análisis del sistema de recogida de residuos en la...

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICA Y SOCIOLOGÍA: DEPARTAMENTO DE CIENCIAS POLÍTICAS Y DE LA ADMINISTRACIÓN II.

MÁSTER EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Trabajo Fin de Máster.

Análisis del sistema de recogida de

residuos en la Mancomunidad de Sakana:

el modelo puerta a puerta.

AMAIA ELKANO GARRALDA.

Tutor: ELISEO RAFAEL LÓPEZ SÁNCHEZ.

SEPTIEMBRE DE 2014


2

AGRADECIMIENTOS:

A la Mancomunidad de Sakana por toda la información y tiempo que me han

dedicado, en especial a Adolfo y Aitor.

A Eliseo por enseñarme a leer las noticias de los periódicos a su manera.

A mi Aita y mi Ama por regalarme esta oportunidad.

Y a todas las personas que me han animado a volar cuando yo no me

acordaba que tenía alas.


3

ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS:

CE: Consejo Europeo.

CFN: Comunidad Foral de Navarra.

CRUN: Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra.

GN: Gobierno de Navarra.

MS: Mancomunidad de Sakana.

APA: Acuerdo Político Administrativo.

PA: Plan de Acción.

PAP: puerta a puerta.

PE: Plan Estratégico.

PPA: Programa Político Administrativo.

PV: Plan de Viabilidad.

RD: Real Decreto.

RSU: Residuos Sólidos Urbanos.


4

CONTENIDO.

1. RESUMEN EJECUTIVO. .................................................................................................. 9

2. PRESENTACIÓN DEL CASO. ....................................................................................... 10

2.1. Las políticas medioambientales en la agenda gubernamental. ........................ 10

2.2. Sakana y su riqueza medioambiental. .................................................................. 12

2.3. Justificación de la relevancia del caso escogido. ................................................ 15

3. DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA: ............................................................................... 16

4. METODOLOGÍA. .............................................................................................................. 17

4.1. OBJETO DE ESTUDIO. .......................................................................................... 17

4.2. PLAN DE ESTUDIO. ................................................................................................ 18

4.3. FUENTES. ................................................................................................................. 19

5. MARCO TEÓRICO........................................................................................................... 21

5.1. ANALISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ................................................................ 21

5.1.1. Elaboración de agenda. ................................................................................... 21

5.1.2. Modelo explicativo. ........................................................................................... 24

5.2. GESTIÓN PÚBLICA................................................................................................. 27

5.2.1. El rendimiento en el ámbito público. .............................................................. 27

5.2.2. Relaciones intergubernamentales a nivel local. .......................................... 28

5.2.3. Formas de provisión de servicios. ................................................................. 28

6. DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN: .................................................................................. 30

6.1. Presentación del marco vigente: normativa europea y transposición navarra. 31

• NORMATIVA EUROPEA: ....................................................................................... 31

• NORMATIVA ESTATAL Y AUTONÓMICA. ......................................................... 36

6.2. El sujeto: Mancomunidad de Sakana: presentación, estructura y competencias. ....................................................................................................................... 38

6.3. Sistema anterior de recogida y cumplimiento de la legislación......................... 41

• Cumplimiento de la normativa sobre eliminación de residuos. ......................... 43

• Financiación y tasas................................................................................................. 45

6.4. El objeto: “El Sistema de Recogida de Residuos de la Mancomunidad de Sakana. .................................................................................................................................. 47

• Modelo de recogida: ................................................................................................. 49

• Presentación de principales actores implicados. ................................................. 51

7. ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA. ........................................................................ 52

7.1. ANALISIS DE ACTORES. ....................................................................................... 52


5

7.1.1. Gobierno de Navarra. ...................................................................................... 56

7.1.2. Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra. ............................................. 58

7.1.3. Coalición Bildu. ................................................................................................. 59

7.1.4. NafarroaBai 2011. ............................................................................................ 60

7.1.5. La Mancomunidad de Sakana. ....................................................................... 61

7.1.6. Ayuntamientos de la comarca: ....................................................................... 63

7.1.7. Oposición del Ayuntamiento de Altsasu: ...................................................... 65

7.1.8. Ayuntamiento de Irurtzun. ............................................................................... 66

7.1.9. Ayuntamiento de Ziordia. ................................................................................ 67

7.1.10. 3 Mugak Batera . ......................................................................................... 68

7.1.11. Plataforma vecinal de Irurtzun a favor del reciclaje, pero en contra del PAP. 69

7.1.12. Cementos Portland Valderrivas de Olazagutía. ....................................... 70

7.1.13. Grupo de Trabajadores de Cementos Portland de Olazti. ..................... 71

7.2. REGLAS INSTITUCIONALES. ............................................................................... 74

• Ayuntamientos – Gobierno de Navarra. ................................................................ 74

• Ayuntamientos - Mancomunidad de Sakana. ..................................................... 75

• MS, Ayuntamientos y vecinos. ............................................................................... 77

• Comportamiento estratégico de la MS. ................................................................. 77

7.3. CICLO DE LA POLÍTICA. ........................................................................................ 78

7.4. INCLUSIÓN EN LA AGENDA GUBERNAMENTAL. .......................................... 80

7.5. DECISIÓN Y PROGRAMACIÓN: PPA. ................................................................ 85

7.6. ACUERDO POLÍTICO ADMINISTRATIVO; APA. ............................................... 92

7.7. PLANES DE ACCIÓN Y AGENDA PÚBLICA. ..................................................... 99

7.8. ACTOS DE IMPLEMENTACIÓN. ........................................................................ 102

7.9. EVALUACIÓN. ........................................................................................................ 107

8. DIAGNÓSTICO DE RESULTADOS. ........................................................................... 110

8.1. EFECTIVIDAD. ....................................................................................................... 111

8.1.1. Grado de recogida selectiva respecto a la totalidad de residuos. .......... 112

• Recogida selectiva en cada una de las modalidades. ...................................... 113

• El cálculo del compostaje doméstico y comunitario. ......................................... 115

8.1.2. Variación del volumen de residuos y fracción rechazo. ............................... 116

8.2. EFICACIA. ............................................................................................................... 121

8.3. EFICIENCIA. ........................................................................................................... 123

9. VALORACIÓN DE LA POLÍTICA Y JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN. . 132


6

10. OBJETIVOS DE LA INTERVENCIÓN Y PLAN DE ACCION. ............................. 135

11. CRONOGRAMA. ........................................................................................................ 144

12. PLAN DE COMUNICACIÓN. .................................................................................... 146

12.1. COMUNICACIÓN INTERNA. ........................................................................... 147

12.2. COMUNICACIÓN EXTERNA. .......................................................................... 148

13. EFECTOS DE LA INTERVENCIÓN. ....................................................................... 150

14. PLAN DE EVALUACIÓN DE LA INTERVENCIÓN. .............................................. 152

15. CONCLUSIONES. ...................................................................................................... 156

Bibliografía ............................................................................................................................... 157

ANEXO I: EL RECORRIDO DE LOS RESIDUOS EN LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA. .............................................................................................................................. 161

ANEXO II: SITUACIÓN ECONÓMICA DE LA MS EN 2012. .......................................... 163


7

ÍNDICE DE TABLAS.

GRÁFICO 1: REPARTO DE REPRESENTANTES EN LA ASAMBLEA DE LA MS. ................ 39

GRÁFICO 2: KG DE RESIDUOS GENERADOS EN LA MS. ........................................... 43

GRÁFICO 3: TN DE RESIDUOS DESTINADOS AL VERTEDERO ..................................... 45

GRÁFICO 4: FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LA MS. ................................................ 46

GRÁFICO 5: COMPOSICIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE ALTSASU. ................................ 65

GRÁFICO 6: COMPOSICIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE IRURTZUN ................................ 66

GRÁFICO 7: NÚMERO DE FAMILIAS A LAS QUE SE LES APLICA CADA UNA DE LAS

MODALIDADES DE RECOGIDA. ...................................................................... 104

GRÁFICO 8: NÚMERO DE FAMILIAS QUE COMPOSTAN EN CADA MODALIDAD. ............ 105

GRÁFICO 9: PROPORCIÓN DE MATERIA RECOGIDA DE FORMA SELECTIVA RESPECTO DEL

TOTAL. ....................................................................................................... 112

GRÁFICO 10: KG DE RESIDUOS POR FRACCIONES (DATOS DE 6 MESES).................. 113

GRÁFICO 11: PORCENTAJE DE RECOGIDA SELECTIVA POR MODALIDAD. .................. 114

GRÁFICO 12: PORCENTAJE DE RECOGIDA DE CADA FRACCIÓN EN CADA MODELO

(DATOS JULIO-DICIEMBRE 2013) .................................................................. 114

GRÁFICO 13. PORCENTAJE DE RECHAZO GENERADO EN 2013 POR MODALIDAD

RESPECTO AL AÑO 2011 ............................................................................. 117

GRÁFICO 14: RECHAZO GENERADO Y DESTINADO AL VERTEDERO ......................... 121

GRÁFICO 15: VOLUMEN DE FRACCIONES RECICLABLES DURANTE 6 MESES, KG ....... 123

GRÁFICO 16: GASTO DE IMPLEMENTACIÓN PARA CADA UNO DE LOS MODELOS........ 125

GRÁFICO 17: PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN DE CADA MODELO EN EL VOLUMEN DE

RECOGIDA SELECTIVA TOTAL ....................................................................... 125

GRÁFICO 18: REAJUSTE DE LOS COSTES Y AHORRO DEL SISTEMA. ........................ 128

GRÁFICO 19: COMPARATIVA DE COSTE DE TRATAMIENTO ESTIMADO Y REAJUSTADO 130

TABLA 1: POBLACIÓN POR MUNICIPIOS Y CONCEJOS. .............................................. 13

TABLA 2: ETAPAS DEL CICLO DE VIDA DE LA POLÍTICA Y SUS PRODUCTOS. ................ 25

TABLA 3: MARCO DE OBJETIVOS ESTABLECIDO POR NORMAS EUROPEAS, ESTATALES Y

FORALES. .................................................................................................... 37

TABLA 4: OBJETIVO DE RESIDUOS DE LA RD 1481/2001 ENVIADOS AL VERTEDERO. . 44

TABLA 5: MODELOS DE RECOGIDA DE BASURAS POR LA MS .................................... 49

TABLA 6: ACTORES .............................................................................................. 54

TABLA 7: CONFORMACIÓN DE CORPORACIONES LOCALES ....................................... 64


8

TABLA 8: ACTORES, INTERESES Y RECURSOS. ....................................................... 72

TABLA 9: CICLO Y PRODUCTOS DE LA POLÍTICA ...................................................... 80

TABLA 10: ESTIMACIÓN DE COMPOSTAJE DOMÉSTICO Y COMUNITARIO ..................... 88

TABLA 11: INDICADORES UTILIZADOS PARA EL ANÁLISIS DE RESULTADOS. .............. 110

TABLA 12: VOLUMEN Y PORCENTAJE DE VARIACIÓN DE LA FRACCIÓN RECHAZO. ..... 117

TABLA 13: VARIACIÓN DE LOS GASTOS DE RECOGIDA. .......................................... 126

TABLA 14: AJUSTES A LA ESTIMACIÓN DEL COSTE DE TRATAMIENTO DE RECHAZO EN

CULEBRETE. .............................................................................................. 127

TABLA 15: COSTES ESTIMADOS DEL TRATAMIENTO DEL NUEVO SISTEMA ................ 129

TABLA 16: MATRIZ DE EJECUCIÓN DEL OBJETIVO 1. ............................................. 137



IMAGEN 1: VALLES DE SAKANA Y MONTE BERIAIN. ................................................. 12

IMAGEN 2: TERRITORIO Y UBICACIÓN DE LOS MUNICIPIOS. ....................................... 12

IMAGEN 3: RECORRIDO Y MAPA DE TRATAMIENTO DE LOS RESIDUOS DE LA MS. ........ 42

IMAGEN 4: POSTES Y CUBOS DE RECOGIDA PAP ................................................... 49

IMAGEN 5: CASETAS DE COMPOSTAJE COMUNITARIO .............................................. 51

IMAGEN 6: PILAS DE COMPOSTAJE. ..................................................................... 106

FIGURA 1: CICLO DE VIDA Y JERARQUIZACIÓN DE RESIDUOS. ................................... 33

FIGURA 2: PROCESO DEL TRATAMIENTO DE LA FRACCIÓN RESTO Y LO ENVIADO AL

VERTEDERO. ................................................................................................ 44

FIGURA 3: HIPÓTESIS CAUSAL. ............................................................................. 84

FIGURA 4: CRONOGRAMA DEL PLAN DE ACCIÓN DE LA MS. .................................. 100

FIGURA 1: RECORRIDO DE LOS RESIDUOS EN NAVARRA. ...................................... 161

FIGURA 2: MAPA DE LAS MANCOMUNIDADES Y GESTIÓN DE RESIDUOS DE NAVARRA.162


9

1. RESUMEN EJECUTIVO.

La política medioambiental se ha convertido en un asunto público de

transcendencia internacional, sobre el que distintas instancias de gobierno han

establecido objetivos para reducir su deterioro. La legislación desarrollada

además, se ha extendido a normativas sobre diferentes ámbitos económicos y

de servicios como es la gestión de residuos. En este sentido, la

Mancomunidad de Sakana, como ente público encargado de la recogida de

residuos en esa comarca navarra, comenzó a elaborar en el año 2012 una

política para la implantación del sistema de recogida de residuos puerta a

puerta que inició su aplicación en julio del 2013.

Este es efectivamente el objeto de estudio de este trabajo; el análisis de la

política de “El Sistema de Recogida de Residuos de la Mancomunidad de

Sakana” y la realización de un plan para mejorar sus resultados. Se trata de un

estudio de carácter eminentemente práctico, más cercano a la consultoría que

a la investigación y cuyo último destinatario es la propia mancomunidad. Por

eso mismo, no pretende tener una continuación de estudio doctoral sino una

aplicación práctica del plan de mejora propuesto. A pesar del alcance territorial

reducido de la política, su contenido puede ser de interés para otros municipios

o entidades que tengan que seleccionar nuevos instrumentos para mejorar sus

resultados de recogida selectiva.

El estudio analiza la política pública desde su fase de formulación (en 2012),

hasta la primera evaluación semestral realizada por la Mancomunidad

(diciembre de 2013). A partir de ahí, se presenta un diagnóstico de resultados y

se elabora la propuesta de intervención. Es importante considerar que la

previsión inicial de la Mancomunidad, era aplicar el modelo puerta a puerta en

toda la comarca, pero que finalmente, el territorio afectado ha sido inferior. Por

otra parte, la brevedad del periodo de aplicación analizado (seis meses) y la

ausencia en este tiempo de una evaluación anual por la Mancomunidad, ha

provocado la falta de datos de resultados y económicos anuales y

consolidados.

En cualquier caso, el estudio que se ha realizado es riguroso en el análisis y

pretende reforzar la política mediante el plan de mejora propuesto.


10

2. PRESENTACIÓN DEL CASO.

2.1. Las políticas medioambientales en la agenda gubernamental.

En las últimas décadas, la sostenibilidad medioambiental del planeta ha

pasado de ser un asunto prioritario exclusivamente para organizaciones

ecologistas, a incluirse en acuerdos y normativas de instituciones

supranacionales de carácter político y económico. Las Naciones Unidas

mediante el Protocolo de Kioto o la propia Unión Europea en sus diferentes

tratados, han considerado la cuestión medioambiental como un problema

público sobre el que se deben establecer acuerdos y tomar medidas de acción.

Se trata por tanto, de un problema que actualmente promueven tanto actores

institucionales supra estatales, como organizaciones civiles locales

especialmente concienciadas con el medioambiente y el ecologismo.

El ecologismo como problema público ha sido considerado un conflicto de

carácter post- moderno, que dio origen al surgimiento de partidos de segunda

generación, cuyas reivindicaciones prioritarias se centran en problemas

sectoriales o que afectan a un segmento concreto del electorado (feminismo,

ecologismo, desahuciados… ). Sin embargo, estos problemas post-modernos,

han sido incorporados a los programas y reivindicaciones de los partidos

tradicionales, para restar electores a los partidos de nueva generación y volver

a centrar su discurso político en los cleavages históricos de cada sociedad,

donde sí tienen una postura clara y diferenciada (Inglehart, 2001).

Y esto es efectivamente lo que está realizando la coalición Bildu en las

localidades en las que gobierna. Bildu, cuyo signo identitario principal son

reivindicaciones nacionalistas e independentistas, ha adoptado las políticas

medioambientales como elemento insignia de su gestión en el ámbito

local. Más concretamente, la implantación de un nuevo modelo de recogida de

basuras conocido como “puerta a puerta” enmarcado dentro de una política de

disminución de residuos, está siendo el elemento destacado de su irrupción en

las instituciones locales.


11

En una presentación pública de las candidaturas de Bildu que concurrieron a

las elecciones municipales del 2011, así lo expresaba uno de sus

representantes1:

“En política ecológica subrayamos la política de residuos como ejemplo

de un modelo social distinto. Y decimos SÍ a la gestión de residuos

basada en la reducción, reutilización y reciclaje, el compostaje tanto

colectivo como individual, la concienciación y los métodos de recogida

verdaderamente selectivos (puerta a puerta…). Y decimos NO a la

incineración como apuesta única y final de la gestión de residuos; por lo

tanto oposición firme al PIGRN”.

Así, una vez superadas las dudas sobre su legalidad, el cuestionamiento sobre

su forma de gestión se está centrando principalmente en esta política. Si bien

la mayor fuerza de Bildu radica en Guipúzcoa y es allí donde más controversia

ha suscitado este asunto, también ha logrado alcaldías en municipios del norte

de Navarra. Este es el caso de los pueblos de la zona de la barranca de

Navarra (al noroeste de Pamplona), donde la coalición ha conseguido el

gobierno de 5 alcaldías y donde mediante su mancomunidad, también han

procedido a implantar el sistema “puerta a puerta”2.

El reto de la implantación del sistema Puerta a Puerta (PAP) en el valle de

Sakana, Navarra, tiene una especial relevancia debido a la riqueza

medioambiental del mismo. La estrecha relación de sus habitantes con el

entorno natural, sus espacios protegidos y la identidad que esto le otorga a la

zona, es lo que hace que la gestión de residuos deba ser especialmente

cuidadosa con todo ello. Por lo tanto, tanto la generación, el modo de

recogida como el tratamiento de los residuos, debe ser respetuoso con el

paisaje y hábitat de la zona.

1 Presentación de las candidaturas municipales a las elecciones de 2011 por la coalición Bildu.

Declaración de uno de los electos, Unai Lako el 14 de mayo de 2011. http://nafarroakoparlamentua.ehbildu.eus/es/2011/05/14/el-cambio-politico-y-social-esta-en-marcha-en-los-ayuntamientos/ 2 Resultados electorales elecciones municipales 2011:

http://www.juntaelectoralcentral.es/jelect/resultados2011/Locales_2011_Resultados3.pdf


12

2.2. Sakana y su riqueza medioambiental.

La Sakana, es una comarca situada al noroeste de la Comunidad Foral de

Navarra CFN, comprendida entre las sierras de los parques naturales de Aralar

al norte y, Urbasa y Andía en el sur. Su territorio tiene una extensión de 305,5

km² y una población de 20.809 habitantes, por lo que su densidad es muy

pequeña (68,11 habt/km²) (Instituto de Estadística de Navarra, 2013).

La comarca está compuesta por tres valles que suman un conjunto de 15

municipios y 15 concejos incluidos en ellos. Su población está distribuida de

forma muy desigual ya que ninguno de los 15 concejos ni 5 de los 15

municipios supera los 400 habitantes.

Fuente: sakana-mak.com.

Fuente: paisajesdigitales.com

Imagen 1: Valles de Sakana y monte Beriain.

Ilustración 1: territorio y ubicación de los municipios Imagen 2: territorio y ubicación de los municipios.


13

Tabla 1: Población por municipios y concejos.

DENOMINACIÓN POBLACIÓN AL 1/1/2013 DENOMINACIÓN POBLACIÓN AL

1/1/2013 ALTSASU/ALSASUA 7.711 BAKAIKU 331 ARAKIL 959 ZIORDIA 372 Egiarreta 67 ETXARRI ARANATZ 2.496 Ekai 32 Lizarragabengoa 40 Errotz 72 Otras entidades/ 2.456 Etxarren 157 ERGOIENA 406 Etxeberri 62 Dorrao/Torrano 112 Hiriberri/Villanueva 152 Lizarraga (Capital) 196 Ihabar 111 Unanu 98 Izurdiaga 174 UHARTE ARAKIL 851 Satrustegi 49 IRAÑETA 172 Urritzola 21 IRURTZUN 2.300 Zuhatzu 41 ITURMENDI 390 Otras entidades 21 LAKUNTZA 1.277 ARBIZU 1.099 OLAZTI/OLAZAGUTÍA 1.627 ARRUAZU 120 URDIAIN 698

20.809 3861

Fuente: elaboración propia(Instituto de Estadística de Navarra, 2013).

Su posición y orografía han permitido desarrollar una buena comunicación con

las comunidades limítrofes a Navarra. La A-10 es la autovía que da continuidad

a la A-1 en dirección a Pamplona y la que une esta con capitales como Vitoria-

Gasteiz o con el trayecto hacia Bilbao-Bilbo y San Sebastián-Donostia. Este

corredor natural ha favorecido durante muchos años el desarrollo industrial de

la zona. Así, esta comarca fue uno de los territorios donde se situó a partir de

los años 60 gran parte del sector industrial autóctono de Navarra. En el año

2012 la industria acaparaba el 36% del número de establecimientos en la zona,

y era este sector el que más trabajadores empleaba3: especialmente, en las

empresas dedicadas a la construcción, la producción de productos metálicos y

la explotación de madera.

Los establecimientos empresariales del sector primario sólo ocupan el 2% de la

totalidad. Sin embargo, la actividad real es mucho mayor debido a que muchas

familias se dedican a ella en forma de huertas y pequeñas ganaderías para

abastecer su autoconsumo (Agencia de Desarrollo de Sakana, 2013). Además,

a raíz de la crisis, tanto las empresas como las personas que se dedican a la 3 Porcentaje de territorio forestal: http://www.atlasa.net/ekonomia/eskualde


14

agricultura y ganadería han aumentado considerablemente en términos

relativos (en los últimos 5 años, ha habido un aumento de 20 empresas

agrícolas y ganaderas, y de 75 trabajadores en la actividad). El sector servicios

es el segundo en ocupación de trabajadores de la comarca, sobre todo en la

prestación de servicios públicos. El comercio existente es minorista y local,

vinculado al abastecimiento de los habitantes de la comarca y ocupa el 62% de

los establecimientos de la zona. Dentro del mismo, el turismo no tiene un peso

transcendental. El modelo de turismo practicado, está relacionado

principalmente con la naturaleza, la cultura y el deporte. Por ello, destacan

actividades como el montañismo, senderismo, ferias artesanales o

competiciones deportivas, pero no consiguen acaparar una importancia

económica destacable.

A pesar de que en Navarra el PIB per cápita sea de 29.134€, la crisis ha

golpeado duramente la zona en los últimos 5 años (Instituto de Estadística de

Navarra, 2013). Tanto es así que en el primer periodo 2008-2010 el paro llegó

a crecer un 125% (47 puntos por encima de la media navarra). Actualmente la

tasa de paro es de 27,2%; se han perdido 2.075 puestos de trabajo, el 69% de

ellos son procedentes del sector industrial y 1.714 de empresas de más de 50

trabajadores. Esta situación ha provocado que ayuntamientos y organizaciones

de la zona, hayan acordado la realización de un plan de reestructuración

económica que logre crear empleo y que refuerce su estabilidad. Así, el

recientemente aprobado “Plan Estratégico 2014-2024” está impulsando la

reestructuración económica de Sakana, asumiendo la reducción del peso de

actividades como la construcción y fomentando las de servicios y turismo.

Geográficamente, 70% del territorio de Sakana es zona boscosa y más del

25% zona agrícola. Además, los Parques Naturales que la delimitan tanto por

el norte como por el sur, son espacios protegidos por su biodiversidad rica en

robledales y hayedos. Tanto es así que en 2007 las sierras de Urbasa y Andia,

fueron designadas Lugar de Importancia Comunitaria y se integraron en la Red

Natura 2000(Gobierno de Navarra C. , 2007).

Por todo ello, a pesar de que económicamente no se explote ni tenga

especial relevancia en términos de capital, el entorno medioambiental de


15

Sakana es una de sus señas identitarias y reclamos turísticos4. La relación

de sus habitantes con la naturaleza está presente en su modo de vida, su

cultura y sus costumbres, lo que provoca que exista una relación con la

naturaleza estrecha y respetuosa, y una gran conciencia medioambiental.

Por lo tanto, podemos decir que el contexto de diseño e implementación

del sistema de recogida “Puerta a Puerta” se ha dado en circunstancias

de una alta y creciente tasa de desempleo, centrada en una

reestructuración económica y con su riqueza medioambiental como seña

de identidad.

2.3. Justificación de la relevancia del caso escogido.

El Puerta a Puerta es uno de los sistemas que en términos de reciclaje,

mejores resultados está dando, pero es también el sistema que más incide y se

entromete en los hábitos de la ciudadanía. Su diseño e implementación

requiere de una concienciación integral que abarque desde el acto individual de

“tirar la basura” hasta su eliminación. Se trata de un cambio cultural sobre los

habitantes, tanto en el sentido práctico como moral, ya que el sistema impulsa

una mayor responsabilización de cada uno sobre los residuos que genera.

La recogida de residuos es una de las principales competencias que tienen

asignadas los entes locales y que ejercen de forma propia, asociada o

externalizada. En vista del cuestionamiento de la sostenibilidad de los

municipios más pequeños, el estudio de una política enmarcada en el ámbito

local y gestionada por entes locales, me es de gran interés. Además, El Plan

Integral de Gestión de Residuos de Navarra, a diferencia de la ley estatal,

establece un objetivo cuantitativo para la recogida de biorresiduos y por lo

tanto, requiere a los municipios que adapten sus planes para alcanzar esta

meta.

Todo ello hace que el resultado del “sistema de recogida de residuos de la MS”,

sea la conjugación de diversos actores y problemas interrelacionados como

4 Ejemplo de ello es que en los últimos años se está impulsado la imagen de la Hoja de Roble, como

símbolo identitario de la comarca.


16

son: la conciencia medioambiental de sus habitantes; la concesión a una

cementera de la zona de la autorización para la incineración de residuos

urbanos –con la oposición ciudadana que ello ha acarreado-; el nivel de

desempleo que afronta la zona; y la confrontación política entre la

mancomunidad y el Gobierno de Navarra (UPN). Este conjunto de elementos

crean un marco de actores, intereses e interrelaciones lo suficientemente

complejo como para ser estudiado.

La proximidad que tengo hacia Sakana y sobre todo, el carácter práctico de

este análisis, es lo que me ha hecho escogerlo como tema de estudio.

Considero relevante conocer, alejándome de las críticas fáciles, el resultado

real de la política pública, en tanto que existen otras comarcas de Navarra con

características similares a esta, a las que se podría expandir el modelo. Y

pienso que estudiar un caso real y elaborar una propuesta de mejora aplicable

a un caso verídico es más enriquecedor para mí y para la propia

Mancomunidad.

3. DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA:

El caso objeto de análisis es el “Plan de recogida de residuos de la

Mancomunidad de Sakana”. Este plan implantado en la zona noroeste de

Navarra, tiene un modelo plural de recogida de residuos donde se aplica

simultáneamente un sistema de recogida selectiva de 4 contenedores, uno

mixto y otro Puerta a Puerta (PAP). Además de ello, se ha prestado especial

atención a la forma de tratamiento de biorresiduos, donde se ofrecen diferentes

formas de tratamiento a cargo de los propios vecinos o de la mancomunidad.

Anteriormente, el sistema de recogida constaba de 4 contenedores para

plástico, papel, vidrio y orgánico (que en realidad recogía el orgánico junto con

la fracción rechazo), repartidos en diferentes puntos de cada pueblo, próximos

a cualquier vivienda y sin horarios de uso. Además contaban con contenedores

en lugares específicos para recoger ropa, aceites y pilas, y el punto limpio

situado en las instalaciones de la propia Mancomunidad donde los habitantes


17

podían llevar residuos de carácter especial (electrodomésticos, grandes

cantidades de cartón, animales muertos…)

A fecha de hoy, apenas se ha cumplido un año desde la implantación del

sistema PAP en 8 municipios que afectan a 8.793 habitantes y el mixto

(mediante casetas) en 5 que lo hace a 2.491 habitantes. Por lo tanto, en un

año, más de la mitad de la población de Sakana se ha visto afectada por un

cambio de política en algo tan cotidiano como “sacar la basura”. El sistema de

recogida ha introducido tres modalidades de tratamiento de la fracción

orgánica, facultando a los vecinos a realizar autocompostaje, compostaje

comunitario o usar el PAP para que lo recoja la MS. Esto origina que el análisis

incluya también los elementos relacionados con el tratamiento de esta fracción.

Así, existen condiciones y datos suficientes como para hacer un primer análisis

del nuevo sistema y de la eficacia y eficiencia de mantener en un mismo

territorio y por una misma entidad tres sistemas de recogida diferentes. Para

ello, será necesario considerar tanto los actores participantes en el proceso de

diseño de la política pública como su implementación y resultados, lo que nos

llevará a ampliar la perspectiva a aquellos municipios que no se han incluido en

el sistema y a los efectos que ello tiene sobre la recogida y tratamiento.

Además, la agenda va a tomar especial relevancia, en tanto que el

enfrentamiento entre la Mancomunidad de Sakana y el Gobierno de Navarra va

a quedar en evidencia en los litigios judiciales que tienen interpuestos, debido a

las autorizaciones para la incineración de residuos que el gobierno ha otorgado

a una cementera de la zona.

4. METODOLOGÍA.

4.1. OBJETO DE ESTUDIO.

Este estudio está encaminado a explicar la política pública de “recogida de

residuos en la MS”, para valorar sus resultados y realizar un plan de mejora

sobre el mismo. Debido a este carácter práctico y explicativo, no se establece

una hipótesis a contrastar.


18

La unidad de análisis es la política pública que introduce un cambio de sistema

de recogida de residuos en la comarca de Sakana. El estudio analiza todas las

fases de la política, desde su inclusión en la agenda gubernamental hasta la

valoración de sus primeros resultados, más concretamente, se refiere al

periodo comprendido entre mayo de 2011 y enero de 2014.

Esta política va a ser estudiada a partir de un marco teórico referido al análisis

de políticas públicas. Es decir, que se va a analizar la política general y cada

uno de sus productos, como variables independientes provocadas por el

conjunto de actores, intereses, recursos y reglas institucionales que han

afectado a la misma. Cada uno de ellos serán variables explicativas

operacionalizadas en las propias dimensiones propuestas por el marco teórico.

4.2. PLAN DE ESTUDIO.

El estudio parte de la delimitación del problema y el marco normativo vigentes

sobre la materia de gestión de residuos. La necesidad de actuación por parte

de la MS se va a justificar por lo tanto, debido al incumplimiento de los objetivos

de recogida de residuos establecidos por las leyes.

Posteriormente se analiza la política pública implantada por la MS para poner

solución a este problema. El estudio en este caso, será el propio de una

consultoría relativa al análisis de una política. Para la elaboración de este

análisis, se parte del marco teórico explicado en el capitulo siguiente.

Posteriormente se realiza una primera búsqueda de documentos acerca de la

recogida de residuos en la comarca de Sakana, que aporten información y

datos para poder realizar su análisis. Es decir, se realiza la selección de los

acontecimientos y sucesos que han influido en la política–variables

explicativas- y que explican su resultado y las características de los propios

productos de la política. Una vez operacionalizados, se ha procedido al análisis

y explicación sistematizada de la política (Anduiza Perea, Crespo, & Méndez

Lago, 1999).

Por otra parte, se analizan los resultados de la política desde una perspectiva

externa. Es decir, se estudia el resultado de la política en base a los criterios de


19

efectividad, eficacia y eficiencia para poder afirmar o no, la necesidad de una

intervención o modificaciones. En este caso, se contrastan las hipótesis

internas del plan de recogida, para valorar su cumplimiento y coherencia con el

sistema.

Por último, tomando de base la posible necesidad de intervención sobre la

política, se realizará un Plan de Mejora, que manteniendo los mismos objetivos

e incidiendo sobre los instrumentos para conseguirlos, ayude a alcanzar

mejores resultados.

4.3. FUENTES.

Las fuentes utilizadas para la elaboración han sido principalmente, fuentes

documentales y secundarias, a las que se ha tenido acceso por ser públicas o

porque la propia MS las ha puesto a disposición.

a) Fuentes documentales secundarias.

Las principales fuentes de información para el análisis han sido documentos

generados por los trabajadores o instituciones para fines distintos de los de la

investigación social. En base a ellos se ha reconstruido el ciclo de la política y

se ha podido estudiar cada uno de los productos. Más concretamente, las

fuentes han sido las siguientes (Corbetta, 2003):

� Información y noticias recogidas de los medios de información, sobre

todo para cuestiones de agenda pública.

� Material legislativo y judicial: en referencia a los textos legales que

establecen el marco normativo vigente para el desarrollo de la política y

las denuncias y sentencias que han influido en la agenda.

� Documentos de la política, son aquellos documentos generados por la

interacción política de los diferentes actores. En este caso se han

utilizado, el Boletín Oficial de Navarra y la página web de la Comunidad

Foral, programas electorales, declaraciones de ruedas de prensa,

acuerdos entre partidos, etc.

� Documentos visuales, para poder comprender y explicar mejor las

características de la comarca y del sistema de recogida.


20

� Documentos empresariales y administrativos. Estos son sin duda el

núcleo principal de las fuentes utilizadas. Se trata esencialmente de los

documentos que la propia mancomunidad ha generado a nivel interno o

para difundir su actividad y que ha puesto a plena disposición del

estudio. En este catálogo tenemos informes públicos del tipo estatutario,

plan estratégico o planes de comunicación y también acuerdos públicos

o datos de monitoreo, cuyo contenido no ha transcendido íntegramente a

la ciudadanía. Acerca de otras instituciones, los documentos

administrativos con los que se cuenta son los de acceso público. En

algunos casos además, existen referencias a la existencia de convenios

o acuerdos, pero no se ha logrado acceder a ellos. Es decir, se observa

una “huella” de los mismos o incluso, parte de su contenido, pero no el

documento íntegro y original.

b) Fuentes documentales primarias.

Una de las fuentes documentales primarias a las que se ha acudido han sido

las bases de datos. Se han utilizado para enmarcar las características de la

comarca y su población. Al no ser un territorio con entidad jurídica o política

propia, es dificultoso encontrar datos diferenciados para esta comarca. En los

datos obtenidos del INE por ejemplo, se ha accedido a referencias municipales

y a partir de ellos, poder calcular el comarcal.

Sin embargo, la principal fuente documental primaria utilizada, ha sido una

entrevista semiestructurada al gerente de la MS. Una vez analizadas todas las

fuentes documentales y en vista de falta de información o claridad respecto a

algunos términos, se realizó una entrevista a Adolfo Araiz, gerente de la

Mancomundiad de Sakana.

Esta entrevista se realizó el 18 de agosto, en base a un guión

predeterminado, en donde se buscaba información acerca de cuestiones

tanto técnicas como políticas y duró, 50 minutos aproximadamente.

Además de esta entrevista “formal” al inicio del estudio (julio) se realizó un

encuentro informal tanto con el Gerente como con el Presidente, Aitor


21

Karasatorre, para darles a conocer el estudio y acordar el acceso a los

documentos necesarios.

Por lo tanto, he de destacar la estrecha colaboración y ayuda de la

Mancomunidad de Sakana y sus responsables para la elaboración de

este estudio, ya que sin las facilidades de acceso a su documentación y

datos, no hubiera podido elaborar un trabajo tan minucioso.

5. MARCO TEÓRICO.

El marco teórico para este estudio de caso está relacionado principalmente con

el análisis de políticas públicas. En segundo orden, se considera también

contenido relativo a la gestión pública. El marco elaborado no es

excesivamente amplio debido al carácter práctico del estudio y se explicarán

solamente aquellas cuestiones directamente relacionadas con el caso.

5.1. ANALISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

5.1.1. Elaboración de agenda.

La elaboración de la agenda es la primera fase para la creación de políticas

públicas. A continuación se explican teorías sobre la formación de la agenda

pública –como forma de conocer el surgimiento de las demandas sociales

reflejadas en los medios- y posteriormente, los elementos necesarios para la

formación de la agenda gubernamental en base al modelo de corrientes

múltiples.

• Formación de Agenda Pública.

Existen diferentes teorías sobre la formulación de la agenda pública, basadas

cada una de ellas en variables explicativas diferentes, como son, la

competencia entre temas, el cambio cultural, los medios de comunicación, la

sofisticación de la opinión pública o el issue public. En un estudio comparativo

de Tamayo y Carrillo (2005), estos autores realizaron un análisis para conocer


22

las variables determinantes de la agenda pública y poder contrastar cada una

de estas teorías. En sus conclusiones, establecieron;

- “El grado de estabilidad de la agenda y la conexión de sus contenidos

con las condiciones reales de los problemas”.

- La diversificación de la agenda española “debido a la incorporación de

temas de nueva agenda”.

- La ampliación de la agenda, donde los viejos temas siguen ocupando la

mayor parte del espacio, pero que muestra la pérdida de protagonismo a

favor de temas de nueva agenda.

- La sensibilidad de la agenda sobre “la evolución de las condiciones

objetivas de los problemas, independientemente del lapso temporal y el

ámbito territorial con el que se observe”.

Estas conclusiones ayudan a comprender la formación de la agenda pública y

la posible combinación de distintos factores determinantes para la misma.

En este estudio de caso “la recogida de residuos en la MS”, la agenda

pública que va impulsar el desarrollo de la política, está más vinculada

con el tratamiento de residuos mediante incineración, que con la propia

recogida. Se va a tratar por lo tanto de un problema de nueva

generación vinculado a la salud pública y medioambiente, que además

va a ver alteradas sus condiciones reales durante el ciclo de la política

pública.

• Corrientes Múltiples.

Entre los diferentes modelos para explicar la formación de la agenda y la toma

de decisiones, se encuentra el de corrientes múltiples de Kingdon. Este modelo

trata de explicar los elementos flujo que influyen en la inclusión de un problema

como en la agenda, su debate y la adopción de decisiones para solucionarlo.

De esta manera, establece los requisitos que debe cumplir un asunto para

poder llegar a convertirse en política pública y no acabar en el “cubo de basura”

(Kingdon, 1995). Por lo tanto, es aplicable a todo el proceso de formulación y

desarrollo de la política pública, aunque principalmente, se utilice en el análisis


23

de la formación de agenda y toma de decisiones. El modelo considera además,

la ambigüedad como una característica propia de los problemas antes de que

se hayan definido y decidido: es decir, las diferentes definiciones de una misma

situación crean un espacio de ambigüedad donde los partidos se pueden situar

sin comprometerse a ninguna solución concreta y que en algunos casos, puede

generar incluso soluciones contradictorias respecto a los problemas iniciales

(Zahariadis, 1999).

Este marco teórico, considera que los problemas se introducen en la agenda

gubernamental cuando se abre una Ventana de Oportunidad, creada por la

confluencia de estas tres corrientes:

- Problemas: se trata de los conflictos o situaciones consideradas

inadmisibles que consiguen tener relevancia pública. El volumen de

problemas dirigidos hacia los poderes públicos, van a influir sobre las

posibilidades de insertarlo en la agenda gubernamental, en tanto que su

saturación, provoca una elección menos eficiente.

- Policy stream o corriente política, se refiere al interés o ideas que tengan

los actores políticos en torno a determinado asunto. El nivel de

presencia en las redes de estos actores sobre ideas relativas a algún

conflicto, es lo que facilitará su inclusión en la agenda.

- Politics stream, se refiere a las condiciones subjetivas en los actores

involucrados en el problema y considera: el pulso o humor de la

población (national mood), las campañas que hagan los grupos de

presión (pressure groups campaings) y los cambios de personal y de

miembros directivos en la administración pública.

La coincidencia o acoplamiento de estos tres flujos origina la apertura de una

ventana de oportunidad en la que el problema llegue a manos de los policy

makers. Estos le prestarán atención, valorarán las alternativas para darle una

solución y a su vez, se verán influenciados por los empresarios políticos que

defiendan sus propios intereses. La corriente de origen del problema otorgará

mayor o menor peso a los actores que la integran y en base a ello, cada uno

tendrá su propia estrategia y recursos para defender sus intereses. Por eso, la

corriente origen de la política va a ser clave para entender el desarrollo de este

proceso de definición y programación.


24

5.1.2. Modelo explicativo.

El estudio de caso se ha realizado en base a un modelo que intenta reconstruir

las premisas sobre las que se han adoptado las decisiones de la política, para

poder entender o explicar su resultado (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varone,

2008).

Este modelo de análisis considera la política pública y sus resultados un

producto o variable dependiente, fruto de la interacción entre autoridades

gubernamentales, actores privados y grupos que padecerán los efectos

outcomes de la política –variables independientes-. Se trata por lo tanto de

elaborar un diagnóstico en el que se visualicen cada una de las variables

intervinientes en el proceso de formación de una política pública, desde su

definición como problema público, hasta la valoración de sus resultados. Así se

podrá explicar la forma en que cada variable y su conjunto, han influenciado la

política pública.

Estas son las variables consideradas independientes o explicativas:

- El espacio o la arena sobre la que se desarrolla la política. Es decir, el

contexto o ámbito en el que se enmarcan los acontecimientos.

- Los actores, considerando aquí tanto a los actores gubernamentales

como los privados, los sujetos cuya conducta se va a pretender cambiar

(grupos objetivo) y los que van a ver su situación alterada a pesar de

que la política no esté directamente destinada a ellos (beneficiados

finales). Cada grupo de actores ostentará sus propios intereses y serán

la clave para poder aunar recursos.

- Los recursos de cada uno de los actores representan la capacidad o

poder que tienen para hacer valer sus intereses. Los actores

intercambiarán estos para construir alianzas y reforzar su posición.

- Además, las instituciones o sus reglas, establecerán el punto de partida

del “juego”. Es decir, estas normas, formales o no, regirán el

comportamiento y las reglas de interacción entre los diferentes actores y

por lo tanto, serán importantes para entender la dirección del

intercambio de recursos y las alianzas.


25

El objeto de estudio no va a ser la política pública en su reflejo formal de diseño

o negociación, ni tampoco los impactos que esta haya originado. Este modelo

considera el análisis de todo el ciclo de vida de la política pública y estudia su

reflejo en los productos que se generan en cada una de sus fases. Cada uno

de estos resultados o frutos intermedios, son la continuación del producto

anterior, condicionados por la interacción entre las variables independientes en

esa misma fase. A continuación se expresan las fases y productos del ciclo de

vida de una política pública.

Tabla 2: Etapas del ciclo de vida de la política y sus productos.

Etapa Producto Explicación

1ª,

Inclusión

en la

agenda

Definición del

Problema Público, DP.

Consideración de un conflicto o problema como de interés

público. Vinculación del mismo a un ámbito material concreto y

expresión de la causalidad del mismo.

2ª

Decisión-

programa

ción.

Programa de

Actuación Político-

Administrativo, PPA.

Se trata del acuerdo formal legislativo o reglamentario de un

órgano de gobierno o administración que establece el marco

para posibilitar la implementación de la política.

Acuerdo y Actuación

Político-

Administrativo, APA.

Acuerdo formal o informal en el que se establece cuales son

los actores que oficialmente van a intervenir en la política y los

recursos que cada uno de ellos va a aportar.

3ªImplem

entación.

Planes de Acción, PA.

Se trata de los acuerdos o previsiones necesarias para la

ejecución de los actos que lleven a implementar la política

pública. Suelen ser coordinados y establecen las prioridades

de actuación.

Actos de

implementación

(outputs).

Son los productos (outputs) de la propia implementación de la

política: los actos destinados directamente al grupo-objetivo,

que incluyen las actividades y las decisiones administrativas

de aplicación.

4ª

Evaluació

n.

Enunciados

evaluativos acerca de

los efectos (impactos y

outcomes).

Son la valoración o elementos que los actores de la política

desean evidenciar. Cada uno de ellos resaltará una dimensión

concreta del resultado de la política.


26

Fuente: (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varone, 2008).

Siendo este el esqueleto principal de análisis, hay elementos que merecen ser

explicados de manera particular.

• Programa Político- Administrativo, PPA.

Este acuerdo está compuesto por cinco elementos diferentes relativos a

cuestiones sustanciales de la política y a las reglas que la van a regir. Contiene

los objetivos de la política y los valores que intenta modificar. Además

incorpora los elementos evaluativos ya que establece la forma de medición del

cumplimiento de las metas. Junto a ello, inserta los elementos operativos o

instrumentos por los que pretende alcanzar el objetivo. En este sentido, el PPA

suele contener dos hipótesis importantes:

- La hipótesis de intervención; establece el cambio de comportamiento

que se quiere provocar en los grupos objetivo mediante la política

pública.

- La hipótesis de causalidad; que explica la relación causa- efecto entre

las medidas adoptadas (los instrumentos de la política, el cambio de

comportamiento de los destinatarios…) con los objetivos a alcanzar.

Estas dos hipótesis darán la clave para valorar respectivamente, la efectividad

y eficacia de la política.

Por otra parte, el PPA contendrá elementos institucionales que establezcan

parte del acuerdo político- administrativo y las reglas procedimentales para

continuar con el proceso de programación e implementación de la política. En

base a la presencia de estos elementos en el PPA, los programas se pueden

clasificar como sustanciales, institucionales y mixtos.

• Reglas Institucionales.

Son aquellas normas que regulan la interacción de una política pública

sustantiva. Estas reglas suelen estar condicionadas por la jerarquía de las

instituciones que participan en la política, la relación entre ellas y la red de


27

actores configurada a su alrededor. Sin embargo, cada política sustantiva,

puede generar un marco de reglas propio o irlas modificando conforme avanza

el proceso. Se consideran tres dimensiones para clasificar las reglas, como

son: su formalidad o informalidad; su estabilidad o dinamismo; o su motivación

estratégica o alineación social.

5.2. GESTIÓN PÚBLICA.

5.2.1. El rendimiento en el ámbito público.

“El rendimiento de los servicios públicos está en función del equilibrio entre

dos imperativos: las restricciones financieras y las satisfacción de las

demandas de los ciudadanos- usuarios” (Olías de Lima Gete, 2001, pág. 204).

Se trata de lograr un rendimiento equilibrado entre criterios de rentabilidad y de

lógica social que garanticen el mantenimiento de la cohesión social.

Al Estado es a quien “corresponde definir el contenido de la necesidad social

que ha de satisfacerse, prever las evoluciones cualitativas y cuantitativas de la

demanda, planificar la producción, y proveer los medios financieros necesarios

para la intervención”(Olías de Lima Gete, 2001, pág. 206). La definición de esta

necesidad social se realiza mediante interacciones de poderes públicos de

niveles diferentes y esto suele acarrear conflictos en su contenido.

Sobre el ámbito de gestión de residuos, no existe una demanda de los

usuarios clara respecto a su gestión integral –que comprenda las fases

de prevención o eliminación- sino que la necesidad de los usuarios se

centra principalmente en la fase de recogida. Por eso mismo, en este

caso es más apropiado hablar de “valor público”.

Diferentes poderes públicos a nivel internacional han acordado la

definición del medioambiente y la salud humana como “valores públicos”

a defender y la producción de residuos es una actividad que consume

recursos y deteriora el medioambiente. Por ello, los poderes públicos en

su obligación de prever la evolución del medioambiente y la generación

de residuos, han desarrollado una visión integral sobre su gestión y

efectos. Se trata de intentar minimizar el impacto ambiental de la


28

generación de residuos y considerarlos “materia prima” para someterlos

a procesos de tratamiento específicos que regeneren su valor.

Por lo tanto, el equilibrio del rendimiento en el ámbito de la gestión de

residuos, estará formado por las restricciones financieras y la

preservación del medioambiente y la salud pública.

5.2.2. Relaciones intergubernamentales a nivel local.

Los entes locales tienen atribuidas una serie de competencias propias relativas

a “la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”

(LBRL 7/1985, art. 25) y pueden promover actividades o prestar servicios

públicos que contribuyan a ello. A pesar de las discusiones sobre su papel

marginal o la necesidad reducir los municipios de tamaño más pequeño, parece

haber acuerdo sobre la necesidad de establecer relaciones

intergubernamentales que ayuden a hacer las políticas públicas más eficaces.

Estas relaciones se pueden basar en estrategias de colaboración

intergubernamental, tanto a distintos niveles, como entre entes locales.

5.2.3. Formas de provisión de servicios.

La tendencia a raíz de la expansión de la NGP ha sido la búsqueda de formas

de gestión de servicios públicos que agilicen la prestación de los mismos y

reduzcan el coste para la administración (las inversiones, el aumento constante

de su tamaño y la burocracia, el coste relativo a la rigidez de sus normas, etc.).

Esto ha provocado la privatización de amplios sectores y la incorporación de

técnicas propias del Sector Privado a la forma de gestión de la administración

pública, a los métodos de producción y provisión de SP y a la forma de

gestionarlos(Bañón i Martinez & Jiménez Meroño, 2010).

En lo relativo a los elementos de gestión, el principal instrumento introducido en

el sector público han sido las técnicas empresariales privadas para gestionar

determinados aspectos públicos.


29

La tendencia sobre las formas de producción y provisión de los servicios,

depende del tipo de bien que se quiera prestar y la inversión que ello requiera.

Hay servicios que, aunque se consideren de apoyo (que no afectan

directamente al ejercicio de los derechos de los ciudadanos) debido a sus

características, se consideran Servicio Público. En ellos, los poderes públicos

deben “encarar la responsabilidad de su existencia y de las condiciones en la

que se prestan”(Bañón i Martinez & Jiménez Meroño, 2010, pág. 71). Por ello,

el poder público va a tener la obligación de proveer esos servicios, mientras

que su producción, la puede encomendar a otras organizaciones.

La recogida de residuos es el ejemplo típico de la privatización de la

producción, mientras que la administración mantiene su obligación de

provisión. Sin embargo, la relación “principal- agente” que se genera,

causa grandes asimetrías de información para el poder público, que le

puede llegar a suponer un sobrecoste.

Las formas de gestionar el servicio (el ente encargado de su ejecución), van a

variar en función de aspectos como la complejidad técnica de la gestión, la

extensión del servicio o su valor estratégico. En base a ello, la administración

optará por la opción de gestión que más le convenga. En relación al caso de

estudio, destacamos:

- La gestión directa: en la que la administración crea, gestiona y distribuye

el servicio. Este es el caso de la recogida de residuos, que realiza la MS

con sus propios recursos.

- Los Consorcios “son las organizaciones que permiten definir las

características de los servicios, así como prestarlos, en casos en los que

se necesita integrar a actores de distinta naturaleza para hacerlo de

manera eficaz” (Bañón i Martinez & Jiménez Meroño, 2010, pág. 75). En

este caso, el Consorcio es la forma elegida por las mancomunidades y el

Gobierno de Navarra para realizar el tratamiento de residuos. Más que la

integración de actores de distinta naturaleza, ha supuesto la integración

de actores con distintos niveles competenciales en la gestión de

residuos y la posibilidad de un tratamiento a mayor escala.


30

La relación entre el nivel de externalización o privatización con el

posicionamiento ideológico de los partidos de gobierno, no parece ser claro. Al

parecer, “se trata más bien de una cuestión presupuestaria ante el

endeudamiento al que se ven sometidos numerosos municipios”(Olías de Lima

Gete, 2001, pág. 80). La situación económica positiva de la MS ha podido

propiciar el mantenimiento de la producción de este servicio de manera directa

y que ahora le faculta para realizar una nueva planificación y gestión con

perspectiva integral y con toda la información disponible.

6. DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN:

La gestión de residuos es un tema de carácter medioambiental que a su vez,

está directamente relacionado con la acción pública y el ámbito empresarial. La

visión integral que ha adoptado la UE, comprende todas las fases relativas al

“ciclo de vida de los residuos” y jerarquiza los niveles prioritarios de

intervención. En este sentido, la normativa trata sobre la prevención de

generación de residuos, su recogida, la preparación para su utilización,

reciclado, valorización, y eliminación. Establece así la progresión del camino

que recorren los residuos para priorizar su actuación sobre las fases cuyo

impacto sea ambientalmente menor o más sostenible (prevención y

reutilización), y reducir los efectos de aquellas que causen mayores daños o

deficiencias (eliminación). Esta visión, ha provocado profundizar más en torno

a otras normas relacionadas con los residuos, como son, los vertidos,

incineradoras, biorresiduos o protección del suelo, y buscar coherencia entre

todas ellas.

El “Plan de Recogida de Residuos de la Mancomunidad de Sakana”, hace suya

esta visión del ciclo de la vida de los residuos y pretende considerarlos “materia

prima” reincorporable al mercado productivo. Es por ello, que el análisis se va a

centrar en los aspectos relativos a la recogida, pero el diagnóstico y el marco

van a requerir un espacio particular para la prevención, tratamiento,

reutilización y eliminación.


31

6.1. Presentación del marco vigente: normativa europea y transposición

navarra.

Al considerar la sostenibilidad medioambiental un problema público a nivel

mundial, distintas instancias supra estatales son las que han regulado normas

para preservar el medioambiente e intentar frenar su sobre explotación y

contaminación. El marco legal sobre el que se conforman los planes de gestión

de residuos, está formado por normas de carácter europeo, estatal y foral, y es

en base a ellas donde la Mancomunidad de Sakana, MS, ha diseñado su

propio modelo.

• NORMATIVA EUROPEA:

El Tratado de la Comunidad Europea (Comunidad Europea, 2002), texto

referente para toda la normativa comunitaria, establece en su artículo 2 que, “la

Comunidad tendrá por misión promover (….), un alto nivel de protección y

mejora de la calidad del medio ambiente (…)” y para ello, afirma que “la

actividad de la Comunidad implicará una política en el ámbito del medio

ambiente”. El tratado establece además los objetivos comunitarios en materia

medioambiental, como son la conservación, la protección y la mejora de la

calidad del medio ambiente y la utilización prudente y racional de los recursos

naturales (art.174). Es en base a ellos sobre los que se desarrolla toda la

legislación comunitaria acerca de medioambiente, entre otras, las normas de

desarrollo sostenible, cambio climático o protección del suelo.

La gestión de residuos ocupa un espacio propio en este conglomerado de

normas ambientales, y es ahí donde se enmarca la Directiva 2008/98/CE

sobre Residuos (Parlamento Europeo, 2008). Esta directiva aprobada en el

2008 es de aplicación obligatoria para los estados miembro una vez la hayan

transpuesto y ello hace que sea el marco de referencia para toda la legislación

estatal. La Directiva cuenta por ello con artículos dedicados a la definición de

conceptos, establecimiento de principios y concreción de objetivos que los

estados deberán cumplir.

Los conceptos definidos por esta Directiva a los que nos vamos a referir en el

presente trabajo y que merece la pena acotar, son los siguientes:


32

• «Residuo»: cualquier sustancia u objeto del cual su poseedor se

desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse;

• «Biorresiduo»: residuo biodegradable de jardines y parques, residuos

alimenticios y de cocina procedentes de hogares, restaurantes, servicios

de restauración colectiva y establecimientos de consumo al por menor, y

residuos comparables procedentes de plantas de transformación de

alimentos;

• «Gestión de residuos»: la recogida, el transporte, la valorización y la

eliminación de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones,

así como el mantenimiento posterior al cierre de los vertederos, incluidas

las actuaciones realizadas en calidad de negociante o agente;

• «Recogida»: operación consistente en juntar residuos, incluida su

clasificación y almacenamiento inicial con el objeto de transportarlos a

una instalación de tratamiento de residuos;

• «Recogida separada»: la recogida en la que un flujo de residuos se

mantiene por separado, según su tipo y naturaleza, para facilitar un

tratamiento específico;

• «Prevención»: medidas adoptadas antes de que una sustancia, material

o producto se haya convertido en residuo;

• «Reutilización»: cualquier operación mediante la cual productos o

componentes que no sean residuos se utilizan de nuevo con la misma

finalidad para la que fueron concebidos;

• «Tratamiento»: las operaciones de valorización o eliminación,incluida la

preparación anterior a la valorización oeliminación;

• «Valorización»: cualquier operación cuyo resultado principal sea que el

residuo sirva a una finalidad útil al sustituir a otros materiales que de otro

modo se habrían utilizado para cumplir una función particular, o que el

residuo sea preparado para cumplir esa función, en la instalación o en la

economía en general;

• «Preparación para la reutilización»: la operación de valorización

consistente en la comprobación, limpieza o reparación, mediante la cual

productos o componentes de productos que se hayan convertido en

residuos se preparan para que puedan reutilizarse sin ninguna otra

transformación previa;


33

• «Reciclado»: toda operación de valorización mediante la cual los

materiales de residuos son transformados de nuevo en productos,

materiales o sustancias, tanto si es con la finalidad original como con

cualquier otra finalidad. Incluye la transformación del material orgánico,

pero no la valorización energética ni la transformación en materiales que

se vayan a usar como combustibles y operaciones de relleno;

• «Eliminación»: cualquier operación que no sea la valorización, incluso

cuando la operación tenga como consecuencia secundaria el

aprovechamiento de sustancias o energía.

La Directiva introduce también los principios por los que se deben regir las

normas relativas a residuos. Se trata entre otros, de:

a. Protección de la salud humana y el medio ambiente mediante la

prevención o la reducción de los impactos adversos de la generación y

gestión de los residuos, la reducción de los impactos globales del uso de

los recursos y la mejora de la eficacia de dicho uso.

REDUCCIÓN

RECICLADO

VALORI-

ZACIÓN

INCINER

ACIÓN

REUTILIZACIÓN Recogida:

selectiva.

Preparación.

Prevención

Tratamiento

Eliminación

Fuente: elaboración propia.

Figura 1: Ciclo de vida y jerarquización de residuos.


34

b. Ciclo de vida de los productos y materiales: enfoque que comprende todo

el uso potencial de los recursos, y centra los esfuerzos en disminuir el

impacto de la generación y gestión de residuos en el medio ambiente,

reforzando así su valor económico. De esta forma, se trata de romper el

vínculo entre el crecimiento económico y los impactos medioambientales

asociados a la generación de residuos.

c. Jerarquía de residuos. La siguiente jerarquía de residuos servirá de orden

de prioridades en la legislación y la política sobre la prevención y la gestión

de los residuos: a) prevención; b) preparación para la reutilización; c)

reciclado; d) otro tipo de valorización, por ejemplo, la valorización

energética; y e) eliminación.

d. Pago por generación; principio por el que los costes relativos a la gestión

de los residuos tendrán que correr a cargo del productor inicial de residuos,

del poseedor actual o del anterior poseedor de residuos.

Pero además de estas disposiciones más genéricas, la Directiva establece

objetivos cuantitativos concretos a cumplir en plazos determinados. Así, en su

artículo 11, desglosa los objetivos concretos a lograr.

• “Los Estados miembros tomarán medidas para fomentar un reciclado de

alta calidad y, a este fin, establecerán una recogida separada de

residuos, cuando sea técnica, económica y medioambientalmente

factible y adecuada, para cumplir los criterios de calidad necesarios para

los sectores de reciclado correspondientes” (art.11.1).

• antes de 2015 deberá efectuarse una recogida separada para, al menos,

las materias siguientes: papel, metales, plástico y vidrio.

• (art. 11.2.a) antes de 2020, deberá de aumentarse como mínimo hasta

un 50 % global de su peso la preparación para la reutilización y el

reciclado de residuos materiales tales como, al menos, el papel, los

metales, el plástico y el vidrio de los residuos domésticos y posiblemente

de otros orígenes en la medida en que estos flujos de residuos sean

similares a los residuos domésticos”.


35

Con todo ello, apreciamos como la UE desarrolla su propósito de proteger

el medio ambiente expandiendo la actuación sobre las fases iniciales del

ciclo de la vida de los residuos (recogida y reciclaje) y restringiendo las

últimas (valorización y eliminación). Es decir, jerarquiza como preferente

la intervención en las primeras fases de gestión y establece objetivos

concretos y cuantificables para ellos, mientras que limita el acceso a la

eliminación.

La Directiva 1999/31/CE del Consejo sobre Vertido de Residuos (Consejo

Europeo, 1999), ha sido modificada para contribuir a la jerarquización de la

actuación y limitar la eliminación mediante vertederos. Por ello, esta directiva

establece entre sus objetivos que “los estados miembro deberán desarrollar

una estrategia nacional para reducir los residuos biodegradables” (art. 5.1).

Más concretamente, la norma establece que (art. 5.2.):

“a) a más tardar cinco años después de la fecha a que se refiere el

apartado 1 del artículo 18, los residuos municipales biodegradables

destinados a vertederos deberán haberse reducido hasta el 75 % de la

cantidad total (en peso) de los residuos municipales biodegradables

generados en 1995 o en el último año anterior a 1995 para el que se

disponga de datos normalizados de Eurostat;

b) a más tardar ocho años después…. hasta el 50 %...

c) a más tardar quince años después…hasta un 35 %...”

En vista de que la mayor parte de los Residuos Urbanos Sólidos enviados a los

vertederos son biodegradables y que la Directiva pretende fomentar el

compostaje, la digestión anaerobia y la disminución de vertederos, esta norma

establece unos límites cuantitativos a la cantidad de esta fracción que los

municipios pueden desviar a los mismos.

Con todo ello, estas directivas establecen un marco general para la gestión de

los residuos y concretan los objetivos mínimos que los estados miembro deben

alcanzar. Así deja en manos de los estados y regiones la adopción de objetivos

más ambiciosos y la forma concreta de gestión, la para que cada uno cree un

modelo adaptado a sus propias circunstancias.


36

• NORMATIVA ESTATAL Y AUTONÓMICA.

Un aspecto importante a destacar en la normativa interna, es que Navarra se

adelantó al Estado en el desarrollo de la Directiva europea y elaboró su propio

Plan Integral de Gestión Residuos (PIGRN) para el periodo 2010-2020. Debido

a eso, la coherencia entre ambos textos no es plena.

La Ley 22/2011 de Residuos y Suelos Contaminados (Ley 22/2011 de 28 de

julio, de residuos y suelos contaminados), es la transposición española a la

directiva mencionada. Por ello, tiene la finalidad de incorporar al ordenamiento

jurídico estatal las definiciones, los principios y los objetivos europeos, junto

con el desarrollo de su propio plan estatal marco de gestión de residuos. Sin

embargo, esta ley no se limita a ratificar los objetivos europeos, sino que

establece sus propias metas sobre el sistema de gestión. Así, en sus objetivos

específicos de preparación para la reutilización, reciclado y valorización añade

los biorresiduos como una fracción más a incluir en la cantidad mínima del 50%

de residuos domésticos y comerciales que deben ser destinados a la

preparación para la reutilización y reciclado (art. 22.1.a). Con la intención de

facilitar el logro de este objetivo, la misma norma establece que los

biorresiduos con vistas al compostaje o a la digestión anaerobia, deberán ser

recogidos de forma separada (art. 24).

El anteproyecto de ley sobre el que se discutía en la fecha de elaboración del

PIGRN, era más ambicioso e incluía el objetivo cuantitativo de alcanzar a

recoger de forma separada un 20% de los biorresidos antes del 2016 y un 40%

para el año 2020 (art. 28.1 anteproyecto). Sin embargo, en la redacción final se

eliminaron estas metas, limitándose la obligación a la recogida selectiva de la

fracción orgánica.

El Plan Integral de Gestión de Residuos de Navarra (PIGRN) (Gobierno de

Navarra D. d., 2010) sin embargo, consideró como un nivel mínimo las metas

establecidas en el anteproyecto y estableció al 50% el nivel de recogida

separada de biorresiduos que debe alcanzar la comunidad foral para el año

2020.

En lo relativo a la eliminación de residuos, el Real Decreto 1481/2001 se

encargó de transponer la directiva 1999/31/CE del Consejo sobre Vertido de


37

Residuos e incluirla en el ordenamiento. En este sentido, el RD incorpora los

objetivos establecidos por la directiva y concreta las fechas en las que deben

ser alcanzados. Con ello, los objetivos estatales quedan conformados de la

siguiente manera, (art. 5.2):

• “a) A más tardar el 16 de julio de 2006, la cantidad total (en peso) de

residuos urbanos biodegradables destinados a vertedero no superará el

75 por 100…

• b) A más tardar el 16 de julio de 2009… no superará el 50 por 100…

• c) A más tardar el 16 de julio de 2016… no superará el 35 por 100 de la

cantidad total de residuos urbanos biodegradables generados en 1995”.

Todo ello conforma la delimitación del marco jurídico base sobre el que se

deberán desarrollar los planes de gestión de residuos locales. Como resume

esta tabla, las normas europeas, estatales y forales, han acotado el marco y los

objetivos mínimos de referencia para las regiones inferiores.

Tabla 3: Marco de objetivos establecido por normas europeas, estatales y forales.

AMBITO RECOGIDA SELECTIVAS

RECICLADO ELIMINACIÓN; vertederos.

UE Directiva 2008/98/CE sobre Residuos

recogida separada para, al menos: papel, metales, plástico y vidrio

Directiva 2008/98/CE sobre Residuos

aumentarse como mínimo hasta un 50 % la preparación para la reutilización y el reciclado de al menos, el papel, los metales, el plástico y el vidrio.

Directiva 1999/31/CE del Consejo sobre Vertido de Residuos • Prohibición de vertido

sin tratamiento previo. • Porcentaje de vertido

máximo para los estados miembro: - 2006 maxi 75% - 2009 maxi 50% - 2016 maxi 35%

ESP Ley 22/2011 de Residuos y Suelos Contaminados:

Incluye

Ley 22/2011 de Residuos y Suelos Contaminados:

Incluye biodegradables.

Real Decreto 1481/2001


38

biodegradables.

NAV PIGRN 50% el nivel de recogida separada de biorresiduos

PIGRN

PIGRN • Cero vertidos de

RSU para 2020.


6.2. El sujeto: Mancomunidad de Sakana: presentación, estructura y

competencias.

La Mankomunidad de Sakana, MS, fue constituida en el año 1989 como

asociación de municipios de los valles de Arakil, Burunda y Ergoyena, para la

prestación conjunta de determinados servicios. Tal y como afirma la LBRL, las

mancomunidades son entes administrativos de carácter público, con la

categoría de entes locales territoriales y con personalidad jurídica propia para

ejercer las competencias que les han sido atribuidas.

Tal y como se recoge en los estatutos de la MS(Mancomunidad de Sakana,

2002), esta tiene por objeto “la prestación de los servicios que siendo de

competencia municipal, los ayuntamientos miembros le deleguen en cuanto a

su gestión y esta los acepte”. Así, la MS tiene atribuidos los ámbitos de

abastecimiento de aguas, deporte, juventud, normalización del euskara,

promoción y desarrollo turístico, oficina de rehabilitación de viviendas, y

fomento del desarrollo integral de Sakana, entre otras. En lo relativo al objeto

de este estudio, los estatutos establecen que tendrá por objeto, “la recogida,

tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos urbanos” (art. 5.2). Se

puede decir que la MS ha ido aumentando su actividad y nivel de prestación de

servicios y que actualmente, con diferente intensidad, ejercita todas las

competencias que tiene atribuidas. Por ello es una entidad de suma

importancia para los habitantes y municipios de la zona.

La MS está formada por una Asamblea General, una Comisión Permanente de

Gobierno y un órgano de gerencia. La asamblea es el “órgano supremo de la

mancomunidad” y en ella participan miembros electos de los ayuntamientos

que la conforman, designados por sus Plenos. Así se conforma un órgano


39

representativo, donde cada municipio aporta el mínimo de un vocal y otro por

cada mil habitantes. Con ello, actualmente la mancomunidad se compone de

29 miembros, donde 9 municipios tienen un único vocal, 5 tienen entre uno y

dos y Altsasu tiene una representación de 8 vocales.

La conformación de la asamblea ha sufrido varias modificaciones durante toda

la legislatura debido a diversas cuestiones (el retraso de las elecciones en

algunos municipios para asegurar que Bildu era legal y la ruptura de la

coalición de NaBai5 sobre todo). Actualmente y desde finales del 2012, la

asamblea está constituida a

nivel político de la siguiente

forma; una mayoría de

representantes municipales

de Bildu6(17), otra parte

importante de NaBai (6),

varios grupos locales

independientes7 (3) y uno de

cada para UPN, PSN y IUN.

Por lo tanto, existe una gran

mayoría nacionalista que

ocupa más del 70% de los puestos (Bildu y NaBai) y una mayoría más

moderada de izquierda8.

5 La candidatura “NaBai 2011” presentada en las elecciones municipales del 2011 ha sufrido alteraciones

debido a la salida de Aralar de la coalición y la creación de GeroaBai. En las elecciones generales de 2012 Aralar abandonó la coalición de NaBai 2011 para unirse a Bildu y esta ruptura hizo que meses más tarde, los concejales por NaBai 2011 miembros de Aralar, abandonasen ese grupo para ocupar sus cargos como concejales No Adscritos. 6 Hemos considerado de Bildu a aquellos representantes que accedieron al cargo por NaBai y que

actualmente tienen la consideración de “no adscritos”. Consideramos también de este grupo a aquellos representantes de candidaturas locales independientes, creadas en la época de ilegalización y que votan en el mismo sentido de Bildu. 7 Estos grupos independientes, son candidaturas locales que no tienen relación estructurada con ningún

partido político y que votan en cada asunto, en función de sus propios intereses. 8 Este eje es más complicado de clasificar debido a que los grupos mayoritarios, Bildu y Nabai, son

coaliciones de partidos de diferentes ideologías y además, que en los entes locales, la posición del grupo o partido en izquierda o derecha, depende mucho de quién sea el representante y a qué intereses personales afecte la decisión a tomar. En cualquier caso podemos considerar izquierda a los representantes de Bildu, parte de los de NaBai y en según qué situaciones, IUN y PSN.

Gráfico 1: reparto de representantes en la Asamblea de la MS.



40

La Comisión Permanente de Gobierno está formada por miembros de la

Asamblea, respetando la proporcionalidad existente entre diferentes

ayuntamientos y la diversidad de grupos políticos constituidos en la asamblea.

Este órgano tiene las funciones de asistir al presidente, realizar las tareas

delegadas por la asamblea y elaborar informes, dictámenes y funciones de

control.

Además de estos dos órganos de carácter representativo, los estatutos facultan

la creación de órganos gestores y sociedades mercantiles con competencia

para la ejecución de la prestación de servicios. A este respecto, la MS cuenta

con una Gerencia a cuyo cargo se encuentran actualmente 9 áreas de

actividad, donde una de ellas es la de gestión de Residuos Sólidos Urbanos,

RSU.

Desde su constitución, pero sobre todo desde la ampliación de sus estatutos en

2002, la MS ha tomado un camino de modernización y profesionalización para

lograr mejorar en la calidad de todos los servicios que presta. A este respecto,

ha introducido elementos de gestión como la planeación estratégica (misión,

visión y valores, Cuadro de Mandos Integral…) y certificados de calidad como

normas ISO, OHSAS y EFQM (Mancomunidad de Sakana, a 2012). Tanto es

así que en 2012 logró el Premio Navarro a la Excelencia 400+9.

La MS cuenta con un “Plan Estratégico 2012-2015” donde se recogen su

visión, misión y valores y los principales ejes de actuación en cada una de las

áreas que tiene encomendadas. En lo relacionado con la gestión de residuos,

dicho plan contempla que (Mancomunidad de Sakana, b 2012):

Misión; “… recogida y tratamiento de residuos…. mediante un uso eficiente

de los recursos”.

Visión; “La MS quiere ser una entidad participativa e innovadora, que sea

reconocida por la excelencia de su gestión y la satisfacción de los usuarios,

para lo cual… aspira a: una mejora sustancial de los resultados del

reciclaje de los residuos implantando el sistema de recogida puerta a

puerta”.

9 http://www.qnavarra.com/premio-navarro/premios-ediciones-anteriores/


41

Principios y valores: “Conciencia de gestión responsable y eficiente de los

recursos públicos que se ponen a su disposición”.

Objetivos (Mancomunidad de Sakana, c 2012);

“Se plantea una mejora sustancial de los resultados del reciclaje de los

residuos, para ello se plantean desarrollar diversos instrumentos:

• implantación del sistema de recogida de residuos puerta a puerta.

• extensión del autocompostaje o compostaje doméstico al máximo de

domicilios de la Comarca.

• construcción de una planta de compostaje para el tratamiento de la


• establecimiento de una reorganización de las tarifas, con una

importante bonificación para quien participe en los programas de

compostaje doméstico o comunitario”.

Por lo tanto, estas son las características principales que tiene la

Mancomunidad de Sakana como entidad promotora e impulsora de la

implantación del “Sistema de Recogida de Residuos Puerta a Puerta en

Sakana”.

6.3. Sistema anterior de recogida y cumplimiento de la legislación.

La MS es la encargada de la recogida de los residuos en la zona y de enviar

cada una de las fracciones al destino que le corresponda. Para ello, cuenta con

un basurero y una planta de transferencia en Arbizu donde recopila todos los

residuos y los envía cada uno a su destino correspondiente. Además, ofrecen

el servicio de admisión de residuos que empresas o particulares les depositen,

a cambio de la tasa correspondiente.

Hasta julio de 2013, la MS tenía establecido el sistema de 3 contenedores

distribuidos a lo largo de cada municipio para que los habitantes depositasen

en bolsas de plástico las fracciones de papel/cartón, envases y resto -

contenedor verde, mal llamado orgánico-. Además de ello, realiza recogida

selectiva de los materiales de vidrio, aceite, ropa usada, pilas y otros de


42

carácter especial (electrodomésticos…) que se depositan en contenedores

especiales para ello, el Punto Limpio móvil que recorre todos los municipios de

la zona o el propio basurero de la MS en Arbizu.

El transporte y tratamiento posterior de los residuos está integrado en la

gestión a nivel autonómico que determina el destino de cada fracción en

función de sus características (Anexo I). La mayoría de ellos son destinados a

empresas encargadas de reciclado de residuos como Ecoembes de envases;

Ecovidrio de vidrio; Ecogras de aceite; Emaus de ropa; Servicios Ecológicos de

Navarra de pilas y especiales; y Bidasoa Ecogestión de papel.

El volumen más importante de los residuos corresponde a la fracción resto,

generada principalmente por los contenedores verdes y que está compuesta

por, material reciclable, biorresiduos y rechazo. En una caracterización

realizada en el año 2007 al vertido de los contenedores verdes de Sakana, se

apreció que menos del 10% de él era materia no reciclable y que más del 58%

correspondía a materia orgánica (GARBITANIA, 2012).

Comarca de Sakana.

Planta de la MS en Arbizu.

Cementera Portland Olazti.

Planta de tratamiento de rechazo de Culebrete, Tudela (140km).

Ecoembes, Peralta (104km).

Planta de tratamiento de orgánico, Mendigorria (67km).

Imagen 3: recorrido y mapa de tratamiento de los residuos de la MS.

Fuente: elaboración propia (google maps).


43

Gráfico 2: Kg de residuos generados en la MS.

Fuente: Garbitania traducido (GARBITANIA, 2012).

Esta fracción resto, se lleva a la planta de transferencia de Arbizu y se deposita

en camiones que la llevarán hasta el vertedero de Culebrete en Tudela – a

136km al sur de Navarra-. El tratamiento de esta fracción tiene diferentes fases

encaminadas a intentar valorizar al máximo estos restos. Así parte del envío se

destina a un proceso de biometanización, para lograr metano y compost.

• Cumplimiento de la normativa sobre eliminación de residuos.

Como ya se ha explicado la Directiva 1999/31/CE y el Real Decreto 1481/2001,

establecen como objetivo la reducción de los residuos destinados al vertedero,

en vistas de un cierre de los mismos. Los objetivos marcados por el RD, toman

de referencia el volumen de residuos del año 1995, para establecer los

objetivos de su reducción al 35, 50 y 75% en los años 2006, 2009 y 2016

respectivamente.

En el caso del volumen máximo vertido por la MS, estas cantidades se

traducen a:

-

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

7.000.000

8.000.000

9.000.000

10.000.000

2007 2008 2009 2010 2011

vidrio

envases ligeros

papel y cartón

orgánico

autocompost

especial

resto


44

Tabla 4: objetivo de residuos de la RD 1481/2001 enviados al vertedero.

MS 1995 2006 objetivo

75% 2009 objetivo

50%

2016 objetivo

35% RU vertidos 5.518.000 4.138.500 2.759.000 1.931.300

Fuente: Garbitania (GARBITANIA, 2012).

En un primer momento, de los 6.738,52 tn. de resto enviados a Culebrete, el

81,20% se destinan a un proceso de biometanización y el resto, 1.267,02tn al

vertedero. Esta separación inicial y el destino de cada proporción, sí cumpliría

los objetivos establecidos por el RD, pero, si se profundiza más en el

tratamiento de estos residuos, el resultado es bien diferente.

De las 5.470tn enviadas a biometanizar, un 18,42% se llevó directamente al

vertedero debido a las características de su contenido. Del resto, el 50% fue

usado para la biometanización y el otro 50% enviado al digestor para lograr

compost. De esa cantidad de 2.735,25tn, el 3,5% se logró recuperar y el resto

fue enviado al vertedero. Por lo tanto, la cantidad total de residuos enviados al

vertedero fue de 3.906,53tn una tasa que duplica el objetivo establecido para el

2016 y que provoca el incumplimiento de la ley por la MS (GARBITANIA, 2012).

RESTO

enviado a

Culebrete =

6.738,52tn

81,2%

BIOMETANIZACIÓN

=

5.470 tn

18,8%

VERTEDERO =

1.266,84 tn

50%

BIOMETANIZACIÓN =

2.735,25 tn

50% DIGESTIÓN =

2.735,25 tn

Recuperado 3,5%

Vertedero 96,5%

metano

VERTEDERO

=

2.639,51tn

Figura 2: proceso del tratamiento de la fracción resto y lo enviado al vertedero.

Fuente: elaboración propia (GARBITANIA, 2012).


45

Gráfico 3: tn de residuos destinados al vertedero


• Financiación y tasas.

Como ente público que es, las cuentas de la MS están fiscalizadas por la

Cámara de Comptos de Navarra. Este tribunal de cuentas elaboró en 2012 un

informe en el que analizaba las vías de financiación y gastos de la

mancomunidad para todos los servicios que presta, mostrando un resultado

positivo (Anexo II). En lo referido a la recogida de residuos, la MS cuenta con

dos vías de financiación principales: las tasas que cobra a sus usuarios y los

ingresos que recibe por la venta de material reciclable. La tasa por domicilios

anual es de 64,33€ y esta supone el 78% del total de las tasas que cobra la

MS.

Este presupuesto está destinado a satisfacer los gastos correspondientes a la

recogida de los residuos en los municipios y su traslado hasta los destinatarios

finales (la asunción del pago del trayecto depende del acuerdo o convenio que

tenga con cada una de las empresas). El Consorcio de Residuos Urbanos de

Navarra, es el que ha organizado las estaciones de transferencia en la CFN, el

encargado del tratamiento de la fracción resto y quien asume su financiación –

también la de transporte-. Para ello, cobra una tasa básica de 44,50€ a cada

familia, que aumenta de proporción para las actividades empresariales. Esta

tasa es común a todas las familias de Navarra, para “compensar los extra-

-

500,00

1.000,00

1.500,00

2.000,00

2.500,00

3.000,00

3.500,00

4.000,00

4.500,00

objetivo 2009 objetivo 2016 real 2011


46

costes de las mancomunidades más alejadas” (Gobierno de Navarra, 2011) y

sin que varíe en función del volumen de residuos enviados. Son cada una de

las mancomunidades las que cobran a los habitantes la tasa del Consorcio

junto a su propia tasa.

En este Gráfico 4 se muestran los

ingresos que recibe la MS por la

gestión de residuos. La primera

columna se refiere a los ingresos

propios de la mancomunidad, es

decir, sus fuentes de financiación.

La segunda columna se

corresponde al ingreso que la MS

cobra a los habitantes de la

comarca y que debe transferir al

consorcio. Estos ingresos pueden

otorgarle a la MS liquidez y

recursos con los que negociar con

el consorcio.

Con todo ello, son destacables las siguientes ideas:

• Que la MS no estaba cumpliendo las metas de residuos enviados al

vertedero.

• Que la fracción resto de Sakana contiene un alto porcentaje de materia

reciclable y orgánica.

• Que con niveles de reciclado inferior al 25% los ingresos que recibe la

MS por el material reciclable, suponen el 27% de su financiación.

• Que en su presupuesto no tiene partidas para el tratamiento ya que esta

competencia la tiene atribuida el Consorcio, al que los ciudadanos pagan

con independencia de su ubicación, cantidad y calidad de residuos que

envíen.

Gráfico 4: Fuentes de financiación de la MS.

Fuente: elaboración propia (GARBITANIA, 2012).


47

6.4. El objeto: “El Sistema de Recogida de Residuos de la Mancomunidad

de Sakana.

La variable a explicar de este caso, va a ser el “sistema de recogida de

residuos de la Mancomunidad de Sakana”. Este análisis se va realizar

mediante el estudio de todo el ciclo de la política pública; desde su inclusión en

la agenda gubernamental y definición en la agenda, hasta su evaluación

pasando por la programación e implementación. La MS tiene a su cargo la

recogida de residuos sólidos urbanos y está facultada a recoger los residuos

domésticos de carácter industrial y los residuos industriales no peligrosos, todo

ello conforme a su ordenanza de regulación (Mancomunidad de Sakana, c

2013).

Si bien el objeto sustantivo o el propio contenido de la política pública es el

sistema de recogida de residuos, este va a estar plenamente vinculado a su

forma de tratamiento, sobre todo en lo que se refiere a los biorresiduos. Por

ello, el nuevo sistema de tratamiento de la fracción orgánica también va a ser

estudiado como parte de la política pública. Por otra parte, la fase de

eliminación de los residuos es algo que escapa por completo de las

competencias locales y sin embargo, va a ser un tema de agenda pública de

gran transcendencia durante todo el ciclo, debido a la presencia de una

incineradora10 en la zona.

La peculiaridad del sistema implantado es que acoge tres modelos diferentes

de recogida de residuos: dos de reciente aplicación, que conviven junto con el

modelo anterior de 4 contenedores y que afecta a las dos poblaciones más

grandes (Altsasu e Irurtzun). El hecho de que no hayan podido implantar el

mismo sistema (o similar) en toda la comarca, evidencia el conflicto y la falta de

acuerdos entre los actores involucrados y por lo tanto, la presumible falta de

optimización del sistema. Las relaciones entre los actores gubernamentales

(ayuntamientos y gobierno), serán una clave para explicar el trayecto de la

política y su resultado y en algún caso, deberemos atender a cuestiones

políticas para entender sus posiciones.

10

Como posteriormente se explicará no es una incineradora propiamente, sino una cementera con autorización para la quema de residuos.


48

De esta forma, consideramos variable dependiente al “sistema de recogida de

basuras”, incluyendo en él el tratamiento de biorresiduos y la vamos a explicar

atendiendo a los factores independientes como son el contexto, la agenda, los

actores, sus recursos, intereses, y las reglas institucionales y sustantivas que

los ordenan.

• Clasificación de residuos.

En base a las competencias que tienen los municipios y la MS, el estudio se va

a centrar en los residuos sólidos de origen urbano, RSU. Es decir, de aquellos

cuyo origen es principalmente domiciliario pero que incluye también los restos

de las actividades empresariales situadas dentro de los núcleos urbanos.

Estos residuos se clasifican a su vez en función de su composición. Por lo que

tenemos residuos reciclables como son, el papel y cartón, envases pequeños y

voluminosos y materias que requieren un tratamiento especial como, pilas,

aceite doméstico, etc. A cada una de estas tipologías definidas por su

composición se denominan fracciones. Para aclarar la terminología usada en

este estudio conviene aclarar las el significado de las siguientes fracciones.

- Fracción orgánica o biorresiduo, hace referencia a los residuos de origen

biológico. En este caso, serán principalmente de alimentos (los animales

muertos o residuos sanitarios no se contemplan en esta fracción debido

a que requieren un tratamiento especial).

- Fracción rechazo: se refiere a los residuos no reciclables de origen

urbano. Se suelen tratar de residuos que debido a su suciedad o

combinación, no son tratables (papeles de cocina usados, cenizas,

pañales…). No contempla los restos de obras, los residuos peligrosos o

los especiales como aparatos electrónicos.

- Fracción resto: en este estudio consideraremos resto a los residuos

depositados en los contenedores verdes “mal- llamados orgánicos”. Esta

fracción resto está compuesta de biorresiduos, rechazo y reciclables no

recogidos de forma selectiva.


49

Tabla 5: Modelos de recogida de basuras por la MS

Modelo Cubos Recogida Orgánico Nº habitantes que afecta

Tradicional

4 vidrios, papel,

cartón y resto.

En contenedores situados en la vía pública.

• Cubo verde de “resto”

• Autocompostaje.

9.934 Irurtzun y Altsasu

Puerta a Puerta

4* papel, cartón,

rechazo y orgánico

En postes, con identificación del puesto que ocupa cada vivienda.

• Autocompostaje • Compostaje

vecinal. • PAP.

8.793 (municipios entre 400 y 2.400 habitantes)

MIXTA

3* papel, cartón

rechazo

En casetas comunitarias a las que acceden con tarjeta magnética personalizada

• Autocompostaje • Compostaje

vecinal.

2.491 (municipios menores de 400 habitantes)

*en ambos se mantiene el contenedor para vidrio. Fuente: elaboración propia.

• Modelo de recogida:

MODELO ANTIGUO, es aquel que hasta hace un año estaba implantado en

toda la comarca. Consta de 4 contenedores situados en las calles de las

poblaciones urbanas, para recoger en ellos de forma selectiva las fracciones de

vidrio, cartón, envases y resto.

PUERTA A PUERTA. La principal

característica de este modelo es que

cada vecino deposita su cubo el día

preestablecido para la fracción que

corresponda. Es decir, que se elabora un

calendario semanal donde se especifica

el día para depositar cada una de las

fracciones de residuos y que estas sean

recogidas por los servicios de la MS. Los

vecinos deben recopilar sus residuos en

los cubos repartidos por la MS a tal

efecto y depositarlos en el poste público

Fuente: diariodenavarra.es

Imagen 4: Postes y cubos de recogida PAP


50

que les hayan asignado. Cada cubo tiene una referencia identificativa que se

corresponde con la referencia de un colgador en el poste y es ahí donde cada

familia debe depositar su cubo. De esta forma, la MS puede tener un control de

la calidad de reciclaje y volumen de residuos generados por las familias.

MODELO MIXTO. Este modelo es el aplicado a pueblos con una población

menor de 400 habitantes y en su mayoría, diseminados. Este sistema en lugar

de establecer postes en la calle para depositar los cubos, se basa en la

creación de unas “casetas de aportación” a las que sólo los vecinos tienen

acceso mediante una tarjeta magnética. En ellas, se recoge la fracción de

envases, papel y rechazo. Los vecinos de estas poblaciones tienen la opción

de utilizar su fracción orgánica para la realización de autocompostaje o

compostaje comunitario, pero no, de entregarlo a la MS.

Es de mencionar que la MS ha entregado a los vecinos todo el material

necesario para realizar el modelo de recogida que les corresponda; los

cubos, las composteras, talleres y libros explicativos, etc. Además,

mantienen los puntos limpios de recogida del resto de fracciones (vidrio,

aceite, ropa, pilas, medicamentos…) y han reforzado los de depósito de

emergencia.

• El compostaje:

Otra de las claves del sistema es las opciones de tratamiento de la fracción

orgánica. La MS ha impulsado el compostaje doméstico de forma individual o

vecinal. Se trata de incentivar que la mayor cantidad posible de habitantes

utilicen sus biorresiduos para hacer compost. La MS bonifica a aquellos que

optan por esta alternativa y les provee de las herramientas necesarias para ello

(los depósitos, las casetas comunitarias o ayuda técnica).

COMPOSTAJE COMUNITARIO. Es la forma vecinal de realización de

compostaje. Para ello, la MS ha habilitado casetas donde los vecinos depositan

sus restos orgánicos y realizan compost a partir de ellos.

AUTOCOMPOSTAJE. Se trata de que las familias que cuenten con jardín,

puedan colocar en él un depósito para hacer autocompostaje y que depositen


51

ahí mismo sus restos

orgánicos. Todas las familias

de la zona tienen la opción

de realizar autocompostaje,

también aquellas que tienen

el modelo de recogida

tradicional.

• Presentación de principales actores implicados.

Los principales actores involucrados en esta política pública son la propia

Mancomunidad de Sakana y los Ayuntamientos integrados en ella. El hecho de

que el sistema implantado contenga tres modelos diferentes, uno además sin

que haya sufrido ningún cambio, nos da una idea de la interacción y conflicto

qua ha habido entre ellos. Por lo tanto, la relación entre estos dos tipos actores

locales (15 ayuntamientos y una mancomunidad) va a ser clave para entender

el resultado final. Por otra parte, al ser una política cuyos resultados dependen

directamente del cambio de hábitos de la población y toda ella es grupo

objetivo de la misma, su participación en el diseño e implementación también

va a ser tenida en cuenta.

Por otra parte, concurren otros actores de tipo gubernamental como el

Gobierno de Navarra o el Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra, o no

gubernamentales, como plataformas ecologistas o contrarias al PAP. Todos

ellos van a intervenir principalmente en la agenda gubernamental, serán

incluidos en el análisis de actores y se especificarán sus intereses, recursos y

posiciones.

Fuente: argia.com

Imagen 5: casetas de compostaje comunitario


52

7. ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA.

7.1. ANALISIS DE ACTORES.

En palabras de Subirats (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varone, 2008, pág. 52)

“todo individuo o grupo social implicado en el problema colectivo que origina la

política pública se considera un actor potencial que podría formar parte del

espacio de la mencionada política”. Sin embargo, estos actores no tienen

porqué intervenir de una manera activa y visible en alguna de las fases de la

política pública. Por lo tanto, existirán actores activos que interactúen y

defiendan sus intereses durante todas las etapas de la política; habrá otros que

solamente lo hagan en momentos puntuales (probablemente cuando más

directamente les afecte la política); y otros, que a pesar de ser actores

potenciales por verse afectados por la política de una manera similar y tener

intereses comunes a defender, no se organicen y se mantengan pasivos.

El espacio de la política pública lo determina el propio contenido de la misma y

los ámbitos a los que ella se expanda. En este caso, la política versa sobre la

recogida de basuras –que es la competencia que tiene asignada la MS. Sin

embargo, debido a los efectos que el tipo de recogida origina sobre el

tratamiento, también se van a involucrar actores organizados en base a

intereses sobre el tratamiento.

El espacio por tanto será principalmente el relativo a la recogida y se

ampliará al tratamiento en las zonas donde ambos interseccionan. Así la

red de actores estará formada por grupos con intereses relativos a uno o

los dos ámbitos.

La red de actores está formada principalmente por agentes gubernamentales o

públicos; la MS, los ayuntamientos, el Gobierno de Navarra y el Consorcio de

Residuos de Navarra. Cada uno de ellos va a tener su propio subsistema

organizativo y de redes y a su vez, se relacionarán entre ellos en base las

normas jerárquicas y reparto de competencias asignado. Respecto a los

actores privados, son aquellos agentes que se organizan en defensa de

intereses particulares y compartidos. En este caso, es destacable la presencia

de coaliciones de partidos políticos que son las que van a delimitar la actuación

de las instituciones que gobiernan.


53

Por otra parte, la política se va a extender a todos los habitantes de la comarca

y a las empresas y comercios que se sitúan en ella. A este respecto,

consideramos todos ellos (habitantes, empresas y comercios), como grupos-

objetivo de la política, en tanto que es su conducta la que la política pretende

regular. A pesar de que el grupo objetivo sea tan amplio y que todos deban

cumplir la misma conducta, hay actores a los que el cambio de sistema les

afecta de forma más significativa. Este es el caso de los vecinos de fin de

semana, los vecinos de las viviendas diseminadas y los comerciantes. Sin

embargo, ninguno de estos actores potenciales se ha organizado para

defender sus propios intereses11. Sus circunstancias especiales (más alejados

de los núcleos urbanos o no vivir permanentemente en esos municipios)

pudieron hacer que no visualizasen desde un principio los efectos que el

cambio de modelo iba a acarrear y pudiera ser que su activación se articulase

una vez avanzado el proyecto del PAP. Sin embargo, la MS se anticipó a ello y

realizó un plan particular para tratar las características especiales de estos

grupos, por lo que, nunca se llegaron a activar y no se estudiarán.

Los beneficiarios finales son aquellos que el problema colectivo les afecta

directamente y que sufren sus efectos positivos. Al tratarse de un problema

enmarcado en políticas medioambientales, es difícil delimitar con exactitud

estos beneficiarios. Es decir que, quienes tienen la obligación de cumplir las

metas establecidas legalmente, son los municipios o las entidades a las que

han delegado la gestión –mancomunidades, consorcios…- y por lo tanto, ellas

son las principales beneficiarias. Sin embargo, los efectos positivos de alcanzar

las metas o de no padecer las sanciones por incumplimiento, revierten

directamente en todos los habitantes de tales municipios. Además de ello, la

mejora medioambiental que supone el cumplimiento de estos objetivos, puede

beneficiar no solo a los habitantes de la zona, sino expandirse más allá de ella.

Con la intención de delimitar a los sujetos, en este estudio se consideran

beneficiarios finales, los ayuntamientos de la zona y sus habitantes, y al

resto, grupos de terceros.

11

Estos actores tienen objetivamente más obstáculos para cumplir un calendario de recogida de residuos y depositarlos en sitios preestablecidos.


54

Los grupos de terceros, son aquellos beneficiados o afectados indirectamente

por la política pública. Sin que la política esté directamente destinada a ellos,

su situación mejora o empeora de forma más o menos permanente. El mayor

beneficio de esta política es la contribución a la mejora medioambiental que

origina y que favorece a toda la ciudadanía. Además de ello, puede tener

efectos sobre las empresas que reutilizan los productos provenientes del

reciclado, que pueden encontrar más materia prima y de mejor calidad. Sin

embargo, las empresas de producción de abonos, se pueden ver afectadas por

la reducción de sus consumidores o incluso el aumento de la competencia en el

mercado. Además de ello, la cementera se verá afectada en tanto que esta

política, contribuirá a aumentar la conciencia medioambiental de los vecinos y

su oposición a la incineración en esa planta.

Así esta es la clasificación de la red de actores potenciales identificada.

Tabla 6: actores

GUBERNAMENTALES

PRIVADOS

Organizaciones

civiles

Grupos

objetivo Afectados

• Ayuntamientos de la

comarca –

particularmente

Irurtzun, Altsasu y

Ziordia-,

• Mancomunidad de

Sakana

• Gobierno de Navarra.

• Consorcio de Residuos

de Navarra.

• Bildu

• NaBai

• Cementos Portland

Valderrivas Olazti

• trabajadores de la

cementera

• 3 Mugak batera

plataforma

ecologista

• Plataforma de

vecinos de Irurtzun,

• Habitantes de

los municipios

de la comarca

• Viviendas

diseminadas

• Vecinos fin de

semana.

• Comerciantes

.

Positivamente:

• Medioambient

e

• Empresas que

tratan con

productos

reutilizados

Afectados

negativamente:

• Incineradora.

• Empresas de

producción de

abono.

Los actores citados en cursiva, no van a ser estudiados en el análisis.


El análisis de actores, se va a centrar en aquellos que efectivamente, sí se han

organizado para defender sus intereses (los contemplados en la tabla 6, salvo

los escritos en cursiva).


55

Es decir, que el estudio deja a un lado los actores potenciales pasivos o

no organizados, para describir los intereses y recursos de aquellos que sí

han intervenido activamente. Para ello, es fundamental considerar los

vínculos y la relación de intereses entre actores gubernamentales y

sociales.

El sentimiento o identidad nacionalista de los habitantes por ejemplo, se refleja

en la representación política de los Ayuntamientos, gobernados

mayoritariamente por coaliciones nacionalistas12. Esta circunstancia se refleja

también en la configuración de la Asamblea de la MS, donde, como hemos

visto, más de 50% de los representantes son afines a Bildu. Por lo tanto, el

discurso o intereses de la MS van a estar ligados a los que defienda esta

coalición. Lo mismo va a ocurrir con los ayuntamientos o ediles que pertenecen

a otros partidos o coaliciones; que su discurso de partida va a estar vinculado

al discurso oficial del partido a nivel autonómico.

Por eso mismo, a efectos explicativos, realizaremos el análisis de los actores

en base a la vinculación de unos con otros, en lugar de la clasificación

gubernamentales y no gubernamentales. Así pues, se analizará en primer lugar

el Gobierno de Navarra como agente responsable del marco normativo

autonómico y el Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra, como ente

encargado del tratamiento del residuo “resto”. A continuación se presentarán

los agentes no gubernamentales políticos (Bildu y Nabai) y los acompañaremos

de las instituciones gubernamentales que están a su cargo (MS y

Ayuntamientos). Y por último, se completará el análisis con los actores no

gubernamentales de carácter no partisano o social (plataformas de vecinos,

ecologistas, trabajadores…).

En lo referente a los recursos de cada uno, se considera que todos los actores

gubernamentales cuentan con recursos jurídicos, económicos, humanos,

organizacionales y de infraestructura, en una dimensión variable. Por ello, se

12

Consideramos nacionalistas las coaliciones de Bildu, NaBai 2011 y las agrupaciones locales que así lo han manifestado en diferentes momentos o mediante diferentes actitudes. Por ejemplo, 10 de los 15 alcaldes de la comarca están integrados en Udalbiltza, definida como la “asamblea de ayuntamientos y cargos electos de Euskal Herria”.


56

destacarán solamente, aquellos recursos menos habituales o que los actores

ostenten con características singulares.

7.1.1. Gobierno de Navarra.

El Gobierno de Navarra es un actor importante en esta política pública, ya que

es el que regula el marco jurídico foral sobre el que los municipios y

mancomunidades desarrollarán sus propios planes. Por eso mismo, sus

intereses u objetivos en torno al sistema de recogida de residuos los extraemos

principalmente del PIGRN. En él, como se ha mencionado en el marco

normativo, se establece el objetivo de “implantar de forma generalizada la

recogida separada de biorresiduos en la Comunidad Foral, con el objetivo de

recogida del 50% de los mismos durante el periodo de vigencia del Plan, con

vistas al compostaje o la digestión anaerobia de los mismos” y en las medidas

a tomar apunta que;

“sin embargo, en este Plan no se determinará un modelo único de

recogida de biorresiduos para toda la Comunidad Foral, ya que la

idoneidad de un modelo u otro puede variar en función de diversos

aspectos como la densidad de población, concienciación ciudadana,

entre otros”(Gobierno de Navarra D. d., 2010, pág. 63 y 68).

De esta forma, el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, deja las

puertas abiertas a 3 modelos de recogida de biorresiduos diferentes: el 5º

contenedor discriminado (sólo para los habitantes que quieran utilizarlo); el 5º

contenedor indiscriminado (para toda la población); y el puerta a puerta.

Acerca del compostaje, el Gobierno Foral defiende que “es una buena solución

para transformar gran parte de los residuos orgánicos en un recurso valioso” y

afirma que “el compostaje doméstico se impulsa actualmente en toda la

Comunidad Foral, de la mano del Consorcio y las mancomunidades de

residuos de Navarra”. (Gobierno de Navarra, 2012, pág. 16).

En estos ámbitos de recogida y tratamiento de biorresiduos por lo tanto, no

parece que hubiera contradicciones sustanciales entre el Gobierno de Navarra

y la propuesta de la MS.


57

Sin embargo, en ese mismo plan se recogen los objetivos y medidas

relacionados con todo el proceso de gestión de residuos y en torno a la

valorización y eliminación de los mismos, el PIGRN establece lo siguiente

(Gobierno de Navarra D. d., 2010, pág. 73):

• Alcanzar el objetivo de vertido cero para 2020.

• “La alternativa propuesta de valorización energética más adecuada para

el tratamiento de la fracción resto y los rechazos es mediante tecnología

de incineración con recuperación energética de alta eficiencia”.

Por lo tanto, el Gobierno de Navarra incorpora a la normativa foral la

jerarquización de residuos establecida en la Directiva 2008/98/CE, y considera

la valorización energética mediante incineración una alternativa adecuada.

Para el desarrollo de esta actividad, regula los residuos que pueden ser

tratados de esta manera, las condiciones que deben cumplir las plantas que se

dediquen a ello y un mapa con las posibles ubicaciones de la planta

incineradora. Este aspecto sin embargo, sí que va a traer conflictos entre el

Gobierno de Navarra y la MS, debido a la presencia en la comarca de una

Cementera a la que la Comunidad Foral ha otorgado autorizaciones para la

valorización de residuos.

El Portavoz del GN, Juan Luis Sánchez de Muniáin, daba a conocer el

Convenio suscrito por el GN y la empresa Cementos Portland Olazagutía

afirmando lo siguiente13:

“Es la única planta de todo el grupo portland que hasta el momento no

valorizaba residuos; con esto el GN pretende dar un paso definitivo para

que la planta tenga plena competitividad con el resto y así consolidar el

empleo en una zona tan castigada como la zona de la barranca; y en

especial consolidar el empleo de estos 150 puestos de trabajo directos,

que en la actualidad desarrollan su labor en la empresa Portland

Valderrivas. Es una de las empresas motor del empleo en la zona de la

barranca, y por lo tanto este convenio responde al interés general de la

Comunidad Foral”. 13

13 de junio de 2012, comparecencia pública en el Gobierno de Navarra. http://www.navarra.es/home_es/Actualidad/Sala+de+prensa/Noticias/2012/06/13/Sesion+Olazagutia+residuos+Navarra+valorizacion.htm


58

Esta cuestión ha suscitado gran controversia entre la empresa, el GN, los

vecinos de la comarca, los ayuntamientos y la MS. Como veremos durante el

proceso de análisis, este asunto ha llevado a enfrentarse judicialmente a varios

de los actores.

A tenor de esas declaraciones del portavoz, se pueden desprender los

intereses añadidos a la gestión de residuos que el GN defiende; la

competitividad de las empresas de la comunidad, la recuperación económica y

el mantenimiento del empleo. Por lo tanto, esta cuestión va a generar conflictos

e interacciones entre su propia red de actores y que a su vez, van a influir

colateralmente en el sistema de recogida de residuos.

El GN es un actor gubernamental con superioridad jerárquica respecto al resto

de actores gubernamentales. El principal recurso con el que cuenta en este

caso, es la competencia de poder establecer el marco normativo autonómico

sobre la gestión de residuos y poder hacerlo de manera exclusiva. Del mismo

modo, es el organismo que más recursos económicos tiene para administrar de

forma propia o redistribuir entre distintos organismos. Sin embargo su

capacidad de hacer inversiones está bastante limitada y la distribución de los

órganos de toma de decisiones, puede hacer que algunos de sus acuerdos no

cuenten con una coherencia plena. Por ello, se puede decir que el recurso

relacional que le favorece para acceder y establecer reglas con actores

externos, le puede afectar a la interacción entre sus órganos internos.

7.1.2. Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra.

El Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra es una entidad pública formada

por el Gobierno de Navarra y todas las mancomunidades de residuos de

Navarra –salvo la de Pamplona- a la que la MS se integró en 200914.

Este consorcio se encarga del tratamiento de los residuos no reciclables que

generan las 12 mancomunidades que lo integran. Su presupuesto procede

básicamente de las tasas que los ciudadanos pagan por el servicio de

14

Su gestión está encomendada a NILSA, una socidad pública del Gobierno de Navarra.


59

tratamiento. Estas tasas15 son iguales para todos los ciudadanos, con

independencia del volumen de residuos o grado de reciclado que realicen.

Respecto al compostaje, el Gerente del Consorcio de Residuos Urbanos de

Navarra, Andrés Sola, afirma que uno de los retos es “el despliegue del

compostaje doméstico y comunitario como medida de prevención de

generación de residuos” siendo el Consorcio el encargado de financiar

actualmente las campañas de fomento del compostaje doméstico(Gobierno de

Navarra, 2012, pág. 8). Dentro de esa campaña es donde se enmarca la

apuesta de la MS por el compostaje y el Convenio de financiación que firmaron

juntos.

7.1.3. Coalición Bildu.

Bildu es una coalición reciente16 cuya formación se dio a muy pocas semanas

de las elecciones municipales. Su discurso y posición en torno al

medioambiente y gestión de residuos se ha ido desarrollando conforme ha

avanzado su legislatura. Así en la presentación en Navarra de sus candidaturas

locales defendía “la reducción, reutilización y reciclaje, el compostaje y los

métodos de recogida verdaderamente selectivos”. En su programa a las

elecciones autonómicas de la CAV desarrollaba más su discurso y sus

propuestas concretas. En él afirmaban la necesidad de (EH Bildu, 2012):

• Incorporar a la jerarquía de residuo de las 3Rs –reducir, reutilizar,

reciclar- una cuarta R de “Rediseñar” los productos.

• Fomentar la mayor durabilidad de los productos y minimizar los residuos

no reciclables (rechazo).

• “Con el fin de garantizar la salud pública se apoyarán alternativas viables

a la incineración de recursos, siguiendo las directrices de la Unión

Europea y entendiéndola como una estrategia obsoleta de gestión y no

compatible con las 3 Rs” (EH Bildu, 2012).

15

La tasa es de 44,50€ por domicilio, y más para empresas. 16

En 2011 estaba integrada por Eusko Alkartasuna, Alternativa e independientes y posteriormente se unieron Sortu y Aralar.


60

Por lo tanto, toma de base la normativa europea y su jerarquización de

residuos, pero la considera “obsoleta” y considera la incineración de residuos

como una alternativa “no compatible con las 3Rs”.

• En vista de su discurso se puede decir que el objetivo sustantivo de

Bildu, es implantar políticas que disminuyan la cantidad de residuos, que

aumente el material reciclado, que se implante un sistema de recogida

de residuos selectivo como el puerta a puerta y que se busquen

alternativas a la generación de residuos “rechazo” y la incineración.

• Además, pretende que estas sean el símbolo del cambio y de su forma

de gestión.

• Por otra parte, la estrategia o posición política que está desarrollando –

sobre todo en Navarra- es de consenso y aglutinación de fuerzas

nacionalistas, por lo que no busca una confrontación directa con estas.

Esta coalición no gubernamental, posee los recursos de conocimientos

cognitivos y los relacionados con la organización. Debido a su experiencia en

Guipúzcoa y a los viajes de formación que han realizado varios de sus

miembros, la coalición cuenta con conocimientos sustantivos sobre el tema y

con experiencias propias de implantación. Además tiene su organización para

poder interrelacionarse con otras instancias (Parlamento de Navarra, otros

ayuntamientos…) y entre los propios miembros de la zona.

7.1.4. NafarroaBai 2011.

Las declaraciones más concretas de Nafarroa Bai en torno a su posición sobre

la recogida de residuos las encontramos en su programa electoral para

concurrir a las elecciones generales de 2008, donde NaBai defiende que

(NaBai, 2008);

“NAFARROA BAI hace suyos los criterios de gestión de las Directivas

Europeas de residuos que priorizan por este orden: Prevención,


61

reutilización y compostaje, reciclaje, valorización energética

(incineradoras, biometanización…) y como última opción el vertedero17”.

Y las medidas a adoptar que recogía son:

• “Prevención. Disminuir la producción de residuos a través de iniciativas

de reducción de envases, de fomento del ecodiseño, de divulgación de

los ciclos de vida de los productos, de hábitos de consumo responsable.

• Fomento de la recogida selectiva, haciendo hincapié en la separación de

la fracción orgánica de la basura.

• Impulsar iniciativas de compostaje doméstico en zonas rurales,

mercados, restaurantes, comedores y viviendas unifamiliares”.

A nivel político y autonómico, la posición de NaBai se vio alterada por la salida

de su grupo de los concejales de Aralar. Esto hizo que tanto a nivel local como

autonómico, los acuerdos entre ambas formaciones se dificultasen. NaBai se

ha mostrado siempre como la coalición aglutinadora de navarros y navarras de

distinta sensibilidad, y por ello, ha defendido los procedimientos de consulta y

participación ciudadana.

Por lo tanto, su postura a favor de la recogida separada de la fracción

orgánica y del compostaje en determinadas zonas no va a ser plenamente

explicita y va a estar acompañada de la consulta ciudadana.

El apoyo político con el que cuenta Nafarroa Bai, es mucho más limitado, pero

su distribución le confiere el poder de condicionar el consenso en los dos

municipios más grandes de la comarca. Este recurso, unido a su organización y

relaciones, le permite paralizar la implementación en esos municipios y elevar

el debate de la comarca al Parlamento de Navarra.

7.1.5. La Mancomunidad de Sakana.

Tal y como tiene recogido en su Plan Estratégico, el objetivo principal de la MS

es “el aumento sustancial de los resultados de reciclaje de residuos” y para ello

17

Al tiempo de dichas elecciones, todavía estaba en vigor la normativa europea anterior a la Directiva 2008/98/CE, que sí permitía los vertederos.


62

planteaba implantar instrumentos como el PAP, el autocompostaje,

bonificaciones en las tarifas y la construcción de una planta de compostaje para

el tratamiento de biorresiduos.

En este caso por lo tanto, el objetivo prioritario es incidir en la tercera fase de la

jerarquización, el reciclado, sin prestar tanta atención a las dos primeras.

Además, en los planes de la MS, esta tampoco se pronuncia sobre la

generación y tratamiento de los residuos rechazo ni sobre la incineración18.

La MS tiene una posición privilegiada en torno a la gestión de residuos en la

comarca, ya que ostenta las competencias de recogida, aprovechamiento y

tratamiento (Mancomunidad de Sakana, 2002); aprobación de la forma de

gestión de cada servicio, directa o externalizada; y su regulación

(Mancomunidad de Sakana, c 2013). Es decir, tiene un recurso competencial

sobre la “recogida, tratamiento y aprovechamiento” a nivel de ejercicio de

ejecución y desarrollo normativo.

Este recurso normativo está acompañado de otro recurso principal como es el

apoyo político. El órgano supremo de la MS es su asamblea, integrada

actualmente por una mayoría de representantes municipales de Bildu. Esto le

otorga a la MS apoyo político suficiente para realizar las políticas que

considere, pero en base a una legitimidad secundaria. Por ende, una

confrontación excesiva en este órgano, podría provocar el distanciamiento de

los municipios hacia la MS y su pérdida de legitimidad. Así, este actor

gubernamental va a tener la competencia formal de regulación del sistema pero

no la legitimidad primaria para hacerlo. Por el contrario, la MS cuenta a su favor

con el recurso tiempo, ya que es ella misma la que establece los plazos.

Además, es la mancomunidad la que tiene los recursos materiales de

infraestructura para poder prestar el servicio, los recursos económicos, los

aparatos logísticos y las vías de comunicación para relacionarse con la

población. Cuenta también con recursos organizacionales que le permiten

interactuar con otros organismos.

18

Esto en parte puede estar relacionado a la delimitación de competencias que tiene la MS: no tiene facultades relativas a eliminación de residuos.


63

De esta manera, la MS conjugará sus recursos normativos, cronológicos

y de infraestructura, para poder mantener una posición dialogante y

lograr el consenso que le otorgue legitimidad y garantías sobre los

resultados.

7.1.6. Ayuntamientos de la comarca:

De los 15 municipios integrados en la Mancomunidad de Sakana, 9 están

gobernados por Bildu, 2 por NaBai y 3 de ellos por candidaturas de vecinos

independientes, que no se alinean de forma fija a ningún partido.

El posicionamiento de cada uno respecto del sistema de recogida de residuos

PAP, ha estado completamente influenciado por el reparto de poder existente

dentro de las corporaciones municipales. Así, los Ayuntamientos gobernados

por Bildu, no se han organizado para mantener una posición diferenciada de la

de la Mancomunidad. Sus intereses parecen coincidir íntegramente, añadiendo

a los entes locales la preocupación por la campaña informativa, participativa y

formativa y el modelo concreto de implementación en cada una de sus

localidades.

Los municipios gobernados por agrupaciones independientes, tampoco han

defendido posturas contrarias o distintas a las propuestas de la MS. Los tres

municipios tienen la característica común de estar formados por núcleos

poblacionales muy pequeños y diseminados. Si mostramos atención a su

población, vemos que Arakil está divido en 11 concejos con un máximo de

habitantes de 170 en cada uno; Ergoyena de 3, que individualmente no

alcanzan los 200; e Irañeta que en una sola entidad tiene 170 habitantes (tabla

1). Debido a que sus núcleos poblacionales no alcanzaban los 300 habitantes,

la propuesta de la MS fue implantar en estas el sistema mixto, construyendo

“casetas de aportación”, donde los vecinos depositaran sus residuos19.

Probablemente, las particularidades de esta modalidad, ayudaron a que los

Ayuntamientos de estos municipios estuviesen a favor del sistema y se

centrasen en los aspectos técnicos de la implementación.

19

Como se establece en el modelo mixto, los vecinos de estos municipios deberían tratar los biorresiduos mediante el autocompostaje y el compostaje comunitario.


64

Los ayuntamientos gobernados por NaBai, como Irurtzun y Ziordia, o Altsasu,

son los que sí han tomado una posición diferenciada y han defendido una

consulta para conocer la opinión de la ciudadanía y que esta fuera vinculante.

Sin embargo, las prioridades de cada uno y sus posiciones han sido diferentes

durante el proceso de diseño e implementación. Por eso mismo, analizaré cada

uno de estos Ayuntamientos (Altsasu, Irurtzun y Ziordia) de forma individual.

Tabla 7: conformación de corporaciones locales

BILDU NaBai

IUN-

EB

PSN-

PSOE UPN PP otros denominación

ALTSASU/ALSASUA 4 4 1 2 1 1

ARAKIL 3

4 ArakilgoTaldeIndependi

entea

ARBIZU 9

ARRUAZU

5 Batzalarre

BAKAIKU 7

ZIORDIA 3 4

ETXARRI ARANATZ 7 3

1

ERGOIENA

4-3 Askogain (4) –

Batzarramendi (3)

UHARTE ARAKIL5 5

2

IRAÑETA

5 Amorro

IRURTZUN 2 7

2

ITURMENDI

LAKUNTZA 9

OLAZTI/OLAZAGUTÍA 5

3

1

URDIAIN 4

3 Elkarturik Aurrera

Municipios que celebraron sus elecciones en octubre de 2011(y no el 22

de mayo)

Alcaldía de Bildu

Alcaldía de NaBai

Alcaldía de otros


La característica común de todos ellos respecto a los recursos que ostentan, es

que cuentan con la organización e infraestructura para poder establecer


65

comunicación directa con los ciudadanos. Es decir, estos ayuntamientos tienen

los recursos necesarios para interactuar de manera llana con sus habitantes:

ya sea mediante reuniones formales, asambleas o participaciones en los

plenos, como informales. Gracias a ello, los ediles locales podrán tomar

constantemente la temperatura y el grado de conformidad de los vecinos

respecto al sistema de recogida de residuos.

7.1.7. Oposición del Ayuntamiento de Altsasu:

El resultado electoral de esta localidad fue muy igualado para las coaliciones

de Bildu y NaBai, ambos con empate en 4 concejales. Por apenas unos pocos

votos, Bildu consiguió la Alcaldía y actualmente comparte la Junta de Gobierno

con una concejala no adscrita y un edil de IUN-NEB. Este reparto de poder tan

equilibrado y la falta de acuerdo entre todos los miembros de la Junta de

Gobierno para algunos ámbitos, hace que no haya “bloques de votación”

predeterminados y que en cada asunto, la correlación de fuerzas se modifique.

En torno a la gestión de residuos la postura de las principales fuerzas ha sido

clara desde el principio. Los concejales de Bildu apoyaron la iniciativa de la MS

y NaBai supeditó la implantación del PAP, a un periodo de información y una

consulta popular cuyo resultado fuera vinculante para el Ayuntamiento

(Ayuntamiento de Altsasu, 2012).

Debido a esta correlación de fuerzas y a que la mayoría del pleno se opone al

PAP, consideraremos los recursos del ayuntamiento desde la perspectiva de la

Fuente;

http://resultados.elpais.com/elecciones/2011/municipales/13/31/10.html

Gráfico 5: Composición del Ayuntamiento de Altsasu.


66

oposición. Es esta la que cuenta con el apoyo político mayoritario para poder

interrumpir la implantación del nuevo sistema, utilizando su recurso normativo o

jurídico y con tiempo ilimitado para realizar los cambios. Además este

Ayuntamiento es el que aporta la mayor parte de los recursos económicos a la

MS y su salida, o suspensión de pago, sería una gran amenaza para la

mancomunidad.

7.1.8. Ayuntamiento de Irurtzun.

Las características del Ayuntamiento de Irurtzun son especialmente peculiares

y ello hace que su posición durante todo el proceso sea cambiante.

Oficialmente, el reparto de poder es considerablemente favorable a NaBai, que

ocupa la alcaldía con 7 de los 11 concejales del pleno. El resto, se reparten a

partes iguales entre Bildu (dos concejales) y UPN (otros dos). Sin embargo, las

características de este grupo de gobierno son muy especiales. El Alcalde, Txiki

Iriarte, es afiliado de Aralar –partido que oficialmente hoy día ya no integra

NaBai y que actúa en bloque junto con Bildu- y su grupo está formado por

personas cercanas y allegadas a él, pero que no tienen afiliación política

concreta. Ello hace que actúen de una manera un tanto independiente.

En este sentido, el alcalde de este municipio, sí que apostó inicialmente por el

sistema de recogida PAP, ya que defiende que la apuesta de Irurtzun Bai “tiene

que ser por la alternativa menos perjudicial para la salud de los vecin@s de

Fuente;

http://resultados.elpais.com/elecciones/2011/munic

ipales/13/31/904.html

Gráfico 6: Composición del Ayuntamiento de Irurtzun


67

Sakana”. Y “teniendo en cuenta que la eficacia de este sistema –PAP- (también

los demás) depende de manera especial de la actitud que tomen los vecinos,

es necesaria la implicación de estos” (Ayuntamiento de Irurtzun, a 2012, pág.

22).

Por lo tanto, defiende una importante campaña de información realizada pueblo

a pueblo. No descarta la opción de realización de un referéndum en toda

Sakana “si se dan situaciones encontradas, con la información en la mano y

contrastando con las otras propuestas” (Ayuntamiento de Irurtzun, a 2012, pág.

23).Por lo tanto, la consulta ciudadana, no era una opción prioritaria para el

Alcalde de este municipio.

En este caso el grupo que ostenta la alcaldía, cuenta con un apoyo político muy

mayoritario, con el que se podía intuir una aceptabilidad potencial amplia por

parte de la ciudadanía. Sin embargo, esta mayoría política no le es suficiente y

debe hacer valer sus recursos normativos o jurídicos y temporales para

adecuar la política a la voluntad de sus habitantes.

7.1.9. Ayuntamiento de Ziordia.

NaBai es quien gobierna este municipio de 375 habitantes, pero en una

coalición que agrupa a miembros de otros partidos como UPN o PP20. Su

objetivo era que el sistema implantado perjudicase o incomodase lo menos

posible a los habitantes. La propuesta inicial de la MS era implantar en este

municipio el PAP, pero a raíz de las negociaciones durante el periodo de

información y participación, el municipio optó por el modelo mixto –depositar los

residuos en casetas de aportación y tratar la fracción orgánica mediante el

autocompostaje o compostaje comunitario- y la MS lo aceptó.

Este ayuntamiento tiene los mismos recursos de infraestructura y organizativos

que el resto. Además cuenta con una mayoría política a favor de NaBai y con el

recurso jurídico, que es el que más va a utilizar.

20

Si comparamos los resultados de NaBai en las elecciones municipales y autonómicas, comprobamos que sus votos descienden un 50% a favor de UPN y PP principalmente. Se puede entender por tanto que NaBai hace el papel en el municipio de agrupar toda la oposición para ganar a Bildu.


68

7.1.10. 3 Mugak Batera21 .

Esta es una plataforma ecologista creada en 2011 y que se constituyó con la

idea de aglutinar a las plataformas que trabajaban a nivel local en contra de la

incineración de residuos en la cementera de Olazti. Esta cementera está

situada en el saliente noroeste de Navarra y por ello, sus efectos

contaminantes afectan a localidades navarras, guipuzcoanas y alavesas22. 3

Mugak Batera por lo tanto, tiene la misión de “promover iniciativas conjuntas

encaminadas a preservar, potenciar y proteger el medio natural y la salud de

los habitantes de las zonas afectadas y evitar la puesta en marcha del proyecto

de incineración en la empresa Cementos Portland Valderrivas de Olazagutía”23.

Esta plataforma ecologista no va a actuar en torno al sistema de recogida de

residuos, pero su actividad va a ser importante para la concienciación de la

población en torno a la generación y gestión de los residuos. Como su propia

misión indica, tienen el objetivo de evitar el proyecto de incineración de

residuos en la cementera situada en Olazti. Por lo tanto, va a ser un agente

motor de la movilización social, la concienciación medioambiental y la difusión

de información.

Este actor no gubernamental cuenta con los recursos cognitivos sobre la

actuación del GN y los efectos de la incineración de residuos sobre las

personas y el medioambiente; con recursos humanos del voluntariado de sus

miembros, la movilización social y recursos de interacción. Su forma de

organización (por pueblos en tres CCAA diferentes) y su relación con otras

plataformas ecologistas, le ayuda a expandir información y sus reivindicaciones

hacia la ciudadanía de forma directa y permite que esta se sienta parte de la

misma (por ser una plataforma y no una organización cerrada o vinculada a un

partido político). La legitimidad de estas plataformas para emprender acciones

legales contra decisiones administrativas o gubernamentales, siempre es una

cuestión que se pone en entredicho. Empero, inicialmente sí se admiten los

21

Traducción: Las tres frontera unidas, refiriéndose a las de Álava, Guipúzcoa y Navarra, que son las principales afectadas por la actividad de la cementera. 22

La cementera se encuentra a menos de 7km de la muga con Álava y Guipúzcoa y ello hace que municipios de estas provincias se vean afectados por la actividad de la cementera. 23

Plataforma vecinal 3 Mugak batera! http://ekologistakmartxan-nafarroa.blogspot.com.es/2011/11/presentacion-plataforma-3-mugak-batera.html


69

recursos o las alegaciones interpuestas por estas organizaciones (aunque

luego no se lleguen a estimar por falta da legitimidad activa) y por ello, se

considera que sí ostentan el recurso jurídico.

7.1.11. Plataforma vecinal de Irurtzun a favor del reciclaje, pero en contra

del PAP.

Este municipio ha sido de los pocos en los que la oposición ciudadana ha

llegado a organizarse y actuar como un agente particular. La posición favorable

al PAP del alcalde y su amplia mayoría de gobierno -7 de 11- podía hacer

pensar que iba a contar también con el respaldo ciudadano. Sin embargo,

estos vecinos se organizaron en torno a dos idea fundamentales.

• La defensa del reciclaje y la apuesta por el sistema del 5 contenedor.

• La realización de una consulta popular vinculante en caso de modificar

el sistema de 4 contenedores.

La plataforma argumenta que;

“estamos a favor del reciclaje y de la reutilización de residuos, pero nos

oponemos al Puerta a Puerta por trasladar el problema de los mismos al

ciudadano, por caro e insalubre, y por otros muchos inconvenientes,

entre ellos, vulnerar la intimidad y la privacidad de las personas”

(Plataforma vecinal de Irurtzun en contra del PAP, 2013).

Por todo ello, va a ser un actor no gubernamental que se oponga frontalmente

al sistema PAP y que presione para evitar su implementación en el municipio

de Irurtzun. Para ello, va a centrar su atención en la figura del Alcalde,

renunciando a dialogar con la MS.

Existe a su favor además un acuerdo político alcanzado legislaturas anteriores,

en el que se establece el compromiso de convocar una consulta popular en

caso de que más de 300 habitantes lo soliciten aportando sus firmas. La

cualidad en su composición de poder llegar la ciudadanía del municipio de

forma directa, personal y sin el símbolo de ningún partido político va a ser el


70

recurso principal de esta plataforma y mediante el que van a hacer valer la

realización de una consulta.

7.1.12. Cementos Portland Valderrivas de Olazagutía.

Cementos Portland Valderrivas es la filial de la compañía Fomento de

Construcciones y Contratas, centrada en la actividad de producción de

cemento. Tal y como afirma, “Cementos Portland aplica en todos sus procesos

productivos la tecnología más avanzada como vía para conseguir una

optimización económica, el cuidado del medioambiente y la mejora de las

condiciones laborales de sus empleados”24. A pesar de que sus ingresos

derivados de exportaciones han mejorado, el mercado nacional ha disminuido y

ha obligado a la empresa a vender activos, vender derechos de emisión de

CO₂ y realizar una ampliación de capital sobre el préstamo de 111 millones que

le había otorgado la matriz FCC25.

Esta empresa dispone de una planta de producción en el municipio navarro de

Olazti y es ella la que va a operar como actor en este análisis. En junio de 2012

la empresa logró firmar un Convenio con el Gobierno de Navarra “para la

mejora de la gestión de los residuos de Navarra, acuerdo que posibilitará que

una parte de los residuos no reciclables que actualmente van a parar al

vertedero, sean valorizados en la planta de Olazagutía”. Así obtuvo la

autorización para el “uso energético de residuos no reciclables como

combustible”, con carácter de interés general26.

Por lo tanto, el interés de la empresa era; la clasificación de la incineración de

residuos una actividad de interés general; poder sustituir parte de su

combustible fósil por residuos no reciclables; y aumentar su competitividad

respecto de otras empresas para poder mantener o incrementar así sus

24

Cementos Portland Valderrivas, presentación. http://www.valderrivas.es/es/portal.do?IDM=20&NM=1 25

Noticias sobre Portland Valderrivas. http://noticias.lainformacion.com/economia-negocios-y-finanzas/empresas/las-ampliaciones-de-capital-aumentan-un-18-5-en-el-primer-trimestre-pero-el-importe-cae-un-36-34_Xe1a8iGy7lPkkalM3FKvz5/ 26

Comparecencia pública en el Gobierno de Navarra13 de junio de 2012. http://www.navarra.es/home_es/Actualidad/Sala+de+prensa/Noticias/2012/06/13/Sesion+Olazagutia+residuos+Navarra+valorizacion.htm


71

ingresos. Con todo ello, la autorización para la quema de residuos va a ser

el elemento clave para integrar a esta empresa en el juego de actores.

Esta empresa cuenta con recursos cognitivos sobre las formas y combustibles

de producción de cemento aplicadas en otras plantas, y posee los recursos

patrimoniales necesarios para realizar la actividad de incineración, con la que

puede, valorizar residuos, mantener empleo y generar más actividad

económica.

7.1.13. Grupo de Trabajadores de Cementos Portland de Olazti.

Las dificultades económicas que afrontaba esta empresa también se

trasladaron a la realidad de los trabajadores cuando en 2012 la empresa

planteó un ERE de extinción que afectó a un millar de trabajadores y otro

temporal que afectó a prácticamente la totalidad de trabajadores a nivel estatal;

unos 62027. A esto siguió en el año 2013 una reducción salarial.

Por ello, un grupo de trabajadores de la cementera, se alinean con la empresa

en el interés de que esta aumente su competitividad y ellos puedan mantener

su puesto de trabajo. Los consideraremos actores en tanto, este interés laboral,

ha llevado a este grupo a posicionarse en contra del PAP y a realizar acciones

puntuales contra el nuevo sistema.

Los trabajadores son los propios recursos humanos de la empresa y esa es

una cualidad que pueden explotar. Además, tienen recursos jurídicos para

actuar en contra de la empresa en caso de incumplimiento de alguno de sus

contratos o condiciones. Este grupo de trabajadores sin embargo, no ha puesto

en práctica acciones para la aglutinación de más fuerzas y por tanto, su

organización se ha limitado a actuar en Olazti. Por lo tanto, el recurso

organizacional con el que cuentan es un tanto débil.

27

Cementos Portland Valderrivas Olazti, noticias. http://noticias.lainformacion.com/economia-negocios-y-finanzas/despidos-y-reducciones-de-tamano-de-la-plantilla/cementos-portland-planteara-a-su-plantilla-una-reduccion-salarial_IA82qoWrsPfMPBAriKCDN1/


72

A continuación se presenta la tabla resumen de los actores clasificados en

gubernamentales y no gubernamentales, sus intereses y los recursos más

destacados de cada uno.

Tabla 8: Actores, intereses y recursos.

ACTORES INTERESES RECURSOS

GUBERNAMENTALES

GOBIERNO DE NAVARRA

• Recogida separada de biorresiduos: (modelo a cargo de cada entidad local).

• Aumento del reciclaje con disminución de impropios.

• Valorización energética reglada.

• Recuperación económica, generación de empleo.

• Recurso normativo y jurídico.

• Recursos económicos

• Recurso relacional o interactivos

MANCOMUNIDAD DE SAKANA

• Mejora sustancial de los resultados del reciclaje de los residuos mediante:

• implantación del sistema de recogida de residuos PAP.

• extensión del autocompostaje o compostaje doméstico.

• construcción de una planta de compostaje para el tratamiento de la fracción orgánica.

• tarifas con una importante bonificación para quien participe en los programas de compostaje doméstico o comunitario.

• Recurso normativo y jurídico.

• R. apoyo de la mayoría: legitimidad secundaria.

• Recurso económico.

• Cognitivos.

• Recurso cronológico.

• Recursos patrimoniales: infraestructura para la prestación del servicio.

AYUNTAMIENTOS (comunes a todos)

• Forma de implementación concreta / práctica del sistema.

• Recursos patrimoniales y organizacionales.

• R. apoyo político

• Comunicación directa con los habitantes

OPOSICIÓN del Ayto ALTSASU

• No implantación directa del PAP.

• Realizar una consulta ciudadana vinculante sobre las alternativas.

• Fomento de la información y la participación.

• Apoyo de Mayoría corporativa.

• Normativos, jurídico.

• Recurso tiempo

Ayto IRURTZUN

• Proceso informativo y participativo a nivel local.

• Favorable a la alternativa que “menos perjudique la salud de los

• Apoyo de Mayoría corporativa.

• Normativos, jurídico.

• Recurso tiempo


73

vecinos de Sakana”.

• Consulta ciudadana como opción ante “situaciones encontradas, una vez realizada la campaña de información y contrastando con las otras propuestas”.

Ayto ZIORDIA • Consulta ciudadana. • Recurso jurídico.

• Apoyo de la mayoría.

NO GUBERNAMENTALES

BILDU

• Disminuir la cantidad de residuos.

• Aumentar el reciclado.

• Implantación de sistema de recogida de residuos selectivos; PAP.

• Búsqueda de alternativas a la generación de “resto” y a la incineración.

• Creación de puestos de trabajo y favorecimiento de economías locales

• Cognitivos sobre gestión de residuos

• Recurso relacional o interactivo.

NABAI

• Prevención.

• separación de la fracción orgánica.

• Impulsar iniciativas de compostaje doméstico

• Consulta ciudadana.

• Apoyo mayoritario.

• Recurso relacional o interactivos

3 MUGAK BATERA.

• Protección del medioambiente y la salud de las personas.

• Evitar la quema de residuos en la cementera.

• Cognitivos sobre impactos ecológicos

• Apoyo popular.

• Recurso organizacional cercano a la ciudadanía.

Vecinos Irurtzun

• A favor del mantenimiento actual o 5º contenedor.

• Realización de consulta popular en el municipio para la toma de decisión.

• Apoyo político y popular.

• Recurso relacional o interactivos, hacia la ciudadanía,

Cementos Portland Valderrivas de

Olazagutía

• Mejora de resultados económicos.

• Caracterización del uso de residuos como combustible de interés general.

• Autorización para quema de residuos “no reciclables”.

• Cognitivos sobre incineración y sustitución de combustibles.

• Recursos patrimoniales: infraestructuras de producción, empleo …

Trabajadores de Portland.

• Mantenimiento del empleo. • Recursos humanos.

• Recursos jurídicos.

• Recursos organizacionales.



74

7.2. REGLAS INSTITUCIONALES.

Las Políticas Institucionales, son el conjunto de normas cuyo objeto y

contenido está dirigido a establecer el funcionamiento del aparato estatal. Es

decir, las encargadas de regular las relaciones entre las distintas

administraciones y niveles de gobierno del estado. Las Reglas Institucionales

a las que nos referimos aquí sin embargo, son las relativas a la regulación de la

interacción entre las instituciones en una política pública sustantiva. Dicho de

otro modo, a las normas que establecen la relación entre los actores

integrantes del Acuerdo Político Administrativo(Subirats, Knoepfel, Larrue, &

Varone, 2008).

En nuestro caso, el APA ha sido establecido entre la MS y los Ayuntamientos

que la componen. Sin embargo, la red de actores se extiende hasta el GN ya

que es este el que establece el marco normativo de base y las normas y

objetivos relativos al tratamiento. Por eso mismo, estudiaremos la relación y

reglas entre los tres sujetos.

• Ayuntamientos – Gobierno de Navarra.

En lo relativo a las reglas formales, debemos acudir a la Ley Foral de

Administración Foral de Navarra, que establece los principios relativos a la

organización de los entes locales y las normas de relación entre estos y la

Comunidad Foral. En este sentido la LFAL concreta que:

“La Comunidad Foral de Navarra organiza su Administración Local

conforme a lo dispuesto en esta Ley Foral, de acuerdo con los principios

de autonomía, participación, desconcentración, eficacia y coordinación

en la gestión de los intereses públicos para la consecución por ésta de la

confianza de los ciudadanos”. LFAL, art. 1.

“Las relaciones entre la Administración de la Comunidad Foral y las

entidades locales de Navarra deberán estar basadas en los principios de

coordinación, cooperación, asistencia, y en el de información mutua, con

respeto a los ámbitos competenciales respectivos”. LFAL, art. 58.

Por lo tanto, a pesar de que el Gobierno de Navarra sea una entidad de

mayores recursos y mayor capacidad normativa a la municipal, la relación entre


75

ambos deberá respetar la autonomía de los EELL y su reparto competencial.

La Ley de Bases de Régimen Local en su redacción vigente a la fecha de la

elaboración del nuevo sistema de recogida de residuos (Ref. BOE-A-1996-

13002) establecía a los municipios la competencia de “recogida y tratamiento

de residuos” y concretaba que en todo caso, todos los municipios deberían

realizar la recogida28. Por lo tanto, los municipios de Sakana, tenían atribuida la

competencia de recogida de residuos y están facultados para realizar su

tratamiento29.

Con todo ello, destacan los principios de autonomía y reparto competencial que

atribuyen:

- al Gobierno de Navarra la facultad de establecer el marco y los objetivos

de la gestión integral de residuos (políticas institucionales o de

funcionamiento) y,

- a los municipios la competencia de realizar el ejercicio ejecutivo de

recogida, incluyendo su desarrollo normativo, y dejando a la Diputación

el tratamiento de forma asistencial (reglas institucionales sustantivas)30.

La actitud del GN en torno a esta política pública, viene condicionada por dos

elementos clave: la necesidad de fomentar la competitividad de las empresas

de la zona (de Cementos Portland por ejemplo) y el conflicto político entre los

partidos que gobiernan cada una de las instituciones (Bildu en la MS, y UPN en

el Gobierno de Navarra). Esta cuestión va a impedir cualquier tipo de acuerdo –

al menos público- entre las dos instituciones.

• Ayuntamientos - Mancomunidad de Sakana.

Estos son los principales actores del APA, y sus reglas institucionales formales

se van a basar principalmente, en los estatutos de la mancomunidad. Tal y

como se establece en ellos, la mancomunidad, “tendrá por objeto la prestación

28

Esta redacción dispensaba a los municipios menores de 5.000 habitantes a realizar el tratamiento de los residuos y establecía el deber a la Diputación de prestar asistencia para la prestación de los servicios públicos mínimos. Por lo que era ella la que se encargaba del tratamiento. 29

En el año 2009 la MS pasó a formar parte del Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra y cerró el vertedero que poseía en la planta de Arbizu. 30

La modificación de la LBRL de 31/dic/2013 establece que la Diputación realizará la labor de coordinación del tratamiento, pero su aplicación está a la espera de una ley sobre reorganización de la administración local propia.


76

de los servicios que, siendo de competencia municipal, los ayuntamientos

miembros le deleguen en cuanto a su gestión y esta los

acepte”(Mancomunidad de Sakana, 2002). Y posteriormente concreta que la

asamblea tiene la atribución de aprobar la forma de gestión de cada uno de los

servicios delegados.

Por lo tanto, la MS ostenta la competencia del ejercicio de recogida en

forma de delegación y su acuerdo sobre la forma de gestión tiene la

legitimidad atribuida por los ediles integrantes en la asamblea.

Ejercer la competencia por delegación municipal, crea un vínculo especial entre

las decisiones de la MS-Asamblea y los ayuntamientos. Es decir, que

formalmente, la MS estaría facultada para implantar sistemas de gestión

aprobados por la Asamblea, incluso en aquellos municipios donde su

Ayuntamiento es contrario a ello. En los estatutos no se establecen previsiones

para estos casos y la MS ha permitido en algunas materias, mantener

modalidades de prestación diferentes para cada municipio en función de sus

características31. Sobre la recogida de residuos, sin embargo, no estaba

previsto mantener modelos diferentes y menos no aplicar ninguna mejora para

la recogida selectiva.

Para evitarlo, la MS, estableció la regla de negociar con cada Ayuntamiento el

modelo a instaurar en la localidad, lograr un acuerdo y posteriormente abrir el

debate con los vecinos en torno a cuestiones técnicas. Sin embargo, esta regla

se rompió debido a dos cuestiones: que Altsasu se negó a la implantación y no

entro ni a negociaciones y que en Irurtzun no lograron un acuerdo suficiente.

Por lo tanto, la falta de implementación en los municipios de Irurtzun y Altsasu

–que siguen con el modelo anteriores una alteración de las reglas

institucionales.

Al ser la MS un ente local, tan cercano a los Ayuntamientos y a la ciudadanía,

muchos de sus actos o acuerdos se elaboran de forma participativa,

consensuada e informal. Es una vez alcanzado el acuerdo sobre la forma de

gestión o el objeto de trabajo y en base a los efectos que este tenga, que se

31

Esto es lo que ocurre por ejemplo con el abastecimiento de agua, que siendo competencia de la MS, existen municipios que la gestionan en alta y baja o solo e baja. (Entrevista a Gerente, 2014)


77

procede a la realización de un texto normativo. Por eso mismo, a pesar de

haber trabajado durante todo el proceso de diseño sobre un borrador de

Ordenanza de Residuos, este no se aprobó hasta el acuerdo y entrada en vigor

del nuevo sistema.

• MS, Ayuntamientos y vecinos.

La eficacia del sistema de recogida de residuos PAP, está directamente

relacionado con el grado de concienciación y cambio de hábitos que estén

dispuestos a asumir los vecinos de los municipios implicados. Por eso mismo

se dio especial importancia al proceso de información y participación. En este

sentido, la colaboración de los ayuntamientos ha sido clave, ya que son el ente

más cercano a los ciudadanos. En muchos de estos pueblos existe la

costumbre de participar en batzarras32 o auzolanes33 para tratar problemáticas

concretas del pueblo o realizar obras comunitarias. La implicación de los

vecinos en estas convocatorias y las decisiones tomadas en ellas, se pueden

equiparar a normas informales de carácter tradicional.

• Comportamiento estratégico de la MS.

La MS, promotora de la política, integró prioritariamente a los ayuntamientos en

el Acuerdo Político Administrativo. Estableció relaciones bilaterales con los

ayuntamientos para negociar el modelo de recogida y compostaje a aplicar en

cada pueblo, e incluso la fórmula de participación más apropiada. De esta

forma, lograba el respaldo municipal y evitaba que los ayuntamientos

apostasen por las consultas ciudadanas.

Sin embargo, debido a la necesidad de influir sobre el comportamiento

individual de los vecinos, la implementación contaba con un proceso

participativo lo más abierto posible en el que mancomunidad y ayuntamiento

fuesen los convocantes y mantuviesen una postura aunada. En él se daba la

oportunidad de debatir tanto el propio contenido de la propuesta como las

cuestiones técnicas para su implementación. 32

Asambleas vecinales abiertas a todos los miembros de pueblo. 33

Trabajo comunitario para la mejora de las infraestructuras de los bienes comunales municipales, como caminos, plazas, limpieza de árboles…


78

Con este comportamiento estratégico, ha alejado el debate de cuestiones

políticas y partidistas, para centrarlo en la concienciación

medioambiental, la forma de cumplir la legalidad y los aspectos técnicos

de cada modelo.

7.3. CICLO DE LA POLÍTICA.

El intervalo temporal que vamos a considerar para estudiar el ciclo de la

política, es el comprendido entre el año 2011 y el 2014. En ese periodo de

tiempo es donde “el sistema de recogida de residuos de Sakana” recorre el

trayecto desde el plano normativo, hasta llegar a la vida cotidiana de los

vecinos y vecinas de la comarca.

A continuación se especifican los intervalos de cada etapa y los productos

resultantes en ellas.

1ª etapa: inclusión en la agenda (2011).

Consideramos que el elemento clave para incluir la modificación del sistema de

recogida de RSU en la agenda municipal, es la legislación desarrollada a

niveles supramunicipales, y la exigencia de desarrollarla mediante planes

locales. En este sentido, la inclusión en el programa electoral de Bildu para

las elecciones municipales del 2011 de la “recogida PAP”, es el producto donde

se especifica la definición del problema y su posible solución.

2ª etapa: decisión – programación (2012).

La posición de mayoría política de Bildu en la Asamblea de la MS, le da la

oportunidad de comenzar a establecer el marco sobre el que desarrollar el

cambio de política. Así, mediante la aprobación del Plan Estratégico 2012-

2015 y la del Plan de Viabilidad de gestión de residuos PAP, la Asamblea

acuerda el Programa de Actuación Político- Administrativo.

Debido al apoyo político y popular necesario para el éxito del sistema, el

consenso entre la mayor parte de municipios y de fuerzas políticas, va a ser el

recurso más codiciado por la MS. Se considera que las actividades de

información, participación y negociación encaminadas a acordar la modalidad


79

de recogida de residuos en cada municipio, son parte de la implementación y

plan de acción. Por ello, los Acuerdos de Actuación Político- Administrativos se

han sucedido durante el desarrollo del plan de implementación

3ª etapa: implementación (diciembre 2014- julio 2013).

En este caso, no consta un documento formal y exclusivo que contenga el plan

de acción. Pero sí un cronograma de noviembre del 2012 a junio del 2013 que

contiene el despliegue de todas las acciones a realizar y los modelos de

seguimiento de ejecución de algunas de ellas. Ese conjunto de documentos

son los considerados Planes de Acción.

Los actos de implementación u outputs, son las actividades y decisiones

administrativas de actuación. En este caso, las acciones encaminadas a la

recogida PAP y mixta, así como a las referidas al compostaje comunitario y

doméstico.

4º Evaluación:

Como enunciados evaluativos, contamos con los resultados de la recogida

hasta diciembre de 2013, las declaraciones realizadas por la MS a modo de

valoración de sus primeros seis meses y con los planes de redimensionamiento

del sistema.

Estos son los productos de las cuatro etapas de la política pública estudiada.

Vamos a considerar cada uno de ellos, parte de un ciclo continuo, pero que a

su vez son el resultado de reglas institucionales y sustantivas propias de su

etapa. Por lo tanto, el análisis va a ser diacrónico y en cada una de las etapas

se explicará cada producto –variable dependiente- en base a las variables

independientes que hayan influido sobre ella. Considerando que muchos de los

factores independientes se han mantenido constantes, en cada etapa se

explicará solamente aquellos que hayan sufrido alteraciones o hayan sido

condicionantes.


80

Tabla 9: Ciclo y productos de la política

PRODUCTOS CASO REGLAS

INSTITUCIONALES SUSTANTIVAS

1ª etapa; INCLUSIÓN EN LA AGENDA

DEFINICIÓN DE PROBLEMA

PIGRN marcadas por la

normativa superior disminuir residuos no reciclados programa electoral de

Bildu

2ª etapa; DEFINICIÓN Y PROGRAMACIÓN

PROGRAMA POLITICO ADVO

Plan Estrategico 2012-20125 estatuto de la MS y su

régimen de competencias

mejora sustancial de los resultados del reciclaje: recogida selectiva min 90% e impropios

maxi 10% Plan de viabilidad de recogida de residuos

ACUERDO POLITICO-ADVO

acuerdos bilaterales con los Aytos

moratoria para Altsasu e Irutzun

sist mixto y ampliación del límite de habitantes a 400

3ª etapa; IMPLEMENTACIÓN

PLAN DE ACCIÓN cronograma y proceso

participativo

posibilidad de mantenimiento de modelo antiguo

ACTOS DE IMPLEMENTACIÓN

Aplicación de recogida PAP y compostaje

ajustes de recorridos y criterios de recogida

ordenanza reguladora de la gestión de residuos de

MS

establecimiento de sanciones por incumplimiento

4ª etapa; EVALUACIÓN

IMPACTOS resultados de recogida

selectiva

Fuente: elaboración propia

7.4. INCLUSIÓN EN LA AGENDA GUBERNAMENTAL.

La UE determinó la necesidad de romper la relación entre crecimiento

económico y aumento de desechos y para ello estableció como objetivo,

“disminuir el impacto en el medio ambiente de la generación y gestión de

residuos, reforzando así el valor económico de los residuos”. Toda su

legislación de desarrollo a distintos niveles gubernamentales y la apuesta por

un modelo de crecimiento económico más sostenible y respetuoso con el


81

medio ambiente, es de lo que parte Bildu para incluir en sus programas

municipales el sistema de recogida PAP.

Sus programas municipales van a ser el producto 1 del ciclo de esta

política pública. Es en ellos donde se define el problema de la recogida de

residuos como un “problema público” y se propone una solución. Por lo

tanto, el proceso fundamental de agenda setting de esta política es el de

“oferta política” o “competencia electoral”.

Una vez renovada la MS, esta comienza a difundir información en torno a los

niveles de reciclado y recogida selectiva de la comarca (que no lograban

superar el 25% del total) para concienciar de la necesidad de realizar un

cambio. Inicialmente, esta labor de concienciación se realizó más a nivel

interno –en la Asamblea y áreas de trabajo-, logrando que la gestión de

residuos y el sistema de recogida PAP se recogieran entre los objetivos del

Plan Estratégico. En él, se establece el objetivo de lograr una “mejora

sustancial de los resultados del reciclaje de los residuos”, para lo que se

plantea como instrumento el PAP. A partir del 2012 es cuando comienzan a

constar documentos públicos en los que la MS mediatiza esta cuestión y abre

el debate a la ciudadanía.

Por lo tanto, entre los habitantes de la comarca, no existía una preocupación o

demanda social en torno al nivel de reciclaje o recogida selectiva de sus

residuos, ni sobre el sistema vigente hasta entonces. Sí que existía sin

embargo, una preocupación y movilización social en contra de la incineración

de residuos en la cementera de Olazti desde el año 2010. La contrariedad

ciudadana a la incineradora, expandió la conciencia social en torno a la

contaminación medioambiental y salud humana. Por lo tanto, esta lucha no se

vinculó directamente con el sistema de recogida de residuos, pero sí que

contribuyó a abrir el debate en torno a la gestión integral de los residuos y a la

necesidad de regeneración económica de la zona –por reivindicar empleos y

empresas respetuosas con el medioambiente y las personas.

• Ventana de Oportunidad:

Así, en 2011 se abrió una ventana de oportunidad apropiada para realizar el

cambio del sistema de gestión de residuos (Zahariadis, 1999), conformada por:


82

- La inclusión en la agenda gubernamental de metas de reciclado y

recogida selectiva cuantitativas a alcanzar (problema).

- La presencia en la agenda social –con más o menos intensidad- de la

oposición a la incineración de residuos en la comarca de la zona

(politics).

- El apoyo político mayoritario de Bildu en la MS, para poder promover las

políticas que pretenda (policy).

En vista de que estas corrientes son bastante estables y apenas existe

incertidumbre que pueda modificarlas en un breve plazo de tiempo, la MS va a

contar con un periodo potencialmente largo para desarrollar su política. Este

recurso temporal va a ser muy importante para poder negociar con los otros

actores los plazos de implementación de la política.

• Dimensiones.

Las características o dimensiones del problema, están relacionadas por la

propia confluencia de las tres corrientes mencionadas en la ventana de

oportunidad.

- Las consecuencias del incumplimiento de los niveles de reciclaje

establecidos por la ley por ejemplo, no se perciben directamente por la

ciudadanía y por lo tanto, puede parecer un problema de baja

intensidad. Sin embargo, la incineración de residuos en una empresa

de la zona –aunque no sean los residuos generados por ellos mismos-,

provoca que los vecinos visualicen mejor las consecuencias del

problema y sí lo intensifiquen.

- El perímetro del problema, es el delimitado por el propio ámbito

territorial de los municipios miembro de la MS y el grupo objetivo, sus

habitantes y empresas situadas en ellos.

- Se puede considerar un problema relativamente novedoso, en tanto

que la regulación de metas de reciclaje es una política desarrollada en

los últimos años.

- La urgencia del problema también es relativa, ya que los plazos para el

cumplimiento de la ley son amplios. Sin embargo, la presión de la


83

incineración de residuos en la comarca, obliga a tomar medidas para

reducir todo lo posible la fracción de rechazos.

• Hipótesis causal (figura 3).

El sistema de recogida anterior, no cumplía el límite de residuos destinados al

vertedero que establece el RD 1481/2001 y el objetivo principal del nuevo

sistema va a ser reducir el rechazo vertido. Además de ello, el objetivo de la

MS es lograr una “mejora sustancial de los resultados del reciclaje de

residuos”. Ante ambos objetivos (objetivos), ningún actor se va a posicionar en

contra. Sin embargo, en los instrumentos que la MS propone para lograrlo –

implantación del PAP, reorganización de tarifas, construcción de planta de

tratamiento- sí que va a haber oposición de algunos actores.

La MS tradujo el objetivo de “mejora sustancial en los resultados del reciclaje”

en los objetivos intermedios de alcanzar un 80% de recogida selectiva y una

reducción de los impropios hasta el 20% (hipótesis causal 1). Argumenta que el

PAP es el sistema más eficaz para la identificación domiciliaria de los residuos

y que de esta manera se logra que los habitantes se responsabilicen sobre la

forma en que se deshacen de sus residuos. Además de ello, la MS se apoya en

el informe de Garbitania para afirmar que, el PAP consigue una “minimización

automática de residuos”; afecta a la totalidad de residuos recogidos de manera

selectiva, por lo que la cantidad y calidad de los residuos reciclables aumenta;

y disminuye la fracción rechazo. En atención a las características geográficas

de la comarca, la MS elabora su propio sistema de recogida sobre la hipótesis

de que fomentar el compostaje –individual o vecinal- de forma que la

mancomunidad no tenga que recoger los biorresiduos con tanta periodicidad o

en los lugares más alejados, le permitiría un ahorro sustancial tanto en la

recogida como en el tratamiento (hipótesis causal 2).


84

Esta hipótesis causal está basada principalmente en una dimensión empírico –

cognitiva, en tanto que estudios de caso demuestran que el PAP es la técnica

más eficaz para aumentar la recogida selectiva y reciclado. Sin embargo, está

basada también en valores morales o normativos relativos a responsabilizar a

cada una de las personas que viertan residuos, sobre las condiciones en las

que lo hacen. Este segundo aspecto moral va a ser el más discutido por la

oposición, que defiende modelos como el quinto contenedor, pero sin refutar

los resultados materiales del PAP. Por ello, la dinámica de la agenda pública va

a girar en torno al sistema para renovar la recogida y el grado de conformidad

de los vecinos en torno a él, pero no va a presionar sobre la definición del

problema.

Objetivo:

Mejora sustancial de los resultados de reciclaje y cumplimiento de

los límites de la ley de vertidos

Hipótesis causal 1:

El aumento de la materia recogida de forma selectiva, disminuye los impropios y aumenta

la cantidad y calidad del reciclaje potencial

Hipótesis causal 2:

Disminución del coste de recogida reduciendo el trayecto y fomentando el tratamiento en

el origen

Elementos operativos:

INSTRUMENTOS

Recogida selectiva; PAP

+ MIXTO

COMPOST

AJE

TRATAMIE

NTO

ORGÁNICO

NEGOCIACIÓN

TARIFAS

Consorcio RU Nav


Figura 3: Hipótesis causal.


85

7.5. DECISIÓN Y PROGRAMACIÓN: PPA.

El mismo año en el que se renovó la Asamblea de la MS, la mancomunidad

procedió a desarrollar elementos de planificación estratégica como el

establecimiento de la misión, visión y valores. Así durante el año 2011 elaboró

el Plan Estratégico de la MS que fue aprobado por la asamblea el 26 de junio

de 2012(Mancomunidad de Sakana, c 2012). Paralelamente la MS acordó en

una asamblea celebrada el 25 de septiembre de 2011, “poner en marcha el

sistema puerta a puerta mediante un plan de viabilidad”(Ayuntamiento de

Altsasu, 2012). Este plan fue encargado a la empresa municipal Garbitania y

elaboró para principios del 2012 el “Plan de Viabilidad para la implementación

de la recogida puerta a puerta en Sakana”(GARBITANIA, 2012).

Estos dos acuerdos, constituyen el Programa de Actuación Político-

Administrativo, PPA y cuentan con los requisitos legales requeridos para tener

carácter de jurídico y ser ordenanzas válidas.

El PPA que conforman entre ambos es carácter sustantivo. Esto se refleja

en sus elementos constitutivos cuyo mayor contenido se refiere a

medidas de carácter sustancial –objetivos, indicadores, elementos

operacionales- y apenas unos pocos a los de carácter institucional –APA

o elementos procedimentales.

a) Objetivos y elementos operativos:

El objetivo principal de la MS recogido en su Plan Estratégico es “mejorar

sustancialmente los resultados del reciclaje”(Mancomunidad de Sakana, c

2012). Este objetivo se recogió previamente en un acuerdo de septiembre del

2011 –en donde ya se apostaba por el puerta a puerta- y en los objetivos

cuantitativos del PV, donde se afirmaba poder alcanzar el 80% de materia

recogida selectivamente y con máximo el 20% de impropios34. Así, la

concreción del objetivo general se tradujo en los indicadores o datos relativos al

volumen de recogida selectiva y su calidad.

34

La instauración del sistema puerta a puerta era parte del programa del nuevo presidente de la MS, que tomó su cargo en septiembre. En esa misma fecha la asamblea aprobó la instauración del PAP. Paralelamente pero de forma coordinada, se dio el debate de elaboración del Plan Estratégico también en el seno de la asamblea, y es por eso es que finalmente, los objetivos de ambos tienen plena coherencia.


86

Y esto debido a que su hipótesis causal defiende que un mayor volumen

de recogida de residuos de forma selectiva, provoca mayor pureza de los

mismos y aumenta su potencial de reciclado, mejorando así su resultado.

Por lo tanto, los elementos evaluativos para valorar el cumplimiento del

objetivo van a ser los indicadores de.

• porcentaje de residuos recogidos selectivamente, respecto del total de

residuos recogidos en cada periodo –contabilizado por meses- y

• el nivel de impropios en cada una de las fracciones recogidas35.

b) Elementos operativos.

Los elementos operativos son aquellos instrumentos o medidas de intervención

encaminadas a lograr los objetivos establecidos. Son las que mejor

caracterizan una política pública y concretan la hipótesis causal. Es decir, la

forma en que las medidas destinadas a los grupos objetivo, van a contribuir a la

consecución de las metas.

Los elementos operativos son por tanto, aquellos instrumentos encaminados a

lograr una recogida selectiva (objetivo intermedio), que ayude a lograr un

aumento de los resultados del reciclaje (objetivo principal). En este caso, el

Plan Estratégico contemplaba 4 medidas(Mancomunidad de Sakana, c 2012):

- “implantación del sistema de recogida de residuos puerta a puerta.

- Extensión del autocompostaje o compostaje doméstico al máximo de

domicilios de la Comarca.

- Construcción de una planta de compostaje para el tratamiento de la


- Establecimiento de una reorganización de las tarifas, con una importante

bonificación para quien participe en los programas de compostaje

doméstico o comunitario”.

35

La MS no tiene modo de contabilizar los impropios de sus fracciones si no es por contratación de caracterizaciones. Las empresas a las que vende los reciclables le darán una cifra aproximada de impropios, pero ella misma no los contabiliza.


87

Cada uno de estos instrumentos define una acción o grado de intervención

diferente sobre los grupos objetivo. Es decir, que pretende una modificación

de la actitud de los habitantes, mediante modalidades reguladoras,

incentivadoras y provisiones directas. Todo ello, englobado en una

campaña de comunicación con la intención persuasiva de lograr un

aumento de la responsabilidad ciudadana en la prevención y gestión de

los residuos.

El Plan de Viabilidad es el que concreta la relación causal entre cada uno de

estos instrumentos con el objetivo intermedio de aumentar el volumen y calidad

de la recogida selectiva. Además, adapta cada una de las medidas a las

características propias de Sakana. Y es que cualquier modelo que vaya a ser

implantado, va a estar condicionado por su extensión y su distribución

poblacional36. El PV afirma que ello “origina que una parte importante del coste

del servicio de recogida, se gaste en llegar a cada concejo” y por lo tanto,

defiende que para el caso de Sakana, el tratamiento de los residuos en su

mismo origen, es una buena inversión (GARBITANIA, 2012, pág. 34). En la

misma línea, el estudio especifica que es “la materia orgánica la que requiere

mayor periodicidad de recogida y que a su vez, utilizarla para hacer compost

comunitario o domestico, puede ser un método provechoso de reducir costes”.

Estas características son fundamentales para entender los instrumentos

propuestos y la hipótesis causal.

• El Puerta a Puerta.

Como ya se ha mencionado, el estudio considera que el PAP logra reducir el

total de residuos generados, aumentar la cantidad y calidad de los residuos

recogidos de forma selectiva y aumentar la responsabilidad de los ciudadanos

hacia la utilización de los recursos y su destino final. Por eso mismo, considera

que el PAP es una buena opción para lograr los objetivos establecidos. Este

instrumento se implanta mediante una vía reguladora que obliga a los

36

Sakana tiene una longitud de más de 35km y el 8,20% de su población está distribuido en 18 concejos menores de 300 habitantes.


88

habitantes de la localidad a depositar los residuos de la forma, día y horario

preestablecido, con posibilidad de sanción por incumplimiento.

• El autocompostaje y compostaje vecinal.

En base a la idea de disminuir los trayectos y periodicidad de la recogida de

residuos (hipótesis 2), se plantea la idea de eliminar la mayor cantidad posible

de materia orgánica del circuito y para ello, un fomento del compostaje. El

estudio estima un potencial de 2.828 familias (contando con las 315 familias

que ya lo hacían) que tienen jardín en sus domicilio y podrían realizar

termocompostaje doméstico. Con ello, el porcentaje de residuos derivado al

vertedero de Culebrete se reduciría en un 18,14%, alrededor de 1.231.384kg al

año(GARBITANIA, 2012). Por otra parte, considera oportuna la construcción

de compostadoras comunitarias ubicadas en los municipios y concejos

menores de 300 habitantes, para evitar la recogida de la fracción orgánica en

ellos. Así aumentaría el potencial de reduciría hasta un 20,37% la cantidad de

fracción resto recogida. Todo ello contribuiría a un ahorro estimado de

111.255,28€ anuales para la planta de tratamiento de Culebrete.

Tabla 10: estimación de compostaje doméstico y comunitario

COMPOSTAJE nº familias cantidad de

orgánico compostado

proporción de compostado respecto a la

fracción resto de 2011

estimación del coste de tratamiento

REAL 2011 234 50.945 kg 0,75% 80,45 €/tn37 4.098.51 €

potencial autocompostaje 2.828 1.231.384 kg 18,14% 80,45 €/tn 99.064,84 €

potencial compostaje comunitario 3176 1.382.912 kg 20,37% 80,45 €/tn 111.255,28 €

Fuente: Garbitania, (GARBITANIA, 2012).

37

Garbitania ha hecho el cálculo del coste por tonelada para los habitantes en base a la cantidad total de toneladas enviadas al vertedero de Culebrete y la tasa pagada: tasa pagada / toneladas enviadas 2011 = 542.053,56€ / 6.737,52tn = 80,45 €/tn.


89

Esta medida ha sido implantada de forma reguladora para todos aquellos

habitantes de los municipios y concejos que han accedido al modelo mixto, ya

que a ellos no se les ha dado la opción de entregar a la MS su fracción

orgánica. Sin embargo, se ha respaldado el compostaje, tanto para los

obligados, como para los voluntarios mediante vías persuasivas, incentivos

fiscales como bonificaciones o por la provisión directa del material para hacer el

compostaje individual o comunitario.

• Modelo de recogida Mixto.

La idea de disminuir los trayectos de recogida, derivado de las especiales

características de la zona, hizo proponer en el propio PV, una modalidad de

recogida adaptada (hipótesis 2). Se trata del modelo denominado mixto y que

consiste en la construcción de unas “casetas de aportación” ubicadas en las

localidades de población inferior a 300 habitantes y con tarjetas de acceso

restringido. De esta forma, el modelo combina el acceso identificativo al

depósito –aunque no pueda comprobar la pureza de los residuos que vierte

cada uno en los contenedores- con la facilidad de no tener un calendario y

horario preestablecido para tirar la basura38.

• Establecimiento de una planta de tratamiento.

Inicialmente, el Plan de Viabilidad realiza una estimación aproximada del coste

del tratamiento de la fracción orgánica y la fracción rechazo, mediante de la

construcción de una planta propia. Sin embargo, no estudia el proyecto de

forma detallada y no constan más documentos relativos a ello.

En la práctica, la MS sí que ha procedido a realizar labores de tratamiento en

sus propias instalaciones, pero solo las referidas al tratamiento secundario de

los biorresiduos recogidos de las compostadoras comunitarias39. La fracción

orgánica recogida con el modelo PAP, es enviada a una empresa de

38

El problema de estas localidades es que al ser más pequeñas y en muchos casos más diseminadas, recoger los cubos mediante postes y en horarios determinados, era bastante ineficiente para los vecinos y para la propia MS. 39

Una vez compostadas durante un tiempo en los compostadores comunitarios, la MS lo recoge y hace pilas con ellos para que se termine de hacer el compost.


90

Medigorria40 para su tratamiento. El transporte supone un coste de unos 200€

por envío y es la MS la que los asume.

• Reorganización de tarifas.

La reorganización a la que se refiere el PE, hace referencia al establecimiento

de bonificaciones para aquellas familias que realicen autocompostaje o

compostaje comunitario. Es decir, una reorganización interna de la tasa que

pagan los propios contribuyentes de la MS. Sin embargo, el PV subraya la

importancia de renegociar la tasa que los vecinos pagan al Consorcio de

Residuos de Navarra, ya que el volumen de residuos derivado a él va a ser

mucho menor. Esta es una cuestión de gran relevancia porque condiciona el

propio éxito y eficiencia del nuevo sistema. Así lo hace constar el

estudio(GARBITANIA, 2012, pág. 29):

“Para que el ahorro económico de la mancomunidad sea real, es

imprescindible acordar con el Consorcio de Residuo de Navarra, una

nueva forma de pago por el tratamiento de la fracción rechazo, ya que

de lo contrario, los beneficios de la recogida PAP no van a tener impacto

en la población”.

Estos 5 instrumentos o medidas, son los que se proponían para la consecución

de los objetivos de la política pública. Las metas a alcanzar por cada uno de

dichos instrumentos sin embargo, no está tan clara. El número de municipios y

habitantes a los que se les iba a aplicar el PAP y el modelo mixto, era una

propuesta a negociar dentro de un rango –los pueblos de población cercana a

los 300 habitantes-. En lo referente al nivel de compostaje doméstico y

comunitario a alcanzar, se estableció el “mínimo” relativo a las familias con

jardín y las que viven en pueblos menores de 300 habitantes. Sin embargo, no

se establecieron objetivos de compostaje comunitario para los habitantes del

resto de municipios. Por lo tanto, estas medidas sobre modalidades de

recogida y el fomento del compostaje, son los instrumentos que más inversión

y control han tenido.

40

Pueblo situado en la zona media de Navarra, a 65km de la planta de Sakana.


91

c) Elementos institucionales: APA y elementos procedimentales.

El PPA establece como actores participantes de la política pública a los

ayuntamientos, vecinos de la comarca y de forma colateral, el Consorcio de

Residuos de Navarra. Ello se refleja en la campaña de comunicación,

participación y asesoría programada antes del inicio del nuevo sistema. La

primacía del recurso “consenso político” o amplio acuerdo que garantiza la

eficacia del nuevo sistema, hace que la política requiera de la implicación de

los ayuntamientos y poder llegar así de la forma más cercana a toda la

ciudadanía.

La interacción o procedimiento llevado a cabo para lograr dicho consenso, han

sido de tres tipos diferentes. Por una parte la más fundamental, las relaciones

bilaterales entre la MS y cada uno de los Ayuntamientos, donde se han

acordado proceso de participación y modalidad a aplicar. Por otra parte, la

relación de la MS, los Ayuntamientos y los habitantes, ya que la

mancomunidad, al intentar establecer vías de comunicación directa con los

ciudadanos, siempre ha requerido la presencia del Ayuntamiento

correspondiente. Y por último, la de cada Ayuntamiento con sus propios

ciudadanos.

d) La coherencia del PPA.

Visto el contenido del PPA y el marco normativo en el que se ha de desarrollar,

se considera que es un programa con bastante coherencia interna y externa.

Toma de base las metas y competencias establecidas por normas superiores,

afina los objetivos a cumplir estableciendo una hipótesis causal lógica y articula

los instrumentos para lograrlos. La cuestión de las imprecisiones en torno a los

objetivos o indicadores para medir el resultado de cada uno de los instrumentos

–como la planta de tratamiento, la tarifa a negociar-, o la falta de planificación

para ponerlos en marcha, no presentan de momento una incoherencia sino una

falta de concreción.

El Plan de Viabilidad parte del PPA, fue la base para iniciar a desarrollar el Plan

de Acción. En él se especificaba ya la necesidad de realizar una campaña de

información y concienciación. A partir de este momento fue por lo tanto, cuando

la MS comenzó a desarrollar su Plan de Acción, iniciando las relaciones con los


92

ciudadanos y Ayuntamientos, para acordar la modalidad de recogida concreta a

aplicar en cada municipio y los pasos necesarios para garantizar su éxito. De

esta manera los Acuerdos Político Administrativos se dieron una vez iniciado el

PA. Sin embargo, a efectos explicativos, los consideraremos de manera

separada y previa.

7.6. ACUERDO POLÍTICO ADMINISTRATIVO; APA.

El éxito de esta política pública radica en el grado de cumplimiento que van a

realizar cada uno de los habitantes de la comarca. Es decir, que a pesar de que

la MS tenga medidas coercitivas para hacer obligatorio su cumplimiento, esto

no lo podría garantizar plenamente y supondría un coste político muy alto. La

legitimidad de la MS se podría ver mermada y si las tiranteces entre los

municipios creciesen, incluso darse una ruptura de la misma. Por ello, la MS va

a priorizar la implantación de la política con el mayor consenso posible, y para

ello será fundamental las negociaciones con cada uno de los ayuntamientos

más reticentes al cambio de sistema de recogida. En este sentido, la MS

contará para negociar con la “oferta” modalidades de recogida y sus aspectos

técnicos, con el tiempo para la implementación y con la campaña informativa y

participativa realizada mientras tanto.

En vista de que la mayoría de los Ayuntamientos de la zona estaban conformes

con el PPA, su acuerdo político administrativo se dio mediante la concreción de

los aspectos técnicos del modelo, sin necesidad de establecer negociaciones o

acuerdos más sustanciales. Por eso mismo no los trataremos de forma

específica.

• Dimensiones de análisis.

La red de actores que forman el Acuerdo Político Administrativo, va a estar

formada por la MS y por los Ayuntamientos que la conforman. Se trata de un

conjunto de 16 actores públicos, en donde la MS tiene carácter de superior

jerárquico en las competencias delegadas y va a ser el actor clave en términos

de centralidad. Por eso mismo va a ser ella la encargada de cohesionar todo

el sistema y establecer relaciones bilaterales con cada uno de los


93

Ayuntamientos. En principio, la relación entre estos actores va a ser de carácter

vertical –donde lo aprobado por la Asamblea de MS, tiene carácter obligatorio

para los municipios- siendo la MS la encargada de desarrollar toda la política

pública. Sin embargo, debido a la necesidad de cooperación de los

Ayuntamientos, va a establecer relaciones bilaterales horizontales donde cada

uno de los ayuntamientos negocien con ella y puedan elegir su propio modelo

de recogida.

Por lo tanto el grado de coordinación resultante, va a depender más de la

disposición a la negociación y contenido de los acuerdos logrados entre

la MS y cada Ayuntamiento, que de la dirección horizontal o vertical de las

relaciones.

A pesar de que en Sakana intentó evitar continuamente la politización de la

política, esta se vio influenciada por la agenda mediática guipuzcoana y la

ruptura de NaBai41. Como veremos a continuación, la falta de definición clara

de esta coalición en torno a la recogida de residuos y la pérdida de algunos de

sus concejales, hizo que la postura en cada uno de los municipios fuese

diferente.

El sistema de recogida de residuos puerta a puerta, es un sistema que facilita

considerablemente la reutilización y tratamiento de los mismos. Por lo tanto,

sería lógico pensar que las normas en torno al proceso posterior a la recogida

también fuesen coherentes u homogéneas con este sistema. Además, el

sistema trata de aplicar el principio de pago por generación, que también

debería ser considerado en la fase de tratamiento. Sin embargo, esta

competencia no está a cargo de la MS sino del Consorcio de Residuos y

Gobierno de Navarra, y es por ello, que los resultados de la política se

difuminan.

El pago de la misma tasa por todas las familias de Navarra hace que no

exista homogeneidad entre las normas de este ámbito y el hecho de que

el Gobierno de Navarra haya otorgado una licencia de incineración de

41

Al mismo tiempo que en Sakana se intentaba implantar el PAP, en algunos pueblos de Guipúzcoa se crearon plataformas vecinales en contra de esta política que realizaron entre otras cosas referéndums y colocaron bolsas de basura negras en sus balcones.


94

residuos a la cementera de Olazti, es un acontecimiento claramente

contrario a la filosofía de la política que la MS está aplicando.

Con todo ello, a continuación se presentan cada uno de los acuerdos político-

administrativos en los que Ayuntamientos y MS pactan la forma de

implementación de la política, todos ellos, con la intención de lograr el

consenso político que aumente las garantías de éxito de la política y no merme

la legitimidad de la MS. Se añaden además los acuerdos municipales por los

que Ayuntamientos se excluyen de cumplirla.

• Acuerdo Municipal entre ediles de Bildu y NaBai en Etxarri.

En Etxarri Bildu tiene una mayoría de 7 ediles frente a un total de 11, por lo que

no hubiera sido necesitado negociar el tipo de modelo a implantar. Sin embargo

el Ayuntamiento consideró importante abrir el debate del modelo para lograr un

acuerdo lo más amplio posible. Así, entre Bildu y NaBai establecieron en

diciembre del 2012, un acuerdo que contenía los siguientes

puntos(Ayuntamiento de Etxarri, 2012):

- Crear una comisión de seguimiento.

- Que dicha formación reciba y difunda información sobre las opciones de

recogida, utilizando instrumentos de participación actuales o nuevos.

- Establecer un sistema de recogida mixto42 en el que se recojan puerta a

puerta los biorresiduos, papel, envases y rechazo. Además se dará la

opción de realizar el autocompostaje y el compostaje vecinal, y el

Ayuntamiento impulsará especialmente el último.

- La realización de una consulta para conocer la opinión de los

ciudadanos acerca del nuevo sistema una vez puesto en marcha el

mismo.

Este acuerdo fue transcendental para poder visualizar la posibilidad de

consenso entre, por lo menos, Bildu y NaBai, y poder fomentar la

42

Posteriormente este es el modelo al que se le ha denominado PAP y Mixto al de las casetas de aportación.


95

confianza y diálogo en el resto de municipios. El acordar la consulta

ciudadana en forma de valoración, también ayudó a cerrar ese debate.

Este mismo acuerdo es el que se aplica al resto de municipios favorables a la

implantación del nuevo sistema.

• Acuerdo Municipal del Pleno de Altsasu para no aplicar el PAP.

Sin embargo, este modelo de Etxarri, no logró extenderse a todos los

municipios. En Altsasu, donde Bildu gobierna pero con igual número de

concejales a NaBai, esta aunó a toda la oposición para impedir el cambio de

sistema. En una moción aprobada el día 31 octubre de 2011, el Pleno del

Ayuntamiento acordó; requerir a la MS una moratoria de sistema de recogida

de residuos PAP por el periodo de 6 meses; constituir una comisión para

informar a la ciudadanía y convocar una consulta popular para conocer la

conformidad respecto al sistema; y a acatar el resultado de la

consulta(Ayuntamiento de Altsasu, 2012). Con este acuerdo el Ayuntamiento

de Altsasu se desvinculó del cambio de sistema de recogida, conforme al plan

de acción general que se estaba llevando a cabo en toda Sakana. Es decir,

optó por retrasar su implantación y someterla a consulta popular.

De esta forma, se produjeron dos cambios institucionales importantes. El

primero de ellos, que este acuerdo y su respeto por la MS abrió la opción

de que algunos municipios quedasen fuera de la renovación del sistema

(por lo menos en un plazo determinado). El segundo, la necesidad de una

negociación y acuerdo interno a nivel municipal, en lugar de relaciones

con la MS.

• Acuerdo MS y Ayuntamiento de Ziordia sobre el modelo.

Ziordia cuenta con 375 habitantes y excede el límite de 300 marcado por el PV

como mínimo para establecer el modelo mixto, en lugar del PAP. Sin embargo,

este pequeño sobrepaso del número de habitantes y la preferencia del

Ayuntamiento por el modelo mixto, hizo que la MS accediera en la negociación


96

a implantar casetas de aportación. De esta forma, este Ayuntamiento

gobernado por NaBai, no se opuso demasiado al cambio de sistema. De

cualquier manera, este ayuntamiento logró cambiar el límite de habitantes para

aplicar el modelo mixto o por lo menos un margen de decisión a cada

municipio.

• Acuerdo MS e Irurtzun y acuerdo del Pleno de Irurtzun.

El recorrido del Ayuntamiento de Irurtzun es el que más influenciado ha estado

por la movilización social y por la falta de establecimiento de objetivos claros

del Alcalde, cuya posición ha sido cambiante durante todo el proceso. Como ya

se ha apuntado, este grupo municipal no mantiene relación estructurada con

NaBai y el Alcalde tiene una forma de actuación muy independiente. Si bien en

un principio iba a acceder a implantar el PAP, la presión ciudadana ha ido

condicionando las decisiones del ayuntamiento, como se ve en los diferentes

acuerdos alcanzados por este.

El alcalde, no defendió públicamente el PAP como única alternativa, debido a la

oposición que había generado en otros municipios. Sin embargo, sí que

manifestó que “nuestra apuesta tiene que ser por la alternativa menos

perjudicial para la salud de los vecin@s de Sakana” y denunció la “hipocresía

sobre el debate” ya que se estaba aprovechando la desinformación de la gente.

En concordancia con esta postura, Irurtzun Bai, aprobó el 4 de diciembre una

moción en la que se impulsaba el PAP mediante un proceso de información y

participación, “y si se dan situaciones encontradas, con la información en la

mano y contrastando con las otras propuestas, no sería descartable un

referéndum en Sakana”(Ayuntamiento de Irurtzun, a 2012). En definitiva lo que

defendía era que la población “tiene que estar totalmente convencida y segura

de lo que hace” y quería garantías en forma de estudios de tratamiento y de

éxito del sistema en otros municipios.

Durante principios del año 2013 se creó la Plataforma de Vecinos en contra del

PAP y a favor del 5º contenedor. Esta plataforma realizó una recogida de

firmas en la que solicitaban una consulta en el municipio sobre el sistema de


97

recogida puerta a puerta. Las firmas admitidas fueron 614 (de un municipio de

2.300 habitantes), número que supera el mínimo exigido por el acuerdo político

del Ayuntamiento de Irurtzun, para que se realice una consulta(Ayuntamiento

de Altsasu, 2012). Por lo tanto, la Plataforma de vecinos, logró activar de tal

manera sus recursos organizacionales, que consiguieron obligar políticamente

al Ayuntamiento a realizar una consulta, o romper una regla institucional propia.

A raíz de estas tensiones que se fueron generando en el pueblo, la MS y el

Ayuntamiento adoptaron un nuevo acuerdo bilateral en el que ambos

manifestaban su compromiso por alcanzar el objetivo del 70-80% de recogida

selectiva pero que al mismo tiempo, establecía una moratoria para implantar el

sistema PAP. La MS se comprometió a realizar acciones de información,

fomento del compostaje y monitoreo particular de los resultados de Irurtzun. El

Ayuntamiento por su parte, “se reserva la facultad de someter a consulta

popular la implantación de ese nuevo modelo y a consensuar con la MS la

pregunta a formular” (Mancomunidad de Sakana, MS; Ayuntamiento de

Irurtzun, Ayto;, mayo 2013).

De esta manera, la MS intercambia con el Ayuntamiento los recursos de

tiempo, recursos materiales u organizativos con los que desarrollar la

campaña y el control de los resultados, a cambio de un futuro consenso

sobre la política y la negociación sobre el contenido de la pregunta a

realizar.

Sin embargo, la presión que está ejerciendo la Plataforma de Vecinos en contra

del PAP, mantiene en la agenda pública la cuestión y obligan al Alcalde a

negociar con ellos. Debido a ello, en el pleno del 25 de junio, el Pleno a

propuesta del alcalde, aprueba por una parte, la consideración de “positivo” el

acuerdo adoptado por el Ayto. y la MS, y por otra, la realización de una

consulta popular vinculante en caso de modificación del sistema de recogida de

residuos, como obligaba el acuerdo político del municipio(Ayuntamiento

Irurtzun, 2013).

Debido a esta oposición de posturas entre la Alcaldía y la Plataforma de

vecinos, la posición final del Ayuntamiento no estuvo clara hasta finales de

mayo. La MS estuvo en contacto directo y abierta a negociaciones con el


98

Ayuntamiento. Incluso realizó la inversión que había estimado en su programa

de actuación para la compra de los cubos, casetas, etc. Por lo tanto, este es

un caso en el que los recursos de organización y movilización social de la

plataforma vecinal han conseguido sobreponerse a la mayoría política del

Ayuntamiento y la Mancomunidad.

• Convenio de la MS con el Consorcio de Residuos de Navarra.

El Consorcio de Residuos de Navarra, es importante porque cuenta con los

recursos y reglas institucionales relativas a la financiación del sistema. Por una

parte, la MS logra acordar un Convenio con el Consorcio en el que este se

compromete a financiar la inversión relativa al compostaje doméstico y

comunitario. Gracias a ello, la MS ha conseguido una financiación de

192.818,88 € y reducir la fracción rechazo enviada al vertedero en

1.463.680tn(Mancomunidad de Sakana, 2014). Sin embargo, la MS no ha

conseguido negociar un pago de tasas al Consorcio ajustado al volumen de

residuos que envía. Y por ello, los habitantes de la comarca (compostadores o

no) tienen que seguir pagando una tasa anual de 44,50€43. Por lo tanto, sí que

ha habido acuerdo para la financiación, pero no para la renegociación de

las tarifas a pagar.

En definitiva, el Acuerdo Político-Administrativo de esta política, podemos

decir que se ha conformado en varios acuerdos bilaterales entre la MS y

cada uno de los ayuntamientos, destacando sobre todo, los de Irurtzun y

Altsasu en los que se acordó una moratoria y consultas ciudadanas para

poder aplicarlo.

43

Tasa de pago para las familias al Consorcio. (GARBITANIA, 2012)


99

7.7. PLANES DE ACCIÓN Y AGENDA PÚBLICA.

El Plan de Acción son el conjunto de decisiones y actividades “que permiten

establecer un nexo entre las normas generales y abstractas del PPA, y los

actos individuales y concretos de implementación” (Subirats, Knoepfel, Larrue,

& Varone, 2008).

En nuestro caso, la cuestión más destacable del Plan de Acción es que en él

mismo comprendía la comunicación, negociación y acuerdos entre la MS con

los Ayuntamientos como un eje principal de las actividades a realizar. Por ello,

en este plan interno y más o menos explícito, la campaña comunicativa,

información, participación, etc. toman un espacio diferenciado. De todos ellos,

cabría destacar las reuniones realizadas por la MS con Ayuntamientos y

ciudadanos para dar a conocer la propuesta de sistema y acordar los

elementos técnicos sobre la misma. Se realizaron un mínimo de dos asambleas

por pueblo donde se daban a conocer el nivel de reciclaje logrado hasta

entonces, la estimación del resultado con el nuevo y un espacio para el debate

y preguntas. Además de ello, en algunos pueblos se realizaron talleres sobre

cómo depositar los residuos de forma selectiva o talleres de compostaje. Por

supuesto, la clave fue decidir en torno a las instalaciones necesarias para llevar

a cabo la nueva recogida. Así, se abrió el debate de postes, cubos o bolsas, la

forma de las casetas, lugares de colocación etc.

En el caso del municipio de Arbizu, la trayectoria y proceso fue

especialmente particular. Al inicio del proyecto un grupo de 150 vecinos

presentaron sus firmas en contra del PAP. El Ayuntamiento, convencido

del sistema, acudió a cada uno de los domicilios para aclarar la

propuesta, el proceso de participación y las diferentes opciones. Los

contrarios al PAP ya no se manifestaron más y este municipio fue el

único que realizó una consulta sobre el tipo de gancho, modo de

tratamiento de los biorresiduos y cubo que querían para depositar los

residuos (Mancomunidad de Sakana, d 2013).

El resto de acciones tal y como se aprecia en el siguiente cronograma, eran

actividades necesarias para la ejecución material de la recogida: compra de

contenedores, instalación de casetas y postes…


100

Como se puede apreciar, los instrumentos de implantación de los nuevos

modelos PAP y mixto y el fomento del compostaje, son las acciones prioritarias

del plan. Esto ha originado que las medidas de tratamiento de la fracción por la

propia mancomunidad y la negociación de las tarifas con el Consorcio, se

queden relegadas y no se hayan cumplido íntegramente.

• AGENDA PÚBLICA: la eliminación de residuos.

Una vez analizado casi toda la vida de la política pública y antes de entrar en la

valoración de sus resultados, es de mencionar las cuestiones de agenda que,

de manera colateral, han afectado a la evolución esta política. Se trata del

proyecto de incineración de residuos en la cementera de Olazti, a la que el GN,

ha otorgado licencia para la quema de residuos.

Fuente: (Mancomunidad de Sakana, b 2013).

Figura 4: Cronograma del Plan de Acción de la MS.


101

El PIGRN aprobado por el GN en 2010, contenía un mapa sobre distintas

localidades donde poder ubicar una incineradora de residuos. Sin embargo, no

era una propuesta única y acompañada del estudio ambiental correspondiente,

lo que llevo a la MS, a presentar un recurso contra dicho plan y a muchos

Ayuntamientos a adherirse a él. En la sentencia 42/2013 del TSJ de Navarra,

se establece que el GN sí cumple el principio de jerarquía de residuos ya que

establece la incineración de los mismos como última fase, pero no cumple el

requisito de “incluir un mapa que señale el emplazamiento concreto que se

dará a los lugares de eliminación de residuos o unos criterios de localización

suficientemente precisos para que la autoridad competente pueda expedir una

autorización” (TSJ Navarra, 2013, pág. 22).El TSJN por lo tanto declaró su

anulación y el GN recurrió la sentencia, por lo que hoy en día sigue vigente y

sin resolverse.

El GN, valiéndose de la falta de especificación del lugar para la planta de

incineración de residuos, aprobó el 16 de enero del 2013 el Proyecto Sectorial

de Incidencia Supramunicipal de “valorización de combustibles alternativos en

la fábrica de cementos de Olazagutía” y concede una autorización ambiental

integrada para ello. Es decir, el GN autoriza a Portland el uso de residuos como

combustible para su actividad principal de producción de cemento44. El

convenio recoge además, el compromiso de Portland Valderrivas para “la

utilización preferente de los residuos no reciclables generados en Navarra”45. A

raíz de esta autorización, la movilización social en la comarca creció

considerablemente y en junio de 2012 “las madres y padres de las zonas

afectadas por la fábrica de cemento en Olazagutía”, presentaron una denuncia

ante el Fiscal General del Estado contra el Gobierno de Navarra. A esta

iniciativa ciudadana le siguen una serie de recursos presentados tanto por

asociaciones ecologistas como 3 Mugak Batera, la MS, o Ayuntamientos de la

zona en contra del ProSIS y de la autorización ambiental.

44

La autorización comprende; un máximo de residuos valorizados de 36.500 tn/año en peso seco, compuesto por, residuos de la producción y transformación de pasta de papel y cartón, combustible derivado de los residuos CDR y fracciones ligeras de fragmentación y residuos de tratamiento mecánico de plástico y caucho. Además una cantidad de biomasa de residuos de biomasa de 20.000 tn/año. 45

Comparecencia pública en el Gobierno de Navarra13 de junio de 2012. http://www.navarra.es/home_es/Actualidad/Sala+de+prensa/Noticias/2012/06/13/Sesion+Olazagutia+residuos+Navarra+valorizacion.htm


102

Toda esta cuestión relativa a la valorización – eliminación de residuos, no es

competencia directa de la MS, ni de sus ayuntamientos, pero la incineración de

residuos en su comarca, sí es una cuestión que les afecta.

Los intereses y la interacción entre los actores sobre este ámbito, ha

afectado a la propia evolución del sistema de recogida de residuos. Por

una parte, ha ayudado a aumentar la conciencia social de las personas

sobre la gestión integral de residuos y su responsabilidad individual; y

por otra, ha generado más tensiones entre la comarca y el Gobierno de

Navarra.

7.8. ACTOS DE IMPLEMENTACIÓN.

Los Actos de Implementación (outputs) son “el conjunto de productos finales de

los procesos políticos-administrativos que, como resultado de su

implementación, se destinan de manera individual a las personas que forman

parte de los grupos- objetivo previstos” (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varone,

2008). En este caso, el producto de la política es principalmente la prestación

de un servicio a los habitantes de Sakana. El servicio comprende los siguientes

actos:

a) La recogida de residuos en la modalidad que corresponda y su revisión;

PAP, mixta o 4 contenedores y la oferta de espacios de emergencia para

hacerlo, (prestación de servicio).

b) La asistencia y revisión de los procesos de compostaje doméstico o

comunitario (prestación de servicio).

c) La bonificación de la cuota a pagar a la mancomunidad por realizar

compost (recurso financiero).

d) La disposición de oficinas de consulta y atención al cliente. Sobre esta

actividad no se han encontrado datos cuantitativos y no se entrará a su

análisis.

e) Tratamiento de los residuos orgánicos.

En lo referente a los actos administrativos formales para la implementación,

constan; las solicitudes de los habitantes para realizar compost doméstico o


103

comunitario y que les faciliten todo el material requerido; las instancias de

solicitud de la bonificación; o las de depósito de residuos de manera extra.

Sobre todo, cabe destacar la “Ordenanza reguladora de la gestión de

residuos en la Mancomunidad de Sakana”, aprobada el día 8 de julio de

2013 y que tiene por objeto “la regulación, de todas aquellas conductas y

actividades dirigidas al depósito y recogida de residuos municipales” y por lo

tanto, establece una relación directa con “todas las personas físicas o jurídicas

que residan o depositen residuos en los términos municipales de la MS”

(Mancomunidad de Sakana, c 2013). Esta ordenanza obliga jurídicamente a los

habitantes a cumplir la hipótesis de intervención establecida por la MS, en la

modalidad del sistema que tengan establecido y regula las sanciones por

incumplimiento.

Por otra parte, podríamos considerar los acuerdos de moratoria de la MS con

Altsasu e Irurtzun, actos de no implementación, pero que del mismo modo,

tienen consecuencias sobre la forma de prestar el servicio. Se trataría de

outputs de carácter principalmente institucional, ya que establecen las reglas

para regular las vías de negociación y el posible acuerdo para poder implantar

el PAP en un futuro. Es importante apuntar que el plazo mínimo de moratoria

de dichos acuerdos expiró en septiembre y noviembre respectivamente y que

por lo tanto, ya se podría empezar a renegociar su implantación.

a) Modalidad de recogida de los residuos.

En primer lugar, como eje fundamental de la política pública, analizaremos cual

ha sido efectivamente el grado de implementación del nuevo sistema de

recogida. Es decir, cuantas personas de la comarca han cambiado su sistema

de recogida de residuos de los 4 contenedores, al PAP.

En este caso la mancomunidad sí tenía un meta cuantitativa para el número de

personas que accediesen al PAP o al modelo mixto, flexible entre ambos, pero

que en ningún caso contemplaban la posibilidad de mantener el modelo

tradicional.


104

Gráfico 7: Número de familias a las que se les aplica cada una de las modalidades de recogida.

Fuente: elaboración propia(Mancomunidad de Sakana, a 2013).

Tal y como se aprecia en el Gráfico 7, la MS no contemplaba mantener el

modelo de recogida de 4 contenedores. Sin embargo, la falta de acuerdo con

Altsasu e Irurtzun, ha originado que un 48% de la población los siga utilizando y

que la MS tenga que prestar el servicio en tres modalidades diferentes. De esta

manera, el modelo puerta a puerta que pretendía ser el sistema principal de

recogida, solo se le aplica al 9,94% de la población. El sistema mixto es el que

más se ha ajustado a la estimación inicial.

Esta situación provoca una falta de coherencia en el sistema respecto a los

objetivos marcados que además, genera problemas de coordinación entre los

tres modelos: la recogida de los contenedores de Altsasu e Irurtzun –cada uno

en un extremo del valle- se tiene que hacer en trayectos diferentes para no

mezclar los residuos recogidos de forma diferente y perder la calidad de los del

PAP y mixto.

20809

0

10011 10011

0

19112

8729

-10383

0 1697 2069

372

2011 ESTIMACION REAL diferencia

4 CONTENEDORES PAP MIXTO


105

b) Volumen de compostaje doméstico y comunitario.

La MS optó por impulsar el compostaje a nivel individual o comunitario, con la

intención de reducir costes de transporte y tratamiento. La estimación o meta

de estas prácticas se estableció en el potencial de personas que tienen jardín

para el autocompostaje, y los residentes en municipios inferiores a 300

habitantes. Es decir, el fomento del compostaje no contempló como objetivo

poner compostadoras comunitarias en los municipios mayores.

La situación real sin embargo, ha favorecido más la opción de las

compostadoras comunitarias que las domésticas, habiéndose reducido estas

en un 43,49% sobre su estimación (Gráfico 8). Sin embargo, en atención al

total de implantación de ambas iniciativas, se puede decir que el fomento del

compostaje ha superado el objetivo inicial marcado por la MS.

Gráfico 8: Número de familias que compostan en cada modalidad.

Fuente: elaboración propia (Mancomunidad de Sakana, a 2013).

Este aumento del compostaje doméstico sin embargo, ha supuesto un coste

extra para la MS. Los biorresiduos depositados en los compostadores

comunitarios, han de ser retirados para que terminen de hacerse en pilas

(Imagen 6). Por lo tanto, la MS ha de vaciar estos compostadores, extraer el

compost que se está haciendo, llevarlo a su planta y apilarlo en pilas para que

termine su proceso. El aumento del compostaje comunitario por encima de las

-2000

-1000

0

1000

2000

3000

4000

5000

2011 ESTIMACION REAL diferencia

COMUNITARIO

AUTOCOMPOSTAJE


106

estimaciones, ha hecho que los costes de transporte, tratamiento y supervisión

de la mancomunidad superen sus previsiones.

c) Reestructuración de tarifas: bonificación de la cuota a pagar.

Unido al aumento del compostaje, el volumen de bonificaciones concedidas por

la MS ha aumentado. La tasa de los domicilios a la mancomunidad es de

64,33€ y la bonificación del 15% para todas las familias que realizan

compostaje doméstico o comunitario supone una reducción del presupuesto de

la MS en 38.665,55€. Una cuantía importante considerando que los costes

reales de tratamiento para la mancomunidad han aumentado y que no logra

ningún beneficio económico de ello (una vez hecho el compost, lo devuelve a

las familias que lo deseen).

d) Tratamiento de biorresiduos por la propia MS.

El proyecto del Plan Estratégico, establecía como objetivo “la construcción de

una planta de compostaje para el tratamiento de la fracción orgánica”. A este

Imagen 6: pilas de compostaje.

Fuente: http://www.noticiasdenavarra.com/2013/12/11/vecinos/sakana-leizaldea/la-mancomunidad-estudia-poner-en-marcha-una-planta-de-compostaje


107

respecto, la mancomunidad no ha dado grandes pasos, más que terminar de

tratar el compost generado en las compostadoras comunitarias. En su propio

plan de acción se apreciaba una ausencia en torno a esta cuestión que

evidenciaba su falta de carácter prioritario. Sin embargo, en la actualidad, el

coste por no tener construida esta infraestructura está siendo alto, ya que

deben transportar, cada día de recogida, la fracción de biorresiduos del PAP

hasta Mendigorria, donde se encuentra una planta de tratamiento de

biorresiduos. Es decir, que debe transportar unas 6 toneladas semanales,

normalmente repartidas en dos viajes, cuyo coste asciende a 200€, para que

las traten en una planta a un coste estimado de 61,25€/tn.

Por todo ello, comprobamos que en los actos de implementación ha

habido una desequilibrio de inversión a favor del la implantación del

sistema puerta a puerta, que ha desfavorecido el tratamiento de los

biorresiduos. Además, la no implementación del nuevo sistema en todos

los municipios origina problemas de coherencia y coordinación.

Por otra parte, podríamos decir que ahora sí, se pueden clasificar a los

habitantes de la comarca entre grupos objetivo y beneficiarios. Los municipios

que tienen implantado el PAP o el modelo mixto, están haciendo un esfuerzo

mayor por recoger los residuos de manera selectiva o compostarlos. Mientras

que los otros, se pueden estar beneficiando de las ventajas de mejorar en los

resultados del reciclaje. Por lo tanto, cabe pensar que los habitantes de los

municipios que han cambiado de sistema son los “grupos-objetivo” de la

política, mientras que el resto pueden ser “beneficiarios/ beneficiados” de la

misma. Esta cuestión se apreciará con más claridad al evaluar los resultados

de la política y sus efectos.

7.9. EVALUACIÓN.

El último producto del análisis de la política pública es su evaluación. Es de

consideración que el periodo de estudio de la política es el relativo al intervalo

entre 2011 y finales del 2013, cuando se publicaron los primeros resultados de


108

la política. Hasta la fecha la MS no ha realizado una evaluación propiamente

dicha, sino una divulgación de los resultados obtenidos en los primeros 6

meses de aplicación del nuevo sistema de recogida. Es por ello, que la

valoración realizada no es completa, pero sí suficiente para analizar sus

enunciados. Los enunciados evaluativos analizados, provienen de las noticias

generadas por los medios de comunicación a partir de una rueda de prensa de

la MS.

La valoración de la MS pone el foco en los resultados de recogida selectiva

obtenidos con el modelo PAP y la gran acogida que ha tenido el compostaje

comunitario y doméstico. Así se resalta el porcentaje de materia recogida de

forma selectiva y el aumento de las fracciones reciclables como el vidrio, el

papel o la ropa. Así lo afirman el presidente de la MS y su gerente46:

"La tasa de recogida de julio a diciembre en los Ayuntamientos en los

que se ha implantado este nuevo sistema está en el 77,90 por ciento" y

"se han recogido este año 29 toneladas más de vidrio, 13 toneladas más

de papel, 68 toneladas más de envases ligeros y 43 toneladas más de

ropa".

Por lo tanto destaca los impactos de la política y su eficacia, debido a la gran

mejora que han logrado en los resultados de reciclaje. Sin embargo, es de

mencionar la falta de referencia a la ley de vertidos, cuyos objetivos antes no

se cumplían y ahora se observa una tendencia positiva para alcanzarlos.

La valoración se centra así en los aspectos sustantivos de la política,

restando importancia a los municipios no integrados en ella o los

acuerdos de moratorias firmados con ellos.

La MS realizó esta valoración con la intención de reforzar su posición y la

propia política una vez transcurrido el tiempo mínimo para tener resultados

concluyentes. Debido a algunos incidentes al inicio de la implementación –

como quema de composteras, destrozos de postes, etc.- la MS requería

demostrar que “el esfuerzo que están haciendo los Sakandarras está

46

Valoración del Puerta a Puerta por la MS. http://www.diariodenavarra.es/noticias/navarra/zona_norte_occidental/2014/02/05/la_mancomunidad_sakana_satisfecha_con_sistema_puerta_puerta_146349_1009.html


109

mereciendo la pena” y que las “personas que no están de acuerdo con el

sistema y lo están boicoteando, son un mínimo de vecinos”47. La existencia de

dos municipios en los que no se ha llevado a cabo ninguna modificación y

donde existen acuerdos de moratoria ya caducados, hace que estos resultados

sean claves para nuevas negociaciones.

Sobre el resto de elementos evaluativos como la eficiencia del sistema, la

concienciación de los vecinos, etc, todavía no existen datos consolidados, y

serán cuestiones que la MS abarque en su evaluación anual.

47

Valoración del Puerta a Puerta por la MS. http://guaixe.net/sakana/1391710267600


110

8. DIAGNÓSTICO DE RESULTADOS.

Al margen de la interpretación y valoración que ha hecho la propia MS sobre

los resultados de la política, en vistas a la elaboración de un plan de mejora, es

imprescindible realizar un análisis propio. En este sentido, a continuación se

estudian los resultados del nuevo “sistema de recogida de residuos de Sakana”

atendiendo a los criterios de efectividad, eficacia y eficiencia.

Para analizar estos resultados y poder sacar conclusiones, es importante

considerar dos cuestiones:

- Que el Plan de Viabilidad presumía la aplicación del sistema puerta a

puerta en todos los municipios, por lo que todas sus estimaciones, no se

pueden tomar como una referencia directa para los resultados reales.

- Que los datos de los que se dispone, son nada más que los relativos a

los resultados de los primeros seis meses de aplicación de la política. Se

carece por lo tanto, de datos económicos que ayuden a calcular el coste

y eficiencia de la política.

Sin embargo, el tener acceso a los datos de resultados sin tratar va a permitir

construir indicadores propios para su análisis e incluir en la propuesta de

mejora, la consideración de algunos de ellos. Con todo ello, esta tabla XXX

presenta los datos recopilados y su origen, los indicadores construidos y

utilizados por la Mancomunidad y los indicadores construidos en este estudio

para el propio análisis de los resultados.

Tabla 11: Indicadores utilizados para el análisis de resultados.

DATOS

DATOS DE 2013 julio- diciembre: Resultados de aplicación:

- Número de familias a las que se les aplica cada modelo de recogida. - Número de familias que compostan por modalidad. - Volumen de residuos recogidos por fracciones en cada modelo. - Cálculo del volumen de biorresiduos compostados.

Económicos: - Costes de transporte de biorresiduos a Mendigorria. - Inversión realizada en cada modelo. - Costes de trabajadores directos para cada modelo. - Gastos de implementación para cada modelo.


111

DATOS DE 2011: - Volumen de residuos por fracción. - Volumen de rechazo vertido: biometanización + vertedero. - Cantidad total de tasas pagadas al CRUN. - Costes transporte al CRUN.

INDICADORES MS

INDICADORES UTILIZADOS EN SU TRATAMIENTO DE DATOS Y VALORACIÓN: - Variación del volumen de residuos en cada modelo. - Proporción de recogida selectiva total y por modelos. - Tasa de crecimiento de la recogida selectiva por meses y modelos.

INDICADORES ELABORACIÓN

PROPIA

RECOGIDA. - Proporción de cada fracción por cada modelo. - Kg de rechazo por habitante en cada modelo (6 meses). - Proporción de rechazo vertido sobre el total de rechazo generado. - Proporción del cumplimiento del objetivo de la ley vertidos. - Variación de los gastos de recogida en función de los municipios

afectados por cada modelo. TRATAMIENTO- COSTES.

- Reajuste de los costes de tratamiento imputando los de transporte.


8.1. EFECTIVIDAD.

El estudio de la efectividad de una política pública, es el contraste de los

efectos esperados en el comportamiento de los grupos objetivo, con los reales.

Es decir, se trata de comprobar el cumplimiento de la hipótesis de intervención,

mediante el estudio del impacto o cambios de conducta que la política pública

ha causado en sus destinatarios.

Normalmente existe un problema de imputación del cambio de conducta a la

política pública. En este caso sin embargo, al ser una política referente a la

prestación de un servicio público que afecta a toda la ciudadanía y que no

existen otras políticas que de manera directa o indirecta traten el asunto y

hayan podido influir, sus cambios de conducta se consideran directamente

imputables a la política.

El cambio de comportamiento o impacto de la política se va a reflejar en el

cambio cultural de los ciudadanos sobre sus costumbres de reciclaje y forma


112

de depositar los residuos. Los indicadores seleccionados para medir este

impacto, son los siguientes:

- grado de recogida selectiva respecto a la totalidad de residuos,

- variación de la cantidad de rechazo generado y

- nivel de impropios o calidad de cada una de las fracciones.

Estos indicadores ayudarán a comprobar

el cumplimento de la hipótesis de

intervención de la política y a su vez,

aportarán información para contrastar la

hipótesis causal –que el aumento de la

recogida selectiva, mejora los resultados

de reciclaje y reduce el volumen de

rechazo vertido-.

8.1.1. Grado de recogida selectiva respecto a la totalidad de residuos.

El primer análisis corresponde a la comparación de los resultados de recogida

selectiva anteriores (2011), con la estimación establecida en el PV (el objetivo

inicial) y el resultado real una vez implantado el sistema (resultados de julio a

diciembre de 2013)48.

Tal y como se aprecia en el gráfico 9, ha habido un aumento considerable de

residuos recogidos de forma selectiva; del 22,11% recogido de manera

selectiva en 2011, se ha doblado dicha cifra para alcanzar un 46,05%. Sin

embargo, esta proporción todavía queda lejos del 80% establecido como meta.

48

Los datos reales corresponden a los meses de Julio a Diciembre de 2013 y para no sesgar su resultado en proporciones anuales, el tratamiento de datos durante todo el estudio se homologará para 6 meses.

Gráfico 9: proporción de materia recogida de forma selectiva respecto del total.



113

Con el gráfico 10 comprobamos que sí se cumple la premisa de que el

volumen total de residuos disminuye aplicando los nuevos modelos de

recogida y que las fracciones de residuos reciclables aumentan. Por lo

tanto, sí parece cumplirse la hipótesis de intervención en tanto que los

grupos objetivo han aumentado la recogida selectiva. Sin embargo, en

vista de la convivencia de tres modelos distintos, es indispensable

estudiar el impacto y nivel de selección en cada uno de ellos.

• Recogida selectiva en cada una de las modalidades.

Si se compara el volumen de recogida selectiva para cada una de las

fracciones (gráfico 11), se observa que el modelo PAP es el que más se

aproxima a la meta del 80%. Además, en atención a los datos recogidos mes a

mes, se observa la tendencia creciente de la recogida selectiva y cómo en el

mes de diciembre, el nivel en el PAP alcanzó ya el 83%. Por lo tanto, sí se

comprueba que el sistema PAP y mixto, logran una mejora en los resultados de

recogida selectiva.

Gráfico 10: kg de residuos por fracciones (datos de 6 meses).



114

Además de este resultado

positivo general, es importante

estudiar el impacto que esta

política ha tenido en cada una

de las fracciones. Este gráfico

12 muestra la proporción en la

que cada una de las

modalidades contribuye a

mejorar la recogida selectiva de

cada fracción.

Como se observa en este gráfico 12, existe una relación entre la

disminución de la fracción rechazo a favor de las fracciones

reciclables. Y más concretamente, que las modalidades que

realizan compostaje o recogida selectiva de la fracción orgánica –

sistema mixto o recogida PAP respectivamente-, son las que en

Gráfico 12: porcentaje de recogida de cada fracción en cada modelo (datos julio-diciembre 2013)


Gráfico 11: porcentaje de recogida selectiva por modalidad.



115

mayor medida contribuyen a reducir el rechazo. Esto mismo

evidencia que conforme más personalizada se hace la recogida de

residuos, mayores tasas de recogida selectiva se logran y mayor es

la reducción de la fracción rechazo.

En el mismo sentido, es destacable la diferencia negativa entre la fracción

orgánica recogida con el PAP y la estimada. Esto se debe a que la oferta del

compostaje comunitario, ha tenido más éxito del esperado en la modalidad

PAP, aumentando la proporción de compostaje y disminuyendo la de orgánico.

En el modelo mixto en principio, la proporción de cada fracción debería ser

similar al PAP. Teniendo en cuenta que no permite la recogida de biorresiduos

sino que el modelo mixto sólo admite su compostaje, esta fracción (29%)

debería ser en este sistema, similar a la suma del orgánico y compostaje del

modelo PAP (38%). De la misma forma, la proporción de fracciones reciclables

debería aumentar de manera similar al PAP (37%) y sin embargo, aunque

haya aumentado respecto a los resultados anteriores, no alcanza ese nivel (se

queda en el 25%). Debido a todos estos aspectos, la proporción de rechazo

generado en el modelo mixto (46,33%) casi duplica el nivel de rechazo del PAP

(25%).

Por lo tanto, el modelo mixto no ha logrado el mismo impacto que el

PAP y se puede concluir que, la hipótesis de intervención sí ha surtido

efecto entre el grupo objetivo, pero no al nivel esperado. El hecho de

que en el modelo mixto facilite el depósito de residuos sin restricción

horaria y no se produzca una identificación personal de los residuos

depositados, puede hacer que los habitantes, sean más laxos a la hora

de clasificar sus residuos.

• El cálculo del compostaje doméstico y comunitario.

Para el cálculo del volumen de biorresiduos generados y depositados en las

composteras (comunitarias o domésticas) la MS aplica la siguiente fórmula:


116

�135�� ∶ 365 í��

�ñ� � ∗ í�� ∗ �º ��

∗ 2,1 �� = ��

��

Mediante esta, la MS calcula el volumen de biorresiduos que se genera en

cada uno de los pueblos o cada uno de los modelos (dependiendo del nº de

compostadores que introduzca) y que debiera depositarse en las composteras

comunitarias o individuales.

La MS sospecha sin embargo, que parte de los residuos orgánicos de los

municipios de la modalidad mixta, no van a parar a las composteras

comunitarias, sino que son vertidos en las casetas de aportación en la fracción

de rechazo. Por ello, el resultado de esta ecuación para el cálculo del compost

comunitario, no lo deriva directamente al cálculo de recogida selectiva, sino que

presume que un 30% de los biorresiduos van a parar a la fracción rechazo de

las casetas de aportación. Esta presunción supone un incumplimiento del

deber de recogida/ depósito selectivo por parte de esos vecinos que, al

no haber identificación en su vertidos, no pueden ser sancionados.

La MS está intentado contrastar esta suposición mediante una caracterización

de la fracción rechazo del modelo mixto. Sin embargo, el estudio del volumen

de rechazo estimado o su comparación con los resultados del puerta a puerta,

nos puede dar indicios de este fenómeno.

8.1.2. Variación del volumen de residuos y fracción rechazo.

Como se ha comprobado, los resultados muestran una disminución general del

volumen de residuos y una mayor tasa de recogida selectiva. Esto provoca una

disminución de la fracción rechazo (observada en el gráfico10 y tabla 11) no

reciclable y más difícil de tratar o eliminar. Por ello, el estudio de la fracción

rechazo en cada modelo, requiere una atención especial.


117

En la tabla 11se evidencia por ejemplo, que el PAP consigue reducir la fracción

rechazo hasta un 22,85% -incluso mejorando la estimación inicial- mientras

que el modelo mixto, triplica esta cantidad llegando al 69,21%. Este valor del

modelo mixto está mucho más cerca de los porcentajes de recogida por

contenedores, que se sitúan en el 78,83% en Irurtzun y 86,74% en Altsasu. Por

lo tanto, parece evidente que parte de las otras fracciones (reciclables y

biorresiduos) van a parar al rechazo.

Gráfico 13. Porcentaje de rechazo generado en 2013 por modalidad respecto al año 2011


2011* Altsasu Irurtzun Mixto PAPestimación

PV

kg de rechazo por persona/ 6 meses

161,89 140,42 127,61 112,04 37,00 44,99

% respecto a 211 100,00% 86,74% 78,83% 69,21% 22,85% 27,79%

% reducción 0,00% 13,26% 21,17% 30,79% 77,15% 72,21%**

Tabla 12: Volumen y porcentaje de variación de la fracción rechazo.

* Los datos de 2011 incluyen el rechazo recibido por la MS procedente de polígonos y domicilios, el

resto de datos se refiere exclusivamente a los resultados domésticos.

** Este es el porcentaje que el PV había considerado que se lograría aplicando el PAP. En base a él se

ha calculado la estimación de kg por persona.



118

Las cantidades recogidas en la tabla 11demuestran que el volumen de rechazo

generado en Altsasu (161,89 kg/pers en 6 meses) cuadruplica el volumen del

generado por los habitantes que practican el PAP (37 kg/ pers en 6 meses).

Por lo tanto, estos resultados reales reafirman la presunción de que el

PAP es el modelo que más contribuye al aumento de la recogida

selectiva y a la disminución de la fracción rechazo.

8.1.3. Nivel de impropios.

Para conocer el éxito de los modelos de recogida y su contribución a la mejora

del reciclaje, además del volumen de recogida selectiva en cada una de las

fracciones es importante saber la calidad o el nivel de impropios que se

encuentra en cada uno de ellos.

En el modelo PAP esto es relativamente sencillo, debido a que los operarios en

su protocolo de actuación tienen el deber de, antes de recoger el cada cubo,

inspeccionar su contenido y comprobar si efectivamente, no hay impropios –o

niveles sustanciales de fracción que no corresponde-. Esta revisión se hace en

todas las fracciones menos en el rechazo, y en caso de que los cubos no

pasen la inspección, no se recogen y se apercibe a sus depositarios. No

contamos con niveles cuantitativos de las incidencias de este tipo, pero en

cualquier caso, la MS las considera “mínimas” (Entrevista a Gerente, 2014).

Para conocer el grado de impropios del resto de modelos la propia MS encarga

caracterizaciones o las propias empresas de reciclaje que reciben sus residuos

son las que los hacen. Es el caso de Ecoembes, que recibe de forma separada

los envases del modelo mixto y PAP, y los del contenedor amarillo. Esta

empresa realiza a los envíos caracterizaciones periódicas y paga a la

mancomunidad por este material, en función de su calidad o nivel de impropios

que contenga. En el caso del PAP, el nivel de impropios es inferior al 10%. En

lo relativo al papel y cartón, la empresa que recibe este material no hace

mención alguna de impropios por lo que se supone esta cantidad también será

mínima (Entrevista a Gerente, 2014).


119

Por lo tanto, la MS no tiene forma de comprobar internamente el

nivel de impropios de cada una de sus fracciones (salvo del PAP),

sino que atiende a las caracterizaciones de las empresas que

reciben sus residuos. En función de la calidad de los residuos que

les entregue, la MS recibirá más o menos ingresos por ellos.

El problema sustancial sin embargo, está en la fracción rechazo. Su volumen

ha reducido considerablemente y además, el rechazo proveniente de la

modalidad mixta y PAP es más seco y por lo tanto, más fácil de tratar que el del

contendor resto. Su tratamiento sin embargo, se realiza en la planta de

Culebrete (Tudela) del Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra49 y este no

aplica ninguna bonificación por la reducción del volumen enviado o su mejora

de calidad.

8.1.4. Conclusiones sobre la efectividad.

La efectividad general del sistema actual será el resultado de la influencia y

relación de cada uno de los modelos vigentes. Por eso mismo se explican a

continuación los impactos de los tres modelos actuales:

- El modelo PAP está muy cerca de lograr el 80% de recogida selectiva,

con un nivel de impropios “mínimo” y reduce a 74kg por persona al año

el volumen de rechazo generado (un 77% menos sobre el año 2011).

Por lo que sí se puede afirmar que es efectivo.

- El modelo MIXTO, logra recoger de forma selectiva algo más del 50% de

los residuos, pero la reducción de rechazo es apenas del 30% y no se

conoce su nivel de impropios. Empero, la MS considera este modelo

transcendental.

- El modelo ANTIGUO de 4 contenedores sin embargo, es el que menos

mejora ha sufrido. Se aprecia un ligero aumento de la recogida selectiva

sobre todo en Irurtzun (donde más campaña se ha hecho a favor del

PAP y del reciclaje), y una disminución de la fracción rechazo del 20%.

49

Esta planta de tratamiento de rechazo no es propiedad del CRUN, sino que lo es de la Mancomunidad de la Ribera. Sin embargo, esta mancomunidad local acordó mediante convenio, tratar en su planta el rechazo del resto de mancomunidades consorciadas.


120

Con estos datos se comprueba que, el modelo puerta a puerta sí

alcanza los objetivos marcados por la política pública, mientras que el

modelo mixto se queda a medio camino de conseguirlo. Además, se

aprecia que el propio debate sobre el modelo y toda la campaña para

la supuesta implantación en el municipio de Irurtzun, han tenido

efectos positivos para su propio modelo.

Los impactos de la política por lo tanto, han sido tangibles y de tendencia

creciente en lo referido a recogida selectiva: con un nivel de coherencia interna

considerable –para cada modelo- y relativa en conjunto, debido a que el

sistema combina tres modelos e induce a los grupos objetivo a actuar de forma

diferente en función del municipio que residan: y además, se puede apreciar

una falta de coherencia en las medidas aplicadas a los vecinos que realizan

compostaje comunitario dentro del modelo mixto, por las siguientes razones:

Estos vecinos reciben una bonificación del 15% de la tasa de la MS por

realizar compostaje comunitario. La mancomunidad sin embargo, tiene

que recoger el compost en proceso de hacerse para que termine su

proceso su planta, tratarlo y devolvérselo gratuitamente a los vecinos

que lo requieran. Sin embargo, los niveles de rechazo de estos

municipios no han provocado una reducción del rechazo en el nivel que

deberían. El porcentaje por habitante de generación de rechazo está

más cerca del sistema de contenedores que el PAP. Por lo tanto, la MS

está premiando fiscalmente y en especie –dándoles compost- a los

habitantes que no parecen estar cumpliendo la conducta exigida.

A nivel general, la MS ha conseguido duplicar la tasa de reciclaje hasta

alcanzar el 46%, aplicando nuevos sistemas de recogida de residuos

sobre el 52% de la población. Esto mismo hace que se pueda afirmar la

efectividad del sistema y el cumplimiento de la hipótesis de intervención.


121

8.2. EFICACIA.

En este caso, el objetivo principal de la MS era lograr una mejora sustancial en

los resultados del reciclaje y por supuesto, reducir la fracción resto para cumplir

los niveles establecidos por la ley.

El aumento al doble de la materia recogida de manera selectiva, ha provocado

una reducción proporcional del volumen de rechazo generado por la

mancomunidad, que alcanza las 3.841,27tn/año (un 43% menos que el año

anterior) (gráfico 14). Este residuo es enviado al vertedero de Culebrete, en

donde se procederá a su tratamiento para biometanización o eliminación.

La proporción de rechazo enviada al basurero en el año 2011 sobre el

total de rechazo llevado a Culebrete, fue del 57%. Si aplicamos ese

mismo porcentaje al rechazo generado en este año 2013, este año

serían eliminadas en el basurero, una cantidad de 2.227.235,16tn de

rechazo. Es decir, se infiere que se superaría el objetivo marcado por el

RD 1481/2001 (el límite para 2016 es de 1.931,3tn) solamente en un

15%.

Gráfico 14: Rechazo generado y destinado al vertedero



122

La MS está a la espera de los resultados de la caracterización del rechazo que

envía a la planta. Sin embargo, aumentando el reciclaje y sobre todo, gracias a

la campaña de compostaje realizada, se puede pensar que esta fracción con

menos biorresiduos, va a ser de eliminación más fácil. En cualquier caso, la

MS ha enviado 2.896, 25tn menos de residuos a la planta de Culebrete.

Por lo tanto, el objetivo de cumplir el límite de vertidos legal todavía no se

ha alcanzado, pero el estudio muestra una tendencia positiva de los

resultados conforme avanza su aplicación. Así, hay indicios suficientes

para considerar válida la hipótesis causal de la MS que afirma lograr

reducir el recazo hasta los niveles legales, gracias a la aplicación de

recogida selectiva mediante el PAP y el fomento del compostaje. De esta

manera, en sus primeros seis meses de ejercicio, la política muestra

signos contundentes de eficacia.

En la vertiente de mejora de los resultados del reciclaje, la comprobación de la

hipótesis es más complicada, puesto que la MS no tiene acceso directo a la

utilización que las empresas destinatarias de sus residuos hacen de ellos. Sin

embargo, el volumen total de fracciones reciclables recogidas y su calidad,

puede ser un indicador estimatorio de esta mejora.

Este gráfico muestra cómo, a pesar de no haber alcanzado los objetivos

establecidos, el volumen de materia reciclable recogida de forma selectiva ha

aumentado. Además el tratamiento de estas fracciones se ha renovado a sus

nuevas características en tanto que:

- Los envases provenientes del PAP y mixto son enviados separados a

los del contenedor amarillo, para preservar su calidad y lograr un mayor

ingreso por ellos50.

- La materia orgánica (que antes no se recogía), es enviada a Mendigorria

para su tratamiento.

- Los biorresiduos generados en las compostadoras comunitarias y

tratadas posteriormente por la MS, generan compost reutilizable por los

vecinos.

50

La empresa Ecoenves aplica precios diferentes en función de la calidad de los residuos enviados.


123

Con todo ello, aunque pendientes de perfeccionamiento, parece evidente

que sí se ha dado una mejora en los resultados del reciclaje. Empero, este

análisis requiere de profundización en dos aspectos: la caracterización

del rechazo generado, sobre todo en la modalidad de compostaje

doméstico, y la eficiencia de todo el sistema.

8.3. EFICIENCIA.

Valorar la eficiencia del sistema es una cuestión complicada en tanto que la

primera valoración de la política se hizo sobre los resultados materiales de la

misma –mediante datos de monitoreo relativos a la recogida selectiva- y no

sobre su coste económico. Es decir, que a la fecha cuando se comenzó a

realizar el estudio, constaban datos explícitos sobre costes de explotación y por

lo tanto, es imposible hacer un análisis sobre ellos.

Además, la comparativa entre los costes estimados en el PV y los reales, no

sería de gran utilidad, en tanto que el PV consideraba la implementación del

Gráfico 15: volumen de fracciones reciclables durante 6 meses, kg

Fuente: elaboración propia (Mancomunidad de Sakana, a 2013)


124

PAP en toda la comarca y en la práctica, dos de los municipios más grandes y

situados en cada extremo de la comarca, continúan con el modelo antiguo.

Por todo ello, el estudio de la eficiencia se va a realizar sobre los costes de las

siguientes cuestiones:

• Sobre la implementación, sus costes totales y para cada uno de los

sistemas, en base a datos reales.

• En lo relativo a la recogida, la identificación de los costes estimados que

se verán afectados por mantener el modelo antiguo. Además se

considerarán los gastos de transporte como un coste imputable propio,

para ver el efecto que causa sobre la estimación.

• Con todo ello, se realizará un reajuste de la estimación del coste del

tratamiento, en base a los datos de recogida reales y a los precios

estimados considerando el transporte como un gasto específico.

8.3.1. Inversión y financiación.

La MS contaba con una estimación de costes de implementación de

952.044,62€, sin embargo, la cuantía de inversión real ha sido alrededor de un

20% menor. Esta inversión se ha financiado principalmente por un crédito

contraído por la MS en el ejercicio 2012, cuando ya se aprobó el PE. La

inversión correspondiente al compostaje, ha sido financiada íntegramente por

el CRUN, en una cuantía de 192.818,88€.

El modelo mixto ha tenido un gasto del 27% del total, la recogida PAP del 36%

y el 37% resultante ha sido para el gasto en compostaje. Hay que decir, que el

compostaje se aplica a los tres modelos vigentes y que por lo tanto no se

puede asociar directamente a ninguno.


125

Como se comprueba en este gráfico, el modelo PAP es el que más contribuye

a aumentar el volumen de recogida selectiva total. Es de mencionar que un

42% de la población es el que está aplicando este modelo, mientras que el

modelo antiguo, con una participación del 48% de la población no aporta más

que el 30%.

8.3.2. Costes de recogida.

Sobre este apartado, carecemos de datos reales y por tanto, el estudio va a

aportar una serie de consideraciones al análisis de costes imputables y la

forma de estimación de cada concepto.

El principal gasto en costes de recogida, es el personal directo encargado del

servicio. La MS realizó un redimesionamiento de la forma de organización de la

recogida considerando que Altsasu mantendría el modelo antiguo. En él, la MS

mantuvo los 4 equipos y el extra recomendados por el PV. En la actualidad,

Altsasu e Irurtzun siguen el modelo antiguo, un cambio que supone una

disminución en los tiempos de recogida de residuos para ambos municipios,

pero que supone mayor coste por tener que hacer una recogida específica para

Gráfico 17: porcentaje de participación de cada modelo en el volumen de recogida selectiva

total


Gráfico 16: Gasto de implementación para cada uno de los modelos



126

ellos51. Esto provocará efectos sobre el coste de los vehículos empleados para

la recogida (cuatro compactadoras), haciendo que aumente.

Tabla 13: Variación de los gastos de recogida.

concepto cuantía

estimada en PV en €

variación real

explicación

personal directo conductores y peones

739.412,98 ¿? varía en función de lo equipos que haya que hacer

personal indirecto

educador 72.000,00 =

oficina 14.400,00 =

mantenimiento de vehículos

4 compactadoras y otros 4 vehículos

167.167,52 ¿? varía en función del uso

gastos de cochera

8.400,00 =

costes de trasnferencia y transporte

mantenimiento de la gabarra

9.066,01 = el CRUN realiza un descuento a la MS por los gastos de amortización de la gabarra.

Culebrete Tudela

- ¿? estima reducción del 3,6 . No considera transporte

Peralta envases 40.320,67 ¿? estima aumento del 2,8. No considera transporte

orgánico - ¿? no estima

transportes externos

62.184,95

posible renegociación de convenios con ecoembes y emaus

coste

estructural 162.382,35 =

TOTAL 1.275.334,48 ¿?


Los costes derivados del transporte de los residuos es una parte importante del

cálculo. El PV considera que, el tratamiento en origen puede acarrear un

beneficio importante en la recogida y en vista de las distancias a las que la MS

debe transportar sus residuos, es imprescindible para contrastar la teoría, tener

51

No se pueden mezclar residuos de estos municipios con los de otros, y su fracción resto tiene que ser recogida 4 veces por semana.


127

analíticamente cuantificados estos costes. La cuantificación separada del

transporte es importante porque:

- De lo contrario, se imputan a costes de tratamiento gastos en que

realidad corresponden al transporte.

- Puede mostrar sobrecostes de tratamiento en las localidades más

alejadas, favoreciendo el tratamiento en el origen.

- Estiman un aumento/ reducción proporcional a la variación del volumen

de residuos que no es real.

En la siguiente tabla por ejemplo, se muestra la diferencia en el cálculo del

coste de tratamiento del rechazo y resto en el vertedero de Culebrete,

imputando de forma separada los costes por transporte. La estimación del PV,

que no diferenciaba los gastos de transporte, daba un coste de tratamiento del

80,45tn/año. En el nuevo cálculo sin embargo, considerando el coste por el

transporte del rechazo, el valor del tratamiento es de 62,11€, una cifra

considerablemente inferior.

Tabla 14: Ajustes a la estimación

del coste de tratamiento de

rechazo en Culebrete.

COSTE DE TRATAMIETO Y TRANSPORTE

estimación PV

nueva estiamción

tasa total del consorcio,€ 542.033,48 542.033,48

coste por traslado, € - 123.583,96 presupuesto para tratamiento, € 542.033,48 418.449,52

tn anuales 6.737,52 6.737,52

coste tratameinto €/tn 80,45 62,11


Por otra parte, el PV considera que

la reducción del gasto en

transportes va a ser proporcional al

volumen de residuos transportados,

cuando esa premisa no es correcta.

El trasporte de residuos tiene unos

costes fijos vinculados al número de

viajes que se haga, como son los

relativos al vehículo, combustible,

personal, etc. y no tanto al volumen

de residuos transportados. Es decir,

que la influencia de lo lleno o vació

que vaya el vehículo, no tiene un

efecto proporcional en el coste del

transporte. Sin embargo, el número

de trayectos que se haga y por lo tanto, el número de recogidas de la fracción

que corresponda, sí que va a tener un efecto directo sobre este coste.

Con todo ello, para poder contrastar la hipótesis de que el tratamiento en

el origen es más barato, es imprescindible tener un cálculo analítico de

los costes de transporte para cada una de las fracciones que permita

conocer su cuantía y establecer un número de recogidas semanales

óptimo.

8.3.3. Costes de Tratamiento.

El PV estimaba un ahorro en el tratamiento de residuos de 262.942,07€ y un

incremento de los ingresos derivados de los materiales reciclables de

272.1754,76 €, lo que ascendía a un ahorro total de 535.096,83€. Sin embargo,

los desajustes en la imputación de los gastos de transporte, la no aplicación del

PAP en todos los municipios y la falta de una planta de tratamiento de

biorresiduos propia, está originando que el ahorro real, sea de 108.403,11€

(gráfico 18).

Gráfico 18: Reajuste de los costes y ahorro del sistema.



129

En lo relativo a los costes de tratamiento, la diferencia está en dos cuestiones

principales:

- La introducción en nuestro cálculo de los costes relativos al transporte, y

la aplicación de un coste de tratamiento de 62,11€/tn en lugar del 80,45

anterior.

- Los costes originados por el transporte de la fracción orgánica a la

planta de Mendigorria. El PV no preveía este transporte (porque

proponía una planta de fracción orgánica en la propia Sakana) y

consideraba una cantidad mucho mayor de biorresiduos, lo que

disminuiría el coste por trayecto.

Como muestra la tabla 14, el coste de tratamiento real para cada una de las

fracciones es mayor al estimado. Destaca el coste de tratamiento de

biorresiduos que sobre una estimación de 61,25€ en una potencial planta de la

MS, el coste real está siendo de 170 €/tn. Esto se debe a que el 64% del coste

de esta fracción está destinado a pagar su transporte52.

Tabla 15: Costes estimados del tratamiento del nuevo sistema

COSTES DE TRATAMIENTO

tn/año concepto coste /

ingreso € unidad

total € por fase

total coste por

fracción, €

rechazo

3.841,27

transporte 792,20 €/viaje (3

semanales)

123.583,96 362.155,15

tratamiento 62,11 €/tn

238.571,19

orgánico 286,10 transporte 200

€/viaje (2 semanales)

31.200,00

48.723,63 tratamiento 61,25 €/tn

17.523,63

papel

971,44 Total

415,50

€/tn

403.633,32

403.633,32

envases 1ª

1.942,88 Total

66,57

€/tn

129.337,52

129.337,52


52

Se han considerado 2 viajes semanales de biorresiduos a Mendigorria que son el número de recogidas principales de este residuo en la modalidad PAP. Y 3 viajes semanales para el rechazo y resto, ya que en los municipios de Irurtzun y Altsasu se recoge 4 veces por semana.


130

En lo referente a los ingresos provenientes de las fracciones de papel y

envases, el cálculo se ha realizado en base a los precios establecidos

para el año 2011. Esta estimación puede no ser muy real debido a la

volatilidad del precio del papel y cartón y que el precio de envases es

diferente para los recogidos mediante el PAP. Sin embargo no se ha

tenido acceso a datos actualizados y se ha considerado el mismo precio

para todos los envases.

En definitiva, los costes reales variarán principalmente en función del

número de trayectos que se esté haciendo para las fracciones de resto53 y

biorresiduos y de los precios relativos a las fracciones orgánicas. Ello

provocará el aumento o disminución del ahorro.

Otra cuestión bien importante es el sujeto que percibe dicho ahorro. Hasta

ahora todo el coste de tratamiento lo asumía el CRUN, sin embargo, en base a

este nuevo sistema la MS se hace cargo del transporte y tratamiento de los

biorresiduos, así como del transporte de rechazo, sin que por el contrario, haya

recibido ninguna reducción en la tarifa a pagar al CRUN. Este ente está 53

En estos envíos de resto se incluye el rechazo del PAP recogido una vez por semana.

Gráfico 19: Comparativa de coste de tratamiento estimado y reajustado

Fuente: elaboración propia


131

cobrando la misma cantidad, alrededor de 542.054,20€ por el tratamiento de

2.896tnmenos residuos (un 42,9% menos).

Por otra parte, hay que imputar a los costes de tratamiento, los relativos

al compostaje comunitario. Como ya se ha mencionado, la MS recoge, una

vez transcurrido el primer periodo, el compost generado en las composteras

comunitarias para depositarlo en pilas y que se termine de hacer. Este

tratamiento y posterior devolución a los vecinos, suponen un coste añadido

para la MS. Hasta ahora, estas labores se incluyen en la jornada laboral

ordinaria de los trabajadores como “otras tareas a realizar”. Sin embargo, sería

conveniente contabilizar el coste de realización de esta tarea en personal,

vehículos, tiempo, etc.

8.3.4. Conclusiones sobre la eficiencia.

El cálculo de la eficiencia de este sistema se basa en dos rendimientos

principales: el ahorro económico en el conjunto del proceso y la mejora en los

resultados de reciclaje y medioambientales.

El ahorro económico no se puede calcular en este momento, debido a la falta

de datos reales sobre el sistema. Sin embargo, las críticas hechas a su

estimación inicial, pueden contribuir a realizar un cálculo más ajustado y

aumentar la información para la toma de decisiones. Unido a ello, será

importante destacar el sujeto que está percibiendo el ahorro económico –si es

la MS o el CRUN- y ajustar la contribución económica de cada uno.

La mejora del reciclaje e impacto medioambiental, no es cuantificable

económicamente. Se podrían estimar las posibles sanciones por

incumplimiento de la ley, pero en cualquier caso, no los efectos de disminuir los

residuos y mejorar la recogida selectiva.

Por lo tanto, el rendimiento de esta política pública, será la

combinación de factores económicos y contribución al mantenimiento

del “valor social” de salud humana y medioambiente, respecto de los

costes necesarios para lograrlo.


132

9. VALORACIÓN DE LA POLÍTICA Y JUSTIFICACIÓN DE LA

INTERVENCIÓN.

La valoración más general a la totalidad del estudio es la propia juventud

o carácter naciente de la política pública. Esta se encuentra en el inicio de

su ciclo de vida y en este sentido, se concluye que el resultado o

producto actual de la política pública, no es un producto finalizado y

consolidado, sino que todavía está en proceso de modificación y

perfeccionamiento.

Sin haber transcurrido un año desde que se inició, todavía no se ha elaborado

una evaluación que integre todos los aspectos importantes de la misma. Los

acuerdos moratorios firmados entre la MS y los Ayuntamientos de Irurtzun y

Altsasu, no excluyen de manera definitiva la aplicación del PAP en estos

municipios sino que establecen las condiciones para entablar su negociación y

posible aplicación. Además, no se han alcanzado parte de los objetivos

establecidos en el PE, como son la creación de una planta de tratamiento de

biorresiduos o la renegociación de los convenios firmados con otros

organismos. Por todo ello se considera que el resultado actual no es un

producto finalizado de la política, sino que todavía está en fase de expansión e

implementación.

Sin embargo, son destacables los buenos resultados obtenidos por la MS.

En un periodo de seis meses y aplicando un cambio de sistema de

recogida solo al 52% de la población, ha conseguido doblar su tasa de

recogida selectiva hasta el 46% y reducir su fracción rechazo en 1.448tn.

El análisis mensual de muestra una mejoría conforme avanza su

aplicación por lo que anualmente, la mejora podría ser más que

proporcional.

Sin embargo, el carácter incipiente de la política, hace que todavía requiera de

unos reajustes y expansión de las medidas a aquellas cuestiones que hasta

ahora no han sido prioritarias. En base a todo lo mencionado en el análisis de

los resultados, pueden extraerse las siguientes conclusiones:


133

1. El mantenimiento del modelo antiguo está afectando a los

resultados de la recogida selectiva y al volumen de la fracción resto

enviada a Culebrete.

El 70% del rechazo/ resto54 generado proviene de Altsasu e Irurtzun, cuya

población es inferior al 50% del total. Este resultado provoca que la MS no

alcance a cumplir el objetivo de vertidos establecido por el RD1481/2001

aunque haya mejorado considerablemente sus resultados. Además de ello, le

obliga a realizar servicios de recogida específicos para estos municipios y

mantener el mismo número de envíos semanales a la planta de Culebrete. Por

lo tanto, además de dificultar la operatividad de la recogida y encarecer el coste

de transporte, no fomenta la posición de la MS para una posible renegociación

de las tarifas con el CRUN.

2. El modelo mixto no está alcanzando todo su potencial en lo relativo

a la recogida selectiva y la fracción rechazo se está usando como

vía de “desahogo” de residuos reciclables o biodegradables.

Este es el sistema que mayor inversión ha requerido y sin embargo sus

resultados en la fracción rechazo, se asemejan más a los del modelo antiguo

que al PAP. Además el tratamiento del compostaje comunitario está

suponiendo un coste no previsto para la MS. A la espera de los datos

definitivos, sí puede ser que este modelo sea más óptimo para recoger los

residuos que el PAP debido a la baja población y diseminación de los

municipios. Sin embargo, los resultados de reciclaje deberían ser mayores.

3. Los indicadores de monitoreo, costes y resultados, pueden imputar

los costes de transporte de los residuos y el tratamiento del

compostaje comunitario como conceptos específicos.

Incorporando los gastos de transporte para cada envió, se podrá estimar el

número de viajes óptimo para cada una de las fracciones y una comparación

más real entre los posibles lugares de tratamiento. Actualmente no se están

especificando los costes de tratamiento del compostaje comunitario sino que se

integran en las “otras tareas” que realizan los trabajadores de recogida. Insertar

54

En este caso se envían el resto de los contenedores verdes de Altsasu e Irurtzun, a la vez que la fracción rechazo del modelo PAP y mixto.


134

los costes de compostaje comunitario como un coste específico puede ayudar

a dimensionar el gasto para una futura ampliación del servicio.

Por otra parte la MS no está haciendo seguimiento del nivel de

(in)cumplimiento de la ley de vertidos ya que no contempla el cálculo de los

residuos que son vertidos (no reutilizados). Esta una cuestión fundamental para

valorar su gestión en tanto que la ley le impone resultados cuantitativos

máximos.

4. En vista del alto coste del transporte de los biorresiduos a

Mendigorria, es recomendable la construcción de una planta de

tratamiento en la comarca o la búsqueda de un lugar más cercano

al mismo.

Lo que se supone iba a suponer un ahorro en el tratamiento, está generando

más gastos que en el modelo anterior, es decir, separar el orgánico le está

costando a la MS más caro que no hacerlo, debido a coste de transporte.

5. El sistema actual de financiación de la MS y del CRUN en base a la

fase de la que cada uno se encarga ya no es válido.

El fomento del compostaje y el aumento del reciclaje, hacen que el tratamiento

del que es responsable el CRUN sea de diferentes características al vigente

cuando se constituyó y se estableció el modo de pago. Además de ser de

menor volumen, comienza a tener menores materiales reciclables (por lo que

evita la preselección que se hace en Culebrete) y facilita su tratamiento. Por

ello, el criterio de financiación para ambos, ya no se corresponde a la nueva

gestión de los residuos y a los costes con los que cada uno debe cargar. Por

otra parte, es precisa una revisión de los convenios con las empresas de

reciclables para que se adapten a las nuevas características del material.

Estas críticas o conclusiones del análisis realizado, justifican una intervención

en la política del “sistema de recogida de residuos de Sakana” encaminada a

mejorar cuestiones ya en marcha y ampliar el espacio de intervención.


135

10. OBJETIVOS DE LA INTERVENCIÓN Y PLAN DE ACCION.

En base a las críticas realizadas en el apartado anterior, se considera la

necesidad de modificar algunos aspectos de la política para alcanzar los

objetivos presentados a continuación. Junto a cada uno de ellos, se especifican

las acciones concretas a realizar y su matriz de ejecución.

1. Aumento de la recogida selectiva en los municipios de Irurtzun y

Altsasu y reducción de la fracción rechazo hasta las 1.931,3tn

marcadas como objetivo por el RD 1481/2001.

En vista del esfuerzo y buenos resultados obtenidos por el resto de municipios,

la reducción de rechazo necesaria para cumplir la ley se imputa casi en su

totalidada estos dos municipios. Entre ambos deberían disminuir el volumen de

rechazo actual en un 70% y aumentar la tasa de recogida selectiva hasta el

65%. Logrando este objetivo de recogida selectiva, la fracción rechazo

disminuiría más incluso del 70%, lo que supondría un resultado mejor al

establecido por la ley.

Por lo tanto, la clave está en establecer los instrumentos apropiados técnica y

políticamente para cada uno de los municipios.

- IRURTZUN.

Este municipio participó en todo el proceso de implementación de la política y

lo abandonó a un mes de su inicio. Toda la campaña realizada sin embargo, ha

dado sus frutos ya que, manteniendo el sistema antiguo, sus resultados de

reciclaje son mejores que los de Altsasu. Además, el Alcalde es partidario del

PAP, pero debido a la oposición popular no procedió a aplicar el sistema. En

este municipio por lo tanto, hay opciones políticas reales de implantar el PAP.

Sin embargo, en mayo del 2015 se celebraran elecciones municipales, y por lo

tanto, ni el Alcalde, ni la MS estarán dispuestos a volver a generar en los

próximos meses controversia en torno a la recogida de residuos y someter la

cuestión a consulta popular.

Por otra parte, debido a diferentes cuestiones, el acuerdo del 20 de mayo de

2013 entre ambos organismos no se ha ejecutado y hasta el momento no se

han construido las compostadoras comunitarias.


136

La medida táctica propuesta para este municipio es por lo tanto, ejecutar el

acuerdo entre la MS y el Ayuntamiento de Irurtzun para lograr que la

ciudadanía comience a familiarizarse con las compostadoras y la fracción de

biorresiduos y se mantenga para después de las elecciones municipales, el

posible cambio de sistema al PAP. En vista del número de familias que

participan en el compostaje comunitario en otros municipios, el objetivo para los

primeros 6 meses sería de 400 familias.

Esta estrategia sacrifica una pronta mejora en los resultados de reciclaje

mediante la posible implementación del 5º contenedor –sobre el que en

principio no hay oposición- para poder mantener la oportunidad de volver a

negociar el PAP una vez hayan transcurrido las elecciones. Consideramos que

una vez implantado el 5º contenedor, sería difícil justificar una nueva apertura

del debate sobre e PAP. Además, este municipio supone el 10% de la

población, por lo que su efecto en los resultados, no es tan grande como el de

Altsasu. El valor de esta medida, reside en mantener la oportunidad de volver a

negociar la implantación del PAP, una vez hayan transcurrido las elecciones

municipales.

- ALTSASU.

En Altsasu, la oposición municipal está exigiendo un nuevo acuerdo para

desarrollar el sistema de recogida de residuos, en el que se implante el 5º

contenedor. Este municipio alberga al 36% de la población de la comarca y en

él no ha habido mejorías en la recogida de resultados después de haber

implantado el sistema en el resto de municipios. Por lo tanto, tomar medidas

que aporten mejoras rápidas es una prioridad para la MS.

En vista de su volumen poblacional y el poder político mayoritario de la

oposición, en este caso la medida a tomar sería la implementación de la

recogida mediante el 5º contenedor discriminado. Es decir, un contenedor

añadido a los 4 actuales para que las personas solicitantes, puedan depositar

en él sus biorresiduos. Se trataría de lograr una participación de 2.200 familias

en el plazo de un año. Esto ayudaría a reducir el volumen de orgánico vertido

en la fracción resto y aumentaría la materia para compostaje. Al ser

discriminado, es más fácil garantizar la calidad del biorresiduo depositado,


137

llevar un cómputo del número de familias que lo realizan y valorar así el nivel

de concienciación ciudadana al respecto.

Esta medida obligaría a la MS a realizar la recogida de una fracción más –la

orgánica- lo que aumentaría sus costes de recogida. Para compensar este

gasto y aumentar la rentabilidad de esta recogida, se propone el fomento del

compostaje doméstico pero no el del comunitario. En vista de los resultados del

modelo mixto donde se aplica este sistema, el compostaje comunitario está

generando un coste no previsto que la MS de momento, no puede compensar

económicamente. Esta restricción de compostaje comunitario podría ser

revisada en base al nivel de participación en el 5º contenedor y compostaje

doméstico.

Para establecer el objetivo cuantitativo de participación en el compostaje

doméstico, habría que conocer el número de familias potenciales con jardín en

su domicilio. En vista de las características del pueblo y que actualmente solo

compostan 57 familias, aumentar el número a otras 100 podría ser un buen

objetivo.

Tabla 16: Matriz de ejecución del objetivo 1.

LOGICA INTERVENCIÓN objetivo cuantitativo INDICADORES FUENTES de VERIFICACIÓN

Objetivos 1. AUMENTO DE RECOGIDA SELECTIVA Y FRACCIÓN RECHAZO EN IRURTZUN Y

ALTSASU

aumento selectivo al 65% hasta el 65% en 2016 % de materia recogida selectivamente

CRUN + empresas de reciclaje

disminución rechazo hasta las 1.931.300 tn en 2016

volumen de rechazo y % de rechazo recogido

CRUN

1.1. IRURTZUN; aplicación del compostaje comunitario

400 familias en 6 meses nº de familias que lo practican

Ayto Irurtzun y MS.

1.2. ALTSASU: implementación del 5º contenedor

2.200 familias nº de familias que lo practican

Ayto Altsasu y MS.

1.3. ALTSASU: fomento del compostaje doméstico

lograr otros 100 participantes *el

potencial son los

domicilios con jardín.

nº de familias que lo practican

Ayto Altsasu y MS.

Resultados

….

ACTIVIDAD MEDIOS COSTE RECURSOS

campañas de sensibilización en Irurtzun y Altsasu

Boletines informativos, diccionarios “QUÉ-DÓNDE”…

13.500€ MS, parte de los recursos ya los tiene

1.1. IMPLEMENTACIÓN DEL COMPOSTAJE COMUNITARIO EN IRURTZUN.


138

adquisición y colocación de compostadores comunitarios

10 Compostadores comunitarios de 700l.

1.184,5€ MS

identificación de participantes

solicitudes de participación

Ayto Irurtzun

Formación de participantes

Talleres formativos como parte de la labor de los educadores de la MS

Servicio Navarro de Empleo.

1.2. IMPLEMENTACIÓN DEL 5º CONTENEDORE EN ALTSASU.

adquisición de contenedores y colocación de contenedores

Compra del material 13.500 € MS

adquisición de cubos 10l Reparto del material 13.550 € MS ya los tiene.

identificación de participantes

solicitudes de participación

administrativo Ayto Altsasu.

llaves o candados para los contenedores

2.500 € MS

1.3. FOMENTO DEL COMPOSTAJE DOMÉSTICO EN ALSTASU.

adquisición de compostadores domésticos

100 compostadoresdomésticos

4.300 MS ya los tiene.


En ambos casos, la implementación de estas medidas requeriría de acciones

previas para la negociación y acuerdo.

2. Mejora de la recogida selectiva en el modelo mixto hasta alcanzar

sus resultados potenciales.

La recogida selectiva en el modelo mixto ronda el 56%, mientras que el PAP ha

alcanzado el 80%. En base a ello y considerando las diferencias de cada

sistema, se debe establecer el objetivo del 70% de recogida selectiva. En vista

del alto porcentaje de rechazo generado en este sistema, que triplica el

generado por el PAP, la medida tiene que ir encaminada incidir sobre esta

fracción.

Debido a las características de estos municipios, los habitantes depositan sus

residuos en las casetas de aportación construidas al efecto sin restricciones de

horarios o días. Cada vivienda cuenta con una llave para acceder a la caseta y

depositar sus residuos cuando lo desee. Esta facilidad de deshacerse de la

fracción rechazo es la que puede estar provocando estos resultados. Por lo

tanto la propuesta es cerrar estos contenedores salvo el día anterior a su


139

recogida. La fracción rechazo en estos municipios se recoge los sábados, por

lo tanto, la medida sería mantener cerrados dichos contenedores hasta la

recogida del viernes y dejarlos abiertos durante 24h. De esta forma se obliga a

los vecinos a mantener el rechazo en su domicilio y separar mejor los

biorresiduos y reciclables.


LOGICA INTERVENCIÓN

cuantitativo INDICADORES FUENTES de VERIFICACIÓN

objetivos 2. ALCANZAR EL POTENCIAL DE RECOGIDA SELECTIVA DEL MODELO MIXTO.

aumento de la recogida selectiva

hasta el 70 % en 6 meses

% de materia recogida selectivamente

CRUN + empresas de reciclaje

reducción de recogida selectiva

hasta los 7kg por persona al mes

volumen de rechazo generado

CRUN + caracterizaciones

resultados

….

ACTIVIDAD COSTE RECURSOS

cierre de los cubos de rechazo salvo 24h

candados para 26 contenedores

100€ MS


3. Establecimiento de un sistema/ fórmula de costes e ingresos que

refleje todos los conceptos clave o más influyentes de forma

específica, para poder realizar estimaciones y evaluaciones de

resultado más ajustadas.

Como ya se ha explicado y justificado, los costes de transporte y tratamiento

del compostaje comunitario son costes clave para el seguimiento y valoración

de los resultados. Por eso mismo es imprescindible que la MS los incorpore a

los costes que está imputando y recalcule su presupuesto y estimaciones.

Además debería llevar un seguimiento mínimo del volumen de resto / rechazo

que es vertido en Culebrete –que no se ha podido biometanizar y recuperar-


140

para tener un control sobre su nivel de incumplimiento de la ley. Para ello,

debería lograr la información necesaria y construir un indicador.


LOGICA INTERVENCIÓN INDICADORES FUENTES de

VERIFICACIÓN

objetivos 3. INCLUSIÓN DE LOS COSTES CLAVE EN EL

SISTEMA DE CÁLCULO DE COSTES Y ESTIMACIONES.

incluir los costes de transporte de residuos coste del transporte MS y CRUN

incluir los costes de tratamiento de compostaje comunitario.

coste del tratamiento MS y CRUN

realizar un seguimiento del volumen de rechazo / resto vertido a culebrete, e incluir

un indicador para medirlo

volumen y porcentaje de rechazo vertido

MS y CRUN

ACTIVIDAD COSTE RECURSOS

medición de los costes incluidos en cada indicador

medición costes de transporte de biorresiduos

administrativo MS y empresa de

Mendigorría

medición coste de transporte de rechazo / resto

administrativo MS y CRUN

costes de tratamiento de biorresiduos administrativo CRUN y empresa de

Mendigorria

medición de volumen de rechazo vertido en culebrete

administrativo CRUN


4. Optimización del tratamiento de los biorresiduos mediante la

construcción de una planta en la propia comarca.

Este objetivo sin duda es más ambicioso y de mayor recorrido que los

anteriores. El objetivo sería la construcción de una planta que permitiera tratar

los biorresiduos procedentes del PAP, 5º contenedor (si se implanta en

Altsasu) y la segunda fase del compostaje comunitario.

Si se mantiene la tasa actual por la que la MS considera la generación de

biorresiduos en 135kg anuales por persona y se recogiese esta fracción en

toda la comarca, se lograrían unas 2.900tn de biorresiduos anuales. El PV


141

consideraba el coste de tratamiento de esta fracción en la propia planta de

61,25€, lo que supondría un ahorro para la MS del total del gasto en transporte.

Este volumen potencial de biorresiduos tratados en la propia MS, quizá le

permitiría hasta comercializar el compostaje generado.

El fomento del autocompostaje y compostaje comunitario sin embargo,

reduciría considerablemente esta cantidad. Por otra parte, los valles de Baztán

y Bortziriak, también han comenzado a implantar la recogida selectiva de la

fracción orgánica en algunos de sus municipios, así que pueden ser unos

clientes potenciales. En su conjunto, 17.277 personas viven en las dos

comarcas y actualmente, realizan en la planta de la MS la transferencia de sus

residuos para que sean transportarlos a Tudela. Por lo tanto, los biorresiduos

generados por estas comarcas, también podrían ser tratados en la planta de la

MS.

Las acciones a realizar para poder lograr este objetivo, no son de momento

técnicas y cuantificables, sino que hay que comenzar por aunar a la red de

actores interesados. La MS debe realizar un PV relativo a la construcción de

una planta y comenzar estudiar su ejecución y financiación con las

mancomunidades de Baztan y Bortziri, con el CRUN y podría incluir hasta a la

Agencia de Desarrollo de Sakana. Este plan de viabilidad debería incluir un

estudio del posible mercado de compost y diferentes formas de gestión de la

planta, como una empresa pública, una cooperativa, consorcio o la gestión

directa por la MS. Hay que tener en cuenta que el Anteproyecto de Ley Foral

de Reorganización de la Administración Local de Navarra, prevé crear 6

“Mancomunidades de Interés General” para encargarse de la prestación de

servicios mancomunados, y en él aúna Sakana, Bortziri y Baztan, junto con

otras 3 comarcas(Gobierno de Navarra G. , 2013).

En ausencia de dicho plan de viabilidad, es complicado realizar propuestas de

mejora concretas. Por lo tanto, se proponen las acciones de contratación de un

plan de viabilidad y un calendario para iniciar los contactos y estudiar las

propuestas.


142

5. Ajustar las tarifas y precios de la gestión de residuos a las nuevas

características del sistema.

En vista de que el modelo tradicional de tratamiento se está modificando, la

forma o imputación del coste actual a la MS y el CRUN, ya no es equitativo

para la mancomunidad. Por una parte, el Consorcio sigue recibiendo el mismo

volumen de ingresos, mientras que el rechazo a tratar proveniente de la MS ha

disminuido en un 57%. Mientras que por otra parte, la MS está asumiendo el

aumento del coste de la recogida que permite mejorar los resultados y los

costes relativos al tratamiento de los biorresiduos, sin aumentar su financiación.

El objetivo sería por lo tanto aplicar el criterio de “pago por generación”

recogido en la normativa europea a la tasa que los habitantes deben abonar al

consorcio y no, que esta sea uniforme para todas las mancomunidades. La MS

debería negociar por lo tanto, una reducción de la tarifa que pagan los

ciudadanos considerando, el coste del transporte de residuos55 y el volumen de

rechazo. Además debería dejar abierta la posibilidad a la negociación de otra

disminución relativa a la calidad del rechazo.

En estos momentos la MS no está separando los costes económicos reales de

la recogida PAP y del tratamiento del compostaje. Sin embargo, la propia teoría

del sistema asume que el gasto en la recogida es mayor que con el sistema

ordinario (y que el ahorro proviene del tratamiento). Pues bien, si la MS

consigue un nuevo redimensionamiento de la tasa a pagar al CRUN, podría

aumentar la tarifa actual de los vecinos para hacer frente a sus nuevos gastos,

sin que estos vean aumentada su contribución total.

Para ello, las acciones de la MS deberían ir encaminadas en dos direcciones:

la difusión a la ciudadanía de información sobre el sistema actual de

financiación de cada actividad y la negociación con el CRUN.

- Tanto para la negociación como para futuras posiciones o acciones que

quiera emprender la MS, es importante que cuente con el apoyo de sus

habitantes, y para ello es imprescindible que conozcan el destino

concreto de las tasas que están pagando. De lo contrario, su esfuerzo

55

El coste de transporte consideraría el número de envíos realizados y no la distancia recorrida.


143

puede no tener repercusiones económicas positivas para ellos o incluso,

afectar a las cuentas de la MS. En el mismo sentido, es importante que

la propuesta que vaya a presentar la MS esté aprobada por la Asamblea

como órgano superior del ente.

- El Estatuto del Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra, establece

que “las aportaciones de las demás entidades integradas en el

Consorcio –refiriéndose a las mancomunidades- estarán en función del

destino para el que sean aplicadas” que serán proporcionales a su

número de habitantes56(Consorcio de Residuos Urbanos de Navarra,

2007). En base a este artículo, la MS podría argumentar que el “destino”

de las aportaciones de sus habitantes, no es el mismo que con el

sistema anterior, ya que el CRUN trata menos residuos provenientes de

esta mancomunidad. En este sentido, la MS debe presentar los

resultados consolidados de su nuevo sistema y que conseguir mejorar

los resultados en los municipios que hoy día no participan en el PAP.

Para fortalecer su posición, debería aunarse con las otras comarcas que

también están comenzando a implantar sistemas de recogida selectiva

más eficaces.

En lo relativo a los convenios firmados con otras organizaciones o empresas, la

MS debe entablar negociaciones para que sus contratos se adapten al nuevo

volumen y calidad de las materias enviadas por la MS.

Este conjunto de objetivos y medidas son las propuestas para lograr mejorar

los resultados del nuevo sistema de recogida de residuos. Es importante

mencionar que la agenda pública de este curso, puede afectar

considerablemente, debido a que en mayo se celebraran elecciones

municipales.

La realización de elecciones municipales supone una renovación en los

miembros de la asamblea y la elaboración de un nuevo Plan Estratégico para

los años 2015-2019. En principio el reparto de poder no se prevé muy diferente

al actual y por lo tanto se presume un nuevo plan en consonancia con el actual.

En cualquier caso, existe la posibilidad de que ocurran cambios más bruscos.

56

El texto menciona expresamente “proporcionales a su respectiva capacidad de voto en el Consejo de dirección” pero esta proporcionalidad para las mancomunidades equivale a su población.


144

11. CRONOGRAMA.

oct nov dic ene feb mar abr may jun jul ago sep

ACCIONES x

realización de la evaluación anual y consideración de las recomendaciones

1. campaña de concienciacion

1.1 reafirmación del acuerdo entre la MS y el Ayuntamiento de Irurtzun x

adquisición y colocación de compostadores comunitarios 1

identificación de participantes x

talleres formativos 3, 4 1,2

reparto del material 2,3

inicio del uso 5

inicio de negociación para valorar la implantación del PAP X

1.2. realización de propuesta al Ayuntamiento de Altsasu sobre el 5º contenedor

negociación y acuerdo x 1,2

adquisición y colocación de contenedores 3,4

identificación de participantes 3,4 1,2

reparto de material (llaves y cubos) 3,4

inicio del uso 5

1.3. implantación de compostadores domésticos en Altsasu

identificación de participantes 3,4

talleres formativos 1,2

reparto de material 3

inicio del uso 5

2. disminución de la fraccion rechazo en el modelo mixto

comunicación a los alcaldes y a los habitantes de los municipios del modelo mixto del cierre de los contenedores de rechazo. 3,4

compra de candados 3

inicio del uso 1


145

3.

inclusión en los sistemas de cálculo de los indicadores de transporte y tratamiento de compostaje comunitario

cálculo del coste de cada actividad x

reajuste de los costes y estimaciones x

4. construccion de una planta de tratamiento en la propia MS.

convocatoria de concurso para adjudicación del contrato para realizar el plan de viabilidad sobre la construcción de una planta de tratamiento 1

adjudicación del contrato x

entrega del estudio x

debate en la propia MS para la toma de decisión x¿? ¿? ¿?

inicio de conversaciones con otras mancomunidades y con el CRUN x

….

5.

reajuste de la tarifa a pagar al CRUN y necociación de los convenios con otras entidades.

elaboración de propuesta aprobada en la Asamblea de al MS. x x

reporte de resultados el nuevo sistema al CRUN en base a la evaluación. x

inicio periodo de negociación x

negociación de los convenios con las empresas de reciclaje x x

6. evaluación anual

convocatoria de concurso y adjudicación de la evaluación x x

inicio de la evaluación x

entrega y difusión de la evaluación x

7. Inicio de la planificación del nuevo Plan estratégico para los años 2015-2019 x x x

1, 2, 3, 4, 5

número de semana en la que se debe realizar la tarea

x realizable durante todo el mes.


146

Con este cronograma, el inicio del 5º contenedor, los compostadores

domésticos en Altsasu y los comunitarios en Irurtzun, se realizaría a la vez, en

la semana del 29 de diciembre. Habría que valorar su retraso una semana más,

si se quiere que el inicio no coincida con la noche vieja y año nuevo.

Por otra parte, hay cuestiones que dependerán de la velocidad con la que se

haga el relevo de los representantes en la Asamblea de la MS, como es la

negociación con el Ayuntamiento de Irurtzun o el debate sobre el Plan

Estratégico 2015-2019.

En lo referido a la negociación con el CRUN, los plazos van a depender de la

receptividad que tenga este organismo. Es por ello que sólo se han señalizado

los pasos que puede dar la MS de manera unilateral.

12. PLAN DE COMUNICACIÓN.

El plan de comunicación es la planeación de la información o mensaje que se

va a transmitir a un receptor –individual o colectivo- considerando sus

características y medios a su alcance. En base a ello, se distinguen la

comunicación interna y externa, definiéndolas de la siguiente manera (Olías de

Lima Gete, 2001):

- “La comunicación interna es un concepto que engloba todo el proceso

comunicacional que se desarrolla de una manera permanente y

dinámica en el interior de las organizaciones”.

- La comunicación externa es aquella que “se genera o emite en el seno

de una organización y que va destinada hacia un agente externo que no

tiene dependencia directa respecto a dicha organización”.

Por lo tanto, la primera cuestión es especificar el ámbito interno y externo de la

comunicación. A este respecto, se considera interna toda comunicación

desarrollada entre los trabajadores y responsables de distinto nivel de la MS y

los marcos o vías de funcionamiento. El caso más particular sea quizá la

Asamblea de la MS, donde participan ediles de los Ayuntamientos integrados


147

en ella, en calidad de representantes. Como órgano supremo de la MS, este

marco también se considera interno.

La relación con el resto de agentes como son, Ayuntamientos, empresas, otros

entes públicos, usuarios, etc. son parte de la comunicación externa de la MS.

La MS viene insertando instrumentos de gestión estratégica desde hace casi

10 años. Cada cuatro años realiza una revisión de su Plan Estratégico;

anualmente o cada dos años, realiza una autoevaluación conforme al modelo

EFQM en el que cada vez, aumenta su puntuación; y en 2012 introdujo en su

gestión el Cuadro de Mando Integral. Estos instrumentos proporcionan una

visión de la organización y de la prestación de servicios global, donde la

información y comunicación son ejes clave para el éxito.

Para ello, la MS dispone de un “Plan de Gestión de la Información,

Conocimiento e Innovación” aplicable a todas sus áreas de trabajo y en plena

relación con los procedimientos de “Satisfacción del Cliente” y “Recursos

Humanos”(Mancomunidad de Sakana, a 2012). Por lo tanto, las propuestas

sobre comunicación tanto interna como externa, no se van a referir a la

creación de un plan o instrumentos propios, sino que se van a integrar en

los ya existentes.

12.1. COMUNICACIÓN INTERNA.

La MS cuenta ya con un plan de comunicación interna en el que se recogen

acciones como, reuniones de lanzamiento y seguimiento del plan de recursos

humanos, reuniones de responsables de servicio y gerencia, reuniones entre el

personal de los servicios, reuniones entre personal y gerencia, remisión de un

boletín informativo, paneles de información, encuestas de satisfacción del

personal, entre otros. Como se ve, son vías de comunicación tanto directas

como indirectas, de sentido vertical u horizontal. El propio EFQM y CMI

además, exigen el establecimiento y seguimiento de indicadores que muestren

la realización real de estas actividades. Por lo tanto, se puede decir que la MS

ya tiene un plan de comunicación interno apropiado.


148

En lo referente a la gestión de residuos, la comunicación de esta área está

integrada en dicho plan. La propia MS consideraba antes de comenzar con su

implementación la necesidad de mejorar la comunicación en este ámbito, y por

ello, aumentó las reuniones de trabajadores con gerencia y el flujo de

información.

Las medidas de mejora propuestas, parten de la evaluación anual del nuevo

sistema. Consideramos que los resultados y valoración de dicha evaluación

van a ser compartidos en toda la organización y más especialmente, con el

área de residuos urbanos. Las acciones sobre el plan de comunicación interno

serían por tanto, la introducción de los nuevos objetivos y propuesta de

medidas a las vías ya existentes. Es decir, la comunicación a los trabajadores

de las nuevas propuestas para Irurtzun y Altsasu, del cierre de los

contenedores de rechazo de la modalidad mixta, de la inclusión de indicadores.

Esta comunicación es de gran importancia porque un nuevo cambio de modelo

va a exigir un redimensionamiento y restructuración del proceso de recogida y

para ello, las aportaciones de los choferes y peones, puede ser de gran

utilidad.

12.2. COMUNICACIÓN EXTERNA.

En lo relativo a la comunicación externa, la MS la considera en su doble

vertiente: por una parte, realiza encuestas de expectativas y de satisfacción

para conocer la opinión de los usuarios de sus servicios y por otra,comunica

sus propias actividades con el fin de que los habitantes perciban su labor y la

retroalimenten.

En este sentido, la MS utiliza los instrumentos de encuestas, edición de

boletines informativos una vez por semana a sus 1200 suscriptores, relaciones

permanentes con la prensa regional y el contacto directo mediante las oficinas.

Además realiza envíos de comunicaciones relacionadas con la gestión

medioambiental al Departamento de Medio Ambiente y a la Confederación

Hidrográfica del Ebro, dando cuenta de su actividad relativa a residuos y aguas.


149

Las medidas de comunicación para la implementación del nuevo sistema de

recogida han sido mucho más directas y abundantes, en tanto que se han

realizado reuniones con los vecinos, exposiciones, talleres y se han abierto dos

oficinas de información.

Para la realización de las nuevas propuestas, se debe incorporar a la

comunicación externa ordinaria, las siguientes acciones.

- Comunicación a los Alcaldes de las nuevas propuestas respecto a cada

modelo: en el mixto, sobre el cierre del rechazo y en Altsasu e Irurtzu, la

intención de abrir un nuevo periodo de negociación.

- Comunicación a la ciudadanía: en el caso del los municipios del modelo

mixto, la difusión de un Bando que contengan las razones explicativas

del cierre de los contenedores de rechazo y las nuevas medidas a

aplicar. Para el caso de Irurtzun y Altsasu, será necesario conseguir un

reflejo en la prensa de las negociaciones o acciones que se están

llevando a cabo para que la ciudadanía esté informada y vea la

evolución del proceso.

- Participación de la ciudadanía: como en el caso del PAP, también en

Irurtzun y Altsasu serán necesarias reuniones del Ayuntamiento (habría

que valorar si solo el Alcalde o también la oposición) y la MS con la

ciudadanía para dar el debate y las explicaciones necesarias.

- Además se puede valorar la apertura de una oficina de información en

Altsasu.

Por lo tanto, esta propuesta de mejora no incluye un plan de comunicación

propio para introducir las nuevas acciones, sino que las integra en el Plan de

Comunicación interno y externo vinculados a la Gestión.

Otra cuestión es la campaña comunicativa que vaya a acompañar a la

implantación del sistema del 5º contenedor en Altsasu o el compostaje en

Irurtzun. Esta campaña tiene un objetivo propio de persuasión y concienciación

sobre el grupo objetivo, la ciudadanía. Se trata de una medida propia que

busca provocar un cambio en los hábitos de los ciudadanos y no tanto la

transmisión de un mensaje.


150

Por ello, la campaña de comunicación e información para la

concienciación sobre el reciclaje, se incluye como una medida propia en

el Plan de Acción y no en el Plan de Comunicación.

Por otra parte, entre las acciones relacionadas con el reajuste de las tasas de

gestión de residuos, se ha mencionado la idea de información a la ciudadanía

sobre el destino de sus pagos. Al mismo tiempo que la campaña de

concienciación, se debe explicar la proporción de la tasa que cobra el CRUN y

el coste la actividad que realiza. Se trata de informar a la ciudadanía para que

entienda el modo de financiación actual y puedan comprender el eventual

conflicto entre la MS y el CRUN.

13. EFECTOS DE LA INTERVENCIÓN.

En primer lugar, es de señalar que la intervención propuesta es una

continuación o mejora de las propias medidas ya iniciadas por la MS. Por lo

tanto sus efectos concretos de estas medidas, van a estar relacionados con los

efectos generales de la política.

• Beneficios

Los efectos beneficiosos de la intervención están relacionados con sus propios

resultados. Una mejora en los resultados de la recogida selectiva y disminución

del rechazo puede incentivar a otros municipios a realizar cambios en sus

sistemas de recogida. Si además la MS confirma la hipótesis del ahorro del

tratamiento de los residuos en el origen o lo más cerca posible, puede ser que

esta lógica se aplique a toda la gestión de residuos en Navarra y no se siga

realizando el “turismo de residuos” que se viene haciendo hasta ahora. Esto

podría provocar incluso, una restructuración de las organizaciones relacionadas

con la gestión que garantice un tratamiento más óptimo.

La obtención de un volumen de rechazo menor al marcado como objetivo por la

ley, podría ser un fuerte argumento para descartar la construcción de nuevas

incineradoras de residuos.


151

• Riesgos.

El riesgo principal de las medidas planteadas, está en la necesidad de acuerdo

sobre las medidas para las que la MS requiere el compromiso de otras

instituciones. Es decir, se trata de la implantación del 5º contenedor o la

renegociación de las tarifas con el CRUN. La necesidad de acuerdo con ellos

es un riesgo que condiciona los propios resultados de la política y su viabilidad

económica respectivamente.

Además, existe el riesgo de que la implementación del 5º contenedor en

Altsasu, provoque en Irurtzun una demanda hacia el mismo modelo y se

reclame su aplicación, excluyendo definitivamente la opción del PAP.

• Resistencias.

Las resistencias con las que se va a encontrar la MS provienen de la

ciudadanía y de otros organismos públicos.

La ciudadanía de los municipios del modelo mixto, se van a negar al candado

de sus contenedores de rechazo, ya que habían tenido una situación más

favorable que el resto de habitantes. Los vecinos de Altsasu por su parte,

puede que se opongan al cambio de sistema (aunque sea al 5º contenedor) si

no se realiza una consulta vinculante al respecto.

A nivel institucional, la MS va a chocar con el CRUN, en tanto que quiere

reducir las tasas que le pagan sus vecinos. Puede ser que la Mancomunidad

de la Ribera, propietaria de la planta de tratamiento de la fracción rechazo,

también se aliene con el CRUN, para garantizar el mantenimiento de su

explotación.

Y por último, que el GN y Cementos Portland Valderrivas de Olazti, continúen

realizando y ejecutando acuerdos para la quema de residuos en su planta. Los

efectos medioambientales en el aire y entorno natural de la zona podrían ser

muy negativos incluso para la salud de las personas. Esto podría provocar un

descontento entre la población en tanto que su esfuerzo por mejorar el

medioambiente, se ve directamente coartado por la incineración de residuos de

otras comarcas. Esta situación podría generar un conflicto de mayores


152

dimensiones si los comerciantes, ganaderos, deportistas y hosteleros de la

zona podrían pasan a tomar posiciones de actores activos.

• Efectos secundarios no deseados.

Es complicado prever los efectos secundarios sin conocer la evaluación anual

de la política. Lo que parece ser evidente es que el coste de la gestión de

residuos que está haciendo la mancomunidad está resultando más grande que

el previsto y que de momento no ha conseguido aumentar en la misma

proporción sus ingresos. De confirmarse esta cuestión y si su tendencia se

mantiene, la implantación de este sistema podría afectar a los presupuestos de

las otras áreas de acción de la mancomunidad.

La reducción de los otros servicios o la insatisfacción ciudadana con el PAP,

puede provocar que parte de los ciudadanos que votaron a Bildu, no lo hagan

en las siguientes elecciones. La relación entre esta política y Bildu, y la

oposición tan marcada que ha hecho NaBai, puede provocar el desgaste a la

primera coalición. Esta será una cuestión que se podrá comprobar en las

próximas elecciones municipales.

14. PLAN DE EVALUACIÓN DE LA INTERVENCIÓN.

Se desconoce el tipo de evaluación anual que va a realizar la MS respecto al

primer año de vigencia del sistema. En este caso, junto con las medidas

recomendadas para alcanzar los objetivos establecidos, se incluye la siguiente

propuesta de evaluación.

Dentro de un año, los representantes y el presidente de la MS cambiarán en su

mayoría a raíz de las elecciones municipales de mayo y junto a ello,

procederán a realizar el PE para los años 2015-2019. En él, una cuestión de

gran controversia será sin duda, la gestión de residuos y los resultados de los

modelos aplicados. Más aún si para entoncesestá abierta la negociación con el

CRUN y la planeación de la construcción de la planta de tratamiento. Por eso

mismo, será necesario contar para esas fechas con una evaluación del sistema

de recogida de residuos.


153

Los objetivos explícitos de la misma serán conocer los resultados y efectos del

sistema plural puesto en marcha por la MS, validar o no su hipótesis de

intervención y causal, y establecer las mejoras a realizar. Sus objetivos

implícitos, serán reforzar la posición de la MS –en tanto que los resultados le

favorezcan- ante los actores con los que debe negociar. Por lo tanto, a priori,

se puede considerar el uso de la misma como instrumental y persuasivo.

La unidad de evaluación será “el Sistema de Recogida de Residuos de la

Mancomunidad de Sakana” desde su inicio en julio del 2013 hasta julio de

2015. Por lo tanto, comprenderá el periodo estudiado en este análisis, en el

que se mantiene el modelo antiguo y 6 meses de aplicación del 5º contenedor.

Para todo ello, es importante que se inicie cuanto antes el estudio evaluativo, y

que se recojan desde ahora los datos e indicadores necesarios para realizarlo.

En base a los objetivos que se plantean para esta evaluación, su neutralidad es

vital. Que los hallazgos de la evaluación no sean tachables de subjetivos o

sesgados, es de suma importancia para lograr un refuerzo de la posición y

reivindicaciones de la MS. Así lo afirma Bustelo en su artículo sobre las

tipologías de evaluaciones (2001):

“Los procesos de evaluación externa gozan normalmente de una mayor

credibilidad externa y de una mayor probabilidad de ser objetivos (en el

sentido de ausencia de sesgos, por el hecho de que el agente evaluador

se sitúa externamente y puede situarse desde todas las diferentes

perspectivas de los distintos grupos y personas implicadas en el

programa evaluado)...”.

Por eso mismo, la evaluación debería ser realizada por un agente

externo.

En vista de que durante este periodo de estudio la política estará todavía en su

fase de adaptación –faltaría la renegociación con Irurtzun y el análisis de los

resultados del 5º contenedor para validarlo o desechar el modelo- la evaluación

será de tipo formativo. El propio uso instrumental de la política, mantiene la

oportunidad de incluir las modificaciones recomendadas por la evaluación.


154

La evaluación analizará la política en su fase de resultados. Sin embargo, será

importante que valide o no las hipótesis de intervención y causal, ya que son

claves para el mantenimiento de las líneas generales de intervención de la

política. Es decir, se trata de que contraste la “teoría de programa” o creencias

subyacentes de la política (Bustelo Ruesta, 2001).

Por lo tanto, la evaluación se realizará durante el transcurso de la propia

política pública, categoría que algunos incluyen en la tipología de ex post facto

y otros autores la denominan in via (Bustelo Ruesta, 2001).

El agente evaluador será quien determine la totalidad de stakeholders que se

deben considerar. De momento, establecemos como destinatarios o posibles

usuarios de la evaluación a los siguientes actores: la propia MS y sus

trabajadores; los habitantes de la comarca; el comercio, hostelería e industria

de la zona; las empresas de reciclaje con las que trabaja la MS, otras

mancomunidades y el CRUN.

La pregunta a la que debe responder la evaluación es la siguiente:

- Si el sistema plural de recogida de residuos en la comarca está logrando

todo su potencial en mejora de recogida selectiva y disminución de

rechazo.

La labor del equipo evaluador sería responder a esta cuestión en base a los

criterios de eficacia, eficiencia, impactos, pertinencia, cobertura y viabilidad y

en base a ellos, realizar un juicio y recomendaciones. Se ha valorado la

posibilidad de realizar esta última fase mediante un proceso participativo, pero

si un objetivo importante de la MS es lograr un resultado imparcial, es más

recomendable que todo el producto de la evaluación sea fruto de un agente

externo.

Sin embargo, eso dota de mayor relevancia a la fase de comunicación y

difusión de los resultados, en la que el equipo evaluador y la MS deberán

realizar un plan conjunto para dar a conocer y trabajar sobre el resultado de la

evaluación (en otoño de 2015 aproximadamente).

Con ello, se cerraría el ciclo del Plan Estratégico 2011-2015 en lo que se

refiere al eje de gestión de residuos y se tendría suficiente información


155

para elaborar el siguiente y fortalecer la posición en las negociaciones

con otros agentes en torno a la financiación del tratamiento de los

residuos.


156

15. CONCLUSIONES.

En base a este análisis “Sistema de Recogida de Residuos de la MS” realizado,

se puede decir que se trata de una política joven, en sus primeros meses de

vida y sometida todavía a ajustes de aplicación. El más importante sin duda, el

territorio sobre el que se expanda; y en este sentido, los acuerdos de moratoria

firmados con dos de los ayuntamientos más grandes de la comarca, dejan

prever nuevas negociaciones sobre la política. En cualquier caso, el

diagnóstico de resultados sobre la misma, ha demostrado su efectividad y

eficacia, en tanto que en un semestre, ha logrado reducir a la mitad el rechazo

generado y aumentar al doble la recogida selectiva.

En lo relativo a la eficiencia del sistema, todavía no se pueden sacar grandes

conclusiones, debido a la falta de datos con los que se ha contado. Sin

embargo, el estudio sí parece indicar una reducción de costes en el tratamiento

y un ahorro potenciado por el aumento del material reciclable. Sería necesario

por lo tanto, tomar en cuenta los ajustes propuestos en este estudio para

calcular al efectividad real del sistema. Además, esto ayudaría a identificar la

fase en la que se está produciendo el ahorro y por lo tanto, la entidad que

merece recibirlo.

Es decir, este sistema que fomenta la acción sobre las primeras fases de la

gestión de residuos e intenta tratarlos en el lugar más cercano posible al

origen, supone una transformación de la gestión de residuos realizada hasta

ahora. Esta transformación puede originar cambios en las funciones de los

actores involucrados en la actualidad, como el Consorcio de Residuos Urbanos

de Navarra, que deberían trasladarse a una nueva lógica de tarifas y

financiación.

Con todo ello, parece que la Mancomunidad de Sakana ha logrado implantar el

sistema de manera exitosa, superando los obstáculos de politización que

estaba sufriendo el puerta a puerta, el conflicto con el GN relativo a la

incineración de residuos y las continuas críticas que realiza la oposición a la

gestión de Bildu.


157

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160

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omunidad_sakana_satisfecha_con_sistema_puerta_puerta_146349_1009.html Fecha de



161

ANEXO I: EL RECORRIDO DE LOS RESIDUOS EN LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA.

A continuación se pretende dar una breve explicación sobre la gestión de

residuos en Navarra y el recorrido que realizan hasta llegar a su reutilización,

reciclaje o eliminación.

Cada una de las 12 mancomunidades realiza la recogida en su comarca y

posteriormente lleva los residuos a las 3 plantas de transferencia existentes. De

las plantas de transferencia se llevan los residuos a las plantas de tratamiento

específicas (como de envases y orgánico, si hay esas fracciones), o a la de

Tudela para realizar la selección de envases, biometanización o eliminación en

vertedero.

Resto

Vidrio.

Otros.

Traslado de los residuos a

las PLANTAS DE

TRANSFERENCIA DE

Sangüesa, Sakana y Zona

Media.

RECOGIDA SELECTIVA: a

cargo de cada una de las

mancomunidades.

Envío directo a empresas de reciclaje especializadas.

Envío a planta de

triaje de Peralta,

propiedad de la

mancomunidad de

Traslado a las plantas de

tratamiento para:

1º selección de envases.

2º biometanización.

3º zona de vertido.

Envío a plantas de

tratamiento para

el compostaje

Orgánico

Envases

Papel y

cartón.

Figura 5: Recorrido de los residuos en Navarra.


162

Figura 6: Mapa de las mancomunidades y gestión de residuos de Navarra.

Fuente: (Gobierno de Navarra, 2011, pág. 30)


163

ANEXO II: SITUACIÓN ECONÓMICA DE LA MS EN 2012.

A continuación se presentan una serie de datos sobre la situación financiera y

presupuestaria de la Mancomunidad de Sakana. Los provienen de un estudio

de la Cámara de Comptos de Navarra. Este tribunal de cuentas elaboró en

2012 un informe fiscalizador de las cuentas de la MS y son suyos los extractos

expuestos a continuación.

Este es el balance de situación que presentaba la mancomunidad al cierre del

ejercicio del año 2012.

Tabla 19: Balance de situación a 31 de diciembre de 2012.

Fuente: (Cámara de Comptos, 2012, pág. 12).

Con ello, en lo referente a la opinión general sobre la fiscalización de las

cuentas de la mancomunidad, la Cámara de Comptos afirmaba que:

“En el año 2012 la mancomunidad presentaba una situación

financiera saneada, dado que generó ahorro de recursos ordinarios,

una vez financiados los gastos corrientes, tenía capacidad de

endeudamiento de hasta el 13,55 por ciento de sus ingresos corrientes y

disponía de un remanente de tesorería de 551.067 euros para financiar

gastos en el ejercicio 2013” (Cámara de Comptos, 2012, pág. 9).


164

A continuación se presentan las cuentas del presupuesto general y la

liquidación presupuestaria para cada uno de los conceptos, en función de su

clasificación económica y orgánica.

Tabla 20: Obligaciones reconocidas por la MS en 2012.

Fuente: (Cámara de Comptos, 2012, pág. 19).

En estos gráficos destacan las partidas dedicadas a las inversiones

reales en la clasificación económica, con porcentaje de ejecución del

20% y la partida de residuos en la orgánica, que supone un 39% de las

obligaciones totales de la MS. Este bajo nivel de ejecución del

presupuesto se debe a que la MS introdujo en 2012 el presupuesto

necesario para modificar el cambio de sistema de recogida pero su

ejecución principal no se dio hasta el año 2013.

La siguiente tabla, corresponde a los ingresos por tasas y precios públicos

recibidos por la MS gracias a los servicios que presta.


165

Tabla 21: Ingresos por tasas y precios públicos 2012.

Fuente: (Cámara de Comptos, 2012, pág. 26)

Como se refleja en la tabla, la tasa de los residuos es la más ingresos

supone para la mancomunidad.

Además de estos ingresos, la MS recibe transferencias corrientes y de capital

de otras entidades públicas, como las que se reflejan a continuación.

Tabla 22: Ingresos por transferencias.

Fuente: (Cámara de Comptos, 2012, pág. 27)

En esta tabla se ha resaltado la partida que recibe la mancomunidad del

CRUN debido a los gastos que ésta soporta por la gestión del muelle de

carga y descarga de residuos, construido por el consorcio en

instalaciones de la mancomunidad.

El destino o concepto del resto de transferencias no las hemos podido

conocer y es que las transferencias destinadas a la gestión de residuos

están unidas a las del resto de servicios delegados en la mancomunidad.

análisis del sistema de recogida de residuos en la...

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