DIALOGOINTERAMERICANO

JULIO 2000 - Año 2 / Nº 6Directora responsable: Marcela Gajardo

E-mail: preal@terra.clTel: (562) 3344302. Fax: (562) 3344303

Santa Magdalena 75, of. 1002.Santiago - CHILE

Internet: www.preal.cl

Este texto resume algunos de losprincipales planteamientos presenta-

dos por Merilee S. Grindle, de laUniversidad de Harvard, en sudocumento «La paradoja de la

reforma educacional: pronosticar elfracaso y encontrarnos con el avan-ce». Fue presentado en el seminario

Internacional «Reformas Educativasy Política en América Latina»

(Santiago, Chile, 17-19 enero 2000),organizado por el Grupo de Trabajo

sobre Obstáculos Políticos a lasReformas, que coordina el Centro de

Investigación y Desarrollo de laEducación (CIDE).

La reforma de los sistemas naciona-les de educación ocupa un alto sitial enlas agendas de los países de AméricaLatina. Más aún, prevalece un amplioconsenso relativo en que el acceso a unaeducación de calidad debe ser más equi-tativo; que la gestión educativa deberíaser de responsabilidad de aquellos queestán más cerca del escenario donde seimparte; que debería dotar a los ciuda-danos con las habilidades apropiadaspara poder llevar vidas productivas enel siglo XXI; y que debería ser trasmiti-da por quienes poseen la preparación ycapacidades necesarias para hacerlo enforma óptima.

De esta manera, durante los ‘90 mu-chos países han avanzado hacia el dise-ño e introducción de reformas mayoresen la política y prácticas educativas. Sinembargo, a menudo las experiencias de

reforma han sido recibidas con descon-fianza y protestas, en lugar de apoyo yconsenso. En ocasiones, los reforma-dores no han estado preparados para elgrado de resistencia que han encontra-do sus planes, no así los expertos en eco-nomía política que estudian las reformaseducacionales, cuyos modelos de análi-sis pronostican conflicto, desacuerdo yoposición al cambio. Pero explorar lasfuentes de conflicto y la resistencia crea,ulteriormente una paradoja para aque-llos que buscan explicar el cambio. Lasrestricciones que anticipan son reales eimportantes, pero al mismo tiempoabundan las evidencias de una introduc-ción exitosa del cambio. De 1990 enadelante, por ejemplo, más de 10 paíseslatinoamericanos han introducido ymantenido importantes cambios en es-tructura y contenido de los programasnacionales de educación. La paradoja dela reforma educacional reside, entonces,en explicar la incidencia de un conside-rable avance en medio de paisajes polí-ticos y modelos de economía políticaque pronostican el fracaso.

Los argumentos a favor pararealizar la reforma

Los adelantos latinoamericanos eneducación pueden compararse favora-blemente con aquéllos de la mayoría delas otras regiones del mundo en desa-rrollo (Tabla 1), a pesar de haber gran-des diferencias de logros entre los paí-ses de la región (Tabla 2). Se ha realiza-do una encomiable labor respecto dehacer ampliamente accesible la educa-

La paradoja de la reformaeducacional:

Pronosticar el fracaso yencontrarnos con el avance

La introducción de reformaseducativas suele experimentaruna importante resistencia dealgunos grupos sobre los querecaen diversos costos del cambio.Esta oposición es estudiada pordos modelos de análisis distintos—uno que se sirve de la economíaen sus métodos y supuestos; y otroque recurre más que nada a lasociología— pero coincidentes encuanto a su pronóstico: el proba-ble fracaso de las iniciativasreformistas.No obstante estos análisis, larealidad muestra que variospaíses latinoamericanos hanlogrado introducir y consolidarcambios en sus sistemas educati-vos. Una explicación a estaparadoja, y que habitualmente losanalistas no consideran debida-mente, es la capacidad de losreformadores de desarrollarestrategias para sortear lasdificultades. Esto implica conside-rar la reforma como un procesoconstante de diseño, toma dedecisiones y materialización quegenera oportunidades para influirsobre el resultado del conflicto yde la resistencia. Un estudio másminucioso de cómo operan lasestructuras sobre las que sedesarrollan los cambios, elpotencial del accionar humano yla forma como se desarrolla elproceso de introducción dereformas, permite ampliar lasposibilidades para su éxito ysupervivencia.

F O R M A S & R E F O R M A S D E L A E D U C A C I O N

Serie Políticas

bio, se encontraban aquellos preocupa-dos fundamentalmente del crecimientoeconómico y de las consecuencias de laglobalización para sus países. Muchoseconomistas redescubrieron la importan-cia del capital humano, que había sidodestacada por el pensamiento desa-rrollista de los años ‘60 y ‘70. No sóloempezaron a vincular el desarrollo delcapital humano con un crecimiento ele-vado y sostenido, sino también aasociarlo con la capacidad de sacar ven-tajas de la globalización. Así, se volvie-ron menos reticentes al gasto social, lainnovación y reorganización, particular-mente en el ámbito de la educación. Estaperspectiva se constituyó en un ingre-diente extremadamente importante en elconsenso emergente, dado el lugarpreminente que ocupa la economía enla formulación de políticas.

•De la política democrática a lospolíticos reformistas

En la medida que la política demo-crática se fue afirmando en AméricaLatina durante los ‘80 y ‘90, tambiénfue aumentando la importancia de laeducación a los ojos de los políticos.Aumentaron las presiones para que és-tos se mostraran sensibles a las nece-sidades de la ciudadanía. Al igual quelos economistas, los cientistas políti-cos, sociólogos y antropólogos se ha-llaban redescubriendo el capital social.

La economía y la política tambiéncoincidieron en un renovado interés en

F O R M A S & R E F O R M A S D E L A E D U C A C I O N

la descentralización del gobierno y,con ello, se repensó cómo podían ges-tionarse los servicios educacionales.

• De la movilización social al buengobierno y más allá.

En la instauración de los sistemasdemocráticos en la región, emergióuna gran cantidad de organizacionesde todo tipo desde la sociedad civil,que pensaban que su misión incluíaaumentar la participación y la voz dela ciudadanía proveyendo serviciosurgentemente necesarios que los go-biernos no podían, no querían o nodebían entregar. Las organizacionesciviles estaban especialmente preocu-padas de la educación, dado el víncu-lo entre ésta y la pobreza. Un sistemade educación mejorado y transforma-do no sólo contribuiría a mejorar losniveles de ingreso y a disminuir ladesigualdad, sino también al dominiode las habilidades necesarias parauna participación efectiva en la comu-nidad y en la toma de decisionesnacional.

Así, partiendo de una gran varie-dad de puntos de vista —crecimientoy capital humano, democracia y suconsolidación, cálculo electoral, ca-pital social y buen gobierno, supera-ción de la pobreza y equidad—, la re-forma de la educación fue identifica-da como una condición medular paraalcanzar el desarrollo económico, po-lítico y social.

ción, pero los avances no han ido a lapar en términos de la calidad. Ésta nosólo es baja en general, sino también sela provee de un modo no equitativo. Aesto se suma la ineficiencia y baja efec-tividad de la administración educacio-nal, caracterizada por el centralismo tan-to en la gestión como en el financia-miento. Esto último creó otra caracte-rística del sistema que alentó la baja ca-lidad: la falta de compromiso de los pa-dres y de la comunidad local con losasuntos educativos. Las reducciones pre-supuestarias asociadas a la crisis de los‘80 limitó más los esfuerzos orientadosa las mejoras en educación.

Así, en los años ‘90 quedó en evi-dencia que los sistemas educacionalesque habían funcionado durante décadasestaban en crisis. Pero las reformas nosobrevienen sólo porque un sistema estáen crisis o porque los datos apuntan acondiciones desalentadoras. Éstas sehacen posible cuando los asuntos adop-tan la naturaleza de problemas públicosy ganan significado político; cuando vo-ces influyentes las promueven y la opi-nión pública a lo menos tolera el cam-bio. En este contexto surgen las princi-pales preocupaciones que motivaban alos reformadores, que se pueden resu-mir en las siguientes tendencias:

• De las calamidadesmacroeconómicas al desarrollo delcapital humano.

Entre quienes abogaban por el cam-

Tabla 1

Indicadores de educación en países en desarrollo, por región 1997.

Tasa de Analfabetismo* Matrícula Neta Gasto Público1997 como % de edad relevante en educación

HOMBRE MUJER PRIMARIA SECUNDARIA % PIB % Gasto1993-1996 Gubernamental

Africa Sub - Sahariana 34 50 56.2 41.4 5.4 —Estados Arabes 22 50 86.4 61.7 — 15.8Asia del Este 9 22 99.8 71.0 2.7 13.6Asia del Este (excluyendo China) — — 97.9 93.7 3.5 17.5Sur Este de Asia y el Pacífico — — 97.8 58.3 3.0 —Sur de Asia 36 63 78.0 56.5 3.3 11.2Sur de Asia (excluyendo India) — — 80.9 45.2 3.0 —América Latina y el Caribe 12 14 93.3 65.3 4.5 17.9Todos los países en desarrollo 19 34 85.7 60.4 3.6 14.8

Fuentes: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 1999, p.179; Banco Mundial, World Development Report, 1999-2000, p.233.* Como porcentaje de personas de 15 años y más.

F O R M A S & R E F O R M A S D E L A E D U C A C I O N

Contenido de la reforma y fuentesde oposición

Dado que las reformas de acceso yase habían materializado en casi todos lospaíses de América Latina, los principa-les esfuerzos en las agendas de educa-ción estaban centrados en mejorar sucalidad, que implicaba, entre otras co-sas, medidas para: reducir la repeticióny deserción escolar, descentralizar laeducación primaria y secundaria, refor-mar los currículos; promover cambiospedagógicos; y establecer estándaresjunto a exámenes regulares que midie-ran el rendimiento escolar y los logrosde las escuelas.

Pero este conjunto de medidas ge-neran oposición y resistencia de partede grupos políticos importantes, como:• Los sindicatos de profesores del sec-tor público.• Los empleados de la administracióneducacional.• Los dirigentes de los partidos y otrospolíticos.• Otros, como los maestros individua-les y supervisores de las escuelas, y fun-cionarios regionales y municipales.

Hay buenas razones para pensar que

la resistencia política como la esbozadapodría obstaculizar la reforma educacio-nal. Esta es, ciertamente, la conclusióna que llegan dos modelos de economíapolítica distintos, pero ampliamenteaceptados. Uno de ellos se sirve de laeconomía en sus métodos y supuestos;el otro recurre más que nada a la socio-logía para su compenetración con la ac-tividad política. A pesar de sus diferen-cias, estos enfoques concuerdan en an-ticipar las dificultades de la reforma yen el modo cómo las estructuras y losincentivos operan contra la posibilidadde cambio.

Explicacionesdesde dos enfoques

Los economistas políticos que recu-rren a la economía neoclásica planteanque aquéllos cuyo interés egoísta se veaafectado de forma inmediata y negativapor la reforma, se le opondrán, y aqué-llos que vean ventajas personales en ella,la apoyarán. Los individuos que persi-guen sus estrechos intereses egoístastenderán a organizarse para ejercer pre-sión política sobre los tomadores de de-cisiones, mientras que los beneficiarios

tienden a estar más dispersos y menosorganizados. Tal análisis de costo-bene-ficio indica que, a la hora decisiva, lasfuerzas de la oposición contra el cam-bio son más poderosas que las que lofavorecen, por lo que es altamente pro-bable el fracaso de los esfuerzos paratransformar las cosas.

Por su parte, la escuela de economíapolítica que recurre la sociología se con-centra en el conflicto de los grupos deinterés en la lucha en torno al cambio.Le preocupan las colectividades (en lu-gar de individuos con intereses egoís-tas), la conciencia de grupo, las institu-ciones y el poder. Plantea que los gru-pos muchas veces se ven motivados porintereses materialistas, pero tambiénpueden tener valores, historias, afiliacio-nes y alianzas que estimulan su accio-nar político. Estos analistas consideranque la reforma educacional es improba-ble, pero que ocasionalmente acontece.En una perspectiva histórica, los intere-ses que defienden el statu quo tienden aser más poderosos que aquéllos quebuscan el cambio. Sin embargo, sostie-nen que los grupos que pueden favore-cer la reforma, en cuanto logren crecery organizarse bien, tal vez establezcan

Tabla 2

Indicadores de educación en América Latina,1995.País PNB per Tasa de Matrícula Neta Matrícula Neta Alumnos que Vida escolar Gasto Público

cápita Analfabetismo Primaria Secundaria Alcanzan 5to Grado estimada en educación1997 (US$) Adulto (%) (%) (%) (% de cohorte) (años) (% PNB)

Argentina 8.770 4 - - - - 3,3Bolivia 950 16 - - - - 6,6Brasil 4.720 16 90 20 71 11 5,5Chile 5.020 5 86 55 100 12 3,0Colombia 2.280 9 81 50 73 11 4,0Costa Rica 2.640 5 88 43 88 10 4,6Cuba - 4 99 59 100 11 -R. Dominicana 1.670 17 81 22 - 11 1,9Ecuador 1.590 9 94 - 85 - 3,4El Salvador 1.810 23 78 21 77 10 2,2Guatemala 1.500 33 - - 50 - 1,7Haití 300 54 - - - - -Honduras 700 29 90 - 60 - 3,6México 3.680 10 101 51 86 - 4,9Nicaragua 410 37 78 27 54 9 3,7Panamá 3.080 9 - - - - 4,6Paraguay 2.010 8 89 33 71 9 3,4Perú 2.460 11 91 53 - 12 3,9Uruguay 6.020 3 93 - 98 - 2,8Venezuela 3.450 8 82 19 89 11 5,2

Fuentes: Banco Mundial, Base de Datos de Estadísticas de Educación.

Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe/ Partnership for Educational Revitalization in the Americas

F O R M A S & R E F O R M A S D E L A E D U C A C I O N

lazos históricos con otros grupos que losapoyarán y muchas veces se veráninfluenciados por las metas y estrategiasde sus líderes. Como resultado, las sali-das negociadas de un conflicto puedena veces favorecer el cambio.

Los dos enfoques mencionados per-miten a los analistas comprender los in-centivos y las estructuras del poder ycómo ellas refrenan la acción.

La paradoja

Los actuales enfoques analíticos sonbuenos para permitir entender la oposi-ción, aunque traten solamente la mitaddel cuento. Sin embargo, habitualmen-te no reconocen a los reformadores lacapacidad de desarrollar estrategias parasortear las dificultades. Más aún, gene-ralmente fracasan en considerar la re-forma como un proceso constante de di-seño, toma de decisiones y materializa-ción que genera oportunidades para in-fluir sobre el resultado del conflicto yde la resistencia. Las políticas de la re-forma pueden ser captadas mejor a tra-vés de lentes genuinamente analíticosque permiten ver una interacción diná-mica de estructura, acción y proceso.

Estructura. Ésta encierra las carac-terísticas relativamente durables de unasociedad, una economía y un sistemapolítico que afectan el resultado de losesfuerzos de los reformadores. Losanalistas generalmente dan por sentadaslas estructuras y tratan a las organiza-ciones como actores unitarios, en vezde ahondar en ellas para comprender sucomposición y su dinámica. Por ejem-plo, si bien generalmente es cierto quelos sindicatos de profesores se oponena las reformas educacionales, su cohe-rencia y poder en cuanto organizacio-nes sólo pueden ser estimados analizan-do temas como: ¿En qué se basa el po-der de la dirigencia sindical? ¿Está esadirigencia unida? ¿Hasta qué punto do-mina a sus miembros y a las organiza-ciones dependientes de nivel regional ylocal? ¿Hay elementos reformadores odescontentos dentro de esos sindicatos?¿Se identifican los profesores ocasional-mente como profesionales y no como

trabajadores? De modo similar, es im-portante formular preguntas acerca delas dinámicas internas y las condicio-nes de las burocracias educacionales.Por ejemplo, no todos los burócratascarecen de motivaciones, son persegui-dores de renta o servidores públicos can-sados y desilusionados. Algunos indi-viduos y unidades pueden constituir va-liosos aliados para los reformadores.

Acción. Si un análisis más profundode las estructuras favorece la compren-sión de la oposición al cambio, puedehaber oportunidades para una negocia-ción, alterando el contenido de los cam-bios de modos que alienten un mayorapoyo o atraigan a las unidadesreformadoras hacia una coalición deapoyo. Para considerar tales posibilida-des, deberá contemplarse el papel delaccionar humano en las iniciativas dereforma; es decir, el grado en que unaintervención humana puede avanzar ac-ciones específicas y estrategias para al-terar el resultado de conflictos políticoso burocráticos. De hecho, los casos em-píricos confirman con regularidad laimportancia del liderazgo para los re-sultados de una reforma. La informaciónpuede ser una importante herramientapara aumentar la tolerancia pública delmagisterio y de la burocracia respectoal cambio, para alterar los términos deldebate o minar la oposición. Por últi-mo, también se puede fortalecer el po-tencial de cambio creando redes dereformadores, tanto entre nacionalescomo con alianzas de agencias y ONGsinternacionales y organizaciones de lacomunidad, entre otros.

El proceso. Éste también constitu-ye una característica importante de lareforma, entendiendo el proceso comola cadena de acciones y decisiones quemarca el progreso de una iniciativa dereforma desde el momento en que esmeramente una idea hasta su materiali-zación. Un proceso engloba múltiplessitios en que se toman decisiones, comopequeñas reuniones al interior de agen-cias burocráticas. Quien se encuentrepresente al momento de tomarse una de-cisión, puede influir sobre el contenidode la misma, promoviendo el cambio o

retardándolo. El proceso también pue-de ocasionalmente abrirse para incluirnegociaciones con los intereses afecta-dos, como los sindicatos, o para incluirotros intereses —como alcaldes que seven afectados por las reformas que tien-den a la descentralización—, y que pue-den convertirse en socios de las refor-mas si son involucrados en el procesode toma de decisiones. Lo mismo pue-de decirse respecto de supervisores deescuelas, maestros y apoderados. Algu-nos países han descubierto que la crea-ción de consejos nacionales de educa-ción y su inclusión en el proceso de re-forma ha sido de utilidad para apoyar elcambio.

Análisis de la realidad

Los buenos reformadores están muyconscientes de la importancia de la es-tructura, la acción y el proceso en losresultados de las reformas, y empleanese conocimiento para promover el cam-bio. Otros, en cambio, fallan en este as-pecto y, en ocasiones, están tan conven-cidos de que sus reformas son técnica-mente correctas que proceden de mo-dos políticamente ingenuos. Algo simi-lar ocurre con muchos analistas de lasreformas que se centran en las limita-ciones sin considerar las oportunidadesque existen para esquivarlas.

Desde luego la reforma no siemprellega a suceder. Sin embargo, es proba-ble que acontezca con mayor frecuen-cia de lo que anticipan los actuales mo-delos de economía política. También serealizaría con más frecuencia si losreformadores contaran con mayor cau-dal de información relevante sobre losentornos políticos que deben encarar ysobre el potencial que existe para alte-rar esos entornos. Aquellos que investi-gan las iniciativas de reforma educacio-nal necesitan, entonces, ir más allá delos actuales análisis para intentar com-prender los modos en que la estructura,la acción y el proceso se combinan paracrear —al menos de tanto en tanto— unespacio suficiente para maniobrar enfavor de la introducción y superviven-cia de la reforma.