”, aunquereconozco que el diferencia es sumamente sutil. Ello tiene implicanciasen el espíritu y las normas legales fiscales en particular, que en algunoscasos discriminan su tratamiento y en otros legislan en general, sin dis-tinguir la conformación legal del sujeto respectivo.

Además, la definición respectiva tiene amplia relación con el tratamientoimpositivo, habida cuenta de que según sea el carácter legal, o real, delsujeto, diferente puede resultar el aludido tratamiento.

El Código Civil define la sociedad en su artículo 1648: “Habrá socie-dad, cuando dos o más personas se hubiesen mutuamente obligado, cadauna con una prestación, con el fin de obtener alguna utilidad aprecia-ble en dinero, que dividirán entre sí, del empleo que hicieren de lo quecada uno hubiere portado”.

Por el artículo 1649: “ Las prestaciones que deben aportar los socios,

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consistirán en obligaciones de dar, o en obligaciones de hacer. Es sociocapitalista aquel cuya prestación consista en obligaciones de dar; ysocio industrial, aquel cuya prestación consista en obligaciones de ha-cer. Capital social, se llama en este Código, la totalidad de las presta-ciones que consistiesen en obligaciones de dar.”

La nota del codificador al artículo 1648, aclara conceptualmente las ideastenidas en cuenta por él, en el siglo XIX.

La Ley de Sociedades Comerciales, número 19.550, expresa en su artí-culo 1°: “Habrá sociedad, comercial cuando dos o más personas enforma organizada, conforme a uno de los tipos previstos en esta ley, seobliguen a realizar aportes para aplicarlos a la producción o intercam-bio de bienes o servicios participando de los beneficios y soportandolas pérdidas.”

La Ley 20.337, del año 1973, define muy sintéticamente a las coopera-tivas, en su artículo 2°:

“Las cooperativas son entidades fundadas en el esfuerzo propio y laayuda mutua para organizar y prestar servicios, que reúnen los siguien-tes caracteres... 2) No ponen límite estatutario al número de asociadosni al capital. 3) Conceden un solo voto a cada asociado, cualquiera seael número de sus cuotas sociales y no otorgan ventaja ni privilegio algu-no a los iniciadores, fundadores y consejeros, ni preferencia a parte al-guna del capital. ... 6) Distribuyen los excedentes en proporción al usode los servicios sociales... 8) Fomentan la educación cooperativa... 10)Prestan servicios a sus asociados y a no asociados en las condicionespara este último caso establezca la Autoridad de Aplicación...”

Recalcado todo lo anterior, debemos distinguir las motivaciones queeligen los “socios” o “asociados”, a fin de poder encuadrar sus activida-des, operaciones, prestaciones, etc., como para posibilitar de tal formaaceptar, disponer o sujetar a estos entes “plurales”, “ideales”, a deter-minada legislación fiscal.

En el ámbito civil y comercial, queda claro que el objetivo es procuraruna “utilidad”. Se requiere un aporte, en general en bienes o en formade obligaciones de hacer, según el tipo.

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Las características operativas de una “sociedad” respecto de una “co-operativa” son las señaladas por la ley correspondiente. Todas estas fi-guras requieren naturalmente de “asociados” o “socios”, sean personasfísicas o jurídicas. Sus motivaciones son las señaladas, por lo que ex-cluimos situaciones como las de sociedades conyugales, asociacionesde cultura, de esparcimiento, de viajes a compartir, etc. Los “fines úti-les” a que alude la CN no necesariamente requieren fines mercantilistaso la obtención de beneficios económicos.

Pues entonces, en qué pueden diferenciarse las cooperativas de los otrosentes? Sin duda en el “espíritu” que aglutina a los asociados, de formatal que, tal como lo demuestra la experiencia, estos núcleos conformanun basamento que contribuye al sostenimiento de un régimen democrá-tico, por la propia esencia de las cooperativas y por su preponderanciaque apunta, necesariamente, a atender las necesidades de sujetos arrai-gados en nuestro país.

Entonces, debe la legislación fiscal, también ejercer una distinción ensu alcance y tratamiento en función de la cualidad del sujeto? Entiendoque sí, y de tal modo debe respetarse en toda instancia, la idiosincrasiade quienes actúan, luchan, trabajan, etc. en función del apoyo a un modode vida distinto del simple fin lucrativo propio de otros conglomeradoseconómicos, aunque la dimensión de estos últimos no necesariamentedebe influir en nuestras decisiones.

Así, por ejemplo cuando se trate de una persona física, en forma indivi-dual, quiere o desea ejercer una actividad, cualquiera que sea, con unfin lógico de subsistencia, con mayor o menor afán de lucro, o comouna terapia, o con cualquier fin que lo estimule, su encuadramiento enel sistema cooperativo aparece como innecesario. Salvo, por ejemplo,cuando él, como asociado, integra una cooperativa con el fin de atendersus necesidades por tal vía, por ejemplo mediante cooperativas de con-sumo. Pero en tanto se trate de dos o más personas, su “unión”, cuandoelige la forma cooperativa, ya no como usuario o receptor, sino paraintegrarse en tal forma, el fin cooperativo aparece con toda su nitidez,como la posibilidad más adecuada, siempre, claro está, que el mercado,las regulaciones, las normas arriba glosadas, los intereses individuales,etc., los decidan a adoptar otras figuras. El régimen fiscal define enmuchas circunstancias la forma o conformación de un sujeto plural, e

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incide en diversas decisiones a adoptar. Igual circunstancia se da en elorden laboral, habida cuenta del análisis que surge de la compara-ción de los costos del sistema de seguridad social, respecto de quienesactúan en relación de dependencia, frente a la adopción de la formacooperativa, en especial las de “trabajo”.

Entonces, las cooperativas tienen su “lugar” en el abanico de las formasa elegir para la actividad de los sujetos involucrados. Y en ese lugar,cabe siempre tener en cuenta de no confundirlas con “sociedades”, seanciviles o comerciales (distinción muy borrosa por cierto ), u otras for-mas a adoptar, como es el caso de mutuales o asociaciones civiles, node fundaciones por su propia esencia.

4. Algunos aspectos de nuestra legislación fiscal ylas cooperativas 4

La legislación ha sido comprensiva del tratamiento de las cooperativas,en varios aspectos:

- tratándolas sin distinción ni discriminación respecto de otros sujetos;- legislando en la materia fiscal, en determinados aspectos, puntualizando

expresamente la situación de las cooperativas:- reconociéndolas como exentas, en forma expresa, en determinadas si-

tuaciones;- sometiéndolas a una imposición especial, diferencial y distinta respecto

de otros sujetos;

En algunos casos, el tratamiento a asignarles ha dependido de la juris-prudencia o de las opiniones administrativas plasmadas en dictámenesde pública difusión.

Este tratamiento, corresponde sin embargo a una tendencia, cual es lade “acosar” fiscalmente a todo el esquema cooperativo. Esa es mi im-presión y opinión, producto de vivir el devenir fiscal en muchos, dema-siados años. En muchos casos, tales políticas están impulsadas por or-ganismos financieros internacionales. De todos modos, aun no compar-tiendo esta política, o intención, debemos aceptar como presupuesto dela actual política fiscal tributaria, que su objetivo es maximizar la re-caudación, más allá del respeto a los principios básicos emanados de la

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doctrina y de nuestra CN. El superávit fiscal, se obtiene de tal modo me-diante un incremento de la recaudación, o la integración de la misma conlos denominados y suficientemente reconocidos, “impuestos distorsivos”.

Además de lo expresado, para atender al encuadramiento de las coope-rativas, comprendidas o no en determinado tributo, cabe recordar queun sistema tributario reposa sobre tres consideraciones o cualidades fun-damentales: - imposición sobre los ingresos o las rentas; - sobre la ri-queza; - sobre los consumos o el gasto y en cada caso con diversa con-sideración respecto de las cooperativas.

En determinadas circunstancias, las cooperativas pueden o merecen tenerun tratamiento especial. En otros la alternativa es más problemática habidacuenta de la necesidad de atender a principios de neutralidad en la imposi-ción, como sucede en el caso de los impuestos sobre los consumos.

Aquí habré de tratar puntualmente algunos de los aspectos que resultande nuestro actual esquema fiscal, no todos y con referencia en lo posi-ble, a las cooperativas de servicios calificados como “públicos”, en par-ticular a los prestadores del servicio de energía eléctrica. Las considera-ciones sin embargo son válidas para todas las cooperativas en general.

4.1. El impuesto a las ganancias

Este gravamen es sucesor del Impuesto a los Réditos, implementado enel año 1932.

El tratamiento otorgado a las cooperativas ha sido siempre, el del reco-nocimiento de su situación de sujeto exento, con el alcance del actualartículo 20 inciso d), que se refiere a las “sociedades cooperativas”.

Haciendo algo de historia, me remito al análisis de Alberto T. López, 5

cuando analiza la legislación anterior y posterior a partir del año 1955(era del Impuesto a los Réditos), tema interesante que permite apreciarlos cambios habidos en la legislación. A partir del primero de enero de1955, conforme con la Ley 14.393, rige el esquema actualmente aplica-do para el impuesto a las ganancias.

Destaca que a partir de ese cambio “... las cooperativas de cualquier

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tipo generarán renta gravada en manos de sus socios cuando hagandistribuciones. Los beneficios de esas cooperativas en tanto no seandistribuidas, estarán liberadas del tributo.”

Anteriormente las operaciones de los asociados con sus cooperativasestaban sujetas a una verificación de comparación con el precio de pla-za de sus suministros. Inclusive se hacía gala de posibles “conjuntoseconómicos” entre asociados y cooperativas a las que pertenecían, dadoque era factible modificar o alterar precios, reduciendo resultados dedichas operaciones, en cabeza de los asociados, y volcar - esos benefi-cios - a las cooperativas respectivas. Nada de eso era procedente, sien-do que además la ley no contenía ninguna disposición tendiente a alte-rar fiscalmente el valor de tales operaciones. (Lo expuesto no altera laposibilidad de impugnar por simulación y en su caso fraude, cuando setrata de fijar el mencionado valor de tales operaciones - por ejemplo,venta de productos de los asociados a sus cooperativas - y posteriorventa de tales efectos, a terceros, o a asociados). Inclusive en legisla-ciones anteriores, estaban alcanzados los resultados obtenidos por coo-perativas provenientes de operaciones con terceros no asociados, utili-dades que quedaban gravados en cabeza de las cooperativas. Curiososantecedentes ciertamente, lo que demuestra el peligro de incursionarahora en posibles modificaciones, que bajo el pretexto de querer apartara las cooperativas de esta imposición, terminen en injertos que restrin-jan el alcance de la actual exención.

El tratamiento fiscal, (exención), adquirió especial importancia a partirde la implementación del registro de entidades exentas, que a partir dela Resolución General (AFIP) 729, se complementó en este año 2005,con el dictado de la Resolución General 1815. Ésta última, en funciónde sus notables exigencias substanciales, formales, informaciones, es-tados contables, sanciones, etc., etc., planteó la intención por parte delmovimiento cooperativo de promover una reforma substancial en elimpuesto, tendiente a excluir de pleno derecho a las cooperativas delmentado Impuesto a las Ganancias.

Qué ocurre con el texto actual en cuanto al tratamiento de las coopera-tivas si no existiera la norma del artículo 20 d)? Pues las cooperativas,como sujetos de derecho, no están taxativamente comprendidas en elartículo 69 de la Ley. Por consiguiente se encuadrarían en el artículo 49,

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inciso b) (“... cualquier otra clase de sociedades constituidas en elpaís...”), habida cuenta que la legislación fiscal casi permanentementedenomina a estos entes como “sociedades cooperativas”.

En tal caso, sus resultados deberían atribuirse automáticamente a losasociados! Esta situación sería harto difícil, atento a que por la propialegislación cooperativa los excedentes, solo pertenecen a los asociadoscuando se formalizan los retornos, y no antes. Se trata de un “dividen-do” “sui géneris”, y nunca tales excedentes pertenecen patrimonialmentea los asociados, hasta que se concreten los pasos legales tratados.

La exclusión de sujeto y consiguiente de objeto, para las cooperativas, al-teraría substancialmente el esquema del actual Impuesto a las Ganancias.

Pienso ello, por cuanto si sostenemos que una cooperativa NO es unente de los comprendidos en el alcance del impuesto a las ganancias,qué debemos decir del propio estado, cuya exención surge de la Ley,artículo 20 inciso a)! Y está expresamente mencionado.

En realidad la Ley no distingue entre distintos tipos de sujetos (salvoalgunas referencias en materia de exenciones, procedencia o no de de-terminadas deducciones, alícuota, etc.) La ley trata objetivamente las“ganancias”. Y las acota según el alcance del artículo “madre”, el se-gundo de la Ley.

Si por el contrario, determinadas presiones políticas pretendieran in-cluir a las cooperativas dentro del impuesto a las ganancias, pasaríanexplícita o tácitamente a integrarse en el artículo 49, o se las situaríadentro del artículo 69?.

Por la forma de considerar sus “retornos” asimilables a “dividendos” ensu origen y forma, en mi opinión esos sectores que pretenden gravar lasganancias cooperativas, las pretenderían comprender en el artículo 69.

Entonces considero prudente “no innovar”, si la causa de esta posiciónes evitar el cumplimiento de requisitos como los enunciados en la Re-solución General 1815.

Si nos imaginamos a cooperativas que proveen energía eléctrica, y otros

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servicios públicos, los retornos originados en excedentes, cuando seinstrumenten y si existen, serían sin duda un menor costo de las opera-ciones con las cooperativas a las que se encuentran asociados sus miem-bros. Y si se trata de cooperativas a las cuales los asociados las proveensus bienes o servicios, esos retornos serían un incremento de la utilidadde esos miembros. Por definición de su objeto, a su vez, las cooperati-vas de consumo operan exclusivamente con particulares definibles como“consumidores finales”, situación que aquí no interesa y no enerva lasapreciaciones antes expresadas.

Todo esto ocasiona a su vez la consideración de si una cooperativa esuna “empresa” económicamente considerada. La dimensión que hanadquirido en nuestro país muchas de ellas avalaría las intenciones dequienes quieren gravar las utilidades cooperativas. Recordemos el ata-que que sufrió el sector cooperativo, especialmente el dedicado a la ac-tividad crediticia y financiera, a partir de junio del año 1966.

Con la proliferación exponencial de regímenes de retención, fiscal y deseguridad social, los requisitos en materia de registración, facturación yutilización de equipamiento informático de seguridad, etc., las inten-ciones apuntadas anteriormente encuentran su fundamento precisamen-te en el tratamiento fiscal que pretenden, ya que, si las cooperativastienen ahora la obligación de formular estados contables fiscales, pre-sentar declaraciones juradas para el impuesto que tratamos, etc., sololes restaría obtener la supresión de la exención que tratamos.

En síntesis, en todo este tema soy partidario de actuar con suma pruden-cia y en su caso, atender al peligro de querer innovar en la materia,cuando estamos en presencia de un estado necesitado esencialmente demantener el actual superávit, de no suprimir ni siquiera atenuar los impues-tos distorsivos, etc., como así también las pautas que se imponen a nues-tro país habida cuenta de la coyuntura económica de estos últimos años.

4.2. El fondo para educación y promoción cooperativa.Contribución especial

4.2.1. Consideraciones generales

El gravamen vigente data del año 1986, según Ley 23427.

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Se inscribe dentro de los impuestos que gravan la riqueza. Más que“hecho imponible” su verdadero carácter es un impuesto subjetivo aaplicar a la Cooperativas citadas en el artículo 6°. Es decir, es un im-puesto que procede por la simple existencia de las Cooperativas debi-damente inscriptas (redundancia, ya que la inscripción como medidaregistral caracteriza a las Cooperativas para ser reconocidas como tales.De no inscribirse sin duda se tratará de un sujeto “de hecho” cuyo trata-miento aparecería como exótico en nuestra legislación).

La base imponible, el capital de las cooperativas, no aparece como des-cripción del objeto del impuesto (contribución especial). Dadas las de-finiciones reconocidas por la doctrina respecto de los denominados “im-puestos”, “tasas” y “contribuciones especiales”, el gravamen que trata-mos parecería confundirse como un sistema mixto tanto como un im-puesto como por una tasa, mas no como contribución especial. Es puesun extraño híbrido cuya única razón es su caracterización como “pres-tación pecuniaria coactiva”. Tal vez este gravamen se entiende mejor siapreciamos el destino de su recaudación.

Ante la muy elevada alícuota que se aplica sobre el capital cooperativo(2% nada menos), su recaudación se destina: 6

- 1% según la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos entre Nacióny Provincias.

- el 42.34% que corresponde a la Nación, que se destina al Fondo para laEducación y Promoción Cooperativa.

- el 56,66% a las provincias- 1% al Fondo para Educación y Promoción Cooperativa.

Aunque la contribución especial se rige por la Ley 11.683, llama la aten-ción que la A.F.I.P. no publica en su nutrido informativo estadístico, larecaudación respectiva. Idéntica situación se da respecto del régimeninformativo del Ministerio de Economía.

En este breve informe, no incursionaré en cuanto al destino utilización yefectividad y aplicación de la suma destinada a financiar el Fondo citado.

La alícuota del 2% fue fijada por la Ley 25.239, que como es natural,significó un aumento respecto de la anterior a dicha reforma, que eradel 1.25%.

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Es gravoso el 2%? Todo gravamen debe respetar el sagrado principio deatender a la “capacidad contributiva” de cada sujeto y el respeto a losdemás principios derechos y garantías contenidos en nuestra CN. Estaapreciación debe ser virtud del legislador, y lamentablemente son pocaslas oportunidades en que la Justicia ha pretendido poner coto al abusoen la aplicación de los gravámenes, que lesionan sin duda el citado con-cepto de “capacidad contributiva”. Sí, el 2% es sumamente gravoso aúnsi se aplicare a una sociedad comercial, si consideramos ese porcentajecomparándolo con una rentabilidad razonable sobre el capital de entreel 6% al 10% anual, medido todo ello en moneda constante.

Al inicio, más arriba, he tratado lo relacionado con el concepto “socie-dad”, destacando la asociación entre dicho concepto y el de “empresa”o “fin de lucro sea de entes individuales o plurales” (aunque se preveque las “asociaciones” adopten la forma de sociedades regidas por laLey 19.550 - artículo 2° -).

Puedo agregar lo que se aprecia de la sentencia de la CSJN que trató elconcepto de “sociedades comerciales contenido en el art. 2°, inc. a) dela Ley 21.287”. Resolvió en el sentido que tal concepto incluye a lascooperativas . “Ello no se ve alterado por el hecho que la ley 23.296haya excluido a las cooperativas del ámbito de imposición del tributo alos capitales, pues la no sujeción vigente resulta de los fundamentosque ilustran el despacho de las comisiones de Presupuesto y Hacienday de Finanzas de la Cámara de Diputados, que traducen la concretavoluntad legislativa.” 7

Sin perjuicio del antecedente expuesto, cómo puede entenderse que unacooperativa no persiga un fin de obtener un excedente? Es natural. Loque debe impedirse es que hayan cooperativas que registren pérdidas,ya que ello daría lugar a su extinción y liquidación. Pues bien, la obten-ción de “excedentes” (o “beneficios”) debieran pertenecer claramente alos asociados, para ser no distribuidos, sino devueltos a los asociadosconforme a las operaciones hechas por éstos con sus cooperativas.

La normativa legal, en cambio, contempla una apropiación de parte delos excedentes, forzando su aplicación dentro del marco regulatorio dela legislación, no a los asociados sino a otros destinos. Tal situaciónes la que preve la Ley 20.337, artículo 42. En particular destaco lo

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dispuesto en los puntos 2 y 3 del citado artículo. No discuto que seestablezca imperativamente una afectación del “5% al el fondo de ac-ción asistencial y laboral o para el estímulo del personal”. Inclusive loprevisto por el mencionado artículo 42 “in fine”, cuando dispone que“ los excedentes que deriven de la prestación de servicios a no asocia-dos autorizada por esta ley se destinarán a una cuenta especial de re-serva”. Esto significa realmente una capitalización forzada de una coo-perativa que preste servicios a no asociados, más que una mejor asigna-ción a los asociados que con su esfuerzo atienden o suministran esosservicios a terceros. Se trata pues de una regulación más que proteccio-nista, fruto de decisiones de políticas legislativas. (Véase al respecto elartículo 20 de la Ley 20.337).

Pero el apartado 2 del artículo 42, plantea la cuestión de qué virtualidadtiene la aplicación del gravamen que tratamos, más que ser el productode una política de aparente estímulo, y que pese a su carácter mixto encuanto al destino de su recaudación, constituye simplemente un ver-dadero impuesto, habida cuenta de sus efectos y ante la carencia dealguna contraprestación directa como consecuencia del ingreso de talcontribución.

4.2.2.Algunos aspectos puntuales de la aplicación del gravamen

Como sucede con toda ley de carácter tributario, su aplicación ha susci-tado problemas de interpretación, fuente de litigios, incertidumbre, ycostos finales muy gravosos para las cooperativas sometidas a esta im-posición.

Uno de los aspectos es el previsto por la reglamentación de la Ley 23.427,artículo 13, que recoge lo dispuesto por la Ley 11.380 en cuanto a serefiere a edificios, construcciones y mejoras, reconociendo, más quedisponiendo, que no integran (sus valores por supuesto) el activo co-operativo. Como resulta del artículo 13 de la Ley la determinación delcapital cooperativo, cuando corresponde proporcionar el pasivo en fun-ción del activo computable y no computable, esos edificios, no debenconsiderarse como “bienes exentos”, por lo que el pasivo no debe teneren cuenta los mismos a los efectos de la aplicación del artículo 10 de laley. Acerca del concepto de “inmueble” en la óptica del fisco véase lodestacado en esta llamada: 8

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Otro problema, fuente de litigios muchas veces costosos, está dado porla mención como “exentos” de los bienes citados en el artículo 9 de laLey, inciso b). La referencia a las “acciones y demás participaciones enel capital de otras entidades sujetas al impuesto sobre los capitales...”ha traído como consecuencia de la derogación de ese impuesto, la polé-mica acerca de si el actual “Impuesto sobre la Ganancia Mínima Pre-sunta” puede considerarse como una extrapolación al futuro, de la men-ción anteriormente citada. Este último impuesto (IGMP) es un extrañohíbrido, mezcla de imposición de tipo patrimonial (en consecuencia cla-ramente un impuesto a la “riqueza” - que ignora indebidamente los pa-sivos - ) y sobre la renta, ante la admisión en tal impuesto de su aplica-ción como pago “a cuenta” del Impuesto a las Ganancias del sujeto co-rrespondiente.

La posición fiscal se fundamenta en el aspecto “legal”, mas no en elaspecto “económico y de razonabilidad”, como debería ser. Quien seencuentra en mora total, es el poder público que no debiera haber debi-do dejar subsistente en la ley esta cuestión. (Como todo impuesto detipo patrimonial o sobre la riqueza, su efecto estimula la no tenencia deriquezas...) perjudica las decisiones de inversión.

De igual naturaleza y de graves efectos, es lo contemplado por la Leydel gravamen, N° 23.427, en su artículo 22. Este artículo trata sobre elreconocimiento u otorgamiento de exenciones, y que dispone en su par-te pertinente: “La misma facultad tendrá el Poder Ejecutivo, para otor-gar exenciones totales o parciales a las siguientes entidades: a) coope-rativas de servicios públicos en la medida en que los entes estatalesque presten iguales servicios gocen de los beneficios especiales en elimpuesto sobre los capitales”. El artículo 24 de la Reglamentación com-plementa este tratamiento.

Desde la Ley 23.427, año 1986, cuántos cambios ha habido en cuanto ala prestación de servicios públicos, que de manos estatales, han pasadocasi totalmente a manos privadas! En algunos casos estamos en presen-cia de “reestatizaciones”, generándose actualmente (2005) una mezclaincierta de políticas en la materia. La referencia al impuesto sobre loscapitales plantea el mismo problema que el narrado más arriba, por loque cabe preguntarse, cuál había sido la intención de legislador? Persis-tirían esas motivaciones actualmente?.

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Si tenemos en cuenta que el Impuesto a la Ganancia Mínima presunta,admite para sus contribuyentes (privados y empresas estatales) el nocómputo en sus activos, de determinadas inversiones y por determinadotiempo (artículo 12 de la Ley del impuesto, según Ley N° 25.063 de1998), y dada la razonable asimilación de este impuesto con el fenecidoimpuesto sobre los capitales, (pese a sus diferencias conceptuales y deaplicación), lo que menos puede esperarse es que también el poder pú-blico actualice lo tratado en el artículo 22 de la Ley 23.427.

Este análisis no agota todos los aspectos vinculados con la aplicacióndel gravamen sobre el capital cooperativo (recordemos: es un gravamena las cooperativas en sí), pero pretendo inscribirlo dentro de la políticafiscal que en forma paulatina ha avanzado, y pretende avanzar, en noreconocer ni a las cooperativas, ni el movimiento social que represen-tan, una consideración impositiva apropiada y adecuada a su naturale-za, su importancia y sus fines sociales.

4.3. El Impuesto al Valor Agregado

Es suficientemente conocido que se trata de un impuesto sobre los con-sumos, o al gasto en general. Su estructura casi universal, lo define comoun impuesto suficientemente neutral, no acumulativo, plurifásico en loposible. En nuestro país tiene características de impuesto determinadopor el método de sustracción, con un efecto consumo, por ahora “porfuera” sin discriminación solamente en determinadas circunstancias,como en las operaciones con consumidores finales y sujetos exentossegún el caso. En materia de comercio exterior de bienes y servicios seaplica el concepto de “país de destino”. El Impuesto al Valor Agregadoes un impuesto indirecto, nacional, sujeto al régimen de coparticipaciónfederal de impuestos.

El ámbito de aplicación debe ser suficientemente amplio, como paraque el “derrame” en la economía se produzca sin interrupciones, paraevitar efectos de acumulación, como sucede en los impuestos localessobre los ingresos brutos cuyo pernicioso efecto de superposición, encascada, es suficientemente conocido.

En relación específica en su aplicación a las cooperativas, por la propianaturaleza del impuesto, debe no excluir prácticamente a ningún tipo de

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sujeto. Las excepciones están muy acotadas en especial el artículo 7°.

De tal forma el régimen trata a las cooperativas, e inclusive a entidadesde “bien público” que no merezcan o no se les haya reconocido su con-dición de exentas en la Ley del Impuesto a las Ganancias en varios incisosdel artículo 20, como cualquier otro sujeto organizado en forma empre-saria, con mayor menor o sin ningún fin de lucro.

Esta amplitud se advierte al analizar el artículo 4° de la Ley del Impues-to al Valor Agregado, el cual trata los sujetos, ya que en su segundopárrafo menciona como tales a “cualquier otro ente individual o colec-tivo...”.

4.3.1.El caso de cooperativas que ejecutan obras. Aspecto subjetivo

La ley contempla un aspecto importante, cuando se trata de empresasconstructoras que concretan el hecho imponible “obra sobre inmueblepropio” con destino a la venta (artículo 3° inc. b), que en relación alsujeto respectivo, la Ley, artículo 4° inc. d) requiere para ello poseer un“propósito de lucro”. En relación a tal operatoria, el propio fisco acerta-damente ya opinó que si las obras las concreta una cooperativa con fi-nanciación de sus asociados, no verifica tal “propósito de obtener unlucro”, por lo que tampoco se verifica la condición subjetiva para laprocedencia del impuesto al valor agregado. 9 Pese a ello, las coopera-tivas inscriptas en este impuesto y que hubieren computado créditosfiscales como consecuencia de la ejecución de obras sobre inmueblepropio, destinados a su uso o arrendamiento, quedan comprendidas enel mecanismo previsto en el artículo 11, tercer párrafo (restitución deesos créditos fiscales en los casos y situaciones allí contempladas).

Esto nos lleva nuevamente a un tema expuesto al inicio, relacionadocon los conceptos “sociedad”, “cooperativa”, “empresa”, etc. El “actocooperativo” puede considerarse como un acto especial, sujeto a todaslas demás contingencias propias de cualquier otro acto con contenidoeconómico? De ser así, podría nuevamente afectarse el reconocimientode las cooperativas como sujetos exentos, en el impuesto a las ganan-cias, pero su sometimiento al impuesto al valor agregado, y a los im-puestos sobre los ingresos brutos, etc., reflejan como expresé, una orien-tación hacia una no distinción de las cooperativas con los demás sujetos

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con actividad económica. La comercialidad de la “Sociedad Cooperati-va”, o el carácter mercantil de las mismas se aprecia en diversas senten-cias, lo que debe tenerse muy en cuenta, cundo especialmente se tratade la imposición en el Impuesto al Valor Agregado.10

Consideremos hora algunos (no todos) aspectos relativos a las coopera-tivas, o con incidencia en las mismas, en el impuesto que estamos ana-lizando.

4.3.2.Dación en pago. Suministro de energía eléctrica aempleados de cooperativas

Se trató del suministro sin cargo de energía, a los empleados, donde seplanteó la procedencia o no del Impuesto al Valor Agregado, sobre elvalor de suministro de dicha energía.

Por cierto el fisco pretendió gravar dicho suministro, generándose unconflicto que quedó resuelto en la instancia de la Corte Suprema deJusticia de la Nación (nada menos).11

Dicha sentencia convalidó el criterio por el cual la provisión de energíaeléctrica suministrado a los empleados del prestador, conforme con laCCT respectiva, no constituye una “dación en pago”, sino que se carac-teriza por ser una prestación gratuita, y por ello fuera del carácter one-roso que debe considerarse para la aplicación del impuesto.

Es realmente notable el alcance de la sentencia, que deriva en muchasotras prestaciones o provisiones de distinta índole que distintos sujetosproveen a su personal, en este caso sujetándose a lo que dispone unaCCT, atento a lo cual quedan fuera del ámbito del gravamen las aludi-das provisiones o prestaciones. No se trata pues de exenciones.

En el caso particular de las provisiones de energía eléctrica que proveancooperativas a sus asociados, cabe destacar que quedando excluidas lasmismas de la imposición resulta de plena aplicación la “regla de laprorrata” a que alude el artículo 13 de la Ley, además de la no proceden-cia de los CF directos correspondientes a la energía eléctrica suminis-trada. Significa ello un incremento de los costos al no poder computaren las liquidaciones de cada período fiscal, los mencionados CF

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atribuibles a la provisión de energía excluida de esta imposición (pues-to que no se genera ningún DF).

Las cooperativas que hubieren gravado dichos suministros, atento a suposible repetición, deben atender a lo dispuesto por la Ley 11.683, artí-culo 81 “in fine” relacionado con el tratamiento que se acuerda a los“impuestos indirectos”. O sea, repetición imposible.

4.3.3. Alumbrado público. Facturación

En este tema, una Cooperativa cuando “no resulta ser la prestadora delservicio público del caso, no se encuentra excluida en los términos delpunto 5 inciso e) del artículo 3° de la Ley del Impuesto al Valor Agrega-do con la aclaración del artículo 5° de su Decreto Reglamentario. Porsu parte la Municipalidad resulta ser la prestadora del servicio en cues-tión. Pero las Municipalidades se encuentran exentas... correspondien-do entonces en este caso que la Cooperativa proceda a facturarle elsuministro a la Municipalidad de acuerdo a la condición de sujeto exen-to...” 12

Este tema se reitera en muchas oportunidades, y lo que cabe es analizarprofundamente la relación contractual de los municipios con las coope-rativas comprendidas en este régimen. Es decir, se diferencia el hechode “prestar” el aludido servicio público, con el hecho de ser “proveedo-ra” de la energía respectiva.

4.3.4. Aportes a cooperativas. Ejecución de obras. Conexiones

Este interesante tema, también muy reiterado en las relaciones de lascooperativas con sus asociados, que aunque el antecedente se refiere alas que prestan el servicio telefónico, es plenamente aplicable a las coo-perativas prestadores del servicio de energía eléctrica.

El tema se originó en opiniones previas del organismo fiscal (Dictamen36/85, interpretando que “los fondos aportados por los socios a entida-des cooperativas ... en concepto de capital social (Cuotas sociales/ac-ciones), están gravados con el IVA. La consultante sostiene el criteriocontrario y por lo tanto solicita se impartan las instrucciones necesa-rias para evitar errores...”

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El nuevo dictamen interpretó que “... la realidad económica estaríaindicando que en el plan, el aporte efectuado por los adherentes cons-tituiría el pago anticipado por la instalación del servicio telefónico ...ya que... aquellos que adhieran al plan mediante el pago de los aportesserán acreedores al servicio telefónico en un plazo determinado ... Con-forme con las pautas señaladas, se advierte que existe una directa rela-ción entre el aporte y la futura instalación del servicio telefónico...”13

Este aspecto tiene otras derivaciones. En primer lugar se refuerza elcriterio (correcto) de analizar cada situación sin dejar de contemplarla “realidad económica” como elemento importante para resolver si-tuaciones fiscales complejas o dudosas. En segundo lugar, además dela opinión del fisco de considerar que la suscripción de cuotas socia-les es una clara contrapartida del servicio futuro (en opinión del fiscopor supuesto que no comparto plenamente), trae la consecuencia detener que “activar” la o las obras que fueren necesarias para cumplircon su prestación futura, y no dejarlas en “propiedad” del usuario (tam-bién futuro).

En algunas oportunidades se ha pretendido instrumentar este “aporte”como si fuera una “donación”. No comparto esta alternativa, por su com-plicación, los efectos que produce en los estados contables y el destinode tal donación (reservas). Estos pagos anticipados destinados a finan-ciar generalmente el tendido de redes eléctricas para servir a prediosrurales, debieran tratarse siempre como pagos anticipados del futuroservicio. Además, corresponderá, sin perjuicio del marco legal que co-rresponda a tales modalidades, analizar quién será el propietario de ta-les tendidos o redes, o sea, si es la apropia cooperativa o el usuario noparticular consumidor, quién activará esas erogaciones? (La construc-ción de esas redes). Y el tema se resuelve en alguna medida apreciandoquién corre con las contingencias de tales obras, por su mantenimiento,reconstrucción, seguros, riesgos civiles y laborales, etc.

4.3.5. Facturación. Discriminación del IVA

Es frecuente que se consulte acerca de la procedencia, o no, de la discri-minación del IVA en la facturación, en especial de servicios públicos -provisión de energía -a “consumidores finales-.

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Para ello cabe remitirse a lo previsto por la Resolución General, AFIP,1415, en especial el Anexo IV, punto 15. La discriminación puede reali-zarse aun cuando indicando que tal tratamiento no permite computar elCF que hubiere correspondido para el caso del consumidor que fuere“responsable inscripto” y cumpliere los demás requisitos propio de talprocedimiento.

La prohibición data desde la Ley 20.631, (Vigencia: 1.1.75), y fue sos-tenido vehementemente por los funcionarios que redactaron la ley en unclaro exceso de celo “recaudatorio”. El criterio es equivocado, erróneoy no contribuye a la “transparencia fiscal”. Directamente cabe derogartotalmente la prohibición de discriminación sin excepciones.

4.3.6.Base imponible. Precio neto gravado. Contribución fijadapor la Ley N° 11.969 de la Provincia de Buenos Aires.Norma incorporada a la Ley N° 11.769, artículo 72 ter.

Se refiere al Régimen Tributario Provincial y Municipal. Se trata de la con-tribución equivalente al 6% de las entradas brutas, netas de impuestos, yque se trasladará en forma discriminada en la facturación a cada usuario.

El fisco opinó que dicha contribución es parte integrante del precio netogravado, corresponde plenamente al suministro de la energía eléctrica,y por lo tanto cumple la condición exigida por la Ley del impuesto artí-culo 10 y artículo 44 de la Reglamentación.

El dictamen contiene una interesante distinción entre una contribuciónque retribuya alguna prestación de servicios del municipio que sea, y unimpuesto.14

En cambio en otra situación, el fisco opinó que una determinada Tasaformaba parte del precio neto gravado, considerando que la misma (laTasa) constituía una contraprestación por el uso del espacio de dominiopúblico.15 Todo esto revela que en cada caso corresponde analizar dete-nidamente el objeto de cada contribución, en especial relación con ladeterminación del precio neto gravado correspondiente al impuesto avalor agregado. Un error o criterio discrepante, puede significar en elcaso de litigio, una deuda fiscal, más intereses y eventuales sanciones ycostas, sumamente costosa. Además, pese a tratarse de un impuesto

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indirecto, un ajuste o determinación posterior al suministro de la ener-gía gravada (como en el caso de cualquier otra venta, locación, presta-ción) no puede trasladarse retroactivamente a los usuarios consumidores.

4.3.7. El Impuesto al Valor Agregado y el régimen simplificado

Me refiero al régimen denominado “monotributo”. A partir de la LeyN° 25.865, la “venta de energía eléctrica” alcanzada por la alícuota del27% en los términos del artículo 28 de la Ley del Impuesto al ValorAgregado, no sufre más el recargo del 50% cuando tal suministro lo esa contribuyentes incluidos en el mencionado RS.

Quedó así sin efecto un recargo de la alícuota, del régimen anterior se-gún la Ley N° 24.977, acrecentamiento incomprensible e injustificado.

4.3.8. Suministro de energía eléctrica a usuarios con carácter mixto

Se trata de suministros generalmente efectuados a quienes utilizan laenergía en forma indiscriminada, para el uso particular, o para su activi-dad, agropecuaria, industrial, comercial, etc. En tales casos, cabe anali-zar si se trata de usuarios comprendidos en el RS, responsables inscriptosen el IVA o no categorizados.

Cada cooperativa debe conocer perfectamente la situación de sus clien-tes, ya que las consecuencias fiscales pueden ser diversas, y a vecesgraves, en el caso de pretender aplicar la alícuota general del impuesto,cuando pudiere corresponder la del artículo 28, o sea del 27%. Cabe encada caso determinar si es factible instalar medidores separados paracada tipo de consumo, así como identificar claramente al cliente no so-lamente por la tarifa a aplicar, sino por las consecuencias fiscales quetratamos. Este tema también tiene relación con el parámetro “consumode energía eléctrica” que define las categorías en las cuales puede en-cuadrarse un sujeto comprendido en el RS, cliente de una cooperativaeléctrica.

5. Conclusiones

He procurado trazar un panorama de la actividad de las cooperativas,tanto en cuando a su razón de existir, sus objetos, sus características

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empresarias en muchos casos, y en especial la importancia social quereviste el movimiento cooperativo.

El régimen fiscal tiene especiales motivos para constituirse en muchoscasos en un freno para la actividad cooperativa, por lo cual deberíamosen primer lugar definir cuál es el “sistema fiscal”, y cuál el “régimenfiscal” que fuere su consecuencia. La presión fiscal profundamente acre-centada en estos últimos años, sea en los impuestos sobre los ingresos osobre la riqueza, más la elevadísima alícuota de los impuestos sobre losconsumos, y la subsistencia, sin perspectivas de atenuación o elimina-ción, de los impuestos “distorsivos” me impulsan a calificar nuestrosistema que aparentaba ser correcto, como un híbrido caracterizado porsu dispersión o desmedida gravitación. No haré referencia al declama-do concepto de la “evasión”, ajeno ahora al motivo de este trabajo.

En mi opinión, el actual régimen ontológicamente “es lo que es”, cuyofin es puramente recaudatorio, y como tal se inserta en el presupuesto(nacional y de los sujetos locales), y cuyo análisis en cuanto al “gasto”también escapa a la intención de este trabajo. Las falencias son muchasy graves y sus efectos no solamente afectan a las cooperativas, sino atodos los agentes económicos, consumidores, etc.

La posibilidad de una “reforma integral” en materia fiscal (en el cual laconsideración de las cooperativas es una parte importante), debe en miopinión tomarse con muchas reservas. En muchas décadas de estudio yactuación, tal posibilidad se ha ido alejando. Solo muy pero muy pocas“reformas” han podido calificarse como “equitativas” y “razonables”.Las conozco y podrán ser tema de otro análisis. En tanto, toda proposi-ción de alterar o modificar el actual régimen, en particular para las coo-perativas, debe sopesarse con mucha cautela.

Esta opinión sin duda puede generar otras, coincidentes o discrepantes.Como resulta tan difícil conciliar criterios político sociales en cuanto auna deseable “reforma”, cuanto menos tenemos la libertad de opinar, yde compartir, o no, lo aquí expuesto.

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Notas

1 Diccionario de la Real Academia Española. Tomo I. Edic. 1998.2 Diccionario Para Contadores. Ed. UTEHA, México 1976. Se aprecia pues una útil síntesis del

concepto doctrinario del cooperativismo.3 Las Cooperativas. Por Alicia Kaplan de Drimer y Bernardo Drimer. Edic. INTERCOOP y F.A.C.C.

Buenos Aires, 1973.4 Acerca del tratamiento que se otorga a diversos entes, considerados de “bien público”, por

nuestra legislación, la jurisprudencia, dictámenes e instrucciones del organismo fiscal, etc., véaselo tratado en la reunión mensual de actualización realizada el 18 de mayo de 2005, en elC.P.C.E.C.A.B.A., con trabajo del autor, en la materia.

5 Alberto T. López, El Impuesto a los Réditos, Ed. Contabilidad Moderna, 1955.6 Véase tal distribución, en el sitio en Internet del Ministerio de Economía de la Nación.7 CSJN, 13.3.86. Cooperativa Agrícola de Laboulaye. En La Información, LIII-1069, y La Ley

Online.8 Dictamen 26/93 D.A.T. 9.3.93. (D.G.I.) (Se refiere al plantel exterior y una central telefónica, y

su no caracterización como “inmueble”. Sus fundamentos ilustran mejor la opinión del fisco encuanto al alcance de este último concepto).

9 Dictamen 7/92 DAL, 16.3.92. (D.G.I.)10 Definición de “Acto cooperativo”. Sindicato de choferes de camiones y afines c/Coop. De

Transportistas de petróleo y derivados.” C.N.Fed. C.C. Sala II, 30.9.81.Operaciones con terceros. Defensa de la Competencia. Se menciona que “el cooperativismo actúaintensamente en el mercado como factor de cambio, modificando la conducta económica de lossectores no cooperativos...” (Etc.). Sentencia de la Cámara Federal de Bahía Blanca, 8.3.85.“Las sociedades cooperativas son, en principio de carácter mercantil y los actos que realizancaen dentro de la competencia comercial pues la cooperativa participa del concepto amplio desociedad...” Así se destaca en la causa Ale Alberto y otro c/Industria Metalúrgica PlásticaArgentina Coop. Ltda de Trabajo y consumo. C.Nac.Com. Sala E. 24.6.2003.Sociedad Cooperativa. Comercialidad. “Las sociedades cooperativas son siempre... sujetos delderecho comercial...” Causa Plano Esther Estela c/Convivencia Coop. De Viviendas Ltda. “.C.N.Com. Sala B 20.2.97. Fallo Plenario.Idem sobre comercialidad de las cooperativas: Couchot, Pablo R. C/Convivencia Coop. DeViviendas Ltda.. C.N.Com. Sala E. 17.7.98. (Véase en Errepar, Cooperativas - Asociaciones -Fundaciones - I - p. 140.000 y sig.).

11 Causa Empresa Provincial de Energía de Santa Fe c/Dirección General Impositiva. CSJN, 22.2.05.12 Dictamen N° 57/96. 25.7.96. D.A.L. (A.F.I.P.)13 Dictamen N° 95/94. 14.6.94. D.A.T. (A.F.I.P.)14 Dictamen N° 73/2000. 23.5.2000. D.A.L. (A.F.I.P.)15 Dictamen N° 41/98. 12.8.98. D.A.T. (A.F.I.P.)

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La regulación de la negociación colectivadespués de la reforma. La problemática delas cooperativas ante esta realidad.

por Ricardo Carlos Passadore

La idea del presente trabajo es realizar un aporte para los profesionalesque asesoran a las entidades cooperativas con relación a la regulaciónde la negociación colectiva según la multiplicidad de actividades quelas mismas realizan y su incidencia en el ámbito de la actividad anteesta problemática.

Es por ello que es intención del presente trabajo realizar una pequeñaaproximación al funcionamiento de la negociación en sí dentro del mar-co legal y desde allí como amalgamarlo con el funcionamiento específi-co de las cooperativas.

1. Introducción

Los convenios colectivos de trabajo (CCT.) tienen raigambre constitu-cional, ya que el art. 14 bis establece que concertar convenios colecti-vos es un derecho exclusivo de los gremios; y por tratarse de un derechoprogramático fue necesario dictar una ley.

La ley vigente es la 14250, que data de 1953 y cuyo texto fue ordenadopor el decreto 108/1988, con las modificaciones de la ley 23545; fuereglamentada por los decretos 183/1988, 199/1988 y 200/1988.

La ley 25250 (LA 2000-B-1690) introdujo profundas modificacionesen materia de convenio colectivo, siendo reglamentada por los decretos1172/2000 y 1174/2000. El decreto 1172/2000 modificó dos artículosdel decreto 199/1988 e incorporó dos nuevos artículos, mientras que eldecreto 1174/2000 reglamentó los arts. 24 y 28 ley 14250.

La ley 23546 (LA 1988-A-10) fija el procedimiento para la negociacióncolectiva y también había sido modificada por la ley 25250.

Finalmente, la ley 25877 derogó la ley 25250, introduciendo importantes

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cambios con relación al régimen anterior, los que serán materia de aná-lisis en el presente trabajo.

Como complemento cabe señalar que la Ley Nacional de Empleo (ley24013) regula en numerosas disposiciones la función de los convenioscolectivos en la realización de medidas e incentivos para la generaciónde empleo (título III, cap. I, art. 24), la organización de las nuevas mo-dalidades de contratación (cap. II, arts. 30 y 33) y la reestructuraciónproductiva (cap. V, arts. 95 y 96 ).

Y como forma de comenzar con nuestro cometido comenzamos defi-niendo al convenio colectivo como todo acuerdo escrito relativo a lascondiciones de trabajo y de empleo -y a las remuneraciones- celebradoentre un empleador, grupo de empleadores o una asociación profesionalde trabajadores con personería gremial (art. 1 ley 14250), que debe serhomologado por el Ministerio de Trabajo para tener efecto erga omnes,es decir, respecto de todos los que incluye en su ámbito de aplicación.

La definición de la OIT. (Organización Internacional del Trabajo, re-unión 34, 1951) es más amplia respecto de las partes signatarias; encuanto a los trabajadores, hace referencia a una o varias organizacionesque los representan o, en ausencia de tales organizaciones, representan-tes debidamente elegidos y autorizados de acuerdo con la legislaciónnacional.

2. Ambito de aplicación

En cuanto a este aspecto el art. 8 ley 25877 sustituyó el art. 1 ley 14250y dispuso que esta ley se aplicará a las convenciones colectivas de tra-bajo que se celebren entre una asociación profesional de empleadores,un empleador o un grupo de empleadores y una asociación sindical detrabajadores con personería gremial.

En este aspecto no se advierte diferencia alguna con la redacción anterior.

En el derecho argentino la representación de las partes que lo puedencelebrar es amplia respecto de la representación de los empleadores,pero limitada respecto de la de los trabajadores, ya que solamente laasociación más representativa de la categoría o actividad de que se

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trate obtiene personería gremial, y con ella, el derecho exclusivo a in-tervenir en negociaciones colectivas y a firmar convenios colectivos detrabajo según la ley 14250.

En este sentido, señala Carcavallo que el monopolio excluyente reco-nocido al sindicato con personería gremial hace que las cuestiones rela-tivas a quién o quiénes tienen aptitud para negociar resida sobre todo enel sector de los empleadores, situación inversa a la que predominainternacionalmente, ya que los mayores problemas surgen siempre entodos los países del lado de los trabajadores, acerca de quién deba po-seer la capacidad convencional. Ése es el ineludible resultado del plu-ralismo sindical predominante en otras latitudes, que a veces fuerza a loque se ha tildado de una especie de discriminación entre varios sindicatos.

Los convenios o acuerdos que no cumplen los requisitos de la ley encuanto a la naturaleza de las partes (sujetos que la suscriben) no se ri-gen por la ley 14250, sino por el derecho común. Por ejemplo, el suscriptoentre el personal de una empresa -sin intervención del sindicato conpersonería gremial- y la dirección de ella relativo al pago de primas opremios a la mayor productividad.

Si bien la representación de los trabajadores en los convenios de empre-sa está a cargo del sindicato cuya personería gremial los comprenda, elart. 22 ley 14250, prevé, en estos casos, que la representación se deberáintegrar con delegados de personal, en un número que no exceda la re-presentación establecida en el art. 45 ley 23551 de Asociaciones Profe-sionales hasta un máximo de cuatro, cualquiera sea el número de traba-jadores comprendidos en el convenio colectivo de trabajo de que se tra-te. Es decir que si el establecimiento cuenta con entre diez y cincuentatrabajadores, la comisión negociadora deberá integrarla un delegado;entre cincuenta y cien, dos delegados; entre cien y doscientos, tres dele-gados; y a partir de doscientos, cuatro delegados, con independencia dela cantidad de trabajadores a los que se le vaya a aplicar el convenio.

Lo que no se aclara es quién va a elegir a los delegados que integrarán lacomisión negociadora, siendo factible que sean designados por el pro-pio sindicato que suscribirá el convenio y no por los trabajadores aquienes se les va a aplicar, ni por los delegados. La intervención deestos delegados es importante, ya que por desempeñarse en la empresa

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conocen perfectamente las necesidades de los trabajadores y los temasque deberá contener el convenio a celebrarse.

Afirma von Potobsky que esta regla fue introducida por la ley 25013(LA 1998-D-4052), quizá inspirada en una de las leyes Auroux (1982).En efecto, en el modelo francés de relaciones laborales, igual que en elnuestro, y a diferencia de algunos otros que también aceptan como titu-lares a las comisiones internas, sólo los sindicatos (representativos)pueden ser titulares de la negociación colectiva. Una de las reformasAuroux ha sido justamente la de exigir que en la representación sindicalfiguren también delegados sindicales de la propia empresa.

En el marco de la ley 24467 -Ley de Pymes la organización sindical degrado superior puede delegar en entidades de grado inferior la negocia-ción de convenios colectivos.

Cabe destacar que hasta la sanción de la ley 25250 el art. 14 ley 25013(derogado) había dispuesto que la representación de los trabajadores enla negociación colectiva de los convenios colectivos de trabajo, en cual-quiera de sus tipos, estaba a cargo de la asociación sindical con personeríagremial de grado superior, esto es, las federaciones, las cuales podíandelegar el poder de negociación en sus estructuras descentralizadas.Conviene aclarar que al hablar la ley de estructuras descentralizadas noestaba haciendo referencia a los sindicatos de primer grado afiliados ala federación, sino a las filiales que ellos tenían en las distintas ciuda-des del país.

Este sistema de representación, que se corresponde con el modelo sin-dical argentino, fue modificado por la ley 25250, que le otorgó preva-lencia a la voluntad de la entidad sindical de menor grado. Según surgíade las disposiciones del art. 25 ley 14250 (texto según ley 25250 ), laentidad sindical de grado inferior que hubiere manifestado su voluntadde negociar en el nivel menor podía delegar su representación a esosefectos en la entidad sindical signataria del convenio colectivo de ám-bito mayor. Si no existiera esa delegación, la entidad signataria del con-venio de ámbito mayor participaría, a su solicitud, en la comisión nego-ciadora del convenio de ámbito menor junto con la entidad de gradoinferior que hubiere manifestado su voluntad de negociar en ese nivel.En caso de discrepancia se resolvería de conformidad con lo previsto en

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sus respectivos estatutos, pero si éstos no resolvieren la cuestión o susdisposiciones fueren contradictorias prevalecería la voluntad de la enti-dad de menor grado.

La ley 25877 no mantuvo este último artículo, pero tampoco introdujouna disposición similar a la del art. 14 ley 25013, por lo cual en la ac-tualidad tanto la entidad de grado superior como la inferior pueden li-bremente suscribir -dentro del ámbito de su representación personal-convenios colectivos de distinto nivel, siempre que se respeten las pau-tas de articulación y prelación previstas en los arts. 23 y 24 ley 14250.

Están excluidos de la ley 14250 los trabajadores comprendidos en lasleyes 23929 y 24185 en tanto dichas normas regulan sus propios regí-menes convencionales. Es decir que se encuentran excluidos los traba-jadores del sector público nacional, provincial o municipal y los docen-tes comprendidos en la ley 23929 . En cambio, al igual que en la ley25250, se omitió la exclusión del personal de las universidades nacio-nales, pese a que ellos se encuentran regidos por la ley 24447 y el decre-to 1007/1995.

Cabe destacar que la ley 25250 al reformar el art. 1 ley 14250 habíaincluido un último párrafo que decía: “Sin perjuicio de ello, están in-cluidos dentro del ámbito de vigencia de esta ley los sectores de la Ad-ministración Pública Nacional que a la fecha de su sanción se encontra-ran aún incorporados al régimen de las negociaciones colectivas esta-blecido por esta ley, salvo que sus partes acordaren acogerse en lo suce-sivo al sistema establecido en la ley 24185”.

Esto no implica que estos sectores ahora se encuentren excluidos de laley 14250 ; ese párrafo era innecesario porque esa previsión ya habíasido contemplada por la ley 24185, que en el art. 3 inc. j dispuso quequedaban excluidos de la aplicación de la presente normativa “...lossectores de la Administración Pública Nacional que a la fecha de lasanción de esta ley se encuentren incorporados al régimen de las con-venciones colectivas de trabajo, a no ser que por acuerdo de las partesse optara por el sistema que aquí se establece”.

El art. 12 del decreto reglamentario 199/1988 establece que el régimende la ley 14250 no se aplica: a) a los trabajadores a domicilio regidos

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por la ley 12713 ; b) a los trabajadores comprendidos en el régimennacional del trabajo agrario aprobado por la ley 22248; c) a los trabaja-dores del servicio doméstico.

Sin embargo, hay que destacar que la ley 25877 derogó el art. 19 ley14250 (art. 41 ), que era justamente el que reglamentaba el art. 12 de-creto 199/1988, razón por la cual la continuidad de esta disposiciónpuede ser al menos cuestionada. A ello se agrega la forma en que estáredactado el párr. final del art. 1 ley 14250 (texto según art. 8 ley 25877),que expresa “sólo” están excluidos de esta ley los trabajadores com-prendidos en las leyes 23929 y 24185 .

En los casos en que el trabajador, una empresa o una actividad no esténregidos por ningún convenio colectivo o los dependientes estén fuera deconvenio, es decir, con categorías excluidas (por ejemplo, el personal dedirección), resultan aplicables las normas de la LCT.; y respecto de lasremuneraciones, el monto mínimo es el salario mínimo vital y móvil.

Si se trata de trabajadores no convencionales (fuera de convenio) seextiende la aplicación del convenio de actividad que corresponde alestablecimiento en donde desarrollan tareas (si existe más de uno seaplica el más favorable). Si no existe convenio aplicable es discutiblesi se le debe pagar la indemnización sin tope o no.

3. Representación del sector empleador

Seguramente las modificaciones introducidas por la ley 25877 en estepunto serán uno de los temas que más polémica habrán de generar.

Cabe recordar que hasta la sanción de ley 25877 el art. 2 ley 14250,reformado por la ley 25250, disponía que sería la autoridad de aplica-ción quien se encargaría de establecer la aptitud representativa del sec-tor empleador cuando la unidad de negociación excediera el ámbito deuna o varias empresas. Asimismo, delegaba en la reglamentación laspautas y criterios que la autoridad de aplicación debía tener en cuentapara establecer la aptitud representativa del sector de los empleadores -cuando no se hayan puesto de acuerdo- y la participación de sus inte-grantes en la formación de la voluntad del sector -para el caso de que nola establecieren de común acuerdo-. Finalmente, se preveía que cuando

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se constituyera una unidad de negociación que incluyera a más de unempleador, entre los cuales hubiera pequeñas empresas, debía acreditarse,en el convenio que se celebrara, que contuviera un capítulo específicoque las comprendiera y, además, que había sido negociado por sus pro-pios representantes.

Por su parte, el decreto 1172/2000 reglamentó detalladamente el art. 2ley 14250, modificando los arts. 2 y 7 decreto 199/1988, incorporandolos arts. 2 bis y 2 ter decreto 199/1988 y estableciendo el mecanismo deasignación de la aptitud representativa de ambos sectores, con el fin dedeterminar el alcance del convenio colectivo (tanto funcional como te-rritorial) cuando se pretendiera constituir una unidad de negociaciónque excediera el ámbito de una o varias empresas determinadas.

Este decreto determinó que el sector empleador para poder celebrarun convenio que excediere el ámbito de una o varias empresas, seaque existiera o no una asociación o asociaciones de empleadores, de-bía agrupar al menos al 50% de los empleadores dedicados a la activi-dad o rama que se regulara por el convenio colectivo de trabajo que sepretendía negociar y que, a su vez, emplearan a no menos del 50% delos trabajadores de esa misma actividad o rama. Es decir, debía incluiral menos al 50% de los empleadores y al 50% de los trabajadores a losque se les iba a aplicar el convenio. En lo que se refiere a la formaciónde la voluntad del sector, de no haber acuerdo en su seno se conforma-ría del siguiente modo: a) cada asociación o grupo de empleadorescomprendidos en el ámbito del convenio colectivo de trabajo a nego-ciar tendría un porcentaje de votos equivalente a la cantidad de traba-jadores que se desempeñaran para las empresas que la integraban, se-gún la declaración a la seguridad social del mes anterior a la primerainstancia de negociación; b) los empleadores particulares tendrían, cadauno, un porcentaje de votos equivalentes a la cantidad de trabajadoresque se desempeñaran para ellos en dicho ámbito, de acuerdo con elcriterio establecido en a. Las decisiones del sector de los empleadoresse tomarían por mayoría simple del total de votos asignados. Igualcriterio se aplicaría a los fines de la determinación de la voluntad delsector de los empleadores en la pequeña empresa (art. 2 bis, decreto199/1988 -texto según art. 2 decreto 1172/2000).

El art. 9 ley 25877 sustituyó el art. 2 ley 14250, estableciendo una

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disposición bastante similar a la redacción original. Prescribe que encaso de que hubieran dejado de existir la o las asociaciones deempleadores que hubieran acordado la anterior convención colectiva,o que la existente no pudiera ser calificada de suficientemente repre-sentativa o que no hubiere ninguna, la autoridad de aplicación atribui-rá, siguiendo las pautas determinadas por la reglamentación, la repre-sentación del sector empleador a un grupo de aquellos con relación alos cuales deberá operar la convención, o tener como representantesde todos ellos a quien o a quienes puedan ser considerados parte de lasnegociaciones.

Es decir, la representación del sector empleador recae sobre los que sus-cribieron el convenio colectivo anterior. Pero si se dan los supuestoscontemplados en el art. 2 ley 14250 (texto según art. 9 ley 25877) y laasociación de empleadores, por ejemplo, desaparece o pierderepresentatividad, es el Ministerio de Trabajo (autoridad de aplicación)el que atribuye -de oficio o a petición de parte con interés legítimo- larepresentación del sector empresarial al grupo de empleadores más re-presentativo de la actividad.

Cabe señalar que la ley delega en la autoridad de aplicación las pautaspara determinar la representación del sector empleador. Antes de lareforma del decreto 1172/2000 el decreto reglamentario establecía quepara atribuir la representación de la parte empleadora se debía aten-der, en este orden: a) a las características propias de la actividad em-presaria de que se trate y de las empresas que la desarrollan; y b) a laexistencia de entidades que agrupen a los empresarios, su estatuto yrepresentatividad medida por el número de empleadores adheridos yel número de dependientes que éstos contraten. Asimismo, se dispo-nía que cuando la autoridad de aplicación decidiese atribuir la repre-sentación del sector a uno o más empleadores no integrantes de unaasociación, invitaría previamente a aquellos empleadores que luegoquedarían sujetos a las cláusulas de la convención a asumir la repre-sentación referida; invitación que se haría conocer mediante avisospublicados en un diario de gran circulación y en el Boletín Oficialdurante dos a cinco días.

La antigua redacción del art. 2, que es muy similar a la de la ley 25877,ya había sido criticada por la doctrina por entender que la participación

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de la asociación empresarial en la negociación dependía, en principio,de una decisión ministerial incontrolable y desprovista de pautas objeti-vas. Idénticas objeciones se le han formulado al texto actual, al indicar-se que importa una vuelta al pasado y que contradice el principio de losorganismos de control de la OIT., para los que el Ministerio de Trabajono es un organismo independiente y no debería intervenir -al menos conaptitud coactiva- en las relaciones colectivas de trabajo; mucho menos,conformando representaciones artificiales que menoscaban el conceptode autonomía colectiva. También se le ha observado al art. 9 que unaresolución del Ministerio de Trabajo que resolviera la cuestión plantea-da por la inexistencia de la anterior representación patronal podría coli-sionar con los criterios jurisprudenciales según los cuales un conveniocolectivo no puede exceder el ámbito de aplicación proyectándose ha-cia empresas que no estuvieron representadas por entidad alguna en lasuscripción de la mencionada convención colectiva de trabajo.

Por otra parte, se ha cuestionado la derogación de las normas de la ley25250 que obligaban a que en la negociación colectiva se contemplarala representación de las Pymes cuando existían en el sector pequeñasempresas. Se advierte que en la ley no sólo se establecía que el conve-nio debía contener un capítulo específico sobre las pequeñas empresas,sino que debía acreditarse que éste había sido negociado por sus pro-pios representantes.

4. Modalidades

Las partes pueden desarrollar sus negociaciones en forma directa entreellas, o bajo la coordinación del funcionario que la autoridad de aplica-ción designe (art. 4 decreto 200/1988. Ante todo, debe existir la volun-tad de las partes -tanto de los representantes de los trabajadores comode los empleadores- de concertar, es decir, de negociar un convenio co-lectivo. Sin embargo, una novedad que introduce la ley 25877 sobreeste tema es que los convenios celebrados en el Ministerio de Trabajocon la presencia de un funcionario público también deben ser sujetos ahomologación, ya que no se consideran directamente homologados porese solo hecho (conf. art. 22 ley 25877).

El art. 3 ley 14250 (texto según el art. 10 ley 25877) enumera los re-quisitos de forma y contenido al disponer que “...las convenciones

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colectivas deberán celebrarse por escrito y consignarán: a) lugar y fechade su celebración; b) el nombre de los intervinientes y acreditación de supersonería; c) las actividades y las categorías de trabajadores a que serefieren; d) la zona de aplicación; e) el período de vigencia; f) Las materiaobjeto de la negociación”. Este último inciso, que obliga a consignar lasmaterias que fueron negociadas por las partes, no se encontraba en laley 25250 y fue incorporado por la Ley de Ordenamiento Laboral.

5. Homologación

La homologación es un acto administrativo por el cual el Estado -pormedio del Ministerio de Trabajo- aprueba o presta conformidad al CCT.Esto lo torna obligatorio para terceros no firmantes -empleadores ytrabajadores- aunque comprendidos en su ámbito de aplicación:efecto erga omnes.

La homologación hasta antes de la reforma suponía la verificacióndel Estado de la legalidad (observar que el convenio no viole nor-mas de orden público o garantías constitucionales), oportunidad yconveniencia del convenio (apunta a evitar que afecte el bien co-mún). Por ello se podía transformar en un instrumento de gobierno,ya que éste podía negarse a homologarlo (“veto”). La jurispruden-cia ha resuelto que la homologación no puede subsanar vicios derepresentación.

El control de legalidad consiste en observar que el convenio no violenormas de orden público o garantías constitucionales, mientras que elcontrol de oportunidad y conveniencia apunta a evitar que el convenioafecte el bien común. Ambos controles son efectuados por el Ministeriode Trabajo.

Justamente a esto se refería el párrafo final del art. 4 cuando menciona-ba dos presupuestos necesarios para que el convenio accediera a la ho-mologación:

1. que no contuviera cláusulas violatorias de normas de orden público odictadas en protección del interés general;

2. que no afectara la situación económica general o de determinados secto-res, ni la de los consumidores en general.

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Asimismo, los convenios para poder ser homologados debían conte-ner un capítulo específico que regulara las relaciones laborales en lasPymes; esto, siempre que en la actividad de que se trate no existieraun convenio colectivo para las pequeñas empresas.

La ley 25877, además de eliminar cualquier mención a la necesidadde contener alguna disposición respecto de las Pymes, suprimió elcontrol de oportunidad o conveniencia como presupuesto necesariopara la homologación, dejando sólo el de legalidad. En el mensajede elevación 171/2004 (del 11/2/2004) el Poder Ejecutivo indicó quese habían eliminado los requisitos para homologar un convenio co-lectivo de trabajo, previendo su denegatoria exclusivamente para elsupuesto en que su contenido viole normas de orden público o queafecten el interés general. Agregó que al excluirse expresamente todootro requisito la norma garantiza la libertad de negociación en susentido más amplio, y tal como lo prescribe el Convenio 98 de laOIT.

En su actual redacción el art. 4 ley 14250 -según el art. 11 Ley deOrdenamiento Laboral 25877- prevé que será presupuesto esencial paraacceder a la homologación que la convención no contenga cláusulasviolatorias de normas de orden público o que afecten el interés gene-ral. Sin embargo, la expresión “interés general” es lo suficientementeambigua y elástica como para que pueda ejercerse el control de opor-tunidad por parte de la autoridad de aplicación.

Si el Ministerio de Trabajo deniega la homologación el titular de underecho subjetivo o quien detente un interés legítimo puede solicitarla revisión de ese acto. En sede judicial se puede atacar el acto basadoen razones de legitimidad.

La homologación tiene carácter constitutivo: si no está homologado,el acuerdo de las partes no tiene valor de convenio colectivo de traba-jo, ni siquiera de contrato de derecho privado, que obliga a quienes lohan suscripto -excepto en el caso del convenio de empresa-, ya que losempleadores no actúan en nombre de sus propias empresas sino delinterés de la categoría. Si esto se aceptara se produciría una conver-sión del negocio jurídico carente de validez por ausencia del requisitoesencial del consentimiento válido.

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6. Procedimiento de la homologación

Las convenciones colectivas de trabajo son homologadas por el Minis-terio de Trabajo en su carácter de autoridad de aplicación (conf. art. 6ley 23546, texto según el art. 22 ley 25877).

Hasta la reforma introducida por la Ley de Ordenamiento Laboral losconvenios que se celebraran ante la autoridad de aplicación se conside-raban, por ese solo hecho, homologados. Éstos eran los convenios queen su trámite, desarrollo y firma habían comparecido y refrendado losfuncionarios del Ministerio de Trabajo. En cambio, ahora se exige lahomologación en todos los supuestos, salvo que se trate de un conveniode empresa.

Con relación al convenio de empresa cabe recordar que el art. 3 bisdecreto 199/1988, modificado por el decreto 470/1993, disponía en suinc. c que “...los convenios colectivos de trabajo de empresas en los quehaya intervenido una asociación sindical con personería gremial quecomprenda a la empresa en su ámbito de actuación, no requerirán ho-mologación. Serán registrados en el Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial”. En cambio, la ley 25250, conteste con su filosofía de descen-tralizar la negociación colectiva y fomentar la negociación de conve-nios colectivos de trabajo de empresas, derogó el decreto 470/1993 yagregó un párrafo final al art. 4 ley 14250 que disponía que en esoscasos también se iba a requerir la homologación y el cumplimiento delas obligaciones de registro, publicación y depósito.

La exigencia de la homologación en los convenios de empresa fue criti-cada no sólo por la doctrina, sino también por la Comisión de Expertosde la OIT.

Por ese motivo el art. 11 ley 25877 de Ordenamiento Laboral sustituyóel art. 4 ley 14250 y estableció que tanto los convenios colectivos detrabajo de empresa como los de grupos de empresas deberán observarlas condiciones previstas en el párrafo precedente -control de legalidad-y serán presentados ante la autoridad de aplicación para su registro,publicación y depósito. Es decir, no se exige el requisito de la homolo-gación salvo que las partes la requieran expresamente (art. 4 in fine ley14250, texto según el art. 11 ley 25877).

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Otra modificación trascendente introducida por la Ley de Ordenamien-to Laboral es que ahora el órgano competente para dictar la homologa-ción se debe pronunciar en un plazo no mayor a treinta días hábiles derecibida la solicitud, y no de cuarenta y cinco días como en el régimenanterior.

También se modificó el art. 13 ley 14250 (conf. art. 14 ley 25877), queahora dispone que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Socialserá la autoridad de aplicación de la presente ley y vigilará el cumpli-miento de las convenciones colectivas.

De esta forma se elimina la posibilidad de toda intervención de las pro-vincias en la celebración de los convenios colectivos. Cabe recordarque hasta la reforma de la ley 25877, si bien el Ministerio de Trabajo sereservaba los dos pasos más importantes de la negociación -la resolu-ción constitutiva de la comisión negociador y la homologación-, se pre-veía la posibilidad de delegar a los gobiernos provinciales o de la Ciu-dad Autónoma de Buenos Aires la negociación en el seno de las distin-tas unidades.

En cambio, con la Ley de Ordenamiento Laboral el Ministerio de Tra-bajo, Empleo y Seguridad Social recupera en exclusividad todas las atri-buciones en la materia.

7. Registro y publicación

El convenio homologado debe ser registrado por el Ministerio de Tra-bajo, que lleva un registro en el cual debe inscribirlo mediante un nú-mero (arts. 4 y 5 decreto 199/1988 y art. 5 ley 14250, texto según el art.12 ley 25877).

El texto de los convenios colectivos debe ser publicado por el Ministe-rio de Trabajo dentro de los diez días de registrados u homologados,según los casos. Vencido este término, la publicación efectuada por cual-quiera de las partes, en la forma que fije la reglamentación, surte losmismos efectos que la publicación oficial (párrafo 2º del art. 5 ley 14250,texto según el art. 12 ley 25877).

La publicación no puede ser sustituida por la mera difusión del contenido

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del convenio colectivo, que se pudo haber dado en el momento de sucelebración, sin cumplir los requisitos de la reglamentación.

Sin embargo, no parece que la falta de publicación -o incluso de regis-tro- impida que el convenio produzca efectos, porque ahora éstos co-mienzan a regir a partir de la fecha en que se dictó el acto administrati-vo que resuelve la homologación o el registro (conf. art. 5 ley 14250,texto según el art. 12 ley 25877).

8. Ambito de negociación colectiva

Éste es el primero de los cuatro capítulos que el art. 18 ley 25877 intro-duce a la ley 14250. En efecto, el art. 18 Ley de Ordenamiento Laboralincorpora a la ley 14250 y su modificatoria los siguientes capítulos:capítulo III: Ámbitos de la negociación colectiva; capítulo IV: Articula-ción de los convenios colectivos; capítulo V: Convenios de empresas encrisis; capítulo VI: Fomento de la negociación colectiva.

El art. 21 ley 14250 -modificado por la ley 25877- hace referencia, enforma meramente enunciativa -es decir que no agota las posibilidadesde otras no incluidas-, a los distintos ámbitos funcionales y territorialesdentro de los cuales se pueden llevar a cabo negociaciones colectivas.

Una primera aproximación podría asimilar el convenio de ámbito me-nor al convenio colectivo de empresa y el de ámbito mayor al conveniocolectivo de actividad; aunque el de ámbito menor se podría erigir enuno de nivel superior si en su actividad no se firmó un convenio colec-tivo que tenga un ámbito mayor de negociación.

En los últimos tiempos se observa un descenso en la negociación porrama y una proliferación de la negociación por empresa (más del el 80%de los convenios suscriptos) mediante acuerdos autónomos de empre-sas -que pueden configurar convenciones colectivas reguladas por laley 14250 -, acuerdos de empresas articulados de un convenio colectivode ámbito mayor preexistente (convenciones colectivas de actividad) ylos llamados acuerdos mixtos.

El art. 21 ley 14250 (texto según art. 18 . ley 25877) establece quelos convenios colectivos tendrán los siguientes ámbitos personales y

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territoriales conforme a lo que las partes acuerden dentro de su capaci-dad representativa: a) Convenio nacional, regional o de otro ámbito te-rritorial; b) Convenio intersectorial o marco; c) Convenio de actividad;d) Convenio de profesión, oficio o categoría; f) Convenio de empresa ogrupo de empresas.

Se advierte, al igual que sucedía en la ley 25250, que no se ha incluidoel convenio de rama de actividad, que es el que tradicionalmente seutilizaba en nuestro país.

9. Vigencia del convenio colectivo

9.1. Entrada en vigencia y extinción del convenio colectivo

Otra de las modificaciones trascendentes introducidas por la ley 25877es la fecha de entrada en vigencia del convenio colectivo. En efecto,cabe recordar que siempre se dispuso que el convenio colectivo homo-logado regiría a partir del día siguiente al de su publicación.

En cambio, el art. 12 ley 25877 sustituyó el art. 5 ley 14250 y establecióque las convenciones colectivas regirán a partir de la fecha en que sedictó el acto administrativo que resuelve la homologación o el registro,según el caso.

La ley distingue entre acto administrativo homologatorio y acto que or-dena el registro; esto es así, ya que existen convenciones colectivas detrabajo que no requieren homologación, como el caso de los convenioscolectivos de empresa.

Esta disposición fue observada por la doctrina, ya que se sostiene queen muchos casos será de aplicación un convenio colectivo que puede noser conocido por los sujetos a los que se les aplica, atento a su falta depublicación.

Respecto de la extinción del convenio colectivo existen distintos mo-dos que han sido receptados por nuestra legislación y aceptados por lajurisprudencia.

Uno es el del vencimiento del plazo. Nuestra legislación establecía que

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al vencimiento del plazo determinadas cláusulas de la convención co-lectiva (que variaron según la ley aplicable) seguirían vigentes hastaque se dictara una nueva convención colectiva, en tanto en la conven-ción colectiva cuyo término estuviere vencido no se hubiere acordadolo contrario. Es decir que, en principio, al vencimiento del plazo algu-nas cláusulas se extinguían automáticamente, mientras que otras per-manecían vigentes -ultraactividad- (salvo que las partes hubieren acor-dado otra posibilidad). En este supuesto resulta irrelevante que las par-tes hayan pactado una fecha de terminación de todo el convenio, o dis-tintas fechas de extinción para diferentes cláusulas.

Un segundo modo de extinción del convenio colectivo es la sustitucióndel nuevo convenio, que es el que adopta la ley 25877, instaurando nue-vamente el principio de ultraactividad.

Otro modo de terminación del convenio es la denuncia efectuada poralguna de las partes. Cabe señalar que este modo fue el adoptado por laley 25250, que previó como principio general que los convenios perma-necerían vigentes hasta el plazo de dos años contados a partir de la fe-cha en que una de las partes lo hubiere denunciado formalmente.

También existen formas excepcionales de terminación del convenio;como apunta Mariano Recalde, son el mutuo acuerdo de las partes, ho-mologado por la autoridad de aplicación, y la derogación por una leyposterior. Recuerda con respecto a este último que si bien no es pacíficala doctrina nacional en relación con esa posibilidad, nuestro más altotribunal la ha convalidado, aunque sólo en situaciones de excepcióncon una interpretación restrictiva.

9.2. La ultraactividad

La ultraactividad importa el mantenimiento o sobrevivencia de las cláu-sulas insertas en los convenios colectivos, aun después de su caducidado extinción, cualquiera fuera la causa.

Como refiere Vázquez Vialard, “...elementales razones de seguridadjurídica, justifican que el acuerdo surta efecto más allá del plazo origi-nariamente fijado, a fin de evitar que se presente una situación que, enciertas circunstancias, puede asimilarse a la de un caos: que no haya

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norma que regule la relación, o la misma resulta absurda”. Agrega que“...de esa manera, se trata de evitar la posible situación de caos, que seproduciría con motivo de la falta de reglas de aplicación concreta, queprecisen el derecho de cada una de las partes. De lo contrario, se daríauna situación de inseguridad, que puede llevar hasta la adopción demedidas de acción directa a fin de ejercer presión sobre la otra parte,para que admita la pretensión que se ha formulado al efecto”.

a) Antecedentes nacionales y derecho comparado

Von Potobsky indica que la ultraactividad de los convenios contenidaen la ley 14250 es la que más favorece su continuidad, si se la comparacon las demás legislaciones. En España, por ejemplo, las cláusulas nor-mativas del convenio continúan en vigor de año en año, salvo su denun-cia por una de las partes. También existe la posibilidad de la denunciaunilateral en Francia después de su vencimiento, con lo cual se abre unperíodo de un año para su renegociación. En Alemania las cláusulasnormativas continúan vigentes después del vencimiento del convenio ode su denuncia, hasta que sean reemplazadas por otro convenio colecti-vo, acuerdo de empresa o contrato individual. Dichas cláusulas conser-van su eficacia directa pero carecen de imperatividad, pudiendo ser sus-tituidas por cualquier otro tipo de arreglo. En Italia, dado el carácterprivatista del convenio colectivo, pierden su eficacia al vencimiento delplazo fijado por las partes y sus disposiciones pueden ser modificadaspor un contrato individual. En la práctica son las partes las que estipu-lan su ultraactividad. En el sistema norteamericano la ultraactividad seextiende hasta que una de las partes proponga la renegociación del con-venio y luego fracase la negociación de buena fe para renovarlo.

En nuestra legislación el art. 5 ley 14250 disponía que luego del venci-miento del plazo de vigencia del convenio colectivo sólo continuabanaplicándose las cláusulas referidas a las condiciones de trabajo -las nor-mativas-, caducando la exigibilidad de las obligacionales con la vigen-cia de la convención colectiva de trabajo. Sin embargo, ya en esa épocasu interpretación generó decisiones jurisprudenciales encontradas, enespecial relacionadas con aquellas cláusulas que, aunque en principiopodían ser consideradas obligacionales, tenían incidencia sobre el con-trato individual (contribuciones patronales destinadas al fomento de lavivienda, turismo, etc.).

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La ley 23545 (B.O. del 15/1/1988) modificó el art. 5 ley 14250 -que alser ordenado por el decreto 108/1988 quedó como art. 6 -, que soste-nía que “...vencido el término de vigencia de una convención colecti-va, se mantendrán subsistentes las condiciones de trabajo resultantesde la misma, a la par que las normas relativas a contribuciones y de-más obligaciones asumidas -por los empleadores-. Todo ello hasta queentre en vigencia una nueva convención, y en tanto en la convencióncolectiva cuyo término estuviere vencido no se haya acordado lo con-trario”. Es decir que al vencimiento de la convención, y con la únicaexcepción de que las partes hubieran acordado lo contrario, continua-ban vigentes tanto las cláusulas normativas como las obligacionales acargo del empleador (contribuciones patronales, etc.), caducando so-lamente las obligaciones contraídas por la asociación sindical conpersonería gremial que suscribiera el convenio (por ejemplo: abste-nerse de efectuar medidas legítimas de acción directa durante la vi-gencia de la convención).

Por su parte, el art. 12 ley 25013 (B.O. del 24/9/1998) pretendió limi-tar los alcances de la ultraactividad al incorporar un párr. 2º al art. 6ley 14250, por el cual se establecía la caducidad (salvo pacto en con-trario) en el plazo de dos años contados a partir de la solicitud que ental sentido formulara alguna de las partes signatarias de aquellos con-venios colectivos celebrados con anterioridad a la promulgación de laley 23545 y que con posterioridad al 1/1/1988 no hubieran sido objetode modificaciones por la vía de la celebración de acuerdos colectivos,cualquiera sea su naturaleza y alcance. Esta última expresión tornóprácticamente inoperante a esta cláusula, ya que casi todas las con-venciones colectivas comprendidas habían sufrido modificacionesdespués del 1/1/1988, aunque sólo fuera para readecuar las escalassalariales.

La reforma introducida por la ley 25250 (B.O. del 2/6/2000) terminócon el principio de ultraactividad al establecer la pérdida de vigenciade las cláusulas contenidas en los convenios colectivos en un plazo dedos años contados a partir de la fecha en la cual una de las partes lohubiere denunciado formalmente. Esto es así en los casos de que laspartes no hubiesen ejercido la facultad de establecer distintas fechasde vencimiento para las cláusulas del convenio, no le hubiesen otor-gado ultraactividad ni hubiera comenzado a regir un nuevo convenio.

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Por lo tanto, la fecha de finalización de las cláusulas del convenio de-pendía de la opción que hubieran elegido las partes entre las siguientesposibilidades: a) acordar la fecha de vencimiento de las distintas cláu-sulas: en este supuesto las cláusulas perderían vigencia en la fecha indi-cada y sólo seguirían aplicándose aquellas cláusulas del convenio en lasque se hubiera dispuesto su ultraactividad, o establecido una fecha devencimiento posterior; b) otorgarles ultraactividad: las cláusulas conti-nuaban vigentes hasta que se celebrara un nuevo convenio colectivo; c)celebrar un nuevo convenio colectivo: se aplicaba este último conveniosin importar lo convenido por las partes respecto del vencimiento de lascláusulas de la convención anterior que se reemplazaba; d) que las par-tes no hubieran ejercido las facultades previstas en a y en b y no hubieracomenzado a regir un nuevo convenio: las cláusulas perderían vigenciaa los dos años contados a partir de la fecha en la cual una de la parteshubiera denunciado formalmente el convenio.

b) Régimen actual

El art. 13 ley 25877 sustituyó el art. 6 ley 14250 y estableció que unaconvención de trabajo cuyo término estuviere vencido mantendrá la plenavigencia de todas sus cláusulas hasta que una nueva convención colec-tiva la sustituya, salvo que en la convención colectiva vencida se hubie-se acordado lo contrario.

Es decir que reinstala la ultraactividad como principio, al disponer queel convenio permanecerá vigente hasta que se dicte un nuevo conveniocolectivo. Se advierte que la ley mantiene la vigencia de todas sus cláu-sulas, no efectuando distinción alguna entre normativas y obligacionales,y en este último caso, a cargo de los trabajadores o del sector empleador.

Sin embargo, deja librado a las partes establecer en la convención co-lectiva la determinación de formas distintas de terminación del propioconvenio. Así, en el convenio se puede pactar la fecha de terminaciónde cada una de sus cláusulas o pactar la extinción de alguna y la vigen-cia de otras por ultraactividad, o incluso establecer que el convenio per-manezca vigente hasta que algunas de las partes lo denuncie; etc.

Si bien se han escuchado algunas voces en contra de la reinstalacióndel principio de ultraactividad, lo cierto es que en términos generales

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no fue cuestionada por los representantes de los empleadores, que sóloobservaban la ultraactividad específica de los convenios celebrados en1975. Es más, cierta doctrina entiende que mantener la ultraactividadsuele ser también de interés de los empleadores, que obtienen concesio-nes importantes en los convenios colectivos de trabajo, a punto tal queen los convenios de empresa celebrados durante la década del ’90 mu-chas veces fueron precisamente los empleadores los que requirieronpactar expresamente la ultraactividad o, alternativamente, largos perío-dos de vigencia.

9.3. Fomento de la negociación colectiva

Desde la sanción de la ley 25013 se intentó sin éxito la caída de losconvenios colectivos celebrados en la década del ’70 (más precisamen-te, los celebrados entre 1971 y 1975).

La ley 25250, mediante los arts. 28 y 29, intentó hacer perder vigencia aaquellos convenios que estaban vigentes por ultraactividad, distinguiendolos celebrados antes de 1988 (1971/1975), que pertenecían a la primeraronda de negociaciones, y los pactados con posterioridad a esa fecha(especialmente los de la segunda ronda). Los primeros perderían vigen-cia a los dos años contados a partir de la fecha de la resolución de laautoridad de aplicación que convocara a la unidad de negociación deigual nivel y ámbito tendiente a su sustitución y declarara iniciado elcurso de dicho plazo. La resolución 309/2001 del Ministerio de Trabajoordenó a la Dirección Nacional de Negociación Colectiva el dictado delcronograma de las convocatorias, hasta que finalmente la resolución344/2002 del mismo Ministerio, ante la imposibilidad de reunir a laspartes signatarias del convenio que se iba a reemplazar, debió suspen-der el curso de ese plazo de dos años cuando habiendo sido convocadaslas partes para la renovación no se hubieran constituido a la fecha lasrespectivas unidades de negociación. Los segundos, en cambio, perde-rían vigencia a los dos años de denunciados.

La ley 25877 de Ordenamiento Laboral introdujo un último capítulo(VI) a la ley 14250, que consta de sólo un artículo (26), el cual prevéque con relación a los convenios que se encontraran vigentes porultraactividad el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Socialestablecerá un mecanismo voluntario de mediación, conciliación y

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arbitraje, destinado a superar la falta de acuerdo entre las partes para larenovación de dichos convenios.

Cabe suponer que si no prosperó el sistema pergeñado por la ley 25250,que disponía la pérdida de vigencia en caso de que no se negociara unnuevo convenio, no parece que el mecanismo voluntario instrumentadopor ese artículo pueda tener mejor fortuna, y no se espera que alcance lameta propuesta si no existe voluntad de ambas partes de renovar losconvenios que continúan vigentes por ultraactividad.

10. Articulación y sucesión de convenios

El capítulo IV de la ley 14250, introducido por el art. 18 ley 25877,regula los supuestos de articulación, concurrencia y sucesión de con-venios.

Existen diferentes posibilidades en materia de concurrencia de conve-nios, a saber: a) que se otorgue preferencia al convenio de mayor nivel,el que constituye la plataforma de derechos que puede ser ampliada porlos convenios de ámbito menor; b) que se privilegie el convenio deámbito menor, como lo estableció la ley 25250, sin que se encuentrenantecedentes legislativos en el derecho comparado; c) que se dé prefe-rencia al convenio más favorable, como sucede en la legislación fran-cesa; d) que se otorgue prevalencia según la posterioridad y especiali-dad: mecanismo de uso prácticamente excluyente entre normas públi-cas, ya que “...la última ley deroga la anterior, a no ser que la últimafuese general y la anterior especial, en cuyo caso se mantiene al ladode la posterior general, la anterior especial... a menos que la ley gene-ral contenga alguna expresa referencia a la ley especial o que existamanifiesta repugnancia entre las dos en la hipótesis de subsistir am-bas”; e) la regla de no afectación: que está regulada en el art. 84 delEstatuto de los Trabajadores españoles al disponer que “...un conve-nio colectivo, durante su vigencia, no podrá ser afectado por conve-nios de ámbito distintos...”. Éste es el criterio elegido por la ley ar-gentina para los convenios para pequeñas empresas, que durante suvigencia no pueden ser alterados por convenios de otro ámbito, pormás que en este supuesto el criterio de no afectación puramente tem-poral se mezcla con el de los niveles de negociación y hasta con el deespecialidad (art. 103 ley 24467) (8).

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El art. 24 ley 14250 -texto según ley 25250- establecía la primacía delconvenio colectivo de ámbito menor respecto del posterior convenio deámbito mayor, salvo que las partes negociadoras del primero lo hubie-ran abandonado expresamente adhiriendo al segundo o integrando deigual modo su comisión negociadora. Por su parte, el art. 25 comple-mentaba al artículo anterior al disponer que el convenio posterior deámbito menor prevalece sobre el anterior de ámbito mayor.

Estos dispositivos privilegiaban y promovían la negociación colectiva aun menor nivel que el previsto históricamente por las normas de igualnaturaleza, estableciendo -asimismo- la primacía del convenio colecti-vo de ámbito menor aun cuando no contuviera normas más favorablespara el trabajador.

El art. 18 ley 25877 introdujo el capítulo IV a la ley 14250 (arts. 23 y24). El art. 23 prevé que los convenios colectivos de ámbito mayor po-drán establecer formas de articulación entre unidades de negociación deámbitos diferentes, ajustándose las partes a sus respectivas facultadesde representación. Es decir, es el convenio de ámbito mayor quien aho-ra podrá establecer mecanismos de articulación entre los distintos nive-les de negociación.

Dichos convenios podrán determinar sus materias propias y hacer remi-sión expresa de las materias a negociar en los convenios de ámbito me-nor. La forma en que se encuentra redactado este párrafo parecería infe-rir que el convenio de ámbito mayor podría establecer materias que sólopudieran ser tratadas en ese nivel, y no en los niveles inferiores. Laexistencia de un ámbito de reserva propio del convenio de ámbito supe-rior se encontraría avalado por el inc. a del art. 23, que se refiere amaterias delegadas por el convenio, pero se contradiría con el inc. d,que faculta al convenio de ámbito menor a establecer condiciones másfavorables que el de ámbito mayor.

Los convenios de ámbito menor, en caso de existir un convenio de ám-bito mayor que los comprenda, podrán considerar distintas materias:

a) Materias delegadas por el convenio de ámbito mayor: de esta forma, el con-venio de ámbito mayor puede fijar cuáles serán los temas que por sus carac-terísticas y especificidad serán tratados por la convención de ámbito menor;

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b) Materias no tratadas por el de ámbito mayor: se trata de temas que nohan sido considerados por el convenio de ámbito mayor, por no ser ge-nerales o presentarse sólo en determinados establecimientos o regiones;

c) Materias propias de la organización de la empresa: en este inciso la leyparece confundir convenio de ámbito menor con convenio de empresa.Es cierto que el de empresa es un convenio de ámbito menor, pero noque un convenio de ámbito menor sea necesariamente de empresa. Porejemplo, puede ser de ámbito menor un convenio regional respecto delconvenio nacional de actividad. De todas formas, la norma quiso esta-blecer la posibilidad de que sea en el convenio de ámbito menor dondese discutan y regulen las materias que particularmente se presentan endeterminadas empresas y que, por esa circunstancia, no son tratados enel convenio de ámbito mayor;

d) Condiciones más favorables: a diferencia de lo que sucedía en la ley25250, en la cual el convenio de ámbito menor prevalecía aunque contu-viera condiciones menos beneficiosas, en la ley 25877 sólo se van aaplicar sus disposiciones en la medida en que sean más favorables.

El art. 24 ley 14250 prevé los supuestos de sucesión y prelación de normas.

En cuanto a la sucesión de convenios colectivos de trabajo, el inc. aprevé que el convenio posterior puede modificar a un convenio anteriorde igual ámbito. En este punto se sigue el principio general de que con-venio posterior deroga al convenio anterior aunque contenga disposi-ciones menos favorables que este último.

En lo que respecta a la prelación de normas se establece que un conveniode ámbito distinto, mayor o menor, modifica al convenio anterior en tantoestablezca condiciones más favorable para el trabajador. A tal fin, la com-paración de ambos convenios deberá ser efectuada por instituciones.

De los distintos sistemas existentes en el derecho comparado, la nuevaley optó por el de otorgar prevalencia al convenio más favorable, o, másprecisamente, la institución del convenio más favorable.

Esto ha sido cuestionado por la doctrina por cuanto, siguiendo a juristasextranjeros, especialmente españoles, ha señalado que la comparaciónde convenios debe hacerse conforme al conglobamiento o teoría del con-junto, ya que en el convenio se intercambian prestaciones recíprocas

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heterónomas. En consecuencia, el análisis del convenio por institucio-nes quiebra el equilibrio del convenio, fruto de arduas negociacionesdonde las partes se hicieron concesiones recíprocas. Cabe agregar quelos españoles aplican la “teoría del conjunto”, por la indivisibilidad delos convenios. Como lo señalara el Tribunal Central de Trabajo (sent.del 11/6/1982), los convenios deben interpretarse por la valoración con-junta de sus normas, porque resultan interconexas y pactadas en virtudde recíprocas concesiones (9).

Asimismo, no podemos dejar de advertir que se presentarán puntual-mente algunos conflictos relativos a la concurrencia o a la sucesión deconvenios suscriptos bajo el amparo de la ley anterior, que deberán serresueltos en cada caso en particular.

11. Convenios de empresas en crisis

La ley 25250 introdujo por primera vez en nuestro país, tomando comoantecedente el régimen español, la cláusula de exclusión de empresas ode descuelgue, por la cual los convenios colectivos de ámbito superioral de empresa establecerían las condiciones y procedimientos para ex-cluir de su régimen a las empresas cuya estabilidad económica se en-contraría afectada de haberse aplicado ese régimen. De no haberse esta-blecido, la exclusión sólo procedía si hubiera sido acordada por elempleador y el sindicato signatario, cuando la situación económica dela empresa frente a situaciones de crisis y por un período determinadolo hubiera requerido, en cuyo caso la representación de los trabajadoresdebía integrarse con los delegados de personal o miembros de la comi-sión interna. Si no se arribaba a ningún acuerdo la cuestión era resueltapor la comisión paritaria de interpretación del convenio.

El art. 18 ley 25877 de Ordenamiento Laboral, incorporó el capítulo V ala ley 14250 (art. 25 ), referido al convenio de empresas en crisis, en elcual modifica sustancialmente el sistema instrumentado por la ley 25250. En efecto, prevé que la exclusión de una empresa en crisis del conve-nio colectivo que le fuera aplicable sólo podrá realizarse mediante acuer-do entre el empleador y las partes signatarias del convenio colectivo, enel marco del procedimiento preventivo de crisis previsto en el título III,capítulo VI de la ley 24013, en que ya mencionáramos en párrafos ante-riores del presente trabajo.

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Sólo podrá aplicarse la cláusula de descuelgue cuando la empresa hayainiciado el procedimiento preventivo de crisis previsto en los arts. 98 a104 ley 24013. Es decir que no basta con que la empresa se encuentreatravesando una situación deficitaria, sino que se requiere que la em-presa (sea por fuerza mayor o por causas económicas o tecnológicas) sevea obligada a despedir o suspender a parte de los trabajadores. Ade-más, se exige el acuerdo no sólo del empleador y la asociación sindicalde trabajadores, sino también de quien hubiera suscripto el conveniocolectivo aplicable a la empresa por parte del sector empleador. Ello esasí, por cuanto la no aplicación del convenio puede favorecercompetitivamente a la empresa en detrimento de las restantes empresasdel sector. No se limita al aspecto salarial sino que, al no hacerse distin-ción alguna, incluye condiciones de trabajo y demás cláusulas insertasen el convenio, pudiendo en circunstancias extremas dejarse de aplicaren su totalidad.

En este aspecto cabe tener en cuenta el acuerdo que por el aumentosalarial impuesto por el dec. 392/03, FACE suscribiera con la FATLYFen noviembre del mismo año, que prevee justamente la situación decooperativas que no puedan llevar adelante el cumplimiento de esteconvenio.

Finalmente, se establece que el convenio de crisis deberá instrumentarsepor un lapso temporal determinado. Esta parte resulta confusa, ya queno se alcanza a comprender si la norma manda a firmar un convenioalternativo por tiempo determinado o se refiere al documento que laspartes deberán suscribir dejando sin efecto las cláusulas convenciona-les o todo el convenio, el cual deberá incluir el lapso temporal determi-nado por el cual no se aplicará.

Existen notorias diferencias del régimen de la ley 25877 de Ordena-miento Laboral tanto con la ley 25250 como con el sistema español.

En la ley 25250 se debía establecer en el convenio superior al de em-presa, y sólo en caso de que no fuera previsto se disponía un mecanis-mo especial; en la ley 25877 no es necesario que se esté incluido en elconvenio colectivo. En la ley 25250 se aplicaba a empresas cuya esta-bilidad económica pudiera verse afectada; en la ley 25877 se requiereque la empresa haya iniciado el procedimiento preventivo de crisis.

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En la ley 25250, en caso de que el convenio no previera disposiciónalguna la cláusula podía ser acordada entre el empleador y el sindi-cato signatario del convenio colectivo, debiéndose integrar la repre-sentación de los trabajadores con los delegados de personal; en laley 25877 se prescinde de la participación de los delegados de per-sonal en la empresa, pero se exige la presencia de quien suscribió elconvenio por el sector empleador. En la ley 25250, si las partes nollegaban a un acuerdo la cuestión era resuelta por la comisiónparitaria, por lo que se dejaba prácticamente la decisión del conflic-to al arbitrio de la autoridad de aplicación, ya que era el presidentede dicha comisión el que desempataba; en la ley 25877 sólo puedeser acordado por las partes.

En cambio, ambos regímenes tienen en común que el descuelgue puedeser de cualquier cláusula del convenio y no sólo de las salariales. Asi-mismo, en ambas es por tiempo determinado, aunque en la ley 25250 elconvenio colectivo podía disponer lo contrario.

Finalmente en este aspecto no debe dejar de tenerse en cuenta lo ex-puesto por la ley 23551 de concursos y quiebras en su art. 20, cuartopárrafo y el art. 190, que suspende la aplicación de los convenios colec-tivos por un tiempo determinado para las empresas concursadas y/o enquiebra, hecho que considero se contradice con el sistema que regla-menta la ley 25877, atento que esta situación también corresponde a“empresas en crisis”.

12. Comisiones paritarias

Hasta la sanción de la ley 25877 de Ordenamiento Laboral las comi-siones paritarias se encontraban reguladas en los arts. 14 a 17 ley 14250.Sin embargo, la ley 25877 introdujo profundas modificaciones conrelación a este tema, ya que derogó el art. 17 ley 14250 (art. 41 ley25877) y sustituyó los tres restantes.

Las comisiones paritarias, según la Ley de Ordenamiento Laboral, sonun conjunto de personas constituidas con un número igual de repre-sentantes de empleadores y de trabajadores cuyo funcionamiento y atri-buciones son establecidos en el respectivo convenio, sin perjuicio delas funciones particulares que les asigna la nueva ley.

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La diferencia con el régimen anterior es que ahora la ley exige que parasu constitución deben estar previstas en el convenio colectivo y ya noestán presididas por un funcionario público, sino que su regulación quedalibrada a la autonomía colectiva. Tampoco su constitución es obligato-ria si no fue prevista por el convenio aplicable. Sólo se exceptúa elsupuesto en que se deba interpretar un convenio colectivo con alcancegeneral, y en ese caso, si el convenio no prevé el funcionamiento de lascomisiones paritarias cualquiera de las partes puede solicitar la consti-tución de las mismas a ese solo efecto. En este caso la comisión serápresidida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y estará inte-grada por un número igual de representantes de trabajadores yempleadores (art. 16 ley 14250, texto según el art. 17 ley 25877).

La doctrina, si bien ha elogiado que se deje librada a la autonomía co-lectiva la constitución y funcionamiento de las comisiones paritarias,ha criticado la intervención obligatoria de la autoridad de aplicacióncuando se deba interpretar un convenio con alcance general. Se le cues-tiona que el sistema de comisión paritaria presidida por un funcionariodel Ministerio de Trabajo desfigura totalmente el sentido de la autono-mía colectiva que tienen el convenio y la comisión paritaria creada porél. Agrega que dejar en manos de un funcionario del Ministerio el des-empate en una votación acerca de la interpretación de una norma, cuan-do la comisión al ser paritaria no llega a un acuerdo, es entregar a laautoridad administrativa la facultad judicial de interpretar el conveniocolectivo, otorgándole un virtual poder arbitral.

Las atribuciones de las comisiones paritarias son las siguientes:

a) Funciones interpretativas: interpreta con alcance general el conveniocolectivo de trabajo ante un conflicto. La comisión actúa como un órga-no de interpretación auténtica de la convención, no admitiéndose otrainterpretación que la aceptada por ella; es, además, de carácter general,lo que implica que no se va a aplicar a un caso particular sino a todos losque se planteen en el futuro. La interpretación de la comisión paritariaobliga no sólo a las partes sino también a los tribunales, en cuanto debenconsiderarla como parte de la convención misma. En cambio, en caso desometerse el conflicto de interpretación directamente al tribunal judicialsu decisión carece de alcance general y es sólo válida para el caso dado,salvo que la decisión adopte la obligatoriedad de un fallo plenario o de

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la doctrina legal para aquellos regímenes procesales provinciales en quelos tribunales superiores pueden adoptar estas decisiones con efecto obli-gatorio para los inferiores.

b) Funciones conciliatorias: estas funciones no se limitan a las controver-sias individuales o pluriindividuales sino que también se extienden a lascolectivas.b.1. Faz individual: la comisión paritaria puede intervenir en las con-

troversias o conflictos de carácter individual o pluriindividual porla aplicación de normas convencionales cuando las partes del con-venio colectivo de trabajo lo soliciten. Hasta la sanción de la ley25877 los acuerdos celebrados por los interesados ante la comi-sión paritaria adquirían autoridad de cosa juzgada. La reglamenta-ción establecía que en caso de incumplimiento se debía ejecutarante el tribunal con competencia laboral donde se celebró el acuerdo(procedimiento de ejecución de sentencia), sirviendo de título eje-cutivo el testimonio del acuerdo expedido por el presidente de lacomisión paritaria. Esto era así, porque la comisión paritaria erapresidida por un funcionario público. Con la ley 25877, los acuer-dos celebrados ante la comisión carecen de fuerza ejecutiva y paraadquirir autoridad de cosa juzgada deben ser presentados ante elSECLO., para que sean debidamente homologados, o ante la auto-ridad judicial.

b.2. Faz colectiva: entre las novedades que se observan en la ley 25877se encuentra la facultad de la comisión paritaria de intervenir alsuscitarse un conflicto colectivo, y sólo cuando ambas partes asílo acuerden. No se aclara, en cambio, si se debe homologar o no eleventual acuerdo al que arriben las partes para ser aplicable a to-dos los empleadores y trabajadores incluidos en el convenio.

c) Funciones normativas: procede a clasificar las nuevas tareas que se creeny reclasificar las que experimenten modificaciones por efecto de las in-novaciones tecnológicas o nuevas formas de organización de la empre-sa. Es que el pase progresivo de un modelo industrial de tipo ford-taylorista a otro de tipo postfordista confirió una mayor participación alos trabajadores, al menos en el aspecto formal. Así, los antiguos méto-dos de gestión del trabajo (como el fordismo y el taylorismo, que carac-terizaron el capitalismo de bienestar) son sustituidos por nuevas confi-guraciones (toyotismo, kamarismo, onhismo, sistema kaizen, etc.) don-de, teóricamente, se le otorga mayor participación al obrero a través deformas de organización y dirección como el just in time, los equipos de

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trabajo o los círculos de control de calidad, provocándose cambios sus-tanciales en los modos de organización del trabajo, y se determina tam-bién la creación de nuevas categorías y la recalificación y reclasificaciónde las categorías tradicionales, con el fin de reinventar tanto el objetocomo el contenido del derecho laboral. La norma prevé que las decisio-nes que adopte la comisión quedarán incorporadas al convenio colecti-vo de trabajo como parte integrante del mismo, es decir, no se requierehomologación.

d) Funciones complementarias: el convenio colectivo al disponer la cons-titución de las comisiones paritarias puede establecer otras funcionesdistintas de las fijadas en la ley. Asimismo, la reglamentación estable-ce que las convenciones colectivas de trabajo podrán otorgar a las co-misiones paritarias funciones complementarias a las previstas en la ley14250.

El procedimiento que se deberá seguir, los plazos para dictar la resolu-ción y los eventuales recursos que podrían plantearse ante las decisio-nes de las comisiones paritarias deberán ser establecidos en los respec-tivos convenios colectivos.

Cabe destacar que la ley 25877 derogó el art. 17 ley 14250, que estable-cía que las decisiones de la comisión paritaria -si no fueron adoptadaspor unanimidad- podían ser apeladas, en forma fundada, dentro del quintodía de notificada ante el presidente, quien la debía elevar al directornacional de Relaciones de Trabajo. Si eran adoptadas por unanimidadsólo se admitía el recurso fundado en incompetencia o exceso de poder,del mismo modo que para las dictadas según el inc. b del art. 15 (califi-cación del personal y determinación de la categoría del establecimien-to), se hayan adoptado por unanimidad o no.

También se derogó el párrafo que establecía que cuando las decisionesde la comisión estuvieren destinadas a producir los efectos de las con-venciones colectivas estarían sujetas a las mismas formas y requisitosde validez que las exigidas a estas últimas. En consecuencia, queda laduda acerca de si estas disposiciones requieren o no homologación porparte de la autoridad de aplicación. La ley 25877 guarda silencio sobreeste punto, con excepción de la función de clasificación y reclasificaciónde tareas, a las que considera directamente incorporadas al conveniocolectivo de trabajo.

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No se debe confundir a las comisiones paritarias con las comisionesnegociadoras, que son aquellas que tienen por objeto discutir y acor-dar el convenio colectivo. Es decir, que se constituyen para pactar ylograr la firma del convenio, y están integradas por igual número derepresentantes del sindicato con personería gremial y la representa-ción de los empleadores. En cambio, las comisiones paritarias se cons-tituyen cuando el convenio ha sido firmado, homologado, registrado ypublicado y tiene como función esencial interpretar ese convenio co-lectivo.

13. Como es la situación de las cooperativas ante estanueva realidad legal en materia de negociación colectiva

En función de lo expuesto en materia de negociación colectiva nosencontramos ante un desafío en el que y siempre dirigiéndome a losDirigentes cooperativos es necesario agudizar el ingenio de maneratal que todo convenio y/o acuerdo de partes contemple no solo el esta-do de situación de las cooperativas de servicios públicos sino tambiénsu estructura, su multiplicidad de actividades y el servicio que prestana la comunidad donde se han originado esencialmente como necesi-dad o para dar respuesta a esa sociedad donde están insertas.

Es por ello que, y esto lo expongo no solo ante los Consejeros de en-tidades de cualquier grado (de primero, segundo o tercer grado) sinoque ante los mismos representantes sindicales con quienes se trata denegociar nuevos convenios o modernizar los ya adoptados, que a losefectos de arribar a convenios colectivos en los tiempos que vivimosdeben contemplarse determinadas situaciones que por desconocimientoo porque no se quieren ver con tal de llegar al objetivo se omiten.Veamos:

1. A nivel nacional existen cooperativas con distinto poder económico, esdecir de mayor o menor envergadura desde este punto de vista, lo quenos lleva a sostener que no puede pensarse en un mismo convenio colec-tivo para todas ellas dado que la disparidad es notable y la conclusión vaa ser la desaparición y/o la minimización de sus actividades, de aquellaspequeñas entidades que brindan un servicio importantísimo a pequeñospueblos del interior de nuestro país.

2. Por otro lado la extensión geográfica de Argentina se encuentra

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íntimamente vinculada con el punto anterior atento que no es lo mismola ubicación de cooperativas asentadas en el norte, en el centro o en elsur del país, como tampoco es similar la situación de entidades que fun-cionan en importantes ciudades del interior como aquellas que actúan enpequeños pueblos. No es lo mismo la situación de cooperativas ubica-das en el noroeste argentino, que las que están en el noreste, en el sur, oen el gran cordón de Buenos Aires, etc.. En consecuencia no puedo apli-car un mismo convenio a unas y otras, situación que debe ser contem-plada en toda negociación colectiva.

3. Por otro lado y luego de algunos análisis estadísticos efectuados a partirde información brindada por las cooperativas nos encontramos que exis-ten diferencias hasta entre ellas en situaciones similares ya sea en mate-ria de calificación profesional de sus trabajadores, en remuneracionesque en la mayoría de los casos no coincide con la escala salarial quemarca el convenio colectivo aplicable, resultando ser en muchos casosmayor a ella.

4. Por otro lado no debe dejar de señalarse y de tener en cuenta que a nivelnacional un 75% aproximadamente de cooperativas son Pymes.

5. Asimismo la multiplicidad de actividades que cumplen las cooperativasdando a su comunidad electricidad, telefonía, comercio, salud, serviciosfunerarios, educación, etc, pretendiendo en estos casos las correspon-dientes entidades sindicales que se aplique su propio convenio de activi-dad, situación que lleva hasta que en una misma entidad los trabajadorestengan tratos diferenciados según el convenio colectivo que les corres-ponda, de acuerdo a la tarea que realizan.

En consecuencia y teniendo en cuenta estas características tipificantesde las cooperativas que la diferencian de otro tipo de empresas es nece-sario tener en cuenta para toda nueva negociación colectiva y/o modifi-cación de convenio vigente una “necesaria estratificación o clasifica-ción de las entidades” según los aspectos descriptos precedentementecon el fin principal de lograr convenios colectivos, no por el solo hechode la respuesta económica que los mismos dan, sino con el objetivo decumplir con el principio de igualdad reconocido por nuestra Constitu-ción Nacional.

Y finalmente dentro de esa estratificación propuesta, negociar las con-diciones de trabajo en función de las zonas que en conjunto con el sec-tor sindical se puedan acordar, evaluando las posibilidades económicas

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de cada una de ellas, por supuesto sin dejar de señalar la libertad delas partes en materia de negociación colectiva sin la injerencia a vecesnociva del Estado, tal como ocurrió con el dec. 392/03, en plena vigen-cia de las instituciones y de la Constitución Nacional.

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Cooperativas eléctricas y financiaciónsolidaria1

por Aarón Gleizer

Introducción

La profunda crisis financiera, económica, cultural y moral registrada a fi-nes del año 2001 demostró la falacia de los paradigmas neoliberales entro-nizados en nuestro país durante el decenio de los noventa del siglo pasado.

Quedó así palmariamente demostrada la perversidad de la Ley de Enti-dades Financieras (Ley 21.526 y sus modificaciones) impuesta porMartínez de Hoz durante la sangrienta dictadura de Videla, y extraña-mente subsistente hasta la actualidad.

Tras el estallido de la crisis arreciaron los reclamos por un cambio sus-tancial de las políticas aplicadas. Cabe recordar, al respecto, la Pro-puesta del IMFC para enfrentar la emergencia2, que retomaba y actuali-zaba añejos reclamos anteriores3, y de modo más general, las demandascontenidas en los documentos finales del Congreso Argentino de laCooperación, en sus ediciones 19834, 19895 y 20046.

La crisis financiera reflotó en el imaginario colectivo el recuerdo de lascooperativas de crédito, devenidas luego cajas de crédito cooperati-vas,7 y brindó un marco propicio para tratar el Proyecto de reforma deLey de Entidades Financieras del Diputado Héctor T. Polino, que du-rante la vigencia de la convertibilidad no había recibido mayor aten-ción.8 Tras la aprobación unánime, en 2002, por las comisiones y por elplenario de la Cámara de Diputados, al año siguiente fue aprobado conigual unanimidad por el Senado de la Nación y convertido en Ley 25.782.

La ley restableció para las cajas de crédito cooperativas la facultad -históricamente reclamada - de prestar el servicio de cuentas a la vista yde pago de letras de cambio endosables giradas contra esas cuentas.9 10

A través de la reforma del art. 4º de la Ley de Entidades Financieras, seprocura encuadrar dentro de pautas de razonabilidad el ejercicio frecuen-temente discrecional de las facultades reglamentarias del Banco Central.11 12 13

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La Ley 25.782 fue parcialmente reglamentada mediante la Comunica-ción “A” 4183 del Banco Central.14 15 16 En varios aspectos la reglamen-tación se aparta notoriamente de la letra y el espíritu de la ley, y el Ins-tituto Movilizador de Fondos Cooperativos (IMFC), con apoyo de laConfederación Cooperativa de la República Argentina (COOPERAR),viene realizando intensas gestiones, de resultado aún incierto, para ob-tener modificaciones que atenúen su impacto negativo.

Comunicación “A” 4183 del Banco Central

La Sección 1. de la Comunicación “A” 4183 describe las condicionesgenerales requeridas para solicitar la autorización para funcionar comoentidad financiera, dentro de la clase de cajas de créditos cooperativas.

En tal sentido, resulta demasiado permisivo admitir una integración in-dividual máxima del 5% del capital social. Históricamente, las coope-rativas se han constituido sobre la base de múltiples aportes de pequeñamagnitud individual, y la vigencia del tope mencionado podría facilitarla creación de entidades animadas por propósitos lucrativos, desvirtuandola naturaleza de la Cooperación y distorsionando las finalidades socia-les buscadas por el legislador, ya que veinte capitalistas, aportando cadauno de ellos el 5% del capital, podrían formar una sedicente caja decrédito, o bien transformar en caja de crédito una “cueva financiera” yaexistente, aún en las zonas donde rija la exigencia máxima de capital ($1.000.000)17.

Al mismo tiempo, los habitantes de los grandes y medianos aglomera-dos urbanos tendrán virtualmente vedada la constitución de una caja decrédito, dada la magnitud de los montos de capitales mínimos exigidos,enunciados en la Sección 2.18

Por otra parte, resulta doblemente discriminatoria la fijación de un topede integración del 10% cuando se trate de cooperativas de serviciospúblicos que actúen en la zona de radicación de la caja de crédito.Discriminatoria porque aplica un criterio propio de las sociedades anó-nimas, omitiendo considerar que en las cooperativas la magnitud delaporte individual no incide en la formación de la voluntad política (prin-cipio de “un hombre un voto” según el art. 2º, inc. 3º de la Ley 20.337);y discriminatoria porque restringe la franquicia a las cooperativas de

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servicios públicos, excluyendo injustificadamente a las cooperativas deotras ramas. Cabe recordar, al respecto, el significativo apoyo brindadopor el IMFC a las cooperativas de crédito en la década del sesenta delsiglo pasado y más recientemente en la experiencia de las cooperativaspopulares de crédito.19

Según las modificaciones en estudio en el Banco Central, se establece-ría la siguiente escala de integración máxima admitida de cuotas socia-les de las cajas de crédito cooperativas por parte de las cooperativas deservicios públicos:

Categoría I 10%Categoría II 20%Categoría III 30%Categoría IV 40%Categoría V 50%

Para las cooperativas y federaciones de otras ramas se admitiría una inte-gración máxima de cuotas sociales de hasta el 50% sobre la escala anterior.

Si más de una cooperativa o federación concurren a integrar cuotas so-ciales de una misma caja de crédito cooperativa, no podrán exceder enconjunto los topes precedentemente establecidos.

Entre otros requisitos fijados por el Banco Central resulta de difícil o casiimposible cumplimiento la exigencia de acreditar experiencia en la acti-vidad financiera, impuesta a la mayoría simple de tres a cinco miembrosdel Comité de Dirección Ejecutivo (Comité Ejecutivo o Mesa Directivasegún el art. 71 de la Ley 20.337) en las cajas comprendidas en las cate-gorías I y II, y al presidente y su reemplazante eventual en las cajas com-prendidas en las categoría III, IV y V (Comun. cit., punto 1.3.7.).20

En tal sentido y dentro de las modificaciones que viene estudiando elBanco Central, se reduciría a dos miembros (para las cajas de créditocorrespondientes a las categorías I y II), la exigencia de acreditar expe-riencia en la actividad financiera.

El requisito aparece atenuado para otra parte de los consejeros, aquienes, a propuesta del IMFC, se exige solamente que dos terciosde los integrantes del Consejo de Administración posean experiencia

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acreditada en el manejo de carteras crediticias comerciales adquiridaen su actividad habitual (Comun. cit., punto 1.3.6.).21

Históricamente fue suficiente designar en la gerencia a una persona conexperiencia bancaria, cubriendo parcialmente los cargos de consejeroscon personas dotadas de experiencia en materia crediticia comercial,que podrían completar conocimientos asistiendo a cursos de capacita-ción institucional y técnica.22

Deberá prestarse especial cuidado a la elaboración del plan de nego-cios, por el que se demuestre que la entidad estará en condiciones degenerar “utilidades” (rectius: excedentes), que absorban razonablemen-te sus costos operativos, partiendo del volumen operativo alcanzable ensu ámbito de actuación, con los niveles de tasas activas (máximo legal-mente admitido) y pasivas (según las condiciones del mercado), a cuyoefecto deberá presentarse detalle de costos fijos mensuales estimados yrango de costos variables mensuales estimados; volumen estimado decréditos, rotación de cartera y volumen de pasivos; estimación de ingre-sos y egresos financieros, indicando las pautas empleadas para el cálcu-lo; organigrama proyectado y monto probable de los gastos de organi-zación, constitución e instalación (Comun. cit., punto 1.3.12.).23

La reforma en estudio prevé aumentar de 30 a 60 días, a partir del mo-mento de ser reclamado por el Banco Central, el plazo para presentarelementos faltantes en la solicitud de autorización (Comun. cit., punto1.4..1.), y de 15 a 30 días el plazo para presentar información adicional,contado a partir del momento en que fuera exigido por el ente rector(íbid., punto 1.4.2.).

Según el Banco Central “las operaciones legalmente previstas [activas,pasivas y de servicios (prestación o utilización)] en las condiciones es-tablecidas en la reglamentación, sin perjuicio de las operaciones espe-cíficas admitidas con el Banco Central de la República Argentina yotras entidades financieras, podrán realizarse con asociados que -entodos los casos- deberán acreditar la suscripción e integración de cuo-tas sociales por un importe mínimo de $ 200 y hallarse radicados en elpartido, departamento o división jurisdiccional equivalente (o circuns-cripción electoral de la Ciudad de Buenos Aires) correspondiente aldomicilio de la entidad, lo cual deberá ser demostrado con el último

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domicilio registrado en el pertinente documento de identidad del aso-ciado o, en el caso de personas jurídicas, mediante la presentación delinstrumento constitutivo debidamente inscripto o acta de asamblea ex-traordinaria debidamente registrada que hubiere modificado el domici-lio social fijado estatutariamente o bien acta de asamblea que, cum-pliendo con los requisitos legales, señalase su dirección”.24

Advertimos que el ente rector se refiere a la prestación de servicios(desde el punto de vista de la entidad que los brinda) y a la utilización(contemplada desde el punto de vista del usuario asociado), como he-chos aparentemente distintos. Lo importante es tener en cuenta que setrata de actos cooperativos celebrados entre la caja de crédito y sus aso-ciados e inspirados en propósitos de solidaridad social.25

El Banco Central incurre en un notorio exceso reglamentario, porqueexige la suscripción e integración de cuotas sociales por un importemínimo de $ 200, cuando el art. 26 de la Ley 21.526 (texto según Ley25.782) demanda solo la suscripción. Cabe tener en cuenta, al respec-to, que el art. 25 de la Ley 20.337 establece que las cuotas socialesdeben integrarse al ser suscriptas, como mínimo de un cinco por cien-to y completarse la integración dentro del plazo de cinco años de lasuscripción.26

Fácil es advertir la abismal diferencia para un asociado que quiera cons-tituir un depósito a plazo fijo por $ 1.000. La exigencia de integracióninmediata de cuotas sociales por $ 200 resulta aquí manifiestamentedesproporcionada. Una cosa es pedirle una integración inicial de $ 10(5% del capital suscripto) con un plazo de cinco años para completar elresto (Ley 20.337, art. 25) y otra muy distinta exigirle una integracióninmediata de $ 200. La exigencia resulta desproporcionada incluso enla hipótesis del monto máximo admitido para los depósitos a plazo fijo($ 12.000 según Comun. cit., punto 3.3.1.), porque la integración de $200 resulta superior al interés que podría obtener el asociado en un de-pósito a 180 días.27

En tal sentido, la reforma en estudio en el Banco Central elimina laexigencia general de integración total, limitándola a las cooperativasque efectúen integraciones especiales según lo previsto en el punto 2.8.(Distribución del capital social).

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Continúa expresando la Comunicación “A” 4183 que “en los casos decajas que opten por restringir su ámbito de actuación a la localidad co-rrespondiente al domicilio de la entidad, el recaudo de radicación seobservará respecto de esa localidad”.28

Pensamos que esta limitada flexibilidad guarda relación con la franquiciaadmitida en cuanto a exigencia básica en el punto 2.4., según el cual “laexigencia de la Categoría V ($ 100.000) también resulta aplicable a lascajas que opten por operar exclusivamente con asociados radicados (se-gún el criterio definido en el punto 1.7. de la Sección 1.) en la localidadcorrespondiente al domicilio de la entidad, siempre que se trate de pobla-ciones de hasta 10.000 habitantes, según el último censo nacional”.29

Igualmente “podrán estar asociadas a la entidad las cooperativas de ser-vicios públicos que -independientemente de su domicilio de radicación-presten servicios en la jurisdicción en la que se encuentra autorizada aoperar la caja de crédito”.30

Esto se aparta de la letra de la Ley, pero consideramos justificado elespíritu permisivo, malgrado su alcance parcial. En cierto sentido, lanorma guarda relación con la parte pertinente de lo previsto en el art.29, inc. b) de la Ley 21.526, según el cual “las entidades podrán sertitulares de .... acciones y obligaciones de empresas de servicios públi-cos en la medida en que sean necesarias para obtener su prestación”.31

Volvemos ahora al párrafo anterior de la Comunicación “A” 4183, se-gún el cual la autorización otorgada “implica la prohibición de estable-cer otro tipo de establecimiento para la realización de actividades queexcedan dicho objeto, tales como la instalación de cajeros automáticos,de dependencias especiales para realizar cobros de servicios y habilita-ción en empresas asociadas”32.

En nuestra opinión, la norma resulta parcial e insuficiente, porque elart. 26 de la Ley 21.526 integra el Título II (Operaciones), donde laexpresión “operaciones” reviste el sentido de actos jurídicos celebradosentre la entidad financiera y los usuarios. En el caso, se trata de actoscooperativos celebrados entre la caja de crédito y sus asociados. Y lautilización de un dispositivo mecatrónico, como es el cajero automáti-co, en sustitución del cajero humano, para instrumentar el acto jurídico

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(operación en los términos de la Ley 21.526) es indiferente porque noes abordada por esta Ley, y por lo tanto no puede estar prohibida comoparecería argumentar el redactor de la norma reglamentaria.33

Para acceder a un cajero automático el usuario debe contar con una tar-jeta de crédito o de débito, que previo ingreso al dispositivo y posteriordigitación de una clave secreta, le permitirá realizar transacciones (ope-raciones en los términos de la Ley 21.526). Nuevamente, ante el silen-cio reglamentario del Banco Central, interpretamos que las cajas de cré-dito están facultadas para emitir tarjetas de crédito y de débito a favorde sus asociados, porque tal emisión estaría amparada por las previsio-nes del art. 26, inc. f, de la Ley 21.526 (texto según Ley 25.782), portratarse del cumplimiento de un mandato conexo con las operacionesactivas, pasivas y de servicios.34

Además de la posibilidad de usar tarjetas de crédito y débito para reali-zar transacciones en establecimientos adheridos a la red correspondien-te, los asociados podrán utilizarlas para acceder a cajeros automáticosinstalados en el interior de la entidad o con salida al exterior, e igual-mente a todos los cajeros automáticos de la red instalados en el territo-rio nacional, dejando pendiente por ahora el uso internacional, relacio-nado con la vedada posibilidad de operar en moneda extranjera.35

Cabe tener en cuenta que toda norma restrictiva contraría los esfuer-zos en favor de una mayor bancarización, con las consiguientes mayorformalización económica y social, mayor control tributario y de ma-niobras de lavado de activos de origen ilícito. En tal sentido, la utili-zación de cajeros automáticos es un recurso tecnológico que sustitu-ye, normalmente con ventajas, el manejo de efectivo a través de caje-ros humanos, y sólo se trata de recurrir en cada caso al procedimientomás ventajoso para realizar las operaciones previstas por el art. 26 dela Ley 21.526 (texto según Ley 25.782). A título de mayorabundamiento, cabe recordar que las cajas de crédito están facultadaspara cumplir mandatos y comisiones conexos con sus operaciones (art.26, inc. f, de la Ley 21.526; texto según Ley 25.782).36

En tal sentido, la reforma en estudio en el Banco Central autorizaríaexpresamente a las cajas de crédito cooperativas a instalar cajeros auto-máticos en el interior del local o con salida al exterior. Por el contrario,

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se mantendría la prohibición de instalar cajeros en otras partes o parahabilitar otras dependencias.

La operatoria en casa única rescata la tradición de las antiguas coopera-tivas de crédito y constituye la principal fortaleza del sector, al asegurarla vecindad, el conocimiento y la confianza recíprocas entre los asocia-dos. Como contrapartida, las debilidades emergentes de la casa únicapueden ser neutralizadas a través de la integración en cooperativas degrado superior. No rige para las cajas de crédito la facultad de solicitar laapertura de filiales, prevista por el art. 16 de la Ley 21.526. Entendemosque el Banco Central no debe acentuar los efectos de la restricción a tra-vés de interpretaciones reglamentarias formalistas que desnaturalicen elobjeto sustancial de la norma y contribuyan a agravar el riesgo sistémico,especialmente en zonas de actividad única o muy concentrada.37

La operatoria en casa única no debe entenderse como limitante de losservicios a brindar ni de los recursos tecnológicos utilizables. No debe-ría interpretarse, por ejemplo, como que las operaciones deban consu-marse exclusivamente dentro del local de la entidad, sino que podránconcretarse también a través de sistemas de banca electrónica que per-mitan operar desde el domicilio de los asociados.38

Entendemos también que el asociado de una caja de crédito se encuen-tra habilitado para operar con la entidad a través de cajeros automáticospertenecientes a otras entidades instaladas fuera del ámbito jurisdiccio-nal propio de aquella, ya que una interpretación diversa los condenaríaa una suerte de reclusión financiera forzosa. La operatoria exclusivacon asociados es una fortaleza del sistema, pero su interpretación arajatabla podría producir un efecto opuesto al deseado; por ejemplo,cuando asociados de otras entidades quisieran utilizar instalaciones dela entidad.39

En este caso, la atención de operaciones realizadas por un tercero noasociado a la entidad, por mandato de una caja de crédito situada en otralocalidad a la que el tercero estuviera asociado, estaría integrando laoperatoria del circuito cooperativo, con la obvia posibilidad de recipro-cidad en el trato. Cualquier solución diversa atentaría directamente contrael principio de integración cooperativa y condenaría a la reclusión fi-nanciera a los asociados de las entidades participantes en el sistema.40

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El Banco Central interpreta también que las cajas de crédito cooperati-vas tendrían prohibido establecer dependencias especiales para realizarcobros de servicios (Comun. cit., punto 1.7.). Se trata de otra interpreta-ción excesivamente rigurosa de la normativa legal sobre casa única, quepretende impedir el otorgamiento de comodidades adicionales para losasociados de la entidad; por ejemplo, para realizar el cobro de impues-tos y facturas de servicios públicos, que son recaudados incluso porprestadores no financieros, como farmacias y supermercados.41

Entiende también el Banco Central que las cajas de crédito no podríanhabilitar dependencias operativas en empresas asociadas. Pero tal ha-bilitación, para atender exclusivamente a trabajadores de la empresaigualmente asociados a la entidad, en modo alguno estaría vulnerandoel espíritu de la ley, sino que simplemente estaría facilitando la reali-zación de operaciones entre la entidad y sus asociados, que de otromodo quizás no puedan realizar, por razones horarias u otras circuns-tancias.42

La Sección 2. de la Comunicación “A” 4183 regula las exigencias decapital básicas y por riesgo de crédito que deben satisfacer las entida-des. En materia de exigencias básicas se establecen cinco categorías,según la cantidad de habitantes del partido, departamento o divisiónjurisdiccional equivalente de la provincia donde se encuentre radicadala entidad, de donde resulta el siguiente cuadro:

Categoría I Más de 1.000.000 de habitantes $ 1.000.000Categoría II Más de 500.000 hasta 1.000.000 de hab. $ 800.000Categoría III Más de 300.000 hasta 500.000 habitantes $ 500.000Categoría IV Más de 40.000 hasta 300.000 habitantes $ 200.000Categoría V Hasta 40.000 habitantes $ 100.00043

Se prevé que “las cajas que operan en la Ciudad Autónoma de BuenosAires se encuentran comprendidas en la Categoría I”, y que “la exigen-cia de la Categoría V también resulta aplicable a las cajas que opten poroperar exclusivamente con asociados radicados en la localidad corres-pondiente al domicilio de la entidad, siempre que se trate de poblacio-nes de hasta 10.000 habitantes, según el último censo nacional”44. ElBanco Central muestra cierta flexibilidad al encuadrar dentro de la exi-gencia básica mínima ($ 100.000), a las entidades que actuando con un

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criterio local propio del espíritu de la Ley 25.782, opten por operar ex-clusivamente con asociados radicados en una localidad; esto es, conuna población bastante menor a la población total del respectivo parti-do o departamento.45

El Banco Central establece así la exigencia básica para las cajas de cré-dito en un nivel significativamente menor que el fijado para las entida-des financieras en general ($ 15.000.000), pero esta sola circunstanciano basta para afirmar que su cumplimiento queda al alcance de cual-quier interesado en constituir una caja de crédito; sobre todo, en laszonas correspondientes a las categorías I, II y III.46

Sería necesario introducir aquí un criterio de gradualidad, escalonandolas metas durante los dos primeros ejercicios de actividad, en la medidaen que no se vulneren las previsiones del punto 2.5. (Exigencia por ries-go de crédito). Durante el período de adecuación y en rigor durante todala vida de la entidad, la integración de cuotas sociales en proporción alos servicios utilizados debería ser la fuente de integración de capital,posibilitando así el cumplimiento progresivo de la exigencia.47

Evocamos aquí el argumento utilizado por el recordado Floreal Gorini,cuando mencionaba que la medida “es contraria al espíritu cooperativo,a partir del cual la riqueza emerge del trabajo y, así, el capital se vacreando a medida que la caja brinda servicios y los socios aportan pro-porcionalmente a los mismos”.48

Sin analizar aún la magnitud de la exigencia básica, vemos que el Ban-co Central incurre en dos notorias contradicciones consigo mismo. Porun lado prevé que las entidades radicadas en la Ciudad Autónoma deBuenos Aires están comprendidas en la categoría I, con una exigenciade $ 1.000.000, sin tener en cuenta que según el art. 26 de la Ley 21.526(texto según Ley 25.782), estas entidades solo podrán operar con aso-ciados domiciliados en la circunscripción electoral correspondiente aldomicilio de la entidad. Creemos que el Banco Central debe respetar enla Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la proporcionalidad entre pobla-ción teóricamente atendible y exigencia básica de integración de capi-tal, establecida para el resto del país.49

Pero al mismo tiempo, se fija una pauta inequitativa al limitar la “franquicia”

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a las localidades con menos de 10.000 habitantes, en tanto que en los partidoso departamentos provinciales la Categoría V se extiende a las poblacio-nes de hasta 40.000 habitantes. Entendemos que sin perjuicio de una mayoradecuación general, este trato desigual demanda una necesaria correc-ción, aplicando en las cajas con radio de actuación limitado una exigen-cia básica de capital proporcional a la población teóricamente atendible.50

Según la modificación en estudio en el Banco Central, se aumentaría de10.000 a 20.000 habitantes el tope admitido para que las cajas que ope-ren exclusivamente en determinadas localidades, integren solamente laexigencia de capital prevista para la categoría V.

La exigencia de integración básica resultará particularmente gravosa du-rante la primera etapa de vida de la entidad y es totalmente contraria a laexperiencia cooperativa, donde la integración de capital es un resultadonatural de la operatoria (especialmente crediticia), de manera que el capi-tal se va integrando progresivamente a medida que los asociados obtie-nen su crédito. En tal sentido, la exigencia de integración inicial totalequivale a “poner el carro delante de los caballos”, constituyendo en símisma un impedimento sustancial para el normal crecimiento operativode las cajas de crédito. Para superar esta dificultad, sería necesario admi-tir normativamente integraciones básicas escalonadas de capital durantelos dos primeros años de funcionamiento de las entidades, sin exceder enningún momento la exigencia por riesgo de crédito.51

Esta última “se determinará mediante la suma que resulte de aplicarsobre los importes de los conceptos comprendidos -ajustados por losponderadores de riesgo pertinentes”, el 6% cuando el activo totalde la entidad fuera menor a $ 3.500.000; el 8% cuando estuviera entre$ 3.500.000 y $ 20.000.000, y el 10% cuando el activo total fuera igualo mayor que $ 20.000.000 (Comun. cit., punto 2.5.1.).52

Este es otro caso de tratamiento desigual. La exigencia general para elconjunto de entidades financieras ronda el 8%, en tanto que para lascajas de crédito rige el 6% cuando el activo total es inferior a $ 3.500.000,y alcanza el nivel general (8%) cuando el activo total oscila entre $3.500.000 y $ 20.000.000. Pero cuando el activo total supere los $20.000.000 (es decir, con un volumen operativo razonable) regirá unaexigencia del 10%, superior a la exigencia media general.53

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En todas las reglamentaciones sobre el capital, su integración y aumen-to, los aportes deben ser efectuados exclusivamente al contado y en efec-tivo (Comun. cit., punto 2.7.).54 El Banco Central podría atenuar par-cialmente esta rígida exigencia.

Concluye la sección 2. de la Comunicación “A” 4183 estableciendo que“ningún asociado podrá ser titular de más del 5% del capital social,excepto que se trate de cooperativas que tengan por objeto la prestaciónde servicios públicos (agua, desagües, electricidad, teléfono, gas) en lalocalidad donde se encuentre radicada la caja de crédito, en cuyo casopodrán alcanzar el 10%”.55 Remitimos aquí a nuestro comentario ante-rior sobre el mismo tema.

Resulta excesiva la admisión de un tope de integración individual del5% sobre el capital social, porque aún con la máxima exigencia de lacategoría I, veinte personas podrían completar la exigencia básica, me-diante un aporte de $ 50.000 cada una. Y este no es un resultado busca-do por el legislador, ya que en los hechos se estaría facilitando la cons-titución de una financiera disfrazada bajo la forma cooperativa, con unesfuerzo sensiblemente inferior frente a la exigencia general en la mate-ria. Para garantizar la atomización de los aportes y prevenir la posibledesnaturalización de la figura cooperativa, estimamos conveniente exi-gir una integración mínima de cien asociados.56

Por el contrario, la fijación de un tope máximo del 10% para la inte-gración de capital por parte de las cooperativas de servicios públicos,resulta doblemente injustificada, porque está limitada a algunas ra-mas cooperativas con exclusión de las demás, siendo que existe unarica experiencia acumulada en la formación de cooperativas con apo-yo material e institucional de entidades hermanas o de grado superior,como es el caso del IMFC. Además, el tope del 10% resulta irrazona-ble e insuficiente, porque el monto de capital integrado es indiferentepara la formación de la voluntad social, según el principio cooperati-vo “un hombre, un voto”, consagrado por el art. 2º, inc. 3º de la Ley20.337.57

Para facilitar el proceso de formación, resulta necesario admitir en lascajas de crédito la integración de cuotas sociales por parte de cooperati-vas de cualquier rama o grado, hasta un tope que podría llegar al 50%

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del capital exigido.58 Al respecto, remitimos a nuestro comentario ante-rior sobre el mismo tema.

La Sección 3. de la Comunicación “A” 4183 regula las operaciones pa-sivas (depósitos y similares). Pese a que la reforma sustancial de la Ley25.782 consistió en restituir a las cajas de crédito la facultad de captardepósitos a la vista, sucesivamente arrebatada por Onganía y por Videla,59

el Banco Central no consideró necesario dictar una norma específicapara esa operatoria, sino que remite indebidamente a otras regulacio-nes, generando dudas y errores de fuente referencial.

Por ello, resulta impropia la remisión reglamentaria a las normas sobre“Depósitos de ahorro, pago de remuneraciones, caja de ahorrosprevisional y especiales” que prevé el acápite 3.2.1. de la Comunica-ción “A” 4183; y resulta arbitraria la única conclusión práctica de esaindebida remisión, según la cual los débitos que se efectúen en las cuentasa la vista no podrán generar saldo deudor. 60

Otra consecuencia indeseable de esta impropia remisión podría deveniren la prohibición, contraria al espíritu de la Ley 25.782, de que las cajasde crédito reciban depósitos en caja de ahorros, en cuanto el Banco Cen-tral podría interpretar restrictivamente su propia remisión. Es menesteraclarar debidamente este concepto.

A los efectos de una interpretación correcta y no distorsiva de la letra yel espíritu de la Ley 25.782, resulta necesario facilitar con la mayoramplitud posible la operatoria en cuentas a la vista, sobre la cual sesustentara el gran desarrollo del sector en las etapas anteriores. De otromodo, sería difícil alcanzar la masa crítica indispensable para garanti-zar razonablemente la sustentabilidad de las entidades.

En tal sentido, la reglamentación debería contemplar la posibilidad delibrar las letras a la vista como modo operativo general (Decreto-Ley5965/63, ratificado por Ley 16.478, art. 35 y concordantes), pero admi-tiendo también su libranza a un día fijo (íbid.), en forma semejante a lafigura del cheque de pago diferido. Debería admitirse igualmente laposibilidad de aceptación de las letras (Decr. cit., art. 23 y conc.), con unamodalidad similar a la del cheque certificado. La reglamentación debe-ría contemplar también la posibilidad de que las entidades autoricen a

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determinados asociados debidamente calificados, para girar letras endescubierto. Además, la necesaria funcionalidad del instrumento requiereque las letras de cambio sean transmisibles por endoso (Decr. cit., art.12 y conc.). Para facilitar las tareas de fiscalización, la reglamentaciónpodría admitir la existencia de un único endoso puro y simple (Decr.cit., art. 13), aunque sin restringir los endosos de otra naturaleza, talescomo “valor al cobro”, “al cobro” o “en procuración” (Decr. cit., art.19). Finalmente, para obviar trámites notariales y sus costos, sería me-nester que las letras de cambio sean libradas con la cláusula “sin protes-to” (Decr. cit., art. 50).

Por otra parte, no encuentra justificación técnica ni normativa la dispo-sición según la cual las letras de cambio libradas contra cuentas a lavista abiertas en cajas de crédito cooperativas no serán cursables a tra-vés de las cámaras electrónicas de compensación, porque a través de losaños las cámaras compensadoras de valores fueron añadiendo a los che-ques originarios otro tipo de documentos (cupones de tarjetas de crédi-to, cupones bursátiles, etc.). Razones de economía general y el derechode todos los participantes a recibir un trato equitativo, dan fundamentoal pedido de derogar esa injustificada exclusión.

La normativa prevé el establecimiento de un régimen informativo sobrelibranzas de letras de cambio sin suficiente provisión de fondos, en re-emplazo del régimen punitivo vigente para los bancos comerciales.61

En cuanto a los depósitos a plazo, teniendo en cuenta la desvalorizacióndel signo monetario, medida por cualquiera de los indicadores usuales,operada entre el momento de presentación original del Proyecto Polino(2002), el de su sanción definitiva como Ley 25.782 (octubre de 2003)y el de su reglamentación por el Banco Central (agosto de 2004), seadvierte que el tope individual máximo de $ 12.000, como actualiza-ción del monto de $ 10.000 previsto por el art. 26 de la Ley 21.526(texto según Ley 25.782), resulta totalmente insuficiente y se estimanecesario incrementarlo en grado significativo (en el orden de los $30.000). Según la reforma en estudio en el Banco Central, este tope seelevaría a $ 15.000.

Las operaciones activas (créditos y otras financiaciones) están regula-das en la Sección 4. de la Comunicación “A” 4183. Se establece allí un

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importe máximo por beneficiario de $ 50.000, sin perjuicio de las limi-taciones adicionales establecidas en la Sección 7. sobre fraccionamien-to del crédito y operaciones con personas vinculadas.62

En tal sentido, se advierte que las restricciones cuantitativas estableci-das para determinadas modalidades crediticias (5% máximo de la res-ponsabilidad patrimonial computable de la caja de crédito para el con-junto de financiaciones de pago íntegro y 50% máximo para los crédi-tos acreditados en cuentas a la vista) no coinciden con las modalidadeshistóricamente utilizadas por las cajas de crédito, ni con las modalida-des usuales en plaza ni con los requerimientos propios de las activida-des estacionales, por lo cual se considera necesario suprimir estas pau-tas, eliminando trabas adicionales para una operatoria que ya está sufi-cientemente limitada.

En este aspecto, dentro de las modificaciones que viene estudiando elBanco Central se establecería un límite (acumulativo) del 10% paraoperaciones hasta 180 días y 5% para operaciones de más de 180 días(límite total del 15%). También se aumentaría del 50% al 100% de laresponsabilidad patrimonial computable el tope para préstamos acredi-tados en cuentas a la vista.

La reglamentación permite realizar operaciones dentro del denominado“segmento especial de préstamos”, donde solamente se exige la identi-ficación del prestatario y el detalle de elementos tenidos en cuenta parael acuerdo, tales como destino del préstamo, actividad del deudor y ori-gen de los recursos para el pago.

Por este concepto pueden otorgarse préstamos sin garantía hasta $3.000, con garantía prendaria hasta 12.000 y con garantía hipotecariahasta $ 20.000, sin exceder en total los $ 25.000 por deudor, y sinsuperar en más de una vez la responsabilidad patrimonial computablede la entidad.63

En materia de garantías (Sección 5. de la Comunicación “A” 4183), elBanco Central aplica los lineamientos vigentes para las entidades fi-nancieras en general, sin tomar en cuenta que el reducido monto indi-vidual de los préstamos que pueden otorgar las cajas de crédito nopodrá soportar gastos adicionales relacionados con la constitución de

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hipotecas y prendas, por lo cual la reglamentación debería admitir comoforma general de garantía el aval personal otorgado por otros asociados.64

En particular, se advierte que la enunciación taxativa de garantíasnormativamente admitidas no incluye aquellas otorgadas por las So-ciedades de Garantía Recíproca previstas por la Ley 24.467, modificadapor Ley 25.300. Entendemos que esta omisión constituye una injustifica-da traba adicional para la evolución de las cajas de crédito cooperativas.

La Sección 6. de la Comunicación “A” 4183 establece las normas sobreefectivo mínimo. Los depósitos captados por las cajas de crédito debe-rán mantener en dinero efectivo, en cuenta corriente en pesos abierta enel Banco Central o en cuentas corrientes ad-hoc abiertas en bancos co-merciales las siguientes proporciones:

Cuentas a la vista 18%Depósitos a plazo:De 30 a 59 días 18%De 60 a 180 días 14%Más de 180 días 5%Saldos inmovilizados 18%65

Según el punto 6.2.2. de la Comunicación citada, “el excedente de $30.000 registrado en el importe -consolidado por titular y por cuenta-de depósitos a la vista y a plazo estará sujeto a una exigencia del 100%,a cuyo efecto los saldos deberán verificarse en forma diaria”. Esto con-figura una severa restricción adicional; los depósitos a plazo no podránexceder los $ 12.000 por titular (o la suma que en definitiva actualice elBanco Central), pero de todos modos el total general de depósitos de unmismo titular no podrá exceder los $ 30.000. Cualquier importe en ex-ceso quedará esterilizado y sin posibilidades de aplicación.66

Las deficiencias en la integración del efectivo mínimo estarán sujetas alas regulaciones propias en la materia, desde la exigencia de planes deregularización hasta el retiro de la autorización para funcionar (Comun.cit., puntos 6.3.1. y 6.3.2.).67

La Sección 7. de la Comunicación “A” 4183 regula el fraccionamientodel crédito, estableciendo que el total de operaciones comprendidas de

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una empresa o persona, sin garantía, no podrá exceder el 5% de la respon-sabilidad patrimonial computable de la entidad, en tanto que el total ge-neral de operaciones comprendidas con una empresa o persona, con ga-rantía o sin ella, no podrá exceder el 10% de aquella responsabilidad.68

La clasificación de los prestatarios está regida por la Sección 8. de laComunicación citada, en tanto que la Sección 9. regula las previsionesmínimas por riesgo de incobrabilidad que deben constituirse en cada caso,distinguiendo según se trate de préstamos con garantías admitidas o sinellas. En tal sentido, se consideran de cumplimiento normal los prestata-rios que atienden en forma puntual el pago de sus obligaciones o regis-tran atrasos no superiores a los 31 días, en cuyo caso la previsión mínimaserá del 1%, ya se trate de préstamos sin garantía o con garantías admiti-das. Los deudores que registran incumplimientos ocasionales, con atra-sos de más de 31 hasta 90 días, se consideran de cumplimiento inadecua-do, y sobre sus deudas deben constituirse previsiones del 3% si cuentancon garantías admitidas y del 5% si no cuentan con ellas. Los prestatariosque muestren alguna incapacidad para cancelar sus obligaciones, con atra-sos de más de 90 hasta 180 días, son considerados como de cumplimientodeficiente, y sobre estas deudas deben constituirse previsiones del 12% odel 25%, según cuenten o no cuenten con garantías admitidas. Quienesregistren atrasos de más de 180 días hasta un año o se encuentren engestión judicial de cobro, en tanto no registren más de un año de mora, seconsideran de difícil recuperación, y sobre estas deudas deberán consti-tuirse previsiones del 25% o del 50%, respectivamente. Por último, seconsideran irrecuperables los prestatarios insolventes, en gestión judicialo en quiebra con nula o escasa posibilidad de recuperación, o con atrasossuperiores al año, y los prestatarios que se encuentren en gestión judicial,una vez transcurrido un año de mora, aun cuando existan posibilidades derecuperación del crédito, y sobre ellos se deben constituir previsiones porel 50% o por el 100%, respectivamente. Se regulan también las previsio-nes a constituir sobre los intereses devengados.69

Se deberá recategorizar al deudor si hay discrepancia de más de un ni-vel entre la clasificación dada por la entidad y las otorgadas al menospor dos entidades o fideicomisos financieros o emisoras de tarjetas decrédito de “sistema cerrado”, cuyas acreencias en conjunto, representenel 40% o más del total informado, según la última información disponi-ble en la “Central de deudores del sistema financiero”.70

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En materia de inmovilización de activos, la Sección 10. de la Comuni-cación “A” 4183 considera como tales a las facilidades concedidas paraposibilitar la venta a plazo de bienes de la entidad, cualquiera sea sunaturaleza, salvo que sean adquiridos por asociados de la caja de crédi-to cooperativa y no excedan los límites individuales de crédito; los sal-dos a favor del IVA y por anticipos de otros impuestos; los otros crédi-tos diversos; las participaciones en empresas de servicios públicos ne-cesarias para obtener la prestación; los bienes de uso propio y los bie-nes diversos.71

Los excesos a los límites fijados estarán sujetos a las disposiciones es-tablecidas en la Sección 5. de las normas sobre “Relación para los acti-vos inmovilizados y otros conceptos”.72

Finalmente, la Sección 11. de la Comunicación “A” 4183,73 estableceque los depósitos en cuentas a la vista y a plazo en las cajas de créditocooperativas están cubiertos por la garantía de los depósitos según lasnormas sobre “Aplicación del sistema de seguro de garantía de los de-pósitos”74, debiéndose adecuar a la moneda admitida (pesos) la leyendaa insertar en la documentación así como en la publicidad que se realice.Las cajas de crédito cooperativas efectuarán el aporte normal previstocon carácter general, y en su caso, efectuarán un aporte adicional equi-valente el 20% del aporte normal.

Prevé también la mencionada Sección 11. que las cajas de crédito coo-perativas podrán formalizar convenios con otras entidades financieraspara debitar de las cuentas corrientes de estas últimas abiertas en elBanco Central, los importes que aquellas deban abonar por aportes alfondo de garantía de los depósitos, gastos de reprocesamiento de infor-mación y cargos por deficiencias de efectivo mínimo.

Las cajas de crédito cooperativas están sujetas también al cumplimien-to de las normas sobre “Secreto Financiero”75, “Prevención de lavadode dinero y otras actividades ilícitas76” y “Medidas mínimas de seguri-dad en entidades Financieras”77. Se prevé también que las cajas podrántransferir su cartera de créditos en las condiciones establecidas en lasnormas sobre “Cesión de cartera de créditos”78.

Por último, en la referida Sección 11. se enuncian como operaciones no

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admitidas (prohibidas) para las cajas de crédito 79 80 81, las operacionescon moneda extranjera; concertar operaciones de pase y a término, ex-cepto operaciones de pase con el Banco Central o de pase pasivo conotras entidades sin aforo; mantener participaciones en otras sociedades,salvo en empresas de servicios públicos en la medida en que sea nece-sario para obtener su prestación, y el otorgamiento de garantías porintermediación en operaciones entre terceros (las usualmente denomi-nadas aceptaciones); todo ello, sin perjuicio de lo establecido en formaespecífica en las restantes secciones de estas normas.

Otros proyectos

Durante el año 2002 el Senado dio media sanción a un Proyecto de re-forma de la Ley de Entidades Financieras presentado por la SenadoraGraciela Y. Bar, que sin citar el antecedente reproducía casi textual-mente el Proyecto Polino, aunque omitiendo incluir la sustancial resti-tución de la posibilidad de captar cuentas a la vista.

Llegado en revisión, el Proyecto fue analizado por la Comisión de Fi-nanzas de la Cámara Baja, conjuntamente con el Proyecto Polino. Conbuen criterio, la Comisión aprobó el texto propuesto por este último,aunque extrañamente, la aprobación final de la Ley 25.782 por el Sena-do menciona como origen al Proyecto Bar y no al Proyecto Polino comoen rigor corresponde.82

En una línea similar ubicamos el Proyecto de reforma de la Ley de En-tidades Financieras presentado por el Diputado Oscar Lamberto (Exp.2601-D-05, T.P. 46), que introduce la figura de los bancos solidarioscomo nueva clase de entidades financieras, dentro de la enunciaciónefectuada por el art. 2º de la Ley 21.526.83 84

La iniciativa registra como antecedentes presentaciones similares delmismo legislador, actuando alternativamente como diputado (Expte.4268-D-00, T.P. Nº 91) o bien como senador (Expediente 0695-S-02).

El Proyecto propone reformar el art. 8º de la Ley 21.526, de modo quepodrá “autorizarse la cantidad de bancos para cubrir todo el territorionacional, limitando la cantidad al número de población que fije la re-glamentación”.

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Al limitar las posibilidades de captación exclusivamente a los depósitos aplazo, los bancos solidarios tendrían la misma falencia que Onganía y Videlaimpusieron a las cajas de crédito. Formalmente, resulta objetable el criterioresidual que el Proyecto atribuye a la forma cooperativa como modo deconstitución, siendo que la solidaridad es una figura extraña a las socieda-des anónimas, cuya finalidad y razón de ser es el propósito de lucro.85

En materia instrumental, la omisión de las empresas medianas entre los be-neficiarios de crédito resulta muy restrictiva ante la diversidad de situacio-nes existentes y la heterogeneidad de criterios reglamentarios aplicables.86

Comparativamente, resulta positiva la exigencia de un capital mínimode $ 100.000.- frente a los $ 15.000.000.- exigidos por las normas ac-tuales. También consideramos positivo el mandato que se otorga al BancoCentral para promover la constitución de bancos solidarios, invitando amunicipios y entidades de bien público a actuar como promotores, peroresulta restrictivo limitarlo a “las regiones del país donde no exista unaadecuada asistencia crediticia”, porque no es la falta de entidades la cau-sante de la crisis y asfixia financieras, sino la falta de entidades especiali-zadas y con vocación para atender a los sectores sociales de menores re-cursos. De tal modo, no resulta prudente dejar librada esa responsabili-dad al criterio subjetivo de los funcionarios del Banco Central.87

Finalmente, suscitan objeciones los beneficios tributarios que los artí-culos 2º, 3º y 4º otorgan a los bancos solidarios y a quienes constituyany/u operen con ellos, porque resulta contradictorio reconocer exencio-nes o franquicias a quienes realicen inversiones en la actividad finan-ciera con propósitos de lucro.88

Por otra parte, tradicionales posturas principistas reclaman para las coo-perativas de todas las ramas un tratamiento tributario acorde con su na-turaleza de usuarios agrupados para organizar y prestar democrática-mente esos servicios.89 90

Por último, en jurisdicción del Ministerio de Economía y Producción dela Nación se viene estudiando desde tiempo atrás un Anteproyecto deLey de Entidades No Bancarias, originado en el año 2002 en el INAES,a partir del añejo Proyecto de Ley de Cajas de Crédito Cooperativaselaborado por el IMFC en 1964.

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En su versión actual el Proyecto procuraría dar respuesta al reclamo derestablecer la operatoria de las cooperativas de crédito, solucionando almismo tiempo el prolongado conflicto jurisdiccional que mantiene elINAES con el Banco Central en torno de la operatoria y fiscalización delas asociaciones mutuales que prestan el denominado servicio de ayudaeconómica, cuyos efectos se agravaran a partir del estallido de la crisisde fines del 2001, por la pesificación asimétrica de los fondos captadosy colocados, por imitación del modelo seguido por las entidades finan-cieras, aunque sin respaldo normativo ni posibilidades ciertas de obte-ner compensación.91

Como idea central, el Proyecto reivindica la naturaleza solidaria de losservicios prestados por cooperativas y mutuales. Los actos cooperati-vos o mutuales que realicen las entidades con sus asociados no configu-ran intermediación habitual entre la oferta y la demanda lucrativa derecursos financieros. Partiendo de esa premisa y con la valiosa expe-riencia de las cooperativas de crédito que bajo diversas denominacio-nes funcionan en los Estados Unidos, Canadá, Alemania y otros países,se diseña un régimen autónomo de regulación y fiscalización, fuera dela órbita del Banco Central. En algún momento hubo expresiones mi-nisteriales favorables al Proyecto, sin que ulteriomente se registrarannovedades al respecto.92

Comunicación “A” 4301

Con fecha 28.02.2005 el Banco Central dio a conocer la Comunica-ción “A” 4301, por medio de la cual informa que se ha resuelto “admi-tir la instalación de dependencias de las entidades financieras en lassedes de cooperativas y/o de las federaciones que las nuclean en loca-lidades con menos de treinta mil habitantes, siempre que no se en-cuentren habilitadas para funcionar casas de entidades financieras den-tro de un radio de 10 kms. respecto de dichas sedes. La atención de losservicios que se presten será llevada a cabo por personal de la entidadfinanciera de que se trate”.93

La cooperativa o federación deberá contar con un número mínimo de100 empleados, pero si fuera inferior a esa cantidad podrá computartambién a los asociados hasta alcanzar un mínimo de 200 entre emplea-dos y asociados.94

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La dependencia habilitada podrá atender extracciones y depósitos encuenta corriente, caja de ahorros, plazo fijo y cuentas de crédito; con-sultas sobre saldos en dichas cuentas; transferencias de fondos entrecuentas; recaudación de servicios públicos, impuestos y tasas, tarjetasde crédito, cuotas de préstamos y cuotas de servicios privados; pago decheques emitidos por la cooperativa o federación a proveedores de es-tas, y compra-venta de moneda extranjera.95

Conclusiones

La Ley 25.782 introdujo una brecha significativa en la filosofía lucra-tiva de la Ley 21.526 y restableció para las cajas de crédito cooperati-vas la facultad -arrebatada por las dictaduras de Onganía y de Videla-de prestar el servicio de cuentas a la vista, con saldos reembolsablesmediante letras de cambio transmisibles por endoso; pero la regla-mentación del Banco Central, difundida mediante Comunicación “A”4183, muestra apartamientos significativos de la letra y el espíritu dela Ley, cuya magnitud afecta sustancialmente la viabilidad de la reno-vada figura. Subsiste, además, la incógnita sobre algunos temas cuyareglamentación se encuentra pendiente (vgr. el régimen informativoaplicable).

El IMFC viene realizando gestiones ante el Banco Central, con apoyode COOPERAR, para obtener modificaciones que corrijan esos aparta-mientos, y se aguardan algunos resultados cuyo verdadero alcance sedesconoce hasta ahora.

En general, se estima que las cooperativas de servicios públicos osten-tan algunas ventajas relativas para encarar proyectos de este tipo, talescomo la posibilidad de incluir en su facturación habitual el importe co-rrespondiente a las cuotas de préstamos otorgados por las cajas de cré-dito, la preexistencia de secciones de crédito en aquellas entidades y elreconocimiento de cierta flexibilidad normativa mayor para ellas en laComunicación “A” 4183.

El Proyecto de Ley de Entidades No Financieras, situado fuera de laórbita de regulación y fiscalización del Banco Central, permanece enestudio en el Ministerio de Economía y Producción de la Nación, sinnovedades recientes.

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En el presente trabajo se formulan además breves comentarios sobreotros proyectos similares, que más allá de las críticas particulares quesuscitan, resultan útiles para resaltar la importancia del tema.

Por último, la Comunicación “A” 4301 del Banco Central faculta a lasentidades financieras a habilitar dependencias operativas en las sedesde cooperativas o federaciones de cualquier rama, abriendo una impor-tante alternativa de complementación, que puede expresarse en térmi-nos de integración cooperativa, para aquellas entidades que quieranampliar la gama de servicios brindados a sus asociados sin necesidad deasumir los riesgos y complejidades inherentes a la prestación financiera.

Notas

1 Tema elaborado sobre la base del artículo “Cajas de crédito cooperativas” presentado a las PrimerasJornadas de Actuación Profesional en Cooperativas organizadas por la Federación Argentina deConsejos Profesionales de Ciencias Económicas.

2 Cfr. IMFC, “Propuesta para refundar la Nación (versión actualizada), abril de 2005, en Revistadel Instituto de la Cooperación, Nº 163/2005, pág. 262.

3 Cfr. IMFC, “La propuesta cooperativa. Reforma del sistema financiero argentino. Crédito,reactivación y desarrollo”, periódico “Acción”, suplemento correspondiente a la edición 542,segunda quincena de marzo de 1989.

4 Cfr. “Documento Final”, Congreso Argentino de la Cooperación (1983), Ed. ConsejoIntercooperativo Argentino, Bs. Aires, 1983.

5 Cfr. “Documento Final”, Congreso Argentino de la Cooperación (1989), Ed. ConsejoIntercooperativo Argentino, Bs. Aires, 1989.

6 Cfr. “Congreso Argentino de la Cooperación 2004. De cara al nuevo milenio. Por el desarrollonacional con inclusión social”, ed. Coninagro y Cooperar, Bs. Aires, 2004.

7 Cfr. GLEIZER, Aarón, “La experiencia del movimiento cooperativo de crédito en la Argentinacomo instrumento de transformación económica y social”, en Revista del Instituto de laCooperación, Nº 4/1981, pág. 429.

8 Cfr. GLEIZER, Aarón, “Salida solidaria de la crisis financiera”, en Revista del Instituto de laCooperación, Nº 143, pág. 474.

9 Cfr. GLEIZER, “La experiencia ....”.10 Cfr. CRACOGNA, Dante, “Las nuevas cajas de crédito cooperativas (Hacia una política diferente

en materia de entidades financieras)”, en “Doctrina Societaria y Concursal”, ed. Errepar, Nº196, marzo de 2004.

11 Cfr. REZZONICO, Alberto E., “Facultades reglamentarias del BCRA”, en “Revista del Institutode la Cooperación”, Año 17, Nº 64, Enero-Marzo 1990, pág. 52.

12 Cfr. VILLEGAS, Carlos G., “Régimen legal de bancos”, ed. Depalma, Bs. Aires, 1978, pág. 186.13 Cfr. GONZALEZ CALDERON, “Derecho constitucional argentino”, t. II, pág. 376, citado por

VILLEGAS, op. cit.14 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa.15 Cfr. GLEIZER, Aarón, “Comunicación ‘A’ 4183 BCRA, Sección 1. (Autorización), en Revista

del Instituto de la Cooperación, Nº 161/2005, pág. 108.16 Cfr. GLEIZER, Aarón, “Comunicación ‘A’ 4183 BCRA, Sección 2. (Capitales mínimos), en

Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 162/2005, pág. 212.

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17 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183 BCRA, Sección 1.....”18 Ibid.19 Cfr. GLEIZER, “La experiencia ....”20 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 1....”.21/23 Ibid.24 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa.25 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 1....”.26/27 Ibid.28 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa.29 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 1.....”.30 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa.31 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183. Sección 1....”.32 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa.33 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183. Sección 1....”.34/42 Ibid.43 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa.44 Ibid.45 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 2. (Capitales mínimos”, en Revista del Instituto

de la Cooperación, Nº 162/2005, pág. 212.46/47 Ibid.48 Cfr. GORINI, Floreal, “Cajas de Crédito: las finanzas de los vecinos”, en “Clarín”, suplemento

Pymes, Nº 6, setiembre de 2004, pág. 47.49 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 2......”.50/51 Ibid.52 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa.53 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 2......”.54 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa.55 Idem.56 Cfr. GLEIZER, “Comunicación ‘A’ 4183, Sección 2.....”.57/58 Ibid.59 Cfr. GLEIZER, “Salida solidaria .....”.60 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa.61/78 Ibid.79 Cfr. GLEIZER, Aarón, “Actividad y operaciones financieras y complementarias”, en “Universo

Económico”, Nº 36, setiembre de 1997, pág. 69.80 Cfr. GLEIZER, Aarón, “El complejo mundo de la intermediación de recursos financieros”, en

“Universo Económico”, Nº 40, abril de 1998, pág. 26.81 Cfr. GLEIZER, Aarón, “Formas alternativas de financiación solidaria”, en Revista del Instituto

de la Cooperación, Nº 112/1998, pág. 163.82 Cfr. GLEIZER, Aarón, “Salida solidaria ….”.83 Ibid.84 Cfr. GLEIZER, Aarón, “Ley de Bancos Solidarios”, en Revista del Instituto de la Cooperación,

Nº 163/2005, pág. 254.85/86 Ibid.87 Idem.88 Ibid.89 Cfr. CONSEJO INTERCOOPERATIVO ARGENTINO, “Documento sobre tributación cooperativa”,

en “Las cooperativas ante el régimen tributario”, edit. Intercoop, Bs. Aires, 1980, pág. 1.90 Cfr. “Congreso Argentino de la Cooperación 2004. De cara al nuevo milenio. Por el desarrollo

nacional con inclusión social”, ed. Coninagro y Cooperar, Bs. Aires, 2004.91 Cfr. GLEIZER, “Salida solidaria .....”.92 Ibid.93 Cfr. www.bcra.gov.ar, Normativa.94/95 Ibid.

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Introducción

La educación es considerada en todas las sociedades civilizadas del mun-do sinónimo de crecimiento, conocimiento y capacidad. En el caso delas Cooperativas la educación fue tomada como una actividad principala desarrollar por estas desde sus inicios. La razón por la cual el movi-miento cooperativo abraza como principio fundamental a la educaciónde sus miembros radica en la concepción de quienes lo originaron pen-sando que sin ella no existía la posibilidad de conformar una sociedadmás justa y equitativa. Por su ideal establecieron la necesidad de darconocer el funcionamiento de este sistema económico alternativo quese propone ser un medio para alcanzar un fin superior y no un fin en simismo. A continuación se analizarán los pormenores de las actividadesque en materia de educación cooperativa podrán llevar adelante las or-ganizaciones que integran este movimiento, para mantenerse sólido ycrecer de manera sana y armoniosa.

Primera parte

Desde la historia

Sabido es que las Cooperativas del mundo se basan en principios quelas hacen reconocibles más allá de las costumbres de las sociedadesdonde se desarrollan.

Uno de esos principios es el de “Educación, entrenamiento y formaciónCooperativa”, principio que se ha establecido desde el nacimiento delcooperativismo y que se ha mantenido en el tiempo. La vital importanciade este principio radica en el pensamiento de quienes han considerado alordenamiento cooperativo como la forma más justa para el desarrollo dela actividad económica y han pensado en la educación cooperativa comola herramienta más adecuada para el sostenimiento, difusión y crecimien-to del movimiento cooperativo. La educación es sin duda, entonces, la

La importancia de la educación ycapacitación en el crecimiento de lascooperativas eléctricas

por César M. Gaetani

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herramienta más adecuada para la difusión de principios y valores,como así también la llave hacia la conformación de entidades con unasólida estructura, sostenida en la conciencia de sus miembros.

La consolidación de entidades que “hacen lo que dicen” lleva entoncesa su imitación como mejor modelo posible, pero para ello es necesariono entrar en contradicciones.

Si el cooperativismo postula desde sus inicios a la educación como unode sus pilares, es sin duda por el carácter altruista de sus pioneros, quie-nes consideraron que la educación es la llave del conocimiento y éste,la mejor manera de evitar abusos. De este último comentario puede ellector comprender el soporte de este principio y la importancia de suaplicación en la actualidad, donde los modelos reinantes son de compe-tencia descarnada y tienden a la inequidad económica y social.

Como si fuera una tradición el cooperativismo se desarrolla en plenitudmediante la transmisión de su doctrina y la práctica continua de susvalores en el quehacer cotidiano. Es por ello que la educación, para elmovimiento, es una forma de asegurar su continuidad y consolidación,y a través de su ejercicio de la actividad cooperativa es posible pensaren la construcción de una economía y una sociedad más justas, eficien-tes y equitativas.

Los Consejos de Administración

Las cooperativas en general y las cooperativas eléctricas en particular,eligen a los miembros del Consejo de Administración entre sus asociadosy reunidos en Asamblea. La selección es democrática pero no siemprecuenta con una parte mayoritaria de la masa de asociados al momento delacto electoral. Parte de esta situación puede explicarse por la falta depolíticas tendientes a generar el sentido de pertenencia de los asociadosrespecto de sus cooperativas, y en función de esta afirmación se anali-zará en este apartado cual es el rol que el Consejo de Administracióndebe tomar para transformar esta situación y de que forma puede hacerlo.

Uno de los comentarios que suelen escucharse en las cooperativas deservicios públicos es la falta de participación de los asociados y su consi-deración como terceros respecto de la entidad de la cual son parte y

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sobre todo cuando algo no anda bien. Los Consejos de Administraciónpadecen este malestar y reclaman entre ellos la falta de conciencia queexiste entre sus pares asociados. Pero sabido es que las quejas no son lasolución a los problemas, sino la acción directa para llevar a cabo lageneración de la conciencia perdida. Por tanto los Consejos de Admi-nistración pueden mejorar la relación de los asociados con la Coopera-tiva generando actividades educativas tendientes a dar a conocer a suspares asociados cuales son sus derechos, sus obligaciones y cual es surelación con la entidad. Para llevar a cabo esta tarea Los Consejos de-ben realizar un análisis previo de las falencias educacionales que exis-ten en la masa de asociados para llevar a cabo el desarrollo de activida-des bien focalizadas.

Para concretar esta tarea los Consejos de Administración cuentan conuna herramienta establecida por la ley de Cooperativas (20.337) queestablece la obligación de reservar un 5% de los excedentes repartiblespara ser destinado a la Educación y Capacitación Cooperativa. Esta he-rramienta que a simple vista es aliada del Consejo de Administraciónpara llevar a cabo tareas tendientes a la generación de concienciaasociativa, como así también un involucramiento por parte de los aso-ciados en la vida de la cooperativa, en muchos casos termina siendo unarma de doble filo, ya que en vez de ser percibida como la mejor manerade dar a conocer la situación de la cooperativa y estimular la participa-ción para la solución de conflictos o la búsqueda de nuevos caminoshacia el crecimiento de la entidad, es tomada como una obligación quepuede ser evitada en caso de no existir excedentes repartibles.

La educación cooperativa genera conciencia y esa conciencia permitellevar a cabo gestiones exitosas y desarrollo sostenido de las entidadesque la estimulan. Los Consejos de Administración que consideren estasaseveraciones como ciertas tenderán a llevar adelante acciones políti-cas orientadas al desarrollo constante de actividades de educación pla-nificadas sistemáticamente, exista o no la obligación de educar, ya quela conciencia y el cumplimiento de los postulados no debe ser obligato-ria sino una opción meditada y seleccionada entre las existentes.

Hasta aquí la responsabilidad de los Consejos respecto de la educaciónde los asociados, pero existen otras aristas que deben ser consideradassi de Consejos de Administración se trata.

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Capacitación dentro del Consejo de Administración

Para este trabajo se plantea la desagregación de las facetas existentes enlas entidades cooperativas. Se plantea la faz social, a la cual me he refe-rido en el apartado anterior, que engloba la relación entre asociados ycooperativa, pero también se comenta la existencia de la faz «empresa»y la faz «negocio», que hace referencia a la actividad específica de laentidad, como ser la distribución de energía. En el caso de la faz empre-sa los Consejos de Administración tienen la responsabilidad de capa-citarse en cuestiones relacionadas con el arte de Administrar, siempreteniendo en cuenta el marco asociativo. Para ello, deberán orientarsus esfuerzos hacia el manejo eficiente de los recursos humanos y deesa forma generar entre sus empleados una cultura organizacional de-dicada a la satisfacción del asociado y el ejercicio ordenado de susderechos, como así también generar entre los trabajadores de la enti-dad un sentido de pertenencia. Esta herramienta permitirá al Consejode Administración llevar adelante una gestión eficiente en cuanto a lacalidad del servicio y a la vez evitará una buena cantidad de conflictosemergentes desde los empleados.

Otra de las actividades que los Consejos de Administración deben tener encuenta es la referida a la comunicación con los asociados. El desarrollo decanales adecuados para entablar una relación cercana a los asociados per-mitirá al Consejo desarrollar espacios de participación que acompañen decerca las decisiones a tomar, fortaleciéndolas por su grado de consenso.

La siguiente actividad de capacitación estará relacionada con las activi-dades tendientes a adquirir conocimientos en materia de Dirección. Estaespecialidad busca desarrollar en los miembros del Consejo la capaci-dad de observar a la entidad desde un plano generalista, comprendiendola complejidad de la organización y permitiendo establecer una visiónclara del futuro de la misma, como así también establecer la misión dela entidad y la selección de la estrategia para llegar a alcanzarla.

Por último, el conocimiento de las técnicas de planificación en sus dis-tintos niveles ofrecerá al Consejo la oportunidad de trazar un caminopara la consecución de los objetivos de la entidad y además el desarro-llo de una política perdurable, basada en un horizonte ideal e indepen-diente de quienes puedan integrar el órgano de administración.

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Estas y otras variadas técnicas permitirán desarrollar en plenitud la faz“empresa” de la entidad, fortaleciéndola en su conformación económica,socio laboral y social, generando una continuidad de la gestión en eltiempo y a la vez tendiendo a la sinergizar a sus factores productivospara materializar una mejora continua y asegurar de esta forma su creci-miento sostenido.

La Sindicatura

Como órgano de fiscalización la Sindicatura de las entidades coopera-tivas cumple una importante función respecto de la conformación so-cial de las mismas. Su tarea se encuentra focalizada a las tareas decontrol de cumplimiento de la ley, el estatuto y los reglamentos asegu-rando de esta manera el pleno ejercicio de los derechos de los asocia-dos. Parte de estas tareas deben estar orientadas a controlar la existen-cia de actividades de capacitación en la vida de la entidad, sea esta encumplimiento de mandatos legales o bien en función de la observa-ción de los principios que la entidad ha adoptado. Quienes desempe-ñan esta loable tarea en la entidad deben trabajar junto al Consejo deAdministración controlando su funcionamiento y proponiendo activi-dades que respeten las tareas de capacitación, para fomentar la conso-lidación de la organización y de esta forma velar por el interés de losasociados quienes descansan en su figura y merecen una entidad sóli-da y pujante. A la vez llevar a cabo un correcto control de la observan-cia de la ley en materia de educación evita a la cooperativa la sanciónpor parte de la Autoridad de Aplicación por su incumplimiento o suerrada orientación.

Capacitación dentro de la Sindicatura

Dada su función, las actividades de capacitación a desarrollar por laSindicatura estarán orientadas al conocimiento de la ley y a la correctaactividad institucional. Para ello será de vital importancia conocer loscanales de participación en la gestión de la entidad y sus potestades enmateria de control interno. También y en función de lo enunciado res-pecto del Consejo de Administración, la Sindicatura deberá manejar lasherramientas enunciadas en materia de Administración. De esta formael control de las actividades desarrolladas por el Consejo podrá llevarsea cabo en igualdad de condiciones y se logrará velar por los intereses de

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la totalidad de los asociados, es decir por el afianzamiento y crecimien-to sano de la entidad.

Los empleados

Sabido es por todos que las Cooperativas dependen de sus emplea-dos para la correcta prestación de los servicios que brinda, como asítambién para desarrollar una adecuada gestión de la información ne-cesaria para la toma de decisiones. Esta actividad junto con la rela-cionada con la calidad del servicio, que va desde la atención al aso-ciado en la entidad pasando por las condiciones de higiene y seguri-dad de la sede social y hasta las tareas relacionadas con el manteni-miento de líneas para la prestación, son la demostración práctica delas actividades que el Consejo de Administración se ha propuesto parallevar adelante el día a día de la organización. Así, las cooperativascuyos Consejos busquen la conformación de empleados capacitados ycomprometidos con la entidad, verán surgir los frutos de su esfuerzoen la calidad del servicio y el grado de satisfacción de los asociados.

Para lograr estos resultados el Consejo debe generar en los emplea-dos un espíritu de pertenencia y esto puede ser logrado enseñándoleslos principales lineamientos del funcionamiento de la entidad, mos-trándoles su doble relación con la misma, dado que en general losempleados son también asociados a la cooperativa y marcandolineamientos que procuren una política en materia de recursos hu-manos que reconozca el desarrollo de habilidades y premie los es-fuerzos de quienes buscan mejorar continuamente. En este caso lasactividades de capacitación estarán orientadas a potenciar las capa-cidades y habilidades de los trabajadores tanto en sus especialidadescomo en aspectos más amplios y generales pero no por ello menosinfluyentes en la calidad del servicio. La generación de políticas queestimulen el desarrollo de las capacidades en los empleados hablaráde la capacidad del Consejo para planificar las actividades y selec-cionar correctamente a las personas que las llevarán a cabo. Por últi-mo cabe destacar que la existencia de estas políticas, consolida larelación entre los empleados y la cooperativa, genera vínculos depertenencia y permite a los trabajadores disipar incertidumbres res-pecto de su futuro y su “razón de ser” dentro de la organización,generando un compromiso consciente.

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Segunda parte

El rol del Estado en la educación cooperativa

El Estado ha postulado su preocupación por concurrir a la promoción yel desarrollo de las cooperativas, y la educación en este aspecto juegaun papel fundamental. La dedicación del Estado respecto del desarrollodel movimiento cooperativo puede explicarse sin duda, por las caracte-rísticas que estas entidades poseen -entre ellas puede decirse que sonentidades fortalecedoras del sistema democrático, dado que son una cabaldemostración del accionar civil y por su metodología organizacional;suplen al Estado en la prestación de servicios esenciales para la vida yson organizaciones capaces de llevar a cabo la actividad económica deforma transparente y justa-. En respuesta a esa preocupación, la sanciónde la actual Ley de Cooperativas Nº 20.337, ha establecido la creaciónde una Autoridad de Aplicación claramente definida y orientada a laconcreción de este postulado, sancionándose con posterioridad la Ley23.427, que ha generado un fondo que ofrece a esta los medios materia-les para llevar a cabo acciones directas.

Tomando en cuenta lo mencionado en el párrafo anterior, el actual Ins-tituto Nacional de Asociativismo y Economía Social, que es la Autori-dad de Aplicación en materia cooperativa, establece dentro de su es-tructura organizacional posiciones de suma utilidad para el cumplimientode su principal finalidad, que es, como se ha dicho, concurrir a la pro-moción y el desarrollo de las cooperativas. Las posiciones a las que sehace mención son: su Directorio, compuesto de siete miembros, dos delos cuales surgen directamente del cooperativismo, y la Secretaría deDesarrollo y Promoción que, como su nombre lo indica, se encuentraabocada específicamente a la concreción de la finalidad de referencia.Estas dos ubicaciones en el organigrama del instituto tienen una fun-ción claramente diferenciada en la materia en cuestión, la primera es laencargada de emanar resoluciones tendientes al logro de la promoción yel desarrollo de las cooperativas, mientras que la segunda se ocupa deejecutar acciones tendientes a la materialización de este objetivo. Portodo lo expuesto y concordando con la idea de este trabajo será de sumaimportancia llevar adelante un exhaustivo análisis de las normas ema-nadas del Estado en materia de educación, de manera tal que puedanconocerse las herramientas que ha puesto a través del Ejecutivo o el

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Legislativo a disposición del movimiento cooperativo para su promo-ción y desarrollo.

El fondo de educación y capacitación cooperativa

En su artículo 42º, la Ley Nº 20.337 establece para las Cooperativas laforma de repartir sus excedentes, y previo a la devolución establece laobligación de constituir un fondo, formado por el 5% de estos, para seraplicado a Educación y Capacitación Cooperativa, en el ejercicio si-guiente a su constitución. Este fondo es sin duda alguna la materializa-ción de una herramienta que es reflejo de los principios que rigen anuestras entidades en el mundo, garantizando su cumplimiento, de al-guna manera. Este puede ser considerado el primer aporte del Estado ala educación cooperativa, sin embargo y como se ha comentado en otroapartado, la sujeción del cumplimiento de un principio a la obtención deresultados positivos es en algún punto un contrasentido, ya que por defi-nición los principios deben ser respetados más allá de las circunstancias.

Uno de los inconvenientes que surgen respecto de este fondo es su apli-cación, dado que en muchos casos el dinero que se ha reservado paraeste fin no es orientado de forma correcta. En función de esta situaciónel Estado a través del I.N.A.E.S. ha establecido mediante la ResoluciónNº 577 de 1984 cuales son los destinos “razonables” para la aplicacióndel mismo y a través de la Resolución Nº 1918 de 2004 la sanción quese aplica a aquellas entidades que no lo inviertan. A continuación semencionan y analizan cada uno de estos destinos, los cuales sonenunciativos, y con posterioridad se describe la sanción aplicable segúnla segunda resolución enumerada.

Resolución 577/84. Art. 2°

a) creación, ampliación, desarrollo y/o fortalecimiento de cooperativasescolaresEste destino es entre los mencionados por la citada resolución, uno delos más efectivos a la hora de analizar su funcionalidad respecto de laeducación cooperativa, ya que por su ámbito de aplicación genera desdela infancia y/o la juventud la participación de los estudiantes en la acti-vidad cooperativa y en el conocimiento de su doctrina mediante la prác-tica orientada.

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b) donaciones de material didáctico cuyo contenido sea la divulgaciónde la doctrina cooperativa destinado a bibliotecas públicas, institu-ciones y establecimientos educacionales, públicos o privados, en to-dos sus niveles y modalidades. Se entiende por material didáctico, laspublicaciones, libros, revistas, folletos, láminas, grabados, ilustracio-nes, películas, diapositivas, audiovisuales y todo otro elemento y/orecurso de enseñanzaEsta forma de fomento de la educación tiene una enorme validez dadoque la divulgación mediante materiales de todo tipo permite a quienesse acercan obtener información detallada respecto de la doctrina coope-rativa, sin embargo es necesario que exista entre la comunidad, en elcaso de las bibliotecas, y entre los miembros de los establecimientoseducacionales, curiosidad por conocer los pormenores de esta doctrina yun adecuada orientación para su comprensión y motivación, de lo con-trario el material no logrará cumplir su objetivo.

c) creación, apoyo y/o ampliación de bibliotecas públicas especializadasen materia cooperativaEn este caso destinar los montos obtenidos por la conformación del fon-do permiten al movimiento cooperativo conservar un archivo de consul-ta permanente y de constante actualización, útil para comprender susorígenes, su evolución y la sustentación de su doctrina.

d) organización y dictado de cursos, debates, seminarios, reuniones, confe-rencias, congresos y procedimientos similares destinados a la capacita-ción y educación cooperativas, de consejeros, síndicos, asociados y em-pleados de las cooperativas; como así también a terceros no asociados.Esta metodología es sin duda la que permite poner en práctica un accio-nar directo y es, a la vez, la forma más adecuada de llevar adelante unatarea sistematizada en materia de educación que tienda a la conforma-ción de una organización sana inserta en una comunidad consciente yparticipante de forma activa. Al respecto mucho se ha hablado en apar-tados anteriores.

e) apoyo a las entidades cooperativas mediante el régimen de padrinazgoestablecido en las normas emanadas de esta SecretaríaPara comprender con claridad este destino es importante explicar elfuncionamiento del sistema de padrinazgo establecido por la Resolu-ción 1200 de 1985 al que se hace mención en este apartado. Al respectocabe destacar que es facultad de la Autoridad de Aplicación o de los

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Órganos Locales proponer a las entidades a apadrinar. Mediante estesistema, que prevé la posibilidad de brindar asistencia legal, contable,económica, social, organizativa, financiera y de educación en la doctri-na del cooperativismo, el movimiento, a través de sus entidades másconsolidadas, obtiene una herramienta que le permite retroalimentarse ycrecer sanamente desde su seno interno, fomentando el desarrollo denuevas entidades enmarcadas en la doctrina cooperativa. La inversiónde montos provenientes del Fondo de Educación y Capacitación Coope-rativa solo podrán aplicarse a su destino específico, quedando al margenla asistencia de todo otro tipo.

f) creación, impresión y/o distribución de material didáctico tendiente ala difusión de la educación cooperativa, pudiéndose requerir el aseso-ramiento de este organismo en cuanto al contenido de los mismosEsta aplicación fomenta la difusión de la doctrina cooperativa a travésde medios perdurables que permiten el crecimiento del conocimiento enla materia de forma didáctica. Para llevar adelante esta práctica elI.N.A.E.S. ofrece la posibilidad de requerir asesoramiento para estable-cer los contenidos del material que será utilizado para llevar adelanteactividades educativas.

g) becas a docentes y alumnos dedicados a la educación y capacitacióncooperativa con el fin de fortalecer sus experiencias y conocimientosdel cooperativismoLa aplicación en este sentido permite formar, dentro del sistema educa-tivo formal, personas que afianzan sus conocimientos a partir del desa-rrollo de la investigación y la observación de experiencias.

h) becas a otras personas -de existencia física- con el objeto de adquirir operfeccionar sus conocimientos en materia cooperativaDestinando el fondo de esta forma se puede despertar en personas quedesconocen la doctrina cooperativa una nueva forma de pensamiento ycomprensión de la actividad económica, que se sustenta en valores dife-rentes a los que prevalecen en la actualidad, como así también, ampliarel saber de personas que poseen conocimientos en la materia pero quedesean perfeccionarse en tal sentido.

i) contratación de espacios radiales, televisivos, de cines o gráficos y de-más medios de comunicación social -no publicitarios y/o comerciales,en todos los casos- referidos a la educación y conocimiento de la doctri-na cooperativa o información relacionada con la actividad y desarrollodel cooperativismo, permitiéndose el simple agregado de la denomina-ción de la cooperativa que lo organiza

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Difundir propaganda respecto de la doctrina cooperativa puede ser unaforma muy eficaz de extender las fronteras del movimiento cooperativo,ya que a través de los medios de comunicación se llega a un importantenúmero de personas a quienes se puede dar a conocer las ventajas deeste sistema asociativo. La entidad que lleve adelante este mecanismopodrá además tener una mención por ser la organizadora.

j) transferencia del fondo a una federación o confederación cooperativa,a la cual pertenezca, para su inversión en el destino específico estable-cido por la Ley 20.337 y esta resolución. Las cooperativas de segundo ytercer grado deberán emplear primordial y razonablemente dicho fon-do en la zona de las cooperativas aportantes ...Cabe señalar que esta modalidad permite llevar a la práctica dos de losprincipios que rigen al movimiento cooperativo. A través de las entida-des de grado superior las cooperativas de primer grado pueden llevar acabo tareas educativas de forma conjunta para ampliar su capacidad deacción dado que la sumatoria de los aportes puede permitir la concre-ción de empresas, en sentido educativo, de mayor envergadura.

k) transferencia del fondo a instituciones con personería jurídica sin finesde lucro y especializadas en la promoción y capacitación cooperativaspara su inversión en el destino específico establecido por la Ley 20.337y esta resolución...En este caso se permite destinar el fondo a instituciones que, sin sercooperativas, pero estando acreditadas como personas jurídicas sin fi-nes de lucro, se dediquen a la promoción y capacitación cooperativa. Ennuestro país existe un importante número de entidades con estas carac-terísticas con las cuales las cooperativas pueden poner tercerizar las ac-tividades de capacitación.

Resolución 1918/04

Art. 3º El incumplimiento injustificado por parte de las cooperativas encuanto a la afectación de los fondos resultantes de la disposición delartículo 42 inciso 3º de la Ley Nº 20.337 en el término previsto en elartículo 46 de la misma, dará lugar a la aplicación de una multa, cuyomonto será equivalente a la suma no afectada. Ello de acuerdo a laspautas contenidas en el artículo 101 de la ley citada

Esta norma establece que las entidades que no inviertan el Fondo deEducación y Capacitación Cooperativa en el ejercicio siguiente a su

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conformación serán pasibles de una multa cuyo monto es equivalentea la cantidad de dinero no invertida. De esta manera el Estado trata degarantizar el cumplimiento de la obligación que tienen las Cooperati-vas de desarrollar tareas relacionadas con la educación, procurandode esta forma cumplimentar su objetivo de promoción del modelo co-operativo.

Por último cabe mencionar que mediante las Resoluciones Nº 155 de1980 y Nº 506 de 1988 el Estado ha desarrollado requerimientos deinformación para llevar adelante un control específico en materia deinversión del Fondo y a partir de ellos obtener los datos necesariospara su fiscalización. Mediante la primera de las resoluciones el Esta-do obliga al Auditor Externo a incluir en su informe un detalle especi-fico de las actividades realizadas y sus pormenores, debiendo este in-dicar quienes las realizaron, cuanto dinero se invirtió, quienes asistie-ron y cuando se hicieron. En cuanto a la segunda, se obliga a las Coo-perativas a presentar en un Anexo a los Estados Contables una des-cripción detallada de la inversión del Fondo al que se hace referenciatomando como desagregación los destinos indicados por la Resolu-ción Nº 577 de 1984.

Ley Nº 23.427

Como se ha hecho mención al comienzo de esta segunda parte el Estadoa desarrollado en su conformación un Organismo destinado a llevar acabo acciones concretas para la concreción de políticas orientadas a lapromoción del cooperativismo. Para el financiamiento del mismo elLegislativo a promulgado esta ley que, dividida en dos títulos, crea laconformación de un Fondo de Educación y Promoción Cooperativa yestablece una contribución especial destinada a aumentarlo, que debeser pagada por las entidades Cooperativas, dado que por su carácter seentiende que estas son las principales beneficiarias. Las finalidades paralas cuales se ha creado este fondo se transcriben a continuación:

a) Promover mediante los programas pertinentes la educación cooperativaen todos los niveles de enseñanza primaria, secundaria y terciaria;

b) Promover la creación y desarrollo de cooperativas en todos los ciclosdel quehacer económico, producción primaria y fabril, comercial, de ser-vicios, vivienda, trabajo y consumo;

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c) Asesorar a las personas e instituciones sobre los beneficios que otorga laforma cooperativa de asociarse, previstas en la Ley 20.3370 aquella queen el futuro la modifique o sustituya;

d) Promover la creación y funcionamiento de cooperativas que tengan porobjeto elevar el nivel de vida de las comunidades aborígenes.

Para el cumplimiento de las mismas el Legislativo a dispuesto que elFondo en cuestión sea financiado a través de los recursos a los que sehace referencia. Estos son:

a) Con las partidas presupuestarias especificas asignadas por la ley de pre-supuesto de cada año a la Secretaria de Acción Cooperativa;

b) Con los recursos de la contribución especial prevista en el título II de lapresente ley que le correspondan a la Nación por aplicación de lo dis-puesto en el artículo 23 de esta ley;

c) Con las sumas que las cooperativas donen originadas en el Fondo deEducación y Capacitación Cooperativa previsto en el artículo 42, inciso3° de la Ley 20.337;

d) El producto de las multas, intereses, reintegros y otros ingresos que re-sultaran de la administración del Fondo.

Obsérvese como mediante la sanción de esta norma el Legislativo hacreado la contribución a la que se hizo referencia pero también ha esta-blecido otra forma de invertir el Fondo de Educación y CapacitaciónCooperativa que surge del Art. 42º de la Ley Nº 20.337. Esta incorpora-ción permite a las entidades Cooperativas llevar adelante la inversiónde los montos obtenidos en función del mismo mediante la donación aeste otro Fondo que será administrado por el Instituto Nacional deAsociativismo y Economía Social según lo establece la norma bajo aná-lisis en su Art. 3º.

La fiscalización del cumplimiento de esta norma es compartida ya quepor ser una contribución especial la creada en el segundo título de lamisma, el Órgano de Contralor es la Administración Federal de Ingre-sos Públicos; sin embargo por ser el I.N.A.E.S. el encargado de su ad-ministración se ha establecido mediante la Resolución 583 de 1989 laobligación para el Auditor Externo de incluir en su informe un puntodetallando cual es la situación de la Cooperativa bajo análisis respecto dela contribución especial a la que se ha hecho referencia en este apartado.

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Con esto se concluye el análisis de la normativa emanada del Estado enmateria de Educación y cuales han sido las herramientas de las que seha munido para llevar adelante la promoción y el desarrollo del Coope-rativismo en la sociedad.

Conclusión

A través de este trabajo se ha visto como el movimiento cooperativo haestablecido la necesidad de forjarse permanentemente mediante la edu-cación de sus componentes. Su importancia es indiscutible a la hora deanalizar la calidad de las instituciones que la fomentan de forma perma-nente y se organizan para brindarla de manera sistemática y planificadaa todos aquellos que se relacionan de una forma u otra con ellas. Se haanalizado la forma de llevar adelante el cumplimiento del principio deeducación y su relación con la ley que rige a estas organizaciones y seha concluido que si bien la concreción del principio se cumple la mismaesta sujeta a ciertas circunstancias.

También se ha estudiado la participación del Estado en el fomento delmovimiento cooperativo entendiendo que las razones que lo impulsanha hacerlo son las características particulares de las cooperativas que locomplementan en su tarea de trabajar en el desarrollo de la sociedad aque responde, sea por su forma de participación o por la manera deentender la actividad económica.

Por último puede decirse que es la educación entonces la herramientaque el movimiento cooperativo tiene para continuar evolucionando yseguir difundiendo los valores altruistas que lo impulsan hasta lograruna sociedad más justa y equitativa donde los hombres puedan vivir enlibertad y armonía.

Resumen

Para el desarrollo del presente trabajo se abordó el tema de la educacióndesde distintos ángulos, entendiendo a las entidades cooperativas comouna conformación de varias partes. Se analizó la educación hacia losasociados como responsabilidad del Consejo de Administración y laSindicatura, partiendo de la base que son los miembros de estos insti-tutos, parte selecta por la masa de asociados para llevar adelante una

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correcta gestión de la entidad. También tuvo vital importancia el análi-sis de la educación de los empleados y del propio Consejo y laSindicatura. Por último se trabajó sobre el rol del Estado en el desarro-llo del Cooperativismo a través de la educación y las herramientas quebrinda y se brinda para su concreción.

Bibliografía

- Las Cooperativas de Alicia Kaplan de Drimer y Bernardo Drimer.Intercoop.

- Manual de Derecho Cooperativo de Elsa Cuesta. Editorial Ábaco.

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La comunicación cooperativa en el marcodel actual escenario mediático

por Jorge Vilas

El cooperativismo adquiere cada día mayor presencia en la sociedad através de nuevos emprendimientos y renovados logros de la organiza-ción social en el terreno de la economía, puesta de manifiesto una vezmás en los duros años que sucedieron a la caída del régimen deconvertibilidad y su correlato de inédita crisis económica y social. Laemergencia exhibió una vez más la verdadera cara de los distintos acto-res económicos: en el campo de los servicios públicos, las multinacio-nales que ganaron miles de millones de dólares en la década de los 90,acompañaron la caída en la pobreza de millones de argentinos recla-mando el aumento de sus tarifas de acuerdo al nuevo valor del dólar, einiciando juicios contra el país en tribunales internacionales. Las coo-perativas de servicios públicos en cambio, mantuvieron sus servicios,retomaron las inversiones ni bien recompusieron su economía, e inclu-so inauguraron nuevas prestaciones aún en medio de la crisis.

Lamentablemente, esta oportunidad de mostrar masivamente el verda-dero rostro de la economía social ante millones de argentinos en losmedios de comunicación, se perdió porque el cooperativismo no inte-gra la lista de sectores generadores de noticias para los grandes medios.La pregunta inevitable es ¿cuánto se hubiera podido hacer en materia degenerar conciencia cooperativa con herramientas mediáticas acordes ala importancia económica y social del cooperativismo?

En tiempos de omnipresencia mediática, cuando parece que todo aque-llo que no pasa por pantallas, micrófonos y papel prensa virtualmente“no existe”, otra realidad late en los márgenes. Salió en la tele. Lo dijola radio. Lo leí en el diario. Los medios de comunicación validan cadadía la información que circula en la sociedad, instalan temas para eldebate y la discusión diaria, y al mismo tiempo “hablan” también através de sus silencios. El entramado mediático encarna y representaintereses comerciales y políticos que deben ser tenidos en cuenta en elmomento de leer sus contenidos. Los medios “iluminan” parte de larealidad, lo que queda afuera está oscurecido.

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El futuro del cooperativismo, y podríamos decir de la solidaridad, sejuega en la conciencia de la gente. La disputa por instalar un sentidocomún que contemple los valores inherentes a la cooperación, la convi-vencia, y el desarrollo humano, resulta estratégica si se aspira a cambiarpara mejor a la actual sociedad neoliberal.

El discurso hegemónico de los medios se impone a nivel global, favore-cido por la explosión de las industrias culturales. En ese marco, el rolde los medios de comunicación es central, y su propiedad define la di-rección de su incidencia. Así, el panorama que muestra en la Argentinael mapa de medios revela la concentración y extranjerización que signana toda la actividad económica.

La manipulación de la información opera en diversas formas. El “oscu-recimiento” mencionado es el más determinante. ¿Quién establece cuá-les son los temas a publicar? ¿Por qué quedan afuera siempre los mis-mos? Las respuestas a estas preguntas ponen en blanco sobre negro laestrecha vinculación entre medios y poder económico, los medios decomunicación actuales, integrados a conglomerados económicos queincluyen empresas de todo tipo, forman parte del poder económico, enpalabras vulgares, son la misma cosa.

Entre los desaparecidos de los medios hegemónicos se cuentan el coo-perativismo y la economía solidaria en su conjunto, las minorías de todaíndole (sexuales, religiosas, políticas, étnicas), intelectuales que abo-gan por el cambio, y un vasto etcétera que incluye movimientos socia-les y políticos que marchan a contramano del sentido común globalizado.Lo mismo sucede con las noticias generadas fuera de Buenos Aires. Delanálisis de los medios de alcance nacional salta a la vista que casi no sepublican notas desde las provincias, salvo casos policiales de alto im-pacto sensacionalista o notas de color. Sin ir más lejos, un corte de ca-lles que afecta a cinco cuadras en el centro porteño alcanza dimensio-nes de escándalo nacional, consume horas de radio y televisión, páginasy páginas de diarios y revistas, mientras cabe preguntarse ¿qué noticiagenerada en las provincias merece una cobertura similar?.

En la sociedad de la información, unidirecccional y hegemonizada porun sistema cultural que impone sus valores, la diversidad aparece comoun factor desequilibrante. Las identidades locales y regionales son

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barridas por la globalización apoyada en la concentración mediática, ysólo los medios comunitarios y cooperativos apuntan a revertir la ten-dencia. Resulta más rentable uniformar para vender a todos lo mismoque atender la diversidad geográfica, cultural, social y étnica de los dis-tintos grupos sociales.

Este ninguneo informativo se agrava si se ciñe la mirada al mediotelevisivo, masivo por definición, ya que en la Argentina profunda, fue-ra de las grandes ciudades, la disparidad en el acceso a la televisión esnotable, quien no paga un abono de cable, no accede a ninguna opcióntelevisiva, ni siquiera en muchos casos al Canal 7, a cuyo presupuestoaportamos todos los argentinos. Pero además, quien sí puede pagar suconexión al cable, recibe fundamentalmente señales capitalinas y ex-tranjeras, en muy pocos casos canales locales.

La sociedad de la información está en manos del mercado, sin embargo,centenares de periódicos, revistas, programas radiales, fanzines, sitiosweb, agencias de noticias, señales alternativas de televisión, publica-ciones barriales, y documentalistas, aún dispersos y con alcance limita-do, constituyen una herramienta válida para agrietar el muro de la agen-da mediática. También la prensa cooperativa opera a contramano de lagran prensa comercial ya que, consolidados a nivel global valores comoel lucro, la competencia feroz y el individualismo, la promoción de losvalores que inspiran y sostienen al cooperativismo constituye un ejerci-cio contrahegemónico indispensable para generar y profundizar las bre-chas del discurso global.

Mucho ruido...

El complejo escenario de la comunicación incluye nuevos conceptosfundamentales que cambian la lógica de los medios. La noticia, la in-formación, se jerarquiza ahora a partir de características absolutamentediferentes a las que primaban décadas atrás. La censura opera hoy porsaturación de noticias banales, poco significativas, que dificultan elanálisis y la reflexión. Uno de los mayores especialistas internacionalesen comunicación, Ignacio Ramonet, periodista, director de Le MondeDiplomatique, doctor en Semiología, aporta elementos para el análisis dela problemática comunicacional: “cada vez son más los ciudadanos quese dan cuenta de estos nuevos peligros, que muestran una extremada

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sensibilidad frente a la manipulación mediática y que parecen conven-cidos de que, en esta sociedad hipermediatizada, vivimos paradójica-mente en un estado de inseguridad informativa. La información proli-fera, pero sin ninguna garantía de fiabilidad. Asistimos al triunfo delperiodismo de especulación y de espectáculo, en detrimento del perio-dismo de información. La puesta en escena (el embalaje) se imponesobre la verificación de los hechos. En lugar de constituir la últimadefensa contra esta deriva causada también por la rapidez y la inme-diatez, muchos medios de comunicación han faltado a su deber y hancontribuido en ocasiones, en nombre de una concepción perezosa opolicial del periodismo de investigación, a desacreditar al antes llama-do “cuarto poder”.1

Se puede calificar al discurso hegemónico en los medios como monólo-go pese a la apariencia de diversidad. El entramado de la concentracióny la exclusión de vastos sectores sociales no deja lugar a dudas, faltanmuchas voces en pantallas, micrófonos y papel prensa. Para el urugua-yo Julio Barreiro, “el punto de partida y, a la vez, de no retorno estarádado por la ruptura de la dimensión vertical y autoritaria del actualproceso de comunicación social. Todos los mensajes, todos los recur-sos y todos los medios a nuestro alcance serán pocos para contribuir aesa ruptura. En un universo tan asfixiante como el que ha creado elsistema de comunicación dominante, habrá que comenzar restaurandoaquello que por el mismo hecho de ser elemental, se ha transformadoen el talón de Aquiles de ese sistema: la comunicación dialogal. Lageneración de nuevos mensajes en esta dirección estará destinada a lacorta o a la larga, a generar una nueva cultura”.2

Quizás el mejor ejemplo de la saturación por banalización sea la televi-sión basura. La confusión creada llega al punto de convertir a los setstelevisivos en ámbitos de representación del conflicto social, despla-zando al espacio público, ámbito natural de expresión de tales disputas.Los reality shows operan en esta cuerda, constituyendo lugaresmediáticos de representación de conflictos que se agotan en el pseudoespectáculo televisivo. Como mecanismo de manipulación, este fenó-meno no fue solo argentino, por el contrario, alcanza a muchos países,incluyendo Europa, donde finalmente se impuso el modelo de entrete-nimiento norteamericano. Este vaciamiento de valores culturales y so-ciales promovido por la mercantilización de los medios interpela a los

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individuos exclusivamente en su condición de consumidores, convir-tiendo los contenidos en meras mercancías, sujetos unos y otros a lasreglas del mercado.

Ramonet, en una conferencia dictada en la Argentina, analizó el fenó-meno de la mercantilización noticiosa y su vinculación con la participa-ción ciudadana. “Una especie de paradoja que se plantea hoy es que lainformación, que es sobre abundante, circula de acuerdo a la ley deoferta y demanda, es decir que su característica principal es que es unamercancía. Por eso la ley de oferta y demanda prima por sobre lasleyes de la información. Dos ejemplos: una información verídica ten-dría más valor que una información mentirosa. Una información demucha importancia para la sociedad debería tener más espacio queuna de poquísima importancia para la sociedad. Pero eso tampoco fun-ciona. En realidad funciona el criterio de aquello susceptible de intere-sar al mayor número posible de personas. La paradoja está en que lainformación circula como mercancía, pero el valor de esa mercancía esla gratuidad, porque es tan abundante que es gratuita. La paradojaalcanza niveles excepcionales en Internet, donde hay centenares de pe-riódicos que se pueden leer y consultar gratuitamente. El problema esqué hacer con esta paradoja, y en qué medida el periodismo y la infor-mación se están replanteando en función de los términos que plantea lamundialización. Creo que hay que recordar que sin una informaciónlibre, no puede haber un debate libre y verídico, y en todo caso, lacalidad misma de la democracia no es la misma si hay una prensa exi-gente que si no los hay. Estoy convencido -concluyó Ramonet- de que lacalidad de la democracia depende de la información y del debate en elseno de los medios de información”.3

Derecho a la información

La Constitución Nacional reformada en 1994 incorpora diversos trata-dos internacionales, entre ellos, el Pacto de San José de Costa Ricaque, entre otros, puntos, plantea con claridad el derecho a la informa-ción, que consiste en “la libertad de buscar, recibir y difundir informa-ciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya seaoralmente, por escrito, en forma impresa o artística o por cualquierotro procedimiento de su elección”. 4 Obviamente, en tanto subsistela vigencia de una ley de radiodifusión sancionada por la dictadura

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militar, no se puede nisiquiera hablar de la existencia de tal derecho enla Argentina.

La democracia, ni siquiera la versión formal y limitada que rige la vidapolítica argentina, no llegó a la radiodifusión. La nefasta doctrina de laseguridad nacional rige aún a través de la ley 22.285, que ostenta al pié-para vergüenza de todos los argentinos- las firmas de Jorge RafaelVidela, Albano Harguindeguy y José Alfredo Martínez de Hoz. “Laslicencias son intransferibles y se adjudicarán a una persona física o auna sociedad comercial regularmente constituida en el país”, sentenciasu artículo 45, en el marco de un decreto-ley que mantienen intacta suvigencia en cuanto a la exclusión del sector social de la economía -sostenida por la acción de lobby de los sectores concentrados de la co-municación-, pero que también prohibe, en su texto original, la confor-mación de multimedios, la propiedad extranjera de medios, y limita lamercantilización de los contenidos, aspectos en los que sí fue modifica-da para dar paso a la concentración y comercialización actual.

La democracia real, abierta, participativa, requiere de ciudadanos infor-mados y formados para ejercer sus derechos y controlar a los gobernan-tes. Según Miguel Rodríguez Villafañe, presidente de la Asociación Ibe-roamericana de la Información y la Comunicación, y abogadopatrocinante de las dos causas en las que la Corte Suprema de Justiciade la Nación declaró la inconstitucionalidad del artículo 45 de la Ley deRadiodifusión, la importancia del derecho a la información radica enque “hombres y mujeres tienen la obligación de informarse, bajo penade automarginarse por omisión de la vida en sociedad, y además, por-que ello es necesario para poder, responsablemente, opinar, disentir,aportar, controlar, lograr consenso y comprometerse en democracia”.5

Instalar la pluralidad en las comunicaciones significa defender el de-recho a la información, entendiéndolo como la posibilidad de que to-dos los sectores tengan acceso, no solo a recibir contenidos, sino tam-bién a incidir o participar de su producción. Multiplicar las fuentes deemisión y propiciar una recepción activa es la única manera de evitarque la información circule de modo unidireccional y que los recepto-res-usuarios se conviertan en meros consumidores cuya libertad seagota en la elección de las opciones planteadas por los dueños de losgrandes medios.

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Las cooperativas tienen mucho por hacer en este campo, luego -claroestá- de derribar la barrera legal que les impide acceder a la titularidadde licencias. Asimismo, los medios de comunicación en manos de lasorganizaciones solidarias jugarían un importante rol en la profundizaciónde la gestión democrática hacia adentro de las mismas. El especialistaRodríguez Villafañe lo plantea así: “Es connatural a estas entidades,en su carácter de organizaciones socioeconómicas de la economía soli-daria, la necesidad de contar con medios de difusión que garanticen laeducación cooperativa acerca de los principios y métodos cooperati-vos, que induzcan a los asociados a participar activamente en su coo-perativa, a deliberar correctamente en las asambleas, a elegir cons-cientemente a sus autoridades y a controlar su actuación; que enseñena los dirigentes a orientar y expandir adecuadamente las actividadescomunes; que fomente también el sentido de solidaridad y de responsa-bilidad de la población en general; que eduque en la democracia, comoadjunto de valores esenciales a respetar; entre otros perfiles propios adifundir y formar en ellos”. 6

La comunicación, la información, la cultura, la expresión de ideas, sonparte inescindible de los derechos humanos ciudadanos, por ende signi-fica que debe garantizarse el acceso de todos a los medios de comunica-ción y a la información.

En tal sentido, el periodista e investigador Washington Uranga señala:“una de las tareas más importantes de la democracia es hacer de lacomunicación un bien público, porque mientras aceptemos como natu-ral que hay una comunicación privada comercial que tiene mejorescondiciones para desarrollarse, sostenerse y crecer, y que estas sondistintas a las de quienes hacen comunicación desde el Estado o desdeel sector privado no lucrativo, estaremos incurriendo en un grave error.(…) La comunicación es un derecho fundamental e irrenunciable, queno pasa exclusivamente por la tenencia de los medios, pero que tieneque contemplar este capítulo, y que se apoya fundamentalmente en loscriterios de acceso y participación en igualdad de oportunidades paraingresar en la agenda temática de la sociedad, en la producción demensajes, en el intercambio de ideas, en el debate”.7

Ampliar el acceso a la radiodifusión, incluir nuevos actores, significa-ría llevar la democracia donde no la hay: los medios de comunicación

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que, concentrados y extranjerizados, condicionan aún al poder políticoa través del control de los mensajes que llegan en forma masiva a laopinión pública.

La tendencia “comercial” del contenido mediático, claramente aprecia-ble en los horarios centrales de la televisión abierta, barre además conlos localismos y regionalismos que enriquecen la cultura argentina. Si-guiendo una tendencia global, se trata de unificar para adaptar los men-sajes a los requerimientos del mercado, como ya se ha expresado eneste artículo. La defensa del pluralismo de medios de comunicación tam-bién hace a la protección de las culturas y de los pueblos, porque unmanejo concentrado de la información uniforma a las sociedades, y eli-mina las diversas identidades. Claro que, para diversificar los mensa-jes, es imprescindible diversificar el acceso y por ende la propiedad delos medios, y para ello hace falta encarar una fuerte lucha contra losmonopolios mediáticos, sostenedores de la vigencia de la ley 22.285.

Sobre la acción depredadora de los grandes medios se pueden citarmuchas voces, pero sorprende que se pronuncie en tal sentido el actualinterventor del Comfer (Comité Federal de Radiodifusión), Julio Bár-baro, quien hasta el momento de cierre de este libro cumplió con efi-ciencia su rol de custodio del status quo mediático. Dijo Bárbaro en unaentrevista periodística: “El drama de la Argentina se dio en el momentoen que el Estado pasó a ser un instrumento del mercado. Se queríanllevar tanta supuesta ganancia que incrementaban su deuda para sos-tener la ficción. A cambio de muchos avisos bien pagos, en lugar de seracusados por el monopolio y las ganancias desmedidas, terminabantratados con la ternura del opresor simpático”. 8

A cambio de avisos bien pagos, dice la autoridad de aplicación, logran“ ternura” en el trato. No hacen falta mayores explicaciones, y es im-prescindible tener en cuenta esta cuestión a la hora de pensar una polí-tica de comunicación propia por parte del cooperativismo.

Frente a este escenario, ¿cuál es el rol del Estado, garante y custodio delos derechos ciudadanos? Las políticas oficiales, desde 1983, no dieronun marco legal democrático a la radiodifusión, al tiempo que permi-tieron que se forjara la concentración mediática, el crecimiento delos negocios, dejando a un lado la participación de la sociedad en la

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comunicación. Para el docente universitario e investigador en la mate-ria, Guillermo Mastrini, “en la Argentina, las políticas de comunica-ción, aún guiadas en gran medida por la ley de la dictadura, y los de-signios del neoliberalismo menemista, privilegian a las grandes corpo-raciones mientras continúan prohibiendo ser radiodifusor a todo aquelque no tenga intenciones de ganar dinero con la radiodifusión. Alejadode esta disyuntiva -sobre la que pesan dos fallos de inconstitucionalidadde la Corte Suprema de Justicia de la Nación-, el funcionario se limitaa intervenir en la disputa interna de las grandes corporaciones. (…)Argentina es uno de los países que cuenta con una estructura de mediosmás concentrada de la región, con grupos que tienen presencia domi-nante en los principales mercados a través de procesos de concentra-ción horizontal e integración vertical”. 9

La frutilla que terminó de adornar el postre de la comunicación concen-trada la aportó el actual gobierno al sancionar el 20 de mayo del co-rriente el decreto 527/2005, por el cual otorga a los titulares de licenciasde radio y televisión diez años más de uso de las mismas, bajo el curiosométodo de detener por una década el paso del tiempo para el vencimientode los plazos de la concesión.10 Con esta medida, la administraciónKirchner ratifica una política de comunicación que no admite la opiniónde la sociedad ni el debate democrático, al fijarse por decreto presiden-cial, y mantiene el rumbo heredado en cuanto a alinear la legislación conlos intereses de los propietarios de medios de comunicación que forma-ron grandes grupos concentrados durante la década de los ´90.

Nuestros medios

Los fundadores del movimiento cooperativo plasmaron un conjunto deprincipios que serían la guía del sector hasta nuestros días. Entre ellos,la difusión de la idea cooperativa hacia la sociedad ocupa un lugar im-portante, por lo que no resulta extraño que la prensa cooperativa cuentecon antecedentes centenarios. En los albores de la centuria pasada sur-gieron las primeras publicaciones ligadas a entidades solidarias de con-sumo y agrarias fundamentalmente. Entre las pioneras se cuentan “Elcolono israelita argentino”, publicada desde 1907 por la CooperativaFondo Comunal de Villa Domínguez, Entre Ríos, que en 1917 se trans-formó en “El colono cooperador”; y “ La cooperación libre”, editadapor El Hogar Obrero. Asimismo, distintas entidades apuntalan desde su

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fundación la difusión del ideario cooperativo, entre ellas, la Asociaciónde Cooperativas Argentinas (Aca) publica desde 1924 el periódico “Lacooperación”.

Medios especializados y de contenido general, house organs, publica-ciones independientes, ciclos televisivos, sitios de Internet, periódicos,revistas, programas de radio, boletines, todos hacen su aporte para ladifusión de las acciones de un sector que, por su naturaleza y princi-pios, navega a contracorriente de una realidad que impone otros valo-res. Aunque es importante el esfuerzo, no alcanza para plantear con fuer-za ante la sociedad la alternativa de la economía social. El “discurso úni-co” no es el único discurso existente, la prensa cooperativa intenta de-mostrar que hay otras voces, a las que vale la pena prestar un oído atento.

El cooperativismo no ocupa un lugar destacado en los grandes mediosde comunicación por razones ya explicitadas en este trabajo, pero tam-bién por limitaciones del propio movimiento que contribuyen a que buenaparte de la sociedad no conozca la potencialidad del sector, en el marcode una auténtica “batalla cultural” en la que hasta el momento, triunfanlos valores resumidos en la palabra mercado.

A modo de ejemplo vale retomar el tema de los servicios públicos. Losmedios masivos de comunicación jugaron un rol fundamental en losalbores de la década de los 90 para crear el consenso social que no soloaceptara, sino que respaldara con cierto fervor la privatización de lasempresas estatales de telefonía, agua, gas, electricidad, transportes, etc.Quién no recuerda la tramposa apelación al sentido común de DoñaRosa, machacando con los teléfonos que no funcionaban, los cortes deluz de la década de los 80, y los subsidios a los ferrocarriles (un millónde pesos diarios se destinan al tren, bramaban los comunicadoresemblemáticos del menemismo. Una vez enajenados los servicios ferro-viarios, los subsidios se mantuvieron, pero además se despidió a milesde trabajadores, y centenares de pueblos y ciudades del interior del paísse quedaron sin ferrocarril).

¿Qué hubiera pasado si voces cooperativas firmes y potentes participa-ban en ese debate dando cuenta de otro modelo de prestación de servi-cios públicos? La respuesta no es concreta porque se trata de una espe-culación virtual sobre algo que no ocurrió, pero el interrogante invita a

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plantearse un escenario comunicacional distinto, en el marco del desa-fío que ineludiblemente deberá asumir la economía solidaria respectode comunicar principios, valores y realizaciones del sector en mediosde comunicación que incidan en la opinión pública.

El tema, si bien adquiere una importancia estratégica indiscutible, aúnno fue abordado a fondo en el seno del cooperativismo, de ahí la difi-cultad para encontrar reflexiones específicas. Sin embargo, comienzana surgir algunos debates teóricos que construyen un marco de discusiónindispensable en la instancia previa de generación de políticascomunicacionales propias. Así, en el libro publicado por el Foro Fede-ral de Investigadores y Docentes, organizado por el Ministerio de Desa-rrollo Social, los investigadores Manuel Barrientos, María LauraRodríguez, Martín Seijo, y Guillermo Wulff, realizaron un trabajo so-bre comunicación cooperativa, en el que reflexionan sobre el vínculoindisoluble entre el hacer y el comunicar en la economía social. “Comu-nicación y cooperación designan espacios: la comunicación como es-pacio de intercambio, de encuentro, de diálogo y de interacción orien-tada a la producción de cambios político-culturales; la cooperacióncomo espacio de representación de diferentes identidades sociales y deuna racionalidad económica que se nutre de capacidades asociativas,vínculos horizontales, obligaciones de pertenencia y reciprocidad, y va-lores solidarios. La transformación que buscamos se inicia con la articu-lación de estos espacios. Con ese fin empleamos el concepto de comuni-cación cooperativa, articulación simbólica de ambos espacios en el dis-curso, articulación (conflicto, negociación, consenso) de prácticas ennuestro trabajo cotidiano. Tratamos de unir comunicación y cooperaciónen formas de participación cada vez más reales, intentando contemplaruna democracia participativa tanto en la sociedad como en las formasde producción”, sostienen los autores. En su definición del hechocomunicacional como un proceso radica lo más interesante de este en-sayo, ya que deja abierto el camino colectivo para encarar el desafío dela comunicación. “Consideramos a la comunicación cooperativa comoun futuro deseable, una actitud permanente -no ya un mero instrumento ocanal- que permite que todos los miembros de una sociedad, comunidadu organización construyan colectivamente su propia realidad. Por consi-guiente, además de ser un concepto, la comunicación cooperativa es,sobre todo, un proceso de construcción orientado por las definicionespolíticas, económicas y culturales de los colectivos protagonistas”. 11

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Asignatura pendiente

Resulta necesario inscribir a la prensa cooperativa en el marco de lacomunicación alternativa o contrainformación, definiciones aún no sal-dadas en los ámbitos académicos pero que marcan el territorio para di-ferenciar los espacios mediáticos que buscan su propia agenda, prestanoído a otras voces, y difunden hechos dejados de lado por la tapa deClarín. El cooperativismo, las radios comunitarias, el sector social enconjunto, plantean una concepción contraria a la hegemónica, abriendoen el monolítico mapa actual de medios, resquicios por donde filtranmensajes a contracorriente del pensamiento único. Para los docentes einvestigadores Natalia Vinelli y Carlos Rodríguez Esperón, “locontrainformativo, lo popular, lo comunitario, lo participativo, las con-cepciones instrumentales o aquellas basadas en la gestión del medio;en fin, las diferentes formas de entender lo alternativo están asociadasa un proyecto más amplio del cual la práctica forma parte y sin el cuales imposible comprenderla”. Sostienen además que “la alternatividades un proceso que abarca desde el discurso hasta la organización delmedio y las formas sociales en que éste se utiliza, siendo el discursocontrainformacional el elemento que, ya sea como intervención políti-ca de urgencia o como reflexión más profunda, manifiesta las necesida-des de la coyuntura política y los objetivos de la organización políticosocial encarnados a su vez en la práctica misma del medio”. 12

Frente a este panorama, y ante la indispensable necesidad de hacer tras-cender la acción cooperativista a la mayor porción de la sociedad posi-ble, ¿cuál debe ser la actitud de la dirección del movimiento? ¿Cuál esla responsabilidad de las cooperativas respecto de la comunicación?

Hacer y comunicar son dos planos que deben ir de la mano. En el casodel cooperativismo, la difusión es además una responsabilidad, porquellevar a la sociedad el testimonio de la acción cooperativa conlleva unaspecto educativo, entendido en el sentido de mostrar ejemplos de lo-gros conjuntos en tiempos en los que el individualismo y el darwinismosocial forman parte del sentido común impuesto a partir de la implanta-ción del modelo económico neoliberal.

Las cooperativas de electricidad en particular, y las de servicios públi-cos en general, han dado renovadas muestras de capacidad de gestión,

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eficiencia, solidez y competitividad, alcanzando importantes logros encuanto a desarrollo económico, expansión de redes y calidad de servi-cio. Sin embargo, su prensa, su influencia en los medios de comunica-ción, nacionales, regionales y locales, no es equivalente a su peso eco-nómico y social. No puede dejar de consignarse esta situación comouna materia pendiente del sector social de la economía, no resuelta aúnpese a reiterados pronunciamientos de la dirigencia en cuanto a la im-portancia de la comunicación.

La opción más fácil y quizás más tranquilizadora, es seguir hablandopara adentro, comunicando entre nosotros, convenciendo a los conven-cidos. Esto puede servir para afirmar: hacemos comunicación, tenemosnuestro boletincito, la revista institucional, el programa especializado,pero sin dar una vuelta más de tuerca seguirá el cooperativismo fuera dela agenda pública.

Hay que arriesgarse a saltar el cerco, y dar debates en otros ámbitos.Harán falta en este punto una política y una estrategia comunicacional,profesionales preparados para difundir el cooperativismo pensando enreceptores no especializados, y dirigentes dispuestos a sostener debatesen ámbitos menos seguros que nuestros medios.

Así lo reconoce la comisión que analizó el tema en el marco del Con-greso Argentino de la Cooperación 2004. Según consta en el libro queresume los debates, “el movimiento cooperativo se propone eficiencia ycapacidad de competencia frente a las empresas capitalistas, pero nocoloca a su prensa en el mismo andarivel competitivo. Le asigna desdeel vamos un rol subordinado institucionalmente, donde fatalmente im-pera el conformismo informativo”. 13

Aquí entra a tallar la concepción que cada uno tenga del cooperativis-mo. Si lo reducimos a una mera forma de asociarse para satisfacer unanecesidad, casi la prensa propia prácticamente no hace falta, no es ne-cesaria, basta con insertar algunos mensajes específicos en los mediosgenerales de acuerdo a las necesidades de ka operatoria desarrollada.Pero si se concibe al cooperativismo como organización de doble carác-ter, empresa y movimiento social que aspira a cambiar la situación desu entorno, potenciando las posibilidades de sus integrantes a través dela integración de esfuerzos, el incidir en la sociedad a través de la difu-

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sión de ideas, principios y valores cobra especial relevancia, y no haymejor herramienta para este cometido que los propios medios de comu-nicación.

En el documento final del CAC 2004 se señala: “el avance de la con-cepción solidaria será difícil sin el aporte y la participación activa yconsciente de los ciudadanos, y en ese plano el derecho a la informa-ción es crucial. En este escenario, la prensa cooperativa tiene un rolesencial que cumplir”. 13 Despertar las conciencias solidarias es la mi-sión que asigna el CAC a los medios del sector, apuntando a ganar vo-luntades que promuevan nuevos espacios para la economía social.

Asimismo, los cooperadores expresaron su posición en favor de la de-mocratización del espectro comunicacional indispensable para expre-sar en los medios a todos los sectores de la sociedad. “La radiodifusióncomunitaria a cargo de emprendimientos sin fines de lucro, de raigam-bre local y con foco en la comunidad, es una de las respuestas socialesa la exclusión por excelencia y merece ser protegida por el derecho,tanto en el ámbito nacional como internacional. El sector de la economíasocial que en mejores condiciones está para reunir los capitales nece-sarios para hacer frente a la concentración económica es el cooperati-vismo, por lo cual, lejos de ser discriminado, debe ser apoyado”. 13

Asimismo, la prensa cooperativista debe jugar también un rol determi-nante en la formación de los asociados, aportando a una mejor com-prensión de las problemáticas que afectan a las entidades de la econo-mía social, se constituye de esta manera en herramienta eficaz para lageneración de una sólida conciencia principista necesaria para enfren-tar los cantos de sirena de la economía de lucro. Al respecto, decía elespecialista en temas cooperativos, Eduardo Fontenla: “Es necesarioplantear un proceso educativo desde la comunicación cooperativa, unproceso horizontal donde la práctica de la comunicación social esclave. La eficacia para el cambio necesita comunicación más organi-zación, ajustada siempre a requerimientos locales. Debemos teneraquella visión global, pero partiendo de lo local. Hay un mensaje muyfuerte de la globalización en cuanto dejar de lado todo espacio local,en esto el cooperativismo es factor de democratización y mantiene losvalores locales. No perder la visión del condor, pero con las raícesdel algarrobo”. 14

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Agenda propia

Para los medios cooperativos no debe ser un objetivo la repetición devoces que circulan por los grandes medios, por el contrario, necesita-mos diversificar las fuentes, hablar con los verdaderos protagonistas,los que participan de la construcción del movimiento cooperativo y losmovimientos sociales afines. El periodismo cooperativo se nutre delinspirador espíritu de los pioneros del movimiento, de su ideario y susprincipios morales. Se trata entonces de tener los medios propios, perouna vez conseguidos, una vez abierta esa posibilidad, habrá que evitarsumar más de lo mismo. Si los medios cooperativos se limitan a incluiralguna noticia del movimiento en el marco de la información y el análi-sis que predomina en los medios, se queda a mitad de camino. Es me-nester instalar una agenda diferente, ligada a los intereses comunita-rios, y en el caso de compartir temas con la gran prensa, que sea desdeun enfoque diferente, una mirada crítica propia, tamizada por los prin-cipios solidarios. Si un programa de radio con espíritu cooperativo lee ycomenta las noticias publicadas por Clarín y La Nación, no está hacien-do prensa alternativa, simplemente suma una voz más al coro monocolor.Si los sistemas de cable cooperativo se limitan a vender más baratas lasseñales internacionales, sin generar producción local, solo aportan unasolución económica al acceso a la comunicación, que no es poco perotampoco es suficiente.

La generación de noticias debe asumirse como un trabajo a realizar pornuestros medios. La interacción entre quienes trabajamos en este ámbi-to puede ser la fórmula para lograr este objetivo, optimizando los recur-sos existentes a través de una red, suerte de agencia informativa delsector, que nos garantice la circulación de información especializadaentre nosotros, pero también trascendiendo nuestro medio y ofreciéndolaa quienes tengan interés en divulgarla. Sería como consagrar el tan men-tado concepto de integración, aplicado en el ámbito de la comunicación.

Pero para incursionar en comunicación pensando en alcances masivos,resulta indispensable una estrategia del movimiento, una decisión polí-tica en tal sentido. En otros sectores de la economía, la inversión encomunicación es un ítem más de cada presupuesto, con la deliberadaintención de influir en la opinión pública, algo que visiblemente no su-cede en el cooperativismo, con las contadas y honrosas excepciones.

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La formación de periodistas especializados, o imbuidos del espíritu co-operativo, aparece también como una materia sensible para nuestro aná-lisis. Pero cabe preguntarse: ¿en qué medios trabajarían los nuevos pe-riodistas formados en el cooperativismo? Quizás el primer paso sea con-solidar los medios existentes y crear luego nuevos medios, profesiona-les, atractivos, que den la batalla por el lector-oyente-teleespectador conlos grandes medios, y que disputen la conciencia de los asociados.

Hacerlo implicará comenzar a romper el cerco comunicacional que im-pone el discurso único, dando lugar a la irrupción en el escenariomediático de las identidades locales y regionales relegadas, los sectoreseconómicos y sociales marginados, y las múltiples voces que no pue-den, hasta el momento, hacer valer su derecho a la libre expresión.

Notas

1 Ignacio Ramonet, Crisis en los medios de comunicación, Rebelión, 5/04/052 Julio Barreiro, Comunicación y humanización, reflexión sobre los medios de comunicación de

masas, Ediciones La Aurora, página 723 Ignacio Ramonet, conferencia sobre “Periodismo, globalización, mundialización y negocio”,

en la Biblioteca Nacional, Buenos Aires, 28 de junio de 20014 Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica5 Miguel Rodríguez Villafañe, Derecho al acceso a la radiodifusión en la Argentina, Editorial

Kent von Düring, página 276 Miguel Rodríguez Villafañe, Derecho al acceso a la radiodifusión en la Argentina, Editorial

Kent von Düring, página 347 Washinton Uranga, La ley de radiodifusión, Página 12, 28/09/048 Julio Bárbaro, “Libertades”, Revista Debate, 5 de noviembre de 20049 Guillermo Mastrini, profesor titular de Política y Planificación de la Comunicación, Facultad

de Ciencias Sociales, UBA; Revista Noticias, 24/02/0510 Artículo 1º del decreto 527/2005: “Suspéndense por el plazo de DIEZ (10) años los términos

que estuvieren transcurriendo de las licencias de servicios de radiodifusión o sus prórrogasprevistos en el artículo 41 de la Ley Nº 22.285 y sus modificatorias. Los términos se reanudaránautomáticamente vencido el plazo de suspensión antes citado”.

11 Manuel Barrientos, María Laura Rodríguez, Martín Seijo, y Guillermo Wulff; Comunicación esparticipación: articulación política y sociedad civil, Libro del Primer Encuentro del Foro Federalde Investigadores y Docentes, Ministerio de Desarrollo Social, página 78

12 Natalia Vinelli y Carlos Rodríguez Esperón, Contrainformación. Medios alternativos para laacción política, Peña Lillo - Ediciones Continente, páginas 12 y 13

13 Libro del Congreso Argentino de la Cooperación, páginas 28 y 29, Intercoop Editora Cooperativa14 Eduardo Fontenla, discurso pronunciado en el Primer Congreso Nacional de Cooperativismo y

Radiodifusión, Santa Rosa, La Pampa, del 9 al 11 de abril de 2003.

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Las cooperativas eléctricas y supreocupación por la comunidad

por Carlos Guillermo Weirichy Olga Caballero

Introducción

En nuestros días la globalización es un hecho indiscutible. Negarla re-sultaría un absurdo, está entre nosotros y hace sentir su presencia a cadainstante en la vida individual y colectiva. Ha hecho del mundo una al-dea, ha universalizado algunos principios de la economía capitalista, haincrementado la sociedad de la información y de la comunicación, y, ala vez, ha mostrado realidades duras de digerir para cualquier humanobien nacido: un tercio de la humanidad vive con menos de un dólar pordía, la concentración de riquezas es un espectáculo de horror, junto a lasobreabundancia de unos pocos caminan el hambre, la pobreza y el des-empleo de muchos. Para contabilizar sus negatividades se haría necesa-rio ocupar tantas páginas como tiene la Enciclopedia Británica. Pero,ante tanta desazón y aridez, para quienes desde hace tiempo apostamosal cooperativismo y a la importancia de la vida local hay un dato positi-vo: la globalización selectiva y hegemónica 1 ha traído aparejada unareactualización de las formas asociativas que constituyen la EconomíaSocial, esto es fundamentalmente, el sector cooperativo y mutual2 ;reactualización que tiene sus orígenes en la necesidad de subsistenciade importantes sectores sociales inmersos en los desequilibrios que latan mentada globalización nos ha sabido traer.

Nuestro país, según datos internacionales, ocupa un lugar de privilegioentre aquellos que más se han globalizado. Es claro que la década delos noventa y sus importadas fórmulas económicas y sociales no ha sidoun factor ausente para ponernos en esa altura de la tabla; pero, ladespiadada guillotina parida en el Consenso de Washington no tuvo elsuficiente impulso para decapitar a la Economía Social. Durante mu-chos años, cientos y cientos de cooperativistas y mutualistas en toda lageografía del país, han trabajado incansablemente para fortificar susestructuras y tener una presencia activa en el sostén de aquello que lasrecetas de la globalización decían que era necesario desvanecer y mini-mizar hasta llegar a su desaparición. Los datos de los últimos censos

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nacionales son elocuentes y nos dan fundamentos que muestran quecooperativas y mutuales conforman miles de entidades con más de diezmillones de asociados. Las cooperativas contribuyen significativamenteen la conformación del PBI, mantienen operatorias por miles de millo-nes de pesos, generan innumerables puestos de trabajo, y también hoyen día tienen una importante y creciente actitud exportadora.

Junto a estos signos de los tiempos, Argentina está configurada con unaseria y grave concentración poblacional urbana. Hoy, tres millones se-tecientos mil kilómetros cuadrados están casi desiertos y, como contra-partida, se da un fenómeno de concentración urbana de los más altos delmundo, en una franja que ocupa no más de 120 Km por 50 Km, conepicentro en la ciudad de Buenos Aires. Este dato, proveniente de laciencia de la demografía, no resulta menor para comprender y dar expli-cación a algunas realidades sociales y económicas que vivimos, sufri-mos y padecemos. Tenemos como realidad un asentado desequilibrioentre lo urbano y lo rural.

Una de las consecuencias más evidentes de tal concentración se mani-fiesta en una relación de carácter asimétrico entre Buenos Aires y elinterior, relación que también puede observarse en la mayoría de lasprovincias entre sus capitales y ciudades y pueblos de menor porte, quese ha manifestado históricamente de modo especial, en grandes diferen-cias a nivel de prestación de servicios. Pero, a su vez, lo desparejo deesta relación funcionó como un incentivo, puesto que ha llevado a bus-car formas alternativas para enfrentar la realidad, que han producido unincremento de las acciones de carácter comunitario para resolverlo.

La vida comunitaria y las cooperativas

Desde los mismos inicios de la Sociología como ciencia, el tema de lacomunidad y las formas de convivencia3 que se expresan en ella han sidoobjeto de importantes estudios. Una de las obras pioneras fue, a princi-pios del S. XX, la de F. Tönnies, puesta bajo el título “Comunidad y So-ciedad”; este sociólogo alemán enseña que la comunidad es una “formade relación social en la cual la actitud se inspira en el sentimiento de lospartícipes de construir un todo integrado e integrable”. Mientras que, másmodernamente, Th. Geiger ha afirmado que la comunidad es la “forma deexistencia en la cual me concibo unido inseparablemente con otros”.

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Desarrollos posteriores a estos autores han ahondado en el tema tratan-do de desentrañar las diversas formas en que se da el vínculo comunita-rio, y han concluido en que la proximidad es la base de tales vínculos.La proximidad puede ser sanguínea, espacial, psicosocial o cultural y, ala vez, afirman que el tipo de relaciones comunitarias es fundamentalpara la integración social que hace al sistema de convivencia.

Teniendo en cuenta el tema que nos ocupa, hay que considerar que lascooperativas son un ámbito en el que todas esas proximidades resultande una evidencia palmaria. Veamos algunos ejemplos que refieran a ellasdando cuenta de las mismas de una en una.

La proximidad sanguínea se puede advertir con solo echar una miradasobre los listados de los socios, en los que la reiteración de los apellidoses algo común. La historia familiar está generalmente asociada con lahistoria de las cooperativas y las generaciones se van sucediendo en laconstrucción de la historia de las entidades.

La proximidad espacial se reconoce en el hecho de que siempre la coo-perativa se origina para dar respuestas a necesidades sentidas en unmismo lugar, sea ciudad, pueblo o colonia. Nuestras cooperativas sehan desarrollado en la mayoría de las provincias de nuestro país, y encomunidades de diferente porte, y en el caso particular que nos ocupa,el de las cooperativas eléctricas, llegando a prestar servicios en la ac-tualidad desde viviendas y explotaciones rurales, hasta en dos ciudadescapitales de provincia (Santa Rosa y Neuquén), pasando por localida-des de diferente envergadura.

La proximidad psicosocial se siente porque la cooperativa es un enteque permite a sus asociados desarrollar una particular identidad queconsiste precisamente en “ser socio”, identificarse como “asociado”.Esto posibilita desarrollar un sentimiento de pertenencia que es com-plementario de los demás atributos de la personalidad, probablementecon un mayor grado de evidencia entre aquellos que tienen una participa-ción activa, en los que ocupan un lugar en la conducción de las entidadescooperativas, o en los descendientes de los pioneros de cada entidad.

La proximidad cultural se da puesto que en las cooperativas se ve de ma-nera muy clara la común adhesión a valores, a gustos, a representaciones,

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a necesidades, a costumbres y tradiciones, que encuentran en las entida-des un ámbito propicio para desarrollarse.

En el sistema de convivencia de la comunidad se destaca la solidaridadcomo conducta, es decir, la actitud de compromiso ante situaciones con-cretas que son vividas o sentidas por sus miembros. En base a esta defi-nición podemos afirmar que la cooperativa es una forma de agrupamientosocial propio de la comunidad fundado en la solidaridad, porque exigeun modo de actuar que no tiende a la resolución individual de los pro-blemas cotidianos y/o estructurales, sino que requiere en primer térmi-no reconocerlos como asuntos comunes, y en segundo lugar afrontarsoluciones para todos.

Por otra parte, podemos pensar también en otros nexos posibles que sepresentan entre la cooperativa y la comunidad de la que forma parte,por ejemplo la relación con el progreso.4 Este es un concepto al que se loconcibe ante todo ligado a la voluntad del hombre; consecuentemente,exige la actitud previsora y planificadora. No hay progreso sin la decisióndel hombre, que además es quien propone modelos concretos, para en-frentar las dificultades y lograr los avances que necesita. Frecuentementelas respuestas son de carácter sectorial, como es el caso de las cooperati-vas de servicios públicos en general y de las eléctricas en particular.

Las cooperativas eléctricas

Esta breve introducción teórica nos permite llegar al núcleo de nuestrotrabajo que es la preocupación por la comunidad por parte de las coope-rativas eléctricas.

Uno de los maestros de nuestra lengua como lo es Martín Alonso, apun-ta que la voz preocupación asume los sentidos principales siguientes: 1.Anticipación o prevención que una cosa obtiene o merece. 2. Juicio oprimera impresión que hace una cosa en el ánimo de uno, de modo queestorba para admitir otras especies o asentir a ellas. 3. Cuidado, desve-lo, previsión de alguna contingencia azarosa o adversa.5 Como se pue-de observar, preocupación viene a significar, en esencia, anticipación,prevención, cuidado, desvelo, previsión.

Vamos a ver entonces en los párrafos que suceden de qué modo las coo-

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perativas eléctricas, como organizaciones de carácter eminentementecomunitario se desvelaron para alcanzar su desarrollo, tomando las pre-visiones necesarias, anticipándose a las necesidades que se les irían pre-sentando, cuidando sus recursos, pero sobre todo desvelándose por elfuturo.

Los pioneros del cooperativismo eléctrico en la República Argentinatenían como clara meta lograr para sus respectivas comunidades la fuerzamotriz para transformar sus producciones y también elevar sus nivelesde calidad de vida. Sería aventurado precisar el número de pequeñaslocalidades que no desaparecieron del mapa gracias a que sus poblado-res pudieron contar con electricidad, pero no puede dudarse que se tratade una cifra muy significativa.

Esto era más que una meta, era casi una utopía. Para poder entender ladimensión de esta afirmación es necesario tener en cuenta que el puntode partida era la carencia. La única disponibilidad real que tenían era lavoluntad de trabajar en comunidad. A partir de ahí se levantaron edifi-cios, se instalaron motores, se plantaron postes y se estiraron alambres.El aporte del Estado era nulo o muy escaso, las trabas eran innumera-bles y había intereses encontrados.

La calidad de vida mejoró con la luz instantánea, el alumbrado público,radiorreceptores, ventiladores, heladeras y otros electrodomésticos, po-sibilitando además el acceso a la comunicación, la información, la cul-tura, el esparcimiento, los paliativos para las condiciones climáticasextremas, la conservación de alimentos, el alivio en las tareas del hogar,y otras tantas consecuencias directas e indirectas que podríamos seguirenumerando.

En un sentido económico más amplio pueden señalarse la instalaciónde fábricas de características diversas según la zona de afincamiento ylas características de las producciones regionales, como por ejemploaserraderos, tambos, procesadores lácteos, molinos de granos, etc. quese vieron favorecidas por la llegada de la electricidad, y que permitie-ron consecuentemente un incremento de las actividades comerciales.

Debemos reconocer entonces que el esfuerzo, la perseverancia y el afánde retener a vecinos y parientes trabajando y disfrutando de una mayor

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calidad de vida en cada pueblo, desalentando el éxodo a las grandesciudades y centros industriales, hizo que los visionarios triunfaran ensu intento. El cooperativismo se había instalado en el teatro de la elec-tricidad de la República Argentina.

Cómo aparecen las cooperativas eléctricas en escena

El servicio de electricidad aparece en Argentina, como en la mayoría delos países, en los últimos años del sigo XIX, y se expande rápidamentedurante las primeras décadas del siglo XX, a cargo de empresas de ca-rácter privado, con una regulación estatal mínima o inexistente.

No debe extrañar entonces que la electricidad llegara prioritaria y casiexclusivamente a los centros de mayor consumo, ya sea por densidadhabitacional o por el grado de concentración industrial, con los preciosfijados por las empresas prestadoras que eran monopólicas en sus res-pectivas áreas y funcionaban sin control por parte del Estado. En estasituación, el nivel de tarifas y la inversión que podía esperarse para lascomunidades más relegadas y/o alejadas de los grandes centros de con-sumo estaba muy lejos de lo necesario para permitir un desarrollo encondiciones equitativas en todos los rincones del país.

Se identifican entonces dos situaciones claramente perjudiciales:

1. Vastos sectores de la geografía nacional sin el novedoso serviciode la electricidad.

2. Donde lo había, era muy caro.

Esta situación plantea inquietudes en numerosas comunidades a lo lar-go y a lo ancho del país, preocupadas por un lado por quienes no conta-ban con el servicio y de ese modo no alcanzarían a tenerlo, y por el otroporque quienes lo poseían necesitaban conseguir mejores precios.

Encontraron una respuesta: unidos podían conseguirlo. La forma era elcooperativismo. Así entonces, podemos ver que las cooperativas eléc-tricas nacen con una finalidad de preocupación por la comunidad, conel objetivo de ofrecer un servicio público que ayudara a incrementar lacalidad de vida de los miembros de distintas comunidades del país. Caberecordar una frase del Licenciado Blas Castelli: “es muchísimo lo que

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el País, las Provincias y los Municipios le deben a la Federación Argen-tina de Cooperativas de Electricidad y sus cooperativas asociadas”.

Las actividades del sector eléctrico han sido algunas de las más dinámicaspara la modernización de Argentina. Desde 1900 nuestro país tiene un fuer-te aumento del consumo de electricidad, lo cual se refleja en las cifras deproducción, que pasan de 30 millones de kwh a 1.400 millones en 1930. Enestas tres décadas la actividad se encuentra en manos de un grupomonopólico de empresas de capitales extranjeros tales como SOFINA,COLUMBUS, SUDAM y EBASCO 6 . Las dos primeras brindaban sus ser-vicios en zonas de alta densidad de población. El accionar de las empresasse tradujo en disfuncionalidades asociadas a las altas tarifas y mala calidaddel servicio. Pero, a partir del 4 de julio de 1926, la situación comenzó amodificarse. Esa es la fecha en que se fundó la Cooperativa Eléctrica dePunta Alta, Partido de Coronel Rosales, Provincia de Buenos Aires, lue-go de retirarse el concesionario privado que proveía de fluido eléctrico adicha localidad. Con ello, el naciente movimiento cooperativo se difun-dió en zonas con baja densidad de población, en las que las grandes em-presas cobraban tarifas elevadas por la baja escala de las operaciones.

Cabe recordar que en aquellos tiempos iniciales solamente existían lossistemas aislados. Debieron pasar algunas décadas hasta contar coninterconexiones que permitieran distribuir electricidad sin necesidad degeneración propia.

Otra actitud pionera de las cooperativas eléctricas se encuentra en sudisposición a la integración, puesto que pocos años después de la expe-riencia pionera de Punta Alta, veintiocho cooperativas conformaron en1938 la Federación Argentina de Cooperativas de Electricidad y OtrosServicios Públicos Limitada (FACE), con un ambicioso programa deacción para el Movimiento Cooperativo que fue creciendo a lo largo delas décadas, hasta conseguir la importante presencia institucional quetiene hoy en nuestro país.

Esta actitud integracionista, que incluye también múltiples ejemplos deintegración vertical y horizontal merece destacarse, porque entraña ade-más un ejemplo de esfuerzo mancomunado que cumple una importan-te función educativa social y conforma un ambiente propicio para eldesarrollo de valiosos emprendimientos económicos en forma conjunta.

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Más allá de la electricidad… la comunidad o la vinculacióncon el medio social

No podemos dejar de mencionar en este momento, que las cooperativaseléctricas pueden considerarse como el intento madre de los demásesfuerzos cooperativos para la prestación de servicios que se fuerondesarrollando posteriormente en el territorio nacional.

“ Por lo general, las cooperativas de electricidad también proporcionana los asociados algunos servicios anexos, tales como abastecimiento demateriales o artefactos eléctricos, fabricación de hielo, instalación decámaras frigoríficas, etc. Y valiéndose de su experiencia, ellas tiendena diversificar su acción para abarcar asimismo otros servicios públicos,tales como agua corriente, teléfonos, gas, pavimentación, desagüescloacales, drenaje e irrigación”7

Como hemos estado analizando, el sector eléctrico fue una de las ra-mas en las que se desarrolló más fuertemente el cooperativismo, ge-nerando facetas originales tanto en las tareas de organización como enlas de gestión, lo que permitió, entre otras cosas, la posibilidad deformar recursos humanos que no solamente estaban capacitados parala prestación de servicios, sino que además estaban particularmenteestimulados para solucionar los problemas que se iban presentando alas comunidades en su desarrollo y deseosos de alcanzar para sí mis-mos y para su gente todos los beneficios y las posibilidades de la vidamoderna.

Así, una vez satisfecha la necesidad primaria que les dio origen, lascooperativas eléctricas fueron capaces de aprovechar las estructuras ybienes generados a lo largo de los años, y fueron encarando otrosemprendimientos para atender los requerimientos de los nuevos tiem-pos. Podemos mencionar como los más importantes, por su envergaduray antigüedad, a la provisión de agua potable y a la telefonía. La sola men-ción de los beneficios que significan la salud pública y vencer las dificul-tades de la incomunicación, nos eximen de explicar el valor de estos ser-vicios para la vida de las comunidades del interior de nuestro país.

Pero, probablemente el más importante de los bienes alcanzados sea elcapital humano generado, sensible a las necesidades que va presentan-

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do el diario vivir en las comunidades de las que forman parte. Son múl-tiples los ejemplos de los servicios no convencionales que prestan lasviejas cooperativas eléctricas a sus comunidades. Resulta imposible aquídesarrollarlos a todos, pero podemos mencionar algunos ejemplos delos últimos tiempos, que muestran originalidad, preocupación y disposi-ción para ir enfrentando los problemas que se presentan con el devenir:

- Para la defensa de la producción y de los intereses de asociados y noasociados: instalación de una báscula para pesaje de camiones.

- Para resolver el traslado de los alumnos al centro educativo, cuando fuecerrada una escuela rural: adquisición de un medio de transporte apto(bus).

- Para preservar el patrimonio cultural: compra del cine del pueblo, o re-cuperación de bibliotecas populares y museos.

- Para facilitar la capacitación de los jóvenes en centros alejados: alber-gues para estudiantes.

- Capacitación para actividades productivas.

Una mención especial merece en este momento el esfuerzo de las coo-perativas eléctricas para mantener a sus comunidades en contacto contodas las posibilidades que ofrece el mundo de hoy y lograr una adecua-da actualización tecnológica, a través de la prestación de los serviciosde TV e Internet. Todos estos ejemplos nos permiten también visualizarclaramente la relación de las cooperativas eléctricas con la idea de de-sarrollo local, y los efectos de la circulación de los recursos humanos yeconómicos.

Para concluir, podemos apoyarnos en el 7mo. Principio Cooperativo dadopor la Alianza Cooperativa Internacional en 1995: Preocupación por lacomunidad. Dice la ACI al respecto: “las cooperativas son organizacio-nes que existen primariamente para el beneficio de sus asociados. Debi-do a esta sólida vinculación entre los asociados, a menudo en un espa-cio geográfico específico, con frecuencia las cooperativas están tam-bién estrechamente ligadas a sus comunidades. Tienen la responsabili-dad especial de asegurar que el desarrollo económico, social y culturalde sus comunidades, sea sustentable. Tienen la responsabilidad de tra-bajar constantemente por la protección del medio ambiente de esas co-munidades. Corresponde entonces a los asociados decidir con qué gra-do de intensidad y de qué manera específica una cooperativa debería

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efectuar sus contribuciones a su comunidad. No es, sin embargo, unaresponsabilidad que los asociados puedan dejar de aceptar”.8

Notas1 Tal es la adjetivación que le dan BARBOSA, O. y GRIPPO, R., “Cooperativismo, Globalización

y Desarrollo Local” Ed. digital en: www. Portabioceanico.com.2 Cfr. RICCI, J., El Asociativismo y la Economía Social -Propuesta de generación de trabajo a

partir de la Planificación Estratégica para el Desarrollo Local, liderado por el Asociativismo-Universidad de Luján.

3 Los trabajos de F. Tönnies, M. Weber, L. von Weise, D. von Hilderbrand, Th. Geiger, T. Parsons,entre otros, dan cuentas de esta afirmación.

4 Este enunciado queda expuesto en forma explícita en el séptimo principio de la AlianzaCooperativa Internacional. Compromiso con la comunidad: “la cooperativa trabaja para eldesarrollo sostenible de la comunidad por medio de políticas aceptadas por sus socios.”

5 Cfr. su: Enciclopedia del Idioma (Madrid, Aguilar, 1982) entrada correspondiente.6 LA SCALEIA, L., Cooperativismo y Desarrollo Energético en la Argentina: El Caso de la

Cooperativa Eléctrica de las Flores, 1934-1950. Documentos. Centro de Estudios de Sociologíadel Trabajo. UBA. Nº 43 - Diciembre de 2003 p. 1. El grupo EBASCO tenía a su cargo lasusinas pertenecientes al gupo ANSEC, el que a mediados de la década de los años 20 sumaban140 usinas; el grupo SUDAN, tenía 80 usinas en el interior del país y estaba vinculado a laempresa norteamericana Intercontinents Power.

7 DRIMER, B y DRIMER,A., Compendio de cooperativas, Intercoop, Bs. As., 1985, p. 101.8 Alianza Cooperativa Internacional. Los principios cooperativos para el siglo XXI. Resolución

de la Asamblea General acerca de la Declaración sobre la identidad Cooperativa, punto 60.

aportes para el desarrollo de las cooperativas de electricidad

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