aplicaciÓn del principio de la selecciÓn objetiva en la
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APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA SELECCIÓN OBJETIVA EN LA
CELEBRACIÓN DE LOS CONVENIOS ADMINISTRATIVOS DE INTERÉS PÚBLICO
LIDIA OVIELA OROZCO BAUTISTA
MARIA ELENA LÓPEZ CASTAÑO
SILVIA NATHALIA NIÑO VILLAMIZAR
UNIVERSIDAD DE SANTANDER UDES
ESPECIALIZACION EN GESTION PÚBLICA
BUCARAMANGA
2014
APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA SELECCIÓN OBJETIVA EN LA
CELEBRACIÓN DE LOS CONVENIOS ADMINISTRATIVOS DE INTERÉS PÚBLICO
LIDIA OVIELA OROZCO BAUTISTA
MARIA ELENA LÓPEZ CASTAÑO
SILVIA NATHALIA NIÑO VILLAMIZAR
Directora:
DRA. MARIA LUCIA SIERRA SIERRA
Especializada en Gerencia Pública e Investigación Social
UNIVERSIDAD DE SANTANDER UDES
ESPECIALIZACION EN GESTION PÚBLICA
BUCARAMANGA
2014
1
NOTA DE ACEPTACIÓN
_________________________________
_________________________________
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_________________________________
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_________________________________
Presidente del Jurado
_________________________________
Jurado
_________________________________
Jurado
Bucaramanga, 2014
2
CONTENIDO
Pág.
RESUMEN ........................................................................................................................................ 4
PALABRAS CLAVE .......................................................................................................................... 4
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................ 7
1.1 Descripción del Problema 10
1.2 Formulación de Pregunta de Investigación 11
1.3 Objetivos 11
1.3.2. Objetivos Específicos .................................................................................................... 11
1.4 Justificación 12
2. MARCO REFERENCIAL ........................................................................................................... 13
2.1 Antecedentes 13
2.2 Marco Teórico 18
2.2.1. El Contrato.................................................................................................................... 20
2.2.2. Entidades estatales........................................................................................................ 24
2.2.3. La selección objetiva en la contratación ...................................................................... 25
2.2.4. Los convenios ................................................................................................................ 26
2.2.5. Convenios especiales de cooperación .......................................................................... 26
2.2.6. Convenios de asociación: ............................................................................................. 27
2.3 Marco Conceptual 28
2.4 Marco Contextual 31
3
2.5 Marco Legal 34
3. METODOLOGÍA ....................................................................................................................... 35
3.1 Tipo de Estudio 35
3.2 Métodos y Técnicas de Recolección de Datos 36
3.3 Unidad de Observación 36
3.4 Trabajo de Campo 37
4. CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES ........................................................................................ 38
5. PRESUPUESTO ......................................................................................................................... 39
RECOMENDACIONES .................................................................................................................. 42
BIBLIOGRAFIA……………………………………………………………………………….....43
4
RESUMEN
TITULO DEL APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA SELECCIÓN OBJETIVA EN LA
CELEBRACIÓN DE LOS CONVENIOS ADMINISTRATIVOS DE INTERÉS PÚBLICO
AUTORAS
LIDIA OVIELA OROZCO BAUTISTA
MARIA ELENA LÓPEZ CASTAÑO
SILVIA NATHALIA NIÑO VILLAMIZAR
PALABRAS CLAVE
Contratación pública, principios generales, criterios de selección objetiva, convenios
administrativos de interés público.
La contratación representa una parte importante de la actividad administrativa y como tal se
encuentra sometida a unos grandes principios entre los que se encuentra el de selección objetiva,
que en este ámbito de actuación presenta un alcance y significado particular. Se trata de un
principio que resulta de aplicación a todos los contratos del sector público, al margen de su
naturaleza administrativa o privada y al margen también de su cuantía, de carácter trasversal, al
manifestarse en todas las fases del procedimiento. En todas ellas quiere aludir a la relación de los
elementos propios de cada fase con la prestación que constituye el objeto del contrato. Existen
formas de contratación que no están enmarcadas dentro de la ley de contratación estatal, lo que
hace que muchos ordenadores del gasto se aparten de los principios y procedimientos que rigen
la contratación estatal en Colombia, para favorecer a determinado contratista. Entre las
modalidades que no se rigen por Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y sus decretos
reglamentarios, está la que se enmarca en el artículo 355 inciso 2 de la Constitución Nacional,
siendo una forma de contratación que pretende facilitar las cosas en el sentido de apoyar aquellos
programas que adelantan instituciones de carácter altruista que realizan actividades y programas
que son obligaciones del Estado atender, ya que se enmarcan dentro del Plan de Desarrollo local;
pero hay casos de algunos ordenadores del gasto que usan esta modalidad para favorecer a
determinado contratista y contratar servicios que no están permitidos. El principio de la
5
selección objetiva se define como aquella en la cual “La escogencia del contratista se haga al
ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración
factores de afecto o de interés y en general cualquier clase de motivación subjetiva”1. Con este
principio se premia la oferta más favorable y se prohíbe privilegiar los intereses particulares
sobre los fines de la entidad. En los convenios administrativos de interés público derivados del
artículo 355 de la Constitución y sus decretos reglamentarios, no existe una metodología o
procedimiento para la selección de la oferta más favorable a los intereses de la entidad. Esto es
que las ofertas deben atender las etapas de planeación y selección determinadas por la entidad
pública contratante si cumple con las condiciones mínimas de experiencia, capacidad jurídica y
solvencia financiera, por tanto, únicamente aquellas que pasen este primer filtro serán objeto de
evaluación y así poder establecer la mejor oferta a los intereses de la entidad.
ABSTRACT
APPLICATION OF THE PRINCIPLE OF STRICT SELECTION IN CELEBRATION OF
CONVENTIONS ADMINISTRATIVE PUBLIC INTEREST
AUTORAS
LIDIA OVIELA OROZCO BAUTISTA
MARIA ELENA LÓPEZ CASTAÑO
SILVIA NATHALIA NIÑO VILLAMIZAR
Recruitment is an important part of administrative activity and as such is subject to a few great a
principle among which is the objective selection, which in this scope has a particular meaning
and scope. This is a principle that is applicable to all public sector contracts, regardless of their
administrative or private and regardless also of the amount of transverse nature, being found in
all stages of the proceedings. They all want to refer to the relationship of the elements of each
phase with the provision that is the subject of the contract. There are ways of contracting that are
not framed within state contracting law, which makes many computers spending depart from the
1 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1150 del 16 de julio de 2007. Por la cual se introducen medidas para la
eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre contratación con Recursos Públicos. Disponible en internet: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=25678
6
principles and procedures governing the Colombia state procurement to favor a particular
contractor. The modalities that are not governed by Law 80 of 1993, Act 1150 of 2007 and its
implementing regulations, is that it falls under Article 355 paragraph 2 of the Constitution, being
a form of contract which is to facilitate things in the sense of supporting programs that advance
those institutions performing altruistic activities and programs that are obligations of the State
address, and that fall within the Local Development Plan; but there are cases of spending some
computers that use this modality to favor particular contractor and hire services are not allowed.
The principle objective of the selection is defined as one in which "The choice of the most
favorable contractor to the entity offering and purposes she seeks, without considering factors of
affection or interest and generally any kind of done subjective motivation.” With this principle
the absolute best deal is rewarded and prohibiting favor private interests over the purpose of the
entity. In administrative conventions of public interest arising under Article 355 of the
Constitution and its implementing regulations, there is no methodology or procedure for
selection of the most favorable to the interests of the entity offering. This is that bids must meet
the planning stages and selection determined by the contracting public entity if it meets the
minimum requirements of experience, legal ability and financial standing, therefore, only those
who pass this first filter will be evaluated and so to establish the best interests of the entity.
7
INTRODUCCIÓN
Según el Estatuto Anticorrupción “por el cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del
control de la gestión pública.”, el proceso de contratación se rige por los parámetros establecidos
por la ley evitando el desvío de los dineros públicos, mediante la aplicación de políticas claras del
Gobierno Nacional que busquen un mejor desarrollo para las entidades que reflejen un cambio
mediante el cumplimiento de los requisitos de ley para la selección del mejor personal idóneo
para dar cumplimiento a cada uno de los objetivos de la organización.
La corrupción política y administrativa es un flagelo que ha afectado la credibilidad y
confianza de las instituciones públicas en Colombia y en su proceso de contratación, todo lo que
se pueda hacer a favor de eliminar el riesgo de corrupción ayuda a prevenir la presencia de este
problema, contar con la normatividad e implementar los principios de selección objetiva
ayudarán a la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. E.S.P. (EMPAS S.A.), a
recuperar la confianza y credibilidad de los usuarios así como la de sus proveedores. La
recopilación de esta normatividad y su aplicabilidad se harán visibles mediante los procesos y
procedimientos que ayuden a mejorar su sistema de Gestión pública (IHCR, 2009).
La Carta Política del 91 trazó un nuevo modelo de Estado basado en la participación
democrática, la solidaridad, la participación privada, la libre competencia y el impulso de la
generación privada, bajo este marco se dio la posibilidad de que los particulares realizaran
funciones públicas y que no solamente la relación entre Estado y particulares se estableciera a
través del contrato administrativo, sino que surgieron nuevas formas de interactuar entre los
particulares y el Estado con el fin de impulsar programas en conjunto pero sin llegar a las
donaciones que fueron proscritas a través de la Constitución de 1991. Pero lo que pretendía el
constituyente en su momento es que el Estado con el apoyo de particulares lograra cumplir con
sus objetivos de atender el interés general, lográndose estos cometidos a través de la vinculación
de particulares en el ejercicio de algunas funciones en cabeza del estado que por su cuenta no
puede lograr. Pero la contratación del Estado siempre ha sido sometida a continua critica en el
entendido que los procedimientos aplicados no se hacen de forma transparente, buscando escoger
la propuesta más favorable a la función de estado como es lograr la satisfacción del interés
8
general, sino que en muchas ocasiones se desvían a intereses particulares y mezquinos
(Roncancio, 2009)
La objetividad en la contratación que realiza el Estado se fundamenta en escoger la
propuesta más favorable al estado, enmarcada siempre en el principio de la selección objetiva que
se define como aquella en la cual “La escogencia del contratista se haga al ofrecimiento más
favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o
de interés y en general, cualquier clase de motivación objetiva” con este principio que premia la
oferta más favorable y se prohíbe privilegiar los intereses particulares sobre los fines de la
entidad (Ley 1150, 2007).
En la Constitución de 1991 se estableció una modalidad de contratación con el objetivo de
apoyar aquellas instituciones sin ánimo de lucro que cumplen funciones que por ley le
corresponde al estado atender, siempre y cuando estén enmarcadas en los planes de desarrollo del
orden municipal, departamental y nacional. Modalidad de contratación denominadas convenios
ADMINISTRATIVO DE INTERÉS PUBLICO derivados del artículo 355 de la constitución y
sus decretos reglamentarios no existe una metodología o procedimiento para la selección de la
oferta más favorable a los intereses de la entidad. Esto es que las ofertas deberían a una primera
etapa de verificación en la que se determine si cumple con las condiciones mínimas de
experiencia, capacidad jurídica y solvencia financiera, por tanto únicamente aquellas que pasen
este primer filtro serán objeto de evaluación y así establecer la mejor oferta a los intereses de la
entidad.
Así mismo los convenios administrativos de interés público han sido reglamentados en
diferentes normatividades como lo son el Decreto 777 de 1992 y el Decreto 1403 de 1992 donde
se dice que el convenio administrativo de interés público es una especie de los convenios
administrativos celebrados por las entidades públicas, siendo el convenio administrativo de
interés público un negocio jurídico bilateral en virtud de la cual la entidad estatal se vincula con
otra persona privada para alcanzar fines de interés PÚBLICO en el marco de la ejecución de los
planes de desarrollo, fines que, como es obvio, siempre deberán coincidir con el interés general
como lo establece el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia. Al respecto el Doctor
Augusto Ramón Chávez Marín, en su libro “Los convenios de la administración: entre la gestión
pública y la actividad contractual”, editado en la Universidad del Rosario en el año 2008, toca el
9
tema siguiendo el método deductivo, que va de la teoría general de los convenios de la
administración hasta tocar sus especies que son los convenios administrativos con entidades
públicas, llamados también convenios interadministrativos y los convenios administrativos con
personas privadas, que se dividen en convenios administrativos de asociación también llamados
convenios administrativos de cooperación o colaboración y los convenios administrativos de
interés público (Chávez, 2008).
Tener en cuenta los planteamientos jurídicos que se esbozan mediante los procesos y
procedimientos en la contratación mejorará ostentosamente la gestión pública de la EMPAS,
logrando contribuir en una mayor efectividad en la inversión de los recursos públicos debido que
atienden el interés general propuesto en cada proceso contractual. Lo anterior es posible lograr
haciendo un análisis de uno o más convenios que la empresa EMPAS celebra con entidades sin
ánimo de lucro, donde nos pueda arrojar si los mismos se ajustan a los parámetros del artículo
355 Inciso Segundo de la Constitución Nacional o por el contrario se celebran con el propósito de
favorecer a terceras personas.
10
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA2
1.1 Descripción del Problema
Llama la atención que existen formas de contratación que no están enmarcadas dentro de
la ley de contratación estatal, lo que hace que muchos ordenadores del gasto se aparten de los
principios y procedimientos que rigen la contratación estatal en Colombia, para favorecer a
determinado contratista. Entre las modalidades que no se rigen por Ley 80 de 1993, Ley 1150 de
2007 y sus decretos reglamentarios, está la que se enmarca en el artículo 355 inciso 2 de la
Constitución Nacional, siendo una forma de contratación que pretende facilitar las cosas en el
sentido de apoyar aquellos programas que adelantan instituciones de carácter altruista que
realizan actividades y programas que son obligaciones del Estado atender, ya que se enmarcan
dentro del Plan de Desarrollo local; pero hay casos de algunos ordenadores del gasto que usan
esta modalidad para favorecer a determinado contratista y contratar servicios que no están
permitidos.
La Constitución en su artículo 355, establece que el Gobierno, en los niveles nacional,
departamental, distrital y municipal, podrán, con recursos de los respectivos presupuestos,
celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin
de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes
seccionales de Desarrollo.
Debido a este artículo, el convenio administrativo de interés público fácilmente puede
obviar las modalidades de selección del contratista contempladas en la Ley 80 de 1993 y la Ley
1150 de 2007, ya que el Decreto Reglamentario 777 de 1992 del artículo 355 de la Constitución
Nacional, no contempla el principio de selección objetiva y no da la posibilidad de aplicación de
los criterios de selección objetiva. Por este motivo, el convenio administrativo de interés público
se podría convertir en una modalidad de contratación directa, que no buscaría a la persona
jurídica o natural, idónea para ejecutar la actividad sin ánimo de lucro.
Cuando se malinterpreta el sentido de la norma citada, se viola el principio de selección
objetiva que busca que la contratación del Estado se realice de forma transparente, evitando de tal
2 Teniendo como referencia el modelo de Metodología de la Investigación PICE, de la Facultad de Administración de Empresas (2013).
11
forma la corrupción que carcome los recursos públicos. Cuando se aparta del principio de
selección objetiva, se permite entonces, el incremento de los niveles de corrupción, pudiéndose
caer en el error de contratar servicios no permitidos por la norma y con personas naturales o
jurídicas que carecen de idoneidad, por no reunir el perfil requerido.
1.2 Formulación de Pregunta de Investigación
¿Qué criterios inciden en la garantía del principio de selección objetiva en la celebración
de convenios administrativos de interés público a la luz de lo establecido en el artículo 355 inciso
2 de la Constitución Política de Colombia y que están en concordancia con los principios de la
contratación estatal?
1.3 Objetivos
1.3.1. Objetivo General.
Determinar los criterios que garantizan el principio de selección objetiva en la celebración
de convenios administrativos de interés público a la luz de lo establecido en el artículo 355 inciso
2 de la Constitución Política de Colombia y sus decretos reglamentarios en relación con los
principios de la contratación estatal.
1.3.2. Objetivos Específicos
Elaborar un compendio referencial del trasfondo histórico de la contratación estatal en la
ejecución de los planes de desarrollo Nacionales, Departamentales y Municipales y su incidencia
en la conformación de los convenios administrativos de interés público, como figura jurídica.
Analizar los convenios administrativos de interés público y sus principales características
en relación con la contratación estatal.
12
Identificar la aplicación del principio de selección objetiva en la celebración de convenios
administrativos de interés público en la contratación estatal.
Formular una propuesta de mejoramiento de los mecanismos de selección del contratista,
derivados del artículo 355 de la Constitución Política de Colombia y sus decretos reglamentarios
para garantizar la aplicación del principio de selección objetiva en la contratación estatal.
1.4 Justificación
El principio de la selección objetiva se define como aquella en la cual “La escogencia del
contratista se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin
tener en consideración factores de afecto o de interés y en general, cualquier clase de motivación
subjetiva” (Ley 1150, 2007). Con este principio se premia la oferta más favorable y se prohíbe
privilegiar los intereses particulares sobre los fines de la entidad. En los convenios
administrativos de interés público derivados del artículo 355 de la Constitución y sus decretos
reglamentarios, no existe una metodología o procedimiento para la selección de la oferta más
favorable a los intereses de la entidad. Esto es que las ofertas deben atender las etapas de
planeación y selección determinadas por la entidad pública contratante si cumple con las
condiciones mínimas de experiencia, capacidad jurídica y solvencia financiera, por tanto,
únicamente aquellas que pasen este primer filtro serán objeto de evaluación y así poder establecer
la mejor oferta a los intereses de la entidad.
El presente estudio pretende hacer un análisis del vacío jurídico de la gestión pública en
que se halla la selección objetiva para oferentes de este tipo de convenios y propone una
metodología que sirva para establecer unos parámetros que garanticen la aplicación del principio
de selección objetiva, esperando con esto, aportar a la discusión académica en torno al tema
jurídico que suscita el Articulo 355 de la Constitución Política y su incidencia en la disminución
de la corrupción política y administrativa de las entidades públicas y privadas afectando el
ejercicio de la gestión pública.
El poder determinar los criterios que garantizan el principio de selección objetiva en la
celebración de convenios administrativos de interés público en el marco de la contratación estatal
13
y a la luz del artículo 355 inciso 2 de la Constitución Política de Colombia y sus decretos
reglamentarios, mediante los procesos y procedimientos de la contratación estatal, publicados a
través de un estudio investigativo, ayudará a recuperar la gestión pública.
2. MARCO REFERENCIAL
2.1 Antecedentes
En la revisión bibliográfica se encuentra una reconocida y vasta legislación que permite la
jurisprudencia y la doctrina, en la aplicación de los principios de la contratación estatal, en que
“la Administración Pública, para la realización de los fines del Estado, no sólo adquiere los
bienes y servicios necesarios mediante la técnica de los actos administrativos, sino que cada vez
con mayor frecuencia, interviene en el tráfico jurídico a través de la institución contractual” . (Gil
Escobar, 1990).
Sin embargo, el tema de los contratos administrativos es la materia que más polémica ha
suscitado en el Derecho y en la práctica. El criterio jurídico que se adopte será determinante para
comprender las demás instituciones relacionadas, tales como los derechos reales administrativos,
la responsabilidad patrimonial de Estado, el acto administrativo o la función pública misma, entre
otros. En la práctica, múltiples son las controversias y no pocos los perjuicios que se han
ocasionado cuando no se tiene claro que la finalidad de los contratos estatales no puede ser otra
que la de constituirse en un instrumento al servicio del interés público. Como bien sostiene la
Corte Constitucional, “el estudio de la contratación estatal debe inscribirse en los principios
axiológicos del Estado Social de Derecho, que irradian todas las disposiciones contractuales
previstas en la Constitución.” (Sentencia C-449, 1992).
Augusto Ramón Chávez en su libro “Los convenios de la administración: entre la gestión
pública y la actividad contractual” señala que: “...Puede considerarse válido sustentar que el seno
del Estado contemporáneo, de su papel en la sociedad de hoy y específicamente en el consagra
por la Constitución Política de 1991, se hace necesario identificar conceptualmente y
contextualizar jurídicamente los mecanismos de asociación de esfuerzos entre el Estado y ciertos
14
sectores de la sociedad civil asumidos para el logro de intereses generales y comunes a las dos
instancias, que cobran una mayor vida en el nuevo universo de lo público, haciendo el esfuerzo
académico por explorar sus manifestaciones especificas en el ordenamiento actual (..) siendo los
convenios administrativos negocios jurídicos de carácter convencional, se distinguen
sustancialmente de la figura del contrato administrativo o estatal, el cual es también un acuerdo
de voluntades celebrado con particulares, porque en los primeros no se plantea una
contraposición de intereses entre las partes contratantes, mientras que ello si ocurre en los
últimos.” (Augusto Ramón 2008).
En los contratos de la Administración Pública una de las partes es un sujeto privilegiado
revestido de ciertas prerrogativas que el derecho le otorga para la realización del interés público
lo que conlleva que este contrato tenga características propias y específicas, de ahí la existencia
de una normatividad especial para regular determinados aspectos de los contratos estatales. En
necesario, sin embargo, reconocer como hecho irrefutable que la practica contractual por su
multiplicidad de formas y variables resulta imposible de enmarcar en disposiciones únicas, por lo
que la ley estableció una serie de principios rectores que buscan encuadrar muchos eventos,
presentes y futuros con lo cual lo cambiante de la contratación se encasillaría en las normas
positivas sin necesidad de cambios legislativos frente a nuevos fenómenos. (Luis Guillermo
Dávila, 2001)
Estos principios, según la Ley 80, son el de transparencia o publicidad que busca hacer
posible la controversia; el de la responsabilidad que compromete al servidor público y a su
patrimonio en el manejo de sus obligaciones, y el de economía o celeridad, que pretende evitar
los trámites innecesarios en la escogencia del contratista o en la celebración y ejecución del
contrato.
Es en este sentido que una investigación, basada en una exhaustiva revisión bibliográfica
pueda comprender todas las etapas del proceso contractual, desde la previa hasta la pos-
contractual, con un gran número de parámetros que garanticen el principio de la selección
objetiva, para utilizar y adecuar de acuerdo con las necesidades específicas de cada tipo de
contrato en la gestión pública.
15
Este estudio se constituye así en una invaluable herramienta para los estudiantes de
Administración de Empresas y la Gestión pública, los servidores públicos de todos los niveles y
para la ciudadanía en general. Y si bien es cierto que tanto los departamentos y los municipios
pueden regular lo relacionado con la formación, adjudicación y celebración de los contratos, en
virtud de su autonomía territorial, también lo es que las normas que dicten deben respetar en su
integridad los principios y las reglas del Estatuto General de Contratación; por tanto será un
importante auxiliar para gobernadores y alcaldes municipales, los cuales a veces se ven obligados
a actuar sin la debida información que les impida incurrir en errores o en los denominados
"delitos contra la administración pública" donde existe un bien jurídico genérico que abarca el
conjunto de actividades que constituyen un ejercicio correcto de la función pública, y otro bien
jurídico particular o específico, conformado por cada una de tales actividades, o por lo menos de
las más importantes desde el punto de vista de la relación administración-ciudadanos, que
necesariamente también debe verse afectada por la realización típica. Si, como ya se dijo, lo
protegido en estos delitos no es la organización administrativa como tal sino el correcto ejercicio
de la función pública, debe descartarse que el interés jurídicamente protegido mediante el tipo de
"interés indebido en la celebración de contratos" previsto en el art. 409 del C.P., esté constituido
por la "ética del funcionario" en los procesos de celebración y/o adjudicación de contratos, como
lo plantea algún sector de la doctrina nacional.(Pacheco Osorio, 1978) Mucho menos puede
afirmarse que lo protegido es "el quebrantamiento de un deber de honestidad y de moralidad
pública" o "la imagen de la administración pública", como también suele entenderse a veces.( Tal
es la posición mantenida por reiterada doctrina de la Corte Suprema de Justicia, como puede
apreciarse en la sentencia del 3 de diciembre de 1999.)
En realidad, a quien corresponde velar por la "buena imagen" de la administración no es al
derecho penal sino a la organización administrativa interna. La preocupación del derecho penal
en tales aspectos terminaría convirtiendo en delito cualquier acto que deteriore la imagen de la
administración o cualquier incumplimiento de los deberes de imparcialidad o fidelidad propios
del cargo, como si el fin de la intervención punitiva estatal fuera el de proteger la organización
administrativa como tal y no la función pública que la sustenta.
La misión del derecho penal en este campo se reduce a la protección del correcto ejercicio
público en el concreto campo de la celebración de los contratos, que los servidores públicos han
16
de ejercitar conforme al interés general y no el particular.( J. O. Santofimio Gamboa) Luego, los
delitos (art. 409 del C.P.) se presentan no sólo como un medio de defensa del ciudadano frente a
un perjuicio que le causa el acto de la administración, sino también como un medio de protección
de un abstracto interés que toda la sociedad tiene por la objetividad e imparcialidad en la
celebración de los contratos por parte de la administración pública, lo cual permite afirmar que el
delito se presenta tanto cuando de la celebración del contrato se pueda derivar un perjuicio para
alguien, como cuando de la misma situación se pueda generar una injusta ventaja o beneficio. (E.
Octavio de Toledo) El interés del servidor público en la obtención de tal perjuicio particular o
beneficio injusto, es precisamente uno de los factores que califica el acto como "indebido", en
tanto lesivo de las exigencias de objetividad e imparcialidad que debe caracterizar la
participación del servidor público en una contratación u operación de carácter oficial.
Por supuesto que si en la celebración o adjudicación de un contrato o en la operación
administrativa prevalecen el interés general y la objetividad e imparcialidad de los funcionarios
intervinientes, ello redundará en una mejor imagen de la administración frente a los
administrados, pero ello no significa bajo ningún punto de vista que lo protegido sea entonces la
"buena imagen" de la administración. Como señala Asúa Batarrita, "Las referencias al 'prestigio'
o a la 'dignidad' pueden resultar equívocas si no se les asocia a lo que debe ser la fuente del
prestigio institucional, esto es, su adecuado funcionamiento conforme a los parámetros
constitucionales. De otra forma se convierten en fórmulas vacías que pueden servir de coartada
para defender la intangibilidad de ciertos espacios de poder. El prestigio y la confianza de la
generalidad en sus instituciones deben entenderse como efecto derivado del correcto
funcionamiento de la actuación administrativa. Un prestigio a costa del ocultamiento de
irregularidades, o una confianza del público ignorante de los niveles de corrupción interna,
pueden ser funcionales para el desarrollo de un sistema opaco, lo cual precisamente es lo
contrario a las exigencias de transparencia y de sumisión a la legalidad impuestas por la
Constitución. La importancia de ese efecto de confianza en las instituciones debe ser tomada en
cuenta para valorar la gravedad de los efectos de la conducta delictiva, pero en sí mismo no es el
objeto de tutela en sentido jurídico penal". (A. Asúa Batarrita)
Es perfectamente imaginable el caso en el cual un contrato celebrado en forma legal redunde
en beneficio del interés general, y sin embargo ello no implique una imagen favorable de la
17
administración. Así sucedería, por ejemplo, con un hipotético contrato adjudicado a la propuesta
más conveniente desde el punto de vista del servicio público (escogencia objetiva), pero en el que
se dio la irregularidad consistente en que uno de los funcionarios intervinientes en la adjudicación
del mismo no se declaró impedido, existiendo razones para ello; igual cosa sucedería si la
irregularidad consistió en que un funcionario insultó y trató de forma descortés a alguno de los
proponentes, etc.
En tales situaciones la imagen de la administración pública se ve afectada por cuanto los
funcionarios no han cumplido con los deberes propios del cargo, que para el caso serían los de
declararse impedidos y tratar respetuosamente a todos los ciudadanos en general. Sin embargo,
pese a la mala imagen que en casos como los mencionados se proyecta, no puede decirse que
tales personas hayan realizado conductas penalmente relevantes, pues en ninguno de los
supuestos mencionados se lesiona o pone en efectivo peligro la función pública misma (art. 11
C.P.), concretada en este caso en el interés general porque los contratos se adjudiquen a las
propuestas que en mayor medida garanticen la correcta prestación del servicio público que se
pretenda a través del respectivo contrato.
Ahora bien, tales conductas, aunque no punibles, sí podrán ser objeto de reprobación desde el
punto de vista administrativo, pues si tenemos en cuenta ya no la prestación del servicio público
sino la organización administrativa misma, sin duda comportamientos como los anteriormente
descritos pueden afectar el orden interno necesario para garantizar que efectivamente se cumpla
con los fines que justifican la existencia misma de la administración. El funcionario que no se
declara impedido cuando el proponente es un amigo íntimo, al igual que aquél que maltrata de
palabra a uno de los proponentes, podrá ser sancionado disciplinariamente por el incumplimiento
de sus deberes para con la administración pero no castigado penalmente pues al fin de cuentas no
ha incumplido su deber para con los administrados, cual es el de celebrar el contrato que en
mayor grado garantice un correcto ejercicio del servicio público y la protección del interés
general.
18
2.2 Marco Teórico
La Constitución Nacional en su Artículo 355 determina que “ninguna de las ramas u
órganos del Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o
jurídicas de Derecho privado.” y que “el Gobierno, en los niveles nacional, departamental,
distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con
entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar
programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales
de Desarrollo. Y El Gobierno Nacional reglamentará la materia. “
En el citado artículo se desarrolla en el inciso segundo el fundamento de los convenios de
apoyo a la gestión, donde establece el marco para la celebración de convenios con entidades
privadas sin ánimo de lucro, siempre y cuando se atienda el interés general y se apoye la gestión
que estas entidades realizan en beneficio de un grupo poblacional desprotegido al no recibir la
atención del estado.
Por otra parte, el Decreto Nacional 777 de 1992 que reglamentó la celebración de los
contratos a que refiere el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política, dice de estos
contratos, que en desarrollo de lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 355 de la
Constitución Política, los contratos que celebren la Nación, los Departamentos, Distritos y
Municipios con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, tienen el
propósito de impulsar programas y actividades de interés público. Esta situación dio origen al
Decreto Nacional 2459 de 1993 por el cual se adoptaron disposiciones en relación con los
contratos a que se refiere el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política.
José Vicente Blanco (2006), autor de “La evasión de la licitación a través del Decreto 777
de 1992”, se refiere a la Contratación Estatal en Colombia y hace un recuento histórico para
quienes no conocieron en detalle la Constitución de 1886, y dice que “es conveniente recordar
que el artículo 355 surgió como una alternativa a la prohibición de los nefastos auxilios
parlamentarios, figura esta que permitía que los congresistas dispusieran con alto grado de
libertad de importantes sumas de dinero que destinaban al apoyo de actividades de interés general
y que normalmente se canalizaban a través de instituciones sin ánimo de lucro, muchas de las
19
cuales pertenecían a ellos mismos (por interpuestas personas) o a sus grupos políticos, lo que
traía como consecuencia que los auxilios terminaban enriqueciendo bolsillos particulares sin
lograr la finalidad para la cual estaban instituidos.” En su reemplazo, la Constitución de 1991
creó una forma especial de contratación contenida en el artículo 355 destinada a apoyar
actividades de interés general realizadas por los particulares a través de entidades sin ánimo de
lucro. La reglamentación de estos contratos se le encomendó al Gobierno, habiéndose expedido
en el año de 1992 el famoso Decreto 777 que fue reformado por el Decreto 1403 de 1992 y por el
Decreto 2459 de 1993. Estos decretos crean una forma especial de contratación regida por el
Derecho privado en lo no regulado en ellos, lo que implica que la selección del contratista se hace
de manera directa.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 777 de 1992 estableció cuales contratos se
encontraban excluidos de este régimen especial mencionando entre los excluidos aquellos "que
las entidades públicas celebren con personas privadas sin ánimo de lucro, cuando los mismos
impliquen una contraprestación directa a favor de la entidad pública y que por lo tanto
podrían celebrarse con personas naturales o jurídicas privadas con ánimo de lucro, de
acuerdo con las normas sobre contratación vigentes".
Por lo tanto, para entender el concepto anterior hay que explicar qué se entiende por
contratos que "impliquen una contraprestación directa a favor de la entidad pública" y para ello es
bueno recordar que los contratos ordinarios (los regidos por la Ley 80 de 1993) se caracterizan
porque el objeto del mismo implica la existencia de contraprestaciones mutuas pues, por un lado,
el particular cumple con una obligación de dar o hacer a favor de la entidad, mientras que la
entidad le paga al contratista por la prestación realizada. En el contrato de obra es claro que el
contratista está realizando una actividad (construir una obra) para entregarla a la entidad a cambio
de una remuneración, lo que quiere decir, que el objeto del contrato implica una contraprestación
a favor de la entidad consistente en la obra que se ejecuta a su favor (Blanco, 2008).
Nixon Torres Cárcamo (2013) en “Los Convenios como una burla desmedida a los
principios del Régimen de Contratación Estatal y al Artículo 355 Constitucional” refiriéndose a
la corrupción política y administrativa dice que “ha sido titánica la lucha por la transparencia en
la ejecución de los presupuestos de las entidades públicas en el orden Nacional y en el Orden
Territorial, para evitar que a través de figuras laxas del orden jurídico contractual se vulneren las
20
disposiciones del texto Constitucional con implicaciones económicas en las finanzas del Estado,
que en nuestra constitución política actual, se prohíbe decretar auxilios a favor de terceros
privados, tal y como lo señala el Artículo 355 Superior ”Ninguna de las ramas u órganos del
poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de
Derecho privado. El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá,
con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo
de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés
público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno
Nacional reglamentará la materia”.
El Dr. Oscar Javier Fonseca Gómez (2012), autor de “Los convenios de asociación – una
mirada desde el estatuto contractual y el Distrito Capital- Universidad Nacional de Colombia”,
habla de la contratación de las entidades sin ánimo de lucro con el Estado Colombiano y dice que
“es un tema con varios antecedentes históricos y con una regulación normativa precaria que parte
del Artículo 355 de la Constitución Nacional de 1991, pasando por los decretos 777 de 1992 y
1403 de 1992, por lo que las tales normas nacieron a la vida jurídica antes de la ley 80 de 1993,
asemejándose a una contratación directa, sin ser una causal taxativa, con un régimen propio, que
abrió la puerta a la contratación con particulares sin agotar las etapas propias de la escogencia de
contratistas y no se ha creado un procedimiento claro que permita entender su aplicación”, razón
por la cual este trabajo busca analizar el alcance de los convenios de asociación y sus
características desde el estatuto contractual, pasando por la selección objetiva, evidenciando las
posibles controversias en el ejercicio de tal modalidad y llegando a un caso particular de
contratación, los convenios administrativos de interés público.
2.2.1. El Contrato
Según el profesor Guillermo Ospina Fernández (1987), «es el concurso real de las
voluntades de dos o más personas encaminado a la creación de obligaciones. Esta fuente es, pues,
un acto jurídico típico y caracterizado, puesto que sus efectos se producen en razón de la voluntad
de los agentes».
21
Los contratos como negocios jurídicos que son, demandan en su estructura de ciertos
elementos constitutivos, los cuales distinguen en cada uno de ellos las cosas que son de su
esencia, de su naturaleza y las puramente accidentales.
Serán de su esencia aquellas cosas sin las cuales o no producen efecto alguno o degeneran
en otro contrato diferente; serán de la naturaleza del mismo las que sin serles esenciales se
entienden pertenecerles, sin necesidad de cláusula especial, y accidentales, las que aun no siendo
esenciales o naturales le son agregadas mediante cláusulas diversas. Igualmente esta serie de
negocios requieren, para constituirse en obligaciones, de capacidad en las partes de cada relación,
el consentimiento libre de vicios, un objeto y una causa lícita.
Así pues, los contratos que celebren las entidades estatales, como los convenios
administrativos, deben sujetarse primeramente a los requerimientos anteriores, que tienen su
origen en la legislación civil, y a otros de carácter particular que son naturales en ellos, tales
como:
1) Todos aquellos negocios jurídicos en los cuales intervenga como parte la administración
pública a nombre y en representación del Estado colombiano, entran en la órbita de conocimiento
de la Ley 80 de 1993 y sus posteriores reglamentaciones, y se entiende por entidades estatales,
todas y cada una de las organizaciones administrativas en las cuales el Estado se encuentra
sectorizado para el cabal cumplimiento de sus objetivos, esto es en las tres ramas del poder
público, y los órganos autónomos y de control previstos constitucionalmente. Del mismo modo
en la rama ejecutiva del poder público, tanto en el sector central como en el descentralizado
territorialmente y por servicios, de modo tal que, salvo las excepciones contenidas en el mismo
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, como en leyes especiales, la regla
general consiste en que todos los acuerdos de voluntad que suscriban las entidades estatales se
someten a las disposiciones contenidas en este Estatuto.
2) Si dichos acuerdos de voluntad, implican el cumplimiento de obligaciones de dar, hacer o
no hacer a cargo de las partes contratantes se considerarán como contratos estatales. Ahora bien,
si tales acuerdos simplemente enmarcan meras intencionalidades, o compromisos que no
contengan obligaciones directas de dar, hacer o no hacer, estaremos en presencia de convenios
estatales, los que se desarrollarán para su ejecución a través de los contratos estatales, que se
22
lleguen a suscribir en el marco de los anteriores. De cualquier manera, tanto unos como otros se
deberán sujetar a las reglamentaciones civiles y comerciales existentes, y especialmente a los
contenidos normativos de la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios, en especial aquellos
que a título enunciativo define el artículo 32 de la precitada ley, que son: a) El contrato de obra;
b) El contrato de consultoría; c) El contrato de prestación de servicios; d) El contrato de
Concesión, y e) Los encargos fiduciarios y la fiducia pública.
3) Los servidores públicos, entendidos éstos como las personas naturales que prestan sus
servicios dependientes de las entidades estatales, serán quienes por mandato legal o a través de
delegación actúen en representación de la Administración Pública, siendo ésta una de las partes
en la relación contractual frente a los particulares o a la misma administración, en el caso de los
contratos interadministrativos. En cuanto a este aspecto la Ley 80 de 1993, en su artículo 12
otorga la posibilidad a los jefes y representantes legales de las entidades estatales de delegar total
o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de
licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñan cargos del nivel directivo o
ejecutivo o en sus equivalentes. Esta posibilidad fue complementada mediante el artículo 37 del
Decreto 2150 de 1995 en el sentido de que tal delegación puede conferirse sin consideración a la
naturaleza o cuantía de los contratos. Ello incluye las facultades de adjudicar y celebrar contratos
por parte de los delegatarios, cosa que no sucede cuando se trata de la desconcentración de
funciones, conforme a la prohibición expresa contenida en el inciso 2º, del artículo 7º, del
Decreto 679 de 1994, que limita la atribución de competencia para efectos de la expedición de los
distintos actos en los procedimientos contractuales de selección por parte de dichos funcionarios,
menos los ya comentados. Para una mejor comprensión de las delimitaciones conceptuales entre
desconcentración y delegación administrativa es pertinente observar el contenido que precisa
cada una de ellas, manifestado en los artículos 8º, y 9º, de la Ley 489 de 1998.
4) Los fines de la contratación estatal serán el cumplimiento de los fines estatales
consagrados en la Constitución Política, las leyes, los planes de ordenamiento territorial, los
planes de desarrollo y los respectivos presupuestos, así como la continua y eficiente prestación de
los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. Consagra
el artículo 2º constitucional, como fines esenciales del Estado: Servir a la comunidad, promover
la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
23
consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo. A su turno el artículo 4º de la Ley 489 de 1998, preceptúa como
finalidades de la función administrativa la satisfacción de las necesidades generales de todos los
habitantes conforme a los principios, finalidades y cometidos consagrados en la Constitución
Política.
5) Los derechos y deberes tanto de las entidades estatales como de los contratistas son el eje
fundamental de la relación contractual, razón por la cual deben observar las partes de manera
rigurosa los principios de transparencia, economía, responsabilidad, y en especial la ecuación,
antes denominada equilibrio contractual, y el deber de selección objetiva. Debe distinguirse en
los contratos estatales, según el objeto de los mismos, su tratamiento frente al contratista, ya sean
de los estipulados a título enunciativo o no, siendo los primeros aquellos respecto de los cuales la
ley ha dispuesto la inclusión de potestades unilaterales a través de las denominadas cláusulas
excepcionales, que son: La interpretación, la modificación y la terminación unilaterales, así como
los principios de caducidad y de reversión, cláusulas que aun cuando no se consignen
expresamente en los textos contractuales se entienden pactadas. Serán entonces del segundo tipo
aquellos exentos de las precitadas cláusulas, y que tienen su origen en el derecho común, y se
rigen conforme a aquel y a lo pactado por las partes en ejercicio de su autonomía de voluntad.
6) Resulta de especial importancia considerar aquí que los contratos estatales se
perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y estos se elevan a
escrito, según lo ha preceptuado el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, más sin embrago y por
interpretación extensiva efectuada por el Honorable Consejo de Estado (Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sec. Tercera, Auto de ene. 27/00. Exp. 14.935. C. P. Germán Rodríguez
Villamizar), se requiere adicionalmente para su perfeccionamiento el correspondiente Registro
Presupuestal, como lo demanda el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, Ley Orgánica del
Presupuesto. Por tanto hasta que este último requisito no se haya cumplido en aplicación de los
recursos comprometidos a través de un acuerdo de negocio por parte del Estado, no puede
reputarse el perfeccionamiento del mismo.
24
2.2.2. Entidades estatales
Con el fin de unificar conceptos de aplicación para el tratamiento que debe otorgarse a las
diferentes instituciones, cargos y lugares se ha optado por dar el siguiente tratamiento a los
mismos:
a) Respecto de las entidades estatales determinadas en el artículo 2º, numeral 1º, de la Ley
80 de 1993, se considera adecuado describirlas genéricamente como El (entidad estatal), para que
frente a cada caso en particular se reemplace por la entidad correspondiente; así por ejemplo: El
departamento del Quindío, el municipio de San Gil, el Distrito Turístico de Cartagena, etc.;
b) En cuanto a quienes efectúan el compromiso a través de la suscripción de los contratos, se
considera más prudente darles el tratamiento de Ordenadores de Gasto, como efectivamente lo
son, bien sea por designación en el cargo de jefes de las entidades estatales, o delegación de los
mismos. Por tanto se tendrá de manera general como El Señor (ordenador de gasto o su
delegado) para que igualmente frente a cada situación individual se anote el cargo del servidor
público que teniendo la competencia, efectúe el compromiso. Por ej.: El Gobernador de Nariño,
El alcalde de Tamalameque, el Contralor Distrital de Bogotá, etc.;
c) Como quiera que en las entidades estatales existen dependencias que cuentan dentro de
sus funciones las de adelantar los procesos de selección de Contratistas, y que no cuentan todas
las entidades con una denominación uniforme para aquellas, se cree conveniente darles el
tratamiento de unidades ejecutoras responsables, ya sean éstas secretarías, departamentos
administrativos, oficinas, divisiones, unidades, etc. E igualmente, a los servidores que se
encuentran al frente de estas como: El Señor (jefe de la unidad ejecutora responsable) para que de
igual modo se consigne el cargo al cual corresponde. Por. ej.: El señor secretario de obras
públicas, el señor jefe de planeación, la señora jefe de la oficina administrativa, el señor
coordinador de la unidad de adquisiciones y compras, etc., y
d) n cuanto hace referencia al lugar y fecha, como resulta más que lógico se trata de anotar el
sitio que se tiene como domicilio contractual, o en donde se adelantarán los trámites respectivos o
se realizará la obra o la entrega del bien o prestación del servicio, e igualmente la fecha en la cual
tendrá lugar el evento referido.
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2.2.3. La selección objetiva en la contratación
Uno de los principios más importantes que señaló la Ley 1150 de 2007, es el referente a la
selección objetiva. Este indica que "la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la
entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en
general, cualquier clase de motivación subjetiva".
Bajo este parámetro el legislador quiso dejar a un lado cualquier tipo de elección subjetiva
que llevará a situaciones a favor de una u otra parte. La selección objetiva a su vez, busca que la
entidad al momento de hacer la escogencia de las circunstancias más favorables debe tener en
cuenta la capacidad jurídica, la experiencia, capacidad financiera y de organización que presenten
los proponentes al momento de querer contratar con la entidad.
Dichos requisitos deben ser proporcionales con el tipo y la cuantía del contrato a realizar,
al mismo tiempo deben ser probadas con la respectiva documentación, lo que hace que la entidad
pueda tener la certeza que los proponentes podrán realizar el contrato en las condiciones
plasmadas en el pliego de condiciones. Junto a esto, la norma determina cuál es la oferta más
favorable, al decir que es aquella que resulte ser más ventajosa para la entidad "sin que la
favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en los pliegos de condiciones".
Sin embargo, los tratadistas concuerdan al señalar que la realización de la obra en el
menor tiempo posible o en un inferior costo, no es suficiente para constituirse como la oferta más
ventajosa. Según la ley, la entidad deberá analizar cada uno de los factores y realizar una
ponderación para determinar las condiciones más favorables.
El legislador, al querer plasmar su querer en la selección objetiva, busco hacer cumplir el
principio de transparencia, economía y responsabilidad, todos consagrados en el estatuto de
contratación.
Siendo así las cosas, dicho factor, juega un papel importante en la contratación, puesto
que con el se garantiza el cumpliendo del interés público. Su violación ha hecho que diversos
funcionarios sean sancionados disciplinariamente, o en algunos enviados a la cárcel como el ex
contralor de Bogotá Miguel Ángel Morales Russi.
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2.2.4. Los convenios
En principio se puede decir que la palabra Convenio, tiene varias acepciones, entre las
cuales se destacan: "Es el concierto de voluntades, expresado en convención, pacto, contrato,
tratado o ajuste. Sinónimo de cualquiera de estos vocablos que implican acuerdo, por la
elasticidad y uso generalizado que a convenio se le da; no obstante las diferenciaciones técnicas
que en cada remisión se concretan" (Guillermo Cabanellas, 1997). En el diccionario en línea se
ha definido como: “el Acuerdo entre dos o más grupos sociales o instituciones por el que ambas
partes aceptan una serie de condiciones y derechos. Documento legal en que figura este acuerdo,
firmado por representantes de las dos partes (Diccionario en línea:
http://es.thefreedictionary.com/convenio).
La Secretaría General de la Alcaldía Mayor (2008), indicó que la doctrina ha tenido en
cuenta la finalidad que pretende el acuerdo de voluntades, de tal manera que si estamos frente a
un acto jurídico generador de obligaciones con regulación de intereses opuestos (particulares o
unilaterales) estamos haciendo referencia a un contrato y si se pretende con el acuerdo cumplir
con una obligación de orden legal (para el cumplimiento de fines comunes), estaremos frente a un
Convenio.
Indica dicho concepto que todos aquellos acuerdos de voluntades celebrados por la
entidad con personas de derecho público o privado, que tienen por objeto el cumplimiento de las
obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias de la entidad, para el logro de objetivos
comunes. Los Convenios pueden no tener un contenido patrimonial, en términos generales y en
ellos no se persigue un interés puramente económico. Con ellos se busca primordialmente
cumplir con objetivos de carácter general, ya sean estos sociales, culturales o de colaboración
estratégica.
2.2.5. Convenios especiales de cooperación
Se pueden celebrar Convenios de Cooperación, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo
6º del Decreto 393 de 1991, por medio del cual se dictan normas sobre asociación para
actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, así:
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"Para adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de
tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán celebrar con los particulares
convenios especiales de cooperación, que no darán lugar al nacimiento de una nueva persona
jurídica. En virtud de estos convenios las personas que los celebren aportan recursos de distinto
tipo para facilitar, fomentar, desarrollar y alcanzar en común algunos de los propósitos
contemplados en el artículo 2”.
En este tipo de convenios, no existe régimen de solidaridad entre las personas que lo
celebren, pues cada una responderá por las obligaciones que específicamente asume en virtud del
convenio.
2.2.6. Convenios de asociación:
Los Convenios de Asociación, están definidos en el Art. 96 de la ley 489 de 1998 el cual
dispone que: “…Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo
podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución,
asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de
asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en
relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley. Los convenios de
asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto,
término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se
consideren pertinentes…".
Nótese que la base constitucional de los convenios de asociación está dada por el Art. 355
de la Constitución Nacional, razón por la cual toda la normativa, también se aplica a los
convenios de asociación.
No hay antecedente que esta clase de acuerdo de voluntades esté codificado dentro de
algún Estatuto Contractual, su regulación tiene su génesis en la ley y se soporta en la
Constitución Nacional, sin embargo, hasta el momento solamente se ha intentado hacer
diferenciaciones por los operadores jurídicos de paso de la entidad que autorizaba su celebración
de los convenios, por citar un ejemplo, la Secretaría de Gobierno Distrital de Bogotá, quienes han
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terminado confundiendo los conceptos jurídicos y han terminado emitiendo directrices que van
más allá de sus competencias y enredaron el tema de los convenios de asociación al punto de
emitir un decreto distrital (Alcaldía, 2010) para la autorización de la celebración de tales
convenios, con ingredientes propios de la contratación estatal, que serán analizados en el estudio
propuesto.
2.3 Marco Conceptual
Acta: Documento que suscriben el contratista y el interventor o supervisor, cuyo objeto es dejar
constancia de un acto contractual o describir lo tratado en una reunión o visita, mencionando los
compromisos y tareas pactadas e indicando el responsable de cada uno de ellas y el plazo para su
ejecución.
Acta de cambio de interventor y/o Supervisor. Documento que suscriben el interventor y/o
supervisor entrante y el saliente, cuyo objeto es dejar constancia del cambio del interventor y/o
supervisor, indicando el estado del proyecto y un balance a la fecha de todos los pagos, trámites,
documentos y asuntos pendientes.
Acta de iniciación. Documento que suscriben el Interventor y/o supervisor y el Contratista en el
cual se estipula la fecha de iniciación del contrato. A partir de dicha fecha se comienza a
contabilizar el plazo y se establece la fecha última para la entrega de lo pactado en el objeto del
contrato.
Acta de liquidación. Documento suscrito por el ordenador del gasto, el contratista y el
interventor o supervisor donde reposa el corte final de cuentas entre las partes. En ella deberá
constar el valor inicial y final ejecutado, los acuerdos, ajustes, revisiones, reconocimientos,
conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin al contrato y poder
declararse a paz y salvo. Además se informa sobre los plazos, prorrogas, adiciones, actas legales
y financieras tramitadas, pólizas y garantías suscritas.
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Acta de recibo final. Documento mediante el cual el contratista hace entrega y el Interventor y/o
supervisor recibe a satisfacción los bienes, las obras, o los servicios objeto del contrato.
Adición Contractual. Acuerdo celebrado entre la entidad contratante y el contratista para
ampliar el valor de un contrato, cuando se requiera para garantizar la buena ejecución de los
trabajos y el logro del fin perseguido con la contratación.
Anticipo. Son recursos públicos entregados por la entidad contratante al contratista, quien se
obliga a destinarlos en forma exclusiva a la ejecución del contrato, de acuerdo con el programa de
inversión aprobado por la interventoría y/o supervisión, bajo su supervisión y vigilancia.
Avance del contrato. Relación controlada del progreso de las actividades tendientes al
cumplimiento de un acuerdo contractual.
Certificado de disponibilidad presupuestal (CDP). Documento expedido por el responsable
del presupuesto, mediante el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal
disponible, libre de toda afectación presupuestal y suficiente para respaldar los actos
administrativos con los cuales se ejecuta el presupuesto o se hace la apropiación presupuestal.
Registro Presupuestal de Compromiso (RP). Monto de recursos que respalda el cumplimiento
o pago de las obligaciones o compromisos adquiridos de conformidad con la Ley, y que
correspondan o desarrollen el objeto de la apropiación afectada.
Consultor. Persona natural o jurídica, Consorcio o unión temporal a quien se le ha adjudicado un
contrato de consultoría, como es el caso de estudios y diseños para proyectos o estudios de
diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos.
Contratista. Persona natural o jurídica, Consorcio o unión temporal a quien se le ha adjudicado
mediante proceso de licitación pública, convocatoria, concurso o contratación directa y con quien
se celebra el respectivo contrato. El contratista puede ser constructor y/o consultor y/o proveedor
y/o prestador del servicio, entre otros.
Contrato. Acuerdo celebrado entre la entidad pública y el oferente favorecido con la
adjudicación de una convocatoria, concurso de méritos, invitación, licitación pública o
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contratación directa, en el cual se fijan los valores, cantidades y pautas que rigen la naturaleza de
los trabajos, derechos y obligaciones de las partes y los plazos para su liquidación.
Convenio. Acuerdo suscrito entre dos o más personas jurídicas de derecho público o entre una o
varias entidades públicas y una o varias personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro, tendiente
a aunar esfuerzos para el logro de un objetivo común.
Contrato de prestación de servicios. Acuerdo que se suscribe para apoyo a la gestión
administrativa, se realizarán cuando se trate de fines específicos o no hubiere personal de planta
suficiente para prestar el servicio a contratar.
Contrato de Consultoría. Acuerdo celebrado con un consultor, referido a los estudios y diseños
necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudio de diagnóstico, prefactibilidad o
factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de
coordinación, control y supervisión.
Contrato de Obra. Acuerdo celebrado con un contratista para la construcción, mantenimiento,
instalación y en general para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes
inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.
Contrato de Suministro. Acuerdo que se suscribe con un proveedor para el suministro de bienes
o maquinaria con el fin de ejecutar proyectos relacionados con el cumplimiento de la misión
institucional de las entidades.
Cuenta de anticipo. Cuenta bancaria especial que se abre con el valor total del anticipo que
entrega la entidad contratante, para ser manejada conjuntamente por el contratista y el interventor
y/o supervisor.
Interventor. Persona natural o jurídica externa a la entidad contratante, encargada de los
controles técnico, administrativo, financiero, ambiental y social, por medio de la vigilancia y
seguimiento al cumplimiento del contrato durante la ejecución de un proyecto.
Supervisor. Persona natural designada por la entidad contratante para ejercer los controles
técnico, administrativo, financiero, ambiental y social, por medio de la vigilancia y seguimiento
al cumplimiento del contrato durante la ejecución de un proyecto.
31
Orden de pago. Documento suscrito por el ordenador del gasto por medio del cual se efectúa el
pago por parte del Ministerio, al contratista / consultor / proveedor y/o prestador del servicio,
entre otros, por las labores ejecutadas durante el período respectivo y su liquidación de acuerdo
con la modalidad de pago acordada en el contrato.
Otrosí. Documento que se hace a un contrato o convenio para modificarlo, ya sea adicionando o
suprimiendo estipulaciones en él contenidas.
Plazo. Período comprendido entre la fecha de iniciación y el vencimiento del término para la
ejecución del contrato o de una de las etapas del contrato.
Valor final del contrato. Resultante de la suma de todos los pagos y deducciones efectuadas al
contratista, en el momento de hacer la liquidación del contrato, incluyendo los reajustes.
Vigencia. Término pactado en el contrato, equivalente al plazo para la ejecución de las
actividades, más el tiempo contractual pactado.
2.4 Marco Contextual
La Empresa Pública de Alcantarillado de Santander EMPAS S.A. ESP, es una Empresa de
Servicios Públicos domiciliarios y sus actividades complementarias, creada el 19 de Octubre de
2006 en la ciudad de Bucaramanga, como Sociedad Anónima, de carácter oficial, regida por la
Ley 142 de 1994. Cuenta con un personal de nómina de 192 empleados de los cuales 62
corresponden a la parte operativa de la Empresa y 130 a la parte administrativa. Actualmente se
encuentra ubicada en la Calle 24 N° 23-68 Barrio Alarcón. EMPAS S.A. E.S.P, cuenta con la
infraestructura y competencia técnica necesaria para garantizar el eficaz suministro de los
siguientes servicios:
• Disponibilidad del Servicio Público de Alcantarillado.
• Revisión de Proyectos de Alcantarillado.
• Autorización del Servicio de Alcantarillado.
• Construcción o Reposición de Acometidas de Alcantarillado.
32
• Alquiler de Maquinaría.
• Se debe justificar la celebración de los convenios interadministrativos de apoyo a la gestión
por esta entidad.
Plan Estratégico EMPAS S.A. E.S.P.
Objetivos Estrategias Corporativas Proyectos
OBJETIVO 1
Mantener y consolidar la
empresa pública de
alcantarillado de Santander s.a.
E.S.P., como líder en el manejo
integral del saneamiento básico
1. Adelantar acciones de
Planificación y Diseño para la
puesta en ejecución de Proyectos
de Alcantarillado, operación de
redes existentes y Plantas de
Tratamiento en los Municipios de
Bucaramanga, Floridablanca y
Girón
• Planeación, Diseño y Ejecución
de Proyectos.
• Operación de Redes de
Alcantarillado en los
Municipios de Bucaramanga,
Floridablanca y Girón.
• Operación de las Plantas de
Tratamiento de Aguas
Residuales en los Municipios
de Bucaramanga, Floridablanca
y Girón
2. Adelantar acciones tendientes al
fortalecimiento de herramientas de
gestión que soporten la toma de
decisiones acertadas en tiempo real
para lograr mayor eficiencia en la
Operación y el Mantenimiento de
las redes de alcantarillado
Inventario Geo-referenciado y
Modelamiento a través de un
Sistema de Información
Geográfica de las Redes de
Alcantarillado
OBJETIVO 2:
Realizar la gestión de proyectos
y/o construcción de obras y
acciones complementarias para
el saneamiento básico como
apoyo a entidades territoriales
Desarrollar y/o supervisar Estudios y
Proyectos de Agua Potable y
Saneamiento Básico, viabilizados en
Bancos de Proyectos Municipales,
Departa-mentales o de la Nación,
acorde a políticas y Planes de
Desarrollo Municipales mediante la
modalidad de Convenios
Interadministrativos de apoyo
Construcción de Obras y Acciones
Complementarias en Saneamiento
Básico
OBJETIVO 3:
Propender por el fortalecimiento
del desarrollo institucional
basándose en el mejoramiento
continuo de los procesos internos
1. Optimizar el proceso de
adecuación de una planta física
que garantice la integralidad de
las diferentes áreas y consolide un
ambiente laboral positivo
Adquisición y/o construcción de la
Sede Administrativa
33
Objetivos Estrategias Corporativas Proyectos
2. Fortalecer y consolidar el Sistema
Integrado de Gestión y Control
para garantizar el Mejoramiento
Continuo.
Consolidación del Sistema
Integrado de Gestión y Control.
Fortalecimiento y Posiciona-
miento del Centro de Información
y Documentación
OBJETIVO 4:
Ser reconocidos como una
empresa amable con el ambiente
y las comunidades del área de
influencia.
1. Implementar estrategias para la
prevención, mitigación, control
y/o compensación de los impactos
ambientales susceptibles de
causarse durante la construcción
de obras, operación y
mantenimiento de la
infraestructura de alcantarilla-do y
en las actividades diarias de la
Empresa que garantice el
cumplimiento de su compro-miso
de contribuir a la sostenibilidad
del medio ambiente.
• Implementación de estrategias
para la disminución y control de
cargas contaminantes vertidas a
las corrientes de agua y el
manejo integral de los impactos
ambientales potenciales.
• Consolidar la implementación de
estrategias de Producción Más
Limpia en la Empresa.
2. Consolidar el posiciona-miento
institucional, fortaleciendo la
comunicación con los usuarios y
las comunidades, optimizan-do
los procesos de atención
comercial y participación
ciudadana para mejorar el nivel de
satisfacción del usuario y el buen
manejo del Sistema de
Alcantarillado.
EMPAS Comunitario.
34
2.5 Marco Legal
Ley o Norma Descripción Aporte al Proyecto
Constitución Política de
Colombia
Artículo 355 inciso 2°
Identifica los convenios
interadministrativos de interés público
como una modalidad de contratación con
el Estado
Es la base jurídica para el desarrollo del
análisis de los convenios
interadministrativos de interés público en
Colombia.
Ley 80 de 1993 Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública
Describe de los principios que regulan la
contratación pública en Colombia, tales
como: Transparencia, responsabilidad y
economía.
Ley 1150 de 2007
Determina las medidas para la eficiencia
y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y
se dictan otras disposiciones generales
sobre la contratación con Recursos
Públicos.
Señala la escogencia de la propuesta más
favorable al Administración de
conformidad al interés general.
Decreto 777 de 1992 del
Gobierno Nacional
Se reglamenta la celebración de los
contratos a que refiere el inciso segundo
del artículo 355 de la Constitución
Política
Define las pautas para celebrar convenios
de apoyo a la gestión pública, enmarcadas
en los planes de desarrollo.
Decreto 2459 de 1993 del
Gobierno Nacional
Se adoptan disposiciones en relación con
los contratos a que se refiere el inciso
segundo del artículo 355 de la
Constitución Política.
Señala la congruencia de los contratos
interadministrativos con el presupuesto de
rentas y de apropiaciones de la Nación o
con el respectivo plan de desarrollo, según
el caso.
35
3. METODOLOGÍA
3.1 Tipo de Estudio
El estudio propuesto es una investigación de carácter Descriptiva y Documental:
Descriptivo: El objetivo de la investigación descriptiva consiste en llegar a conocer las
situaciones, costumbres y actitudes predominantes a través de la descripción exacta de las
actividades, objetos, procesos y personas. Su meta no se limita a la recolección de datos, sino a la
predicción e identificación de las relaciones que existen entre dos o más variables. Los
investigadores no son meros tabuladores, sino que recogen los datos sobre la base de una
hipótesis o teoría, exponen y resumen la información de manera cuidadosa y luego analizan
minuciosamente los resultados, a fin de extraer generalizaciones significativas que contribuyan al
conocimiento (Roberto Hernández, Carlos Fernández & Pilar Baptista, 2003).
Documental: consiste en revisar qué se ha escrito sobre el tema seleccionado, cómo se ha
tratado el tema, en qué estado se encuentra y cuáles han sido sus tendencias; para ello, se realiza
la búsqueda y recopilación de las fuentes de información, posteriormente se analizan, interpretan
y se clasifica la información de acuerdo a las necesidades de la investigación. Comprende un
análisis riguroso acerca de lo que estos documentos plantean como enfoques, modelos y la
identificación de avances significativos en la comprensión del problema. Esta modalidad puede
dividirse en dos opciones: investigación documental propiamente dicha, la cual incluye todo tipo
de producciones escritas sobre el tema y estados del arte analíticos, en los que solamente se
tienen en cuenta los informes de investigación (Hernández & otros, 2003).
La investigación contenida en la investigación será descriptiva y documental teniendo en
cuenta que en ella se mostraran datos y puntos de vista claros y específicos y basándose en
argumentos veraces de las personas y entes involucrados en el tema a tratar, de la misma manera
se tomaran análisis importantes que pueden informar a las personas interesadas sobre los
procesos y temas requeridos en la investigación, lo cual permitirá el mejoramiento y la capacidad
de entendimiento en la discusión planteada y de esta manera contribuir al mejoramiento
académico de los estudiantes de Administración de Empresas y de Gestión pública y los objetivos
trazados en el programa de especialización.
36
3.2 Métodos y Técnicas de Recolección de Datos
Se revisarán las fuentes bibliográficas orientadas a validar teóricamente esta observación.
Método de análisis cualitativo abarcando la fase exploratoria y utilizando la técnica de los
estudios de casos. Para la recolección de la información se tendrá en cuenta solamente fuentes
secundarias y terciarias referenciadas en la Bibliografía propuesta.
3.3 Unidad de Observación
Se observará de los convenios interadministrativos (por lo menos tres) las cláusulas que
permitan establecer quién fue el responsable de los diferentes costos que acarreó el Convenio,
como:
1) El pago de estampillas Pro UIS, Pro Ancianos y los diferentes gravámenes por los dineros
de dicho Convenio.
2) Determinar la entidad encargada de ejecutar los contratos tanto de obra como de
interventoría.
3) Analizar el proceso de selección de las empresas que fueron contratadas para la ejecución
de los diferentes contratos que se derivaron de los convenios.
4) Establecer que entidad se encargó del pago de la seguridad social.
5) Determinar en qué entidad bancaria fueron depositados los dineros del convenio, y quien
fue la entidad receptora de los rendimientos financieros generados por dicha cuenta del convenio,
entre otros aspectos
37
3.4 Trabajo de Campo
Objetivos Específicos Actividades
• Elaborar un compendio referencial del trasfondo
histórico de la contratación estatal en la
ejecución de los planes de desarrollo
Nacionales, Departamentales y Municipales y
su incidencia en la conformación de los
convenios administrativos de interés público,
como figura jurídica.
Sintetizar la historia de los planes de
desarrollo Nacional, departamental y Municipal en relación con el
surgimiento de la figura jurídica en
la contratación estatal, su aparición y
desarrollo, a manera de compendio
referencial.
Analizar los convenios administrativos de interés público y sus principales
características en relación con la
contratación estatal.
Consulta Bibliográfica, Consulta con
especialistas en la materia,
Determinación de la situación
problema y elaboración de un
documento final.
Identificar la aplicación del principio de
selección objetiva en la celebración de
convenios administrativos de interés público
en la contratación estatal.
Análisis de los convenios de
cooperación EMPAS
Formular una propuesta de mejoramiento de
los mecanismos de selección del contratista,
derivados del artículo 355 de la
Constitución Política de Colombia y sus
decretos reglamentarios para garantizar la
aplicación del principio de selección
objetiva en la contratación estatal.
Análisis de los convenios de
cooperación EMPAS
38
4. CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES
Tabla 1. Cronograma de actividades
Actividad
Primer
mes
Segundo
mes
Tercer
mes
Cuarto
mes
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4
Selección del tema
Determinación de la situación problemática
Elaboración de objetivos
Presentación anteproyecto
Aprobación del anteproyecto
Consulta Bibliográfica
Consulta con especialistas en la materia
Presentación primer informe Monografía
Aprobación borrador Monografía
Análisis de los distintos convenios de
asociación
Análisis de los convenios de cooperación
Elaboración documento final
Presentación Documento final
Aprobación documento final
Sustentación investigación
39
5. PRESUPUESTO
RUBRO CANTIDAD TIEMPO VALOR TOTAL REPONSABLE DEL GASTO
Director 100 Horas $ 10.000 $ 1.000.000 Universidad ESTUDIANTE 270 horas $ 17.887 $ 4.829.490 Estudiantes
Equipos, software y servicios Técnicos $ 1.500.000 Estudiante Transporte y salidas de campo $ 650.000 Estudiante Materiales y suministros $ 200.000 Estudiante Material Bibliográfico y Fotocopias $ 150.000 Estudiante Varios e imprevistos $ 500.000 Estudiante TOTAL GASTOS GENERALES Estudiante
TOTAL AUTORES
RECURSO HUMANO
GASTOS GENERALES
$ 8.829.490
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6. CONCLUSIONES
1) Los convenios de asociación tienen su origen en el Art. 355 de la Constitución Nacional y
están reglamentados por el Decreto 777 de 1992 y 1403 de 1992, mediante tal Artículo
Constitucional se recogió el sentir de terminar con los auxilios parlamentarios, prohibiendo
las donaciones y permitiendo la contratación con entidades de derecho privado, en atención
a que no todas eran fachadas para apropiarse de los recursos públicos.
2) Si bien es cierto los convenios de asociación aparecen en el ordenamiento jurídico antes de
promulgarse el Estatuto contractual de 1993 y su principal soporte era el Decreto 222 de
1983, debe tenerse en cuenta que la lógica y dinámica de las instituciones actuales está
sujeta a las normas contractuales vigentes.
3) Los convenios interadministrativos son un régimen especial de contratación, no se
encuentran en ninguna modalidad de selección y tampoco fungen como una causal taxativa
de contratación directa, sin embargo teniendo en cuenta que aún la contratación directa
debe ser un procedimiento donde se garanticen los principios de la contratación estatal, es
la fuente más parecida a los convenios administrativos y en virtud de aquella se tuvo un
procedimiento al interior de las entidades estatales, que podría garantizar la pluralidad de
oferentes y la selección objetiva.
4) Una vez derogada la dicotomía entre derecho público y derecho privado dentro de la
contratación estatal, se debe tener que los convenios administrativos son una relación de
naturaleza pública y de tal suerte le aplica todo lo concerniente a las entidades estatales.
5) Para que se suscriba un convenio interadministrativo deberá hacerse con una entidad sin
ánimo de lucro, de reconocida idoneidad, definida bajo resultados satisfactorios que
deberán ser probados y debidamente certificados, su celebración debe impulsar programas
y proyectos de interés público y se pueden pactar cláusulas de carácter excepcional con el
estatuto contractual.
6) Es deber de la entidad analizar cuáles son las actividades a desarrollar, porque de ninguna
manera a través de los convenios interadministrativos se pueden tener contraprestaciones
directas a favor de la entidad.
41
7) Lo reglamentado en el Decreto 777 de 1992, se queda corta respecto de las dinámicas
propias de la contratación estatal actual, y al no regular varias materias de suma
importancia, es necesario aplicar el estatuto contractual para poder solventar las
situaciones.
8) En los convenios de asociación no debería pactarse ni anticipo ni pago anticipado, teniendo
en cuenta que los mismos son una forma de pago, aunque tienen diferencias pude tenerse
que existe algún tipo de contraprestación y de tal suerte se desnaturalizaría la naturaleza de
los convenios de asociación.
9) En los convenios de asociación deben pactarse como cláusula de sanción las multas y las
cláusula penal, y se deberá utilizar el procedimiento para hacerlas efectivas contenido en el
Estatuto Anticorrupción.
10) Las administraciones para garantizar el principio de selección objetiva deben tener en
cuenta que debe existir pluralidad de oferentes, que llegarán de acuerdo a las invitaciones
que se realicen por parte de los ordenadores de gasto y en la invitación es necesario
determinar cuál será la forma de escoger la mejor propuesta para la entidad.
11) El procedimiento del convenio interadministrativo, trató de ser orientador a la hora de
celebración de convenios de asociación, sin embargo los dos son diferentes, en la medida
que media una entidad sin ánimo de lucro de carácter privado.
12) No existe una diferencia entre los contratos de apoyo (decreto 777 de 1992) y los convenios
de asociación (Art. 96 de la ley 489 de 1998), ambos parten del mismo precepto
constitucional y el primero es el reglamentario de la fuente constitucional del segundo.
13) Se hace urgente que se cree un procedimiento verdadero para los convenios
interadministrativos, que no sean simples paños de agua tibia, como la solicitud de
autorización, sino una reforma estructural que permee hasta la Constitución.
42
RECOMENDACIONES
La contratación estatal es uno de los principales medios desarrollados para el cumplimiento de
los planes y programas diseñados por las entidades estatales. Actualmente es prioridad no sólo a
los profesionales del derecho sino a todas aquellas personas que se desempeñan en cualquier área
técnica, económica y financiera de los entes estatales, que tienen a cargo procesos de
contratación, alcanzando desde luego a los diferentes oferentes, personas y empresas contratistas, que conozcan y pongan en práctica el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública y sus decretos reglamentarios; para que por medio de este se dé un manejo sólido en las
actuaciones, procedimientos, conceptos básicos y frecuentes en el tema de la contratación estatal.
Se debe tener una visión integral del panorama jurídico de la contratación estatal, sus aspectos
tanto teóricos como prácticos analizando el alcance y contenidos de los principios, normas,
jurisprudencia y doctrina existentes en esta materia.
Este trabajo se llevara a feliz término el próximo semestre cuando realicemos la maestría, pues la
idea es hacer un estudio profundo en la institución pública seleccionada en donde se observaran
los diferentes tipos de convenios suscrito; para determinar si verdaderamente se hizo una
selección objetiva a la propuesta más favorable a la entidad, y observar si estos están
contemplados en los diferentes planes de desarrollo.
43
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ESTUDIOS, EXTENSIÓN Y PUBLICACIONES. El control de la corrupción en el
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