“exposiciÓn de motivos” proyecto de decreto no. de ( ) · el marco jurídico de este proyecto...

ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÀ, D.C.

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“EXPOSICIÓN DE MOTIVOS”

PROYECTO DE DECRETO No. DE

( )

“Por medio del cual se adiciona el artículo 45 del Decreto Distrital 035 de 2015, que adoptó el Protocolo de participación efectiva de las víctimas del conflicto armado para Bogotá D.C.”

1. OBJETO DEL PROYECTO El objeto del presente proyecto de decreto consiste en adicionar al artículo 45 del Decreto Distrital 035 de 2015 un numeral que establezca un apoyo compensatorio como garantía para la participación de los miembros titulares de las mesas de participación de las víctimas del conflicto armado en el Distrito Capital, y de los representantes de víctimas delegados ante el Comité Distrital de Justicia Transicional y los Subcomités Distritales de Justicia Transicional en la ciudad de Bogotá. Así como, a los representantes de víctimas delegados a los espacios del Comité Distrital de Justicia Transicional y los Subcomités Distritales de Justicia Transicional, citados por la Secretaría Técnica de estos espacios, conforme lo establece la Constitución Política de Colombia y la normativa nacional y distrital. 2. COMPETENCIA DEL ALCALDE MAYOR 2.1. Constitución Política “Artículo 315. Son atribuciones del Alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. (...) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes”

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Continuación de la exposición de motivos del proyecto de decreto “Por medio del cual se adiciona el artículo 45 del Decreto Distrital 035 de 2015, que adoptó el Protocolo de participación efectiva de las víctimas del conflicto armado para Bogotá D.C.”

2.2. Decreto Ley 1421 de 1993 “Artículo 35. Atribuciones principales. El alcalde mayor de Santafé de Bogotá es el jefe del gobierno y de la administración distritales y representa legal, judicial y extrajudicialmente al Distrito Capital. (…) “Artículo 38. Son atribuciones del alcalde mayor: 1. Hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno Nacional y los acuerdos del Concejo. (…) 3. Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito. 4. Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los Decretos, órdenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos. (…)” “Artículo 39. Acción administrativa, honesta y eficiente. El alcalde mayor dictará las normas reglamentarias que garanticen la vigencia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, descentralización, delegación y desconcentración en el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del Distrito”. 3. FUNDAMENTO JURÍDICO DEL PROYECTO El marco jurídico de este proyecto de decreto se fundamenta en los artículos 2, 13 y 311 de la Constitución Política de Colombia, así como en la normativa nacional y distrital que contemplan una serie de garantías a la participación de las víctimas del conflicto armado, en especial, los artículos 192, 193 y 194 de la Ley 1448 de 2011; numerales 1º y 12 del artículo 286 del Decreto 4800 de 2011 por el cual se reglamentó la Ley de Víctimas; artículo 2.2.9.1.2 del Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015; artículo 49 C de la Resolución 1286 de 2016 expedida por la

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Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV; y en los el artículos 45, 46 y 47 del Decreto Distrital 035 de 2015. 3.1. Constitución Política Dentro del marco del Estado Social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial. La Constitución Política de Colombia, artículos 2 y 13, desarrolla los principios de la democracia representativa y participativa, y a la tutela especial a poblaciones vulnerables. A partir de estos dos grandes principios se posibilita la creación de un apoyo compensatorio que incentive el sistema de participación por mesas, escenario que es propicio para el fortalecimiento político de las organizaciones sociales de base. Este sistema de mesas de participación y sus correspondientes mecanismos de vocería y representatividad, genera en las víctimas la necesidad de organizarse alrededor de soluciones a problemas comunes. De igual forma, no puede desconocerse el mandato constitucional que pone en cabeza de la entidad territorial el deber de promover la participación comunitaria de sus habitantes:

“ARTICULO 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.

3.2. Ley 1448 de 2011. “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones” La Ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, señaló en su artículo 192 el deber estatal de garantizar la participación a las víctimas en las fases de diseño, ejecución y seguimiento de los programas y proyectos para su reparación y atención integral.

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“ARTÍCULO 192. Es deber del Estado garantizar la participación efectiva de las víctimas en el diseño, implementación, ejecución y sentimiento (sic) al cumplimiento de la ley y los planes, proyectos y programas que se creen con ocasión de la misma. Para esto se deberá hacer uso de los mecanismos democráticos previstos en la Constitución y la ley, para lo cual deberá, entre otros: Garantizar la disposición de los medios e instrumentos necesarios para la elección de sus representantes en las instancias de decisión y seguimiento previstas en esta ley, el acceso a la información, el diseño de espacios de participación adecuados para la efectiva participación de las víctimas en los niveles nacional, departamental y municipal. (…)(Resaltado fuera de texto)”.

Por su parte, el artículo 193 de la ejusdem impone el deber de garantizar la participación oportuna y efectiva de las víctimas a través de la conformación de las Mesas de Participación de Víctimas:

“ARTÍCULO 193. MESA DE PARTICIPACIÓN DE VÍCTIMAS. Se garantizará la participación oportuna y efectiva de las víctimas de las que trata la presente ley, en los espacios de diseño, implementación, ejecución y evaluación de la política a nivel nacional, departamental, municipal y distrital. Para tal fin, se deberán conformar las Mesas de Participación de Víctimas, propiciando la participación efectiva de mujeres, niños, niñas y adolescentes, adultos mayores víctimas, a fin de reflejar sus agendas. Se garantizará la participación en estos espacios de organizaciones defensoras de los derechos de las víctimas y de las organizaciones de víctimas, con el fin de garantizar la efectiva participación de las víctimas en la elección de sus representantes en las distintas instancias de decisión y seguimiento al cumplimiento de la ley y los planes, proyectos y programas que se creen en virtud de la misma, participar en ejercicios de rendición de cuentas de las entidades responsables y llevar a cabo ejercicios de veeduría ciudadanía, sin perjuicio del control social que otras organizaciones al margen de este espacio puedan hacer”. (Resaltado fuera de texto).

Asimismo, la Ley de Víctimas en el artículo 194, define unas herramientas de participación en las que incluye:

“ARTÍCULO 194. HERRAMIENTAS DE PARTICIPACIÓN. Para garantizar la participación efectiva de que trata el presente Título, los alcaldes, gobernadores y el Comité Ejecutivo de Atención

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y Reparación a las víctimas, contarán con un protocolo de participación efectiva a fin de que se brinden las condiciones necesarias para el derecho a la participación. Ese protocolo de participación efectiva deberá garantizar que las entidades públicas encargadas de tomar decisiones en el diseño, implementación y ejecución de los planes y programas de atención y reparación remitan con anticipación a las Mesas de Participación de Víctimas del nivel municipal, distrital, departamental y nacional, según corresponda, las decisiones proyectadas otorgándoles a los miembros de las respectivas mesas la posibilidad de presentar observaciones”. (…)(Resaltado fuera de texto).

3.3. Decreto Reglamentario 4800 de 2011. Por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones El Decreto 4800 de 2011 en su artículo 286, estableció condiciones e incentivos para garantizar el derecho a la participación por parte de las víctimas del conflicto armado, de la forma que sigue:

“Artículo 286. Criterios para la construcción del protocolo de participación efectiva. El Protocolo de Participación Efectiva es el instrumento que establece las garantías, las condiciones y los incentivos para concretar el derecho a la participación de las víctimas, fija los parámetros que orientan el funcionamiento de las mesas de participación y de los demás espacios de participación establecidos por la Ley 1448 de 2011. El Protocolo de Participación Efectiva deberá contemplar como mínimo los siguientes aspectos: “1. Identificación de los instrumentos, estrategias y mecanismos que garantizan las condiciones de tiempo, modo y lugar para que las víctimas tengan la posibilidad efectiva, plural y amplia de ejercer el derecho a la participación en los diversos escenarios de diseño, implementación, ejecución y monitoreo de la Ley 1448 de 2011. (…) 12. Determinación de incentivos a las víctimas que contribuyan a la implementación, desarrollo y eficaz funcionamiento de los espacios de participación. (…)(Resaltado fuera de texto)”.

Se deduce de la norma transcrita que existe una orden, que se desprende en primer lugar de la Ley de Víctimas y en segundo término de su decreto reglamentario, en la medida de determinar

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los incentivos necesarios para lograr la efectiva participación de las víctimas en las condiciones de tiempo, modo y lugar. 3.4 Decreto Nacional 1084 de 2015. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y Reconciliación El artículo 2.2.9.1.2 del Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015 señaló que el ejercicio del derecho a la participación de las víctimas es efectivo, cuando se facilita el uso y la disposición real y material de los mecanismos democráticos y los instrumentos previstos en la Constitución y en las leyes. En ese orden, la disposición mencionada instó a las entidades territoriales a dinamizar estos espacios mediante el apoyo de recursos técnicos, logísticos y presupuestales.

“Artículo 2.2.9.1.2. Participación efectiva. Se entiende por participación efectiva de las víctimas el ejercicio que estas hacen del derecho a la participación a través del uso y disposición real y material de los mecanismos democráticos y los instrumentos previstos en la Constitución y las leyes. Todas las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, tienen el deber de garantizar el derecho de las víctimas a informarse, intervenir, presentar observaciones, recibir retroalimentación y coadyuvar, de manera voluntaria, en el diseño de los instrumentos de implementación, seguimiento y evaluación de las disposiciones previstas en la Ley 1448 de 2011 y los planes, programas y proyectos implementados por las autoridades para fines de materializar su cumplimiento. De conformidad con los numerales 5 y 10 del artículo 168 de la Ley 1448 de 2011, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y las Alcaldías, Distritos y Gobernaciones tienen el deber de garantizar los recursos técnicos, logísticos y presupuestales necesarios que aseguren la creación y sostenimiento de las Mesas de Participación de las víctimas de todos los niveles. (Resaltado fuera de texto).

3.5. Resolución 1282 de 2016 expedida por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV En desarrollo de la normativa nacional, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV expidió la Resolución 388 de 2013, modificada por las Resoluciones 0588 de 2013, 801 de 2013, 1448 de 2013, 828 de 2014, y recientemente, por la Resolución 1282 de 2016, actos administrativos que contemplaron las garantías a través de las cuales las Mesas de

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Participación ejercen su función de representación de las víctimas en los espacios dispuestos por la Ley. En la Resolución 1282 de 2016 emitida por la UARIV se señaló el número máximo de sesiones ordinarias de las mesas de participación efectiva de las víctimas y se contemplaron apoyos de tipo compensatorio, que permiten la participación y permanencia a las sesiones ordinarias y extraordinarias de las mesas a los representantes de las víctimas, así:

“Artículo 1°. Modificación del artículo 21 de la Resolución 0388 de 2013. El artículo 21 de la Resolución 0388 de 2013 quedará así:

Artículo 21. De las sesiones ordinarias de las mesas de participación efectiva de las víctimas. Las Mesas de Víctimas tendrán mínimo dos sesiones ordinarias por semestre y un máximo de diez sesiones ordinarias en el año, en las fechas que para tal fin estipule el plenario de la Mesa. En dichas sesiones, la Mesa realizará el estudio, discusión y aprobación de las iniciativas que se les presenten, entre ellas la concertación o modificación del Plan de Acción Territorial (PAT), y presentará las respectivas propuestas de política pública o iniciativas que consideren necesarias”.

(…) “Artículo 5°. Adición de la Resolución 0388 de 2013. Adiciónese el artículo 49 C a la Resolución 0388 del 10 de 2013, el cual quedará así: Artículo 49 C. Apoyo compensatorio. Es la compensación económica otorgada a los representantes de las víctimas por su asistencia y permanencia a sesiones ordinarias o extraordinarias de la Mesa Nacional de Participación, las Mesas Departamentales, Distritales y Municipales y sus representantes a los espacios de participación, en cada una de las instancias que lo conforman, por los días que los representantes de las mesas de víctimas de los diferentes ámbitos asistan a los demás espacios de participación, con el fin de no afectar su vida digna, mínimo vital o proceso de estabilización socioeconómica. Parágrafo 1°. Este apoyo se aplica por cada día que permanezcan en el evento, desde el día de salida de su lugar de origen hasta el día de arribo a su lugar de origen, de acuerdo a la convocatoria. Parágrafo 2°. El apoyo compensatorio no debe entenderse como el pago hecho por el apoyo de transporte, el cual está regulado en el artículo 49 B de la presente resolución”.

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3.6. Decreto Distrital 035 de 2015. Por medio del cual se adopta el Protocolo de Participación Efectiva de las Víctimas del Conflicto Armado para Bogotá D. C. El Distrito Capital de Bogotá, mediante la expedición del Decreto 035 de 2015, estableció una serie de garantías a la participación dirigidas a los representantes de las Mesas de los subcomités distritales, que son las siguientes:

“Artículo 45.- Tipos de apoyos. El apoyo destinado a garantizar la participación efectiva será otorgado a los miembros de las Mesas y a los Representantes a los espacios de participación y subcomités así: 1. Apoyo de transporte: (…) 2. Apoyo logístico y técnico para la elaboración de informes, documentos y proyectos: (…) 3. Apoyo necesario para las víctimas en condición de discapacidad: (…) 4. Apoyo a las mujeres víctimas con hijos menores de 5 años: (…) 5. Apoyo para la elaboración y presentación de los programas y proyectos: (…) Parágrafo: Articulación de responsabilidades Institucionales. El financiamiento de los Espacios de Participación será compartido entre el Gobierno Nacional y Distrital, bajo los criterios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad. Las Localidades y el Distrito evidenciarán en el Plan de Acción Local y Distrital (PAL YPAD) los recursos destinados para el funcionamiento de las respectivas Mesas de Participación Locales y Distrital”. (Resaltado fuera del texto).

De igual forma se contemplaron una serie de incentivos para viabilizar la participación efectiva de los integrantes de las Mesas de Participación de las Víctimas, al respecto señaló el artículo 46:

“Artículo 46- Incentivos en razón de la participación. Los integrantes de las Mesas de Participación de las Víctimas recibirán incentivos positivos por su participación activa en las Mesas de Víctimas, por las buenas prácticas y por el fomento de la participación de las víctimas. Artículo 47.- Tipos de Incentivos. Se otorgarán los siguientes tipos de incentivos:

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1. De capacitación y formación. (…) 2. Apoyo a procesos de formación e intercambio de experiencias. (…) 3. Acceso a la educación. (…) 4. Financiación de proyectos de promoción de la participación de las víctimas. (…) 5. Apoyo en la preparación y presentación de los programas y proyectos de las Víctimas en los Encuentros Ciudadanos de planeación y presupuestación locales y distritales. (…) Parágrafo.- La Administración Distrital reglamentará los apoyos e incentivos para las Mesas de Participación Distrital y Locales”. (Resaltado fuera del texto).

Como se observa, este decreto no contempló el apoyo compensatorio como se estableció en el nivel nacional por la UARIV en la Resolución 1282, y que obedece al acatamiento de principios Constitucionales (artículos 2 y 13) y al desarrollo de las disposiciones de la Ley de Víctimas que así lo ordenan. 3.7. Acuerdo 645 de 2016. Por el cual se adopta El Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2016 - 2020 "Bogotá Mejor Para Todos" Es pertinente señalar que se verifica en el Acuerdo 645 de 2016, que la administración distrital ha planeado y desarrollado en el Plan de Desarrollo, un programa “Bogotá mejor para las víctimas” y el Plan de Acción Distrital (instrumento crucial en la planeación ejecución de programas para víctimas) mediante los cuales contemplan una planeación y legalidad de los presupuestos para garantizar la participación a las víctimas del conflicto armado 3.8. Sentencia T-025 de 2004, autos de seguimiento 383 de 2010 y 373 de 2016 de la Corte Constitucional de Colombia, requerimiento de la Personería Distrital delegada para los derechos de las víctimas, y concepto jurídico emitido por la Oficina Asesora de Jurídica de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., radicado 3-2017-18563

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La sentencia T-025 de 2004 declaró el “estado de cosas inconstitucional”, en razón a la violación masiva, prolongada y reiterada de los derechos de la población desplazada. A partir de dicha declaración, las personas víctimas del conflicto armado fueron elevadas a la categoría de sujetos de especial protección constitucional, entendiéndose como aquellas personas cuyas condiciones y calidad de vida específicos estaban deterioradas o puestas en crítica vulnerabilidad, y cuyos derechos fundamentales demandan inmediata protección del Estado. A su vez, el máximo juez constitucional estableció que las actuaciones para satisfacer el conjunto de derechos de esta población deben ser serias, transparentes y eficientes, de manera que, los compromisos legales y la capacidad institucional y presupuestal sean articulados y efectivos para la satisfacción de sus derechos. Además, señaló que para la configuración de los espacios de participación efectiva, debe brindar las garantías y los apoyos que permitan su incidencia en los espacios territoriales y nacionales (Corte Constitucional, auto de seguimiento 383 de 2010 de la sentencia T-025 de 2004). También sostuvo la Corte Constitucional que el protocolo de participación debe incluir un mecanismo de apoyo financiero, formalización de espacios de participación y procedimientos para estimular la participación de la población víctima y para corregir prácticas que tiendan a excluirla, con el fin de que sean aplicadas desde los distintos niveles territoriales, de tal manera que se garantice el goce efectivo del derecho a la participación (Corte Constitucional, auto de seguimiento 383 de 2010). En el mismo sentido, en el auto 373 de 2016 la Corte estableció que para la superación de la marginalidad, vulnerabilidad y discriminación de estos grupos, se debe asegurar que existan condiciones para la participación a través de garantías e incidencia de los mecanismos de participación. De igual forma, en el oficio No. 1-2017-22412 del 01 de septiembre del año 2017, radicado ante la Alta Consejería para los Derechos de las Víctimas, la Paz y la Reconciliación, la Personera Distrital señaló que "(…)reiteramos la importancia de que la Alta Consejería de cumplimiento al otorgamiento de las garantías a la participación, recordando que desde el mes de noviembre de 2016, cuentan con el fundamento de la resolución 1282 de la UARIV, que fue requerida por el Distrito y gestionada por la Personería de Bogotá."

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La solicitud antes citada fue reiterada en la sesión del 1 del septiembre de 2017 del Comité Distrital de Justicia Transicional, en la cual la Personería Distrital cuenta con voz y voto. Por último, debe advertirse que el pasado 18 de agosto de 2017 la Oficina Asesora de Jurídica de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., en respuesta a la solicitud de concepto jurídico radicado bajo el número 3-2017-18563, conceptúo sobre la posibilidad de modificar el Decreto 035 de 2015 para crear el apoyo compensatorio y concluyó: “que es posible y necesario modificar el Decreto 035 de 2015, y crear un “apoyo compensatorio” como garantía e incentivo para la participación efectiva de los miembros de las Mesas y de los Representantes en los espacios de participación y subcomités distritales de las víctimas del conflicto armado en la ciudad de Bogotá, teniendo en cuenta que la Constitución Política, la normatividad nacional y distrital contienen una obligación de materializar el postulado de “igualdad real y efectiva” en relación con las víctimas del conflicto armado, y en consecuencia debe pensarse en el apoyo compensatorio, no como una excepción a la norma consagrada en el artículo 355, sino como el cumplimiento de una función social en procura de efectivizar el principio del Estado Social de Derecho”. 4. RAZONES DEL PROYECTO – JUSTIFICACIÓN Teniendo en cuenta que la Constitución Política, la normatividad nacional y distrital, y la jurisprudencia nacional contienen una serie de obligaciones para materializar el postulado de “igualdad real y efectiva” en relación con las víctimas del conflicto armado, y con el fin de facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos dirigidos a garantizarles a estos sujetos de especial protección constitucional, la participación, se hace necesario adicionar un numeral 6° al artículo 45 del Decreto Distrital 035 de 2015 con el fin de establecer un apoyo compensatorio como garantía para la participación de los miembros titulares de las mesas de participación de las víctimas del conflicto armado en el Distrito Capital, y de los representantes de víctimas delegados ante el Comité Distrital de Justicia Transicional y los Subcomités Distritales de Justicia Transicional en la ciudad de Bogotá. Así como, a los representantes de víctimas delegados a los espacios del Comité Distrital de Justicia Transicional y los Subcomités Distritales de Justicia Transicional, citados por la Secretaría Técnica de estos espacios.

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Finalmente, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, este proyecto de decreto fue publicado en la página Web de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá http://secretariageneral.gov.co/noticias/proyecto-decreto-0, durante los días 20, 21 y 22 de noviembre, de las 2:00 p.m. del 20 de noviembre a las 2:00 p.m. del 22 de noviembre, para la presentación de observaciones.

RAÚL BUITRAGO ARIAS Secretario General

JULIANA VALENCIA ANDRADE Jefe Oficina Asesora Jurídica Secretaría General

Proyectó: Karolina Naranjo Velasco Revisó: Ángela Beatriz Anzola De Toro Ruth Jenny Galindo Huertas Aprobó: Juliana Valencia Andrade Margarita Hernández

“exposiciÓn de motivos” proyecto de decreto no. de ( ) · el marco jurídico de este proyecto...

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