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ANÁLISIS Y EVALUACIÓN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014 – 2018 “TODOS POR UN NUEVO PAÍS”

CONTRALORíA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Edgardo José Maya VillazónContralor General de la República

José Antonio Soto MurgasVicecontralora General de la República

Gloria Patricia Rincón MazoContralora Delegada para Economía y Finanzas Públicas

Julian Eduardo Polania PolaniaContralor Delegado para Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional

Andrés Bernal MoralesContralor Delegado para el sector Agropecuario

Claudia Cristina Serrano EversContralora Delegada para el sector de Minas y Energía

Adriana Herrera BeltránContralora Delegada para el sector Social

Ivonne del Pilar Jiménez GarcíaContralora Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad

Jeanneette Forigua RojasContralora Delegada para Gestión Pública e Instituciones Financieras

Carolina Mones CortesContralor Delegado para el Medio Ambiente

Silvano Gomez StronchContralor Delegado para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva

Floralba Padrón PardoContralor Delegado para Participación Ciudadana

REPÚBLICA DE COLOMBIAContraloría General de la República

Edgardo José Maya VillazónContralor General de la República

José Antonio Soto MurgasVicecontralora General de la República

Dirección y coordinación del informe:

Gloria Patricia Rincón MazoContralora Delegada para Economía y Finanzas Públicas

Alejandro José Ovalle GontDirector de Estudios Macroeconómicos

Jesús Antonio Mena Rodríguez Recopilación y redacción

Oficina de Comunicaciones y PublicacionesRossana Cecilia Payares Altamiranda

Edición y diagramación:Edgar Giovanni Zuleta Parra

Contraloría General de la RepúblicaCarrera 9 No 12C -10PBX: (57) 1 - 647 7000Bogotá D.C., Colombia

Análisis y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un nuevo país”

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CONTENIDO

Presentación.........................................................................................................7

I. ALCANCE DE LA EVALUACIÓN: El PND 2014-2018.........................................91.1 Los pilares del Plan Nacional de Desarrollo....................................................101.2 Las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo.............................................111.3 Plan de Inversiones Públicas 2015-2018.......................................................14

II. UNIDAD DE MATERIA DEL PROYECTO DE LEY DE PND 2014-2018: TODOS POR UN NUEVO PAÍS.........................................................................15

III. EVALUACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018................253.1 coherencia de la política fiscaL, supuestos macroeconómicos y financiación................................................................................................253.2 El Plan Plurianual de Inversiones...................................................................273.3 El Plan de Inversiones y las estrategias.........................................................29

IV. EVALUACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS...........................................................334.1 Estrategia envolvente: Crecimiento verde...................................................334.1.1 Institucionalidad........................................................................................334.1.2 La estrategia envolvente no envolvente del “crecimiento verde”..............364.2 Estrategia: Competitividad e Infraestructura Estratégica................................454.2.1 Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional.................................................................................454.2.2 Minas y Energía.........................................................................................524.3 Estrategia: Movilidad Social...........................................................................634.3.1 Sistema General de Participaciones..........................................................634.4 Estrategia: Transformación del campo..........................................................704.4.1 La transformación del campo....................................................................714.4.2 Política de asistencia, atención y reparación a las víctimas.......................764.5 Estrategia: Seguridad, Justicia y Democracia para la Construcción de Paz...794.5.1 Financiamiento del Plan en Defensa y Seguridad.....................................814.5.2 Participación ciudadana............................................................................854.6 Estrategia: Buen Gobierno............................................................................894.6.1 Lucha contra la corrupción........................................................................894.6.2 Gestión pública.........................................................................................92

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V. VIGILANCIA Y CONTROL FISCAL DEL PND...................................................955.1 Evaluación orientada a resultados................................................................96


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PRESENTACIÓN

En cumplimiento del mandato que emana de los artículos 267 y 268 de la Cons-titución Política de Colombia, la Contraloría General de la República (CGR) pre-senta al Honorable Congreso de la República, el análisis y la evaluación al “Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un Nuevo País”, planteado por el gobierno del Señor Presidente Juan Manuel Santos Calderón.

En opinión de la CGR, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014 – 2018, basado en los pilares de la educación, la equidad y la paz, resulta ser una propuesta coherente y pertinente.

Sin embargo, como se mostrará en el presente documento, los problemas del PND propuesto no radican en su conceptualización, sino en los aspectos prácti-cos y operativos, que se relacionan con deficiencias en los instrumentos de im-plementación, la indefinición y subestimación de metas de las políticas públicas y las dificultades para medir y evaluar los resultados y productos esperados.

De tal manera y para su mejor comprensión, el documento se encuentra es-tructurado en cinco secciones: En la primera, se establece el alcance de esta evaluación; la segunda presenta un análisis jurídico sobre la unidad de materia del PND; en la tercera, se analiza el componente macroeconómico; la cuarta parte, evalúa las seis estrategias que se plantean en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014. Por último, en la quinta parte se incluye el papel que desempeñará la CGR en la fase de implementación de las políticas públicas propuestas por el Gobierno.

Se espera que las observaciones contenidas en este documento, producto del análisis de las diferentes contralorías delegadas sectoriales y unidades especiales que conforman la estructura de la CGR, sirvan de insumo para el cumplimiento de las funciones de la Rama Legislativa, en torno al control político sobre el Ejecutivo, en el marco de la separación de poderes que caracteriza al Estado colombiano.

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓNContralor General de la República


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I. ALCANCE DE LA EVALUACIÓN: EL PND 2014 - 2018

El Plan de Desarrollo 2015-2018 “Todos por un nuevo país”, presentado para discusión y aprobación al Honorable Congreso de la República el pasado 15 de febrero de 2015, contiene los objetivos, estrategias, metas e indicadores pro-puestos por el Gobierno Nacional para el próximo cuatrienio.

De acuerdo con la Ley 152 de 1994, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) se com-pone de una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.

En la parte general se señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal en el mediano plazo y las es-trategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno.

En la parte del plan de inversiones públicas se establecen los presupuestos plu-rianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución y sus fuentes de financiación.

El Gobierno Nacional somete a consideración del Congreso de la República el Plan Nacional de Desarrollo (PND) mediante un proyecto de ley, que en su arti-culado adopta como documento anexo, las bases del plan correspondientes a la parte general; el plan nacional de inversiones y sus fuentes de financiamiento correspondientes a la parte de inversiones públicas; y, finalmente, un articulado que contiene aquellas disposiciones legales necesarias para el desarrollo de las estrategias y objetivos planteados.

Este plan denominado “Todos por un nuevo país” busca avanzar en tres objetivos, donde se fijaron como pilares fundamentales: la paz, la equidad y la educación.

El plan establece cinco estrategias transversales para avanzar en la construcción de estos pilares: a) Competitividad e infraestructura estratégica; b) movilidad social; c) transformación del campo; d) seguridad, justicia y democracia para la construcción de la paz; y, e) buen gobierno. Adicionalmente, el plan estable-ce como una estrategia transversal o envolvente, el denominada “crecimiento verde”, que jugará un papel de causa y efecto en la consecución de los pilares trazados con base en la sostenibilidad ambiental.

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1.1 Los pilares del Plan Nacional de Desarrollo

El propósito fundamental de alcanzar una Colombia en paz requiere el desarro-llo de estrategias construidas territorialmente y enmarcadas en un escenario de transición, en el cual se establezcan las garantías para su sostenibilidad en todo el territorio nacional y la reconstrucción de las zonas que fueron afectadas por los efectos del conflicto armado interno (Cuadro 1).

Pilar Indicador Linea base Meta 2018

Paz

Víctimas del conflicto armado individuales y colectivas que han avanzado en la reparación integral (miles)

224 1000

Tasa de homicidios meta intermedia

32,7/100 mil hab. 23/100 mil hab.

Inversión % PIB meta inter-media

28,80% 29,50%

Pobreza monetaria rural meta intermedia

42,80% 36,00%

Brechas sociales en los municipios más afectados por conflicto

38,60% 28,80%

Colombia equitativa y sin pobreza

Pobreza monetaria 30,60% 24,50%

Desigualdad (Gine) 0,54 0,52

Tasa de formalidad 45,50% 50,20%

Tasa de desempleo 9,60% 8%

Número de niños con atención integral (cero a siempre)

976 mil 2.400 mil

Colombia la más educada

Porcentaje de colegios oficia-les en niveles alto, superior y muy superior en las pruebas SABER 11

32% 45%

Tasa de cobertura neta de educación media

41,30% 50%

Porcentaje de estudiantes con jornada completa

11,20% 42,40%

Tasa de cobertura de alta cali-dad en educación superior

14,20% 20%

Estudiantes del sector oficial evaluados con nivel B1 o superior en inglés del Marco Común Europeo

2,30% 8%

Cuadro 1Las metas del Plan Nacional de Desarrollo

Fuente: DNP


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El segundo pilar, un modelo de desarrollo económico que favorezca la equidad, debe ser incluyente, aprovechando el talento de todos los colombianos, hacién-dolos participes de los beneficios del crecimiento. Todas las personas, sin im-portar su procedencia, grupo étnico, género, edad o condición de discapacidad, deben tener la posibilidad de acceder a mejores servicios públicos, apropiadas condiciones de habitabilidad, vías de acceso para conectarse con las regiones y con el país, un servicio de salud de calidad y una educación que le permita cons-truir su futuro (Cuadro 1).

En el tercer pilar propuesto se requiere el desarrollo de lineamientos estraté-gicos que orienten la acción de los actores públicos y privados, de carácter na-cional y local, para la transformación de la educación y la cultura en el país. Los lineamientos propuestos buscan el alcance de los objetivos mediante acciones en los dos niveles: del individuo en el sistema educativo y de la sociedad y del Estado en su conjunto (Cuadro 1).

1.2 Las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo

A continuación se resumen las estrategias y objetivos planteados en la propues-ta de Plan de Desarrollo 2014-2018, los cuales serán analizados en detalle en el desarrollo del documento (Cuadro 2).

Cuadro 2Las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo

Estrategias Temas Objetivo

Competitividad e infraestructura estratégica;

Desarrollo productivoIncrementar la productividad de las empresas colombianas a partir de la sofisticación y diversifi-cación del aparato productivo

Ciencia y tecnologíaContribuir al desarrollo productivo y la solución de los desafíos sociales del país a través de la ciencia tecnología e innovación

Tecnologías de información y comunicaciones

Promover las TIC como plataforma para la equi-dad la educación y la competitividad

Logística e infraestructura de transporte"Proveer la infraestructura y servicios de logística y transporte para la integración territorial"

Desarrollo minero energético Consolidar el desarrollo minero-energético para la equidad regional

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Movilidad Social

Promoción social

Garantizar los mínimos vitales y avanzar en el for-talecimiento de las capacidades de la población en pobreza extrema para su efectiva inclusión social y productiva

Salud Mejorar las condiciones de salud de la población colombiana y propiciar el goce efectivo del derecho a la salud en condiciones de calidad eficiencia equidad y sostenibilidad.

Empleo Generar alternativas para crear empleos de cali-dad y el aseguramiento ante la falta de ingresos y los riesgos laborales

Educación "Cerrar la brecha en el acceso y la calidad de la educación para mejorar la formación de capital humano incrementar la movilidad social y fomentar la construcción de ciudadanía."

Vivienda agua potable y saneamiento básico

Impulsar la planificación actuación coherente y articulada de los sectores de vivienda agua po-table y saneamiento básico bajo el concepto de “ciudades amables y sostenibles para la equidad” en complemento con las acciones estratégicas de movilidad urbana

Manejo de riesgos "Establecer un apoyo oportuno frente a los riesgos que afectan el bienestar de la población y los mecanismos para la protección de las condi-ciones de vida de las personas"

Transformación del campo;

Acceso a tierras

"Ordenar el territorio rural buscando un mayor acceso a la tierra por parte de los productores agropecuarios sin tierras o con tierra insufi-ciente el uso eficiente del suelo y la seguridad jurídica sobre los derechos de propiedad bajo un enfoque de crecimiento verde. "

Cierre de brechas urbano- rurales

Cerrar las brechas urbano-rurales y sentar las bases para la movilidad social mediante la dota-ción de bienes públicos y servicios sociales que apoyen el desarrollo humano de los pobladores rurales.

Equidad ruralAcelerar la salida de la pobreza y la ampliación de la clase media rural a través de una apuesta de inclusión productiva de los campesinos.

Competitividad rural

Impulsar la competitividad rural a través de la provisión de bienes y servicios sectoriales que permitan hacer de las actividades agropecuarias una fuente de riqueza para los productores del campo.

Institucionalidad agropecuaria

Contar con un arreglo institucional integral y multisectorial que tenga presencia territorial de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los atributos del territorio que permita corregir las brechas de bienestar y de oportuni-dades de desarrollo entre regiones rurales.


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Seguridad justicia y democracia para la construcción de la paz

Seguridad y defensa Proveer seguridad y defensa en el territorio nacional.

JusticiaPromover la prestación administración y acceso a los servicios de justicia con un enfoque sistémi-co y territorial.

Democracia y derechos humanos

Fortalecer las instituciones democráticas para la promoción respeto y protección de derechos humanos la construcción de acuerdos sociales incluyentes y la gestión pacífica de conflictos.

Politica criminal Fortalecer la articulación del Estado en un marco de Política Criminal coherente eficaz y con enfo-que restaurativo.

Política integral frente a las drogas Enfrentar el problema de las drogas desde una perspectiva integral y equilibrada

Atención asistencia y repración integral a las víctimas

Avanzar hacia la garantía del goce efectivo de derechos de las víctimas del conflicto armado en Colombia.

Justicia trnasicional reintegración de combatientes y prevencio de reclutamien-to de niñ@s y adeloscentes

Fortalecer y articular los mecanismos de transi-ción hacia la paz

Minas antipersonales Consolidación de la Acción Integral contra Minas Antipersona.

Buen gobierno.

Articulación Nación-territorio Fortalecer la articulación Nación-territorio

Lucha contra la corrupción Afianzar la lucha contra la corrupción transpa-rencia y rendición de cuentas

Modernización del Estado Promover la eficiencia y eficacia administrativa

Estadísticas oficiales y sistemas de información

Optimizar la gestión de la información

Presupuestación por resultados y calidad de la inversión pública

Optimizar la gestión de la inversión y de los recursos públicos

Política internacional y cooperación "Promover y asegurar los intereses nacionales a través de la política exterior y cooperación internacional"

Crecimiento verde

Crecimiento económico en una senda ambientalmente insostenible

Avanzar hacia un crecimiento sostenible y bajo en carbono

Degradación de ecosistemas contamina-ción y conflictos ambientales

Proteger y asegurar el uso sostenible del capital natural y mejorar la calidad y la gobernanza ambiental.

Aumento en las condiciones de riesgo Lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y al cambio climático.

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1.3 Plan de Inversiones Públicas 2015-2018

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) propuesto por el Gobierno estima recursos por $703,9 billones para los próximos cuatro años (Cuadro 3), los cuales, en su mayor parte, provienen del gobierno central (36,7%) y el sector privado (34,2%), además de otra fuente importante de recursos representada en los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) (Cuadro 3).

Fuentes Billones de $ Part. (%)

Central 258,7 36,8%

SGP 132,8 18,9%

Territorial 47,9 6,8%

SGR 20,2 2,9%

Descentralizado 3,4 0,5%

Sector privado 240,9 34,2%

Total 703,9 100%

Cuadro 3Plan de inversiones públicas

Cifras en billones de pesos de 2014

Fuente: DNP


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II. UNIDAD DE MATERIA DEL PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2015-

2018 “TODOS POR UN NUEVO PAÍS”.

El análisis del problema jurídico sobre la unidad de materia en el contenido del proyecto de ley del plan, debe partir la regulación que específicamente hace el constituyente y el legislador orgánico en relación con la materia y el procedi-miento de expedición de la misma.

En tal sentido, debe recordarse que de conformidad con el artículo 339 de la Constitución Nacional, la Ley del Plan, contendrá por un lado, una “parte ge-neral” en cuyo contenido se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las es-trategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. Por otra parte debe contener, un “plan de inversiones públicas”,el cual debe incluir los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especifica-ción de los recursos financieros requeridos para su ejecución.

Disposición constitucional que, a su vez, trae desarrollo en la Ley Orgánica de Planeación, Ley 152 de 1994, de cuyo texto deben traerse a colación los artícu-los 3º en su literal m, el 5º y el 6o, por ser substanciales al tema que nos ocupa.

“Artículo 3º, literal m) principios que rigen las leyes de planes. Coherencia. Los pro-gramas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste…

“Artículo 5º.-Contenido de la parte general del Plan. La parte general del plan con-tendrá lo siguiente:

a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales;

b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismo generales para lograrlos;

c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guia-rán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido;

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d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armoniza-ción de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras en-tidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes.

Artículo 6º.-Contenido del plan de inversiones. El plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente:

a. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su ar-monización con los planes de gasto público;

b. La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión;

c. Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general;

d. La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.”

Normativa que pone en evidencia la complejidad de la planeación, como proce-so constitucional y legal y como medio de concreción de un plan de gobierno, que se traduce en una expresión multifuncional y, por ende, multitemática de materias, mismas que en todo caso siempre deben estar vinculadas con pilares de la parte general. Esa característica que se manifiesta en la estructuración de cada Ley del Plan, sin embargo, no constituye autorización para incorporar dis-posiciones sin ninguna regla de integración o funcionalidad con el cuerpo que integra las dos partes mencionadas.

En tal sentido, resulta ilustrativa la posición de la Corte Constitucional, en las sentencias C-795 de 2004 y últimamente en la C-363 de 2012, cuando señala que:

“5- Estas disposiciones muestran que la ley del plan tiene características especiales y un contenido constitucional propio. En cierta medida, dicha ley es multitemática, pues permite la incorporación de diversos objetivos y propósitos de desarrollo. Por ende, si el criterio flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podría incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la Constitución persigue al consagrar el principio de unidad de materia (CP art. 158). En efecto, según ha señalado esta


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Corte, este principio pretende no sólo que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducción de temas que carecen de relación con el asunto globalmente deba-tido, sino que además asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que facilite su consulta por la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a su título (CP arts. 158 y 169). (…)

6- Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido que el principio de unidad de mate-ria es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial”(subrayado fuera de texto).

En el anterior contexto, entonces, debe señalarse que la jurisprudencia consti-tucional ha admitido, como connatural al contenido del Plan Nacional de Desa-rrollo, la existencia de disposiciones instrumentales si y solo sí cumplen con el requisito de necesidad para la implementación del mismo, exigencia que se le impone al legislador para definir y concretar mecanismos de impulso inmediato al cumplimiento de los objetivos e inversiones públicas (ver, por ejemplo, Sen-tencia C-161 de 1996 y C-801 de 2008).

Este tipo de disposiciones llamadas instrumentales, según los mismos linea-mientos de la Corte Constitucional, se explican y justifican como normas jurídi-cas que de manera directa se conciben para concretar los propósitos del Plan sin que necesariamente se reduzcan a disposiciones de tipo presupuestal. Con ese límite material y formal, es que la Corte considera que en función de su carácter multitemático, este tipo de ley puede incluir normas diversas siempre y cuando cumplan el imperativo de especificidad por estar dirigidas a poner en marcha las metas y objetivos del Plan de Desarrollo (vr. gr., Sentencia C-377 de 2008, bajo tal premisa, se admiten regulaciones tributarias).

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En síntesis, se trata de una regla que le impone al legislador el esfuerzo de esta-blecer una conexidad directa entre el instrumento y el objetivo, lo que traducido en términos jurisprudenciales implica como condición esencial aquella según la cual “las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guar-dar una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues de no ser así, estarían desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa ley.” (C-795 de 2004)

En ese orden de ideas, resulta evidente que tal como lo ha expresado la Corte desde el 2004 (C-305 de 2004) y lo reitera en el 2012 (C-077 de 2012), el punto de referencia para analizar la situación de conexidad predicable a una norma instrumental en el texto la Ley del Plan, para efectos de superar el test de unidad de materia, estará constituido por “las metas y prioridades de la política econó-mica, social y ambiental en el cuatrienio presidencial en curso, y las estrategias presupuestales y normativas ideadas para alcanzarlas”, bajo el entendido de que cualquier disposición de la Ley del Plan, dirigida a implementar los pilares, las metas, los programas que lo integran.

No en vano, la Ley Orgánica de Planeación, contempla el ya mencionado prin-cipio de coherencia entre los programas y proyectos con las estrategias y ob-jetivos contenidos de la Ley del Plan, desde el requisito de la relación efectiva, es decir, desde el criterio de generar y materializar los resultados perseguidos.Esta disposición que forma parte del núcleo duro de la elaboración de la Ley del Plan, es lo que hace visible la obligación de configurar la unidad de materia, no de cualquier forma sino en el marco de una conexidad calificada que para la ju-risprudencia constitucional, se edifica sobre el principio de coherencia al señalar lo siguiente, en la Sentencia, entre otras en la ya citada C-305 de 2004 (también se reitera en la C- 539 de 2008):

“ (…) los principios de unidad de materia y de identidad flexible adquieren un significado preciso en la expedición de la Ley del Plan, significación especial derivada del juego de otro principio llamado “de coherencia”, recogido en el ar-tículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo. Según este principio “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste”. En tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vincu-lan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia…


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Ahora bien, la Corte siempre ha interpretado de manera amplia la noción de materia (…). No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, (…) si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de di-versidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales conte-nidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o me-diata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución…

La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que seña-lan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumpli-miento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la co-nexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia.” (Resaltado fuera de texto)

La coherencia entre las partes del Plan y, especialmente, entre las normas ins-trumentales y la parte general se traduce en la necesidad de una conexión di-recta. El concepto y alcance de la expresión “conexión directa”, lo brinda la Sentencia C- 077 de 2012, cuando al hacer un balance de la jurisprudencia an-terior, concluye sobre las disposiciones instrumentales que: “normas que no ne-cesariamente impliquen la realización del objetivo contemplado en el Plan o que solo tangencialmente contribuyan a su ejecución, no podrán considerarse como adecuadas a la regla de unidad de materia.

En ese orden de ideas, el examen de unidad de materia, entonces, exigiría esta-blecer frente a la norma sospechosa, el test de la conexidad directa, que debe conllevar a lo siguiente:

• La conexidad debe establecerse entre la norma instrumental y las precisas normas generales del plan que señalen objetivos, determinen los principales

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programas o especifiquen recursos para su ejecución. Es un criterio de análi-sis que está presente en buena parte de las sentencias de constitucionalidad consultadas.

•La conexidad implica una relación teleológica o finalista, de tal estructura que la norma instrumental constituya el medio directo calificado por el legis-lador para lograr el fin. Una relación de medio a fin.

•El análisis de conexidad, por consiguiente, debe evidenciar la utilidad de la norma instrumental para lograr el fin, de tal manera que si la misma no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de mate-ria (C-077 de 2012).

•En tal sentido, la conexidad apunta a una regla de necesidad, en la medida en que la coherencia entre la norma instrumental y el Plan, se explica en la obligación de contemplar en la Ley del Plan, las disposiciones necesarias para su concreta implementación.

•La conexidad exige una relación de coherencia que se manifiesta en la direc-ta e inmediata vinculación de la norma instrumental al conjunto del Plan. Esa vinculación directa e inmediata, significa, no solo relación directa, sino que, además, la norma instrumental no se requiere de otro mecanismo o condi-ción diferente para cumplir su función de materialización consecuente de la meta o del propósito implicado.

•La conexidad debe ser configurativa de una relación efectiva. Es decir, que la norma instrumental, debe ser de tal naturaleza y configuración que con su supresión o inexistencia, perdería eficacia el propósito o meta del plan que esté implicada.

•La conexidad no puede ser eventual, conjetural o hipotética. Criterio juris-prudencial que atiende a la exigencia de acreditar que la norma instrumental causaría el resultado esperado.

Luego de las consideraciones anteriores, en el propósito de hacer aplicación de los criterios de valoración teóricos de la unidad de materia, elaborados en la última década por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y al mismo tiem-po un balance de la manera como la misma Corporación hace práctica de los


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mismos, a manera de ejercicio preliminar al cotejar las disposiciones instrumen-tales contenidas en el Proyecto de Ley del Plan 2014-2018, con la parte progra-mática y general del mismo, puede observarse que las siguientes disposiciones, no cuentan a primera vista con un soporte de coherencia y conexión directa con las metas, objetivos y programas que el proyecto formula.

•El Registro Único de Facturas Electrónicas, del artículo 10.

•La cesión a título gratuito de derechos de propiedad intelectual de investi-gación y desarrollo financiado con recursos públicos, del artículo 11. Norma que, además, podría ser inconstitucional al autorizar la donación de bienes o derechos públicos a privados, en simple cotejo con lo señalado en el artículo 355 de la Constitución.

• La inversión extranjera en concesiones de televisión, del artículo 13, que pretende modificar el artículo 1º de la ley 680 de 2000.

•La creación del fondo cuenta para atender pasivos pensionales del sector hotelero del artículo 14.

•El sistema de información de metrología legal y el sistema de certificados de conformidad, del artículo 15.

•Capacidad económica y gestión social, en el otorgamiento de títulos mine-ros, del artículo 21.

•Establecimiento de sanciones del artículo 24.

•Establecimiento de multas contractuales en el código de petróleos, del artí-culo 25.

•El canon superficiario, del artículo 26.

•Condiciones especiales de los contratos de exploración y producción petrole-ra y contratos de evaluación técnica, del artículo 27.

•Tarifa de regalías en proyectos de producción incremental, del artículo 28.

•Determinación de tarifas y tasa por servicios que presten los organismos, del artículo 29.

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•Sanciones en materia de tecnologías de la información y la comunicación, del artículo 44.

•Bonos hipotecarios, del artículo 46.

•La conversión de instituciones cooperativas sujetas a medida especial de in-tervención forzosa, contemplada en el parágrafo del artículo 64.

•Supresión de cuotas partes pensionales, del artículo 76.

•Pago de pensiones reconocidas por administradoras públicas, del artículo 78.

•Inspecciones y certificados de seguridad de bomberos, del artículo 91.

•Administración y recaudo de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, del artículo 101.

•La causal de contratación directa para bienes y servicios de la Dirección Na-cional de Inteligencia, consagrada en el artículo 121.

•Determinación de ingreso base de cotización de los independientes y rentis-tas de capital, del artículo 127.

•Multifondos, del artículo 129.

•Aprobación de cálculos actuariales de pasivos pensionales de entidades pú-blicas del orden nacional liquidadas, contenida en el artículo 131.

•Registro único nacional de entidades operadores de libranzas, del artículo 134.

•La regulación de los recursos del presupuesto general transferidos a entida-des financieras y sobre negocios fiduciarios, consagrada en el artículo 139.

•Sistemas de compensación para modernizar las operaciones del tesoro na-cional, del artículo 140.

•Modificación al artículo 91 del código de extinción de dominio (Ley 1708 de 2014), contenida en el artículo 148 del proyecto.


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•Enajenaciones de participaciones minoritarias de la Nación, según artículo 152.

•La movilización de activos, contenida en el artículo 153.

•La regulación sobre licores, vinos, aperitivos y similares, contenida en los artículos 191 a 199 del proyecto.

Sin perjuicio de otras que puedan surgir en un estudio más profuso, las hipótesis anteriores contenidas en el articulado del proyecto actual de Ley del Plan 2014 -2018, son algunas de las que probablemente no cuentan con el requisito de la conexidad directa, necesaria, útil y/o efectiva si se cotejan con los propósitos contenidos en la parte programática, luego del ejercicio preliminar de haber cotejado el contenido normativo con el contenido programático de dicho do-cumento, metodología de trabajo que es la que adopta la Corte Constitucional.

A lo sumo, tendrían apenas una conexidad hipotética o eventual, contraria a las reglas que, de conformidad con el artículo 339 de la Constitución Nacional y con la Ley 152 de 1994, debe cumplir la consistencia de un Plan de Desarrollo.


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III. EVALUACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014 – 2018

3.1 Coherencia de la política fiscal, supuestos macroeconómi-cos y financiación

Las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 presentadas por el Gobier-no Nacional al Congreso de la República el pasado 15 de febrero, comparadas con las difundidas en noviembre de 2014, muestran un ajuste en las previsiones macroeconómicas, con metas de crecimiento menos optimistas y una reducción de los recursos en el plan de inversiones.

Esta situación se explicó , fundamentalmente, en razón de los efectos nocivos que trajo para la economía colombiana en general y las finanzas públicas en particular, la caída internacional de las cotizaciones del petróleo, las cuales se registran con intensidad desde finales de 2014 y que a la fecha determina pre-cios cercanos a los US$50 por barril.

De tal manera, se produjeron importantes cambios en las estimaciones iniciales del Gobierno, el cual planteaba un incremento sostenido de la tasa de creci-miento de 4,7% en 2014 a 6,2% en 2018, para finalmente proyectar un creci-miento del 5% para 2018, lo cual significó adoptar una perspectiva de menor di-námica a la inicialmente planteada en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de junio de 2014 (Cuadro 4).

Concepto 2014 2015 2016 2017 2018

Inflación fin de período, IPC, % 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0

Inflación externa en US$ (socios comerciales) -0,5 0,9 3,3 2,1 2

PIB interno (USD millones) 323.195 316.833 334.662 344.600 323.195

PIB mundial real (socios comerciales- global) 2,8 3,0 3,0 3,0 2,9

Crecimiento de las exportaciones (US$)

Totales -5,6% -20,9% 12,1% 13,5% 9,0%

Tradicionales -5,4% -31,9% 9,8% 12,9% 6,5%

No tradicionales -4,40% 10% 18,10% 16,20% 14,10%

Crecimiento de las importaciones (US$) 7,10% -17,70% 5,30% 11,10% 9,50%

Cuadro 4Supuestos macroeconómicos

Fuente: DNP, “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”.

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A pesar de esto, el documento de las bases del Plan entregado al Congreso de la República no reveló los principales supuestos tenidos en cuenta para el escena-rio macroeconómico (Cuadro 4). No se conocen los precios estimados del petró-leo, los volúmenes de producción considerados para cada año, ni los del café ni del carbón. De igual manera, y en lo que respecta a la tasa de cambio frente al dólar, no se presentaron los datos esperados para las tasas de cambio nominales que se suponen para cada año del período hasta 2018.

Esta falta de información sobre los principales supuestos impide realizar un ade-cuado seguimiento de sus efectos en el escenario macroeconómico, sus balan-ces y sobre las finanzas públicas. Por ello mismo, no es posible determinar si los ajustes realizados recogen la situación macroeconómica actual, si se adecúan a las nuevas perspectivas o si por el contrario se requerirá de ajustes adicionales en lo que resta para la formulación y aprobación definitiva del PND.

Por ejemplo, de acuerdo con distintas proyecciones sobre el crecimiento econó-mico para 2015, se percibe que la dinámica se situará por debajo de las previ-siones planteadas por el Gobierno en las bases del Plan de Desarrollo del 4,2% , con cifras entre 3,5% y 3,6% (Cuadro 5).

Cuadro 5Proyecciones PIB Colombia*

Crecimiento anual (%)2014 2015

Fedesarrollo 4,8 3,5

Banco de la República 4,8 3,6

Proyecto Presupuesto 2015 (MFMP) 4,7 4,8

Bases PND 2015-2018 4,7 4,2

Fuente: Banco de la República, Fedesarrollo, MinHacienda y DNP.

Con los resultados del crecimiento económico del presente cuatrienio, el Go-bierno espera avanzar en diversos frentes macroeconómicos y, en ese sentido, mejorar los indicadores de empleo, ahorro, equidad y balance fiscal del sector público, entre otros.

Se espera que en 2018 la tasa de desempleo nacional baje a 8%, al igual que se logre un aumento del ahorro nacional de 23,6% del PIB en 2015 a 25,7% del PIB en 2018. Se proyecta bajar el índice de inequidad (coeficiente de Gini) de 53,9 a


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52,2 (reducción de 1,7); y avanzar en los balances del sector público en línea con la regla fiscal, reduciéndose el déficit del sector público consolidado de 2,1% del PIB en 2014 a 1,2% del PIB en 2018.

Sin embargo, y como se mencionó anteriormente, en la medida en que no se aclaren los supuestos macroeconómicos, existe un alto grado de incertidumbre sobre el logro de estas metas.

3.2 El Plan Plurianual de Inversiones

El Plan de Desarrollo 2010-2014 preveía recursos totales por $633 billones (pe-sos constantes de 2014)1, mientras que la propuesta 2014-2018 alcanzó los $703,9 billones (pesos constantes de 2014), con un crecimiento real del 11,2%. En particular, para el nuevo PND los recursos del Gobierno Central se estiman en $258,7 billones, con un crecimiento de 18,2% frente al plan anterior.

La estructura de las fuentes de financiamiento del Plan de Inversiones muestra que la participación de los recursos del Gobierno Central se incrementa a 36,7% del total de fuentes, mientras que los recursos del sector privado, aun cuando disminuyen entre el plan anterior y el actual, mantienen una importante partici-pación de 34,2% en las fuentes totales.

Por otra parte, los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) cuen-tan con una intervención del 18,9% del total de fuentes, resultando novedoso para este cuatrienio la inclusión, como fuente de financiamiento, de los recursos del Sistema General de Regalías (SGR) con el 2,9% del total. El restante 7,3% corresponde a los recursos de las entidades territoriales y las entidades descen-tralizadas (Cuadro 6)

De tal manera, el principal esfuerzo dependerá del Gobierno Nacional Central (GNC), pues si bien es cierto el SGP aumenta 19%, también lo es que tiene destinación es-pecífica para salud y educación, agua potable, asignaciones especiales y propósito general que no permiten su uso en actividades nuevas o diferentes (Cuadro 6).

1. En pesos constantes de 2010 esta cifra corresponde a $563,9 billones.

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De acuerdo con los análisis de la CGR, el mayor esfuerzo del Gobierno estará limitado por el panorama restrictivo de las finanzas públicas, que obligó en 2014 a tramitar una reforma tributaria para cerrar la brecha presupuestal del 20152 y a realizar un recorte presupuestal que alcanzó los $6 billones. No obstante, ello no será suficiente y las necesidades de financiamiento crecerán en las vigencias subsiguientes, obligando a nuevas reformas. Por tales razones, no es claro para la Contraloría General de la República los supuestos utilizados para proyectar un crecimiento tan importante en los recursos del Gobierno Central destinados a financiar el Plan de Desarrollo.

Otro elemento a tener en cuenta en los recursos destinados por el Gobierno Cen-tral para financiar el plan de inversiones radica en su composición. En efecto, de los $258,7 billones destinados, $148,7 billones (57,5%) corresponden a inversión y $110 billones (42,5%) a los gastos de funcionamiento de los sectores de Defensa y Policía Nacional; y de Justicia (Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación).

Lo anterior tiene dos implicaciones: por un lado, los recursos destinados por inversión deben tener en cuenta los cupos de vigencias futuras aprobados y/o comprometidos por el Gobierno Nacional, con lo que el monto de inversión adicional para apalancar las estrategias y objetivos del PND resulta menor a lo planteado en las bases; y por otra parte, se contabiliza como una fuente de financiación los recursos de funcionamiento que no contribuyen desde el punto de vista económico a apalancar el desarrollo productivo del país con una inercia propia, independiente de los planteamientos establecidos en las bases.

2. Ver Boletines Macrofiscales 2 y 3

Cuadro 6Fuentes de financiamiento Plan Plurianual de Inversiones Cifras en miles de millones de pesos constantes de 2014

2010-2014 2015-2018 Variación (%) Part. %

Central 218,8 258,7 18,2% 36,7%

SGP 111,6 132,8 19,0% 18,9%

E. Territoriales 40,1 47,9 19,4% 6,8%

SGR 0,0 20,2 2,9%

Descentralizado 7,2 3,4 -52,1% 0,5%

Privado 255,5 240,9 -5,7% 34,2%

Total 633,2 703,9 11,2% 100,0%

Fuente: DNP, cálculos CGR.


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3. Es importante considerar el efecto de las últimas reformas tributarias sobre las expectativas de inversión del sector privado.

Así mismo, se incorporan recursos del sector privado caracterizados por un alto grado de incertidumbre3 y se plantean aportes de las entidades territoriales que históricamente han mostrado dificultad en su coordinación, asignación y ejecu-ción con el nivel central.

Ahora bien, se incorporan como fuente de financiación los recursos del Sistema General de Regalías (SGR), los cuales tienen restricciones normativas en su uti-lización y destinación, además, que en su mayor parte dependen de decisiones tomadas a nivel territorial, haciendo difícil la articulación y ejecución de las es-trategias y actividades establecidas en el PND

3.3 El Plan de inversiones y las estrategias

De acuerdo con el plan de inversiones, la estrategia de movilidad social será la que reciba los mayores recursos con el 44%, seguida de la estrategia de competi-tividad e infraestructura estratégica con el 27%, Seguridad, justicia y democracia para la construcción de la paz con el 20%, la estrategia de transformación del campo con el 7% y, finalmente, las dos restantes estrategias el 2% (Cuadro 7). Una de las características de las estrategias transversales que más llama la aten-ción es la estructura para la financiación de las inversiones planeadas.

Se destaca en las estrategias de “Competitividad e infraestructuras estratégicas” y de “Transformación del campo”, su fuerte dependencia de los recursos del sector privado para que tengan éxito, pues ellos representan el 64% y 72%, res-

Cuadro 7Resumen estrategias transversales PND 2015-2018

Cifras en miles de millones de pesosConcepto $ constantes 2014 Participación

1. Competitividad e infraestructuras estratégicas 189.048 27%

2. Movilidad social 310.438 44%

3.Transformación del campo 49.272 7%

4.Seguridad, justicia y democracia para la construcción de la paz 137.416 20%

5.Buen gobierno 8.231 1%

6.Crecimiento verde 9.531 1%

Total 703.936 100%

Fuente: DNP. Cálculos CGR..

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Llama la atención que dentro de la estrategia de Competitividad e Infraestructuras estratégicas, de los $17,2 billones que se invertirían para el área de “Ciencia, Tecno-logía e Innovación” el 75% de estos recursos dependan del sector privado, y el 25% restante lo asuman con recursos de regalías y del Gobierno Central Nacional.

Así mismo, es de aclarar que las fuentes de financiamiento que componen el plan de inversiones no se limitan a los recursos que se obtendrían a través de Gobierno Central Nacional, sino que se adicionan otros recursos públicos del or-den territorial y descentralizado, además de los del Sistema General de Regalías y los que posiblemente destinaría el sector privado.

Cuadro 8Resumen estrategias transversales PND 2015-2018

Cifras en miles de millones de pesos

Fuente / Estra-tegia

"Competitividad e infraestructura estratégicas"

Movilidad social

Transfor-mación del

campo

"Seguridad, justicia y

democracia para la

construc-ción de la

Paz"

Buen gobierno

Crecimiento verde Total Part. %

Central 40.442,8 66.332,6 10.297,4 129.600,0 7.638,7 4.371,7 258.683,13 36,7%

Descentralizado 3.003,7 92,8 151,4 190,8 3.438,78 0,5%

E.Territoriales 10.299,2 32.563,7 966,7 2.631,6 1.414,6 47.875,83 6,8%

Privado 121.296,9 83.493,2 35.528,5 406,3 203,1 240.927,92 34,2%

SGP 3.403,6 121.313,7 878,1 4.310,6 2.895,4 132.801,30 18,9%

SGR 10.601,8 6.641,6 1.600,9 316,7 197,9 849,3 20.208,31 2,9%

Total 189.047,97 310.437,58 49.271,57 137.416,53 8.230,63 9.530,97 703.935,26 100%

Part. % 26,9% 44,1% 7,0% 19,5% 1,2% 1,4% 100%

Fuente: DNP. Cálculos CGR..

pectivamente del total de los recursos. Sin embargo, como se mencionó, existe un alto grado de incertidumbre sobre la cantidad, calidad y destinación de los recursos que puedan ser aportados por esta fuente.

Esta estructura de financiamiento refleja que el logro de estrategias como las men-cionadas, que son de gran relevancia dentro del Plan, no dependerá del presupuesto público central sino de la dinámica y disposición del sector privado (Cuadro 8).

Por otra parte, en la estrategia de movilidad Social, con el 39%, corresponde a recursos del (SGP) que, como se mencionó anteriormente, tienen destinación específica en la normatividad vigente para salud, educación y agua potable ma-yoritariamente y, en menor medida, para propósito general.


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4. Artículo 6º. Ley 152 de 1994.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Plan Plurianual de Inversiones no guarda co-herencia con lo planteado por la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo), en la medida en que su artículo 6º señala: “Contenido del plan de inversiones. El plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente: a) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; b) La des-cripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyecta-rán en los costos de los programas más importantes de inversión pública con-templados en la parte general; d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución”4.


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IV. EVALUACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS

4.1 Estrategia envolvente: Crecimiento verde

La elaboración del estudio del componente ambiental de las bases del Plan Na-cional de Desarrollo 2014 – 2018 parte de análisis integral del “Crecimiento Ver-de”, el cual se ha planteado como estrategia envolvente. Lo anterior se realiza mediante el desarrollo de dos temas específicos: la Institucionalidad y la envol-vente no envolvente.

4.1.1 Institucionalidad

A pesar de los esfuerzos por articular las metas y estrategias planteadas en capí-tulo sobre Crecimiento Verde a los sectores productivos, en el PND 2014 – 2018, desde el punto de vista estructural el sector ambiental, se mantiene cierto grado de marginalidad frente a ellos, evidenciado a través del listado de planes, pro-gramas y estrategias, sobre las cuales no se presentan metas cuantificables ni indicadores que permitan su seguimiento y evaluación de logros.

Además, la asignación presupuestal se convierte en un elemento crítico de base, al representar tan solo el 1,35% del plan nacional de inversiones del cuatrienio y que concuerda con la tendencia observada en la participación que ha tenido el Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el Producto Interno Bruto (PIB) durante los últimos 20 años, que ha sido cercano al 0,4%5(Cuadro 9).

5. El promedio del gasto ambiental de los países de la OCDE está entre 1% y 2% del PIB. OCDE (2014), página 102.

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Esta situación ha facilitado la modificación constante de la agenda ambiental y debilitado la capacidad institucional a través de la disminución de recursos del presupuesto nacional que, entre otros, genera la reducción de personal de capa-cidad técnica y el debilitamiento de una de las principales funciones de las cor-poraciones autónomas regionales y las corporaciones de desarrollo sostenible (CAR – CDS) como es la de autoridades ambientales, elementos sobre los cuales no se ahonda en las bases del plan presentadas.

Así mismo, son grandes las dificultades en el trámite de estudio y aprobación de licencias ambientales a grandes proyectos y en el otorgamiento y control de concesiones y permisos, es decir, en el ejercicio de la autoridad ambiental. So-bre este tema, la CGR insiste en su crítica sobre la estrategia de auto regulación de los sectores productivos a través de auto declaraciones, diseño de guías am-bientales sectoriales y evaluaciones ambientales estratégicas realizadas por los propios regulados, sin que por otro lado se precisen los medios para fortalecer la capacidad institucional de las autoridades ambientales.

Se considera necesario asegurar, en primer lugar, el cumplimiento de la nor-matividad ambiental, así como el control efectivo de la degradación de los recursos naturales y, a partir de allí, permitir el uso de este tipo de estrategias e instrumentos.

De otra parte, los instrumentos de gestión ambiental que fueron diseñados ini-cialmente con carácter económico con el objeto de modificar el comportamien-to contaminador/degradador de los agentes, aplicando el principio de “el que contamina paga”, perdieron esa esencia y se sumaron a los demás mecanismos de financiación del SINA.

El desempeño de los instrumentos económicos en Colombia es insatisfactorio y en general se han convertido en fuentes de financiación de la entidades del SINA sin que logren su objetivo de modificar paulatinamente el comportamien-to contaminador-degradador de los individuos. Esto resulta aún más preocu-pante ahora cuando se propone gestionar el modelo de desarrollo desde una perspectiva de Crecimiento Verde, en la que los resultados exitosos dependen en gran medida del buen desempeño de este tipo de dispositivos.

4.1.1.1 Las inversiones

Como se observa en el Plan nacional de inversiones públicas del cuatrienio que terminó, las inversiones proyectadas para la estrategia ambiental “Sostenibilidad ambiental y prevención del riesgo” se tasaron en $7.954.647 millones, mientras


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para la inversión proyectada en el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 para la Estrategia Crecimiento Verde se fijó en $9.530.975 millones, con un incremento del 19,8% frente al cuatrienio anterior.

Este aumento se reflejó en el proyecto del Plan nacional de inversiones públicas 2015 – 2018, en donde el aporte del sector central se incrementó sustancial-mente (532%), principalmente por los recursos que se proyectan invertir en el objetivo de “Lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y al cambio climático”, en el cual se incluyen recursos del Fondo de Adaptación destinados a culminar el proceso de reconstrucción de los impactos generados por el fenómeno de La Niña 2010 – 2011.

En contraposición, la financiación del sector descentralizado que se presentó en el Plan de Desarrollo 2010 – 2014 ascendió a $5.399.138 millones, mientras que para la propuesta que se encuentra cursando en el Congreso esta participación desaparece. A su vez, el aporte de las entidades territoriales contemplado en el proyecto de ley se disminuyó en 24%, respecto de PND que finalizó.

Del plan de inversiones 2015 – 2018 presentado en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo y en el artículo 5° del Proyecto de Ley, se destaca lo siguiente:

• La inversión en la estrategia envolvente de Crecimiento Verde corresponde al 1,35% de las inversiones en el cuatrienio, de las cuales tan solo se desti-nará el 0,53% al objetivo de proteger y asegurar el uso sostenible del capi-tal natural y mejorar la calidad ambiental, cuyo valor sigue siendo marginal frente a las necesidades reales de proteger los bienes y servicios naturales del país. Más aún, si se tiene en cuenta el énfasis que se mantiene en este PND se continuar impulsando el desarrollo minero y energético.

• Mientras que el 0,73% del presupuesto se destinará al “Crecimiento resilien-te y reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y al cambio climático”, el diagnóstico señala que cada vez es más claro que los desastres derivados de las fluctuaciones climáticas extremas genera una mayor pre-sión sobre los presupuestos locales y nacionales, en acciones de reparación, reconstrucción y rehabilitación.

• De otra parte, no es comprensible que el 30,4% del presupuesto de la es-trategia Crecimiento Verde (inversiones que se proyectan por $2.895.407 millones), se encuentre apalancada con recursos del Sistema General de Par-ticipaciones (SGP), cuando de esta fuente de ingresos solo es posible desti-

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nar un pequeño porcentaje del componente de propósitos generales, toda vez que con ellos se deben cubrir deporte y recreación, cultura, pensiones, deudas, atención a grupos vulnerables, entre otros.

• Lo mismo sucedería con la nueva fuente de financiación con cargo al SGR, que se proyecta por valor de $849.532 millones. Sin embargo, la gestión de recursos para el medio ambiente dependerá de la eficiencia de las entidades ejecutoras para formular y presentar los proyectos de inversión ante los or-ganismos competentes (OCAD).

4.1.2 La estrategia envolvente no envolvente del “Crecimiento verde”6

El PND 2014 – 2018 plantea propósitos sectoriales relacionados básicamente con el mejoramiento de algunos procesos productivos, como son: la disminu-ción del consumo de mercurio en la minería; la disminución de la ilegalidad en la explotación de minerales; la reutilización de vertimientos en los procesos de explotación de hidrocarburos; el aumento en el empleo de energías alterna-tivas; la disminución de la edad promedio de vehículos de carga, buscando la reducción de emisiones; la inclusión de inventarios de zonas en riesgo en el or-denamiento territorial; inclusión de medidas que mitiguen o reduzcan el riesgo de desabastecimiento de agua potable; aumento en el tratamiento de aguas residuales; aumento de los municipios con disposición adecuada de residuos; mejoramiento de los indicadores de salud ambiental; así como, sistemas pro-ductivos agropecuarios con medidas de adaptación al cambio climático.

Aunque podría decirse que esto conduciría necesariamente a mejorar el desem-peño ambiental de los sectores, es preciso señalar que dichas medidas son in-nocuas frente al modelo de desarrollo que se mantiene en el PND 2014 – 2018, según el cual se busca aumentar la inversión extranjera y mantener como ejes del desarrollo las actividades minero energéticas y los megaproyectos de in-fraestructura.

En este sentido, la propuesta del PND 2014 – 2018 fortalece el desarrollo e im-plementación del CONPES 3762 de 2013, mediante el cual se establecen los li-neamientos de política para el desarrollo de los Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos (PINES), así como el afianzamiento de los Contratos Plan. El CONPES

6. Estrategia que promueve la adopción de prácticas verdes en la generación de valor agrega-do por parte de los sectores económicos. Exposición de Motivos, pág. 2.


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3762 establece medidas estructurales para optimizar procedimientos y trámites en todos los proyectos de inversión y medidas especiales para los PINES, que in-cluyen trámites ambientales, participación social y diálogo con las comunidades (consulta previa), la gestión predial y jurídica de los proyectos.

El fortalecimiento de los PINES7, implica que la CIIPE8 tramitará de manera in-tegral y exclusiva los permisos requeridos para la ejecución de estos pro-yectos ante Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)9. Además, por ser considerados como de utilidad pública, se entiende su superposición con el ordenamiento territorial, que en algunos casos, podrá desconocer la afectación de la oferta y fragilidad ambiental del territorio.

Se observa que en el PND 2014 – 2018 se impulsan proyectos como la explo-ración y explotación de hidrocarburos en áreas marinas; la inclusión de la ex-plotación de hidrocarburos no convencionales como una prioridad; la impor-tancia otorgada al crecimiento en infraestructura energética para aumentar el mercado de exportación; el desarrollo de un plan de dragados; el aumento de proyectos de generación eléctrica con fuentes no convencionales, que podrán tramitarse como PINES y cuyas actividades generan un elevado impacto a los recursos naturales.

Sumado a lo anterior10, la reglamentación recientemente expedida sobre li-cencias ambientales permite a muchas de ellas su ejecución sin sujetarse a su trámite. Este es el caso de las actividades de exploración y explotación de hi-drocarburos en las áreas marinas a profundidades mayores de 200 metros11, la explotación de hidrocarburos no convencionales12 que no se asume como un

7. Entre los que se encuentran los proyectos de infraestructura y de minas los siguientes: cons-trucción FF.CC. Carare, rehabilitación FF.CC. central hasta Chiriguaná, conexión FF.CC. Central con FF.CC. del Oeste, proyectos PIN minería zona centro del César (Prodeco, Drummond, CNR), proyecto la Colosa, Cajamarca Tolima.

8. CIIPE – Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratégicos.

9. Consulta previa, licenciamiento ambiental, compra de predios y gestión jurídica.

10. Decreto 2041 de 2014, por el cual se reglamenta el Título VII de la ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales.

11. Aspecto que fue analizado en la función de advertencia sobre licenciamiento ambiental.

12. Frente a este tema la CGR ha proferido funciones de advertencia así como realizó una actua-ción especial de seguimiento.

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nuevo proyecto, obra o actividad, sino parte de una explotación existente; las hidroeléctricas en zonas no interconectadas y los dragados de mantenimiento. Además del desconocimiento de los graves impactos sociales y ambientales de la construcción de hidroeléctricas, cuyo costo se asume para incrementar las ganancias privadas en la exportación.

Así mismo, la propuesta de PND establece como prioridad avanzar en la estruc-turación de una metodología para el proceso de consulta previa que permita el desarrollo ágil de los proyectos consideraros de interés nacional y estratégicos, omitiendo contar con un tratamiento cuidadoso que reconozca la expresión de derechos fundamentales de las comunidades a las que cobija13. Aunado a esto, aún está pendiente la radicación de un proyecto la ley para reglamentar leste mecanismo.

De otra parte, la ausencia en la definición de las escalas y en la articulación de las investigaciones planteadas14 puede conducir a la realización de estudios muy generales y aislados que no permitan conocer el comportamiento de los acuífe-ros, ni de su interrelación con los recursos naturales renovables, biodiversidad y ser-vicios ecosistémicos, como un sistema abierto, pero a su vez finito y muy vulnerable.

La visión territorial y ambientalmente responsable de la que se habla no se ma-terializa en acciones, toda vez que ha sido claramente insistente el Gobierno en crear instrumentos que superponen la actividad minera -considerada como de interés social nacional- al ordenamiento ambiental del territorio que realizan los municipios a través de los diferentes instrumentos (POT, EOT, PBOT, POMCAS).

Por otra parte, es rescatable que se mencione la atención a los abandonos mi-neros y las áreas afectadas por ataques a la infraestructura para hidrocarburos

13. DNP. 2013. Evaluación de operaciones al proceso de licenciamiento ambiental en sus eta-pas de planeación, evaluación y seguimiento, desarrollados por las entidades encargadas del sector, los peticionarios y las autoridades ambientales. Descargado de https://sinergia.dnp.gov.co/Sinergia/Archivos/ee892fb2-646e-4aab-b14f-72285366d261/Informe%20final%20Eval%20Licencias%20Ambientales.pdf. Consultado el 2 febrero de 2014.

14. El Servicio Geológico Colombiano, el IDEAM y las CAR, en el marco de sus competencias, con el apoyo del sector energético colombiano, desarrollarán estudios relacionados con aguas sub-terráneas, incluyendo aquellas en áreas de interés hidrocarburífero. Los institutos del SINA, con el apoyo de las entidades del sector energético y bajo la coordinación del Ministerio de Ambien-te y Desarrollo Sostenible, desarrollarán investigaciones y gestión del conocimiento en materia de recursos naturales renovables, biodiversidad, servicios ecosistémicos y medio ambiente en áreas de interés hidrocarburífero. Pág. 194


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aunque la carencia de metas no permite visualizar como se materializarán dichos propósitos que resultan pertinentes y necesarios para avanzar hacia la mitigación y disminución de los pasivos ambientales derivados de estas actividades.

Se excluyen de la propuesta del Plan las recomendaciones relacionadas por la OCDE frente a:

• La evaluación de los incentivos fiscales con motivaciones ambientales y refor-mar los que no son ambientalmente eficaces ni económicamente eficientes.

• Evaluar la ampliación de la aplicación de impuestos relacionados con el me-dio ambiente (tributos de combustibles; supresión de exenciones fiscales al combustible para transporte y prospección minera y petrolera; impuestos sobre productos energéticos; gravámenes a productos agroquímicos)15.

• La licencia ambiental para las actividades de exploración minera16 que en las bases del PND 2014 – 2018 presentadas al Consejo Nacional de Planeación si se consideraban: “Adicionalmente y con el objeto de la adhesión del país a la OCDE, el Ministerio de Minas y Energía, en articulación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adelantarán las evaluaciones necesa-rias para identificar la pertinencia solicitar licencia ambiental para la fase de exploración minera”. Pág. 193.

• La realización de evaluaciones ambientales estratégicas sectoriales, que per-mitan conocer los impactos de un sector determinado de forma conjunta y por territorios, con el fin de involucrar estos análisis en la toma de decisio-nes sobre la pertinencia y sostenibilidad ambiental.

• La revisión de las tarifas por el suministro de agua a la agricultura que no incentivan el uso eficiente de los recursos hídricos17; el uso eficiente de los fertilizantes nitrogenados y fosforados18; la reducción de emisiones de efec-to invernadero del sector agropecuario19; limitar la ganadería extensiva20.

15. OCDE. 2014. Evaluaciones de desempeño ambiental. Colombia. Pág. 82

16. OCDE. 2014. Pág. 46.

17. Pág. 81, Pág. 94.

18. Pág. 29, Pág. 95

19. Págs. 14, 84.

20. Pág. 15.

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A pesar que el objetivo tres de la estrategia de Crecimiento Verde apunta a lo-grar un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y al cambio climático, es necesario señalar que la propuesta del PND 2014 - 2018 carece de la necesaria articulación que debe darse entre la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Fondo de Adaptación, en materia de Gestión del Riesgo de Desastres (GRD), toda vez que se han desarrollado desde 2005 actividades paralelas que han conducido a la producción de varios documentos y apoyos a los entes territoriales en mate-ria de ajuste a los instrumentos de planificación territorial (POMCA, POT, EOT, PBOT), teniendo en cuenta el Riesgo y desconociendo su complementariedad con las medidas de adaptación al cambio climático. Preocupa aún más cuando no se ha cumplido con la expedición del decreto de creación del SISCLIMA.

Esto cobra especial importancia cuando en el municipio donde se materializan cada una de las acciones de GRD es reconocida la debilidad institucional de gran parte de los municipios del país, por lo cual, los recursos que se empleen en esta materia deben ser optimizados21, pasando de lineamientos a las acciones estratégicas y la gestión de recursos.

Se mantiene el divorcio entre el manejo de la oferta y la demanda hídrica, cuan-do se plantea el propósito de mejorar la planeación del ordenamiento del re-curso hídrico con miras a satisfacer el acceso al agua potable y saneamiento

21. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – MVCT ha elaborado, entre otros: • Incorporación de la Prevención y la Reducción de Riesgos en los Procesos de Ordenamiento

Territorial. 2005• Guía metodológica para el inventario de asentamientos en zonas de alto riesgo. 2014La Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD ha elaborado, entre otros:• Guía Metodológica para la Formulación del Plan Local de Emergencia y Contingencias

(PLEC). 2008.• Guía Municipal para la Gestión del Riesgo. 2010• Guía metodológica para la elaboración de Planes Departamentales para la Gestión del Ries-

go. • Lineamientos para el proceso de ordenamiento territorial departamental - contenidos bá-

sicos• Guía Metodológica para la Elaboración de la Estrategia de Respuesta Municipal “Prepara-

ción para el Manejo de Emergencias y Desastres”. 2013El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS incluyó en la Guía técnica para la formulación de los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas (Diciembre 2013), un capítulo de gestión del riesgo. Así como elaboró el Diagnóstico de riesgo ecológico en zonas marino costeras e insulares de Colombia. 2014.


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básico, sin mencionar su articulación con los instrumentos de planeación esta-blecidos normativamente como son los Planes de Ordenamiento del Recurso Hídrico (PORH), los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas (POMCAS), Planes de Manejo y Saneamiento de Vertimientos (PSMV), Plan de Ordenación Forestal (POF) y los Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad – Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Sanea-miento (PAP – PDA).

Por otra parte, se establece un producto relacionado con la disminución de municipios con riesgo por desabastecimiento sin que se hayan planteado un diagnóstico sobre el tema. Este riesgo se asocia a cuatro eventos hidrológicos principalmente: inundaciones, avalanchas, avenidas torrenciales y sequías. Por lo tanto, es necesario que se revise de forma integral con los instrumentos ante-riormente mencionados.

En materia de salud ambiental es preciso mencionar, que de acuerdo con los estudios adelantados por la CGR, la ausencia de trabajo sinérgico y coordinado entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible (MADS) y el Ministerio de Salud, ha sido la principal causa de que no se haya formulado la PISA22, lo que tiene como consecuencia una gestión poco eficaz en áreas claves como el mejo-ramiento de la calidad del aire y del agua, sin que haya disminuido la prevalencia e incidencia de enfermedades respiratorias y diarreicas en zonas con población vulnerable o ubicadas cerca de actividades altamente contaminantes como la explotación a gran escala de minerales y zonas marginales de las grandes ciuda-des, donde el saneamiento básico es precario (CGR, 2013).

De otra parte, no se visualiza la articulación de las acciones de construcción de distritos de riego con el ordenamiento de cuencas y demás instrumentos dise-ñados para la Gestión Integral del Recurso Hídrico.

Tampoco toma en cuenta los resultados del estudio realizado por el DNP23 frente a la necesidad de incluir en el listado de los proyectos sujetos al proceso de licen-ciamiento ambiental, los megaproyectos agroindustriales, teniendo en cuenta el potencial de generar altos impactos sobre la biodiversidad y el ambiente.

22. PISA - Política Integral de Salud Ambiental.

23. DNP. 2013. Evaluación de operaciones al proceso de licenciamiento ambiental en sus etapas de planeación, evaluación y seguimiento, desarrollado por las entidades encargadas del sector, los peticionarios y las autoridades ambientales. Pág. 17.

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Sobre las metas

Las bases del PND 2014-2018 definen que el crecimiento verde es un enfoque que propende por un desarrollo sostenible que garantice el bienestar económi-co y social de la población en el largo plazo, asegurando que la base de los recur-sos provea los bienes y servicios ecosistémicos que el país necesita y el ambiente natural sea capaz de recuperarse ante los impactos de las actividades productivas.

Este PND, basado en un diagnóstico de las cuatro dimensiones24, avanza frente a planes anteriores en el reconocimiento más explícito de la posibilidad de insos-tenibilidad del modelo y presenta muchas propuestas adecuadas para contrarres-tar la situación. Sin embargo, se mantiene altos niveles de incoherencia entre los objetivos, las estrategias y las metas, en tanto no presenta ni la cantidad ni la cali-dad de recursos (humanos, técnicos, financieros, institucionales) para alcanzarlas.

Lo anterior se reflejada en las metas propuestas en las Bases del PND 2014 – 2018, dentro del capítulo de Crecimiento Verde, en el objetivo uno, sobre avanzar en el crecimiento sostenible y bajo en carbono, como se expuso anteriormente.

De otra parte, en el objetivo dos se busca proteger y asegurar el uso sostenible del capital natural y mejorar la calidad y la gobernanza ambiental. En esta pro-puesta de PND 2014-2018, no se tiene en cuenta metas relevantes para con-servar y asegurar el uso sostenible del capital natural continental como la de-limitación de los ecosistemas de páramos y humedales a escala 1:25.000, que permitan adelantar la zonificación, ordenamiento y determinación del régimen de usos de dichos ecosistemas estratégicos para el país.

Más aún cuando los resultados en esta materia son precarios, ya que para di-ciembre de 2013, el país aún no contaba con ningún páramo ni humedal deli-mitado a dicha escala y este proceso involucra importantes recursos como los relacionados con el convenio interadministrativo 05 de 2013 entre el Fondo Nacional de Adaptación y el IAvH, dirigido específicamente a la elaboración de insumos técnicos y recomendaciones para la delimitación de páramos y hume-dales ubicados en las cuencas hidrográficas afectadas por el fenómeno de “la Niña” 2010–2011 el cual, según lo establecido en las cláusulas del mismo, ter-minaría su ejecución a finales de 2015.

Igualmente, en esta estrategia no establecen metas para el tema de ordena-ción y zonificación de reservas forestales de Ley 2 de 1959. Si bien, el Gobierno

24. Socio-cultural, ambiental, económica y político-institucional.


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nacional tuvo resultados positivos frente a la meta establecida en el PND 2010-2014 sobre este tema referida a ordenar y zonificar 27.097.828 de hectáreas de reservas forestales de Ley 2 de 1959, esta sólo corresponde al 53% del total de superficie de reservas forestales de Ley 2 de 1959 que aún existen en el país.

De igual manera ocurre con el tema de ordenación forestal de bosques natura-les, ya que aunque el Gobierno Nacional adelantó el ordenamiento 1.900.000 has de bosque natural en el cuatrienio pasado esto sólo equivale al 2,8% del bosque natural del país, según el IDEAM (2010), por lo cual preocupa que este tema no tiene metas definidas en la actual propuesta de PND.

De otra parte, en el tema de restauración el PND 2014-2018 establece la meta de 300.000 en proceso de restauración, sin embargo la meta propuesta resul-ta insuficientes y subestimadas frente a las 25.752.825 ha que se encuentran degradadas en el país por diferentes motores de transformación (pérdida de ecosistemas y hábitats naturales, sobreexplotación, invasiones biológicas, con-taminación, cambio climático)25. Asimismo, por la descripción de la meta, se tra-ta de hectáreas en proceso de restauración, pero no es posible identificar las hectáreas efectivamente restauradas.

Las metas en materia de ordenación de cuencas no son claras en términos del alcance de las acciones propuestas, ya que se mezclan Macrocuencas, con cuen-cas y acuíferos en una misma meta de implementación que impide realizar una adecuado seguimiento, ya que por ejemplo sólo existen 5 macrocuencas defini-das en el Decreto 1640 de 2012.

Igualmente, resultan insuficientes las metas planteadas en materia de formu-lación de POMCAS frente a la tendencia de los últimos años, ya que según la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico sólo se adoptaron 77 POMCAS entre 2002 y 200926. Sin embargo, en el cuatrienio pasado sólo se adoptaron 2 POMCAS bajo el Decreto 1640 de 2012.

25. Mapa de degradación de ecosistemas colombianos. (Escala 1:500.000 elaborado por el MA-VDT en 2010) Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia 2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.

26. A diciembre de 2009 se han iniciado en el país 256 procesos de ordenación de cuencas hi-drográficas, cubriendo un área aproximada de 23.5 millones de hectáreas, equivalente al 20,6% del área del territorio nacional. De estos 256 procesos, se han adoptado 77 planes de ordena-ción y manejo de cuencas hidrográficas, siguiendo los lineamientos del Decreto 1729 de 2002, de los cuales dos corresponden a cuencas de segundo orden, 17 de tercer orden, 25 de cuarto orden y 33 a cuencas de orden inferior al cuarto. Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico. MAVDT. 2010. Pág.59

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Se mantienen aislados los instrumentos de gestión integral del recurso hídri-co con aquellos relacionados con el cambio climático, la gestión del riesgo de desastres naturales, el desabastecimiento de agua potable, la ordenación de los páramos y los humedales, que además se ven afectados por la prioridad y superposición de los Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos.

No existe una delimitación clara entre las estrategias de adaptación al cambio climático y de desarrollo bajo en carbono, contenidas en el Conpes 3700 sobre este tema. De otra parte, las metas planteadas resultan etéreas y desarticuladas con los procesos adelantados en el anterior cuatrienio.

El seguimiento de los resultados del cuatrienio anterior muestran, que aún no se cuenta con ningún plan de adaptación sectorial finalizado, aunque se han presentado avances en la formulación de planes de adaptación de los sectores agropecuario, infraestructura y salud27.

De igual manera ocurre frente a la estrategias sectoriales de desarrollo bajo en carbono. En este contexto, a finales de 2013, no habían resultados relevantes en materia de las estrategias sectoriales o planes de mitigación de GEI, ya que a pesar de la aprobación de cuatro planes de acción para los sectores de transpor-te, minas, hidrocarburos y energía eléctrica, preocupa la viabilidad de los planes aprobados, ya que según el propio MADS dichos planes deben ser complemen-tados por una “Estrategia de Implementación” que se encuentra en construc-ción, en la que se indique los plazos, responsables, costos estimados y demás mecanismos que permitan desarrollar las líneas de acción establecidas en cada uno de ellos28.

En concordancia con la visión de trámite que se da al proceso de licenciamiento ambiental, la meta planteada se relaciona exclusivamente con el cumplimiento de los tiempos, ello significa que nuevamente se enfatiza en que la optimización

27. En primer lugar, el DNP, MADS y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural-MADR par-ticipan en la formulación de la Estrategia de Adaptación del sector agrícola, con un proyecto piloto en la cuenca alta del río Cauca financiado con recursos de la CDKN (Cooperación Climate Development Knowledge Network). En segundo lugar, el Ministerio de Transporte, con el apoyo del DNP, Ministerio de Transporte, Agencia Nacional de Infraestructura e INVIAS adelantó en 2011y 2012 la contratación fallida de un estudio de vulnerabilidad de la infraestructura vial del país, y otros proyectos financiados con recursos del Fondo de Adaptación; y en tercer lugar, el Instituto Nacional de Salud adelanta un análisis de vulnerabilidad del sector salud frente a los impactos del cambio climático, con el propósito de generar un índice de vulnerabilidad.

28. Respuesta cuestionario MADS Vigencia 2013.


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del proceso de licenciamiento ambiental se mide por tiempos de trámite, a lo cual la CGR ha manifestado, en varias oportunidades, que esto resulta incon-veniente toda vez que la complejidad de cada proyecto requiere de estudios y análisis específicos desde la fase de planeación.

Particularmente en los proyectos que son competencia de la ANLA, se generan profundas transformaciones ambientales y sociales que deben considerarse y tratarse adecuadamente en el análisis para el otorgamiento o no de una licencia ambiental, que además exige un mejoramiento notorio de las capacidades téc-nicas y operativas de esta autoridad.

Uno de los vacíos más relevantes dentro de la estructura del SINA y que ha sido constante motivo de análisis por parte de la CGR, es el problema de la dispersión, y en ocasiones ausencia de información que impide la adecuada planeación, im-plementación, coordinación y seguimiento a las políticas públicas ambientales y sectoriales. En este sentido, la propuesta de Plan Nacional de Desarrollo adolece de objetivos y metas claras de fortalecimiento de los institutos de investigación ambiental del SINA, así como su articulación con el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, en general.

Unido a las dificultades del Ejecutivo por las debilidades de los sistemas de in-formación, desde el punto de vista del control fiscal lo más grave es que no se presentan metas que hagan posible evaluar, en forma precisa, la eficiencia del gasto ambiental ni el impacto de la gestión institucional del SINA.

4.2 Estrategia: Competitividad e Infraestructura Estratégicas

4.2.1 Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional

Las bases del nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, no partieron de una revisión de los resultados obtenidos en el anterior Plan29, y presenta continuidad en los mecanismos de intervención de la política pública para el próximo cua-trienio, como por ejemplo: 1) a través de las concesiones 4G en transporte sólo

29. Algunas metas se establecieron con línea de base a diciembre de 2013, otras a 2014, otras no presentan línea de base y otras presentan continuidad con proyectos que no han finalizado.

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se ha logrado llevar a cabo la contratación de 6 procesos de 40 esperados30, 2) el programa de telecomunicaciones sociales no ha permitido el cierre de la brecha digital dado que los subsidios presentan dificultades para su focalización, 3) los incentivos a la oferta y demanda de vivienda, no generaron la habilitación del suelo prevista31 y 4) la acciones de emprendimiento e innovación productiva no lograron revertir la estructura productiva ni exportadora del país32.

A través del articulado del nuevo Plan Nacional de Desarrollo se busca incor-porar elementos propios de los esquemas regulatorios en el país como se evi-dencia en la fijación de incentivos para la disposición final de residuos (Art. 86), el establecimiento de una senda de banda ancha (Art. 4), la determinación de tarifas y tasas por servicios que presten los organismos de apoyo (Art.29), la financiación de sistemas de transporte masivo (Art.31); también se encuentran artículos que son propios de la definición de leyes especializadas como las fun-ciones de la Agencia Nacional del Espectro (Art. 43), de sanciones en TIC (Art. 46), la financiación de los sistemas de transporte (Arts.30 al 33), la administra-ción del catastro (Art. 84), exclusión en la elaboración de planes parciales para incorporar suelo urbano (Art.85), eludiendo un debido trámite legislativo33.

30. Actualmente se encuentra abierto el proceso licitatorio de otros 10 procesos, sin embargo existe incertidumbre sobre la financiación de los mismos, dado que los costos de endeudamien-to sobre los cuales se basó la estructuración de estos proyectos (DTF+5%) son inferiores a los que se obtienen en el mercado (IPC +11%), no hay un mercado de capitales consolidado en el país y los inversionistas institucionales (Fondos de Pensiones principalmente) tienen restricciones nor-

31. Esta situación se presentó porque los Macroproyectos de Interés Social Nacional, no pre-sentaron el desarrollo esperado, y la mayor oferta de vivienda en estos fue para el Programa de

32. Para 2012 con base en la encuesta anual manufacturera (última información industrial pro-cesada por el DANE), la estructura productiva colombiana continuaba generando, principalmen-te bienes de baja y mediana complejidad (el 92,6% del total de la producción). Los de mayor contenido tecnológico-productivo, aportan ahora sólo 7,4% del total, cuando en 2008 aporta-ban el 8.3%. No hay transformación de la actividad productiva industrial del país en el sentido de

33. A este respecto el artículo 158 de la Constitución Política, establece que “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. En este mismo sentido en la sentencia C-230 de 2008 se consignó por parte de la Corte Constitucional “Ha destacado la jurisprudencia que de esas disposiciones se desprenden tres condiciones que integran el principio de unidad de materia: En primer lugar, el legislador debe definir con precisión cual habrá de ser el contenido de la ley, lo cual debe reflejarse en el título del proyecto. En segundo lugar, todas las disposiciones de un proyecto de ley deben guardar una relación de conexidad entre sí, bien sea temática, teleológica o sistemática. Finalmente, no resultan admisibles las modifi-caciones que se introduzcan a un proyecto de ley durante los debates en el Congreso y respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad”.


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El documento a pesar que cuantifica el monto total propuesto para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, el cual asciende a $703,9 billones deja de lado la propuesta específica que en términos monetarios tendría cada una de las estrategias, con el fin de identificar de una mejor manera el peso y el alcance de las acciones34.

En cuanto al establecimiento de las metas para los productos finales, es impor-tante especificar el alcance de cada uno, puesto que no se puede asumir que en la vigencia del Plan se elimine el atraso que tienen los componentes social, político y económico, por lo cual es prioridad enfocarse en el alcance de algo medible.

Aunque el país cuenta con SINERGIA que es el aplicativo en el cual se reportan los avances en las diferentes metas del Plan Nacional de Desarrollo, es impor-tante destacar que en ejercicios anteriores la plataforma no se encontraba ac-tualizada, obstaculizando el acceso a los resultados de manera oportuna y eficaz de las diferentes líneas de intervención.

Respecto a los Contratos Plan y las APP no se establece para que momento, ni para cuales proyectos se pretenden utilizar dichas figuras35; por otro lado tam-poco se tiene conocimiento de las fortalezas y/o debilidades de dichas formas de contratación para los casos en los cuales se hayan celebrado hasta el momento, ni se ha desarrollado el marco de acción de las APP en materia de contingencias.

Sobre estos instrumentos, se requiere garantizar una adecuada coordinación y el seguimiento de las actividades que allí se incluyan con el fin de evitar demoras en la definición de proyectos a nivel territorial, así como la apropiación de recur-sos. De igual forma, resulta indispensable lograr un adecuado balance entre los compromisos acordados y la ejecución, pues la Nación podría cumplir con los recursos que ha comprometido, pero eventualmente podrían existir problemas con la disponibilidad de recursos de contrapartida de los entes territoriales.

34. En este sentido es necesario anotar que la coherencia macroeconómica del Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, no puede evaluarse, porque a la fecha no se ha definido la prioriza-ción total del gasto (proyectos por definir), ni una regionalización del mismo.

35. Especialmente cuando en el parágrafo 3 del, artículo 36 del Proyecto de Ley del PND está considerando entregar bienes inmuebles de la Nación, que no se requieren para la prestación del servicio del Proyecto de APP, como forma de retribución al inversionista privado, generando distorsiones no sólo en la forma de cuantificar los aportes del Estado sino también en el esque-ma de retribuciones.

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En cuanto a las Alianzas Público Privadas, se requiere disponer de mecanismos para seguimiento permanente, coordinación y control del sector privado involu-crado para hacer cumplir las obligaciones pactadas.

Parte del éxito de la estrategia se centra en contar con contratos de largo plazo y, dependiendo de la complejidad de las obras, pueden presentarse contingencias que obliguen a la renegociación o ajustes de los contratos lo que requiere de un marco y reglas claras para esas eventualidades.

Comercio, Industria y Turismo.

Para el sector comercio se plantean resultados que deben surgir de las activida-des y estrategias propuestas y de la interacción de las mismas con las estrategias regionales, entre ellos se establecen la internacionalización de sectores produc-tivos de bienes y servicios, el fortalecimiento de las capacidades tecnológicas de las empresas, la racionalización de la regulación para la competitividad empresa-rial y la promoción del desarrollo regional sostenible.

En materia de indicadores no se visualiza de manera clara y articulada como se plasmarán las estrategias. Por ejemplo, se propone un aumento en la producti-vidad, a través del mejoramiento de las condiciones de las empresas, pero no se advierte la situación actual de las mismas ni el efecto que esto trae en otros sec-tores como el industrial.

Para conseguir la diversificación de la oferta exportable, en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se establece que es necesario la intervención real en los procesos productivos, la disminución de costos, la adición de valor y la genera-ción de estrategias para incrementar la demanda de bienes y servicios nacio-nales en mercados externos, para lo cual es necesario considerar las Agendas de Productividad y Competitividad estructuradas en años anteriores por el DNP para la mayoría de los departamentos del país y no iniciar la construcción de una nueva Agenda de Competitividad.

En el contexto de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, la política de desarrollo productivo tiene el reto de propiciar un proceso de diversificación y sofisticación sectorial en el marco de la nueva Agenda de Competitividad. En el Plan del pasado cuatrienio este objetivo no avanzó adecuadamente.La cua-lificación de las exportaciones ha retrocedido, debido a que los bienes manu-facturados y portadores de valor agregado han perdido importantes grados de


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36. En el diagnóstico realizado al sector en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, se descri-be que los bajos niveles de productividad, se reflejan en la falta de diversificación de la oferta exportadora colombiana, donde las primeras cuatro actividades productivas con mayor parti-cipación en las exportaciones pasaron de concentrar el 65,5 % de las exportaciones en 2010 a representar el 73 % en 2013.

37. Bogotá D.C., Bolívar, Antioquia, Valle del Cauca, San Andrés y Providencia, Atlántico, Norte de Santander, Santander, Magdalena, Risaralda, Nariño y Quindío.

participación dentro de la actividad productiva nacional y dentro del comercio internacional, contrario a lo planeado en los diversos planes nacionales36.

En el sector turismo, tanto las bases del Plan Nacional de Desarrollo como el plan sectorial, presentan un diagnóstico amplio y detallado donde se destaca la problemática del sector; sin embargo, se carece de metas y acciones reales, que permitan atacar los problemas en las diferentes regiones. Por el contrario, las principales acciones que se adelantan desde el nivel central, concentran sus esfuerzos en unos pocos entes territoriales37 sin tener en cuenta que la mayoría del territorio nacional es víctima del problema de la violencia, es decir, no existe coherencia entre el diagnóstico, los objetivos, las estrategias y las acciones pro-puestas para lograr posicionar a Colombia como destino turístico sostenible y sustentable, reconocido por su oferta multicultural y representada en productos y servicios altamente competitivos, que potencien las regiones en la construc-ción de la paz como allí se plantea.

Tecnologías de la información y las comunicaciones(TIC)

Las TIC como infraestructura de desarrollo se plantean como soporte en la mayoría de los objetivos, de las diferentes estrategias, para constituirse como soporte en todos los pilares. El documento de bases del PND plantea que el Ministerio de las TIC será el encargado de ejecutar la estrategia de TIC como plataforma habilitante para la innovación y el emprendimiento. Dado que, evi-dentemente, las TIC son herramienta de trabajo para cualquier sector, además de su propio desarrollo científico, técnico, industrial y comercial, el discurso con que se enuncia su relevancia es envolvente, pero el Ministerio de las TIC podría estar asumiendo responsabilidades sobre las que no tendría competencia.

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El sector postal en general y el correo social en particular, no aparecen ni en el diagnóstico ni en las metas del sector, sin embargo se debe tener en cuenta que existe un operador postal oficial concesionario del correo social y que el Ministerio de las TIC, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Comi-sión de Regulación en Comunicaciones, tienen competencias sobre el sector y el operador, de las cuales se derivan responsabilidades de tipo fiscal y de políticas públicas sectoriales.

En la meta intermedia de infraestructura de TIC, “Conexiones a internet de ban-da ancha (millones de conexiones fijas mayores a 1Mbps, móvil 3G/4G)” se in-cluye entre otros productos, “Cobertura nacional de televisión digital (terrestre y DTH)”, la cual no guarda correspondencia con la meta intermedia propuesta.

Por otra parte, la pertinencia del proyecto de DTH ha sido cuestionado por la CGR38, y de llevarse a cabo, podría constituir una inversión ineficiente y hasta innecesaria. Así mismo, se ha cuestionado la inversión en televisión digital te-rrestre, cuyo impacto no se ha justificado ni por el operador público RTVC ni por la ANTV; por su parte la CRC, armónicamente con la ANTV, no ha finalizado el proceso regulatorio que garantice que la televisión abierta por difusión llegue efectivamente por este medio a toda la población, y no a través de las platafor-mas de televisión por suscripción, en cuyo caso las inversiones en televisión por difusión podrían considerarse gastos ineficientes39.

Existe una gran dificultad en diferenciar la participación de las inversiones pú-blicas y privadas en la consecución de las metas; gran parte de los recursos de telecomunicaciones sociales están beneficiando a segmentos de la población que no necesitan apoyo de carácter social; como ejemplo, el proyecto social de conexión de más de mil municipios por medio de fibra óptica, el cual es aprove-chado por población con mayor capacidad adquisitiva, incrementando la brecha y en contra de lo propuesto40.

39. Actuación Especial de Auditoría a Políticas Públicas a TDT, primer semestre 2014.

40. Dado que se financia la provisión de la infraestructura y no el acceso a los servicios, lo cual no permite la focalización de las mismas a los grupos poblacionales de menores ingresos.

38. Informes de Auditoría ANTV y RTVC de las vigencias fiscales 2013, liberados en 2014.


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Por otra parte y sobre las metas establecidas para el Programa iNNpulsa (Es-trategia Ciencia, tecnología e innovación) se debe señalar que en un informe realizado por la CGR se detectaron deficiencias en la calidad, integridad y con-sistencia en los sistemas de información, en particular, en lo referente al registro de la información de los beneficiarios, lo cual genera dudas sobre la veracidad de la línea base establecida y, en consecuencia, se dificultará la verificación del cumplimiento de las metas establecidas para 2018.

Transporte

El principal objetivo en materia de infraestructura es aumentar el ritmo de inver-sión en el sector transporte. Con el propósito de cerrar la brecha de infraestructura y mejorar las condiciones de conectividad del país, es necesario aumentar el ritmo de inversión en el sector transporte alrededor del 6,2% del PIB anual, y mantener de manera sostenida durante casi una década este nivel, como lo afirma la CEPAL.

La Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) a través de la vinculación del sec-tor privado tendrá como objetivo promover la inversión de proyectos férreos, portuarios, aeroportuarios y carreteras. El INVÍAS y la Aerocivil a través de la inversión pública promoverán la construcción y el mejoramiento de vías, aero-puertos, navegabilidad de los ríos y canales de acceso portuario.

Cormagdalena a través de la participación privada invertirá en las obras para la navegabilidad del Río Magdalena. Las regiones a través del Sistema General de Regalías invertirán en obras de infraestructura prioritarias para el desarrollo regional y las principales ciudades promoverán la construcción de los Sistemas Masivos de Transporte.

Se observa que se realizó un estudio detallado sobre la dinámica de la econo-mía del país y la necesidad de generar una infraestructura eficiente que dismi-nuya los costos de trasladar productos de exportación y mejore el intercambio en el mercado interno, pero no se evidencia un análisis que contenga los cálcu-los y proyecciones de las demandas de tráfico a finales del cuatrienio, así como los alcances de la articulación de los distintos modos de transporte de cara a la conformación del sistema multimodal que se propone, y los cálculos de los vo-lúmenes y la distribución de las cargas que movilizarán los corredores fluviales, férreo y carretero.

El Plan de Desarrollo no presenta datos estadísticos que justifiquen, las altas inver-siones que se proyectan realizar y la construcción simultánea de varios corredores.

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Se plantea que: “El Ministerio de Transporte de manera articulada con las enti-dades del sector transporte y el Departamento Nacional de Planeación elabora-rá el Plan Maestro de Transporte Intermodal (PMTI)“, esto significa que el país no dispone de un plan estratégico con visión de mediano y largo plazo que le permita a las entidades ejecutoras priorizar las obras, ni cuenta con un horizonte definido frente al servicio de transporte e infraestructura, que articule el siste-ma logístico nacional con la oferta de infraestructura de transporte.

En el componente “Red vial nacional no concesionada y Programa de manteni-miento sostenible”, no se evalúa si los municipios están en capacidad de realizar asignaciones, partiendo de su capacidad presupuestal, financiera y/o operativa.

De manera general el PND, en toda su estructura se refiere al transporte como “de vital importancia” para romper las barreras de cada región y que particu-larmente por la infraestructura rural pasará el desarrollo, el crecimiento y la presencia del Estado que se requieren para cerrar las brechas regionales y con-solidar la paz41. Pero si se revisan las metas planteadas con respecto a vías ter-ciarias, que son las encargadas de realizar esta conectividad de los municipios y regiones, se parte de una línea base de 35.500 km, intervenidos por el Gobier-no, equivalente a un 25% del total de la red vial terciaria nacional, esperando alcanzar el 40% en 2018, pero no es claro si esta meta sólo se refiere a un man-tenimiento rutinario o periódico de las vías ya existentes; o que solamente se construirán 3.800 por medio de Tecnología Constructiva por Placa Huella de vía nueva. Se entiende entonces, que mejoraría la conectividad de los municipios solo con infraestructura ya existente.

4.2.2 Minas y Energía

En el caso del sector minero energético los objetivos y lineamientos de política pública se encuentran dentro de la estrategia transversal sobre “Competitividad e infraestructura estratégicas”, abandonando, en parte, la retórica del anterior PND sobre la denominación del sector minero-energético como “locomotora de crecimiento”, en el entendido que presenta aún dificultades estructurales y operacionales que no se pudieron superar en el anterior cuatrienio, a pesar de la reforma institucional y funcional que se realizó; y por la actual coyuntura de la baja de precios internacionales de los commodities minero-energéticos.

41. Bases Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, página 96.


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Estos son factores que generan incertidumbre sobre el cumplimiento de objeti-vos y metas trazadas y proyecta un escenario de crecimiento, por lo menos en el mediano plazo, por debajo de las metas inicialmente planeadas, particularmen-te para los sectores de hidrocarburos y minería.

En general la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 busca dar continuidad a los lineamientos y metas contenidas en el plan anterior y reiterar algunos temas en donde los avances fueron mínimos como: la presentación de la reforma al Código de Minas, la fiscalización y la formalización de la minería, y las metas de producción de carbón y de oro.

Cabe resaltar, que hace cuatro años, en el análisis al documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, la Contraloría General había advertido sobre la ausencia de un panorama de riesgos asociados a las variables en que se fun-damentaban los objetivos y metas propuestas, y que se referían en específico a: i) la volatilidad de los precios internacionales de los recursos naturales no re-novables aunado a la tasa de cambio, crea una incertidumbre sobre los ingresos reales que el país obtenga por este concepto, factor al cual se asocia el incre-mento en la productividad del sector que a su vez depende en gran porcentaje de la inversión privada; ii) el sostenimiento de la producción tiene unos costos que deben ser determinados y diferenciados en el mediano y largo plazo, particular-mente en lo que se refiere a infraestructura de transporte, así como los costos de manejo del impacto ambiental y iii) La “permuta” de un activo natural no reno-vable por activos que contribuyan a generar crecimiento y rentabilidad social se hace sobre la base de contar con la capacidad de respuesta de la administración pública, nacional como territorial, para atender al compromiso de asignación, ejecución y fiscalización de las regalías generadas por la explotación de los re-cursos naturales no renovables, en atención a que el sector minero-energético por sus características no es un generador intensivo de empleo, como sí de ca-pital, y por lo tanto su aporte para reducir, de manera directa, este indicador así como el de pobreza e indigencia será mínimo, si el Estado de manera integral no hace un buen manejo de dichos recursos.

Hidrocarburos

El diagnóstico en las Bases del Plan hace un análisis superficial sobre este tema.Se afirma correctamente que los niveles de reservas actuales son los más altos de los últimos 15 años y también es correcto que el promedio de producción en 2014 estuvo en 984 KBPD42. Aunque los niveles de autosuficiencia se calculan

42. Kilo barriles por día.

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en 6,6 años las Bases del PND no mencionan que dicha relación viene decre-ciendo desde 2009 cuando ésta se ubicaba en 8,1 años, lo que significa que no se están encontrando suficientes reservas respecto a los niveles de producción planteados como metas para los próximos años, que están por el orden de los 1.100 KBPD.

En cuanto al objetivo específico de “Aprovechar responsablemente los hidrocar-buros contribuyendo al desarrollo sostenible”, se establece la continuidad de la política de hidrocarburos que, como la Contraloría General de la República ha expresado anteriormente, debe ser una política de Estado, superior a los cuatrienios de cada administración. Tal y como se identifica en el componente ambiental de este documento, uno de los cuellos de botella es el proceso de licenciamiento ambiental, sobre el cual se insiste en la reducción del tiempo dis-ponible por parte de la autoridad ambiental para el análisis y toma de decisiones sobre las solicitudes que eventualmente sean presentadas.

Se incluye el fortalecimiento de la seguridad física, lo cual es vital si se quieren una disminución en el número de atentados terroristas contra la infraestructura petrolera y que han venido en aumento en los últimos años.

Continúa la política de autosuficiencia, si bien más con miras a ser generador de recursos para la Nación, en lugar de ser un asunto estratégico de seguridad; se promueve la inversión en proyectos costa afuera (off shore), la exploración y explotación de yacimientos no convencionales y las tecnologías para mejorar el recobro de yacimientos; que son los pilares básicos de una industria petrolera local más diversificada. Como no existe un reglamento técnico específico para los proyectos costa afuera, como si lo hay para hidrocarburos no convenciona-les, se considera positivo la inclusión de estos temas en el nuevo PND.

La propuesta de creación del Sistema de Información de Transporte de Hidrocar-buros (SITH) tiene como objetivo permitir al Ministerio y sobre todo a la Agen-cia Nacional de Hidrocarburos (ANH), controlar mejor la producción fiscalizada, pues añade puntos de control adicionales e independientes al tema de la fisca-lización de los campos.

Se propone también como objetivo específico el “Aprovechamiento de subpro-ductos.” Es positivo que se plantee la posibilidad de aprovechamiento de las aguas de formación, que son desaprovechadas y podrían solucionar problemas de escasez en las regiones donde se realizan actividades petroleras de explo-tación y producción. Es un tema de cuidado en el tema ambiental y que debe


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contar con una regulación estricta para evitar que se incentive el uso de aguas no aptas para reducir costos.

En cuanto al “Crecimiento responsable”, en el tema de ordenamiento territorial se manifiesta que se hará selección objetiva y no contratos de exploración y producción (E&P) o de exploración técnica (TEA) en las áreas donde las eva-luaciones ambientales estratégicas identifiquen impactos potenciales. Resulta ambigua esta iniciativa, en tanto que puede casi que abarcar a todo el país, y podría ser una puerta para saltar los mecanismos convencionales de suscripción de contratos petroleros.

En el objetivo de “Garantizar el abastecimiento de combustible”, se muestra como el déficit de ACPM ha venido creciendo y, en ese sentido, la importancia que cobra la puesta en funcionamiento, a la mayor brevedad posible, de la Re-finería de Cartagena.

Para el caso del contrabando las cifras no corresponden con los indicadores de seguimiento del DNP, pues en las Bases del actual PND se habla de un aumento del fenómeno que se estima en 582 mil galones diarios en el año 2010, mientras que en 2013 habría subido a 678 mil galones diarios.

En contraste, los indicadores para las metas del PND anterior mostraban que en ese mismo periodo había aumentado el contrabando partiendo de una Línea Base en 2010 de 621 mil galones diarios, llegando a 680 mil galones diarios en 2013 (y 714 mil en 2014); es decir, hay un desfase con la Línea Base de 39 mil galones diarios. Es evidente que es una política que no ha podido ser efectiva y depende más de la dinámica de las relaciones en la frontera con la República de Venezuela, que de la eficacia de los organismos reguladores colombianos.

En el PND se proponen dos estrategias:

• Modernización de los procesos de refinación, que ya está en marcha con Cartagena casi al 99% y en Barrancabermeja donde si es incipiente.

• Ampliación de la infraestructura de transporte, que viene del PND pasado, y que se considera estratégica pues es el cuello de botella para el aumento de la producción nacional.

Igualmente se anuncia la ampliación de la capacidad de poliductos para impor-tación de combustibles, en caso de no lograr autosuficiencia; sin embargo, debe recordarse que se tienen algunos poliductos subutilizados como consecuencia

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de una mala estimación de las necesidades futuras del país; tema que estará bajo vigilancia especial por parte de la CGR.

En torno a los precios de los combustibles, las Bases plantean una política que modere la volatilidad propia de esta variable. A este respecto, la Contraloría Ge-neral de la República ha realizado estudios donde se muestra que tal volatilidad debería ser asumida por los consumidores pues de no hacerlo, el financiamiento estatal para la estabilizaciónde precios, crea ineficiencias en la asignación de precios de mercado y envía señales erróneas a los agentes económicos, gene-rando un costo fiscal elevado. La Contraloría General de la República considera errónea la política de mantener el Fondo de Estabilización de Combustibles.

Por otra parte, se plantea redefinir los municipios de Zona de Frontera los cuales reciben exenciones de impuestos para comercializar más baratos los combusti-bles y así mitigar el impacto del contrabando. La Contraloría General de la Repú-blica en 2005 elaboró un estudio donde se concluía la necesidad de redefinirlas de acuerdo al país colindante y que, tal vez, la mejor decisión sería no tener tal política ya que incentiva la captura de rentas por parte de agentes ilegales, que ven cómo se facilita su accionar a través de mecanismos como el contrabando técnico43. Se considera, altamente probable, que en el mediano plazo Venezuela abandone la política de combustibles subsidiados, sin que se haya planteado un plan de contingencia ante tal escenario.

Gas

En el presente PND, el sector gas natural está enmarcado en un probable esce-nario de pérdida de autosuficiencia hacia el año 2017, el cual se sustenta en va-rios factores: i) la declinación del mayor campo de producción de gas natural ubi-cado en la Guajira; ii) el atraso en el desarrollo de infraestructura de transporte; iii) un avance en el cubrimiento del 78% de los usuarios del gas natural residencial.

Por otra parte existe una expectativa de crecimiento en la producción de gas licuado de petróleo - GLP del orden del 100% (20 a 40 mil barriles día), exce-dente con el cual el Gobierno Nacional busca el desarrollo empresarial de este producto en sectores diferentes al doméstico, y a su vez un impulso a la política forestal que tiene dentro de sus objetivos evitar la desforestación debido a la extracción y quema de leña en proveniente de bosques naturales.

43. El cual consiste en llevar gasolina de zona de frontera al interior y abastecer la frontera con la gasolina de contrabando


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Según lo planteado en el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 para el sector gas, en lo que hace referencia al gas natural, es incongruente que en un marco de pérdida de autosuficiencia se inicie un programa de “expansión y consolidación del mercado de gas combustible”, estableciendo como meta sumar 1.006.935 de nuevos usuarios en el sector residencial y 537.899 nuevos vehículos utilizan-do GNV, sin que se presenten las estrategias para suplir ese nivel de demanda.

Dado que el anterior PND 2010-2014 había planteado como política para el sec-tor un “aseguramiento del abastecimiento”, basada en estrategias tales como “incentivar la exportación para atraer inversionistas en exploración y produc-ción”, estas no lograron aumentar las reservas de gas natural y al contrario con los volúmenes exportados se contribuyó a la merma de reservas; además, lo propuesto para asegurar el abastecimiento por medio de importaciones en lo referente a la infraestructura de regasificación y conexión al sistema de trans-porte, finalmente no logró atraer inversionistas que desarrollaran esta infraes-tructura para los sectores diferentes al eléctrico.

Es de anotar, que el desarrollo de dichos proyectos, considerados de mediano plazo, demanda fácilmente entre 4 y 6 años para su implementación y puesta en marcha. Además, en el presente PND no se hace ningún tipo de asignación presupuestal para adelantarlos, asignando esa responsabilidad, sin presentar mayor soporte técnico, al sector privado.

Sobre el anterior supuesto en torno al aumento de la producción de GLP, el Go-bierno Nacional propone integrar los dos sectores, el del gas natural y GLP, para que este combustible sea usado indiscriminadamente en el sector doméstico, vehicular, industrial y petroquímico. Sin embargo no se observa una propuesta sobre la estrategia que se empleará para cerrar la amplia brecha de las tarifas que, aunque se está implementando la norma de subsidios para el GLP, ésta resulta insuficiente, máxime cuando el marco tarifario del sector del GLP acaba de ajustarse en la reforma tarifaria, con el ánimo de atraer inversión privada al sector, lo que significó un aumento de más del 100% de la tarifa al usuario final en un corto tiempo.

Como se mencionó, esta dinámica está afectando negativamente la política fo-restal del país que busca evitar la desforestación por consumo de leña. Aunque la expansión del Gas Natural se ha efectuado, a través de los años, por medio de recursos de la cuota de fomento, adicional a los recursos provenientes

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de inversión privada, en el presente PND se ha propuesto un programa denomi-nado “Expansión y consolidación del mercado de gas combustible”, sin que se le haya asignado presupuesto alguno.

Energía eléctrica

En cuanto al servicio de energía eléctrica se plantea una estrategia para alcanzar mayor cobertura y calidad, junto con el uso eficiente de la energía en un sector competitivo.

Se presenta un error sobre la meta de cobertura planteada para este servicio. Mientras que en el diagnóstico se identificó que “ésta pasó de 94,9% en el año 2009 a 97,21% en el año 2014”, se definió como objetivo alcanzar el 97,1% que estaría por debajo de la línea base.

Respecto a las metas de hogares beneficiados en cobertura y confiabilidad (165.607), se observa que está debajo de la línea base de 207.445, lo cual mues-tra que se estima una disminución importante de la efectividad de la inversión, no obstante la notable ampliación de los recursos a recaudar y asignar.

En suma, se observa que el objetivo de lograr una mayor cobertura es muy exi-gente en recursos, aunque poco ambicioso en cuanto a sus metas. Se estima que para lograr la universalización del servicio en los próximos cinco años, son necesarios $5 billones.

En diciembre de 2013, la capacidad efectiva neta en el Sistema Interconectado Nacional era de 14.559 Mega Watts (MW). Los dos tipos de generación principa-les eran la hidráulica con 9.875 MW (equivalente a 68%) y la térmica con 4.598 MW. En las bases del PND, se plantea la meta de ampliar la capacidad de gene-ración desde una línea base de 9.852 MW a 11.113MW en 2018. Para alcanzar esta cifra enel indicador, se requeriría agregar al sistema cerca de 1.238 MW, que serían aportados, casi en su totalidad, por Hidrosogamoso (820 MW) que entró en operación en enero de 2015 y El Quimbo (400 MW) que debe entrar en operación en 2015. En otras palabras, la meta se cumplirá en el primer año de implementación del PND.

Para el logro del aumento de la capacidad instalada en las Zonas no Interconec-tadas con generación proveniente de fuentes no convencionales, se parte de una línea base de 2,8 MW estimada en 2013 a una meta de 20 MW en 2018.


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En primera instancia, se busca aumentar la cobertura y dar cumplimiento la Ley 1715 de 2014, donde se establece la promoción, desarrollo y utilización de las Fuentes no Convencionales de Energía en estas zonas. En cuanto al desarrollo de este tipo de proyectos, es oportuno evaluar el impacto en cobertura y pres-tación del servicio en las áreas en las cuales se han implementado.

Respecto a recursos aportados por el Estado para subsidios, estos crecieron sig-nificativamente, pasando de $436.505 Millones en 2010, a $1.360.509 Millones en 2014. En 2010 se eliminó la contribución del 20% de los usuarios industria-les, sin realizar los demás ajustes que requería el esquema de subsidios para su viabilidad. En tal sentido, este PND retoma el objetivo de hacer estos cambios, incorporando el principio de sostenibilidad fiscal, sin embargo, omite el plan-teamiento de una meta de reducción del monto asiganado aeste instrumento .

El sector eléctrico ha mostrado un gran liderazgo en cuanto a la inversión en activos de Transmisión en el ámbito internacional. Sin embargo, los niveles de utilización de las interconexiones con Ecuador y Venezuela son precarios. Por su parte el proyecto de interconexión con Panamá lleva más de 10 años en de-sarrollo, lo que muestra la complejidad de estos procesos de integración. No obstante lo anterior, este objetivo es importante para la mejora de la seguridad energética para el país y la región.

De otro lado, si bien se requieren mecanismos para recaudar la cartera morosa de las electrificadoras, esta propuesta merece ser analizada con mayor cuidado, teniendo en cuenta que está en contravía de los procesos de descentralización al pretender que el Gobierno Central gestione los compromisos de entidades del nivel central y regional; esto puede conllevar un incremento en los gastos de fun-cionamiento de quien asuma la actividad. Adicionalmente, propicia que la inefi-ciencia continúe, diluyendo la responsabilidad frente a las obligaciones pactadas.

Resulta inconveniente el mensaje que dicha envíaa todo el ámbito estatal, pues el mismo mecanismo podría plantearse frente a deudas pendientes de recaudo en otros sectores.

Minas

En opinión de la CGR, resulta inconveniente la inclusión en el PND de la propues-ta para modificarla Ley 685 de 2001 (Código de Minas). Esta situación constituye una manera de legislar sobre materias que rebasan el objeto y competencia de

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la Ley del PND para introducir modificaciones en asuntos y temas que por sus implicaciones técnicas, ambientales y sociales, deben ser tratados en proyectos de ley independientes que desarrollen contenidos integrales y específicos y que contengan la exposición de motivos acorde con los mismos.

Se mantiene la política propuesta en el pasado PND 2010-2014 de fortalecer la institucionalidad minera con énfasis en los programas de formalización y fiscali-zación constante y diferenciada, con el objeto de beneficiar a todos los peque-ños mineros que se encuentran aún en la informalidad, y bajo el supuesto de aprovechar los recursos naturales con los más altos estándares ambientales y sociales, articulándose con las demás políticas sectoriales, las entidades territo-riales y los ciudadanos.

En el mismo sentido, se plantea dar continuidad al fortalecimiento de la au-toridad minera en los temas de catastro y registro, la agilidad en los tiempos de respuesta, la fiscalización y la presencia regional, ratificando con esto que la reforma institucional y funcional es un proceso que está todavía en fase de implementación.

En materia de facilitar e incentivar el proceso de formalización de las pequeñas y medianas Unidades de Producción Minera (UPM) se plantea acercar al pequeño minero con el dueño del título, mediante la cesión de áreas o derechos, a partir de una relación gana-gana, para todas las partes, incluyendo al Gobierno, que además ayudaría a su fiscalización y a controlar el pago de las regalías e im-puestos. Es conveniente que dentro de este proceso se incluya explícitamente el cumplimiento de la normatividad ambiental.

Con el fin de proporcionar la información geocientífica necesaria para la toma de decisiones, la Ley 1450/2011, en el artículo 108, contemplaba la determina-ción de las reservas mineras estratégicas, las cuales también están contempla-das en el presente PND.

Se continúa con la política del anterior PND, de erradicar la minería ilícita, me-diante una fiscalización más eficiente y una mejor articulación de la autoridad minera con la autoridad ambiental. Del mismo modo, se mantiene el control sobre el uso del mercurio en la producción de oro, aplicando la Ley 1658/2013, donde estableció el plazo de cinco años para su eliminación en el país.

El Gobierno Nacional vigilará el cumplimiento de la normatividad laboral y de seguridad e higiene minera y su incumplimiento será incluido dentro del Código de Minas como un mecanismo para declarar la caducidad de contratos. También


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hará seguimiento y control en la salud de la población expuesta en la zona de in-fluencia minera. Esta estrategia también estaba contemplada en el anterior PND.

Por otro lado, se mantiene vigente la política sobre el conocimiento del territorio nacional, buscando mecanismos para transmitir información a los Ministerios de Transporte, de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Ambiente y Desarrollo Soste-nible, de Defensa Nacional y de Agricultura y Desarrollo Rural, y sus entidades adscritas y vinculadas, para la toma de decisiones que orienten los planes de or-denamiento territorial, la localización de grandes obras de infraestructura civil, eléctrica y vial, la definición de estrategias de mitigación de riesgos asociados a fenómenos de origen geológico. En el sector minero los estudios se destinarán hacia territorios no explorados y a la certificación de recursos mineros.

El PND incluye la problemática entre el Gobierno Nacional y los entes territo-riales, en relación con la autoridad que se tiene sobre el uso del suelo y el sub-suelo, por lo que plantea la necesidad de realizar los acuerdos necesarios para el desarrollo de la industria minera desde lo local, así como para garantizar un ambiente sano.

Respecto a la gestión de pasivos ambientales, se plantea reglamentar el cierre de minas para que luego de una adecuación, eventualmente se puedan volver a utilizar el suelo de acuerdo a lo establecido en los POT, pero principalmente, para evitar externalidades ambientales negativas asociadas a entables mineros inadecuadamente abandonados.

Específicamente, para la región de los Llanos Orientales, el PND propone es-tablecer esquemas de explotación responsable para minerales estratégicos en los departamentos de Vaupés, Guainía y Vichada, priorizando los procesos de selección objetiva, mediante contratos de concesión especiales, estableciendo contraprestaciones económicas mínimas diferentes a las regalías; y que deben ir acompañados de procesos de concertación y consulta.

Esta estrategia puede resultar contraproducente en el sentido de ampliar la acti-vidad minera sin contar previamente con una adecuada capacidad institucional, operacional y logística que garanticen su adecuado seguimiento, control y fisca-lización, en territorios que se caracterizan por contar con áreas social y ambien-talmente sensibles.

Además, es de resaltar que en el mismo PND se reconoce que aún no se cuenta con la información geocientífica detallada, necesaria para la toma de decisiones

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y de la normatividad en torno a las regalías, y compensaciones a pagar por los minerales estratégicos que se pretenden explotar ni los eventuales daños al am-biente y a las poblaciones de las zonas de influencia de la actividad.

Sistema General de Regalías

Sobre regalías, la CGR pone a consideración del congreso de la República tres puntos que considera de fundamental importancia. El artículo 167 faculta al go-bierno nacional para presentar proyectos de inversión del orden nacional con cargo a los recursos de regalías, concretamente a los fondos de desarrollo regio-nal y de compensación regional.

Sobre el particular, se debe señalar que durante el trámite del Acto Legislativo y de la ley 1530 de 2012, que dieron origen al nuevo Sistema General de Rega-lías, el Gobierno Nacional manifestó su respeto por la autonomía de los entes territoriales y en esa dimensión solicitó participar en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), con el argumento de que se limitaría a cum-plir una función de articulador y asesor técnico.

No obstante lo anterior, ahora, a través del artículo 167 del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, pretende introducir un mecanismo que podría debilitar la autonomía de los entes territoriales, dado que busca financiar proyectos de la Nación con cargo a los Fondos de Desarrollo Regional y de Compensación Re-gional, que como su nombre lo indica están orientados a proyectos promovidos por los territorios.

En atención al reclamo de los gobernadores y alcaldes, en el sentido de contar con recursos para financiar la estructuración de proyectos del Sistema General de Regalías, el gobierno respondió expidiendo el decreto 1949 de 2012, art. 7, reglamentario de la Ley 1530 de 2012. Sin embargo, a través del artículo 170 del proyecto del PND, incorpora una figura que se traduce en una tácita imposición a los alcaldes y gobernadores en torno a la compra de estudios elaborados por una entidad financiera pública del orden nacional, en la que se concentrarían los recursos destinados a la estructuración de esos proyectos, lo que podría vulne-rar de nuevo la autonomía de los entes territoriales y poniendo en grave riesgo la integralidad de los proyectos.

Como se ha anotado, a lo largo del proyecto del PND se crean patrimonios autónomos en los diferentes sectores. Uno de ellos –artículo 55-, el destinado


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a financiar la infraestructura educativa desde la Nación, prevé que una de sus fuentes de financiación sean las regalías. De nuevo, el Gobierno podría debilitar la autonomía de los entes territoriales, pues no sólo como se mencionó ante-riormente se arroga la facultad de presentar proyectos a los OCAD, sino que, a través de este artículo, desvía la financiación de los proyectos territoriales hacia el Ministerio de Educación Nacional, organismo de carácter eminentemente pla-nificador y coordinador, más no ejecutor.

4.3 Estrategia: Movilidad Social

4.3.1 Sistema General de Participaciones (SGP)

El Plan Nacional de Inversiones por $703,9 billones, incluye como una de sus fuentes de financiación $132,8 billones del Sistema General de Participaciones. De ellos, $79,5 billones que son presentados para el programa “Cerrar brechas en acceso y calidad de la educación” corresponden a los recursos que actual-mente se destinan para la prestación del servicio educativo, de ellos sólo un porcentaje inferior al 9% están nominalmente destinados a calidad. El principal uso de estos recursos es para nómina docente y otros gastos de funcionamiento, lo que dificulta su contribución a mejorar el acceso y la calidad de la educación.

Situación similar ocurre con los recursos destinados a “Mejorar las condiciones de salud”, ya que las coberturas del régimen subsidiado absorben la mayor parte de la participación para salud; los recursos asignados a la atención directa de la población pobre no asegurada históricamente han sido insuficientes para cubrir la asistencia de la población sin vinculación a alguna EPS; la destinación para salud pública se disemina en decenas de programas de limitada incidencia local.

Para estas dos estrategias los aportes del SGP apenas lograrían mantener la situa-ción actual. El mejoramiento de la “movilidad social” dependería prácticamente de los aportes del Nivel Central, ya que el sector privado no tiene compromiso vinculante con la estrategia ni con los objetivos para los cuales están previstos.

Con relación a las otras estrategias como Competitividad e infraestructura, Transformación del campo, Seguridad, justicia y democracia para la construc-ción de la paz y Crecimiento verde, solo sería posible financiarlos con recursos de la “Participación de Propósito General”, frente a los cuales las entidades te-rritoriales tienen completa autonomía para definir a que planes y programas

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destinarlos, en el marco de la ley. Por lo anterior, estas estrategias están supedi-tadas a que las autoridades distritales y municipales tengan la voluntad política de acogerlas, proceso que puede resultar muy difícil dado que involucraría la celebración de acuerdos con 1.102 entidades territoriales.

En conclusión, los recursos del SGP, como fuente de financiación del Plan de Inversiones en los sectores educación y salud apenas permitiría mantener la situación actual; y, en los otros sectores, no hay certeza que en el marco de la autonomía de los entes territoriales para definir a qué estrategias y objetivos destinan los recursos de Propósito General, los apliquen a los que defina el Go-bierno Nacional, por cuanto esto significaría posponer o reducir la atención de los programas locales para los que tradicionalmente asignan estos recursos.

Educación

La Gratuidad y obligatoriedad de la educación media hasta 2030, constituye un avance legislativo de histórica trascendencia ya que amplía el criterio de obliga-toriedad consagrado en el artículo 67 de la Constitución Política de Colombia, que la establecía entre los cinco y los quince años, es decir, para un grado de preescolar y la educación básica.

La propuesta de reconocer la educación inicial como un derecho de niñas y ni-ños, en un marco de atención integral y de carácter obligatorio, y la continuación y fortalecimiento de la Estrategia “De Cero a Siempre”, constituyen un avance social de valor supremo. No obstante, requiere para su implementación, a tra-vés del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y de otras instancias estatales y no gubernamentales, un esfuerzo de acción coordinada y concurrencia con las entidades territoriales, para su buen logro.

Se destaca que el ejecutivo pretenda duplicar el número de infantes atendidos en el pasado cuatrienio al proponer atender en esta línea de política a 2´000.000 de infantes en educación inicial, considerando que la meta para 2014 fue de 1’200.000 y no se cumplió en el 100%, alcanzando una cobertura de 1’051.005, según la lí-nea de base del PND. Sin embargo, no se define la articulación ICBF-MEN ni sus responsabilidades dentro de esta línea de política, pues es indispensable que cada niño atendido en la estrategia “De Cero a Siempre” tenga un cupo garantizado en educación inicial posteriormente. De igual forma, se requiere una infraestructura básica para brindar este servicio con el enfoque de desarrollo integral.


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Es pertinente observar los resultados de la auditoría a la política pública de pri-mera infancia, realizada por la CGR en la vigencia 2014, donde se evidenciaron problemas tanto en el sistema de seguimiento niño a niño como en el de asegu-ramiento de la calidad, también a cargo del Ministerio de Educación Nacional en el cuatrienio anterior; así mismo, falencias en la formación de agentes educati-vos y dificultades en el tránsito de las modalidades tradicionales a la Estrategia De Cero a Siempre, la integralidad y la articulación intersectorial, interinstitucio-nal y con el nivel territorial.

La creación del Sistema Nacional de Educación Terciaria (SNET), conformado por toda aquella educación o formación posterior a la educación media, cuyo objeto es promover el aprendizaje a un nivel elevado de complejidad y especialización, es plausible dado que hay un 30% de la población que hoy no se vincula a la educación superior.

La creación de Fondos cuenta para estímulos por calidad, e infraestructura educativa, busca satisfacer la necesidad de una infraestructura adecuada y su-ficiente para la implementación de la jornada única y al consecuente diseño e implementación de un Plan Maestro de Infraestructura Educativa que responda a las insuficiencias específicas de cada entidad territorial. Sin embargo, no se presenta claramente el monto de recursos con los que se cuenta para garantizar la cobertura que se está buscando, puesto que depende de destinaciones del presupuesto nacional contenidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y en el Marco de Gastos de Mediano Plazo.

Debe recordarse que la meta al término del presente cuatrienio es lograr la construcción de 70% de las 51.045 aulas necesarias, para la implementación en el 100% en 2025; además, su viabilidad depende en alto grado del nivel de concurrencia de las entidades territoriales y del sector privado. Situación fiscal que preocupa aún más con la implementación de la jornada única, que si bien es fundamental para el mejoramiento de la calidad de la educación, requiere de un crecimiento importante en infraestructura educativa para mantener, al menos, la cobertura existente y que decir si se pretende el incremento en este indicador.

El programa para el Estímulo a la Calidad Educativa y la Implementación de la Jornada Única y el mejoramiento de la calidad de la educación básica y media, que se constituirá como un fondo cuenta de la Nación, adscrito al Ministerio de Educación Nacional, es un esquema de logros e incentivos que estimula la efi-ciencia y la búsqueda de más y mejores resultados educativos, específicamente en las Entidades Territoriales Certificadas en Educación. No obstante, con este esquema de distribución de recursos se puede configurar una selección adversa,

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que marcharía en contravía de uno de los pilares del PND como es la equidad interregional, puesto que podrían quedar excluidas las regiones con mayores necesidades educativas, al tener deficientes indicadores de cobertura y de cali-dad y mayor población en educación escolar.

La creación de incentivos a la formación técnica y tecnológica constituye un avance legislativo, de histórica trascendencia ya que amplía el criterio de obliga-toriedad determinado en el artículo 67 de la Constitución Política de Colombia, que la establecía entre los cinco y los quince años, es decir, para un grado de preescolar y la educación básica.

Esto responde a la necesidad de fortalecer ese nivel educativo frente al precario resultado en cuanto acceso y permanencia, ya que sus tasas de cobertura, en el año 2013 fueron: Bruta del 78,2% (No. total de matriculados/población total en edad escolar) y neta del 41,29%, frente a la educación básica: cobertura bruta del 105,42% y cobertura neta en el 88,8% (No. matriculados en edad escolar/ población en edad escolar). Es decir que además de los jóvenes en edad es-colar que nunca han ingresado al servicio educativo, un alto porcentaje de los estudiantes que han culminado la educación básica, no tienen la posibilidad de acceder a la educación media.

Por otra parte, también responde a la necesidad de relievar la importancia es-tratégica de este nivel ya como puente de ingreso a la educación superior o a programas de educación para el trabajo y desarrollo humano.

Frente a la meta establecida en la bases del Plan de alcanzar el 50% de cobertura neta de este nivel en el 2018, podría conllevar a la imposibilidad de cumplir el 100% en el 2030, partiendo de una línea base de 41.3% en el 2013.

Salud

Es fundamental enfrentar la gran crisis de la salud y evitar que se sigan perdien-do recursos públicos que deben llegar a los ciudadanos en servicios y que, por el contrario, se quedan en manos de intermediarios y particulares.

Al darle mayores funciones a la Superintendencia Nacional de Salud, se fortale-cen sus posibilidades de inspección, vigilancia y control, lo que le permite tomar medidas preventivas adicionales en el marco del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero para fortalecer el proceso de intervención de las entidades.


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Se resalta que con la creación de la Unidad de Gestión se van a organizar y ad-ministrar de forma ordenada los recursos de aseguramiento del SGSSS, lo cual optimizará su utilización y eliminará la discrecionalidad de las EPS y entidades territoriales en el manejo de recursos, facilitando el flujo de los mismos hacia los prestadores en beneficio de los ciudadanos.

Sin embargo, con la gran cantidad de recursos que se canalizarán a través de la Unidad se requiere el fortalecimiento de mecanismos de inspección, vigilancia y control puesto que, si bien la centralización de la organización y administración de los recursos del Sistema puede hacerlo más eficiente, la gran concentración de recursos requiere un seguimiento e inspección permanente a la administra-ción y destinación de los mismos.

Dada la concentración en la administración y manejo de recursos debe contar con una estructura de gobierno corporativo que permita ejercer controles inter-nos adecuados, para la protección de los recursos públicos. La disminución de los plazos para los recobros también favorecerá el funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud.

La determinación de que los proveedores y compradores de medicamentos, in-sumos y dispositivos de servicio de salud no puedan transar por encima de los precios de referencia, contribuye a la eficiencia en gasto de medicamentos y por ende a contar con más recursos para ampliar la cobertura del Sistema de Seguridad Social en Salud. Asimismo, se valora la participación del Ministerio de Salud y Protección Social en el trámite de patentes ante la Superintendencia de industria y comercio.

Trabajo

En cuanto a la política nacional de trabajo decente para promover la generación de empleo, la formalización laboral y la protección de los trabajadores, es im-portante que se identifique el avance en las metas y resultados del Ministerio de Trabajo frente a los compromisos gubernamentales de reducción de informali-dad laboral en todos los sectores: i) La formalización laboral del sector público, ii) Los avances en la formalización de grupos poblacionales vulnerables (emplea-dos del servicio doméstico y conductores de taxi) y iii) Otros grupos específicos del sector privado.

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Como resultado de la auditoría de política pública sobre formalización del em-pleo en Colombia, puede concluirse que una estrategia importante para pro-curar el incremento de la demanda de trabajo, es realizar las mejoras corres-pondientes en los aplicativos y herramientas de las que venía haciendo uso la Ley 1429 de 2010 (ley de formalización del empleo), como lo es el sistema de demanda laboral SINIDEL.

En cuanto a la supresión de las cuotas partes pensionales, el artículo propone suprimir “las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales”, tanto de las causadas como de las que a futuro se causen, a cargo de las entidades públi-cas del orden nacional que se financian del Presupuesto General de la Nación y de la UGPP, financiada con recursos del FOPEP. Sin embargo, no es claro en se-ñalar cómo se seguirán financiando los compromisos de las entidades públicas del orden nacional y de la UGPP con las cuotas partes causadas y que a futuro se causen; asimismo, no se determina el procedimiento para el registro del pasivo pensional, ni el mecanismo que aplicará el gobierno para garantizar el pago de las pensiones futuras.

Por otra parte, no se entiende porque se propone que las entidades territoria-lesque no han cubierto su pasivo pensional en los términos del artículo 3º del-Decreto 055 de 2009 puedan realizar desahorros del FONPET, en contravía dela Ley 549 de 1999 que, teniendo en cuenta el riesgo que representaba para laesta-bilidad económica del Estado el alto valor acumulado del pasivo territorial,creó este Fondo para garantizar su pago.

Vivienda, agua potable y saneamiento básico

Bajo el concepto de “Ciudades Amables y Sostenibles para la Equidad” las bases del Plan Nacional de Desarrollo plantea mantener una concepción del desarrollo urbano que conlleva la planificación y actuación coherente y articulada de los sectores de vivienda, agua potable y saneamiento básico, y movilidad urbana, en el marco de actuaciones integrales y del fortalecimiento de los instrumentos de planeación y ordenamiento regional y local. Con la estrategia de “Ciudades Amables y Sostenibles para la Equidad” se busca superar la pobreza en zonas urbanas a través del mejoramiento de las condiciones de habitabilidad (vivienda y su entorno, agua potable y saneamiento básico) y movilidad.

El plan prevé que a través del programa de transferencias monetarias condi-cionadas “Más Familias en Acción”, coordinado por el Departamento para la


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Prosperidad Social, se continúe con programas de seguridad alimentaria, gene-ración de ingresos, vivienda y acceso al agua, a través de la entrega de paquetes de servicios a las familias. Bajo esta modalidad, en materia de agua potable y saneamiento básico, se estaría creando una para-institucionalidad a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos y al Esquema de Subsidios y Contri-buciones de la prestación de servicios públicos domiciliarios.

El plan no prevé modificaciones a la Ley 142 de 1994 que permitan nuevas es-tructuras de prestación de servicios para contar con acceso a agua potable y saneamiento básico, las cuales son necesarias para fomentar la estructuración de esquemas sostenibles de acceso y saneamiento y realizar inversiones en in-fraestructura en las zonas rurales.

En materia de sostenibilidad ambiental no se articula la ruralidad con la con-servación del recurso hídrico, la frontera agrícola y el uso eficiente del agua, ya que la intervención estatal no debe reducirse a la regulación en materia de con-servación del recurso hídrico, sino que debe ser una acción pública directa en términos de conservación de las zonas ambientalmente estratégicas, como ha sido definido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en diferentes escenarios para asumir el cambio climático.

Bajo el esquema actual de la prestación de servicios, el mecanismo de Asocia-ción Público Privada (APP) previsto para la provisión de infraestructura de servi-cios públicos no es idóneo, por cuanto el mismo se encuentra bajo un régimen de competencia y la provisión de vivienda parte de una oferta privada, y una concurrencia de recursos públicos vía subsidios a la oferta o a la demanda.

Uno de los conceptos fundamentales dentro de las acciones establecidas en el sector es el de vivienda digna, el cual se relaciona con el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad (vivienda y su entorno, agua potable y saneamien-to básico) y que busca el equipamiento y provisión de servicios y espacios a las comunidades dentro de los diferentes proyectos de vivienda, los responsables de la política pública deben desarrollar la normatividad y herramientas necesa-rias para la adecuada implementación de este objetivo por parte de los cons-tructores, ya que no existen definiciones unificadas a nivel institucional sobre el concepto de vivienda digna44.

44. Existen diversas definiciones, dependiendo de la bolsa de recursos de la cual se financia la disminución del déficit habitacional. Por ejemplo para el programa de vivienda gratuita existe una definición de las áreas mínimas diferente a la del programa de vivienda saludable.

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Las metas planteadas en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo no correspon-den con los objetivos de la política y los indicadores no reflejan los resultados físicos de las inversiones públicas que se realizarán en el sector, sobre los cuales se pueda con posterioridad efectuar un adecuado seguimiento y control.

Finalmente y en materia de transporte urbano, los indicadores establecidos en las bases del plan están asociados a la construcción de kilómetros y no a la en-trada en operación de nuevos Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP).

4.4 Estrategia: Transformación del campo

La formulación de productos para las metas intermedias puede resultar útil para evaluar la gestión pública con mayor énfasis en los resultados frente a la eje-cución presupuestal, tal como se lo propone el plan. Así, el mismo plan estaría brindando mejores herramientas para el monitoreo y seguimiento y, en este sentido, debe reconocerse un avance. No obstante, aún se requiere garantizar que los registros de avance sean verificables y la evaluación resulte objetiva. Además es necesario que los indicadores y metas sean consistentes con los que se plantean en otros instrumentos de planeación como el CONPES, Planes ope-rativos (de los subcomités, en el caso de la política de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas), fichas del Banco de Proyectos de Inversión (BPIN) y planes estratégicos y de acción de las entidades.

Si bien los indicadores presentados en el documento de las Bases, deben ser un elemento de seguimiento de las políticas de Plan, no son suficientes para realizar pronunciamientos de fondo sobre los avances y resultados del plan, por cuanto estos indicadores no reflejan los resultados reales de los diferentes com-ponentes de las políticas, Por ejemplo, en el caso de la Asistencia Técnica no es suficiente, conocer el número de productores beneficiados del servicio, sino los logros en productividad alcanzados por los productores.

En la estructura del Plan, también hace falta hacer explícita la forma en que el logro de metas intermedias y de producto, contribuyen al logro de las metas trazadoras, más aún si se tiene en cuenta que la distribución de los recursos en el Plan Plurianual de Inversiones se orienta por las estrategias transversales.

Otro elemento en el que se valora el avance es la orientación territorial. Si bien los planes anteriores reconocían la importancia de desarrollar acciones en los


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territorios para cumplir objetivos de política, el plan evoluciona en precisar re-giones con características diferenciables entre ellas y, por supuesto, proponer lineamientos distintos, según tales características. De acuerdo con lo planteado en el Plan, esto implicó una construcción desde el territorio mismo, lo cual tam-bién es de destacar. No obstante, dado que en algunos casos se presentan metas por definir, puede inferirse que el ejercicio de interacción con las autoridades locales no culminó para la formulación de la versión preliminar de las Bases, como en el caso del sector productivo donde no se observan metas regionales verificables.

También se observa que las regiones se conforman con base en la división po-lítico-administrativa y no siempre las características homogéneas se definen según esa división. Pese a que pueden entenderse y reconocerse las ventajas administrativas de propiciar el diálogo con los gobernadores para emprender acciones en una jurisdicción determinada, por tratarse del “plan de desarrollo” debería hacerse el esfuerzo de trabajar sobre las regiones naturales donde las características homogéneas, que desbordan las jurisdicciones formales, ofre-cen elementos esenciales (necesidades de infraestructura, vocación producti-va, contextos culturales, causas del conflicto, etc.) para delinear las estrategias acertadas orientadas al desarrollo.

Finalmente, como se indicó para los pilares, en las estrategias regionales tam-bién hace falta hacer explícita la forma en que el logro de metas intermedias y de producto, contribuyen al logro de las metas propuestas para las regiones, puesto que, se reitera, la distribución de los recursos en el Plan Plurianual de Inversiones se orienta por las estrategias transversales.

4.4.1 La transformación del campo

“Objetivo 1. Ordenar el territorio rural buscando un mayor acceso a la tierra por parte de los productores agropecuarios sin tierras o con tierra insuficiente, el uso eficiente del suelo y la seguridad jurídica sobre los derechos de propiedad bajo un enfoque de crecimiento verde.”

Este objetivo apunta al acceso a la tierra por parte de los productores agrope-cuarios sin tierras o con tierra insuficiente, el uso eficiente del suelo en lo que se refiere a las tierras improductivas y de la promoción del desarrollo rural con enfoque territorial.

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Es vital superar el debate de la eficiencia de los pequeños productores agro-pecuarios frente a los medianos y grandes empresarios productores, dado que está demostrado que unos y otros, indiferentemente de la escala de su actividad productiva, logran ser igualmente eficientes en condiciones de normalidad (au-sencia de conflicto). Esto implica promover un modelo de desarrollo que integre la agricultura empresarial con agricultura familiar campesina, en beneficio del sistema alimentario nacional.

Este objetivo es una tarea de gran magnitud y complejidad, que debe sortear entre otros, aspectos como: i. La recuperación de los terrenos baldíos indebi-damente adjudicados y ocupados y el adelantamiento de los procesos adminis-trativos de ordenamiento social de la propiedad que se han postergado en el tiempo. ii. La superación de las condiciones de concentración anti económica de la propiedad rural. iii. La actualización catastral rural también ha sido un proceso muy lento, que no marcha al mismo ritmo del mercado inmobiliario ni de la di-námica de los usos del suelo rural. La propuesta de un enfoque multipropósito que toma en cuenta los aspectos físicos y jurídicos responde a las necesidades de un catastro moderno y efectivo que sirve de herramienta para construir polí-ticas adecuadas al territorio.

La delegación de funciones a los entes territoriales para la formalización de los predios en el nivel territorial, sin el fortalecimiento técnico debido, tiene gran-des riesgos de terminar avalando propiedades sin las condiciones adecuadas.

Con el fin de “contar con mayor disponibilidad de tierras” se propone sustraer áreas de las zonas de reserva forestal que posean vocación agropecuaria; no obstante, se afirma enseguida que esto se hará “sin contribuir (…) a la amplia-ción de la frontera agropecuaria”. Esta afirmación es contradictoria; cualesquier sustracción a las reservas forestales para usos agropecuarios constituye una ex-pansión de la frontera y reducción de las mismas; esta disposición es bastante discutible pues ignora el enorme valor estratégico de los recursos naturales del país en el contexto internacional. En cualquier caso se requiere una actualiza-ción de la cartografía de las zonas de reserva forestal.

“Objetivo 2. Cerrar las brechas urbano-rurales y sentar las bases para la movi-lidad social mediante la dotación de bienes públicos y servicios que apoyen el desarrollo humano de los pobladores rurales.”

A diferencia de los PND anteriores se incluyen explícitamente los temas de salud y los mecanismos de protección social en el capítulo agropecuario del plan. Sin


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embargo, aunque dice que es necesario contar con planes y metas específicas por zonas y buscar la coordinación con las intervenciones integrales en territo-rios rurales, no define metas para educación, salud y mecanismos de protección social rural, lo que hace de ésta una expresión de una intención sin metas ni recursos concretos.

Se plantea implementar un programa de habitabilidad rural que asegure la pro-visión de soluciones con diseños acordes a las necesidades y condiciones socio ambientales de los hogares rurales; y que integre soluciones de saneamiento básico acorde a los usos y costumbres de las poblaciones rurales; la propuesta del gobierno no menciona el uso de criterios técnicos para definir el área y las condiciones mínimas para que las soluciones de vivienda rural, cumplan con los estándares de viviendas dignas.

Para la ejecución del Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural – SVISR, se plantea: i) La disminución de los tiempos de postulación y entrega, éste es un propósito que viene de atrás y que aún no ha sido resuelto, el reto del Gobier-no es superar los puntos críticos del esquema actual y procurar avances en el enfoque diferencial de este subsidio; ii) Sobre el rediseño de los instrumentos existentes y la creación de nuevos incentivos y estrategias de subsidios, de aho-rro y de crédito diferencial para el acceso que permitan aumentar la cobertura, la CGR considera que el problema de fondo está en la actitud pasiva del MADR para hacer efectivos los instrumentos vigentes en materia de VISR; de nada sir-ve reestructurar y crear nuevos instrumentos si éstos no son implementados; iii. Se debe garantizar la asignación de recursos en regiones con mayor atraso relativo, incluidas las zonas alejadas y afectadas por el conflicto, lo cual pasa por replantear la aplicación para todos los casos del mecanismo de demanda para los instrumentos de la política de VISR.

Sobre el propósito de “Implementar planes de acceso y mejoramiento de cali-dad de los servicios de educación y salud rural” según el contexto territorial, en las bases del PND, se observa: i. No explica en qué forma se aplicaría el uso del grado de ruralidad del municipio o la región en el diseño e implementación de acciones de acceso, calidad y pertinencia de la educación para la población ru-ral; ii. Se requiere la definición de unas metas desagregadas según su origen en rural y urbano y por nivel educativo a las que se les pueda hacer seguimiento.

Sobre las metas para el cierre de brechas urbano-rurales, se plantea pasar del 61% en el 2014 a 56% en el 2018 en el déficit habitacional rural; sin embargo, no

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las discrimina en términos de déficit cualitativo y déficit cuantitativo. Además, existen deficiencias en el cálculo del déficit habitacional rural que limitan la po-sibilidad de fijar unas metas objetivas al respecto. Se desconoce si la base de la meta es el censo 2005, la Encuesta de Calidad de Vida u otra, lo que define la cobertura real.

El indicador “Soluciones de vivienda rural entregadas” constituye un avance hacia la medición del impacto de la política en términos del goce efectivo del derecho, si se tiene en cuenta que, en el cuatrienio anterior el indicador era “So-luciones de vivienda rural asignadas”. Para efectos de la rendición de cuentas y su evaluación es indispensable que los indicadores se vinculen con los periodos presupuestales respectivos.

“Objetivo 3. Acelerar la salida de la pobreza y la ampliación de la clase media rural mediante una apuesta de inclusión productiva de los pobladores rurales.”

Se destaca la propuesta de validar la intervención integral de los territorios con participación de la población rural, la intención de dar atención prioritaria e inclusiva a la mujer rural, a la población de las regiones más deprimidas y a los grupos étnicos, mediante intervenciones integrales que cubren no solo las ne-cesidades mínimas e inmediatas, sino que también buscan su habilitación como parte activa del sector productivo.

Las figuras asociativas son deseables, siempre y cuando estén orientadas pri-mordialmente al beneficio de los pequeños productores, la búsqueda de su in-clusión en los mercados, tanto en lo productivo como en lo comercial, aprove-chando los conocimientos locales.

En cuanto a la financiación, la propuesta tiene un plan de inversiones de 3,1 billones, pero no se presenta la desagregación del gasto. Por lo tanto no hay ele-mentos suficientes para evaluar su relación frente a las necesidades de inversión para conseguir metas realmente efectivas.

El tema de seguridad alimentaria aparece en el propósito “Desarrollar las ca-pacidades productivas y comerciales de las comunidades rurales”. Se presenta como parte de las medidas asistencialistas que el DPS desarrolla, y no como una política intersectorial de producción, acceso, calidad e inocuidad de alimentos.

“Objetivo 4. Impulsar la competitividad rural a través de la provisión de bienes y servicios sectoriales que permitan hacer de las actividades agropecuarias una


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fuente de riqueza para los productores del campo.”

Los bienes públicos esenciales para la competitividad del sector son: i. ciencia tecnología e innovación, ii. infraestructura de riego, iii. sistemas de información de mercados, iv. servicios financieros; estos bienes se hacen más cruciales en el entorno de la apertura económica que a la fecha (marzo 2015) ha generado desgravaciones en más del 70% de universo arancelario.

• Se plantea un nuevo Sistema de Asistencia Técnica. La CGR considera que en el caso de CORPOICA, es destacable el rol que se le plantea en el nuevo sistema; no puede limitarse a brindar soporte técnico y administrativo al MADR; resulta ser más relevante en la provisión de los servicios de asistencia técnica integral, buscando que este servicio, además de ser el vehículo para adelantar procesos de innovación en sistemas productivos agropecuarios, sea el medio a través del cual se acompaña a los productores en el desarrollo de los negocios rurales.

• En el PND se propone: a. Implementar un nuevo modelo para planificar y ejecutar una nueva generación de distritos de riego, b. Fortalecer a las aso-ciaciones de usuarios de los mismos y c. Ajustar la asignación de incentivos financieros en el marco de las intervenciones integrales en el territorio. En ninguno de los documentos que conforman el PND, se menciona qué enti-dad desarrollará estas actividades en el marco de la nueva institucionalidad propuesta. Los proyectos de adecuación de tierras requieren de cuantiosas inversiones que no están al alcance de la inversión privada, por lo que se hace imperante la inversión Estatal.

• En el nuevo modelo de organización de los mercados agropecuarios men-cionado en las Bases del plan, el Estado debe garantizar el libre y efectivo acceso a la información de los mercados agropecuarios y de insumos, así como, fomentar la competencia en todas las cadenas de comercialización, para evitar fenómenos de monopolio u oligopolio, como sucede actualmente en el país.

• En cuanto a los servicios financieros las Bases del Plan proponen reformar el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario e implementar instrumentos para el manejo de los riesgos de mercado y climático. Se considera que: i. Las Bases del Plan, no son claras en determinar mecanismos que mejoren el acceso al crédito para los pequeños productores, como los planteados en el documento de la Misión para la Transformación del Campo (cooperativas de

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Ahorro y Crédito y entidades de microfinanzas, sistema bancario en regiones apartadas); igualmente se debe garantizar la disponibilidad de recursos de redescuento; ii. En materia de seguros es conveniente afinar los instrumentos para ampliar la cobertura de productores y productos que afrontan riesgos. iii. La enorme escala en las inversiones requeridas en la infraestructura para el sector agropecuario exige que el Estado diseñe mecanismos de financia-ción efectivos de naturaleza pública, privada, nacional e internacional.

“Objetivo 5. Contar con un arreglo institucional integral y multisectorial que ten-ga presencia territorial de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los atributos del territorio, que permita corregir las brechas de bienestar y de oportunidades de desarrollo entre regiones rurales.”

• Respecto a la creación de la Autoridad Nacional de Tierras y el Fondo de De-sarrollo Rural, no existe claridad sobre su estructuración, ni de la orientación de sus funciones; respecto de este último, se menciona que su gestión estará orientada a las Gobernaciones y Asociaciones de Productores, desconocién-dose a los Municipios, como entidades fundamentales en el Desarrollo Rural.

Frente a los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR), los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario (Consea), el Consejo Nacional Agrope-cuario y Agroindustrial (CNAA) y las secretarias de agricultura departamentales, se debe revisar y ajustar también la normatividad de planeación municipal, de-partamental y nacional a fin de articularla eficazmente en materia de fechas y mecanismos de retroalimentación entre los tres niveles de gobierno.

4.4.2 Política de asistencia, atención y reparación a las víctimas

La promoción de los derechos a la verdad, justicia, reparación y las garantías de no repetición, es parte de los lineamientos del Pilar “Colombia en Paz”; definir el alcance de los conceptos de generación de ingresos y generación de empleo, en el marco de la política de atención y reparación a las víctimas, está dentro de los lineamientos de equidad; se propone identificar y fortalecer experiencias exitosas de organización solidaria para la inclusión social de las víctimas del conflicto ar-mado, como parte de la estrategia transversal de “Movilidad Social”; allí también se incluye la atención, el restablecimiento de derechos y la participación de los niños, niñas y adolescentes. No obstante, en algunos otros capítulos se imparten lineamientos relacionados con la oferta institucional de servicios a las víctimas.


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En ese contexto, no aparecen todos los componentes que contempla la Ley 1448 de 2011; por ejemplo, el plan no hace referencia a los servicios de salud y edu-cación para las víctimas, más allá del diagnóstico en el que registra un avance en el logro de coberturas. Si bien puede estarse de acuerdo en que la cobertura es importante en los dos servicios, su inclusión como lineamiento, tendería a con-templar otros elementos que sí se incorporan en la normatividad como son la permanencia en el servicio educativo, que depende de factores como la oferta complementaria de servicios y la flexibilización del modelo educativo.

A partir del trabajo regional que ha adelantado la CGR, se ha constatado que en el nivel local se tienen restricciones en estos temas toda vez que no se cuentan con lineamientos del nivel central ni se dispone de los recursos para esos pro-pósitos. De manera que su inclusión en el Plan y la armonización con el enfoque regional favorecerían la implementación de la Ley en favor de las víctimas.

A partir de la encuesta de la CGR sobre el estado de avance del Índice de Goce Efec-tivo de Derechos de la población víctima del desplazamiento, se tienen las siguientes consideraciones, las cuales deben ser tenidas en cuenta en diseño del nuevo Plan: i) El resultado en general para la mayor parte de los indicadores, en el cumplimiento del goce de los derechos de la población víctima en situación de desplazamiento, es todavía precario, lo que no necesariamente implica que la gestión del Gobierno sea negativa, pues por el contrario los esfuerzos realizados por las instituciones en-cargadas de adelantar la política han sido importantes. Lo que sucede es que el conflicto no ha terminado y las víctimas resultaron ser más de lo que el Gobier-no previó en 2011 y las metas que se definieron inicialmente fueron estrechas, si se tiene en cuenta que fueron elaboradas sobre la base de una política de mí-nimos; ii) Los argumentos que reposan en el informe de la encuesta demuestran que las metas iniciales establecidas en los Conpes 3712 de 2011 y 3726 de 2012 de financiamiento de la ley están rebasadas y necesariamente afectan las metas de su financiación, como se observa en los argumentos que a continuación se exponen:

• El universo de las víctimas. Mientas los CONPES reportaban 3,8 millones de personas, la encuesta encontró 5,6 millones y hoy el propio Gobierno re-portó en su sistema seis millones de población desplazada y un millón de personas afectadas por otros hechos victimizantes. De tal manera, lo que de-bemos ver de positivo es la apertura de la política pública hacia las víctimas, cuyo norte no se debe perder. Ahora se necesita responder a las víctimas redoblando los esfuerzoscon el fin de garantizar la reparación integral.

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• El registro de la población. Si bien las personas inscritas en el Registro Único de Víctimas aumentaron, el sub-registro disminuyó del 25% en 2010 al 15% en nuestra encuesta. Allí se requieren avances y esfuerzos con el fin de ce-rrar ese margen de las víctimas sin atención, ni que son tenidas en cuenta.

• El retorno. Esta es una de las acciones de la política que tendría que ser fortalecida, dada la baja tasa de respuesta positiva que dieron las víctimas: en 2010 la medición de la encuesta de verificación arrojó un 10,4% con esa disposición, mientras que en la actualidad esa medida es de solo del 6,8% y del 15% para los grupos que poseían algún predio.

Esta situación implica, como lo ha revelado también el proceso auditor, la ne-cesidad de rediseñar la política de generación de ingresos, de otorgamiento de vivienda digna, de fortalecimiento de las condiciones de seguridad de los retornados, entre otras acciones. Solamente en las dos primeras acciones (generación de ingresos y vivienda), el Gobierno ha destinado cerca de un billón de pesos anuales, aunque sus efectos no llegan todavía al logro de la satisfacción del derecho de las víctimas.

• La indemnización administrativa. Esta es una de las medidas más expeditas de la reparación integral, que sin embargo debe potenciarse teniendo en cuenta el número de grupos familiares victimas del desplazamiento forzado registrados en el RUV. En el CONPES 3712 de 2011 se estiman recursos para financiar esta medida en el periodo 2012 – 2021 que alcanzan la suma de 6,3 billones de pesos, aunque dicha cifra no tiene en cuenta la realidad ac-tual del número de víctimas del desplazamiento forzado en Colombia. Por lo anterior, la Contraloría General de la República considera que es neceario actualizar el plan financiero que acompaña la ley de víctimas y sus decretos reglamentarios.

A lo anterior, hay que agregar los costos de operación promedio de otorgar una hectárea de tierra. Como la encuesta arroja una evidencia de siete millones, superior en 2,7 millones de hectáreas al cálculo hecho por el Gobierno, el costo de operación, estimado por el mismo CONPES en $817 mil pesos, pasaría de $3,5 billones a $5,7 billones hasta el 2021. Eso arroja un faltante adicional de $ 2,2 billones.

Finalmente, la CGR ha requerido un ajuste de la política de víctimas y restitución de tierras y el diseño de un nuevo CONPES para el financiamiento de la ley.


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Programa de Reintegración Social y Económica

Mediante el artículo 106 del proyecto de ley, la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR) podrá ejecutar recursos del Fondo de Programas Especia-les para la Paz. En la actualidad el presupuesto de la ACR se asigna y ejecuta a través del rubro de gastos de funcionamiento; sin embargo, por la connotación y naturaleza de la política pública para la Reintegración económica y social, en un posible escenario de postconflicto, se corre el riesgo que no se realice un efi-ciente y eficaz control y seguimiento a la ejecución de estos recursos, dado que no existe una clasificación de los programas y proyectos de inversión. Con este artículo se agravaría la situación, toda vez que se estarían apropiando mayores recursos por este rubro que por el de inversión.

4.5 Estrategia: Seguridad, Justicia y Democracia para la Cons-trucción de Paz

Defensa

Se observa que las metas propuestas son de carácter operativo, en donde apa-recen categorizados los atentados contra la infraestructura eléctrica, oleoductos y la de infraestructura vial. La intervención de la Fuerza Pública, garantizaría el normal funcionamiento de éstos ejes económicos, los cuales en los últimos 4 años han tenido comportamiento desfavorable.

Dentro de los indicadores operativos uno de los más importantes es el relacio-nado con “Municipios sin Presencia de Bandas Criminales-Bacrim”, el cual se ha omitido. El indicador mide los Municipios del País sin influencia de Bandas Crimi-nales, entendida como la influencia o habilidad que puede ostentar una persona o un grupo ilegal (banda criminal), en el caso de que sus consecuencias afecten a una amplia mayoría de personas.Debido a la coyuntura por la que atraviesa el País, y en especial en lo referente a lo que se está desarrollando en torno a la paz, para la Contraloría y la sociedad en general, sería de gran importancia que este indicador se incluyera dentro de las metas medibles en el cuatrienio, toda vez que puede presentarse una ampliación territorial del fenómeno, originado por la facilidad de organización y adaptación que tienen las Bandas Criminales.Así mismo, se presentan metas que se identifican con aspectos de apoyo para la Fuerza Pública, en donde se encuentra la atención de usuarios en rehabilita-ción, los atendidos por el Fondo de Defensa Técnica-Fondetec, y lo concerniente a educación, las cuales serían de fácil logro en el los cuatro años de gobierno.

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Seguridad

En relación con los indicadores de seguridad ciudadana, lucha contra el narco-tráfico y lucha contra la minería sin el cumplimiento de requisitos legales; el Plan Nacional de Desarrollo “Todos por un nuevo país” 2014 – 2018, contempla en uno de sus pilares el de “Colombia en Paz”, el cual establece que el país se encuentra en camino hacia la paz y para ello se deberá promover la garantía efectiva de los derechos y el fortalecimiento de las instituciones.

En este sentido se afirma que los principales indicadores de violencia como ta-sas de homicidio y secuestro registraron en el último cuatrienio tendencia a la baja; sin embargo, otros indicadores relacionados con delitos contra el patrimo-nio económico y la integridad personal reportaron incrementos importantes.

En relación con los indicadores de seguridad propuestos, se evidencia que el PND 2014 – 2018, presenta metas poco ambiciosas, procurando mantener la tendencia del último cuatrienio frente a todos los delitos y asumiendo por parte del Gobierno Nacional, una posición de prudencia respecto de los avances que se puedan lograr en materia de seguridad ciudadana, ante un eventual escena-rio de postconflicto. En este mismo sentido llama la atención que para el caso de delitos de gran impacto para la ciudadanía, como lesiones personales y delitos sexuales, no se propone meta alguna a cumplir en el periodo.

Se debe resaltar que el delito de extorsión se presenta como uno de los más críticos por su aumento exponencial en los últimos años (489% de 2008 a 2014, y 243% en el último cuatrienio); sin embargo, en el PND 2014 – 2018, no se le otorga la debida importancia teniendo en cuenta el impacto que representa para la sociedad, al presentar una modesta meta de 4% de reducción en el nú-mero de casos para el cuatrienio.

Para el caso de la tasa de hurto a personas, llama la atención que la meta propuesta implique un aumento en el número de casos para 2018, frente al total de los presen-tados en 2014; lo cual corrobora que las metas propuestas en esta materia no son suficientemente efectivas para lograr reducciones importantes en la criminalidad.

En cuanto a la lucha contra el narcotráfico se presentan diferentes estrategias, sin embargo, se propone sólo una meta operativa referente a la reducción de hectá-reas de cultivos de hoja de coca, sin tener en cuenta los demás eslabones de la ca-dena del narcotráfico, es decir el procesamiento, la distribución y consumo, tam-poco se contempla los demás tipos de drogas, por ejemplo las de origen sintético.


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De acuerdo con el documento bases del PND 2014-2018 la declaratoria de inexequibilidad45 de la Ley 1382 de 2010 que modificaba el Código Minero, pro-dujo vacíos jurídicos que se intentaron resolver con la expedición de diferentes normas que fueron suspendidas por el Consejo de Estado. En este sentido, pese al exceso de producción normativa en esta materia, nuevamente se propone la expedición de nuevas regulaciones; sin existir claridad y consistencia en las nor-mas vigentes, con lo cual probablemente no se resuelva la problemática.

De otra parte, sería conveniente tener en cuenta como meta operativa la incau-tación e inmovilización de maquinaria por explotación ilícita de yacimiento mine-ro, dado los resultados de los 1.479 operativos realizados en el cuatrienio anterior.

4.5.1 Financiación del Plan en Defensa y Seguridad

El comportamiento del gasto en defensa y seguridad de 2011 a 2014, es decir, del anterior período de gobierno, ascendió a $103,7 billones a precios de 2014.

Para financiar el objetivo de “Seguridad y Defensa en el Territorio Nacional46”, el Plan de Inversiones 2015-2018, prevé $ 93,7 billones de 2014, distribuido en las entidades que conforman el Sector para un promedio anual de $23,4 billones.

Efectuada la proyección47 de recursos para el sector por el período 2015 a 2018, se estima un gasto total de $115,6 billones a precios constantes de 2014.

Se encuentra que de la proyección efectuada, comparada con lo previsto en el Plan de Inversiones, presenta una diferencia deficitaria de $21,9 billones de 2014, con lo cual se concluye que para el sector de defensa y seguridad no se contemplan gastos extraordinarios como ocurrió en el cuatrienio anterior.

46. Según el Departamento Nacional de Planeación, se incluye inversión y funcionamiento.

47. Al efectuar la proyección se toma en cuenta el crecimiento promedio de 2011 a 2014 de las entidades del Subsector Defensa y Seguridad que se encuentran reportadas en el SIIF, y que toma en cuenta la variable del comportamiento del gasto para el mismo período.

45. Sentencia 366 de 2011.

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Justicia

Al analizar las metas e indicadores de seguimiento incorporados en el Plan Sec-torial de Desarrollo 2011-2014, en cada uno de sus objetivos estratégicos y compararlos con los del Plan propuesto para el cuatrienio 2015-2018, se obser-va que este último contiene principalmente metas de tipo intermedio (es decir, de procesos o de productos), sin proponer metas de resultados que indiquen mejoras en la eficacia y eficiencia de la gestión. Ello se refleja especialmente en tres temas: a) reducción de inventarios de procesos judiciales, b) descon-centración de la oferta judicial; y, c) implementación de la oralidad en todas las jurisdicciones y especialidades.

Teniendo en cuenta que, primero, el tema de la descongestión judicial es de vital importancia para el Sector Justicia, se señala la ausencia de metas e indicado-res de seguimiento relacionados con: 1. disminución de los inventarios finales de procesos (con trámite y sin trámite); 2. reducción en las cargas de trabajo del personal juzgador (total y per cápita); 3. incremento de la productividad; 4. incremento de los índices de evacuación de procesos (total y efectivo); y, 5. dis-minución del índice de congestión (total y efectivo), los cuales son indicadores que reflejarían la eficacia y eficiencia en la gestión de los Tribunales y Juzgados.

En segundo lugar, en el caso de los inventarios finales de procesos y las cargas de trabajo, corresponden a indicadores claves que se formularon en el anterior Plan y cuya reducción puede contribuir a mejorar la oportunidad en la presta-ción del servicio de justicia.

De acuerdo con lo establecido en el Plan Plurianual de Inversiones 2015 - 2018, para el logro de los dos objetivos, se destinarían recursos por valor de $32,1 Billo-nes (a precios corrientes), distribuidos en $26,2 Billones (81,6%) para el primero y $5,9 Billones (18,4%) para el segundo, los cuales estarían financiados principal-mente por presupuesto del Gobierno Central (86%) y en menor medida por los Entes Territoriales (7,4%) y el Sistema General de Participaciones (5%), entre otros.

Se señala que el presupuesto proyectado para estos dos objetivos, a diferencia de todos los demás del Plan Nacional de Desarrollo, no solo incluye los recursos de inversión sino también los gastos de funcionamiento de las entidades respon-sables de su ejecución, que comprenden principalmente los gastos de personal y gastos generales de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación.


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Al observar por periodos, se encuentra que los recursos totales se incrementa-rían gradualmente pasando de $7,56 billones en 2015 a $8,44 billones en 2018, registrando un crecimiento anual promedio de 3,7%.

Con respecto a la evolución del presupuesto proyectado para 2015, frente a la apropiado en 2014, por parte de las entidades ejecutoras48, se observa un crecimiento de 3,6%49, lo cual permite inferir que se mantendrían los recursos destinados para la continuidad de sus labores misionales.

Es de resaltar que el nuevo Plan Sectorial de la Rama Judicial cambia la estructu-ra de los anteriores planes al no estar plasmado por objetivos sino por políticas cuyas estrategias, actividades y proyectos de inversión recogen parcialmente al-gunos aspectos considerados en años anteriores.

Frente a las metas e indicadores establecidos en el Plan sectorial de Desarrollo se observa la ausencia de unas metas generales relacionadas con la reducción de los inventarios de procesos judiciales en trámite y con la implementación de la oralidad en las diferentes especialidades.

En lo que se refiere a la Política Penitenciaria y Carcelaria, el nuevo Plan Nacional de Desarrollo señala el incremento significativo durante las últimas décadas de la severidad punitiva y del uso de la privación de la libertad, pese a que a nivel internacional se ha probado su escasa efectividad para disminuir los niveles de delincuencia, aumentando la presión sobre el sistema carcelario y penitencia-rio del país. En efecto, el hacinamiento carcelario alcanzó niveles del 52.7% en 2014. Si a ello se le suma la obsolescencia del 88% de la infraestructura carcela-ria, la situación continua siendo crítica.

Aunque el PND, citando el concepto de la Comisión Asesora de Política Criminal, que afirma que en materia de política criminal la gestión del Estado ha sido “…reactiva, poco reflexiva, inestable e inconsistente…” en política penitenciaria y carcelaria, se insiste en la creación de nuevos cupos carcelarios. De acuerdo con el Plan se quiere incrementar la capacidad carcelaria pasando de 76.066 cupos en 2013 a 93.610 en 2018, lo cual significa la generación de 17.544 cupos nuevos.

48. Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación, Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ( INPEC), Ministerio de Justicia y del De-recho, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE).

49. Dado que el presupuesto apropiado para estas entidades en 2014 fue de $7,3 billones.

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Sin embargo, en el Plan no se menciona acción concreta alguna para mejorar la infraestructura carcelaria existente, aunque sostiene que habrá “Generación de nuevos cupos penitenciarios y carcelarios que propendan por la efectiva reso-cialización de las personas privadas de la libertad. Se contemplará la posibilidad de hacer uso de esquemas alternativos de desarrollo de la infraestructura, que vinculen la capacidad innovadora del sector privado.” (Bases, 2014, página 436).

Por otra parte, el Plan reitera el propósito de mejorar los procesos de resociali-zación dentro de las cárceles. Es así como plantea la intención de implementar un programa eficaz de tratamiento penitenciario de internos de mínima segu-ridad y en fase de confianza.En este aspecto, sin embargo, no se señala línea base o referencia alguna sobre el número de internos tratados en la actualidad, asumiendo que la cifra es cero.

Por lo tanto, en este caso, nuevamente la propuesta no es innovadora y de ella se infiere que los planes de mejoramiento del tratamiento carcelario, de los an-teriores Planes de Desarrollo han fracasado. De hecho, lo único nuevo es que no se vincula a toda la población de internos sino solo a aquellos que están en las últimas fases del sistema progresivo. De esta forma, se plasma la inefectividad en la aplicación de los programas de resocialización en fases con mayor nivel de peligrosidad.

De otra parte, en el tema de la defensa jurídica del Estado, dentro del Objetivo No.3 “Promover la Eficiencia y Eficacia Administrativa”, se propone la “Efectivi-dad de la gestión y defensa jurídica: Porcentaje de éxito procesal”, cuya línea base para 2014 fue de 50,5%, con meta a 2018 de un 59,5%, basada en la tasa de éxito procesal obtenida en Bogotá.

Dentro de la estrategia 2.7 “Colaborar con la Rama Judicial y órganos del sistema de justicia en la implementación de las apuestas estratégicas para garantizar el derecho a lajusticia”, no se fijan metas ni productos a alcanzar por parte de la Fiscalía General, entidad que tiene a su cargo el desarrollo y gestión del nuevo sistema penal oral acusatorio.

Para el Ministerio de Justicia, referente a las metas y productos concernientes a los mecanismos alternativos de solución de conflictos se observa respecto de los “Casos tramitados por los ciudadanos ante conciliadores en derecho y en equi-dad”, se parte de una línea base a 2014 de 107.398 casos por año, para llegar en 2018 a 110.000 casos (sin que dicha meta sea superior a los anteriores años), se evidencia que la meta está subestimada.


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Para la meta de “Ciudadanos orientados en el acceso a la justicia a través de Casas de Justicia y Centros de Convivencia Ciudadana”, parte de una línea base de 399.253 ciudadanos y termina con una meta de 540.000 a 2018, considerada tam-bién subestimada respecto de las casas de Justicia creadas en el cuatrienio anterior.

Respecto del Sistema Único de Información Normativa del Estado Colombiano, en las bases del Plan Nacional de Desarrollo se establece que la línea base es 0 y que la meta a 2018 es de 53.000 decretos nacionales de carácter general con análisis de vigencia y afectación jurisprudencial disponibles en el Sistema Único de Información Normativa SUIN-JURISCOL, en consecuencia se está partiendo de una línea base irreal que no permite tener una meta cierta y objetiva.

Respecto del tema de Justicia Transicional, Colombia tiene normatividad desde el año 1997, con la ley 418, la Ley 975 de 2005, modificada por la Ley 1592 de 2012 que se ha fortalecido con otras disposiciones legales como la Ley 1424 de 2010 de desmovilizados; la 1448 de 2011, Ley de Víctimas; las cuales se encuen-tran en revisión de la Corte Constitucional y en trámite de reglamentación.

4.5.2 Participación ciudadana

Hasta antes de la Constitución Política de 1991, una de las características más predominantes de la historia constitucional colombiana era su clericalismo y confesionalismo; al punto de que el preámbulo de la Constitución de 1886 esta-blecía que Dios era la fuente suprema de toda autoridad y que la religión católica era la de la Nación. Así mismo, las constituciones anteriores al año 1991 eran sustantivas, vale decir, simplemente hacían una enunciación de derechos sin establecer mecanis-mos de defensa constitucional para los mismos; frecuentemente la enunciación de un derecho iba seguida de la frase “la Ley reglamentará su ejercicio”.

Con la Constitución de 1991, hubo un cambio radical: en su preámbulo se es-tablece que el poder soberano reside en el pueblo; además, se establece un sistema de acciones constitucionales con miras a garantizar la efectividad de la carta de derechos.

En últimas, la Constitución de 1991 establece una democracia participativa, en vez de una simple democracia representativa; razón por la cual en su articula-do es reiterada la referencia a la participación ciudadana como un referente obligado de la acción del Estado. Dentro de ese articulado merecen mención especial los siguientes: artículo 2 que establece como fin del Estado facilitar la

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participación de todos en las decisiones que los afectan, este principio será de-sarrollado a lo largo de la Ley 489 de 1998, sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional; artículo 103 que establece los mecanismos de participación, el cual sería reglamentado por la Ley 134 de 1994; y el artículo 270 que reconoce a la participación ciudadana como actor en la vigilancia de la gestión pública, lo que llevaría a la creación de la Contraloría delegada para la participación ciudadana -mediante Decreto 267 de 2000- y a la expedición de la Ley 850 de 2003 sobre veedurías ciudadanas.

Adicionalmente, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional50, la democra-cia participativa consagrada en la Constitución de 1991 “no comprende simple-mente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisio-nes en referendos, consultas populares, revocación del mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano pueda partici-par permanentemente en los procesos decisorios que incidirán significativamen-te en el rumbo de su vida”. Es así como, para que se cumpla en debida forma el postulado constitucional de la participación ciudadana, dicha participación debe ser efectiva; esto es, no basta con que la ciudadanía sea escuchada, sino que su participación debe verse refle-jada en el diseño de políticas públicas e, incluso, en la asignación de presupuesto.

De acuerdo con los anteriores antecedentes, una evaluación de las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-201851 y de las políticas públicas debe medir -entre otras cosas- si el postulado constitucional de la participación ciudadana se está cumpliendo en debida forma.

De hecho, la importancia de este principio constitucional es reconocida en el propio Plan Nacional de Desarrollo cuando establece que el enfoque participa-tivo es uno de sus cuatro enfoques básicos, y lo define como “la profundización de la democracia y la participación de todos los ciudadanos en las decisiones que les incumbe” (p. 43).

50. Corte Constitucional, sentencia C-585/95, M.P. Hernando Herrera Vergara.

51. Para efectos del análisis realizado en este documento, se tomó como base la “versión para el Congreso” publicada en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/PND%202014-2018%20Bases%20Final.pdf


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La concepción de la Participación Ciudadana que establece las Bases del Plan Nacional de Desarrollo es instrumental en la medida que el enfoque que pre-senta de la misma gira en torno a la gestión del Estado colombiano en la lucha contra la corrupción, en los ejercicios de rendición de cuentas y en general para el fortalecimiento institucional y la gobernanza.

En ese sentido, el documento no reconoce la vida propia y autónoma de la ciu-dadanía y de las organizaciones de la sociedad civil para el ejercicio del control social a la gestión pública.

De igual manera, la concepción sobre la democracia participativa es muy restric-tiva y limitada toda vez que ella ha sido definida como principio fundante de nues-tro ordenamiento jurídico y del Estado social de Derecho. Por ende, el camino hacia la democracia deliberativa no se vislumbra en esta propuesta de gobierno.

El documento en mención no precisa cómo se desarrollará el control social a la gestión pública, sino que establece una especie de “lista de mercado” y deja al criterio de las entidades públicas la implementación de las estrategias o progra-mas para el fortalecimiento del control social.

Es así como encontramos elementos contenidos en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, sobre los cuales se establece en forma expresa la posibilidad de que la ciudadanía participe en la formulación de la política pública, pero no se establecen mecanismos de participación efectivos, tales como:

• Participación de la comunidad en las actividades de rehabilitación y man-tenimiento de infraestructura, tales como la construcción y mantenimiento adecuado de las redes viales, en particular las vías terciarias, la corrección del déficit en electrificación y de agua potable, y la conectividad en comuni-caciones, entre otras. (p. 47).

• En el componente de racionalización de la regulación para la competitividad empresarial, se fomentará la participación y se garantizará que los intereses tanto de los ciudadanos como de los empresarios se tomen en cuenta en el proceso de producción normativa. (pp. 124-126).

• Participación de la academia, los centros de investigación y desarrollo tec-nológico, y los empresarios en la definición de áreas estratégicas del conoci-miento en los cuales Colombia será líder regional. (p. 137).

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• En el área de desarrollo rural, se establece que el Ministerio de Agricultura y Colciencias conformen una red que facilite el desarrollo y la complementa-riedad de agendas de investigación agropecuarias y la articulación de oferta académica requerida para la consolidación de paquetes tecnológicos y mo-delos productivos, así como el apoyo profesional pertinente para la transfe-rencia tecnológica. (p. 141).

• Fomentar la participación ciudadana a través de medios electrónicos, en es-pecial para la prestación de trámites, servicios, y la implementación de pro-yectos de mejoramiento para la gestión institucional. (p. 148).

• Si bien se establece que el Departamento Nacional de Planeación (DNP), en coordinación con las entidades del sector TIC, reglamentará la Ley 1508 de 2012, con el objetivo de que las Asociaciones Público Privadas, y demás meca-nismos de participación privada, se conviertan en una herramienta para pro-mover el desarrollo de la infraestructura y la prestación de servicios del sector TIC, no se establecen plazos para que esta reglamentación se produzca, ni se fijan los parámetros mínimos que debe tener esta reglamentación. (p. 153).

• Participación de representantes de los Pueblos y Comunidades Indígenas para definir las estrategias que garanticen el transporte. (p. 216)

• Participación efectiva y concertada de las comunidades y pueblos indígenas en el Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación (FCTI) del Sistema General de Regalías con enfoque diferencial. (p. 218).

• Acercar la inspección, vigilancia y control (IVC) de las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud al ciudadano (p. 271), así como promo-ver la transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas en este mismo sector. (pp. 275-276).

• Participación ciudadana, a través de canales virtuales, por ejemplo, en el Sistema Integral de Información de la Protección Social –Sispro-. (p. 274).

• Participación de la academia y las sociedades científicas en la creación y con-solidación del programa nacional de uso racional de medicamentos, bajo el cual el MSPS, el Invima y el Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS) esta-blecerán un proceso de coordinación para producir información terapéutica in-dependiente, la apropiación de guías de práctica clínica y consolidar sus sistemas de información sobre uso, calidad y precios de medicamentos. (p. 281).


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• Participación de agentes locales, como los Consejos Municipales de Desarro-llo Rural (CDMR) y los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario (Con-sea), en el diseño de políticas públicas y asignación de presupuesto. (p. 359).

• Participación activa de los pobladores rurales en los procesos de ordenamien-to y reconversión de las tierras rurales, especialmente en aquellas zonas en donde se presentan conflictos por sobreexplotación y subutilización. (p. 362).

Es de destacar que el desarrollo normativo del gobierno nacional, en algunos casos, va en contravía de la concepción de la participación ciudadana y del control social que establece en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo; tal es el caso del Decreto 2691 de diciembre 23 de 2014, que limita los alcances de la democracia participativa y, en concreto, de la participación ciudadana y del control social, en la medida que establece a través de mecanismos de democracia representativa aspectos que afectan la vida económica, ambiental y social de las comunidades.

El documento en general presenta una intención fragmentada y desarticulada para garantizar el derecho a la participación ciudadana y no propone una estrategia de manera explícita y contundente que apunte al cumplimiento de las metas de gobier-no con el componente fundamental de la participación de los colombianos (as), de manera tal que haya una incidencia en las decisiones que les afectan.

De hecho, la “Implementación de un Sistema de Gestión Integral de la Participación Ciudadana” (pp. 423-425) no constituye un instrumento efectivo que tienda al for-talecimiento de la participación en la toma de decisiones, pese a lo cual, se propone hacer seguimiento a los objetivos e indicadores que propone el Gobierno.

4.6 Estrategia: Buen Gobierno

4.6.1 Lucha contra la corrupción

Del análisis efectuado al capítulo sobre la estrategia transversal de Buen Gobier-no (5) del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, y en particular al objetivo tra-zado dentro de ésta de “afianzar la lucha contra la corrupción, la transparencia y la rendición de cuentas”, se observa y concluye que se deja de lado dos temas fundamentales para combatir la corrupción en el sector público: la recuperación de activos y la declaración de bienes y rentas, tópicos de gran relevancia dentro de la órbita de esta Unidad.

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Sobre el primer punto se debe señalar que, a pesar de la expedición del artículo 128 de la Ley 1474 del 2011, (Estatuto Anticorrupción) que creó esta Unidad al interior de la Contraloría General de la República, con dedicación exclusiva a la búsqueda, identificación, embargo y recuperación de activos producto de la co-rrupción a nivel internacional, su mandato no ha sido de fácil cumplimiento en razón, principalmente, a la falta de legislación en la materia.

La recuperación de activos52 se confunde, muchas veces, con la extinción de Do-minio. Sin embargo, la Ley de extinción de dominio, es simplemente una herra-mienta de la que se puede hacer uso en el proceso de recuperación de activos con el fin de perseguir y recuperar los bienes, producto directo o indirecto de actividades delictivas, entre ellas, las relacionadas con la corrupción.

En relación con lo anteriormente señalado, es importante resaltar que en au-sencia de normatividad que determine el rol que debe jugar cada entidad del Estado en la búsqueda de bienes a nivel internacional y en la construcción de es-trategias jurídicas internacionales en la materia, Colombia no ha logrado tener ningún caso exitoso de recuperación de activos ligados con casos de corrupción a nivel internacional.

Para finalizar este punto es importante mencionar que, de los instrumentos mencionados en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo (pág. 477), tanto los lineamientos de política y la normativa no responden a las necesidades de la Conven-ción de Naciones Unidas Contra la Corrupción, único instrumento vinculante global en materia de lucha contra la corrupción para la recuperación de activos.

Sobre el segundo punto, la Declaración de bienes y rentas, es importante men-cionar que en Colombia empezó a reglamentarse este tema a partir de 1995 con la Ley 190, el Decreto 2232 de 1995, el 736 de 1996 y el 2842 de 2010. Sin embargo, desde la expedición de la norma y sus decretos reglamentarios no se ha evaluado este mecanismo ni su efectividad. Este requisito de obligatorio cumplimiento para aquellos que trabajan en el sector público se ha convertido en un simple procedimiento de forma y no de fondo. No se investiga a profundi-dad el documento que se entrega ni se verifica si el reporte es real o no, ni tam-poco se logra finalmente realizar un seguimiento de su contenido ni su posterior publicación, como lo estipulan las convenciones anticorrupción que Colombia ha venido ratificando.

52. Proceso de búsqueda, localización, embargo y repatriación de bienes producto de la corrupción localizada a nivel internacional. Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción (UNCAC).


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Es importante resaltar que en la mayoría de los países de la región, la declara-ción de bienes y rentas ha venido posicionándose como un instrumento clave de control social, esto gracias a la divulgación y difusión que se realiza en los me-dios de comunicación de las declaraciones pertenecientes a altos funcionarios del Estado o en las páginas web de cada institución. Adicionalmente, las auto-ridades competentes en la materia han realizado un trabajo de sensibilización entre los funcionarios públicos sobre la importancia de rendición de cuentas (accountability) de sus finanzas públicas como medida de transparencia y cre-dibilidad frente a sus votantes y en general frente a la sociedad civil. Así mismo, existen sanciones pecuniarias y disciplinarias estrictas por el incumplimiento en el diligenciamiento de la misma, lo que desafortunadamente, no sucede en el caso colombiano.

La meta relacionada con el logro del 100% en el Índice de Política Pública Integral Anticorrupción, es ambiciosa considerando que la línea base está en el 34% y los instrumentos y herramientas para prevenir la corrupción mencionados (“Con-sultorio Virtual para las Entidades Territoriales y las del sector”, “Aplicación de una metodología para la elaboración de mapas de riesgo de corrupción a nivel nacional y territorial”, “Ventanilla Única de Denuncias” y las “Veedurías”), impli-can para su implementación un proceso complejo, dada su transversalidad y su alcance nacional y territorial.

Respecto al artículo 146 del proyecto de ley que hace referencia al saneamiento de activos por motivos de utilidad pública, y al artículo 153 sobre la movilización de activos, se observa a CISA se le adicionan nuevas funciones y competencias, sin embargo no se evidencia una propuesta para su fortalecimiento administra-tivo, tecnológico y jurídico que le permita desarrollar las nuevas competencias y asumir el volumen de activos que se le entregarán, teniendo en cuenta que actualmente la Entidad solo maneja los activos improductivos del nivel nacional.

En ese mismo sentido, lo establecido en el artículo 152 del proyecto de ley, rela-cionado con la enajenación de participaciones minoritarias en la que se incluye a CISA, genera el riesgo de vulnerar lo previsto en el artículo 60 de la Constitu-ción Política CP de 1991, desarrollado por la Ley 226 de 1995:

“ARTICULO 60 de la CP. El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especia-les para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia.”

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En conclusión, se observa que si bien los argumentos y lineamientos descritos dentro de las Bases del PND son amplios y propositivos en cuanto al objetivo de afianzar la lucha contra la corrupción, transparencia y rendición de cuentas, ya en el articulado del Proyecto de Ley (arts. 125 al 155), las medidas o acciones puntua-les se quedan cortas y van en otra línea, sin que se encuentre una conexidad con el objetivo trazado, por lo menos en lo que a lucha contra la corrupción se refiere.

Adicionalmente, se debería considerar a futuro que así como la estrategia de crecimiento verde es “envolvente” a todo el PND, de igual forma tendría que aplicarse para el Buen gobierno, como sustento de una sociedad democrática e incluyente.

Llama la atención dentro del Proyecto de Ley del PND 2014-2018, la inclusión del artículo 141: “Aportes al Fideicomiso para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza del Fondo Monetario Internacional. Se autoriza al Ministerio de Ha-cienda de Relaciones Exteriores para realizar los aportes al Fideicomiso para el crecimiento y la reducción de la pobreza del Fondo Monetario Internacional.”

Mientras que el gobierno realiza gestiones de alto nivel con países desarrollados para financiar el posconflicto, por otro lado realiza aportes al FMI para subsidiar las facilidades de préstamos a los países de bajos ingresos. Es importante seña-lar que en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo no se explica la razón ni la cuantía de este aporte.

Por último, merece especial atención la intención del Gobierno de modificar el Estatuto Anticorrupción en lo que respecta a la suficiencia de los estudios pre-vios y la caducidad del contrato estatal. Por tanto es necesario que a la CGR eva-lúe los términos en los que se vaya a presentar el proyecto de ley.

4.6.2 Gestión Pública

De acuerdo con las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, la Coope-ración Internacional será fundamental para la transición y consolidación de la paz. Frente a esta expectativa es necesaria una adecuada disposición, cuantificación y manejo de la ayuda internacional que reciba el país, de modo que se pueda enfocar y medir el efecto de la misma. Se requiere formalizar la participación ac-tiva de la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia como canal único y con experiencia para canalizar los recursos que pueda recibir el país para apoyar la consolidación de un escenario de posconflicto.


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En el PND no se encuentran estrategias claras ni mecanismos para potenciar la utilización de los tratados de libre comercio suscritos, estandarizar y dar con-tinuidad a las políticas fiscales en el territorio y fortalecer la administración tributaria para que mejore la eficiencia en el recaudo, como mecanismos que confluyan al cumplimiento de los compromisos y estándares requeridos para el ingreso de Colombia a la OCDE.

Por ejemplo, la reforma tributaria de 2014, Ley 1739 de diciembre de 2014, evidenció la necesidad creciente de recursos de la Nación para ejecutar el Pre-supuesto de cada vigencia, ya que en la misma se modificaron impuestos ten-dientes a recaudar el déficit presentado para la vigencia 2015. De igual forma, el plan no presenta en forma clara las fuentes para la financiación del posconflicto.

De otra parte, el PND en su artículo 12, al adicionar el literal i) del artículo 282 del Decreto Ley 663 de 1993, amplía las funciones de BANCOLDEX, sin embar-go, los recursos para financiar estareforma no se encuentran garantizados por el Gobierno Nacional. La meta es duplicar el patrimonio actual de la Entidad a USD$700 millones a través de socios extranjeros, para lo cual se emprenderá una gira por China, Corea del Sur, Japón y Singapur. Así, el cumplimiento de estas metas se sale del control del Gobierno Nacional.

En lo que tiene que ver con la propuesta de “Fortalecer capacidades de gestión territorial”, la meta intermedia “Número de municipios con bajo desempeño integral” tiene como línea base para el año 2013,250 entidades territoriales; sin embargo, una vez revisado el Índice de Desempeño Integral 2013, publicado por el DNP, se observó que el número de municipios en este rango corresponde a 44, lo que implica que la meta es inexacta.

De otra parte, considerando que solo el 50% de los municipios (557 de 1101) reporta información completa para el cálculo del índice, y que 45 de ellos están en los rangos bajo y crítico, se considera que las metas están subestimadas, ya que se proponela intervención de 300 municipios (cifra sobre la que tampoco se brinda claridad sobre la forma en la que se llegó a ella). No queda claro si la implementación de esta estrategia implica el traslado de recursos de la Nación a los entes territoriales para la financiación de las nuevas competencias que eventualmente serán delegadas.

En las Bases del PND no se evidencia la determinación explicita de unas metas concebidas y la asignación de recursos, respecto a las entidades obligadas a rea-lizar el saneamiento de sus activos con destino a CISA, por lo tanto no será posible

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realizar una evaluación de resultados previstos ni de la ejecución de los recursos.

Programa Estratégico de Información Pública

El programa estratégico de la información pública contenido en la bases del PND 2014-2018, es pertinente en la medida en que las estrategias apuntan a reducir las deficiencias observadas en la producción y acceso de información pública, en el diálogo con los ciudadanos, en la gestión de las entidades, y en la transpa-rencia en el manejo de los recursos públicos. En tal sentido, con la inclusión del artículo 150 dentro del proyecto de ley que crea el Sistema Estadístico Nacional (SEN), se está legalizando la iniciativa legislativa mediante la cual se intentó su creación en 2013 (Proyecto de Ley No.208 - Senado).


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V. VIGILANCIA Y CONTROL FISCAL DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

La misión de la CGR es “Fortalecer el control y la vigilancia de la gestión fiscal con enfoque preventivo en el marco de la Constitución y la Ley, para garantizar el buen manejo de los recursos públicos, en la búsqueda de la eficiencia y la eficacia de la gestión pública, con participación de la ciudadanía, para el logro de los fines del Estado.” Esta Misión se concretará a través de cinco objetivos estratégicos.

En el marco de los objetivos dirigidos a “Fortalecer el modelo de la vigilancia y control fiscal orientado a resultados efectivos y a la mejora de la gestión pú-blica; y Ejercer el control fiscal macro a las políticas públicas en sus objetivos de mediano y largo plazo”, la CGR despliega sus actividades a través de tres proce-sos misionales de control fiscal: Macro (CFMa), Micro (CFMi) y Responsabilidad Fiscal (RF).

El Control Fiscal Macro (CFMa), se adelantará sobre el ciclo integral de políticas públicas del Estado y, en particular, teniendo en cuenta los objetivos, estrate-gias, metas, e indicadores que han sido planteados por el Gobierno en el PND.

En este sentido, la CGR evaluará, en primer lugar, el proceso de formación y for-mulación de políticas a través del proceso de análisis de proyectos de ley.

En segundo lugar, a través de la combinación de los procesos de Control Fiscal Macro (CFMa) y Micro (CFMi)53, se evaluará la implementación de las acciones propuestas por el Gobierno —o las que ya se encuentran en curso– utilizan-do metodologías basadas en riesgos y orientadas a resultados, utilizando indi-cadores de economía, eficiencia, eficacia, equidad, verificando la inclusión del principio de valoración de costos ambientales. Los resultados de tales análisis y evaluaciones se plasmarán en los cinco informes constitucionales, en informes de auditoría regular y en estudios sectoriales54.

53. Auditorías regulares con enfoque integral.

54. Se cuenta también con los análisis publicados en la Revista Economía Colombiana y en los Boletines Macrofiscales.

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De igual forma, en el objetivo de avanzar en el control fiscal oportuno y en tiem-po real se utilizarán las funciones de advertencia, se adelantarán auditorías de impacto, se profundizará el sistema especial de vigilancia en tiempo real, a la gestión contractual y presupuestal utilizando medios electrónicos, auditorías concurrentes con las contralorías territoriales, e informes de especial segui-miento a recursos específicos.

En cuanto a la “Lucha frontal, oportuna y efectiva contra la corrupción e inade-cuada gestión de los recursos públicos”, se fortalecerán las funciones y acciones establecidas en la Ley 1474 de 2011, así como las relaciones interinstitucionales con la Fiscalía y la Procuraduría.

Con el fin de “Construir ciudadanía solidaria, incluyente y activa en el control fiscal a la gestión pública”, se continuará la implementación de las estrategias transversales de capacitación interna (funcionarios) y externa (ciudadanos). En especial, se realizará un especial seguimiento a los recursos estatales destina-dos a la participación ciudadana y a la gestión de emergencias y desastres para generar conocimiento e información sobre la democratización y la gestión del riesgo en el país, a través de auditorías sociales y auditorías articuladas.

Por último, se avanzará en el objetivo estratégico de “Asegurar el funcionamien-to y la organización de la CGR para lograr resultados.” para lo cual, se adquirirá la sede central y se fortalecerán las sedes desconcentradas; se profundizará el proceso de modernización haciendo más interoperables los sistemas actuales en el marco de la estrategia de “Gobierno en línea”; se avanzará en el proceso de establecer la firma y el expediente electrónico, se cualificará y especializará el talento humano de la entidad. Se adelantarán las acciones para diseñar e implementar el Instituto de Altos Estudios para el Control Fiscal (estudio de fac-tibilidad, reconocimiento legal, infraestructura, programa académico, y plan de implementación).

5.1 Evaluación orientada a resultados

La auditoría practicada por la Contraloría General de la República está orienta-da a evaluar los resultados de la gestión fiscal de los entes objeto de control, a través de la evaluación de las políticas públicas, planes, programas, proyectos, procesos o temas de interés, vistos como un sistema o como parte de él, los cua-


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les poseen un conjunto interrelacionado de recursos con la capacidad de crear, regular y producir bienes y/o servicios en cumplimiento de los fines del Estado55.

Los criterios de evaluación utilizados en cada uno de los procesos de control fiscal (macro y micro), están orientados a determinar la consistencia entre los resultados evidenciados por la CGR y la situación real de los entes objeto de control fiscal o asuntos a auditar56.

La CGR utiliza un proceso sistemático orientado a resultados para evaluar, tanto la política pública como la gestión de las entidades, producto de la implementación de sus planes, programas, proyectos y/o actividades, con base en indicadores de econo-mía, eficiencia, eficacia, y equidad, en un marco de sostenibilidad ambiental.

En especial, la evaluación y análisis de las políticas públicas que realiza la Contra-loría General de la República (CGR) como parte del ejercicio del nivel macro de la vigilancia de la gestión fiscal tiene como objetivo contribuir al control político efectuado por el Congreso de la República, informar a la sociedad sobre el uso que hace la administración de los recursos públicos y sobre el efecto que de ese uso se deriva en los fines del Estado y aportar a la administración pública ele-mentos de juicio que le permitan el mejoramiento de su gestión57.

En síntesis, la CGR mediante la aplicación de sus sistemas de control fiscal, y actuaciones especiales de vigilancia y control, determina el cumplimiento de los principios de la gestión fiscal en la prestación de servicios o provisión de bienes públicos, con base en los resultados obtenidos por los sujetos de control, en desarrollo de los fines constitucionales y legales del Estado.

55. CGR, (2013), Guía de auditoría de la Contraloría General de la República ajustada en el contexto SICA.

56. Ibídem.

57. CGR, (2011), Protocolo evaluación y análisis de políticas públicas.

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