anÀlisis del impuesto contentivo en la ley del adulto...
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UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
“ANÀLISIS DEL IMPUESTO CONTENTIVO EN LA LEY DEL ADULTO MAYOR,
(DECRETO 39-2006)”
MILDRED JEANETH AMARRA HUITZ
CARNE 11727-02
CIUDAD DE GUATEMALA, FEBRERO DE 2012
UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
“ANÀLISIS DEL IMPUESTO CONTENTIVO EN LA LEY DEL ADULTO MAYOR,
(DECRETO 39-2006)”
TESIS
de Licenciatura que se presenta
al Consejo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
de la Universidad Rafael Landívar
por
MILDRED JEANETH AMARRA HUITZ
previo a otorgársele los títulos profesionales de
ABOGADA Y NOTARIA
y del grado académico de
LICENCIADA EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
CIUDAD DE GUATEMALA, FEBRERO DEL 2012
RESPONSABILIDAD
La autora es la única responsable del contenido y conclusiones de la tesis.
TRIBUNALES QUE PRACTICARON LA EVALUACION COMPRENSIVA
Área Pública
Presidente Licenciado Raúl Alfredo Pimentel Afre
Secretario Licenciado Fernando Arnoldo Mazariegos
Vocal M. A. Julio César Cordón Aguilar
Área Privada
Presidente M.A. Julio Daniel Flores Castellanos
Secretaria M.A. Tania Victoria Chaluleu Zuñiga
Vocal Licenciado Rafael Francisco Dardón Rodríguez
DEDICATORIA
A ti mi Dios y
Virgen María:
Padre celestial, porque este triunfo es para glorificarte,
porque nada de estoy hubiese sido posible sin tu
bendición, por ser mi luz, mi luz y guía, porque nunca me
abandonaste me diste la fortaleza y el aliento para
continuar, Virgen María gracias por ser mi compañía
durante este camino, mi ejemplo a seguir e interceder por
mi para que hoy sea una realidad, gracias por darme la
gran bendición de permitirme llegar a este día.
Mi Esposo:
Jorge Armando Bolaños Dávila, gracias mi amor por ser
una bendición en mi vida, por tu inmenso amor, paciencia y
apoyo incondicional, por motivarme a seguir adelante,
porque tus palabras de ánimo nunca me faltaron, porque
este sacrificio fue de ambos, gracias por llenar mi vida de
tanto amor y felicidad, te amo.
Mi hijito
Jorge Santiago Bolaños Amarra, el ángel que Dios me
envió, y por ser la mayor motivación, inspiración y razón
de luchar para ser mejor cada día, gracias porque también
tú fuiste parte de este sacrificio, te amo.
Mis padres
Juan Antonio Amarra Escobar porque has sido en mi vida
un claro ejemplo de lucha y perseverancia infinitas gracias
por darme la oportunidad de egresar de esta Universidad,
Dios te bendiga siempre, recibe este logro con todo mi
amor; Olga Leticia Huitz Enríquez, por tu amor, sabios
consejos, apoyo y enseñarme que sólo con esfuerzo se
logra el éxito, gracias a ambos por ser ángeles en mi vida,
por su inagotable bondad, sacrificio y apoyo.
Mis abuelos :
Carmencita Viuda de Huitz, porque tus oraciones,
consejos, palabras de aliento y amor nunca me han
faltado. Papá Tono, Doña Rosita, Don Willy reciban este
logro en el cielo que Dios los tenga en su infinita gloria
Mis hermanas
Jessi y Ani:
Gracias por su amor y enseñanzas, con lo cual siempre
alimentan mi alma, las quiero mucho.
A mis suegros:
Ingeniero Jorge Raúl Bolaños Duarte y María Ángela
Dávila Ferrer, porque su apoyo y amor fueron vitales para
lograr este triunfo, Dios los bendiga siempre.
A mis amigas:
Licenciada Lidia Irasema Fajardo Arriaza, porque tu cariño
sincero y amistad a lo largo de estos diez años siempre
han estado presentes, gracias por todo tu apoyo en este
proceso; Ana Lucia Sanchinelli López, porque has sido
una gran amiga, por brindarme tu apoyo y compartirme tus
conocimientos por tu cariño sincero y por alentarme a
seguir adelante, Dios las bendiga por siempre, las quiero
mucho.
A la Universidad
de Rafael Landívar
y a la Corte de
Constitucionalidad:
Especialmente a la Facultad de Ciencias Jurídicas y
Sociales, quienes me formaron como profesional y así
mismo han taído a mi vida tantas personas que han sido
de bendición porque me han enseñado tanto en el aspecto
académico como moral.
A mis familiares
y amigos
Porque cada uno contribuyó con palabras de ánimo y
actitudes con las que me han demostrado su cariño
sincero.
LISTADO DE ABREVIATURAS ISR Impuesto sobre la Renta
IVA Impuesto al Valor Agregado
SAT Superintendencia de Administración Tributaria
IGSS Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
IRTRA Instituto de Recreación de los Trabajadores de la Empresa Privada de Guatemala
DICABI Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles del Ministerio de Finanzas Públicas
GLOSARIO
Accionante o postulante: es el proponente de la tesis que demuestra el vicio de
inconstitucionalidad y sobre el cual gira la discusión en el proceso, es el
pretensor de la declaratoria de inexequibilidad de la norma. Requiere para
promover la acción, ostentar legitimación
Adulto mayor indigente: Adulto mayor que carece de recursos económicos y/o
financieros, o que recibe ingresos insuficientes para su subsistencia, que no
esta protegido por instituciones de seguridad social y cuyos parientes no
están en capacidad de velas por su adecuado sostenimiento conforme a las
disposiciones vigentes.
Adulto mayor y /o de la tercera edad: La persona que haya cumplido sesenta (60)
años, nacional o extranjero con la debida acreditación de residencia.
Agentes de percepción: Son los responsables de percibir del que les realiza el
pago del impuesto. El típico agente de percepción es el sujeto pasivo del
impuesto al valor agregado.
Agentes de retención: Son los responsables de retener al sujeto pasivo el impuesto
al realizar el pago del mismo, verbigracia, los patronos cuando retienen a los
asalariados el impuesto sobre la renta del pago del sueldo que les hacen
mensualmente.
Arbitrio: Es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades.
(Artículo 12 del Código Tributario, Decreto número 6-91 del Congreso de la
República de Guatemala)
Contribución especial por mejoras: es la contribución establecida para costear la
obra pública que produce una plusvalía inmobiliaria y tiene como límite para
su recaudación, el gasto total realizado y como límite individual para el
contribuyente, el incremento de valor del inmueble beneficiado. (Artículo 13
del Código Tributario, Decreto número 6-91 del Congreso de la República de
Guatemala).
Contribución especial: es el tributo que tiene como determinante del hecho
generador, beneficios directos para el contribuyente, derivado de la
realización de obras públicas o de servicios estatales. (Artículo 13 del
Código Tributario, Decreto número 6-91 del Congreso de la República de
Guatemala).
Contribuyentes especiales: Segmento de contribuyentes, cuyo número es
reducido, pero que reportan los mayores activos, volúmenes de ingresos y
monto de impuestos pagados.
Contribuyentes: son los destinatarios legales tributarios que deben pagar el tributo
al fisco. Son sujetos pasivos por deuda propia, ya que son quienes han
realizado el hecho generador del tributo.
Derecho Tributario Administrativo o formal: El conjunto de normas jurídicas que
disciplina la actividad administrativa, que tiene por objeto asegurar el
cumplimiento de las relaciones tributarias sustantivas y de las relaciones
entre la administración pública y particulares que sirven en el
desenvolvimiento de esta actividad.
Derecho Tributario Constitucional: Es el conjunto de normas jurídicas lógica y
estructuralmente organizadas que regulan el derecho del Estado o de otras
entidades públicas de determinar los casos en que pueden pretender el
tributo y los límites de las pretensiones tributarias.
Derecho Tributario Formal: Esta parte del derecho tributario regula lo
concerniente a la aplicación de la norma al caso concreto, especialmente en
la determinación del tributo. Su objeto principal es determinar la suma de
dinero que debe pagar cada persona y cómo llegará esa cantidad al Estado.
Se integra por una serie de actos que lleva a cabo el contribuyente como
sujeto pasivo del tributo o el Estado como sujeto activo del mismo; estos
actos son de índole técnico formal, verbigracia, la presentación de las
declaraciones que el contribuyente realiza, pague o no tributo alguno, con el
objeto de que la Administración Tributaria ordene la información tributaria
declarada.
Derecho Tributario Material: Este derecho contiene básicamente el presupuesto
legal hipotético y condicionante, cuya configuración fáctica, en determinado
lugar, tiempo y con respecto a una persona, da lugar a la pretensión
crediticia tributaria, es decir el hecho imponible. Además, sus normas
establecen tácita o expresamente quién es el pretensor (sujeto activo),
quiénes son los sujetos pasivos y quiénes pueden tener la capacidad jurídica
tributaria para ser los obligados al pago.
Derecho Tributario Parte Especial: Esta parte del derecho tributario se orienta al
estudio, análisis y cumplimiento de la obligación tributaria de cada uno de los
tributos, por lo que contiene elementos esenciales de la relación, sin los
cuales no existiría; y que enfocada a un tributo específico, contiene las
normas y particularidades propias de los tributos que integran todo el
sistema tributario.
Derecho Tributario Parte general: Esta parte comprende las normas generales
aplicables a todos los tributos, sin excepción.
Derecho Tributario Penal: Conjunto de normas que definen los ilícitos penales en
relación con la materia tributaria y establecen las penas.
Derecho Tributario Procesal: Normas que disciplinan el proceso con que se
resuelven las litis entre la administración pública y los sujetos en materia
tributaria.
Derecho Tributario sustantivo o material: Es un conjunto de normas jurídicas que
disciplina la relación jurídica principal y los accesorios.
Deudores: Son los responsables directos del pago de la obligación tributaria,
realizan el pago de la misma por ser los propietarios de la manifestación de
la riqueza que grava el impuesto. Por ejemplo, los contribuyentes del
impuesto sobre la renta.
Personas en Relación de Dependencia: Son todos los empleados que prestan sus
servicios a una empresa, entidad, organismo o dependencia, a cambio de un
sueldo o salario.
Forma de Tributar Pago por el deudor: es cuando el deudor natural, el sujeto
pasivo de la obligación, da cumplimiento a las obligaciones materiales de
una deuda tributaria realizando el directamente pago.
Forma de Tributar Pago por responsables: cuando el pago no lo realiza el
poseedor de la riqueza que es gravada por el impuesto, sino un tercero en la
relación tributaria, que de alguna manera está vinculado con el deudor; al
realizar el pago, se subroga solo en cuanto al resarcimiento de lo pagado y a
las garantías, preferencias y privilegios sustantivos.
Forma de Tributar Pago por terceros: en este pago, el tercero que tenga o no
relación en la deuda, está asumiendo el cumplimiento de la obligación sin
necesariamente tener relación ni vínculo legal con el responsable del pago;
para ello el contribuyente o responsable lo deberá consentir expresa o
tácitamente. En él, el tercero se subrogará sólo en cuanto al resarcimiento
de lo pagado y a las garantías, preferencias y privilegios sustantivos. Solo
se pagarán tributos legalmente exigibles y en el recibo que acredite el pago
por terceros, se hará constar quién lo efectuó.
Impuesto: es el tributo que tiene como hecho generador, una actividad estatal
general no relacionada concretamente con el contribuyente. (Artículo 11 del
Código Tributario, Decreto número 6-91 del Congreso de la República de
Guatemala)
Impuestos de Tasa Progresiva: Continuos: a cada aumento de la base imponible
le corresponde un aumento de la alícuota. Por escalas: a cada escala le
corresponde un importe fijo más una alícuota sobre el excedente. Por
categorías: a cada categoría le corresponde una alícuota. Impuestos de
Tasa Regresiva: a través de los cuales los importes decrecen a medida que
aumenta la base imponible.
Impuestos de Tasa proporcional: se gravan mediante una alícuota constante y el
monto es proporcional al crecimiento de la base imponible; verbigracia, el
IVA, las ganancias, la transferencia de Inmuebles.
Impuestos fijos: se gravan con un monto fijo y uniforme a todos los contribuyentes.
Obligado por deuda ajena: Los que sin tener el carácter de contribuyente, debe por
disposición legal, cumplir las obligaciones atribuidas a éste.
Persona individual: Las personas o empresas cuyos ingresos brutos anuales no
superan los 60 mil quetzales. Están sujetos a regímenes especiales de pago
de los impuestos a que estén afectos.
Principio de generalidad: por este principio, sólo están obligados a pagar tributos
aquellas personas, físicas o morales, que por cualquier motivo o
circunstancia se ubiquen en alguna de las hipótesis normativas, previstas en
las leyes tributarias, llevando a cabo en consecuencia el correspondiente
hecho generador del tributo de que se trate. No significa que todos deben
pagar impuesto, sino los que tienen capacidad contributiva.
Principio de legalidad: La Constitución mexicana preceptúa el postulado básico del
Derecho Fiscal relativo a que toda relación tributaria debe llevarse a cabo
dentro de un marco legal que la establezca y la regule. La existencia de
normas jurídico-tributarias constituye la mejor barrera que puede oponerse a
la actitud arbitraria de quienes, detentando el poder público, pretenden
utilizar el derecho que el estado tiene de exigir aportaciones económicas de
sus gobernados como pretexto para hacerlos víctimas de toda clase de
abusos y confiscaciones.
Principio de obligatoriedad: significa que toda persona que se ubique en alguna
de las hipótesis normativas previstas en una ley tributaria expedida por el
Estado Mexicano, automáticamente adquiere la obligación de cubrir el
correspondiente tributo, dentro del plazo que la misma ley establezca.
Principio de proporcionalidad y equidad: De acuerdo con el artículo 31 de la
constitución mexicana, en su fracción IV, estipula que para la validez
constitucional de un impuesto se requiere la satisfacción de tres requisitos
fundamentales: primero que sea proporcional, segundo que sea equitativo y
tercero que se destine al pago de los gastos públicos. Si falta alguno de
estos requisitos el impuesto será contrario a lo establecido por la
constitución, ya que no se concedió una facultad omnímoda.
Principio de vinculación con el gasto público: este principio presupone que los
ingresos tributarios tienen como finalidad costear los servicios públicos que
el estado presta, por lo que tales servicios deben representar para el
particular un beneficio equivalente a las contribuciones efectuadas.
Profesional Liberal: Son los profesionales que trabajan por cuenta propia y
perciben ingresos por medio de honorarios.
Responsable solidario: el tercero ajeno al acaecimiento del hecho imponible, pero
a quien la ley le ordena pagar el tributo derivado de tal acaecimiento; sin
excluir de la relación jurídica, al destinatario legal tributario. Es el sujeto
pasivo a título ajeno que está “al lado de”.
Responsables por representación: Son los representantes en cuanto a las
obligaciones tributarias derivadas de los bienes que administran o de los que
disponen: los padres, tutores o administradores de bienes de los menores
obligados y los representantes de los incapaces; los representantes legales
de las personas jurídicas; los mandatarios respecto de los bienes que
administren o dispongan; los síndicos de quiebras y los depositarios de
concursos de acreedores.
Responsables: Son sujetos pasivos por deuda ajena.
Sujeto activo: es quien tiene la facultad de exigir el cumplimiento de la obligación
en los términos fijados en la propia ley.
Sujeto pasivo: Conforme a la teoría general del derecho, es la persona que tiene a
su cargo el cumplimiento de la obligación en virtud de haber realizado el
supuesto jurídico establecido en la norma. Antonio Jiménez afirma que es
“el que ha de sufrir en su patrimonio la exacción o la salida de recursos
monetarios, a título de tributo, para servir a los fines del gasto público y a
quien se llama sujeto contribuyente”.
Sustituto: sujeto ajeno al acaecimiento del hecho imponible, que sin embargo y por
disposición de la ley, ocupa el lugar del destinatario legal tributario,
desplazando a este último de la relación jurídica tributaria. Es quien paga
“en lugar” del principal obligado.
Prohibición de doble o múltiple tributación: principio que prohíbe que un mismo
hecho generador atribuido a un mismo sujeto pasivo, sea gravado dos o más
veces por uno o más sujetos con poder tributario y por el mismo evento o
período de imposición.
RESUMEN EJECUTIVO
El Derecho Tributario guatemalteco establece sus bases sobre las disposiciones que
la Constitución Política de la República, como Ley Fundamental del Estado
guatemalteco, regula en relación a los derechos mínimos de los contribuyentes. El
Congreso de la República de Guatemala, en aras del cumplimiento de los derechos
sociales preceptuados en la Carta Magna en los Artículos 51 y 53, promulga el
Decreto 85-2005, sin embargo, los Artículos 8 y 12 que daban vida al programa de
aporte económico del adulto mayor, fueron declarados inconstitucionales por la
Corte de Constitucionalidad, por lo que no se podía aplicar el decreto creado.
Posteriormente, el Congreso de la República tomando en consideración lo resuelto
por el Magno Tribunal, procede a promulgar el Decreto 39-2006, con el cual reforma
el decreto anterior y adiciona otros artículos con los cuales complementa la Ley y
principalmente, instituye en el decreto las fuentes de ingreso que servirán para
financiar la prestación económica del adulto mayor, así como también estipula una
nueva fecha de inicio del mencionado subsidio social. Sin embargo, la fuente de
financiamiento de origen tributario que crea el Congreso de la República en este
decreto, en los Artículos 8 bis literal a) y 8 ter, contribución especial anual de
solidaridad, ulteriormente es declarada inconstitucional por la Corte de
Constitucionalidad, toda vez que este tributo adolecía de doble o múltiple tributación,
por tener igualdad de sujeto activo, sujeto pasivo, de hecho generador y período de
imposición, contraviniendo así, los principios constitucionales tributarios de legalidad,
equidad, justicia tributaria y capacidad de pago.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ......................................................................................................... i
CAPITULO 1: Derecho Tributario ............................................................................ 1
1.1. Antecedentes históricos ................................................................................ 1
1.2. Concepto de Derecho Tributario ................................................................... 2
1.3. Otras denominaciones ................................................................................... 4
1.3.1.Derecho Impositivo ............................................................................... 4
1.3.2.Derecho Financiero ............................................................................... 5
1.3.3.Derecho Fiscal ...................................................................................... 5
1.4. Características .............................................................................................. 6
1.4.1.Coacción en la génesis del tributo: ....................................................... 6
1.4.2.Coacción normada: ............................................................................... 7
1.4.3.Tipicidad del hecho imponible: .............................................................. 7
1.4.4.Distinción de tributos en género y en especie: ...................................... 7
1.4.5.Distribución de potestades tributarias entre nación y provincias:.......... 8
1.4.6.Interpretación no analógica: .................................................................. 8
1.4.7.No retroactividad: .................................................................................. 8
1.4.8.Irrenunciabilidad del crédito tributario por parte del Estado: ................. 8
1.4.9.Finalidad de cobertura del gasto público: ............................................. 9
1.4.10.Capacidad contributiva: ...................................................................... 9
1.5. Principios fundamentales .............................................................................. 9
1.5.1.Principio de legalidad .......................................................................... 10
1.5.2.Principio de capacidad de pago .......................................................... 11
1.5.3.Principio de irretroactividad ................................................................. 12
1.5.4.Principio de equidad y justicia tributaria .............................................. 14
1.5.5.Principio de no confiscación................................................................ 15
1.5.6.Principio de igualdad ........................................................................... 16
1.5.7.Principio de generalidad ..................................................................... 17
1.5.8.Principio de proporcionabilidad ........................................................... 18
1.5.9.Prohibición de doble tributación .......................................................... 19
1.5.10.Principio de confidencialidad ............................................................. 20
1.6. Fuentes del Derecho Tributario ................................................................... 20
1.6.1.La Constitución ................................................................................... 20
1.6.2.Los tratados internacionales ............................................................... 21
1.6.3.La ley .................................................................................................. 21
1.6.4.Leyes delegadas y Decretos leyes ..................................................... 22
1.6.5.Los Reglamentos ................................................................................ 23
1.7. Fundamento jurídico .................................................................................... 23
CAPÍTULO 2: Análisis del Decreto 39-2006 del Congreso de la República ... 26
2.1. Antecedentes del Decreto 39-2006 ............................................................. 26
2.2. Análisis del Contenido del Decreto 39-2006 del Congreso de la República 30
2.3. Análisis doctrinario de la sentencia que reforma el Decreto 39-2006,
Reformas a la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor fecha
sanción 19 de septiembre de 1997 emanado del Congreso de la República ........ 35
2.3.1.Descripción de entidades participantes .............................................. 36
2.3.2.Fundamentos jurídicos de la impugnación .......................................... 38
2.3.3.Declaratoria de suspensión provisional .............................................. 39
2.3.4.Alegatos presentados en audiencia .................................................... 39
2.3.5.Día de la vista ..................................................................................... 41
2.3.6.Análisis de la Parte considerativa de la sentencia .............................. 41
2.3.7.Parte resolutiva de la sentencia .......................................................... 43
2.3.8.Del análisis doctrinario ........................................................................ 44
2.4. Otros principios tributarios constitucionales infringidos ............................... 49
2.4.1.Principio de legalidad .......................................................................... 49
2.4.2.Principio de justicia tributaria .............................................................. 51
2.4.3.El principio de igualdad ....................................................................... 51
2.4.4.Principio de generalidad ..................................................................... 52
2.4.5.Principio de proporcionalidad y progresividad..................................... 52
2.4.6.Principio de equidad ........................................................................... 52
2.4.7.Principio de capacidad de pago .......................................................... 53
2.4.8.Principio de control jurisdiccional ........................................................ 54
2.4.9.Principio de no confiscatoriedad ......................................................... 54
CAPÍTULO 3: Análisis doctrinario de la contribución especial anual de
solidaridad creada a través del Decreto 39-2006 del Congreso de la
República ............................................................................................................... 57
3.1. De la contribución especial anual solidaria .................................................. 57
3.1.1.Sujeto activo ....................................................................................... 57
3.1.2.Sujeto pasivo ...................................................................................... 57
3.1.3.Hecho imponible ................................................................................. 57
3.1.4.Base imponible o impositiva: ............................................................... 58
3.1.5.Tipo impositivo y época de pago: ........................................................ 59
3.2. Tipos de tributos .......................................................................................... 59
3.2.1.Constituyen prestaciones en dinero .................................................... 60
3.2.2.Exigidas en ejercicio del poder de imperio .......................................... 60
3.2.3.En virtud de una ley ............................................................................ 61
3.2.4.Para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines ..... 61
3.2.5.De su consideración como impuesto .................................................. 64
3.3. Derecho Comparado ................................................................................... 65
3.3.1.El Salvador.......................................................................................... 65
3.3.2.Honduras ............................................................................................ 65
3.3.3.Nicaragua............................................................................................ 66
3.3.4.Costa Rica .......................................................................................... 67
3.3.5.Panamá .............................................................................................. 68
3.3.6.España ................................................................................................ 69
CAPÍTULO 4: Análisis doctrinario de la sentencia dictada por la Corte de
Constitucionalidad ................................................................................................. 73
4.1. Datos relacionados al proceso .................................................................... 74
4.1.1.Tipo de proceso .................................................................................. 74
4.1.2.Competencia por razón de la materia: Corte de Constitucionalidad. .. 76
4.2. Postulantes de las acciones de inconstitucionalidad ................................... 77
4.2.1.Argumentos planteados por los postulantes de las acciones de
inconstitucionalidad ...................................................................................... 78
4.3. Del análisis de los argumentos utilizados por los promotores de las acciones
de inconstitucionalidad general planteadas ante la Corte de Constitucionalidad, se
concluye que ......................................................................................................... 82
4.4. Trámite de la acción de inconstitucionalidad general .................................. 87
4.4.1.Declaración de suspensión provisional ............................................... 87
4.4.2.Desarrollo de la audiencia................................................................... 88
4.4.3.Del análisis del Alegato del Presidente de la Republica: .................... 91
4.4.4.Del análisis del Procurador de los Derechos Humanos: ..................... 93
4.4.5. Del análisis La Asociación de hombres y mujeres de la tercera edad sin
cobertura social:........................................................................................... 98
4.4.6.Del análisis del alegato del Ministerio Publico: ................................... 99
4.5. Vista pública .............................................................................................. 102
4.6. Del análisis de la Vista Publica: ................................................................. 104
4.7. Análisis de la Sentencia ............................................................................ 107
4.8. Parte considerativa de la sentencia ........................................................... 107
4.9. Del análisis: ............................................................................................... 116
4.10. Parte resolutiva de la sentencia ............................................................. 134
4.11. Del análisis ............................................................................................. 135
CAPÍTULO 5: Presentación, Análisis y Discusión de Resultados .................. 137
CONCLUSIONES ................................................................................................... 148
RECOMENDACIONES .......................................................................................... 150
REFERENCIAS ...................................................................................................... 152
ANEXO 1: CUADRO COMPARATIVO .................................................................. 158
ANEXO 2: MODELO DE ENTREVISTA A PROFESIONALES DEL DERECHO
ACERCA DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL ANUAL DE SOLIDARIDAD CREADA
EN EL DECRETO 39-2006 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA ...................... 160
ANEXO 3: GRAFICA DE RESULTADOS ............................................................. 161
i
INTRODUCCIÓN
En Guatemala, el 65% de las personas mayores de 60 años viven en pobreza y el
36% en extrema pobreza. Dentro de la legislación guatemalteca, se comprende
como persona de la tercera edad o anciano, a toda persona de cualquier sexo,
religión, raza o color que tenga 60 años o más de edad. Se considera que las
personas adultas mayores se encuentran en condiciones de vulnerabilidad cuando
carecen de protección adecuada, sufren o están expuestos a sufrir desviaciones o
trastornos en su estado físico o mental, así como de los que se encuentran en
situaciones de riesgo.
La Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), proclama
que las personas de edad deberán tener acceso a alimentación, agua, vivienda,
vestimenta y atención de salud adecuados, mediante ingresos, apoyo de sus
familias y de la comunidad y su propia autosuficiencia.
Para atender estas necesidades del adulto mayor, el Congreso de la República
promulga la ley (Decreto número 80-96), del programa de aporte económico del
adulto mayor, a través del cual se pretende proteger a las personas de sesenta y
cinco años en adelante, que se encuentran vulnerables ante la situación de pobreza
o pobreza extrema en la cual viven.
En la ley se crea una contribución anual especial de solidaridad para colaborar en el
financiamiento del programa del aporte económico que se da a las personas adultas
mayores. Entonces surgieron las siguientes interrogantes: ¿Contiene la ley del
adulto mayor una contribución especial o un tributo? Y ¿Cuáles son los elementos
que llevan a determinar la inconstitucionalidad de la contribución especial o tributo
establecido en la ley del adulto mayor?
Así que se decidió investigar a profundidad qué clase de tributo es el que constituye
la contribución especial anual regulada en la ley del adulto mayor y determinar si es
constitucional o no; todo ello a fin de proponer las reformas a ley que fueran
procedentes, tanto para encuadrar correctamente el tributo como para garantizar
ii
que el mismo cumpla los derechos y los principios tributarios regulados en la
Constitución Política de la República de Guatemala. Asimismo, se propone aportar
nuevas ideas que puedan ser incluidas en la ley y que impliquen mayores y mejores
beneficios para los adultos mayores.
Derivado de esta circunstancia, se decidió llevar a cabo un análisis sobre: El
contenido del derecho tributario, generalidades, fundamento jurídico y determinación
de las personas obligadas a tributar; la ley del programa de aporte económico del
adulto mayor, determinación de su naturaleza jurídica, elementos, el tipo de
contribución que regula la ley, y la ley del adulto mayor en otros países de América
Latina; así como la inconstitucionalidad del tributo regulado en la ley.
Del análisis del tema, se hace necesario estudiar los siguientes puntos: Sujeto
pasivo, contribuciones especiales, impuestos, principio de capacidad de pago,
prohibición de doble o múltiple tributación.
Por último, la inconstitucionalidad de leyes, reglamentos y disposiciones de carácter
general: es el medio por el cual se materializa el derecho que le asiste a toda
persona legitimada por la ley, de pretender que un tribunal constitucional declare la
existencia de inconstitucionalidad de preceptos normativos de alcance general, con
el objeto de que se proceda a la expulsión de la normativa inexequible del
ordenamiento jurídico nacional, en resguardo del principio de supremacía
constitucional.
Los alcances de este trabajo de investigación son bastante novedosos y amplios, en
virtud de que es un tema que no posee antecedentes, no se ha realizado ningún tipo
de análisis previo, lo cual es una ventaja pues permite la amplia exploración del
tema. El límite del trabajo se reduce al análisis del caso concreto.
Dichos estudios al ser concluidos y plasmados en este trabajo, muestran la
problemática que pone en peligro la subsistencia y eficacia del programa de aporte
económico del adulto mayor en Guatemala en cuanto que no se encuentra bien
encuadrado el tributo y por carecer de normas coercitivas, impiden su efectiva
recaudación, por lo que se manifiesta la urgente necesidad de promover reformas a
iii
la ley que sean útiles para percibir los fondos necesarios para financiar el programa,
incluyendo la propuesta de incluir otros beneficios que se puedan otorgar al adulto
mayor.
Para el desarrollo del presente tema se recolectó información de distintas fuentes
bibliográficas, aportando conocimientos jurídicos y doctrinarios; publicaciones en
diferentes páginas de Internet y del periódico nacional; así como jurisprudencia de la
Corte de Constitucionalidad. Otra fuente de información es la norma nacional y la
extranjera en relación al tema del adulto mayor, estudiando leyes como: la de El
Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y España, que por medio de
un cuadro comparativos (que se encuentra en el apartado de anexos), se analiza la
situación que cada sociedad afronta en cuanto al adulto mayor, obteniendo
conclusiones que sirvieron para plantear nuevas propuestas que se pueden
incorporar en la legislación nacional.
Se hace evidente la importancia de la presente investigación, por cuanto es
imperativo establecer en ley el tributo correcto que permita contribuir legal y
eficazmente al financiamiento del programa de aporte económico del adulto mayor.
Este tipo de investigación será estudio de caso, ya que se tratará de encontrar
similitudes y diferencias entre las distintas leyes del adulto mayor vigentes en los
países de Centro América y Panamá, a fin de incluir dentro de la legislación
guatemalteca nuevas ideas que complementen los preceptos regulados dentro de la
misma.
Es jurídico exploratoria, puesto que al estudiar el espíritu de la ley del adulto mayor,
se determinará la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la contribución
especial anual que regula la ley.
Asimismo es jurídico propositiva, porque a través del análisis de la ley del adulto
mayor, se propondrá la reforma que se deba realizar a la misma, a fin de determinar
el tributo que se puede establecer para contribuir al financiamiento del programa del
aporte económico sin incurrir en doble o múltiple tributación, garantizando la
iv
obtención de los recursos necesarios para la operatividad del programa y sin incurrir
en la violación de preceptos constitucionales.
1
CAPITULO 1: Derecho Tributario
1.1. Antecedentes históricos
El Derecho Tributario1 tiene su origen en el Derecho Común y éste último a su vez,
tiene su origen en el Derecho Civil. Para Héctor Villegas2, el derecho civil es la
madre o tronco común del cual se han ido disgregando las restantes ramas del
Derecho. El Ius civile romano se constituyó en la ley común de todo el imperio y
comprendió tanto el Derecho público como el privado, el cual posteriormente se
subdividió en otras ramas del derecho, pero sin dejar de interrelacionarse entre sí.
En Francia3, dentro del Código de Napoleón y en otros seis códigos, se plasmó la
legislación Civil que garantizaba los derechos y libertades conquistados durante el
período revolucionario, incluida la igualdad ante la ley y la libertad de culto.
Más tarde, con la Revolución Industrial4 se luchó por el reconocimiento de los
derechos mínimos para el ser humano, el estado se convirtió en un Estado de
Derecho, y se establecieron garantías; y dentro de ellas, límites a los tributos los
cuales son reconocidos en la actualidad y en el Derecho Tributario guatemalteco,
como garantías constitucionales preceptuadas en la Constitución Política de la
República de Guatemala.
Es entonces5, que en el siglo XX se manifiesta un fenómeno jurídico surgido de las
necesidades financieras que tuvo un gran crecimiento, por la necesidad de los
gobiernos de obtener mayores ingresos, lo cual contribuyó a que surgieran más
estudiosos del derecho que se interesaran en estudiar el fenómeno del tributo,
desarrollándose así el Derecho Tributario.
1 Monterroso, Gladys. “Fundamentos tributarios”. Guatemala: Comunicación gráfica G & A, pág. 14, 2005.
2 Ibid.
3 Loc. Cit.
4 “El derecho tributario “. http://catarina.udlap.mx/, Pág. 2. Diciembre 2010. 16:24
5 Monterroso, Gladys. “Fundamentos tributarios”. Op. Cit.; pág. 15.
2
Derivado de esta circunstancia6, surge la necesidad en diversos países de codificar
los principios jurídicos que rigen el poder tributario del Estado y las relaciones que
del ejercicio de este poder nacen para los particulares como sujetos pasivos de esta
relación.
El primer código en materia tributaria se promulga en Alemania7 a través del
ordenamiento tributario de Reich, en 1919, el cual concentraba normas de orden
sustancial y formal, así como de carácter general y penal.
En 1939, México8 se emite el Código Fiscal de la Federación, elaborado sobre la
base del ordenamiento tributario alemán, el cual rigió hasta 1966; ulteriormente, en
ese mismo año, se promulgó un nuevo Código Fiscal de la Federación que contiene
disposiciones formales, materiales, penales y procesales.
En Guatemala, hasta antes del 9 de enero de 1991, todas las leyes tributarias
específicas contenían sus propios procedimientos administrativos y régimen
sancionatorio, por lo que se hizo necesaria la implementación de una norma
reguladora de aspectos generales de los tributos. Ante ello, se emite el Código
Tributario, Decreto 6-91 del Congreso de la República y sus reformas, el cual fue
emitido con base al modelo de código tributario para América Latina, el cual fue
presentado a nivel latinoamericano en 1963. Esta normativa entró en vigencia en
1991 y ha sido modificado en varias oportunidades, atendiendo a las políticas
estatales.
1.2. Concepto de Derecho Tributario
El tributo9 es toda prestación obligatoria en dinero o en especie, que el Estado exige
en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de la ley. La característica del tributo
es su obligatoriedad, fundamentada en la coactividad del Estado.
6 Ibíd.
7 Loc. Cit.; pág. 17.
8 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 17.
9 García Vizcaíno, Catalina. “Derecho tributario: consideraciones económicas y jurídicas, análisis de la legislación,
doctrina y jurisprudencia”. Argentina: Editorial Depalma; 1999; pág. 41.
3
Guiliani Fonrouge10 conceptualiza al tributo como una prestación obligatoria,
comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder imperio y que da
lugar a relaciones jurídicas de derecho público.
Por su parte Héctor Villegas11 afirma que son tributos, “las prestaciones en dinero
que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley y para
cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines”.
El tributo12 tiene como característica la obligatoriedad, fundamentada en la
coactividad del Estado. Esta coactividad se encuentra vinculada al ejercicio del
poder del imperio estatal, de modo que se prescinde de la voluntad del obligado
insista en los negocios jurídicos. Sin embargo, esta coactividad no es ejercicio de un
poder omnímodo, sino que tiene por límite formal el principio de legalidad, por otro
lado el autor Ricardo Henríquez Eggenberger13, expresa que el Derecho Tributario
que también es llamado “derecho impositivo” o “derecho fiscal”, y se refiere al
conjunto de normas jurídicas que se relativas a los tributos, regulándolos en sus
distintos aspectos.
Héctor Villegas14 define al Derecho Tributario como “la rama del derecho que regula
la potestad pública de crear y percibir tributos, es el conjunto de normas jurídicas
que se refieren a los tributos, normándolos en sus distintos aspectos”; por su parte,
Carlos Guilianni Fonrouge establece que “el Derecho Tributario o Derecho Fiscal, es
la rama del Derecho Financiero que se propone estudiar el aspecto jurídico de la
tributación en sus diversas manifestaciones, como actividad del Estado en las
relaciones de este con los particulares, y en las que se generan entre estos últimos”.
10 Ibid.
11 García Vizcaíno, Catalina. Op. Cit.; pág. 43.
12 Loc. Cit.
13Henríquez Eggenberger, Ricardo. “Fundamentos de derecho tributario”.
http://www.scribd.com/doc/22493452/Fundamentos-derecho-tributario-Guatemalteco, pág. 1. Diciembre 2010.
13:30
14 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 4.
4
En tanto Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez15 lo define como el “conjunto de normas
y principios jurídicos que se refieren a los tributos; cuya ciencia tiene por objeto el
conocimiento de esas normas y principios”. El autor expresa que es un conjunto de
materias exclusivamente relativas a la actuación del Estado en uso del poder de
imposición, el de crear tributos, ingresos públicos coactivamente exigibles de los
particulares, y a su actuación, en tanto fisco, o sea ente recaudador de los tributos
establecidos.
Por otro lado, la Licenciada Gladys Monterroso, en su libro “Fundamentos
Tributarios”, plantea el siguiente concepto que se ajusta propiamente al ámbito del
derecho guatemalteco: “El Derecho Tributario es la rama del Derecho Público que
regula todo lo relativo al nacimiento, cumplimiento o incumplimiento, extinción y
modificación de la Relación Jurídico Tributaria, e identifica todos y cada uno de sus
elementos, siendo el más importante el Poder Tributario, por ser el origen del
mismo…”
Lo expresado por lo anteriores autores determina la coercitividad que el Estado tiene
para la recaudación de bienes para el financiamiento de la actuación Estatal,
denominada tributos y que su desarrollo ha permitido que sea una rama del derecho
público que regula el procedimiento de su objeto.
1.3. Otras denominaciones
1.3.1. Derecho Impositivo
Esta denominación se utiliza en Alemania y en Estados Unidos de América,
constituye el conjunto de normas jurídicas que regulan el impuesto; esta rama del
derecho únicamente se proyecta al estudio de los impuestos, por lo que este
excluye todos los demás tributos que no constituyan este rubro.16
15 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. “Principios de derecho tributario “. México: Editorial Limusa. 2003; págs. 23 y
25.
16 Bravo Arteaga, Juan Rafael. .“Nociones fundamentales de derecho tributario “. Colombia: Ediciones Rosaristas,
pág. 39.
5
1.3.2. Derecho Financiero
Es el conjunto de normas jurídicas17 que regulan la actividad financiera del Estado
en sus diferentes aspectos: órganos que la ejercen, medios en que se exterioriza y
contenido de las relaciones que origina.
Guillermo Cabanellas18 lo define como “Serie ordenada de normas científicas y
positivas referentes a la organización económica, a los gastos e ingresos del
Estado”.
Estudios etimológicos19 hacen derivar a la palabra finanzas de la voz francesa
“finances”, que significa “riqueza pública o hacienda pública”. En esta forma, el
Derecho financiero tendría por objeto el estudio de todas las regulaciones sobre la
formación de los recursos del Estado, su administración, inversión o gasto. Este
nombre es ampliamente utilizado en Italia, España, México y Argentina.
Para Delgadillo Gutiérrez20, el derecho financiero incluye la regulación de los actos
cumplidos por el Estado, a fin de procurar los medios de financiamiento para
atender los gastos públicos y lograr la realización de los mismos, y los que se
relacionan con la administración de los bienes que le pertenecen.
1.3.3. Derecho Fiscal
La palabra fiscal proviene de la voz latina21 “fisco”, que significa el tesoro del
Emperador, al que las provincias pagaban el tributum que les era impuesto.
También, de “fiscus”, que se refiere al nombre con el que inicialmente se conoció la
cesta que servía de recipiente en la recolección de los higos y que también
utilizaban los recaudadores para recoger el tributum.
17 Guiliani Fonrouge, Carlos M. “Derecho Financiero”. Argentina: Editorial Depalma, pág. 28, 1973.
18 Cabanellas, Guillemo. “Diccionario enciclopédico de derecho usual”, t. III; Argentina: Editorial Heliasta, S.R.L.,
1998; Pág. 133.
19 Bravo Arteaga, Juan Rafael. Op. Cit.; pág. 38.
20 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. Op. Cit.; pág. 24.
21 Loc. Cit.
6
Lo fiscal22 se refiere a todo tipo de ingresos, todo lo que ingresa en el fiscus o erario,
como se le conoce también, debido a que finalmente la hacienda de Estado se formó
con dos tesoros, el emperador (fisco) y el pueblo (erario).
El Derecho Fiscal es un conjunto de normas de derecho público que estudia los
derechos, impuestos y contribución que deben aportar los particulares de un Estado
para la satisfacción de las necesidades del propio Estado y sus gobernados.
A consideración del tratadista francés Trotabas23, el Derecho Fiscal es equivalente a
Derecho Financiero. Y en tal sentido24, se define como “rama del derecho financiero
que regula las relaciones entre el erario público y los contribuyentes, a través de los
impuestos de toda índole, las personas y bienes gravados, las exenciones
especiales, formas y plazos del pago, las multas u otras penas, o los simples
recargos que corresponde aplicar por infringir preceptos relacionados a
declaraciones, trámites y vencimientos”.
Por otra parte, Delgadillo Gutiérrez25 expresa que el Derecho Fiscal incorpora los
principios y normas según los cuales el Estado percibe los recursos resultantes de la
contraprestación por los particulares, en pago de los servicios públicos que les son
dados, los derivados de la explotación de los bienes del dominio público originario y
de las empresas de que sea titular, como igualmente los percibidos por el uso del
crédito público.
1.4. Características
El Derecho Tributario tiene las siguientes características:
1.4.1. Coacción en la génesis del tributo:
El Estado26 en ejercicio de la potestad tributaria que se deriva del ius imperium, crea
unilateralmente la obligación de pagar tributos, convirtiéndose así en “sujeto activo”
22 Ibid.
23 Bravo Arteaga, Juan Rafael. Op. Cit.; pág. 38.
24 Cabanellas, Guillermo. Op. Cit.; Pág. 133
25 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. Op. Cit.; pág. 24.
26 Loc. Cit.
7
de la obligación tributaria. En tal virtud, es el encargado de crear los tributos por ley,
en base a su poder tributario y de acuerdo a sus propias necesidades financieras.
Por otra parte, el obligado a dar cumplimiento a la obligación tributaria es llamado
“sujeto pasivo o contribuyente”. La coacción tributaria está determinada desde el
surgimiento de la ley, por la tipificación de los hechos que darán surgimiento a la
obligación tributaria y el sujeto pasivo obligado a cumplirla, sin que exista en esta
relación la autonomía de la voluntad por parte de este último, quien será obligado al
cumplimiento por encontrarse dentro de la tipificación legal.
1.4.2. Coacción normada:
La relación tributaria27 es una relación de Derecho que cumple con principios
constitucionales, los que deben ser respetados por el Estado. Las normas tributarias
solo pueden ser implementadas por el Estado en ejercicio del principio de legalidad,
funcionando coactivamente, puesto que el sujeto pasivo las debe cumplir
obligatoriamente, no por decisión propia.
1.4.3. Tipicidad del hecho imponible:
El hecho o la situación hipotética28 deben encontrarse normada en ley y contener los
elementos necesarios para su identificación; con el objeto de determinar si la
situación se encuentra o no dentro del hecho previamente determinado en la norma,
esta función la cumple el hecho imponible y su acaecimiento genera el tributo. La
tipicidad del hecho imponible es un presupuesto que debe cumplirse por virtud del
principio de legalidad regulado en la Constitución Política de la República de
Guatemala, que preceptúa que el hecho generador del tributo debe identificarse en
la ley como una de las bases de la tributación.
1.4.4. Distinción de tributos en género y en especie:
Los tributos en género29 se refieren a los gravámenes impositivos y en especie, es
la clasificación del tributo, que puede ser: el impuesto, tasa, arbitrio o contribución
especial.
27 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 9.
28 Ibid.
29 Loc. Cit.
8
1.4.5. Distribución de potestades tributarias entre nación y provincias:
Esta división30 se realiza en los países con características de federados, en los que
hay que distinguir los tributos entre nación y provincia. Guatemala, por ser un país
no federado, no existe esta distinción.
1.4.6. Interpretación no analógica:
En el Derecho Tributario31 no se pueden crear figuras por analogía para llenar
lagunas existentes en los elementos del tributo, esto de conformidad con lo
estipulado en el Artículo 4 y 5 del Código Tributario. En virtud de la certeza jurídica,
la analogía no forma parte del sistema tributario, no se pueden crear figuras
tributarias. La certeza jurídica se manifestará en la plena identificación y tipificación
de las figuras tributarias dentro de la ley, a fin de que tanto las autoridades como la
población, cuenten con seguridad para exigir el cumplimiento de la obligación
jurídico tributaria por parte de la Administración Tributaria, como para que la
sociedad conozca la misma.
1.4.7. No retroactividad:
En materia tributaria32, la ley no tiene efecto retroactivo, excepto cuando las
sanciones anteriores favorezcan al contribuyente infractor, siempre que no afecten
las resoluciones o sentencias firmes, según lo establecido en el Artículo 66 del
Código Tributario. La doctrina determina que solo se cumple el principio de
legalidad, cuando los particulares conocen de antemano las normas tributarias; la
norma es creada para ser aplicada a hechos que ocurran en el futuro, no a los
efectuados en el pasado, salvo el presupuesto anteriormente expuesto.
1.4.8. Irrenunciabilidad del crédito tributario por parte del Estado:
El Estado no puede decidir si cobra o no el tributo, así como tampoco hacer rebajas,
renunciar a derechos, hacer transacciones, conceder esperas o aceptar sustitutos de
los deudores, así como tampoco puede negociar con los contribuyentes el crédito
que provenga de los tributos, salvo disposición legal emitida por el Congreso de la
República, por medio del cual se le faculte para la realización de estos actos. Así
30 Ibid.
31 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 11.
32 Loc. Cit.
9
mismo, únicamente en el caso de las multas y recargos, en cumplimiento con la
Constitución Política de la República de Guatemala, el Presidente de la República
por medio de acuerdo gubernativo, puede exonerar su pago.33
1.4.9. Finalidad de cobertura del gasto público:
La finalidad del tributo es la cobertura del gasto público, el cual dentro de sus fines
tiene la satisfacción de las necesidades públicas, así como la subsistencia del
Estado. Asimismo, tiene otros fines, como la redistribución de la riqueza, cubrir los
gastos del Estado, de manera que pueda cumplir con el objetivo principal de la
realización del bien común, el cual solo se consigue mediante la satisfacción de la
mayor cantidad de necesidades básicas de la población.34
1.4.10. Capacidad contributiva:
El contribuyente35 debe tener capacidad económica para contribuir a los gastos
públicos. Matías Cortés Domínguez, citado por Héctor Villegas, expresa que “la
capacidad económica es el más valioso instrumento de interpretación del Derecho
positivo y el único soporte válido de estructuración de la dogmática del tributo”.
Si el contribuyente no cuenta con capacidad contributiva, no podrá cumplir con la
obligación tributaria. Esta capacidad es conocida también con el nombre de
“capacidad de pago”, y es uno de los principios del Derecho tributario reconocido
constitucionalmente, preceptuado en los Artículos 239 y 243 de la Constitución
Política de la República de Guatemala, siendo este uno de los principales bastiones
de los derechos del contribuyente y límite del poder tributario.
1.5. Principios fundamentales
El Derecho Tributario se rige con base en los siguientes principios constitucionales
que son fundamentales del Derecho Tributario:
33 Ibid.
34 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 13.
35 Loc. Cit.
10
1.5.1. Principio de legalidad
El Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala estipula que
“corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar impuestos
ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las
necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria…”
Este principio36 tiene su esencia en la primacía de la ley, por virtud del cual, toda
norma tributaria debe encontrarse regida en cuanto a su creación, aplicación y
procedimientos, a aspectos legales en su regulación, además de haber cumplido
para su vigencia el procedimiento legislativo de aprobación de una ley.
El Doctor Luis Ilianes, citado por Gladys Monterroso37, define a este principio como
“la limitación a la potestad tributaria del Estado, consistente en prescribir en la
constitución que sólo por la ley se pueden establecer tributos”.
En base a este principio, se establece que la potestad tributaria debe ser
íntegramente ejercida por medio de normas legales, que deben ser emitidas por el
órgano constitucionalmente facultado para hacerlo, es decir el Congreso de la
República de Guatemala. No puede haber tributo sin ley previa que lo establezca,
“nullum tributum sine lege”.
En este sentido, la Corte de Constitucionalidad38, en el expediente 471-2000, gaceta
número 59, expresa: “La ley debe establecer cuáles son los elementos esenciales
del tributo, el objeto, sujeto, hecho generador, tipo impositivo, período fiscal,
exenciones, base imponible, deducciones, descuentos, reducciones y recargos,
sanciones e infracciones. Por tanto, la ley y solamente la ley puede ser fuente de las
obligaciones tributarias”.
36 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 27.
37 Henríquez Eggenberger, Ricardo. Op. Cit.; pág. 2.
38 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 30.
11
1.5.2. Principio de capacidad de pago
También llamada “capacidad contributiva” 39, consiste en la aptitud económico-social
para contribuir al sostenimiento del Estado. Todo tributo40 debe establecerse en
atención a la capacidad económica de las personas individuales o jurídicas, ya que
de lo contrario derivaría en la arbitrariedad o en la irracionalidad.
Adam Smith41 expresa que conforme a sus ingresos, los súbditos de un Estado
deben contribuir a su sostenimiento mediante el pago de tributos que se
establecerán en función de su capacidad económica.
La capacidad de pago se mide por índices42, como el patrimonio o la renta; y por
indicios como gastos, salarios pagados, transacciones, etc.
El Artículo 23943 de la Constitución Política de la República de Guatemala preceptúa
que los impuestos ordinarios y extraordinarios, así como los arbitrios y
contribuciones especiales, serán decretados por el Congreso de la República
conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia
tributaria.
Y el Artículo 243 del referido cuerpo legal estipula “el sistema tributario debe ser
justo y equitativo. Para el efecto, las leyes tributarias serán estructuradas conforme
al principio de capacidad de pago”. Al analizar esta norma constitucional, se
concluye que ésta inspira protección al contribuyente con menor capacidad
contributiva, procurando un sistema tributario justo. Esto corresponde en un sentido
jurídico a lo que es conforme a derecho, lo cual coadyuvado a la equidad, se da una
justicia distributiva, basada en la igualdad o proporcionalidad.
39 García Vizcaíno, Catalina. Op. Cit.; pág. 55.
40 Henríquez Eggenberger, Ricardo. Op. Cit.
41 Monterroso, Gladys. Loc. Cit.; pág. 31.
42 García Vizcaíno, Catalina. Op. Cit.; pág. 55.
43 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; págs. 31 y 32.
12
Este principio obliga al Estado44 a realizar el cobro del tributo en forma justa y
equitativa, en otras palabras, a contribuir en forma proporcional a sus ingresos, de
manera que a mayor renta, mayor impuesto a pagar; a mayor riqueza, mayor pago
tributario.
1.5.3. Principio de irretroactividad
Este principio se basa en la máxima “nullum tributum sine lege” 45, que significa que
no puede existir un tributo sin una ley previa, por esta razón, el Estado no puede
cobrar un tributo si no se encuentra previamente creado en virtud de la ley que
identifique plenamente sus elementos. Por ello, el cobro y fiscalización del tributo se
hará efectivo después de la creación de la ley que corresponda.
Este principio46 no se agota o circunscribe a una mera legitimación formal, sino que
comprende la necesaria consideración del contenido de la ley, que debe comulgar
con los principios de certeza y seguridad jurídica, que se integran como contenidos
del principio de legalidad.
El Artículo 15 de la Constitución Política de la República de Guatemala establece
que la ley no tiene efecto retroactivo, salvo en materia penal, cuando favorezca al
reo. Y el Artículo 66 del Código Tributario estipula que “las normas tributarias
tendrán efecto retroactivo cuando supriman infracciones, y establezcan sanciones
más benignas, siempre que favorezcan al infractor y que no afecten resoluciones o
sentencias firmes”.
Al respecto, el Artículo 7 del mismo cuerpo legal estipula que en los casos de la
aplicación de las leyes tributarias dictadas en diferentes épocas, se decidirá
conforme a las siguientes disposiciones:
a) Las normas tributarias regirán desde la fecha en ellas establecidas, siempre que
está sea posterior a la emisión de la norma. Si no la establecieren, empezarán a
regir después de ocho días de su publicación en el Diario Oficial, atendiendo al
44 Ibid.
45 Loc. Cit.
46 Spisso, Rodolfo R. . “Derecho constitucional tributario: principios constitucionales del gasto público”. Argentina:
Editorial Depalma; 2000; pág. 307.
13
principio de irretroactividad, las normas tributarias regirán en fecha posterior a su
propia emisión.
b) Cuando por reforma de una norma tributaria se estableciere diferente cuantía o
tarifa para uno o más impuestos, éstas se aplicarán a partir del primer día hábil
del siguiente período impositivo, con el objeto de evitar duplicidad de
declaraciones del contribuyente. Así como respetando el principio de
irretroactividad de la norma tributaria que deberá regir a futuro, no imponiendo
tributos a hechos ocurridos en el pasado, aún cuando éstos hubieren sucedido
un día atrás.
c) La posición jurídica constituida bajo una ley anterior, se conserva bajo el imperio
de otra posterior. Las normas tributarias que modifiquen cualquier situación
respecto a los supuestos contemplados en leyes anteriores, no afectarán los
derechos adquiridos de los contribuyentes. Con este inciso, se garantiza los
derechos adquiridos de los contribuyentes en fechas anteriores.
d) Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de las actuaciones ante la
administración tributaria, prevalecen sobre las anteriores, desde el momento en
que deben empezar a regir; pero los plazos que hubieren principiado a correr y
las diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo
de su iniciación.
Constitucionalmente47, en relación a este principio, la Gaceta número 20, expediente
número 364-90, sentencia del 26 de junio de 1991, la Corte de Constitucionalidad
resolvió lo siguiente: “… la regla general es que la ley es de aplicación inmediata y
que rige para el futuro a partir de su promulgación; que se aplica en el presente, que
no puede ser aplicada en el pasado y que rige los efectos posteriores a su vigencia,
aunque deriven de hechos anteriores a ella. La retroactividad consiste en la
traslación de la aplicación de una norma jurídica creada en un determinado
momento, a uno anterior al de su creación, por lo que se contemplan ciertas
situaciones fácticas pretéritas que estaban reguladas por normas vigentes al tiempo
de su realización. Existe cuando la nueva disposición legal vuelve al pasado para
apreciar condiciones de legalidad de un acto, o para modificar los efectos de un
47 Spisso, Rodolfo R. Op. Cit.; pág. 303.
14
derecho plenamente realizado.48 En todo caso, la retroactividad en ningún caso
puede afectar los derechos amparados por las garantías constitucionales.
Son leyes retroactivas aquéllas que vuelven sobre los efectos ya consumados bajo
el imperio de una ley anterior, y el sólo hecho de hacer referencia al pasado no es
suficiente para calificarlas como tales, porque son las consecuencias nuevas las que
se rigen por la ley nueva. El Artículo 15 de la Constitución Política de la República de
Guatemala establece que la ley no tiene efecto retroactivo, salvo en materia penal
cuando favorezca al reo. En armonía con esta disposición, el Artículo 7 de la ley del
Organismo Judicial estipula: la ley no tiene efecto retroactivo ni modifica derechos
adquiridos. No existe en el ordenamiento jurídico guatemalteco ningún precepto que
defina o determine cuándo una ley debe calificarse de retroactiva; sin embargo, la
última norma transcrita hace referencia a los derechos adquiridos, que es uno de los
conceptos que sirve de fundamento a ciertas corrientes doctrinarias para explicar los
alcances del principio de la no retroactividad de la ley. La legislación guatemalteca,
puede afirmarse, ha optado –entre diversas teorías- por la de los derechos
adquiridos, la que tiene como todas las demás sobre esta materia, una
conceptualización imprecisa. Para que una ley sea retroactiva, es indispensable que
obre sobre el pasado y que lesione derechos plenamente adquiridos bajo el amparo
de leyes anteriores, para modificarlos. El derecho adquirido existe cuando se
consolida una facultad, un beneficio o una relación en el ámbito de la esfera jurídica
de una persona…Por esto, el principio de irretroactividad sólo es aplicable a los
derechos consolidados, asumidos plenamente, a las situaciones agotadas o a
relaciones jurídicas consagradas… Por tanto, como ha asentado la Corte de
Constitucionalidad, hay retroactividad en la disposición que regula situaciones pro
futuro pero que tienen su antecedente en hechos ocurridos con anterioridad”.
1.5.4. Principio de equidad y justicia tributaria
La equidad es un principio constitucional de la tributación y garantía de que el cobro
del impuesto se realizará respetando la situación económica de cada contribuyente y
que cada quien pague lo justo. La función de la equidad es corregir la injusticia que
puede derivar de la aplicación de una ley a un caso concreto.49
48 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 48. 49 Ibid.
15
López Varela, citado por Catalina García Vizcaíno50, afirma que la carga impositiva
debe ser distribuida equitativamente en toda la población, y no que arbitrariamente
se grave a unos pocos, para lo cual se necesita llegar previamente a conclusiones
acerca de la repercusión e incidencia; es decir, se debe prever quiénes son los que
económicamente deberán cargar con el tributo a fin de cuentas, todo ello, a fin de
que la tributación sea justa.
La justicia tributaria51 es el valor más importante del Derecho Tributario, porque
persigue que se paguen y cobren los tributos con justicia, de manera que cada
ciudadano deudor del mismo cumpla con sus obligaciones, sin debilitar su
patrimonio y sin disminuir sus recursos. Este principio se encuentra coadyuvado al
principio de equidad tributaria y se encuentra regulado en el Artículo 239 y 243 de la
Constitución Política de la República de Guatemala.
1.5.5. Principio de no confiscación
La palabra confiscación significa “acción y efecto de confiscar, de privar a uno de
sus bienes y aplicarlos al fisco”.52
Los tributos confiscatorios constituyen fenómenos de excesiva presión fiscal, que
obligan al desprendimiento por parte de los contribuyentes, de bienes de su
propiedad a efecto de poder cumplir con las cargas públicas, verificándose una
expropiación indirecta.53
Al respecto, Héctor Villegas establece que para que un tributo sea constitucional y
funcione como manifestación de soberanía, no debe constituir un despojo, para lo
cual debe respetar el derecho de propiedad.54
Tanto en la creación y en el cobro del tributo, así como en el aspecto sancionatorio
del derecho tributario, se prohíbe por virtud de la ley, los tributos confiscatorios. Al
respecto, el Artículo 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala
50 García Vizcaíno, Catalina. Op. Cit.; págs. 48 y 49.
51 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 21.
52 Ossorio, Manuel. Op. Cit.; pág. 152.
53 Monterroso, Gladys. Loc. Cit.; pág. 55. 54 Loc. Cit.
16
establece que “el sistema tributario debe ser justo y equitativo…Se prohíben los
tributos confiscatorios…” Asimismo, el Artículo 41 del referido cuerpo legal
determina: “Se prohíbe la confiscación bienes y la imposición de multas
confiscatorias”.
1.5.6. Principio de igualdad
Raúl Rodríguez Lobato55 considera que el principio de igualdad significa que las
leyes deben tratar igualmente a los iguales, en iguales circunstancias y
consecuentemente, que deberá tratar en forma desigual a los desiguales o que
estén en desigualdad de circunstancias”.
El principio de igualdad en materia tributaria56, se refiere a que todos estamos
obligados a pagar tributos, pero atendiendo a nuestro lugar en la sociedad y en la
economía, ya que dentro de la igualdad, todos somos desiguales. Respecto a ello,
la Corte de Constitucionalidad ha coincidido en varios fallos, sentando doctrina legal,
pronunciándose en el sentido que en Guatemala todos los seres humanos son
iguales en iguales condiciones y desiguales en condiciones desiguales, el
cumplimiento del respeto a esta desigualdad es lo que inspira al principio de
igualdad.
El principio de igualdad se encuentra regulado en el Artículo 4 de la Constitución
Política de la República de Guatemala: “En Guatemala, todos los seres humanos
son libres e iguales en dignidad y derechos…”.
Este principio se encuentra inspirado en el Derecho Romano del que derivan los
principios generales del Derecho y en los siguientes preceptos de Derecho:
a) Vivir honestamente; enseña lo que el hombre se debe a sí mismo, se limita a
una pura honestidad.
b) No hacer mal a otro; no hacer en el comercio de la vida alguna cosa que
cause daño o perjuicio a otra persona.
55 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 35.
56 Ibid
17
c) Dar a cada uno lo suyo; los encargados de la administración de la justicia
deben seguir las reglas impuestas para el desempeño de sus funciones.
Relacionado a ello57, la gaceta número 37, expediente 889-95, página 14, contiene
la resolución emitida por la Corte de Constitucionalidad sobre este principio: “Todos
debemos pagar los tributos, pero atendiendo a nuestro lugar en la sociedad y en la
economía ya que dentro de la igualdad, todos somos desiguales. Todos los seres
humanos son iguales en iguales condiciones”.
El principio de igualdad es uno de los elementos inherentes a un tributo equitativo y
justo, como lo requiere el Artículo 243 de la Constitución Política de la República de
Guatemala. En suma, la igualdad consiste en dar igual tratamiento impositivo a los
contribuyentes que se encuentren en igualdad de circunstancias o condiciones. La
gaceta número 21, en la página 14, contiene la sentencia de la Corte de
Constitucionalidad dictada el dieciocho de julio de mil novecientos noventa y uno, en
la cual resolvió “la garantía de igualdad tributaria, en realidad lo que establece, es
que las leyes deben tratar de igual manera a los iguales en igualdad de
circunstancias. Deben tomarse en cuenta las diferencias que caracterizan a cada
uno de los sujetos tributarios en el lugar, tiempo y modo en que han de aplicarse los
tributos para determinar si concurren las mismas circunstancias, pues de lo contrario
pueden y deben establecerse diversas categorías impositivas…”
1.5.7. Principio de generalidad
Este principio se basa58 en que la ley es de observancia general, es decir, que las
leyes tributarias son aplicables a todos los habitantes de la República, con
limitaciones como la aplicación del principio de capacidad de pago.
El principio de generalidad de la imposición significa que todos los ciudadanos han
de contribuir al levantamiento de las cargas públicas, en la medida que tengan la
necesaria capacidad contributiva, puesta de manifiesto en la realización de los
hechos imponibles tipificados en la ley. En suma, exige a todas las personas con
capacidad de pago, el sometimiento al tributo, no admitiéndose en el marco de un
57 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 36.
58 Loc. Cit.
18
impuesto particular, otras excepciones a la obligación tributaria que las que
aparezcan inexcusablemente por razones de política económica, social y cultural.
La Constitución Política de la República de Guatemala59, consigna este principio en
el Artículo 135 literal d), al preceptuar que son deberes y derechos cívicos de los
guatemaltecos, contribuir a los gastos del Estado en la forma establecida en la ley.
Como excepción a este principio, se encuentra la figura de la exención, plasmada en
todas las leyes tributarias, ya sea ésta general o específica y que consisten en el
Código Tributario, Ley del Impuesto al Valor Agregado, Ley del Impuesto Único
Sobre Inmuebles, etc.
1.5.8. Principio de proporcionabilidad
El principio de proporcionabilidad60 se relaciona con el principio de capacidad de
pago. La proporcionalidad61 se referirá al deber de los individuos de contribuir al
sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo a su capacidad económica. La
capacidad contributiva es el presupuesto legitimador del tributo; el tributo no puede
existir sin la capacidad económica y no puede dejar de existir un tributo donde haya
capacidad contributiva.
Este principio62 establece el deber de la población de contribuir a los gastos del
Estado, sin que esto interfiera con el derecho de propiedad, por lo que los tributos no
deben ser confiscatorios de los bienes del contribuyente. Por tanto, el sistema
tributario debe encontrarse determinado de forma que la población pague los tributos
proporcionalmente de acuerdo a su riqueza. La exigencia fundamental de todo
sistema tributario justo y equitativo es que las cargas se adapten a la capacidad
económica de los ciudadanos en proporción a la manifestación de la riqueza que
cada uno posea.
59 Ibid.
60 Loc. Cit.
61 Spisso, Rodolfo R. Op. Cit.; pág. 335.
62 Monterroso, Gladys. Loc. Cit.
19
El segundo párrafo del Artículo 243 de la Constitución Política de la República de
Guatemala regula este principio al establecer la prohibición de los tributos
confiscatorios. Así mismo, el Artículo 41 del referido cuerpo legal preceptúa la
prohibición a la confiscación, sin importar su fuente, así como la imposición de
multas confiscatorias, además de regular que las multas no podrán ser mayores al
impuesto omitido, puesto que éste deberá ser pagado proporcionalmente a la
riqueza que la persona posea.
1.5.9. Prohibición de doble tributación
Este principio se encuentra regulado en el Artículo 243 de la Constitución Política de
la República de Guatemala: “…Se prohíben los tributos confiscatorios y la doble o
múltiple tributación interna”. La propia ley determina en qué consiste la doble o
múltiple tributación, señalando que “hay doble o múltiple tributación, cuando un
mismo hecho generador atribuido a un mismo sujeto pasivo, es gravado dos o más
veces por uno o más sujetos con poder tributario y por el mismo evento o período de
imposición…”
La doctrina determina que existen dos clases de doble tributación63:
a) Doble Tributación nacional (regulada en la Constitución)
b) Doble Tributación internacional, regulada a través de Convenios y Tratados
Internacionales, los cuales Guatemala aún no ha participado en ninguno de
ellos.
La Gaceta número 5664, expediente número 829-98, sentencia 10-05-00 de la Corte
de Constitucionalidad establece que: “…habrá que tener en cuenta que la doble o
múltiple tributación se tipifica cuando un mismo contribuyente está sometido al pago
de más de un impuesto, de igual naturaleza, por el mismo hecho generador, por
idéntico período, aplicado por más de un ente político, que tenga el correspondiente
poder originario para crearlos…Se advierte que dicho fenómeno impositivo está
integrado por varios elementos, que si bien deben estar vinculados entre sí para
63 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 51 y 52.
64 Loc. Cit.
20
producir efectos jurídicos, por lo general, no suelen concurrir en una sola norma,
sino que debido a su propia pluralidad y disímil naturaleza, aparecen dispersos en
varias disposiciones…”
1.5.10. Principio de confidencialidad
La Constitución Política de la República de Guatemala65 en el Artículo 24 preceptúa
que es punible revelar toda información relativa al pago de impuestos, por lo que no
se aplica la publicidad de los actos administrativos a que hace referencia el Artículo
30 de este cuerpo legal. Derivado de esta circunstancia, únicamente los apoderados
o las personas que tengan un interés legítimo en el expediente, pueden tener acceso
a este tipo de información, así como la potestad de sacar copias del mismo.
La confidencialidad66 se refiere a la seguridad o confianza67, a la reserva absoluta en
relación a la información recabada por el auditor o funcionario en la realización de su
labor de fiscalización, información que solamente será proporcionada por su superior
a un tribunal.
1.6. Fuentes del Derecho Tributario
La norma generadora del Derecho Tributario, por su especial estructura, se divide
en:
1.6.1. La Constitución
La primera68 y máxima fuente del ordenamiento tributario guatemalteco es la
Constitución Política de la República de Guatemala; siendo esta la norma suprema
del ordenamiento jurídico, condiciona los modos de creación de las normas
restantes que la desarrollan y no pueden oponerse a ella, puesto que si esto sucede,
la misma ley establece que será nula de pleno derecho. Este cuerpo legal instituye
las normas financieras y tributarias, las principales garantías de los administrados,
65 Ibid.
66 Loc. Cit.
67 Ossorio, Manuel. “Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales”. Argentina: Editorial Heliasta S.R.L.; 1981;
pág. 151.
68 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 62.
21
así como sus derechos fundamentales y sus obligaciones y estatuye los principios
generales de la tributación.
1.6.2. Los tratados internacionales
Los tratados y convenios internacionales69 se ubican por debajo de la Constitución
Política de la República, como ley ordinaria, y cuando éstos no son en materia de
derechos humanos. Si son sobre esta materia, los convenios y tratados
internacionales tienen preeminencia sobre la normativa del país, y que la aplicación
de esta postura es necesaria en materia tributaria, por existir conexión por
violaciones a los derechos humanos en relación a la tributación; y tienen
preeminencia sobre el derecho interno aquellos convenios o tratados internacionales
en derechos humanos que hayan sido ratificados, porque garantizan que se cumpla
la protección del contribuyente.
En relación a ello, el Artículo 46 de la Constitución Política de la República de
Guatemala establece que “…En materia de derechos humanos, los tratados y
convenciones ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el derecho
interno”. También, el Artículo 44 de este cuerpo legal estipula “los derechos y
garantías que otorga la Constitución no excluye otros que aunque no figuren
expresamente en ella, son inherentes a la persona humana”.
1.6.3. La ley
La ley70 es la fuente inmediata del Derecho, tiene un papel central en el Derecho
Tributario a consecuencia del principio de legalidad y de la imperatividad de su
cumplimiento. A través de este principio, se comisiona al Congreso de la República
de Guatemala como la entidad encargada de decretar toda norma tributaria y de
determinar las bases de recaudación.
Por lo anteriormente expuesto71, se puede decir que la ley tributaria es todo acto
emanado del poder legislativo, sancionado conforme al procedimiento previamente
69 Ibid.
70 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 67.
71 Loc. Cit.
22
establecido, que norma todo el sistema tributario de la nación, pero sin contravenir lo
dispuesto en la Constitución de la República.
El Artículo 2 de la Ley del Organismo Judicial, Decreto número 2 - 89 del Congreso
de la República estipula: “la ley es la fuente del ordenamiento jurídico. La
jurisprudencia la complementará”.
Por otra parte, el Artículo 2 del Código Tributario, Decreto 6-91 del Congreso de la
República establece que: “Son fuentes del ordenamiento jurídico tributario y en
orden de jerarquía:
a) Las disposiciones constitucionales
b) Las leyes, tratados y convenciones internacionales que tengan fuerza de ley
c) Los reglamentos que por Acuerdo Gubernativo dicte el Organismo Ejecutivo.
1.6.4. Leyes delegadas y Decretos leyes
Las leyes delegadas72 se configuran en el caso en que correspondiéndole al
Organismo Legislativo con exclusividad la emisión de leyes, éste delega su función
en el Organismo Ejecutivo. Esta práctica no se realiza en Guatemala, puesto que
los Artículos 239 y 241 de la Constitución Política de la República preceptúan que la
función de decretar leyes, tributarias o no, corresponde con exclusividad al Congreso
de la República.
Los Decretos leyes73 son disposiciones con fuerza de ley ordinaria emitidos en casos
extraordinarios de necesidad y de urgencia, que deben someterse al Organismo
Legislativo el mismo día de su emisión o ser ratificado dentro de los sesenta días
para no perder su eficacia. Asimismo, se pueden emitir en caso de guerra, una
grave crisis financiera o cuando se encuentra en el poder un gobierno de facto.
72 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; pág. 69.
73 Loc. Cit.
23
1.6.5. Los Reglamentos
Es un elemento muy importante del Derecho Tributario74, son disposiciones emitidas
por el Organismo Ejecutivo y son de imperiosa necesidad para la ejecución de las
leyes; contienen el desarrollo de la ley respectiva y ocupan una posición de
subordinación en relación a ella. La reglamentación de las leyes es una función
administrativa que corresponde ejercerla al Organismo Ejecutivo.
El Artículo 2 del Código Tributario regula como fuente del ordenamiento jurídico y en
orden de jerarquía: …3. Los reglamentos que por Acuerdo Gubernativo dicte el
Organismo Ejecutivo. En la práctica, a pesar de ser jerárquicamente inferiores a la
ley, son de suma importancia para el desarrollo de la misma.
Cada procedimiento establecido dentro de los reglamento deben ser basados en los
principios establecidos en la ley general para cumplir con el objeto de la misma. Es
así que estos preceptos jurídicos son la parte ejecutiva de la razón de ser de la
creación de la ley y en concordancia con la ley superior entre ellas la Constitución
Política de la Republica de Guatemala.
1.7. Fundamento jurídico
En el Artículo 135 de la Constitución Política de la República de Guatemala75, se
determina como deber de los guatemaltecos, el contribuir al gasto público, de
conformidad con lo prescrito en la ley y a obedecer las leyes. Es en este precepto
legal que se consagra el poder tributario del Estado de Guatemala, el cual se limita
por los principios tributarios que preceptúa la Constitución guatemalteca.
El Artículo 171 de este cuerpo legal76, establece que corresponde al Congreso de la
República decretar, reformar y derogar las leyes. Solo él tiene la potestad
constitucional de crear los impuestos ordinarios y extraordinarios por medio de ley o
74 Monterroso, Gladys. Op. Cit.; págs. 70 y 71.
75 Hernández Figueroa, Raúl. “Efectos económicos del sistema tributario en Guatemala”.
http://www.url.edu.gt/PortalURL/Archivos/83/Archivos/Departamento%20de%20Investigaciones%20y%20publicacion
es/Articulos%20Doctrinarios/Econ%C3%B3micas/Sistema%20Tributario%20Guatemalteco.pdf. Guatemala. Abril de
2002 (Diciembre 2010). 16:52
76 Hernández Figueroa, Raúl. Op. Cit.
24
Decreto. Asimismo, el inciso 1 del Artículo 3 del Código Tributario estipula que para
decretar tributos ordinarios y extraordinarios, reformarlos y suprimirlos, definir el
hecho generador de la obligación tributaria, establecer el sujeto pasivo del tributo
como contribuyente o responsable y la responsabilidad solidaria, la base imponible
y la tarifa o tipo impositivo, se requiere la emisión de una ley.
Los impuestos ordinarios, son los impuestos cuya imposición y recaudación es
regular y fija, destinados a cubrir los gastos públicos normales. Por otra parte, los
impuestos extraordinarios, son los impuestos cuya imposición y recaudación no es
regular y fija, son los destinados a cubrir una determinada necesidad. Cubierta esa
necesidad, el impuesto se extingue o pierde todo efecto.
Ambos impuestos se basan en la observación de dos presupuestos:77
a) Que sean necesarios para el Estado. Obligadamente se basaran en
necesidades que deberán justificarse puntualmente. Sin tal justificación, el
impuesto ordinario y extraordinario puede considerarse inconstitucional. La
justificación debe estar contenida en una exposición de motivos.
b) Que las bases de recaudación formen parte de la ley o Decreto. Estas bases
están contenidos en el artículo 239 de la Constitución Política de la República
de Guatemala y son:
i. El hecho generador de la relación tributaria;
ii. Las exenciones;
iii. El sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria;
iv. La base imponible y el tipo impositivo;
v. Las deducciones, los descuentos, reducciones y recargs;
vi. Las infracciones y sanciones tributarias.
La característica78 principal del sistema tributario de Guatemala, es su bajo
rendimiento recaudatorio, lo cual trae como consecuencia que no se puedan
alcanzar las metas tributarias contenidas en los Acuerdos de Paz y condiciona la
77 Ibid.
78 Hernández Figueroa, Raúl. Op. Cit.; pág. 6.
25
estabilidad macroeconómica del país, en cuanto a la insuficiencia de recursos que
provocan el déficit fiscal porque el Estado gasta más de lo que recibe en concepto
de ingresos que estimulan un mayor endeudamiento externo e interno, limitando los
márgenes de acción de la política.
El sistema tributario guatemalteco79 tiene la estructura de todo sistema tributario
moderno, sin embargo, esta estructura formal oculta serios problemas de evasión y
excesivas deducciones y exenciones, que explican la exigua recaudación.
Entre los factores80 que explican la baja recaudación tributaria en Guatemala, se
pueden mencionar los siguientes:
a) La existencia de una cultura antifiscal, que se traduce en altos niveles de
evasión y elusión.
b) La debilidad de los instrumentos legales para asegurar el cumplimiento de
las obligaciones tributarias.
c) La existencia de un sistema de privilegios, exoneraciones y exenciones que
minan la base tributaria.
d) Inoperancia del sistema de justicia relacionado con los tributos.
e) Aspectos constitucionales que limitan el poder impositivo del Estado.
f) La alta desigualdad en la distribución del ingreso y la riqueza.
g) La existencia de una franja importante de economía informal.
79 “Fortalecimiento de la estructura tributaria guatemalteca: análisis y propuestas “.
http://www.asies.org.gt/fortalecimiento/08.pdf. 25 de noviembre de 2003 (Diciembre 2010) 17:47 80 Hernández Figueroa, Raúl. Loc. Cit.; págs. 7 y 8.
26
CAPÍTULO 2: Análisis del Decreto 39-2006 del Congreso de la República
2.1. Antecedentes del Decreto 39-2006
El 15 de noviembre de 2005, el Congreso de la República de Guatemala, promulga a
través del Decreto número 85-2005 la Ley del Programa de aporte económico del
adulto mayor. Ello con el objeto del cumplimiento de los fines del Estado
guatemalteco de otorgar la protección de la salud física, mental y moral de los de los
ancianos, así como de garantizar su derecho a la alimentación, salud, educación,
seguridad y previsión social.
A través de este aporte, se pretende obtener los ingresos económicos necesarios
para otorgarles a las personas mayores de sesenta y cinco años de edad, una
pensión mensual a cargo del Estado, permitiendo mejorar su calidad de vida.
El seis de diciembre de 2005, el Presidente de la República en Consejo de Ministros,
mediante Acuerdo Gubernativo 641-2005, vetó el Decreto Número 85-2005, y el 19
de diciembre de 2005, procede a devolver el Decreto al Organismo Legislativo. Al
reanudar su período de sesiones ordinarias el Congreso de la República, consideró
que este actuar del Ejecutivo fue prematuro, por lo que incumplió con el plazo que
señala el Artículo 178 de la Carta Magna; y el 31 de enero de 2006, procedió a emitir
el Acuerdo número 08-2006, por el cual, el Organismo Legislativo acordó tener por
sancionado el Decreto número 85-2005 del Congreso de la República, Ley del
Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor.
Es entonces que el Presidente de la República de ese entonces, Oscar Berger
Perdomo, promueve ante la Corte de Constitucionalidad una acción de amparo
contra el Congreso de la República. La impugnación fue dirigida en contra el
Acuerdo Número 08-2006. Berger consideró esta decisión del Congreso como una
violación al principio de legalidad constitucional y al ejercicio de su derecho de veto;
ante esto, el Tribunal Constitucional en resolución de seis de febrero de 2006,
resolvió otorgar amparo provisional suspendiendo provisionalmente el acto
impugnado.
27
Posteriormente, la Corte de Constitucionalidad en auto del siete de marzo de 2006,
decidió revocar el amparo provisional otorgado y denegar el mismo, tras haber
considerado que las circunstancias ya no hacían aconsejable mantener la protección
interina decretada y como consecuencia de esta última decisión, el Congreso de la
República quedaba facultado para ordenar la publicación del Decreto 85-2005 en
aplicación del Artículo 178 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
Consecuentemente, el 23 de marzo de 2006, el Pleno del Congreso de la República
aprueba el Acuerdo Legislativo número 22-2006, por el cual acata la resolución
emitida por la Corte de Constitucionalidad y ordena la publicación del contenido
íntegro del Decreto número 85-2005, Ley del Programa de Aporte Económico del
Adulto Mayor en el Diario Oficial.
El 19 de julio de 2006, el Magno Tribunal deniega la acción de amparo solicitada por
el Presidente de la República contra el Congreso de la República, por considerar
que lo pretendido carecía de materia sobre la cual se pudiera emitir un
pronunciamiento estimatorio, pues el hecho mismo de la publicación del Decreto
Número 85-2005 del Congreso de la República, agotó los efectos del acuerdo
legislativo reclamado.
Seguidamente, ante la Corte de Constitucionalidad, se promueven las acciones de
inconstitucionalidad total del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, por los
licenciados Rafael Francisco Cetina Gutiérrez y Doris Magali Gálvez Ortiz de
Vásquez; y parcial de los Artículos 8 y 12 de la ley en mención, por el licenciado
Edgar Mauricio Vásquez Ortiz. Sobre las cuales, este Tribunal, el 19 de julio de
2006, resuelve desestimar las acciones de inconstitucionalidad general total
planteadas, y solo declara con lugar las acciones de inconstitucionalidad parcial
promovidas en contra de los Artículos 8 y 12 del Decreto impugnado.
El 21 de noviembre de 2006, el Congreso de la República promulga el Decreto
número 39-2006, con el cual se reforman los artículos 3, 4 incisos b) y f), 5 incisos d)
y e), 6, 7 y 9; y se adicionan los artículos 6 bis; 6 ter; 8 bis; 8 ter; 8 quáter; 12 bis; 12
ter; y 12 quáter a la Ley del programa de aporte económico del adulto mayor.
28
Ulteriormente, Shaddai Empaques, Sociedad Anónima, por medio de su Gerente
General y Representante Legal, Milagro Guadalupe Eguizabal Franco y Augusto
Williams Vidal Leiva, promovió la acción de inconstitucionalidad general parcial del
Artículo 8 bis, inciso a) y 8 ter, ambos del Decreto 85-2005 del Congreso de la
República de Guatemala, adicionados por el Decreto 39-2006. A lo cual, el 26 de
abril de 2007, la Corte de Constitucionalidad declaró inconstitucionales.
Finalmente, el 10 de agosto de 2009, el Congreso de la República emite el Decreto
número 25-2009, y a través de su Artículo 2, reforma la literal b) del Artículo 8 bis
del Decreto 85-2005 y su reforma, por el cual establece que el Ministerio de
Finanzas Públicas deberá asignar en el presupuesto general de ingresos y egresos
de cada año, la suma de quinientos mil quetzales, para con ello colaborar al
funcionamiento y cobertura del aporte económico.
El Artículo 8 del Decreto número 85-2005 del Congreso de la República, regulaba
como hecho generador del tributo, el 1.85% del total recaudado del Impuesto al
Valor Agregado en el ejercicio fiscal vigente; creando por esta vía, el fondo del
aporte económico del adulto mayor que sería administrado por el Ministerio de
Trabajo y Previsión Social y esta sería el responsable de su ejecución.
El Artículo 12 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, estipulaba que el
Programa de aporte económico del adulto mayor debía iniciar el uno de enero de
2006.
La Corte de Constitucionalidad, el 19 de julio de 2006, en sentencia resuelve
declarar inconstitucional el Artículo 8 del Decreto 85-2005, en cuanto a que esta
disposición legal carece de provisión de fondos para sufragar el gasto que implica la
emisión del mismo, por lo cual contraviene el primer párrafo del Artículo 240 de la
Ley Suprema, que preceptúa: “toda ley que implique gastos del Estado, debe indicar
la fuente donde se obtendrán los fondos destinados a cubrirlos…”
Así mismo, declaró inconstitucional el Artículo 12 del Decreto 85-2005, por afectar la
seguridad jurídica y el principio de imperatividad de la ley, fundamentados en los
Artículos 2 y 153 de la Constitución Política de la República, respectivamente. La
29
Corte expone que esta normativa pretende poner en vigencia el objeto de la ley, es
decir, el régimen de las prestaciones, sin que contemple el requisito constitucional
de atribuir al gasto el correspondiente ingreso, lo cual deviene en inconstitucional
porque no puede obligarse la vigencia de algo nulo de pleno derecho.
Antes de la declaratoria de inconstitucionalidad general parcial de los Artículos 8 y
12 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, este Decreto contenía un
articulado reducido y deficiente. Con la sentencia que emite la Corte de
Constitucionalidad dentro de los expedientes acumulados número 909, 1008 y 1151-
2006, se exhorta al Congreso de la República a reformar el Decreto impugnado.
Como aportación de la sentencia, se menciona:
a) Instituir en el Decreto una fuente cierta y verdadera de financiamiento de la
prestación;
b) Decretar una nueva fecha de inicio del mencionado subsidio social;
c) A discreción del Congreso de la República, ordenar la ampliación del
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado del año en rigor,
2006, de conformidad con el trámite constitucional indicado en el Artículo
240 de la Constitución Política de la República.
Al declararse inconstitucionales parcialmente, los Artículos 8 y 12 del Decreto 85-
2005, la Ley del Programa de aporte económico del adulto mayor queda sin
aplicación, pues no existían los recursos económicos necesarios para hacerlo
funcionar.
Posteriormente, el Congreso de la República promulga el Decreto 39-2006, con el
cual se reforman seis artículos y se agregan 8 artículos más al Decreto 85-2005 del
Congreso de la República, con los cuales se complementa esta ley y se acoge a lo
dispuesto por la Corte de Constitucionalidad en su sentencia.
Con este Decreto, el Legislativo pretende accionar el programa del aporte
económico; adiciona los Artículos 8 bis, 8 ter y 8 quáter; y reforma el Artículo 9, con
30
los cuales el Congreso aspira recaudar los fondos necesarios para cubrir los gastos
que generan el pago del aporte económico a los adultos mayores.
Por otra parte, reforma la literal b) del Artículo 4 y adiciona el Artículo 112 bis, por los
cuales el Congreso fija el día uno de enero de 2007, como la fecha en que iniciará el
programa del aporte económico.
2.2. Análisis del Contenido del Decreto 39-2006 del Congreso de la República
Este Decreto reforma la siguiente materia: Se agrega dos requisitos sine qua non
para ser beneficiario especial del aporte económico: Este artículo enuncia que es
beneficiario especial, el adulto mayor de 65 años de edad, en extrema pobreza, que
adolezca de algún grado de discapacidad física, psíquica o sensorial; regulando
como condicionante para obtener este beneficio, que la limitación física o mental
esté debidamente certificada por Directores de Hospitales Nacionales, Centros o
Puestos de Salud.
Se modifica el monto y el día a partir del cual se hará efectivo el pago del aporte
económico: Establece el día uno de enero de dos mil siete como nueva fecha para
que se efectúe el pago y estipula que el monto del aporte económico corresponderá
a cuatrocientos quetzales mensuales; que este monto que deberá ser revisado
mediante estudios actuariales cada dos años, tomando en consideración el número
de beneficiarios y la situación financiera del programa; y que el pago del aporte
económico se hará en efectivo o por medio de los bancos del sistema bancario
nacional.
También se modifica el procedimiento para el registro de beneficiarios del aporte
económico: Enuncia que los beneficiarios del aporte económico serán inscritos
previo estudio socio económico que demuestre la pobreza extrema o discapacidad
física, psíquica o sensorial, que adolezca el adulto mayor de 65 años.
Los demás requisitos de la solicitud de beneficiario: Modifica los anteriores y exige:
a) Presentar certificación original reciente de la partida de nacimiento; b)
Identificarse con su cédula de vecindad y presentar fotocopia legalizada de la
31
misma; c) Presentar una declaración jurada extendida por el alcalde municipal,
gobernador departamental o notario, en la que se haga constar; i) Su sobrevivencia;
ii) No haber perdido la nacionalidad guatemalteca; iii) No estar gozando de ninguna
pensión o jubilación de las entidades del Estado o del sector privado; iv) No estar
prestando sus servicios a ninguna dependencia del Estado o del sector privado.
En cuanto al proceso de selección prescribe que se deberá llenar el formulario
respectivo y entregarlo junto con la documentación requerida a la Dirección
enunciada. Posteriormente, los (as) trabajadores (as), sociales, realizarán los
estudios socio económicos pertinentes y posteriormente, emitirán la resolución que
lo acredite como beneficiario, debiéndole extender el carné correspondiente, con
número de registro, datos de Identificación personal, fecha de nacimiento, lugar de
su residencia y fotografía.
Además se Modifica el destino de los fondos generados por superávit
presupuestario: Regula que en caso de quedar algún saldo a favor dentro del
presupuesto, éste deberá reprogramarse para el siguiente ejercicio fiscal.
El Decreto adiciona la siguiente materia: Al Artículo 5, los literales d) y e); por
los cuales se aumentan las limitaciones para ser beneficiario del aporte
económico: no se otorgará a quienes perciban ingresos provenientes de cualquier
régimen de previsión social público o privado de cualquier naturaleza. Y por otra
parte, enuncia la obligación que los Registros de la Propiedad de la República, la
Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles del Ministerio de Finanzas
Públicas (DICABI) y las municipalidades, tienen de rendir la información relacionada
con bienes inmuebles inscritos a nombre de beneficiarios del programa, sin que esto
constituya una condicionante para no percibir el aporte, todo depende del estudio
económico de cada caso.
Se señala como dependencia estatal responsable de la administración del programa,
a la Dirección General de Previsión Social del Ministerio de Trabajo y Previsión
Social.
32
Se crea la Comisión Consultiva del programa del aporte económico y estipula la
forma de su integración:
a) El titular de la Dirección de previsión social del Ministerio de trabajo y
previsión social, quien la coordinará ex oficio;
b) Un representante de la Procuraduría de derechos humanos de Guatemala;
c) Dos representantes de la Asociación nacional de hombres y mujeres de la
tercera edad, sin cobertura de los beneficios de seguridad social; y dos
representantes de la Asociación nacional de clases desprotegidas de
Guatemala, elegidos por la asamblea general de las mismas.
Los miembros de esta comisión desempeñarán sus funciones durante dos años, de
forma ad honorem, Y dentro de sus funciones está la de asesorar en todo lo relativo
al funcionamiento del programa, debiendo emitir su opinión en casos especiales.
Se señala que los recursos necesarios para el funcionamiento y cobertura del
programa se obtendrán de:
a) Lo recabado a través de la contribución anual especial; impuesto
considerado a quienes se hallan en las situaciones hechos imponibles,
siendo estos hechos ajenos a toda actividad estatal relativa al obligado; en
este caso para financiar el programa del aporte económico del adulto
mayor.
b) La asignación anual de doscientos cincuenta millones de quetzales que
deberá aportar el Estado a través del Ministerio de Finanzas Públicas, y
que deberá incluirse dentro de los presupuestos de ingresos y egresos de
cada ejercicio fiscal. Asimismo, señala este financiamiento provendrá de la
aprobación, colocación y negociación de Bonos del Tesoro internos y
externos que cada año apruebe el Congreso de la República de
Guatemala, de cuyo aporte se podrá destinar hasta el cinco por ciento
(5%) para gastos de funcionamiento del programa. (Esta disposición, fue
posteriormente reformada por el Artículo 3 del Decreto número 25-2009
del Congreso de la República, por el cual se incrementa el monto de la
asignación anual a quinientos mil quetzales; quita la línea que
33
textualmente dice: “iniciando con el presupuesto del ejercicio fiscal 2007”;
y rebaja el porcentaje al 1%).
c) Las donaciones y otros aportes que se reciban para el programa, de
entidades nacionales y extranjeras.
Los recursos financieros del Programa serán depositados en el Banco de
Guatemala, y su movimiento estará a cargo de la Dirección de Previsión Social del
Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
Se crea una contribución especial anual de solidaridad, comprendida del uno de
enero al 31 de diciembre de cada año. El pago de la contribución se hará efectiva en
un cincuenta por ciento (50%) en el mes de enero y el cincuenta por ciento restante,
en el mes de julio de cada año.
El monto de la contribución se determinará en relación a los ingresos que
perciban anualmente las personas individuales y jurídicas generados por capitales,
bienes, servicios y derechos de cualquier naturaleza invertidos o utilizados en el
país, de conformidad con la siguiente escala:
a) Personas individuales
De Q. 25,000.01 a Q. 40,000.00 Q. 150.00
De Q. 40,000.01 a Q. 70,000.00 Q. 400.00
De Q. 70,000.01 a Q. 100,000.00 Q. 700.00
De Q. 100,000.01 en adelante Q. 1,000.00
Estarán sujetas a esta escala, las personas individuales en relación de dependencia
que devenguen en el año anterior al de la contribución, ingresos netos superiores a
veinticinco mil quetzales anuales.
Los patronos de los trabajadores individuales en relación de dependencia, serán los
encargados de realizar el descuento de la contribución, y la entregarán dentro de los
veinte días siguientes de cada mes, a la cuenta que se abra en el Banco de
34
Guatemala por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Las personas individuales
que no estén en relación de dependencia realizarán su contribución directamente al
referido Banco.
b) Personas jurídicas
De Q.100, 000.01 a Q. 500,000.00 Q 500. 00
De Q.500, 000.01 a Q.1,000,000.00 Q 1,000.00
De Q.1, 000,000.01 a Q. 10,000,000.00 Q 5,000.00
De Q.10,000,000.01 en adelante Q.10,000.00
Estarán sujetas a esta escala, las personas Jurídicas que obtuviesen en el año
anterior al que corresponde la contribución, ingresos netos superiores a cien mil
quetzales. El pago lo realizarán directamente en el Banco de Guatemala.
Serán deducibles del pago: la renta bruta obtenida en el período de contribución,
indemnizaciones pagadas, cuota patronal al Instituto Guatemalteco de Seguridad
Social (lGSS), incluyendo la correspondiente al Instituto de recreación de los
trabajadores de la empresa privada de Guatemala (lRTRA).
No se tendrán como ingresos afectos, los provenientes de intereses u otros
productos financieros a los que hubiere aplicado el impuesto sobre productos
financieros, lo percibido en concepto de aguinaldo, indemnización y la bonificación
creada por el Decreto Número 37-2001 del Congreso de la República.
Se regulan las contribuciones voluntarias, como contribuciones adicionales de
personas individuales o jurídicas que deseen contribuir al programa, y lo realizarán
depositando el aporte directamente al Banco de Guatemala, en la cuenta que abra
para el efecto.
Se señala que el programa del aporte económico iniciará el día uno de enero del año
2007, y que el pago del importe se hará efectivo a partir del 10 de septiembre de
2007. Se ordena al Ejecutivo la emisión del reglamento del Decreto 85-2005, dentro
35
del plazo de 30 días, contados a partir de la fecha en que este Decreto entre en
vigor.
Se indica que el pago del aporte correspondiente a la contribución especial anual de
solidaridad, deberá hacerse efectivo a partir del mes de marzo de 2007. Y en cuanto
a los expedientes de solicitud de declaración de beneficiario del aporte, que se
hubieran presentado antes de la vigencia de estas reformas, deberán continuar con
el proceso de evaluación correspondiente.
2.3. Análisis doctrinario de la sentencia que reforma el Decreto 39-2006,
Reformas a la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor
fecha sanción 19 de septiembre de 1997 emanado del Congreso de la
República81
La acción procesal constitucional82 de inconstitucionalidad de leyes de carácter
general, materializa el derecho que asiste a toda persona legitimada por la ley, de
pretender que la Corte de Constitucionalidad declare la existencia de
inconstitucionalidad del precepto impugnado.
El Artículo 134 literal d) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad, preceptúa que cualquier persona con el auxilio de tres abogados
colegiados activos, tiene legitimación para plantear la inconstitucionalidad de leyes.
81 NOTA: Descripción del Proceso
a. Tipo de Proceso: Declaratoria de Inconstitucionalidad general parcial de los Artículos 8 bis, inciso a) y 8 ter, del
Decreto 85-2005, reformado por el Decreto 39-2006, ambos del Congreso de la República de Guatemala.
b. Jurisdicción: Departamento de Guatemala.
c. Competencia por razón del territorio: La Corte de Constitucionalidad.
d. Competencia en relación al territorio: Departamento de Guatemala.
e. Número de expediente: Expedientes acumulados número 89 y 140 -2007.
f. Lugar y fecha de la emisión de la sentencia: Guatemala, 26 de abril de 2007.
g. Postulantes de la acción de inconstitucionalidad: Shaddai Empaques, Sociedad Anónima, por medio de su
Gerente General y Representante Legal, Milagro Guadalupe Eguizabal Franco y Augusto Williams Vidal Leiva. Los
accionantes actuaron con el auxilio de los abogados Vicelino Waldemar Leonardo Polanco, Oscar Leonel De León
Cuellar, Carlos Humberto Martínez Ruano.
h. Magistrados que constituyeron el Tribunal: Mario Pérez Guerra (Presidente del tribunal), Gladys Chacón Corado,
Juan Francisco Flores Juárez, Roberto Molina Barreto, Hilario Roderico Pineda Sánchez, Vinicio Rafael García
Pimentel y Carlos Enrique Luna Villacorta. 82 Instituto de Justicia Constitucional. “Opus Magna constitucional guatemalteco”, 1t, Guatemala: (s.e.), año 2010.
Pág. 245.
36
2.3.1. Descripción de entidades participantes
Las entidades que formaron parte dentro de la acción de Inconstitucional parcial del
presente estudio fueron la Procuraduría General de la Nación en Representación
del Estado, el Presidente de la República, el Congreso de la República, y el
Ministerio Publico como ente contralor de la debida aplicación y debido
cumplimiento de la Ley. Cada entidad tiene una función que la ley le da para
proteger la constitucionalidad de las leyes. En consecuencia es necesario establecer
lo que la ley establece para confirmar su participación en acciones de
inconstitucionalidad.
La Procuraduría General de la Nación, esta participación está basada en la
Representación Estatal.
En virtud de lo anterior Adolfo Posada83 que el Estado es una organización social
constituida en un territorio propio, con fuerza para mantenerse en él e imponer
dentro del mismo un poder supremo de ordenación y de imperio, poder ejercido por
aquel elemento social que en cada momento asume la mayor fuerza política. En
virtud del carácter organizativo del Estado se encuentra representada por la
Procuraduría General de la Nación, esta se dio raíz de las reformas Constitucionales
de 1993 nace a la vida jurídica e institucional, ya separada del Ministerio Público, y
como entidad independiente. Asimismo conforme al artículo 252 de la Constitución
Política de la República de Guatemala, con las funciones específicas de asesoría y
consultoría de los organismos de estado, ejerciendo la Representación del Estado
de Guatemala Asesorar a los Órganos y entidades del Estado en todos aquellos
asuntos en que, sin tener intervención obligatoria, se solicite su opinión. Los
dictámenes contienen la opinión de los abogados en quienes delegan su
representación para participar en este tipo de acciones quienes conocen casos
específicos en las distintas materias jurídicas.
83
Ossorio, Manuel. “Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales”. Argentina: Editorial Heliasta, S.R.L., año
1981.
37
El Presidente de la Republica, quien actuó por medio del Mandatario General
Judicial con Representación. Es necesario saber cuál es la figura presidencial dentro
de un Estado de Derecho, para el artículo 182 de la Constitución Política de la
Republica de Guatemala establece que: “El Presidente de la República es el Jefe del
Estado de Guatemala y ejerce las funciones del Organismo Ejecutivo por mandato
del pueblo” Es relevante mencionar que el Presidente tiene como una de sus
funciones según articulo 183 literal e) “Sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se
ejecuten las leyes, dictar los decretos para los que estuviere facultado por la
Constitución, así como los acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto
cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu”, derivándose de ello la función
cuasi legislativa del Presidente; función que puede ser impugnable mediante la
acción inconstitucionalidad.
La participación del Congreso de la República se debe a que es el Poder Legislativo
que la Constitución Política de la República de Guatemala describe en el artículo
157 como: “La potestad legislativa corresponde al Congreso de la República,
compuesto por diputados electos directamente por el pueblo en sufragio universal y
secreto, por el sistema de distritos electorales y lista nacional, para un período de
cuatro años, pudiendo ser reelectos”. Entre otras atribuciones del Congreso el
Articulo 171 de la Carta Magna establece en la literal a que “(…) Decretar, reformar y
derogar las leyes(…)”
La importancia de la participación del Ministerio Público, en esta acción planteada,
quien actuó por medio del Agente Fiscal; tiene la función establecida en la
Constitución Política de la Republica como: “(…) una institución auxiliar de la
administración pública y de los tribunales con funciones autónomas, cuyos fines
principales son velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país. Asimismo el
Decreto numero 40-94 establece en su artículo dos la funciones de esta entidad y
específicamente en el numeral cuatro expresa: “(…), son funciones del Ministerio
Público, sin perjuicio de las que le atribuyen otras leyes, las siguientes: (…) 4)
Preservar el Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos, efectuando
las diligencias necesarias ante los tribunales de justicia”
38
Es así que en virtud que el Decreto 25-97 del Congreso de la Republica establece
en su artículo primero que: “Salvo en (…) lo que corresponda a la Ley de Amparo y
Exhibición Personal y de Constitucionalidad (…) en toda norma legal y reglamentaria
en que se mencione Ministerio Público, deberá entenderse que se refiere a la
Procuraduría General de la Nación”. En consecuencia la palabra Salvo indica que
determinada84 persona o entidad no está incluida en lo que se dice y que constituye
una excepción; la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad,
Decreto 1-86 del Congreso de la República le da amplia participación al Ministerio
Publico; tan es así que el artículo 130 del decreto mencionado establece: “Audiencia,
vista y resolución. Si no se dispone la suspensión provisional o, en su caso,
decretada ésta, se dará audiencia por quince días comunes al Ministerio Público y a
cualesquiera autoridades o entidades que la Corte de Constitucionalidad estime
pertinente, transcurridos los cuales, se haya evacuado o no la audiencia, de oficio se
señalará día y hora para la vista dentro del término de veinte días. La vista será
pública si lo pidiere el interponerte o el Ministerio Público. La sentencia deberá
pronunciarse dentro de los veinte días siguientes al de la vista (…)”.
Dentro de este artículo se puede, confirmar la participación activa de la Procuraduría
General de la Nación y del Ministerio Publico, diferenciándose uno de otro que el
primero representa al estado y su función primordial consiste en velar por la defensa
de los derechos del estado como ente integral de los tres poderes, y el segundo
como un contralor autónomo, que vela por el estricto cumplimiento de lo contenido
en la ley.
2.3.2. Fundamentos jurídicos de la impugnación
Los accionantes expresaron que tanto el Artículo 8 bis, inciso a), como el 8 ter de la
Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor son inconstitucionales,
porque van en detrimento del patrimonio de todos los guatemaltecos, lesionando
tanto los intereses de las personas individuales como de las jurídicas en general,
toda vez que contravienen el Artículo 243 de la Constitución Política de la República
de Guatemala, el cual prohíbe la doble o múltiple tributación interna.
84
Real Academia Española. “Diccionario de la lengua española”, Op. Cit.
39
Fundamentaron estos argumentos enunciando que:
a) El período de imposición que regula el Artículo 8 ter del Decreto
impugnado, es el mismo que el regulado en el Artículo 16 del Decreto 26-
92 del Congreso de la República, Ley del Impuesto Sobre la Renta, por lo
que existe identidad en relación al elemento temporal;
b) Existe igualdad de sujetos pasivos del tributo. Tanto en el Artículo 8 ter del
Decreto impugnado como el Artículo 3 de la Ley del Impuesto Sobre la
Renta, señalan como obligado al pago del tributo, a toda persona
individual o jurídica, esté o no en relación de dependencia, que devengue
una renta.
Y con base en estos razonamientos, los accionantes fundamentan la solicitud de que
se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.
2.3.3. Declaratoria de suspensión provisional
El 26 de enero de 2007, la Corte de Constitucionalidad decretó la suspensión
provisional de los Artículos 8 bis inciso a) y 8 ter del Decreto 85-2005, reformado por
el Decreto 39-2006, ambos del Congreso de la República de Guatemala, porque a
su juicio, la inconstitucionalidad de éstas es notoria y susceptible de causar
gravámenes irreparables.
Esta suspensión tiene efecto general. (Artículo 138 de la Ley de Amparo, Exhibición
Personal y de Constitucionalidad)
2.3.4. Alegatos presentados en audiencia
En la audiencia, ni los accionantes ni el Congreso de la República presentaron
alegatos.
40
En ella, el Presidente de la República de Guatemala de esa época, Oscar José
Rafael Berger Perdomo, solicitó a la Corte de Constitucionalidad que se declarara
sin lugar la acción de inconstitucionalidad parcial interpuesta, argumentando que:
El Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor no constituye un tributo
propiamente por no existir en el presente caso una relación tributaria; toda vez que
se omite la intervención del Estado por medio del ente encargado de la recaudación,
el control y la fiscalización de los tributos, la Superintendencia de Administración
Tributaria. A su consideración la ley impugnada no prevé ni diseña un impuesto; en
tal sentido, por no constituir un tributo, no se puede alegar inconstitucionalidad por
doble o múltiple tributación.
También considera que en el análisis de la inconstitucionalidad planteada, debe
considerarse el principio de justicia social que regula el Artículo 118 de la Ley
Suprema; así como el fin que el Decreto persigue, al concretizar los aportes
económicos por parte del Estado y de las personas individuales y jurídicas se deben
dar, para ayudar económicamente a los adultos mayores.
Por otra parte, enuncia que debe analizarse, la racionalidad financiera y
presupuestaria en el Artículo 8 bis literal b) del Decreto impugnado, pues considera
que la asignación anual de doscientos cincuenta millones de quetzales que debe
realizar el Estado, es insuficiente para cubrir a la población beneficiada con el
programa.
El Ministerio Público: por su parte, solicitó a la Corte de Constitucionalidad
declararse con lugar la inconstitucionalidad planteada, y expresó los siguientes
argumentos:
a) Que tanto en el Decreto 85-2005 y su reforma, como en el Decreto 26-
92, Ley del Impuesto Sobre la Renta, ambos del Congreso de la
República de Guatemala, fijan una obligación tributaria en un mismo
período de imposición.
b) Que en el inciso a) del Artículo 8 bis y 8 ter del Decreto impugnado, se
contraviene lo dispuesto en el principio constitucional de equidad y
41
justicia tributaria, contenido en el Artículo 239 de la Constitución
Política de la República; toda vez que su pago afecta la economía de
los guatemaltecos y del país.
2.3.5. Día de la vista
Los accionantes, en la audiencia programada para la vista, no presentaron ningún
alegato.
El Congreso de la República de Guatemala expresó que promulgó la Ley del
Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, en ejercicio de su potestad
legislativa, desarrollando el principio constitucional que busca la protección de la
salud física, mental y moral de los adultos mayores, considerando que es obligación
del Estado garantizar su derecho a la alimentación, salud, seguridad y previsión
social.
Indicó que el aporte económico contenido en el Decreto impugnado no riñe con la
justicia y equidad, porque su hecho generador es diferente.
El Presidente de la República reiteró que no existe conflicto entre las normas
impugnadas y el ordenamiento constitucional citado, por lo que solicita que se
declaren sin lugar las acciones reclamadas.
El Ministerio Público ratificó sus argumentos y peticiones formuladas; solicitó que
se declarara con lugar la inconstitucionalidad general parcial del inciso a) del Artículo
8 bis y 8 ter del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, retrotrayéndose los
efectos del fallo a partir de la fecha de publicación de la resolución de 23 de enero
de 2007.
2.3.6. Análisis de la Parte considerativa de la sentencia
Los Magistrados de la Corte de Constitucionalidad enunciaron que en virtud de la
acción iniciada, procederá a estudiar, interpretar y confrontar las normas
42
cuestionadas con las disposiciones constitucionales que los accionantes
denunciaron vulneradas, con el objeto de que la legislación se mantenga dentro de
los límites que fija la Carta Magna, excluyendo del ordenamiento jurídico aquellas
normas que no se conformen con ella.
Expresó que el Decreto 85-2005, reformado por el Decreto 39-2006, Ley del
Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, se creó con la finalidad, de que el
Estado garantice al sector de las personas de sesenta y cinco años de edad y más,
la atención de sus necesidades básicas mínimas: como alimentación, salud,
educación, seguridad, previsión social, libertad, justicia, paz y desarrollo integral, que
establecen los Artículos 2 y 51 de la Carta Magna. Consecuentemente, puede
afirmarse que la protección a las personas de la tercera edad es un imperativo
dispuesto, en el Magno Texto; pero en todo caso, el proyecto debe ser estructurado
de manera tal, que no disminuya la sostenibilidad de otras instituciones o afecte a
otros sectores de la población.
Concluyó que la contribución especial anual de solidaridad que enuncia el Decreto
impugnado, no puede ser considerada como una contribución especial, ni una
contribución por mejoras; sino, un impuesto.
Y en cuanto a las argumentaciones que infirieron que los artículos impugnados son
inconstitucionales porque contravienen al Artículo 243 de la Constitución Política de
la República de Guatemala, que prohíbe la doble o múltiple tributación:
2.3.6.a La Corte concluyó que resultaba evidente al analizar el hecho
generador del tributo regulado en los Artículos 8 bis. literal a) y 8 ter.
del Decreto impugnado, con los Artículos 1 y 4 de la Ley del impuesto
sobre la renta, que en una y en otra, se impone el tributo en base al
sueldo que devenga una persona individual así como las ganancias
que reciben las personas jurídicas. En tal virtud, existe un mismo
hecho generador que está gravado dos veces por distintos tributos
creados por un mismo sujeto con poder tributario.
43
2.3.6.b. Que existía igualdad de sujeto pasivo, un mismo obligado al
cumplimiento de las prestaciones tributarias reguladas en ambas
leyes, siendo éstas las personas individuales y jurídicas.
2.3.6.c. Que existía igualdad de período impositivo, pues es evidente que
ambos impuestos gravan un mismo acto, en una misma etapa.
Asimismo, manifestó que debe evitarse la doble o múltiple tributación
por ser contraria al principio de justicia, ya que la fuente doblemente
gravada se encontrara en situación de desigualdad frente a otras
gravadas con un sólo impuesto, pues las cargas tributarias deben ser
distribuidas justa y adecuadamente entre todas las fuentes de riqueza
disponibles y existentes.
2.3.7. Parte resolutiva de la sentencia
La Corte de Constitucionalidad con base en lo enunciado anteriormente, resolvió:
2.3.7.a.Con lugar la acción de inconstitucionalidad promovida en contra de
los Artículos 8 bis inciso a), y 8 ter del Decreto 85-2005, reformado
por el Decreto 39-2006, ambos del Congreso de la República, Ley del
Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor;
2.3.7.b. Ordenó que los artículos declarados inconstitucionales dejaran de
tener efectos jurídicos por no formar parte del ordenamiento jurídico,
retrotrayéndose la pérdida de su vigencia desde el día siguiente de la
fecha de publicación de la suspensión provisional en el Diario de
Centroamérica.
44
2.3.8. Del análisis doctrinario
El Derecho Tributario85 sienta sus bases sobre las disposiciones que la Constitución
Política de la República, como Ley Fundamental del Estado guatemalteco, regula en
relación a los derechos mínimos de los contribuyentes.
El principio de prohibición de doble tributación se encuentra regulado en el Artículo
243 de la Constitución Política de la República de Guatemala: “…Se prohíben los
tributos confiscatorios y la doble o múltiple tributación interna”. La propia ley
determina en qué consiste la doble tributación, señalando que “hay doble o múltiple
tributación, cuando un mismo hecho generador atribuido a un mismo sujeto pasivo,
es gravado dos o más veces por uno o más sujetos con poder tributario y por el
mismo evento o período de imposición…”. Y a su vez se encuentra amparado en los
Artículos 39, 40 y 41 de este Magno texto legal, en los cuales se protege la
propiedad privada de los guatemaltecos.
La doble o múltiple tributación “se tipifica cuando un mismo contribuyente está
sometido al pago de más de un impuesto, de igual naturaleza, por el mismo hecho
generador, por idéntico período, aplicado por más de un ente político, que tenga el
correspondiente poder originario para crearlos”. 86
Para poder considerar que una norma legal incurre en doble o múltiple tributación,
es necesario:
2.3.8.a. Que tengan un mismo hecho generador
El hecho generador es “el suceso que efectivamente se ha realizado en el territorio,
en un determinado momento, y que se adecúa perfectamente a la hipótesis legal
establecida en la ley, dando nacimiento a la obligación tributaria”. 87
85 Monterroso, Gladys. “Fundamentos tributarios”. Guatemala: (s.e). año 2005. Pág. 27.
86 Luqui, Juan Carlos. “La obligación tributaria”. Argentina; Editorial De Palma, año 1989. Pág. 166.
87 Monterroso, Gladys. Ob. cit., pág. 108.
45
El Artículo 31 del Código Tributario conceptualiza el hecho generador como “el
presupuesto establecido por la ley, para tipificar el tributo y cuya realización origina
el nacimiento de la obligación tributaria”.
El Artículo 8 ter de la ley del programa de aporte económico del adulto mayor regula:
“se establece una contribución anual especial de solidaridad…para las personas
individuales que devenguen en el transcurso del año anterior al que corresponde la
contribución, ingresos netos superiores a veinticinco mil quetzales anuales; …y
jurídicas que obtuviesen en el transcurso del año anterior al que corresponde la
contribución, ingresos netos superiores a cien mil quetzales anuales …”.
El Artículo 1 de la Ley del impuesto sobre la renta determina que “se establece un
impuesto sobre la renta que obtenga toda persona individual o jurídica, nacional o
extranjera, domiciliada o no en el país, así como cualquier ente, patrimonio o bien
que especifique la ley, que provenga de la inversión de capital, de trabajo o de la
combinación de ambos”.
Asimismo, el Artículo 4 del referido cuerpo legal enuncia: “se considera renta de
fuente guatemalteca todo ingreso que haya sido generado por capitales, bienes,
servicios y derechos de cualquier naturaleza invertidos o utilizados en el país, o que
tenga su origen en actividades de cualquier índole desarrolladas en Guatemala,
incluyendo ganancias cambiarias…”
Desde el punto de vista jurídico, la renta constituye “el ingreso regular que produce
un trabajo, una propiedad y otro derecho, una inversión de capitales, dinero o
privilegio; utilidad, fruto, rendimiento o provecho de una cosa”. 88
Tanto en el Decreto impugnado como en la Ley del impuesto sobre la renta, el hecho
generador del tributo, el requisito esencial para que se genere la obligación
tributaria, lo constituye la generación de una renta anual que produzcan las personas
individuales o jurídicas.
88 Ossorio, Manuel. “Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales”. Argentina: Editorial Heliasta, S.R.L., año
1981. Pág. 661.
46
2.3.8.b. Que ese hecho generador sea atribuido a un mismo sujeto pasivo
El sujeto pasivo es “aquel que ha de sufrir en su patrimonio la exacción o la salida de
recursos monetarios a título de tributo, para servir a los fines del gasto público y a
quien llama sujeto contribuyente”.89 Es el “que está representado por el
contribuyente, deudor tributario u obligado ante el Estado para dar cumplimiento a la
obligación tributaria”.90
El Artículo 135 literal d) de la Constitución Política de la República, estipula como
deber de todos los guatemaltecos, el contribuir a los gastos públicos, en la forma
que la ley determina.
El Artículo 18 del Código Tributario lo define como: “el obligado al cumplimiento de
las obligaciones tributarias, sea en calidad de contribuyente o de responsable…”
En suma, el sujeto pasivo lo constituye toda persona que tiene el deber de cumplir
con la obligación de dar, es decir, de pagar el tributo que se encuentra afecto a su
patrimonio. Tanto en el Artículo 8 bis literal a) del Decreto impugnado como en el
Artículo 1 de la Ley del impuesto sobre la renta, el sujeto pasivo del tributo lo
constituye la persona individual o jurídica que posee una renta.
2.3.8.c. Que el hecho generador sea gravado dos o más veces por uno o más
sujetos con poder tributario
El Estado es el tutelar del poder tributario y lo delega para su ejercicio al El
Congreso de la República, que de conformidad al Artículo 239 de la Ley Suprema,
es el ente a quien le compete con exclusividad decretar impuestos ordinarios y
extraordinarios, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y
justicia tributaria; así como determinar las bases de su recaudación. Éste ente
89 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. “Principios de derecho tributario “. México: Editorial Limusa. 2003. Pág. 115. 90 Monterroso, Gladys. Ob. cit., pág. 104.
47
estatal es quien grava al mismo sujeto pasivo, el pago de los tributos que recaen
sobre el mismo hecho generador contemplado en ambas leyes.
2.3.8.d. En el mismo evento o período de imposición
La palabra período en su acepción usual significa “espacio de tiempo que incluye
toda la duración de una cosa. Por otra parte, imposición, implica acción de imponer
o imponerse; carga, tributo; y a su vez, imponer significa poner carga, obligación,
etc.”.91
Tanto en del Decreto impugnado como en la Ley del impuesto sobre la renta
preceptúan, el mismo evento y período de imposición: El Artículo 8 ter del Decreto
impugnado y el Artículo 7 de la Ley del impuesto sobre la renta preceptúan, que la
obligación de pagar el impuesto se genera al momento en que se producen rentas
gravadas, es decir, que al momento que la persona produce algún ingreso dinerario
o de capital al año, que suma la cantidad afecta al impuesto, es entonces que surge
la obligación de cumplir con el pago del tributo.
En el caso del Artículo 8 ter del Decreto impugnado, se produce cuando una persona
individual genera ingresos netos anuales superiores a los veinticinco mil quetzales y
cuando una persona jurídica genera ingresos netos anuales superiores a los cien
mil quetzales.
Y en el caso del impuesto sobre la renta:
i. Personas individuales en relación de dependencia: por los ingresos que
generan por la prestación de servicios profesionales en relación de
dependencia, como los salarios y sueldos, comisiones y gastos de
representación;
ii. Personas individuales o jurídicas que desarrollan actividades mercantiles:
por el total de ventas realizadas o servicios que hayan prestado en el año;
91 Ossorio, Manuel. Ob. cit., págs. 1717 y 2601.
48
iii. Personas individuales o jurídicas que prestan servicios profesionales,
técnicos o de naturaleza no mercantil, servicios de arrendamiento o por
dietas: por el total de ingresos facturados en el año;
iv. Contribuyentes no domiciliados en el país: por los pagos o
acreditamientos en cuenta generados por intereses, dividendos,
participaciones de utilidades, ganancias y otros beneficios pagados o
acreditados por sociedades o establecimientos domiciliados en el país;
pagos por dietas, comisiones, bonificaciones y otras prestaciones afectas
al impuesto, sueldos y salarios; y las rentas pagadas a deportistas y a
artistas de teatro, televisión y otros espectáculos; y de los ingresos que se
generen por concepto de honorarios, regalías y otras retribuciones, por el
uso de patentes y marcas de fábrica; así como por la asesoría científica,
económica, técnica o financiera, pagada a empresas o personas jurídicas;
v. Personas individuales y jurídicas domiciliadas en Guatemala que
desarrollan actividades mercantiles y no mercantiles sujetas a régimen
especial: sobre el total de los ingresos percibidos en el trimestre.
El Artículo 8 ter del Decreto impugnado y el Artículo 43 de la Ley del impuesto sobre
la renta, estipulan un mismo período de imposición de la obligación tributaria: el uno
de enero al 31 de diciembre de cada año.
Es decir, el período de liquidación del pago de ambos impuestos se determinará
sobre todos los ingresos que las personas individuales o jurídicas devenguen
durante el año fiscal, coincidiendo con el ejercicio contable del contribuyente;
exceptuando a los contribuyentes del Impuesto Sobre la Renta acogidos al régimen
especial, quienes pagan el impuesto trimestralmente.
Por cumplirse estos cuatro presupuestos, la Corte de Constitucionalidad determina
que la contribución especial anual de solidaridad regulada en el Artículo 8 bis
literal a) y 8 ter., es inconstitucional por cuanto
constituye una doble o múltiple tributación.
49
2.4. Otros principios tributarios constitucionales infringidos
2.4.1. Principio de legalidad
Héctor Villegas expresa que el antecedente de este principio se encuentra en “la
Carta Magna inglesa del año 1215, donde se constituye la reivindicación del poder
del parlamento en cuanto a consentir los tributos, siendo esto uno de los principales
motivos de lucha contra el poderío absoluto de los soberanos”.92 La norma enuncia
entonces que “no puede haber tributo sin ley previa que lo establezca, nullum
tributum sine lege”. 93 Con esta disposición legal, se instituye el primero de los
límites que encontrará la monarquía para la exigencia del pago de tributos, pues no
podrá exigir el pago de aquellos que no se encuentren previamente creados y
regulados por una ley. Este principio es tutelar del patrimonio de los ciudadanos,
preservando su derecho al mismo y protegiéndolo de la arbitrariedad del Estado en
el ejercicio del poder tributario.
Ernesto Flores Zavala expresa que “los tributos se deben establecer por medio de
leyes, tanto desde el punto de vista material como formal, es decir, por medio de
disposiciones de carácter general, abstractas, impersonales y emanadas del Poder
Legislativo”.94 En Guatemala, el Congreso de la República de Guatemala es el ente
competente y facultado para realizar el proceso de emisión de la norma que
contenga la creación y regulación de un tributo, siguiendo el procedimiento
constitucionalmente establecido para el efecto. (Artículo 171 inciso d) y 239 de la
Constitución Política de la República de Guatemala)
Villegas manifiesta que en una resolución de la Suprema Corte mejicana, donde
estudió el principio de legalidad tributaria, el Tribunal concluyó “la necesidad de que
la carga tributaria esté establecida en una ley, no significa tan sólo que el acto
creador del impuesto deba emanar del Poder Legislativo, sino también, y
fundamentalmente, que los caracteres esenciales del tributo y la forma, contenido y
92 Villegas, Héctor. “Cursos de finanzas, derecho financiero y tributario”, 7ª ed., ampliada y actualizada, Argentina:
Editorial Depalma, año 2001. Pág. 190.
93 Loc. Cit.
94 Loc. Cit.
50
alcance de la obligación tributaria estén consignados expresamente en la ley, de tal
modo que no quede margen para la arbitrariedad de la autoridad, ni para el cobro de
impuestos imprevisibles, sino que el sujeto pasivo pueda, en todo momento, conocer
la forma cierta de contribuir”. Además el autor enunciado indica que “el principio de
legalidad rige para todos los tributos por igual, ya sean impuestos, tasas o
contribuciones especiales”.95
De lo cual se infiere, que el principio de legalidad tributaria implica por una parte, que
todo tributo sea creado por el Congreso de la República de Guatemala en virtud de
una ley; y por otra, que el tributo creado, enuncie claramente los elementos que lo
componen y las condiciones que han sido consideradas para determinar el monto de
la carga tributaria. Al delimitarse claramente los elementos básicos del tributo, se
protege el patrimonio de los ciudadanos contribuyentes, pues se evita que se grave
en forma repetida el mismo patrimonio de éstos.
El Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala establece
que: “Corresponde al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y
extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades
del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar las
bases de recaudación, especialmente las siguientes: a) Hecho generador de la
relación tributaria… c) Sujeto pasivo del tributo; d) La base imponible y el tipo
impositivo…”.
Este artículo se complementa con el inciso c) del Artículo 171 de la Constitución
Política de la República de Guatemala, que preceptúa como otra atribución del
Congreso de la República de Guatemala: "c) Decretar impuestos ordinarios y
extraordinarios conforme a las necesidades del Estado y determinar las bases de
recaudación".
Por lo que el Congreso de la República de Guatemala al crear la contribución
especial anual de solidaridad, debió cumplir con los preceptos enunciados
anteriormente.
95 Ibíd.
51
2.4.2. Principio de justicia tributaria
Este principio promueve que “se paguen y cobren los tributos con justicia, de manera
que cada ciudadano deudor del mismo, cumpla con sus obligaciones sin debilitar su
patrimonio y sin disminuir sus recursos”.96
Con la contribución especial anual de solidaridad, se causa un perjuicio al patrimonio
de todas las personas individuales y jurídicas que se constituyen en sujetos pasivos
de este tributo, pues con esta obligación, su patrimonio se encuentra gravado dos
veces.
Al violentarse el principio de justicia tributaria, también se infringen los siguientes
subprincipios:
2.4.3. El principio de igualdad
Jarach expresa que “el principio de igualdad ha sido interpretado de manera distinta
según los regímenes constitucionales. Sin embargo, en la legislación argentina, el
principio de igualdad ha sido interpretado como un verdadero límite al poder fiscal y
a su ejercicio por parte del Poder Legislativo, con la consecuencia de que si éste lo
viola, el Poder Judicial, como supremo intérprete de la Constitución, puede invalidar
la ley que infrinja este principio.”.97 El Artículo 16 de la Constitución Argentina
estipula: “…la igualdad es la base del impuesto y de las cargas tributarias”. Esta
diferenciación entre la igualdad general y la fiscal no existe en la legislación
guatemalteca, ya que solo regula la primera en el Artículo 4 de la Carta Magna
guatemalteca.
La aplicación del principio de igualdad implica “que las leyes tributarias deben ser
iguales en relación a quienes estén en igualdad de condiciones, es decir, deben
existir impuestos del mismo monto ante condiciones iguales de capacidad
contributiva”.98 Es imprescindible incluir en la Carta Magna guatemalteca, la
96 Monterroso, Gladys. Ob. Cit., pág. 21. 97 Villegas, Héctor. Ob. Cit., pág. 202. 98 Loc. Cit.
52
definición de igualdad tributaria, pues de esta manera se posiblitaría una mejor
protección de los derechos de los contribuyentes, y traería como consecuencia, la
determinación de montos de la carga impositiva más justos y acorde a su capacidad
económica del o los sujetos pasivos.
2.4.4. Principio de generalidad
Villegas expresa que “el principio de generalidad alude al carácter extensivo de la
tributación y significa que cuando una persona física o ideal se halla en las
condiciones que marcan, según la ley, la aparición del deber de contribuir, este
deber debe ser cumplido, cualquiera que sea el carácter del sujeto, categoría social,
sexo, nacionalidad, edad o estructura. No se trata de que todos deban pagar
tributos, según la generalidad, sino que nadie debe ser eximido por privilegios
personales, de clase, linaje o casta”.99 En efecto, la ley tributaria se aplica por igual a
todo ciudadano sujeto al poder tributario del Estado, pues todo guatemalteco tiene
como deber cívico, el contribuir a los gastos públicos, en la forma en que prescribe la
ley. (Artículo 135 inciso d) de la Constitución Política de la República de Guatemala).
2.4.5. Principio de proporcionalidad y progresividad
Héctor Villegas manifiesta que “el principio de proporcionalidad exige que la fijación
de contribuciones concretas de los habitantes de la Nación sea en proporción a sus
singulares manifestaciones de capacidad contributiva, ya que lo deseado es que el
aporte no resulte desproporcionado en relación a ella; y que la aplicación de este
principio a su vez implica prohibir la progresividad del impuesto, es decir, la
elevación de la alícuota a medida que aumenta la cantidad gravada”.100 En este
sentido, la proporcionalidad se aplicará en cuanto a la capacidad tributaria de cada
contribuyente, de manera que quien más recursos tiene, debe tributar más que aquél
que posee menos.
2.4.6. Principio de equidad
Luqui, citado por García Vizcaíno, enuncia que “el principio de equidad significa
asegurar sustancialmente el derecho de propiedad y el de trabajar libremente, de
99 Ibid.
100 Loc. Cit.
53
modo que si la ley tributaria imposibilitara el ejercicio de esos derechos, destruiría
una de las bases esenciales sobre las cuales se apoya todo el sistema (la libertad
individual)”.101 Por ende, si por ocasión del pago de un tributo, el contribuyente
perdiere alguna parte de su patrimonio, esto devendría en violatorio al precepto
constitucional de protección al derecho de propiedad y de prohibición de tributos
confiscatorios. (Artículo 41 y 343 de la Constitución Política de la República de
Guatemala)
2.4.7. Principio de capacidad de pago
El principio de capacidad de pago se refiere al “límite material en cuanto al
contenido de la norma tributaria, garantizando su justicia y razonabilidad. Fernando
Sáinz de Bufanda, autor citado por Héctor Villegas, menciona que este principio
supone en el sujeto tributario la titularidad de un patrimonio o de una renta, aptos en
cantidad y en calidad para hacer frente al pago del impuesto, una vez cubiertos los
gastos vitales e ineludibles del sujeto”.102 En este sentido, de los ingresos netos del
contribuyente, se deben descontar los gastos que el contribuyente requiere hacer
para la satisfacción de sus necesidades básicas, constituyendo estos un límite para
la recaudación de los tributos, pues el sujeto pasivo no puede aportar lo que no
tiene.
Por su parte, Catalina García Vizcaíno expresa que “la capacidad contributiva o de
pago consiste en la aptitud económico social para contribuir al sostenimiento del
Estado. Asimismo explica que la capacidad contributiva se mide por índices
(patrimonio, renta) o por indicios (gastos, salarios pagados, transacciones, etc.)”.103
En todo caso, para que exista justicia en la fijación del monto del tributo a pagar por
el sujeto pasivo, debe tomarse en consideración que éste posea efectivamente los
recursos o bienes con los que pueda responder a la obligación tributaria, pues de lo
contrario devendría en arbitrario y excesivo.
101 García Vizcaíno, Catalina. “Derecho tributario: consideraciones económicas y jurídicas, análisis de la legislación,
doctrina y jurisprudencia”, Argentina: Editorial Depalma, año 1999. Pág. 296.
102 Villegas, Héctor. Ob. Cit., págs. 195 y 199.
103 García Vizcaíno, Catalina. Ob. Cit., pág. 55.
54
El Artículo 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala preceptúa
“Principio de capacidad de pago… El sistema tributario debe ser justo y equitativo.
Para el efecto, las leyes tributarias serán estructuradas conforme al principio de
capacidad de pago…”.
La contribución especial anual de solidaridad que creó el Congreso de la República
para financiar el programa del aporte económico del adulto mayor, es infractor del
principio de capacidad de pago, toda vez que los recursos económicos de las
personas individuales y jurídicas ya se encuentran previamente gravados en el
impuesto sobre la renta. Por lo que esta sobrecarga impositiva resulta injusta,
desigual, desproporcionada y perjudica el patrimonio de los contribuyentes.
2.4.8. Principio de control jurisdiccional
Héctor Villegas expresa que “en materia tributaria, la creación y percepción de
gravámenes están sometidas (como cualquier otro acto estatal) al control judicial de
constitucionalidad. La inconstitucionalidad puede provenir de leyes o actos
violatorios de las garantías constitucionales que en forma directa o indirecta
protegen a los contribuyentes…”.104 En Guatemala, la Corte de Constitucionalidad es
a quien compete conocer, tramitar y resolver las acciones de inconstitucionalidad
que puedan promoverse ante sus oficios, alegando la inconstitucionalidad total o
parcial de leyes o disposiciones de carácter general, incluyendo aquellas que
contengan alguna violación a los principios tributarios preceptuados en la Carta
Magna guatemalteca (Artículos 203, 204 y 272 inciso a) de la Constitución Política
de la República de Guatemala) y que van en detrimento de los derechos tributarios
de los contribuyentes.
2.4.9. Principio de no confiscatoriedad
Héctor Villegas manifiesta que la Corte Suprema nacional de Argentina considera
que “los tributos son confiscatorios cuando absorben una parte sustancial de la
propiedad o de la renta”.105 Toda carga tributaria justa, debe establecerse acorde a
104 Villegas, Héctor. Ob. Cit., pág. 188. 105 Loc. Cit.
55
la capacidad contributiva del sujeto pasivo y nunca excederse, pues produciría la
pérdida de los recursos que son imperativos para la subsistencia de los
contribuyentes; asimismo, implicaría un retroceso a tiempos medievales, en donde
las grandes monarquías aumentaban su riqueza derivado de la exigencia del pago
de tributos exorbitantes a los pobladores, provocando la pobreza a gran escala.
En este sentido, la Constitución Política de la República de Guatemala, protege el
patrimonio de los contribuyentes, en el Artículo 243 prohibiendo los tributos
confiscatorios; y en el Artículo 41 estipulando la protección al derecho de propiedad
de los guatemaltecos.
Por otra parte, al existir una doble o múltiple tributación, se infringen los siguientes
artículos de la Constitución Política de la República de Guatemala:
a) Artículos 1 y 2 porque es deber del Estado proteger a la persona y la familia,
así como garantizar a los guatemaltecos la seguridad y la justicia, en todos
los ámbitos de la vida humana a fin de alcanzar el bien común, y en este caso
se manifiesta en la importancia de proteger el patrimonio de los
contribuyentes, garantizándoles una verdadera justicia tributaria.
b) Artículo 118 porque el régimen económico de Guatemala se funda en los
principios de justicia social, lo cual implica que debe desaparecer todo tipo de
conducta arbitraria del Estado guatemalteco, que implique el menoscabo del
patrimonio de los contribuyentes.
c) Artículo 119 incisos d) y m) porque el Estado debe velar por elevar el nivel de
vida de todos los guatemaltecos, procurando el bienestar de la familia y
mantener dentro de la política económica, una relación congruente entre el
gasto público y la producción nacional. No se puede explotar al contribuyente.
Por lo anteriormente expuesto, es lógico que la Corte de Constitucionalidad haya
declarado la inconstitucionalidad de la contribución especial anual. Esta resolución
tiene efecto ex tunc, y de conformidad con el Artículo 141 de la Ley de Amparo,
Exhibición Personal y de Constitucionalidad, los artículos impugnados quedan sin
56
efecto a partir de la fecha en que fue publicada la resolución que dictó la suspensión
provisional de éstos.
57
CAPÍTULO 3: Análisis doctrinario de la contribución especial anual de
solidaridad creada a través del Decreto 39-2006 del Congreso de la
República
El Artículo 8 ter., del Decreto número 39-2006 del Congreso de la República crea la
contribución especial anual de solidaridad, con la cual el Legislativo aspira a
recaudar parte de los recursos monetarios necesarios para financiar el programa del
aporte económico del adulto mayor.
3.1. De la contribución especial anual solidaria
3.1.1. Sujeto activo
En cuanto a la contribución especial anual106, el estado es el encargado de exigir el
cumplimiento de la obligación tributaria. El Estado de Guatemala ejecutará las
funciones de percepción del pago del impuesto a través de la Dirección General de
Previsión Social del Ministerio de Trabajo y Previsión Social. (Artículo 6 bis. de la
Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor y 28 del Código
Tributario, Decreto número 6-91 del Congreso de la República de Guatemala)
3.1.2. Sujeto pasivo
En la contribución especial anual de solidaridad, el sujeto pasivo lo constituyen:
a) Las personas individuales que devenguen en el transcurso del año anterior al que
corresponde la contribución, ingresos netos superiores a veinticinco mil quetzales
anuales;
b) Las personas Jurídicas que obtuviesen en el transcurso del año anterior al que
corresponde la contribución, ingresos netos superiores a cien mil quetzales.
(Artículo 8 ter. de la ley del programa de aporte económico del adulto mayor)
3.1.3. Hecho imponible
106 Monterroso, Gladys. Ob. Cit., pág. 104.
58
Es “el hecho que efectivamente se ha realizado en el territorio, en un determinado
momento y que se adecúa perfectamente a la hipótesis legal establecida en ley,
dando nacimiento a la obligación tributaria. En otras palabras, la situación jurídica o
hecho previsto en ley, como generadora de la obligación tributaria”. 107
Según lo establecido en la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto
Mayor, el hecho imponible lo constituiría la posesión de la riqueza de los
contribuyentes, es decir, el total de los ingresos que perciban en el transcurso de un
año. (Artículo 8 ter. de la ley del programa de aporte económico del adulto mayor)
3.1.4. Base imponible o impositiva:
Constituye “la magnitud que resulta de la medición o valoración del hecho imponible;
sirve para determinar la obligación fiscal o tributaria. Y en todo caso, debe existir
relación entre la capacidad económica del sujeto pasivo y la determinación de la
base imponible”.108
En la contribución especial anual de solidaridad, la base imponible se determina en
base a la siguiente escala:
a) Personas individuales cuya renta neta anual excede los veinticinco mil
quetzales:
De Q. 25,000.01 a Q. 40,000.00 Q. 150.00
De Q. 40,000.01 a Q. 70,000.00 Q. 400.00
De Q. 70,000.01 a Q. 100,000.00 Q. 700.00
De Q. 100,000.01 en adelante Q. 1,000.00
107 “Principios tributarios de las contribuciones“,México. http://catarina.udlap.mx
/u_dl_a/tales/documentos/ledf/cervantes_p_md/capitulo2.pdf. 2 de Agosto de 2011 (12:10) 108 Monterroso, Gladys. Ob. cit., pág. 114.
59
b) Personas jurídicas cuya renta neta anual excede los cien mil quetzales:
(Artículo 8 ter. de la ley del programa de aporte económico del adulto mayor)
3.1.5. Tipo impositivo y época de pago:
El tipo impositivo es “el elemento cuantificante, es el porcentaje que resulta asignada
a cada deuda tributaria y es el valor que el contribuyente entregará al Estado en
concepto de tributo”. 109
La ley del programa no estipula el porcentaje que se ha de aplicar en cada caso
porque ya fija el monto que ha de ser objeto de pago. La época de pago es “el plazo
o momento establecido en ley para que se satisfaga la obligación”.110
El Artículo 8 ter. estipula que el cincuenta por ciento (50%) de la obligación tributaria
deberá cancelarse en el mes de enero, y el restante cincuenta por ciento (50%) en
el mes de julio de cada año. (Artículo 8 ter. de la ley del programa de aporte
económico del adulto mayor)
3.2. Tipos de tributos
La contribución que se prestará para financiar el programa de aporte económico del
adulto mayor, la ley la regula como una contribución especial.
Para determinar a qué tipo de tributo corresponde la contribución anual especial de
solidaridad, es necesario analizar lo siguiente:
109 Monterroso, Gladys. Ob. cit., pág. 112.
110 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. Ob. cit., pág. 26.
De Q.100, 000.01 a Q. 500,000.00 Q 500. 00
De Q.500, 000.01 a Q.1,000,000.00 Q 1,000.00
De Q.1, 000,000.01 a Q. 10,000,000.00 Q 5,000.00
De Q.10,000,000.01 en adelante Q.10,000.00
60
Los tributos son "las prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su
poder de imperio en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el
cumplimiento de sus fines".111
La naturaleza jurídica de los tributos se encuentra en “la sujeción a la potestad
tributaria del Estado. En virtud de esa potestad, el Estado exige coactivamente a los
ciudadanos su contribución para poder cumplir sus fines, lo cual le requiere realizar
gastos”.112
Los tributos se diferencian de otros ingresos estatales, en cuanto a que:
3.2.1. Constituyen prestaciones en dinero
Es una característica de la economía monetaria que las prestaciones sean en
dinero”. 113 La contribución especial anual persigue el pago del tributo en dinero; el
Decreto 85-2005 y su reforma, no admite su cancelación en especie. Esto, derivado
de los fines de recaudación que persigue la contribución, pues resulta imperativo
percibir el recurso económico necesario para poder realizar el pago del aporte
económico.
3.2.2. Exigidas en ejercicio del poder de imperio
Porque el elemento esencial del tributo es la coacción, o sea, la facultad de
compeler al pago de la prestación requerida y que el Estado ejerce en virtud de su
poder de imperio (potestad tributaria)”.114 La coacción se manifiesta especialmente
en la prescindencia de la voluntad del obligado en cuanto a la creación del tributo
que le será exigible.
En Guatemala, la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), es a quien
compete sancionar toda omisión del pago del tributo que regula el Decreto 85-2005,
111 Ibid.
112 Villegas, Héctor. Ob. Cit., pág. 72.
113 Loc. Cit.
114 Loc. Cit.
61
por considerarse una infracción tributaria. Y es a través de la aplicación de la
sanción respectiva, que el Estado procura compeler a los contribuyentes a cumplir
con la obligación tributaria. (Artículo 69 y 71 del Código Tributario, Decreto número
6-91 del Congreso de la República de Guatemala)
3.2.3. En virtud de una ley
Porque no hay tributo sin ley previa que lo establezca, lo cual significa un límite
formal a la coacción. El hecho de que el tributo esté contenido en la ley, significa
someterlo al principio de legalidad enunciado en el aforismo latino nullum tributum
sine lege”. 115
El Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala preceptúa
el principio de legalidad, por el cual se establece que “Corresponde con exclusividad
al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios,
arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de
acuerdo a la equidad y justicia tributaria”.
En cumplimento de este precepto constitucional, el Legislativo crea la contribución
especial anual de solidad, a través de los Artículos 8 bis literal a) y el 8 ter del
Decreto 85-2005, reformado por el Decreto 39-2006, ambos del Congreso de la
República. A través de este tributo, aspira recaudar el dinero que requiere el estado
para cubrir el pago del aporte económico. Sin embargo, esta contribución especial
infringe los principios de equidad y de justicia tributaria, además de constituir una
doble o múltiple tributación.
3.2.4. Para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines
Porque el objetivo del tributo es fiscal; es decir, que su cobro tiene su razón de ser
en la necesidad de obtener ingresos para cubrir los gastos que le demanda la
satisfacción de las necesidades públicas”.
115 Ibid.
62
Con la creación de la contribución especial anual de solidaridad, el Congreso de la
República pretende que funcione el programa del aporte económico del adulto
mayor.
Héctor Villegas enuncia que “los tributos”116 se dividen en:
i. Los impuestos: que constituyen toda prestación exigida al obligado, que es
independiente de toda actividad estatal relativa a él. El Artículo 11 del Código
tributario estipula: “impuesto, es el tributo que tiene como hecho generador,
una actividad estatal general no relacionada con el contribuyente”.
ii. La tasa: que se refiere a la existencia de una actividad especial del Estado,
materializada en la prestación de un servicio individualizado en el obligado.
iii. La contribución especial: el tributo exigido por el Estado a quienes se hallan
en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles, siendo
estos hechos imponibles ajenos a toda actividad estatal relativa al obligado”.
Las contribuciones especiales se caracterizan porque “la exacción está vinculada
con una ventaja y eso crea una predisposición psicológica favorable en el obligado.
Si bien la contribución especial es un tributo, y como tal es coactivo, tiene relevancia
la aquiescencia de la comunidad lograda por la vinculación del gravamen con
actividades estatales de beneficio general”. 117 Este tipo de tributo implica entonces,
el beneficio directo al sujeto pasivo que cumple con el pago de la obligación
tributaria, en este sentido se infiere pues, que el Estado guatemalteco presta un
servicio o realiza una obra determinada en beneficio de quienes tributan.
La palabra beneficio, implica “el bien que se hace o se recibe. Las obras públicas
son acciones que debe realizar el Estado y los municipios en beneficio de la
colectividad”.118 En tanto los servicios estatales constituyen “los servicios técnicos
116 Ibid.
117 Villegas, Héctor. Ob. cit., pág. 106.
118 Ibid.
63
prestados al público de una manera regular y continua para la satisfacción de
necesidades públicas”. 119
La contribución especial se diferencia del impuesto porque mientras en la
contribución especial se requiere una actividad productora de beneficio, en el
impuesto la prestación no es correlativa a actividad estatal alguna.120 En este
sentido, la contribución especial anual de solidaridad no conlleva beneficios directos
ni inmediatos para el sujeto pasivo del tributo, sino que son terceros, los adultos
mayores de sesenta y cinco años de edad y de escasos recursos, los beneficiarios
directos.
Como consecuencia de ello, la Corte de Constitucionalidad en la sentencia del 26 de
abril de 2007, dictada dentro del expediente acumulado número 89 y 140 - 2007,
concluye que la contribución especial anual de solidaridad no puede considerarse
como una contribución especial; sino, que constituye un impuesto.
La Corte de Constitucionalidad consideró que este concepto es el que más se ajusta
para describir el tipo de tributo al que corresponde la contribución especial anual de
solidaridad, porque es una prestación exigida al obligado, que no conlleva la
subyacente realización de una actividad estatal en beneficio a él. 121
Por ello se concluye que la contribución especial anual de solidaridad constituye en
sí un impuesto, porque el objeto de su recaudación se orienta al cumplimiento de un
fin social, en beneficio de la comunidad, recaudando el dinero necesario para
subsidiar el pago de una prestación económica en beneficio de un tercero, que son
las personas adultas mayores de sesenta y cinco años en estado de pobreza y
pobreza extrema.
119 Calderón Morales, Hugo H. “Derecho administrativo I”, Guatemala: Editorial Estudiantil Fénix, año 2003. Págs. 369
y 370.
120 Villegas, Héctor. Ob. cit., pág. 106.
121 Ibid.
64
3.2.5. De su consideración como impuesto
En la contribución especial anual de solidaridad se cumple la característica esencial
de los tributos: “la sujeción al poder imperio del Estado, la cual infiere la potestad
del Estado de exigir coactivamente a los ciudadanos su contribución para poder
cumplir sus fines, lo cual le requiere realizar gastos”.122
En este caso, el Estado guatemalteco, en ejercicio de su poder tributario, exige de
forma coercitiva el cumplimiento de la obligación de dar al sujeto pasivo del tributo;
esto se materializa en los Artículo 69 y 71 numeral 3 del Código Tributario
guatemalteco, los cuales estipulan que la omisión del pago de los tributos, se
considera como una infracción tributaria, cuya sanción impone la Administración
Tributaria guatemalteca.
Al cumplirse estos presupuestos, se concluye que la contribución especial anual de
solidaridad es considerado un “tributo de clasificación no vinculante: un impuesto,
por no existir conexión del obligado con actividad estatal alguna que se singularice a
su respecto o que lo beneficie”.123 Los impuestos constituyen el tributo dinerario
cuyo pago exige el Estado al contribuyente, de conformidad con la ley que lo crea y
regula, para cubrir las necesidades estatales. Sin embargo, es característica
especial del impuesto, que el sujeto pasivo no recibe ningún beneficio directo en
favor de su persona, a cambio del pago de la obligación tributaria, como lo sería la
realización de una obra, la prestación de un servicio o el reembolso de lo tributado;
por el contrario, el beneficio lo obtiene una tercera persona ajena a la obligación
tributaria, que en el caso de la contribución especial anual de solidaridad, es todo
adulto mayor, guatemalteco, de sesenta y cinco años en adelante, en situación de
pobreza o pobreza extrema.
A la vez, la contribución especial anual de solidaridad constituye un impuesto:
Interno: se percibe dentro de los límites del Estado guatemalteco. En moneda: su
objetivo es el pago en dinero del tributo. Ordinario: sus fines son con carácter de
122 Villegas, Hector. Ob. Cit., pág. 72.
123 Loc. Cit.
65
permanente. Personal: para su determinación se tomó en consideración la situación
del sujeto pasivo. Directo: porque no se puede transferir a otra persona la carga
tributaria.
3.3. Derecho Comparado
3.3.1. El Salvador
En El Salvador actualmente cuenta con legislación que protege al Adulto mayor esta
contenida en la Ley de Atención para la Persona Adulta Mayor, Decreto número 717,
de la Asamblea Legislativa de la Republica de El Salvador
El Objetivo de la Ley según el Artículo 1 es: “garantizar y asegurar una atención
integral para la protección de las personas adultas mayores y contribuir al
fortalecimiento e integración de la familia”.
La organización encargada de velar por la protección de las personas de la tercera
edad en ese país es un Consejo constituido por varias entidades públicas. Su
financiamiento se encuentra en el Artículo 9 de la Ley que establece: “Para la
ejecución de los programas que desarrolle el Consejo, éste podrá gestionar la
obtención de fondos ante instituciones u organismos públicos y privados, nacionales
e internacionales.
3.3.2. Honduras
Otro país Centroamericano que regula la protección de personas mayores en su
territorio es Honduras; regulado en la “Ley Integral de la protección al adulto mayor y
jubilados”, contenida en el Decreto número 199-2006 de Congreso Nacional
Hondureño.
Su finalidad está contenida en el Artículo 1 que establece: “La presente Ley es de
orden público e interés social, tiene como finalidad fomentar y tutelar el desarrollo
66
del Adulto Mayor y Jubilados, garantizando el ejercicio de sus derechos y
sancionando a las personas naturales o jurídicas que infrinjan esta Ley”.
En el Artículo 17 de la Ley establece la entidad encargada del cumplimiento de los
principios de la ley y es: “La Dirección General del Adulto Mayor es una entidad
Desconcentrada de la Administración Pública, adscrita a la Secretaria de Estado en
los Despachos de Gobernación y Justicia, actuara con independencia administrativa,
técnica y financiera. Tiene como propósito garantizar el cumplimiento de la finalidad
y objetivos de esta Ley”.
Esta ley no contiene un cobro de un impuesto, tiene otra fuente de financiamiento
que regula la concesión de un porcentaje de descuentos y tarifas especiales en la
utilización de diferentes servicios.
3.3.3. Nicaragua
En Nicaragua la protección al Adulto mayor se encuentra regulada en la “Ley del
Adulto Mayor”, Ley número 720 de la Asamblea Nacional de la República de
Nicaragua. Al igual que los países no financiamiento no está sostenido a través de
un impuesto sino que regula la concesión de una serie de beneficios constituidos a
favor del adulto mayor.
El objetivo de la Ley se establece en Artículo 1: “(…) La Ley del Adulto Mayor, tiene
por objeto establecer el régimen jurídico e institucional de protección y garantías
para las personas adultas mayores, con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento
de lo establecido en el artículo 77 de la Constitución Política de la República de
Nicaragua”.
La forma de financiamiento lo tienen a través un Fondo Nacional del Adulto Mayor;
que en el Artículo 5 de la ley expresa: “Créase el Fondo Nacional del Adulto Mayor,
el cual tendrá como una de sus fuentes de financiamiento las utilidades de al
menos un sorteo de la Lotería Nacional cada año. También podrá recibir
transferencias presupuestarias, donaciones u otros ingresos obtenidos de forma
67
lícita (…)/ Este fondo estará administrado por las autoridades del Ministerio de la
Familia, Adolescencia y Niñez en coordinación con el Consejo Nacional del Adulto
Mayor (CONAM) para la ejecución de los programas y proyectos específicos a favor
del Adulto Mayor”.
3.3.4. Costa Rica
Es la “La Ley Integral para la Persona Adulta Mayor”, contenida en la Ley numero
7935 de la Asamblea Legislativa de la Republica de Costa Rica, que regula lo
referente a la protección de las personas de la tercera edad en ese país.
Esta ley creó el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM), como
ente rector en materia de envejecimiento y vejez. El CONAPAM busca garantizar el
mejoramiento en la calidad de vida de las personas adultas mayores mediante la
formulación y ejecución de las políticas públicas integrales que generen la creación
de condiciones y oportunidades para que estas personas tengan una vida plena y
digna, acorde con los más altos valores de la tradición nacional y se cumpla con los
principios de: igualdad de oportunidades, dignidad, participación, permanencia en su
núcleo familiar y comunitario, atención integral, realización personal e
independencia.
El CONAPAM es dirigido por una Junta Rectora (según lo indica el artículo 37 de la
Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, Ley número 7935); la cual se conformó el
24 de febrero del año 2000.
Los objetivos de la ley están contenidos en el Artículo 1 que expresa: “Los objetivos
de la presente ley serán: a) Garantizar a las personas adultas mayores igualdad de
oportunidades y vida digna en todos los ámbitos. b) Garantizar la participación
activa de las personas adultas mayores en la formulación y aplicación de las
políticas que las afecten. c) Promover la permanencia de las personas adultas
mayores en su núcleo familiar y comunitario. d) Propiciar formas de organización y
participación de las personas adultas mayores, que le permitan al país aprovechar la
experiencia y el conocimiento de esta población. e) Impulsar la atención integral e
68
interinstitucional de las personas adultas mayores por parte de las entidades
públicas y privadas, y velar por el funcionamiento adecuado de los programas y
servicios, destinados a esta población. Garantizar la protección y la seguridad social
de las personas adultas mayores.
La fuente de financiamiento de este Programa en Costa Rica lo regula el Artículo 51:
“Financiamiento de programas y servicios. Para la ejecución de programas
específicos desarrollados por ministerios e instituciones dedicados a la atención de
la persona adulta mayor, el Consejo estará autorizado para gestionar fondos ante
organizaciones públicas y privadas, nacionales e internacionales”
3.3.5. Panamá
En Panamá contiene la Ley número 6 donde adopta medidas en beneficio de
ciudadanos jubilados, pensionados, de la tercer y cuarta edad y se crea y
reglamenta el impuesto de timbre denominado paz y seguridad social.
Los beneficios para el adulto mayor en Panamá regula descuentos y tarifas
especiales, también tiene un impuesto obligatorio de compra de un timbre “Paz y
seguridad social”, con un valor único de veinte céntimos de balboas (0.20), para
recaudar el dinero que se destinará al fondo especial de jubilados y pensionados.
Contenido en el Artículo 9 de la Ley; que expresa: "Créase el Fondo para Jubilados y
Pensionados, en adelante FEJUPEN, el cual se constituirá con el total de
recaudaciones fiscales que produzca el impuesto del Timbre de Jubilados y
Pensionados.../ El Ministerio de Hacienda y Tesoro remitir mensualmente el total de
las recaudaciones correspondientes del mes anterior, a la cuenta existente en el
Banco Nacional de Panamá denominada "Caja de Seguro Social, Fondo Especial
para Jubilados y Pensionados, Plazo Fijo", distinguida con el número 05-89-0006-
0..../ El Ministerio de Hacienda y Tesoro publicará, a más tardar cinco (5) días de
verificado el depósito a que se refiere el ordinal anterior, un edicto en el que señale
cuál ha sido la suma de dinero depositada en el Fondo para Jubilados y
Pensionados (FEJUPEN)”.
69
Además del impuesto, beneficios especiales utilizara las utilidades en actividades
para recaudación como sorteos, apuesta en hipódromos, bingos, etcétera.
3.3.6. España124
La Entidad Gestora de la Seguridad Social, Instituto Nacional de Servicios Sociales,
en España fue creada por el Real Decreto-Ley 36/1978, de 16 de noviembre, sobre
gestión institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo, para la gestión de
los servicios complementarios de las prestaciones del Sistema de la Seguridad
Social. Hasta 1997 los colectivos a los que dirigía su acción el Instituto eran las
personas mayores y personas con discapacidad, así como los solicitantes de asilo y
refugiados, y su estructura estaba enfocada para un ámbito territorial de gestión a
nivel nacional.
Este modelo fue modificado por el proceso de transferencias a las Comunidades
Autónomas, que prácticamente vino a culminarse a principios de 1998, de modo que
en la actualidad la entidad sólo mantiene Direcciones Territoriales en las Ciudades
de Ceuta y Melilla, y los centros de referencia de ámbito nacional.
El Real Decreto 140/1997, de 31 de enero, transformó el Instituto Nacional de
Servicios Sociales en el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales, ampliando las
competencias de la entidad en materia de inmigración, configurándose una
organización del Instituto por colectivos: personas mayores, personas con
discapacidad y migrantes.
No obstante, las competencias asignadas en dicho Real Decreto al Imserso en
relación al Foro para la Integración Social de los Inmigrantes y el Observatorio
Permanente de la Inmigración han pasado a ser competencia del Ministerio del
Interior, a través de la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración,
a tenor de lo dispuesto en los Reales Decretos 1449/2000, de 28 de julio, Real
Decreto 683/2000, de 11 de mayo, y el Real Decreto 345/2001, de 4 de abril.
124 SAAD, Portal de la Dependencia, "Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y
Atención a las personas en situación de dependencia", España año 2012,
http://www.dependencia.imserso.es/dependencia_01/autonomia_dependencia/texto_ley/index.htm, Guatemala,
enero año 2012.
70
El Real Decreto 238/2002, de 1 de marzo, modifica la estructura orgánica del
Imserso, con el objeto de que la gestión y administración de la entidad se lleve a
cabo con sujeción a principios de simplificación, racionalidad, economía de coste y
eficacia social, además de descentralización funcional, adscribiéndose al Ministerio
de Trabajo y Asuntos Sociales a través de la Secretaría General de Asuntos
Sociales, con naturaleza de entidad de derecho público y capacidad jurídica para el
cumplimiento de los fines que le están encomendados.
En 2004 el Real Decreto 1600/2004, de 2 de julio, por el que se desarrolla la
estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (BOE nº 160
de 3 de julio), redenomina al Instituto de Migraciones y Servicios Sociales como
Instituto de Mayores y Servicios Sociales, estableciendo su adscripción como
Entidad Gestora de la Seguridad Social a la Secretaría de Estado de Servicios
Sociales, Familias y Discapacidad.
En abril de 2008, de conformidad con el artículo 7 del Real Decreto 438/2008, de 14
de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos
ministeriales, el Imserso se adscribe, como Entidad Gestora de la Seguridad Social,
a la Secretaría de Estado de Política Social, Familias y Atención a la Dependencia y
a la Discapacidad, del Ministerio de Educación, Política Social y Deportes creado por
Real Decreto 432/2008, de 12 de abril, por el que se reestructuran los
departamentos ministeriales, aprobándose por Real Decreto 1128/2008, de 4 de
julio, el desarrollo de la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación,
Política Social y Deporte.
Con la reestructuración de los departamentos ministeriales de junio de 2009, el
Instituto de Mayores y Servicios Sociales, de conformidad con el Real Decreto
1041/2009, de 29 de junio, se adscribe al Ministerio de Sanidad y Política Social, a
través de la Secretaría General de Política Social y Consumo, situación que se
mantiene hasta octubre de 2010.
Finalmente la remodelación de los departamentos ministeriales de octubre de 2010
por Real Decreto 1313/2010, de 20 de octubre, y en virtud del Real Decreto
1366/2010, de 29 de octubre, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de
71
los departamentos ministeriales y el Real Decreto 263/2011, de 28 de febrero, por el
que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad, Política
Social e Igualdad, el Imserso quedó adscrito al Ministerio de Sanidad, Política Social
e Igualdad a través de la Secretaría General de Política Social y Consumo.
Las prestaciones de dependencia del Sistema para la Autonomía y Atención a la
Dependencia (SAAD), tienen como finalidad promover la autonomía personal y
mejorar la calidad de vida de las personas, en atención a sus dificultades para la
realización de las actividades básicas de la vida diaria, en un marco de efectiva
igualdad de oportunidades y de acuerdo con los objetivos de facilitar una existencia
autónoma en su medio habitual, todo el tiempo que desee y sea posible y
proporcionar un trato digno en todos los ámbitos de su vida personal, familiar y
social, facilitando su incorporación activa en la vida de la comunidad.
Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y
Atención a las personas en situación de dependencia
El objeto de la actual ley lo establece el Artículo 1; describiendo: “La presente Ley
tiene por objeto regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el
ejercicio del derecho subjetivo de ciudadanía a la promoción de la autonomía
personal y atención a las personas en situación de dependencia, en los términos
establecidos en las leyes, mediante la creación de un Sistema para la Autonomía y
Atención a la Dependencia, con la colaboración y participación de todas las
Administraciones Públicas y la garantía por la Administración General del Estado de
un contenido mínimo común de derechos para todos los ciudadanos en cualquier
parte del territorio del Estado español (…)”.
El Financiamiento para poder ejecutar el programa está contenido en el Artículo 32
de la Ley mencionada y estable tres formas:
a) La financiación del Sistema será la suficiente para garantizar el
cumplimiento de las obligaciones que correspondan a las
Administraciones Públicas competentes y se determinará anualmente en
los correspondientes Presupuestos.
72
b) La Administración General del Estado asumirá íntegramente el coste.
c) En el marco de cooperación interadministrativa, los Convenios que se
suscriban entre la Administración General del Estado y cada una de las
administraciones de las Comunidades Autónomas determinarán las
obligaciones asumidas por cada una de las partes para la financiación de
los servicios y prestaciones del Sistema. Dichos Convenios, que podrán
ser anuales o plurianuales, recogerán criterios de reparto teniendo en
cuenta la población dependiente, la dispersión geográfica, la insularidad,
emigrantes retornados y otros factores, y podrán ser revisados por las
partes.
La aportación de la Comunidad Autónoma será, para cada año, al menos igual a la
de la Administración General del Estado como consecuencia de lo previsto en este
apartado y en el anterior.
Dentro de la exposición de la protección al Adulto Mayor en otros países,
demuestra la preocupación y la necesidad de que el Estado vele por la seguridad y
salud de las personas de edad avanzada. Asimismo el financiamiento es la
herramienta que permite la continuidad de los programas que se plantean para la
protección de la personas en dependencia de un país, y no necesariamente un
impuesto debe ser el factor de recaudación para el financiamiento de los programas;
puede observarse que hay países como España que crean políticas de
financiamiento dentro del presupuesto anual.
73
CAPÍTULO 4: Análisis doctrinario de la sentencia dictada por la Corte de
Constitucionalidad125
La inconstitucionalidad de una ley deberá ser resuelta como punto de derecho, es
decir, debe hacerse un examen en abstracto, prescindiendo de las circunstancias
fácticas.126 Al practicar este examen, la Corte de Constitucionalidad aplicará “el
principio fundamental de la interpretación constitucional, por la que toda norma
legislativa se presume constitucional y que debe apreciarse de tal manera que
pueda concordar con la Carta Fundamental y sólo en el supuesto de que no pueda
lograrse una armonización, deberá declararse inconstitucional”.127
El Tribunal Constitucional procurará siempre observar el principio de jerarquía
normativa y de supremacía de la Constitución Política de la República de
Guatemala, sobre cualquier ley que pretenda contravenir sus preceptos. Así como el
principio de nulidad de los actos que infrinjan los preceptos constitucionales.
(Artículo 9 de la Ley del Organismo Judicial, Decreto número 2-89 del Congreso de
la República de Guatemala; 44 y 175 de la Constitución Política de la República de
Guatemala)
Y para resolver, el Tribunal Constitucional aplicará el “principio de suplencia de la
queja o iura novit curia, por el cual se establece que el juez conoce el derecho y
debe aplicarlo aún cuando las partes no lo invoquen o lo hagan de manera
incorrecta”.128
La Corte de Constitucionalidad procurará analizar que la norma de inferior categoría
no contravenga el precepto constitucional; referirá la necesidad de conservar la
125 sentencia dictada el diecinueve de julio de dos mil seis (en los expedientes acumulados 909/1008/1151-2006)
126 Salguero Salvador, Geovani. “El control de constitucionalidad de las normas jurídicas”, Guatemala, Editorial (s.e.),
año 2010. Pág. 185 al 187.
127 Fix Zamudio, Héctor. “Ensayos sobre derecho de amparo”, México: Universidad Nacional Autónoma de México,
año 1993. Pág. 182.
128 Fix Zamudio, Héctor. “Las nuevas garantías constitucionales del ordenamiento mexicano. Las controversias
constitucionales y la acción de inconstitucionalidad”.
http://www.colegionacional.org.mx/SACSCMS/XStatic/colegionacional/template/pdf/2004/07%20-
%20Hector%20Fix-Zamudio_%20Las%20nuevas%20garantias%20constitucio nales
%20del%20ordenamiento%20mexicano_%20Las%20controversias%20constitucio
nales%20y%20la%20accion%20de%20inconstitucionalidad.pdf. 2 de Octubre de 2011 (14:30)
74
norma objetada, tomando en cuenta el proceso de su creación dentro del un sistema
democrático, la cual es encomendada al legislador por la propia Constitución
Política; y en caso de duda sobre existencia de vicio constitucional de la norma
impugnada, respetará la decisión del Legislativo. 129
El Artículo 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad enumera como
requisitos de la sentencia:
a. Identificación del proceso, designación de los integrantes del Tribunal, lugar y
fecha.
b. Identificación de los solicitantes, con sus nombres y apellidos, así como de las
personas que los representen, su domicilio y nombres y apellidos de los
abogados que los auxilian.
c. Leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que se impugnen y
fundamentos jurídicos de las impugnaciones.
d. El trámite de la Inconstitucionalidad, especificando:
i. Si se decretó o no la suspensión provisional de la ley, reglamento o disposición
de carácter general;
ii. Autoridades o entidades a quienes se les dio audiencia;
iii. Resumen de las alegaciones de las partes;
e. Doctrinas y consideraciones de derecho, leyes aplicables y la resolución que
proceda.
f. Firmas y nombres de los Magistrados y del Secretario
4.1. Datos relacionados al proceso
4.1.1. Tipo de proceso
Los expedientes número 89, 1008 y 1151-2006 contienen las acciones de
inconstitucionalidad general acumuladas, planteadas de manera total contra el
Decreto número 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte
129 Ibíd.
75
Económico del Adulto Mayor, y parcialmente contra los Artículos 8 y 12 de esta ley,
correspondientes al hecho generador del aporte y a la fecha en que debería iniciar el
programa del aporte, respectivamente.
El Artículo 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala estipula
que las leyes de carácter general que contengan vicio parcial o total de
inconstitucionalidad podrán ser impugnadas mediante la acción de
inconstitucionalidad.
La doctrina establece que un auténtico asunto de inconstitucionalidad “es el que se
produce en los casos en que se vislumbre un choque frontal, a fondo y sin lugar a
dudas con la norma constitucional, bien sea porque las normas inferiores
tergiversen, restrinjan o disminuyan derechos, principios o valores protegidos por la
norma suprema, o bien, porque trastoquen la estructura organizativa fundamental
del Estado y sus organismos o la distribución y ejercicio de las competencias o
poder público”.130
La acción procesal constitucional de inconstitucionalidad de leyes de carácter
general, constituye “el medio por el que se materializa el derecho que le asiste a
toda persona legitimada por la ley, de pretender que un tribunal constitucional
declare la existencia de inconstitucionalidad de preceptos normativos de alcance
general, una vez advertido que en estos concurre, de manera total o parcial, vicio de
inconstitucionalidad acaecido, o bien, en el proceso de formación de la normativa
impugnada; o en el contenido de la regulación que pretende esta última y por ende,
proceda la expulsión de la normativa del ordenamiento jurídico nacional, en
resguardo del principio de supremacía constitucional”. 131
La inconstitucionalidad general de leyes constituye “una acción procesal que se
interpone directamente ante el Órgano de control constitucional, sin que con
130 Sierra González, José Arturo. “Derecho constitucional guatemalteco”, Guatemala: Editorial Estudiantil Fénix, año
2006. Pág. 185 y 186.
131 Instituto de Justicia Constitucional. Ob.cit., pág. 245.
76
anterioridad se hubiese conformado con anterioridad una primera instancia ante la
cual se hubiere tramitado y cuya resolución se impugna ante el mismo ente”. 132
Los solicitantes de una inconstitucionalidad general pueden solicitar la concurrencia
de vicio total en un texto normativo, si considera que éste vulnera la Constitución
Política de la República; en cambio, si sólo impugnare una sección o parte de la ley,
el vicio de inconstitucionalidad es parcial.133
El presente proceso contiene la acumulación de tres procesos de
inconstitucionalidad abstracta en los cuales se ha impugnado la misma normativa. 134
Con el objeto de evitar decisiones contradictorias, y en cumplimiento de los
principios de economía y concentración procesal, se unen para que sean objeto de
decisión en una sola sentencia. (Artículo 182 de la Ley de Amparo, Exhibición
Personal y de Constitucionalidad)
4.1.2. Competencia por razón de la materia: Corte de Constitucionalidad.
Juan Colombo Campbell define la justicia constitucional se conceptualiza como:
“aquella destinada a dar eficacia al principio de supremacía constitucionalidad y al
cumplimiento efectivo de su preceptiva”. 135
Todo conflicto constitucional surge de “una infracción directa de la Constitución
Política, y tal violación puede darse por un particular, o bien, por acontecer en una
actividad de una autoridad en el ejercicio del poder público”. 136
Colombo Campbell expresa “un tribunal constitucional es el órgano al que la
Constitución y sus leyes complementarias otorgan jurisdicción y competencia para
resolver los conflictos constitucionales”. 137
132 Fix Zamudio, Héctor. Ob. cit. Págs. 81 y 82.
133 Salguero Salvador, Geovani. Ob. cit., pág. 167.
134 Instituto de Justicia Constitucional. Ob. cit., pág. 268.
135 Loc. Cit.
136 Loc. Cit.
137 Loc. Cit.
77
El Artículo 268 de la Constitución Política de la República establece: “ La Corte de
Constitucionalidad es un tribunal permanente de jurisdicción privativa, cuya función
esencial es la defensa del orden constitucional;…”. Por otra parte, el Artículo 267 del
Magno texto legal estipula: “Las acciones en contra de leyes… de carácter general
que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad, se plantearán
directamente ante el Tribunal o Corte de Constitucionalidad”; finalmente, el Artículo
272 inciso h) de la Magna ley citada preceptúa: “Funciones de la Corte de
Constitucionalidad: …a) Conocer en única instancia de las impugnaciones
interpuestas contra leyes o disposiciones de carácter general, objetadas parcial o
totalmente de inconstitucionalidad,…h) Emitir opinión sobre la inconstitucionalidad
de las leyes vetadas por el Ejecutivo alegando inconstitucionalidad;…”
Con fundamento en los artículos precitados, se concluye que el ordenamiento
jurídico guatemalteco designa a la Corte de Constitucionalidad como el tribunal
designado para conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad general
promovidas contra leyes.
Para resolver las acciones de inconstitucionalidad promovidas, la Corte de
Constitucionalidad se integró de conformidad con el Artículo 269 de la Constitución
Política de la República y el Artículo 137 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y
de Constitucionalidad, con siete magistrados: Gladys Chacón Corado (Presidente),
Roberto Molina Barreto, Cipriano Francisco Soto Tobar, Carlos Enrique Luna
Villacorta, Vinicio Rafael García Pimentel, Hilario Roderico Pineda Sánchez y José
Rolando Quesada Fernández.
4.2. Postulantes de las acciones de inconstitucionalidad
El Artículo 134 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucional
posibilita la acción popular: “Tiene legitimación para plantear la inconstitucionalidad
de leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general: …d) Cualquier persona
con el auxilio de tres abogados colegiados activos”.
En cumplimiento del principio dispositivo, estas personas tienen la facultad de acudir
ante el órgano jurisdiccional para reclamar la satisfacción de sus pretensiones, así
78
como el deber de aportar al proceso los medios de prueba y razonamientos que
fundamenten estas reclamaciones.
4.2.1. Argumentos planteados por los postulantes de las acciones de
inconstitucionalidad
Los accionantes en el presente caso, iniciaron las acciones invocando:
a) Motivos de fondo: por considerar que el Decreto 85-2005 del Congreso
de la República viola artículos de la Constitución Política de Guatemala;
b) Motivos de forma o interna corporis: por considerar que el Congreso de
la República al emitir el Decreto 85-2005, inobservó el procedimiento
establecido en la Carta Magna para la emisión de leyes;
c) Por omisión: por considerar que el Legislativo no cumplió con las
obligaciones de hacer estipuladas concretamente en la Constitución
Política de Guatemala.
Los argumentos que amparan las acciones de inconstitucionalidad general total
promovidas por Rafael Francisco Cetina Gutiérrez en contra del Decreto 85-2005 del
Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor
que tiene derechos consagrados son que:
Los fondos públicos son destinados a procurar el bien de la sociedad en general, por
lo que la utilización de éstos en favor de solo un sector en particular produce una
contradicción a este precepto tutelar. En este respecto, el Decreto impugnado viola
el Artículo 1ª de la Constitución Política guatemalteca.
Que el aporte económico regulado en el Decreto impugnado infringe el Artículo 44
del magno texto legal, pues no prevalece el interés social sobre el particular.
La Constitución Política de la República regula dentro del apartado de derechos
sociales, la protección que el Estado debe brindar a los ancianos, en relación a su
salud física, mental y moral; además de garantizarles el derecho a la alimentación, la
educación, la seguridad y previsión social. (Artículo 51) A consideración del
79
abogado, el aporte económico que regula otorgar el Decreto 85-2005 no es
suficiente como para satisfacer las necesidades básicas de los adultos mayores.
Que el Artículo 8 del Decreto impugnado infringe el principio de justicia social que
regula el principio de justicia social que debe prevalecer en el régimen económico y
social en Guatemala (Artículo 118 de la Constitución Política) porque daña la
adecuada distribución de los recursos obtenidos con la recaudación del Impuesto al
valor agregado, para la ejecución de todos los compromisos y obligaciones que tiene
el Estado cada año y que se encuentran debidamente justificados y fundamentados
en el Presupuesto de la Nación, para satisfacer las necesidades de un solo sector de
la población. También, argumenta que infringe el Artículo 240 de la Constitución
Política de la República, pues el Congreso amplió el presupuesto de la nación sin la
opinión favorable del Organismo Ejecutivo.
Que el Decreto 85-2005 regula como condición, sine qua non, para otorgar el aporte
económico, que la persona tenga de sesenta y cinco años de edad, lo cual considera
discriminatorio e infractor de los derechos toda persona a ser protegida por el Estado
y de que éste le garantice la libertad, justicia, seguridad, paz, pero sobre todo la
vida y el desarrollo integral de su ser. Así como el derecho de igualdad ante la ley,
por el que se instituye el derecho a ser tratado dignamente y equitativamente en sus
derechos, sin ningún tipo de distinción; a que prevalezca el interés general sobre el
particular; así como que el principio de justicia social prevalezca en el régimen
económico y social. Y que el Estado guatemalteco cumpla con elevar el nivel de vida
de sus habitantes, procurando el bienestar de la familia, manteniendo una relación
congruente entre el gasto público y la producción nacional.
Finalmente hace mención que al destinarse el 1.85% del total recaudado en el año
con el Impuesto al Valor Agregado, se están transmitiendo también bienes
nacionales sin determinarse los límites y formalidades en que deba realizarse esta
operación, cuyos parámetros debieron haberse hecho constar en ley, esto en
cumplimiento del Artículo 124 constitucional.
La Licenciada Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez inició las acciones de
declaratoria de inconstitucionalidad general total del Decreto 85-2005 del Congreso
80
de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, por
considerar que es violatorio del Artículo 178 de la Constitución Política de la
República, el cual reconoce el derecho de veto que posee el Presidente de la
República, para que en Consejo de Ministros pueda devolver al Congreso de la
República dentro de los quince días siguientes de recibido el Decreto que le ha sido
remitido con las observaciones que estime pertinentes.
La accionante considera que este derecho del Presidente de la República fue
violentado, toda vez que el seis de diciembre de 2005, el dignatario en Consejo de
Ministros emitió el Acuerdo Gubernativo 641-2005, por medio del cual decidió vetar
el Decreto 85-2005 y a devolver éste al Organismo Legislativo con las observaciones
pertinentes. Sin embargo, el Congreso de la República mediante Acuerdo
Legislativo número 8-2006, acordó tener por sancionado el Decreto 85-2005 el 31 de
enero de 2006, argumentando que el Organismo Ejecutivo incumplió con devolver el
Decreto en el plazo establecido en la Constitución Política. Esto, porque la
devolución del Decreto al Congreso de la República sucedió previo a que éste
reiniciara el período ordinario de sesiones, por lo que el Legislativo consideró que el
Ejecutivo contravino la norma, además de señalar que incumplió con publicar el
Acuerdo Gubernativo mediante el cual procedió a vetar el relacionado Decreto.
Con base en estos presupuestos, consideró como no ejercido el derecho de veto y
por sancionado el Decreto impugnado, por lo que el 30 de marzo de 2006, el
Legislativo ordenó la publicación del Decreto 85-2005 en el Diario de Centroamérica.
La postulante considera que con estas acciones, el Congreso de la República
infringió el procedimiento legislativo de emisión de la norma regulado en el Artículo
178 de la Constitución Política guatemalteca, constituyendo una “evidente y clara
restricción al derecho de veto que corresponde al Presidente de la República”.
El Licenciado Edgar Mauricio Vásquez Gómez fundamentó jurídicamente las
acciones de declaratoria de inconstitucionalidad general parcial planteada en contra
de los Artículos 8 y 12 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República,
expresando que estas normas legales infringen los Artículos 1, 2, 15, 119, literal m);
135, literal e) y 240 de la Constitución Política guatemalteca, porque:
81
a) El Decreto 85-2005 no establecía dentro de su articulado, una disposición legal
que ordenara la emisión del reglamento de la ley que determinara los
procedimientos operativos e instrucciones administrativas a seguir para una
correcta implementación de los beneficios de esta ley, lo cual contraviene al
debido proceso e infringe los Artículos 2 y 12 de la Constitución Política de la
República de Guatemala.
b) El Artículo 8 de la ley impugnada, contraviene el Artículo 119, inciso m)
constitucional, el cual expresamente ordena que el Estado debe mantener una
relación congruente entre el gasto público y la producción nacional, toda vez que
el Congreso de la República de Guatemala se extralimitó en su función legislativa
al aumentar en forma irresponsable el gasto público, dando como consecuencia:
a) Que con los recursos recabados con el pago del Impuesto al valor agregado
no se puedan cubrir las obligaciones previas contraídas, así como tampoco la
generada para el pago del aporte económico al adulto mayor, pues no alcanzan
para ello; b) Que el pago del aporte económico produciría problemas
inflacionarios dentro de la economía nacional porque no permitirá mantener el
déficit dentro de los límites manejables y macro económicamente aceptables.
c) El Artículo 8 del Decreto impugnado también infringe el Artículo 240 de la
Constitución Política de la República de Guatemala, el cual preceptúa que toda
ley que implique gastos por parte del Estado, deberá indicar la fuente u origen de
los fondos que se destinarán a cubrirlos. Esto porque el Congreso de la
República de Guatemala al disponer el pago del aporte económico del adulto
mayor, no realizó ningún análisis financiero con el que se garantizara que los
recursos recabados con el Impuesto al Valor Agregado eran suficientes para
cubrir el pago del mismo. Adicionalmente, omitió incrementar la tarifa única del
Impuesto al Valor Agregado, lo cual es necesario para cubrir los gastos que
ocasiona el pago del aporte económico.
d) El Artículo 12 de la ley impugnada, relativo a la fecha en que comenzará a regir
el Decreto 85-2005, infringe los Artículos 1, 2 y 15 constitucional, que estipulan el
deber del Estado de proteger a la persona; de garantizarle la vida, libertad,
justicia, seguridad, paz y desarrollo integral de su persona; y que la
irretroactividad de la ley únicamente puede aplicarse en materia penal cuando
favorezca al reo. En cuanto a que el Artículo 12 ordena el inicio del programa del
82
aporte económico a partir del mes de enero de 2006 y el Decreto impugnado
entró en vigor hasta el siete de abril de ese año; y puesto que la Constitución
Política no permite aplicar retroactivamente esta ley ordinaria, se produce una
inseguridad jurídica relacionada a si procede o no el pago del aporte económico
de los meses que comprendidos de enero a marzo, lo cual lesiona los derechos
de los beneficiarios del programa del aporte económico.
4.3. Del análisis de los argumentos utilizados por los promotores de las
acciones de inconstitucionalidad general planteadas ante la Corte de
Constitucionalidad, se concluye que:
El Licenciado Rafael Francisco Cetina Gutiérrez plantea argumentos válidos en
cuanto a que los fondos recabados por el cobro del Impuesto al Valor Agregado ya
tienen un destino fijado y comprometido en el Presupuesto de la Nación, y que el
desviar estos fondos a otros fines, contraviene el fin del Estado de procurar el bien
común. Y que además, el Congreso de la República no tiene potestad para ampliar
rubros presupuestarios sin seguir el procedimiento establecido en la Constitución
Política.
El bien común implica que las acciones que ejecute el Estado deben orientarse al
pleno respeto de los derechos y garantías que la Constitución Política establece. 138
La Corte de Constitucionalidad en la sentencia del 17 de septiembre de 1986 dictada
dentro del expediente número 12-86 resolvió: "...la Constitución Política dice en su
Artículo 1 que el Estado de Guatemala protege a la persona... pero añade
inmediatamente que su fin supremo es la realización del bien común, por lo que las
leyes... pueden evaluarse tomando en cuenta que los legisladores están legitimados
para dictar las medidas que, dentro de su concepción ideológica y sin infringir
preceptos constitucionales, tiendan a la consecución del bien común. Al respecto
conviene tener presente que la fuerza debe perseguir objetivos generales y
permanentes nunca fines particulares...".
138 Diez Ursúa, Sergio. “Personas y valores: su protección constitucional”, Chile: Editorial jurídica de Chile, año 1999.
Pág. 78.
83
La satisfacción de las necesidades o el bien común, exige por una parte, que “la
Administración Pública emplee los recursos materiales que posea; y por otra, que
tenga a su disposición un conjunto de bienes materiales, inmuebles y muebles,
todos con valor económico, que pueda utilizarlos en su actividad”. 139
Los bienes del Estado son “el conjunto de recursos de capital (tributarios y
financieros) que capta el Estado para su funcionamiento, prestación de servicios,
inversión de la obra pública y su mantenimiento. Estos bienes o recursos se captan
por medio de impuestos, arbitrios, tasas, rentas, etc”. 140
El Artículo 121 de la Constitución Política de la República señala como bienes del
Estado: “…g) Los ingresos fiscales…”. Asimismo, el Artículo 459 inciso c) del Código
Civil, clasifica dentro de los bienes nacionales de uso no común, a los ingresos
fiscales.
Por otra parte, es parte del bien común “el tratar de lograr que todas las personas
alcancen un cierto nivel de bienestar. Al definir el bien común como el bienestar de
todos y cada uno, se logra incluir en este concepto el bienestar de los grupos
sociales postergados, y no se habrá conseguido en plenitud el bien común si
persisten condiciones desfavorables para estos grupos”. 141
Por ello, en contexto con la reflexión anterior, es importante que la Administración
pública garantice la utilización adecuada de estos recursos, de tal manera que los
medios económicos y materiales recaudados fiscalmente, sirvan para satisfacer las
necesidades y alcanzar el bien colectivo de la población, sin excluir a ninguno de los
sectores que lo conforman, pues esta exclusión contravendría el bienestar que el
Estado consagra como fin supremo dentro de la Carta Magna guatemalteca.
Por otra parte, el Artículo 12 Constitucional establece que el Poder radica en el
pueblo y éste lo delega para su ejercicio en los tres poderes del Estado. En relación
139 Calderón Morales, Hugo H. “Derecho administrativo II”, Guatemala: Editorial Estudiantil Fénix, año 2004. Pág. 439.
140 Loc Cit.
141 Diez Ursúa, Sergio. Ob. cit., pág. 76.
84
a esto, la Corte de Constitucional en sentencia del seis de enero de 1993 dictada
dentro del expediente número 441-92, expresó: “…El ejercicio de este poder, que
proviene del pueblo, está sujeto a las limitaciones señaladas por la Constitución y la
ley. Para que impere el principio de supremacía constitucional y para que se
consolide el régimen de legalidad -- donde gobernantes y gobernados procedan con
absoluto apego al Derecho, aspecto teológico contenido en el Preámbulo de la
Constitución -- se establecen las garantías constitucionales, como medios jurídicos
contralores de los actos contrarios al derecho. Esta Corte ha declarado que cuando
los actos del poder público se realizan fuera de la competencia prevista en la
Constitución o sin cumplir con los requisitos establecidos por ella, es procedente
poner en funcionamiento la actividad de la justicia constitucional a fin de asegurar el
régimen de derecho…”142
En tal virtud, es coherente el argumento planteado, pues “los órganos públicos y
funcionarios deben enmarcar estrictamente sus actuaciones dentro de las
limitaciones que establece la Carta Magna”.143 La función pública está sujeta a la ley
y los funcionarios públicos se hallan sujetos a la ley y jamás serán superiores a ella.
(Artículo 154 de la Constitución Política guatemalteca)
El Congreso de la República al extralimitarse en el ejercicio de sus funciones con la
ampliación del presupuesto de la nación sin solicitar la opinión favorable del
Ejecutivo, lesionó los intereses de la mayoría de la población al desviar los recursos
que ya tenía delimitada una finalidad en particular dentro del presupuesto general; y
por otra parte, el que el Decreto impugnado no fije los límites y formalidades que
deben observarse para disponer de los recursos que se destinen para el pago del
aporte económico, da lugar a la corrupción, lo cual vulnera así mismo el bienestar de
la población.
Los argumentos planteados por la Licenciada Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez,
fueron los mismos que utilizó el señor Oscar Berger Perdomo, en su calidad de
Presidente de la República de ese entonces, cuando ante la Corte de
142 Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 27, expediente número 441-92, sentencia del 6
de enero de 1993. Pág. 4.
143 Sierra González, José Arturo. Ob. cit., pág. 89.
85
Constitucionalidad inició la acción de amparo por violación a su derecho
constitucional de veto; los cuales fueron desestimados por la Corte, pues este
Tribunal consideró que el Artículo 178 de la Constitución Política de la República es
claro al preceptuar que “En caso de que el Congreso clausurare sus sesiones antes
de que expire el plazo en que puede ejercitarse el veto, el Ejecutivo deberá devolver
el Decreto dentro de los primeros ocho días del siguiente período de sesiones
ordinarias”; por lo que no puede haber lugar a confusiones, el Ejecutivo debió
esperar a que el Congreso de la República reiniciara el período de sus sesiones
ordinarias para devolver el Decreto y abstenerse de realizar el veto en forma
prematura y fuera de los parámetros que establece la Carta Magna.
Por otra parte, los argumentos del Licenciado Edgar Mauricio Vásquez Gómez, son
coherentes en cuanto al razonamiento lógico y fundamento legal de los
presupuestos planteados, relacionados a que la Constitución Política de la República
de Guatemala estipula claramente que si el gasto no se encuentra incluido e
identificado en el Presupuesto General, éste no podrá ampliarse por el Congreso sin
la opinión favorable del Organismo Ejecutivo, a pesar de ello, el Legislativo infringió
esta disposición; que el Estado debe velar porque los ingresos percibidos en cada
ejercicio fiscal sean suficientes para cubrir los egresos regulados dentro del
Presupuesto Nacional, evitando así el endeudamiento o el incumplimiento de pago
de las obligaciones previas contraídas para cada año, lo cual tampoco lo consideró
el Congreso de la República; que los fines de la contribución especial son tutelares
de los derechos de los adultos mayores, en cumplimiento del Artículo 51 del Magno
texto legal, y que con esta contribución, el Estado pretende mejorar la calidad de
vida de las personas de la tercera edad, pero para ello hay que habilitar de
conformidad con la ley, una partida presupuestaria de la cual se pueda obtener los
recursos económicos necesarios para este fin.
Con relación a la retroactividad de la ley, la Corte de Constitucionalidad en la
sentencia emitida el 26 de junio de 1991 dentro del expediente número 364-90
considera que: "...La regla general es que la ley es de aplicación inmediata y que
rige para el futuro a partir de su promulgación; que se aplica en el presente, que no
puede ser aplicada al pasado y que rige los efectos posteriores a su vigencia,
aunque deriven de hechos anteriores a ella.
86
La irretroactividad de la Ley es la atribución144 a una norma o a un hecho jurídico, de
los efectos que habría producido de haber estado vigente aquella o haber existido
éste, en un tiempo anterior a aquel en que efectivamente entró en vigor la norma o
se produjo el hecho. Capilla Roncero la conceptúa de la siguiente manera: la
aplicación de la norma nueva a hechos o situaciones que tuvieron su origen bajo el
imperio de la norma antigua.
Son leyes retroactivas aquellas que vuelven sobre los efectos ya consumados bajo
el imperio de una ley anterior, y el sólo hecho de hacer referencia al pasado no es
suficiente para calificarlas como tales, porque son las consecuencias nuevas las que
se rigen por la ley nueva. El Artículo 15 de la Constitución Política dice que la ley no
tiene efecto retroactivo, salvo en materia penal cuando favorezca al reo. En armonía
con esa disposición, el Artículo 7 de la Ley del Organismo Judicial Decreto 2-89 del
Congreso de la Republica dice: “La ley no tiene efecto retroactivo ni modifica
derechos adquiridos. Se exceptúa la ley penal en lo que favorezca al reo (…)”. En
consecuencia solo ciertos casos se encuentran estipulados en el principio
retroactivo; el caso especial de la Ley Penal. Por otro lado el derecho adquirido
existe cuando se consolida una facultad, un beneficio o una relación en el ámbito de
la esfera jurídica de una persona; por el contrario, la expectativa de derecho es la
esperanza o pretensión de que se consoliden tales facultades, beneficios o
relaciones; en tal caso, el derecho existe potencialmente, pero no ha creado una
situación jurídica concreta, no se ha incorporado en el ámbito de los derechos del
sujeto. Por esto, el principio de irretroactividad sólo es aplicable a los derechos
consolidados, asumidos plenamente, a las situaciones agotadas o a las relaciones
jurídicas consagradas; y no a las simples expectativas de derechos ni a los
pendientes o futuros. Como ha asentado el Tribunal Constitucional de España: “la
potestad legislativa no puede permanecer inerme ni inactiva ante la realidad social y
las transformaciones que la misma impone, so pena de consagrar la congelación
del ordenamiento jurídico o la prohibición de modificarlo. Obvio es que al hacerlo ha
de incidir, por fuerza, en las relaciones o situaciones jurídicas preexistentes, mas
144
Verdera Izquierdo, Beatriz, "La Irretroactividad: Problemática general", Editorial Dykinson, Madrid
España año 2006
87
sólo se incidiría en inconstitucionalidad si aquellas modificaciones del ordenamiento
jurídico incurrieran en arbitrariedad o en cualquier otra vulneración de la norma
suprema... la invocación del principio de irretroactividad no puede presentarse como
una defensa de una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico…”.145
Asimismo, Planiol afirma “La ley es retroactiva cuando ella actúa sobre el pasado;
sea para apreciar las condiciones de legalidad de un acto, sea para modificar y
suprimir los efectos de un derecho ya realizado. Fuera de esto no hay retroactividad,
y la ley puede modificar los efectos futuros de hechos o de actos anteriores sin ser
retroactiva.” Con este fundamento, la Corte de Constitucionalidad senta precedente
al resolver que no hay retroactividad en la disposición que regula situaciones pro
futuro pero que tiene su antecedente en hechos ocurridos con anterioridad. 146
Con base en esta resolución de la Corte, la necesidad de proporcionar al adulto
mayor un aporte económico para mejorar su nivel de vida es una realidad social a la
cual el Estado debe comprometerse a cumplir; este derecho existe, pero no ha
creado una situación jurídica concreta porque no se ha incorporado en el ámbito de
los derechos de las personas adultas mayores, por virtud de lo cual, no es válido
reclamar la irretroactividad del Decreto impugnado.
4.4. Trámite de la acción de inconstitucionalidad general
4.4.1. Declaración de suspensión provisional
La doctrina plantea que la Corte de Constitucionalidad dispone declarar la
suspensión provisional de la normativa impugnada siempre que a juicio del tribunal
se den de manera inescindible dos supuestos: 147
a) Que la inconstitucionalidad de la normativa impugnada sea notaria, es decir,
“pública y sabida por todos”. 148
145 Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 20, expediente número 364-90, sentencia del
26 de junio de 1991. Pág. 19. 146 Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 25, expediente número 281-92, sentencia del 2
de septiembre de 1992. Pág. 3. 147 Instituto de Justicia Constitucional. Ob. cit., pág. 263. 148 Diccionario enciclopédico ilustrado de la lengua española, 3t; España: Editorial Ramón Sopena, S.A.; año 1995.
Pág. 2370.
88
b) Que la aplicación de la normativa impugnada sea susceptible de causar
gravámenes irreparables. Y respecto a ello, Manuel de Jesús Mejicanos
Jiménez expresa que el tribunal debe hacer la reflexión de que estos
gravámenes pueden causarse no sólo al proponente de inconstitucionalidad,
sino también al propio ordenamiento jurídico y a la sociedad misma.149
El profesor Juan Francisco Flores Juárez indica que la declaración de suspensión
provisional de la norma producirá como efecto “que la norma suspendida deje de
aplicarse temporalmente y que no pueda generar efecto mientras dure la
suspensión. Si ésta como consecuencia de la sentencia se convierte en definitiva,
los efectos se retrotraen a la fecha en que se decretó la suspensión provisional”. 150
En el trámite de las presentes acciones de inconstitucionalidad general planteadas,
la Corte de Constitucionalidad decretó la suspensión provisional del Decreto 85-2005
del Congreso de la República.
4.4.2. Desarrollo de la audiencia
Se confiere audiencia obligatoria al Ministerio Público porque de conformidad con el
Artículo 251 de la Carta Magna, esta institución es auxiliar de la administración de
justicia, y sus fines principales son velar por el estricto cumplimiento de las leyes del
país; y porque el Artículo 139 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucional así lo ordena expresamente.
Igualmente se confiere audiencia a “la autoridad emisora de la norma impugnada, el
Congreso de la República, con el objeto de que pueda expresar en el debate
constitucional, las razones por las que se considera que no existe vicio de
inconstitucionalidad en la norma impugnada”.151
De conformidad con el Artículo 139 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucional, la Corte de Constitucionalidad a su consideración, puede además
149 Instituto de Justicia Constitucional. Ob. cit., pág. 263.
150 Salguero Salvador, Geovani. Ob. cit., pág. 182.
151 Instituto de Justicia Constitucional. Ob. cit., pág. 261.
89
conferir audiencia a “personas, (normalmente son personas jurídicas) o a
instituciones (usualmente públicas), de conformidad con su especialización o
relación que cada una de ellas guarde con la normativa impugnada, para recabar su
parecer respecto del examen de constitucionalidad propuesto”. 152
También, puede convocar a “un tercero, que se puede considerar ajeno, pero cuya
participación se basa en un justificado interés sobre la manera como se resolverá en
definitiva la cuestión sometida a decisión del tribunal; a esta persona, se le
denomina amicus curiae.153 La importancia de su intervención indica Víctor Bazán,
que es porque ellos pueden proponer o someter a consideración, una cuestión
relevante que las partes aún no han señalado al tribunal, proporcionando
información pertinente en cuestiones esencialmente jurídicas respecto de las que
aquél pudiere albergar dudas o estar equivocado en el criterio asumido hasta
entonces sobre el particular, indicando precedentes jurisprudenciales o
antecedentes doctrinarios útiles para la decisión de casos de cierta complejidad”.154
En este caso en concreto, la Corte de Constitucionalidad confirió audiencia a:
El Presidente de la República, quien alegó que el Decreto 85-2005 del Congreso
de la República:
Dentro de su articulado obvia la emisión de un reglamento que determine los
procedimientos operativos e instrucciones administrativas necesarios para hacer que
la ley sea viable.
Que la Constitución Política de la República no permite la retroactividad de la ley
ordinaria, y que existe una incongruencia entre la fecha de vigencia del aporte
económico que señala el Decreto impugnado y la fecha de entrada en vigencia de
esta norma.
152 Ibid.
153 Loc. Cit.
154 Loc. Cit.
90
La imposibilidad del Estado de distribuir equitativamente el ingreso público, al
destinar ciertos fondos públicos para un sector preferente de la población.
Generando además que el interés particular prevalezca sobre el general.
Incumplimiento del principio de justicia social dentro del régimen económico y social
guatemalteco.
Se trata de una ley vetada por el Presidente de la República en Consejo de
Ministros, porque: Se desconoce el número total de beneficiados, el monto total de la
erogación, y el impacto económico que producirá en las finanzas públicas; ya existen
programas de beneficio social y general establecidos constitucional y legalmente
dentro del Presupuesto de la Nación, y no existen los recursos necesarios para
cubrir estos y el aporte económico creado en el Decreto 85-2005; el incremento
interanual previsto en la recaudación del Impuesto al Valor Agregado para cubrir el
aporte económico al adulto mayor carece de sustentación técnica, porque no se
tomó en cuenta que en la medida que la recaudación aumenta, se incrementa el
costo de los aportes obligatorios que debe efectuar la Administración Central a otras
dependencias del Estado, lo cual puede producir desequilibrios presupuestarios y
falta de cobertura en la prestación de servicios necesarios para satisfacer las
necesidades de la población; es inconveniente la forma de cálculo establecida para
el aporte económico pues la fijación del salario mínimo se ajusta al alza de forma
anual y esto puede causar desequilibrios financieros para el Estado; el programa del
aporte económico omite determinar si los trabajadores del sector informal e
independientes se encuentran excluidos o beneficiados con el aporte económico, así
como tampoco puede excluir de percibir este aporte a quienes se encuentran
jubilados por el sector privado, con un monto inferior al otorgado con el aporte
económico; el Ministerio de Trabajo y Previsión Social no cuenta con el personal
necesario ni con un sistema de administración de base de datos para llevar un
control de las personas beneficiadas con la aportación; el aporte económico que se
encuentra regulado en el Artículo 8 del Decreto impugnado es un egreso indefinido,
no es financiable ni viable en el corto o mediano plazo, pues no cuenta con una
fuente de recursos necesarios para sostener su funcionamiento.
91
4.4.3. Del análisis del Alegato del Presidente de la Republica:
Al indagar los argumentos planteados por Oscar Berger Perdomo, Presidente de la
República de Guatemala en esa época, se concluye: que el Organismo Ejecutivo no
se opuso a otorgar el aporte económico al adulto mayor, sino que los motivos por los
cuales vetó el Decreto 85-2005 fueron:
Porque el señor Presidente hizo uso del control político155 que la Constitución
Política de la República le reconoce al Poder Ejecutivo para controlar la
constitucionalidad de las leyes emitidas por el Legislativo a través del derecho de
veto, y este precepto se complementa con la función de la Corte de
Constitucionalidad de emitir opinión sobre la inconstitucionalidad de las leyes
vetadas por el Ejecutivo alegando inconstitucionalidad. (Artículos 183 literal h) y 272
literal h) de la Carta Magna).
Porque el Ejecutivo consideró que en el Decreto impugnado debía definirse mejor el
perfil de la persona que resultaría beneficiada con el aporte económico; que el
Congreso de la República cumpliera con el mandato constitucional de requerir la
opinión favorable del Organismo Ejecutivo antes de crear un nuevo gasto público; y
por otra parte, que este órgano encontrara otra fuente de financiamiento del aporte
económico que no lesione los intereses de los guatemaltecos ni la economía
nacional y que hagan sustentable este programa a largo plazo.
El Procurador de los Derechos Humanos, quien solicitó que las acciones fueran
declaradas sin lugar, porque:
El Decreto número 85-2005 obedece a un interés jurídicamente relevante dentro del
plexo constitucional y que en el examen de su constitucionalidad, debe tenerse en
cuenta el derecho de la protección a los ancianos, así como de las personas
minusválidas y de las que adolecen de limitaciones físicas, psíquicas o sensoriales.
(Artículo 51 y 53 de la Constitución Política de la República de Guatemala);
155 Instituto de Justicia Constitucional. Ob. cit., pág. 290.
92
El aporte económico que regula el Decreto impugnado no puede consistir en una
dádiva, porque contravendría los fines por los cuales fue creado inspirados en los
preceptos constitucionales de protección a la persona, y cumplimiento de los
deberes del estado de proteger a los adultos mayores y minusválidos. (Artículos 1ª,
2ª, 51 y 53 de la Carta Magna)
A su consideración el Artículo 8 de la ley impugnada no refleja ninguna confrontación
de normas constitucionales con la normativa impugnada, sino que muestra la
necesidad de aumentarse la recaudación fiscal según lo establecido en el pacto
fiscal;
En cuanto a la acción promovida por Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez, expresó
que carece de sustentación legal pues el veto del Presidente de la República fue
presentado prematuramente, por ello, la Corte de Constitucionalidad decidió revocar
el amparo provisional que había otorgado, por lo que el Congreso de la República
acató la resolución de este Tribunal y ordenó la publicación del Decreto 85-2005;
En cuanto a la impugnación de los Artículos 8 y 12 del Decreto 85-2005, opina que:
a) Los argumentos carecen de sustento legal porque el hecho de que el Decreto
impugnado no contempla previsión respecto a potestad reglamentaria, esta
función le corresponde al Presidente de la República de conformidad con los
Artículos 183 y 194 de la Constitución Política;
b) En este caso, se aplica el principio in dubio pro legislatoris, en cuanto a que el
Congreso de la República definió con prioridad el gasto público relacionado a
la protección que habría que otorgar a los adultos mayores, y determinó como
fuente de financiamiento un porcentaje de un impuesto decretado por dicho
Organismo de Estado con observancia del principio de legalidad;
c) Las argumentaciones planteadas en la impugnación no son relevantes para el
examen técnico que debe realizar la Corte de Constitucionalidad, pues este
Tribunal no puede sustituir al legislador en el diseño de las políticas estatales,
ya que esta labor le compete por mandato constitucional al Congreso de la
República;
93
d) Existe un conflicto de aplicación de leyes en el tiempo en cuanto a la
aplicación de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, el cual no constituye una
cuestión de constitucionalidad de una ley, por lo que el Procurador de los
derechos humanos considera que el conflicto debe ser solucionado según lo
prescrito en el Artículo 8 de la Ley del organismo judicial;
e) En cuanto al Artículo 12 del Decreto impugnado, expresa que la solución al
conflicto relacionado a la fecha de inicio de vigencia del Programa de Aporte
Económico del Adulto Mayor, es la observancia del Artículo 180 de la
Constitución Política de la República.
4.4.4. Del análisis del Procurador de los Derechos Humanos:
El Procurador de los Derechos Humanos consideró que por los fines tutelares y
derechos sociales que consagra la Constitución Política guatemalteca, así como por
el objeto que persigue la ley impugnada, es oportuno que se de esta cobertura
económica a todo adulto mayor que adolezca de alguna discapacidad o limitación
física, psíquica o sensorial que se halle igualmente en extrema pobreza.
El Procurador expresó que el aporte económico no puede constituir una dádiva,
porque si se le denomina de esta manera, perdería el cumplimiento de los fines
tutelares por el que fue creado, el cual es que el Estado cumpla con proteger a este
sector vulnerable y olvidado de la población.
La palabra dádiva, en su acepción usual implica “cosa que se da gratuitamente”.156
En derecho, tiene “un sentido directo equivalente a donación”.157
En doctrina, se establece que un derecho social “contiene obligaciones de carácter
positivo de dar o hacer; en tal sentido, Algunos de estos derechos tienen un
contenido de prestación, lo cual se refiere al otorgamiento de bienes o servicios
económicamente evaluables como los subsidios de enfermedad o vejez”. 158
156 Real Academia Española. “Diccionario de la lengua española”, 22ª. Ed., t.1, España: Editorial Espasa Calpe, S.A.,
año 2001. Pág. 723. 157 Ossorio, Manuel. Ob. cit., pág. 193. 158 Carbonell, Miguel y otros. “Derechos sociales y derechos de las minorías”, México: Universidad Nacional
Autónoma de México, año 2000. Pág. 21.
94
La palabra subsidio en la acepción usual, se define como “una prestación pública
asistencial de carácter económico y de duración
determinada”.159
Humberto Quiroga Lavié expresa que la asistencia social pretende “dar a las
personas cobertura de todo riesgo, por el Estado, a su exclusivo cargo, con fondos
provenientes de rentas generales. Indica que aunque este término no esté incluido
dentro del derecho a seguridad social, no significa que ésta no pueda ni deba ser
cumplida en términos programáticos del preámbulo de la Constitución Política de la
República: …Estado, como responsable de la promoción del bien común,…”.160
Con base en estos fundamentos, se concluye que el aporte económico regulado en
el Decreto 85-2005 del Congreso de la República puede encuadrarse mejor bajo el
concepto de subsidio, pues se acoge mejor a los fines que la Constitución Política
guatemalteca persigue.
El Artículo 8 del Decreto 85-2005 muestra la imperiosa necesidad de aumentar la
carga tributaria del impuesto al valor agregado, para obtener por esta vía los
recursos económicos necesarios para cubrir estos rubros sociales. En Guatemala, el
rezago social se mantiene por el gasto social limitado, a consecuencia de la falta de
recursos económicos que pueden ser destinados a la inversión en estos rubros.
La acción promovida por Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez carece de sustento
legal toda vez que el Congreso de la República se encontraba legitimado por el
Artículo 178 de la Constitución Política, que preceptúa: “…En caso de que el
Congreso clausurare sus sesiones antes de que expire el plazo en que puede
ejercitarse el veto, el Ejecutivo deberá devolver el Decreto dentro de los primeros
ocho días del siguiente período de sesiones ordinarias.”; así como por la resolución
emitida por el siete de marzo de 2006 por la Corte de Constitucionalidad, en la cual
revoca el amparo otorgado el seis de febrero de ese mismo año, para ordenar la
publicación de la Ley del Programa de aporte económico del adulto mayor. En tal
159 Real Academia Española. Ob. cit., pág. 2101.
160 Quiroga Lavié, Humberto. “Curso de derecho constitucional”, Argentina: Editorial Depalma. Pág. 185 y 186.
95
circunstancia, es claro que el Ejecutivo no estaba legitimado para anticipar su
derecho de veto sino que debió esperar a que el Congreso de la República reiniciara
sus sesiones ordinarias para remitir el Acuerdo.
El Presidente de la República tiene como función colegislativa, la facultad de dictar
el reglamento correspondiente para la mejor aplicación de una ley. El Artículo 183 de
la Constitución Política de la República de Guatemala en el inciso e) preceptúa como
función del Presidente de la República el dictar los reglamentos para el estricto
cumplimiento de las leyes; así como el Artículo 194 inciso c) de este mismo texto
legal establece dentro de las funciones de los Ministros, el refrendar los reglamentos
dictados por el Presidente de la República cuando estén relacionados con su
despacho, para que tengan validez legal.
En este sentido, la Corte de Constitucionalidad dentro de los expedientes
acumulados número 145-91, 196-91 y 212-91, dictó sentencia el seis de diciembre
de 1991, en donde expresó: “...La función reglamentaria del Presidente de la
República, es una facultad especial dentro del principio de la separación de poderes
o de funciones. En la teoría y en la práctica constitucional aunque cada Organismo
conserva sus atribuciones propias, en menor escala, y en virtud de lo que se define
modernamente como equilibrio en una adecuada distribución de funciones, se otorga
en la Constitución a unos organismos, funciones que son propias de los otros; éste
es el caso de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, la que la
teoría de la Constitución identifica como facultad quasilegislativa del Presidente. La
potestad legislativa se otorga al Congreso de la República, y la facultad
reglamentaria de las leyes es función del Presidente de la República. La
Constitución faculta al Presidente a emitir reglamentos para el estricto cumplimiento
de las leyes sin alterar su espíritu, aunque en la ley no se le asigne expresamente la
obligación de reglamentarla...”.161
Con base en estos fundamentos legales y jurisprudencia enunciada, se concluye
que aunque el Decreto 85-2005 no regulaba dentro de su articulado una disposición
legal que ordenara la emisión del reglamento respectivo, no se vulnera la seguridad
161 Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 22, expediente número 145-91, 196-91 y 212-91,
sentencia del 6 de diciembre de 1991. Pág. 5.
96
jurídica toda vez que la Carta Magna ordena al Organismo Ejecutivo emitirla y
aunque en el referido Decreto no asignare esta obligación al Presidente de la
República, por ser una atribución que le compete y por constituir un mandato
constitucional, no puede obviar su cumplimiento.
El Estado desempeña tres funciones: “la Legislativa, que consiste en la producción
de normas generales y abstractas; la Jurisdiccional, que verifica en concreto si existe
violación de estas normas; y la Ejecutiva, que implica la ejecución de todo acto
administrativo o de ejecución material de las leyes”.162
El principio de separación de los poderes estatales obedece a:
a. “El principio de especialización de las funciones, por el cual se distribuyen las
funciones del estado entre los tres organismos del Estado. A su vez, este
principio presupone que existen reglas que prohíben a cada órgano del Estado:
ejercer esta función; interferir en el ejercicio de esta función por parte del órgano
al que está atribuida; y privar de eficacia los actos de ejercicio de esta función.
b. El principio de independencia recíproca entre los órganos, por el cual ninguno
de los tres organismos estatales se encuentra subordinado al otro. Este principio
establece que un organismo es independiente del otro cuando cada uno de está
libre de cualquier interferencia por parte del otro".163
A consideración de la investigadora, es más recomendable aplicar el principio de
división de poderes en lugar del Principio in dubio pro legislatoris, en cuanto a que
este último implica que “ante la duda sobre la existencia de vicio constitucional de la
norma objetada, deberá respetarse la decisión del órgano emisor porque la
estimación de una acción de inconstitucionalidad debe ser la excepción y mientras
no se produce esta estimativa, opera la presunción de constitucionalidad”.164 Porque
su aplicación implica el reconocimiento de una potestad absoluta que puede
conllevar a la realización de actos legislativos arbitrarios e inconstitucionales.
162 Guastini, Riccardo. “Estudios de teoría constitucional”. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, año 2001.
Pág. 60.
163 Loc. Cit.
164 Salguero Salvador, Geovani. Ob. cit., pág. 188.
97
En cambio, la aplicación del principio de división o separación de los poderes del
Estado permite una apreciación más objetiva de las funciones de cada uno de los
tres poderes del Estado, reconociendo su independencia y a la vez, la sujeción a la
Ley Suprema. Su fundamento se encuentra en los Artículos 141, 154, 157 y 175 de
la Constitución Política de la República de Guatemala, que preceptúan la
prohibición de la subordinación entre los tres Organismos del estado, la sujeción de
los funcionarios públicos a la ley, la potestad legislativa que corresponde al
Congreso de la República y la disposición que enuncia que ninguna ley podrá
contrariar las disposiciones de la Carta Magna y que las leyes que violen o
tergiversen los mandatos constitucionales son nulas ipso jure.
El Procurador de los derechos humanos es coherente al argumentar que el conflicto
de aplicación de leyes en el tiempo que existe en relación a la ley del impuesto al
valor agregado, no constituye una cuestión que sea materia de conocimiento del
Tribunal Constitucional y que este conflicto deberá resolverse de conformidad con el
Artículo 8 de la Ley del Organismo Judicial, emitiendo una nueva disposición legal
que derogue la anterior.
El Artículo 180 de la Constitución Política estipula que “la ley empieza a regir en todo
el territorio nacional ocho días después de su publicación íntegra en el Diario
Oficial...” Al tenor de lo prescrito por la Carta Magna, por supremacía constitucional,
el Decreto 85-2005 entró en vigor en la fecha correcta, el seis de abril de 2006, ocho
días después de ser publicada en el Diario Oficial el 30 de marzo de ese año.
El principio de irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados,
asumidos plenamente, a las situaciones agotadas o a las relaciones jurídicas
consagradas; y no a las simples expectativas de derechos ni a los pendientes o
futuros. Por lo cual el aporte económico de los meses de enero a marzo de 2006,
constituyen derechos pendientes, que permiten la retroactividad de la ley, por ende,
son susceptibles de cobro.
98
La Asociación de hombres y mujeres de la tercera edad sin cobertura social,
argumentó que:
No se violentó el derecho del Presidente de la República al veto del Decreto 85-
2005, toda vez que la Corte de Constitucionalidad mediante resolución del siete de
marzo de 2006, ordenó al Congreso de la República la publicación del mismo;
No se infringieron los Artículos 1º, 2º, 15, 119, literal m); 135, literal e) y 240 de la
Constitución Política de la República, por el contrario el Decreto impugnado se
orienta a cumplir con la obligación estatal de proteger al adulto mayor;
A su consideración, el Artículo 8 del Decreto impugnado establece con claridad la
fuente de donde se obtendrán los recursos dinerarios con los cuales se hará efectivo
el pago del aporte económico del adulto mayor.
4.4.5. Del análisis La Asociación de hombres y mujeres de la tercera
edad sin cobertura social:
La Asociación de hombres y mujeres de la tercera edad sin cobertura social,
manifestaron sus alegatos en defensa de la constitucionalidad del Decreto 85-2005
en forma superficial, faltó el aporte doctrinario o jurisprudencial que pudieran hacer
acerca del caso para que el Tribunal Constitucional dictare la sentencia a favor de
los derechos de las personas a quienes esta institución representa.
El Ministerio Público, solicitó que:
El aporte económico que regula el Decreto impugnado infringe el principio de
razonabilidad de las leyes, porque el Estado debe mantener dentro de la política
económica una relación congruente entre el gasto público y la producción nacional.
A su consideración, la fuente de financiamiento de la que se pretende erogar los
fondos causaría una desestabilización en el gasto público, incumplimiento de las
obligaciones previas contraídas y conllevaría el aumento de la carga impositiva de
99
todas aquellas personas que se encuentran sujetas al pago del Impuesto al Valor
Agregado. Por lo que no cumple los fines del Estado de procurar el bien de las
mayorías.
El monto del aporte económico regulado dentro del Decreto impugnado es poco
realista, pues el Congreso de la República omitió llevar a cabo estudios técnicos y
realistas que permitan determinar el número de personas beneficiadas con el
Programa de aporte económico y con ello determinar el monto exacto al cual
corresponderá este aporte.
El Decreto impugnado causa un perjuicio innecesario a las personas naturales o
jurídicas a quienes se dirige la norma, puesto que no existe una proporcionalidad
entre lo que se regula en el Decreto con el objetivo buscado;
Los Artículos 8 y 12 del Decreto impugnado, infringen el Artículo 240 Constitucional,
porque al destinar el 1.85% de los recursos recabados con el Impuesto al Valor
Agregado para financiar el pago del aporte económico al adulto mayor, el Congreso
de la República omitió solicitar el dictamen favorable del Organismo Ejecutivo, previo
a ordenar la modificación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado.
4.4.6. Del análisis del alegato del Ministerio Publico:
El principio de razonabilidad de las leyes se refiere a “la forma en que el Estado
puede restringir los derechos constitucionales de las personas, ya que las leyes
pueden limitar el ejercicio abusivo de los derechos, pero debe hacerlo en forma
razonable y dentro de un marco de legalidad”.165 En efecto, la Ley guatemalteca
prohíbe y sanciona todo exceso o mala fe en el ejercicio de cualquier derecho,
cuando esto cause daños o perjuicios a otras personas y propiedades. (Artículo 18
165 Kestler Guerra, Carmen Raquel. “Necesidad de reformar el Artículo 124 de la ley orgánica del organismo
legislativo, a efecto que sea obligatoria la opinión consultiva de la corte de constitucionalidad, en el proceso de
creación de la ley”, Tesis de graduación de licenciatura en ciencias jurídicas y sociales, Universidad de San Carlos
de Guatemala. Pág. 19.
100
de la Ley del Organismo Judicial, Decreto número 2-89 del Congreso de la
República de Guatemala).
En muchos sistemas constitucionales contemporáneos, el principio de razonabilidad
constituye “el límite sustancial más importante para la legislación, constituyendo un
principio elaborado por los tribunales constitucionales a través de la interpretación de
las disposiciones constitucionales que establecen el principio de igualdad, es decir,
la prohibición para el legislador de distinguir (o discriminar) entre ciudadanos”.166
Según este principio, “las clasificaciones realizadas por el legislador para no ser
discriminatorias, deben ser razonables, es decir, con buenas justificaciones. Para lo
cual el Tribunal Constitucional es el ente competente para realizar este juicio de
valor, revisando discrecionalmente las decisiones del legislador”. 167
Con base en este principio, el Congreso de la República no puede violentar los
derechos de la mayoría de los guatemaltecos al imponer que los recursos que
financiarán el aporte económico del adulto mayor, sean los ya comprometidos,
definidos y debidos dentro del Presupuesto de la Nación. Más aún cuando con ello
se está perjudicando a un sector mayor de la población, pues esto implicaría dejar
de recibir los servicios que ya estaban programados y presupuestados, infringiendo
así los Artículos 1º, 2º y 44 de la Constitución Política guatemalteca.
En base al argumento planteado, se concluye que el Congreso de la República
debió tomarse el tiempo para ordenar la realización de estudios económicos que
permitieran obtener información acerca de: el costo de la vida en Guatemala, el
número de adultos mayores que se beneficiarían con el aporte económico y los
recursos económicos con los cuales cuenta el Estado Guatemalteco para la
inversión en programas sociales. Esto hubiera permitido al Congreso de la
República el contribuir más a la labor tutelar del Estado de proteger a las personas
de la tercera edad, fijando un monto del aporte económico con fundamento en la
realidad nacional.
166 Guastini, Riccardo. Ob. cit., pág. 53.
167 Ibid.
101
El principio de razonabilidad implica también, la aplicación del principio de
proporcionalidad, especialmente en cuanto a los derechos fundamentales se refiere.
Este principio sirve como criterio de evaluación, cada vez que para optimizar un bien
colectivo, el legislador introduce una disminución sobre lo protegido por un derecho
fundamental. 168
El examen de proporcionalidad se realiza “analizando los siguientes parámetros:
a) Que la medida limitadora del derecho obedezca a un fin estrictamente basado en
la Constitución Política, un examen de adecuación entre los derechos o bienes
constitucionales cuya optimización se aduce perseguir y su relación con el
régimen limitativo del derecho;
b) Que no exista otra medida menos gravosa para el derecho afectado con la que se
logre la finalidad buscada;
c) Que el perjuicio producido por la limitación introducida al derecho guarde
equilibrio, es decir, proporción, con el beneficio que se deriva
a favor del bien público”. 169
Según la doctrina, ante conflictos entre derechos fundamentales, la técnica de
solución es la ponderación o balancing. Por este procedimiento, se establece que no
existen derechos absolutos, ni existen prioridades absolutas entre ellos, en todo
caso se pondera cuál de los bienes jurídicos en cuestión, según las circunstancias
de cada caso, es el que debe ceder ante la realización del otro. Y es a través de este
análisis que se permite concluir en la pertinencia de la limitación de un derecho en
pro de intereses generales. 170
De ello, se concluye que el fin supremo del Estado es el bien común, la prevalencia
del bienestar de la colectividad sobre cualquier interés particular (Artículo 1 y 44 de
la Constitución Política guatemalteca). En aras de este fin, el Legislativo debió
realizar un el estudio económico y fiscal del problema, que le permitiera encontrar
una fuente de financiamiento permanente del aporte económico, que cumpliera con
168 Instituto de Justicia Constitucional. Ob. cit., pág. 101.
169 Ibid. 170 Loc. Cit.
102
los preceptos constitucionales y que no menoscabara el derecho de los demás
sectores de la población, porque los gastos adquiridos previamente por el Estado
para el año en curso (2006), ya se encontraban considerados dentro del
presupuesto nacional, una reducción de este presupuesto asignado implica para el
resto de la población el dejar de recibir la prestación de ciertos servicios o una
disminución en la inversión.
La ampliación presupuestaria que el Congreso de la República ordenó realizar al
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado del año 2006 es
inconstitucional, toda vez que el Artículo 240 de la Carta Magna requiere que para
ello, se cuente con la opinión favorable previa del Organismo Ejecutivo y solo si su
opinión es desfavorable, el Congreso de la República con el voto de dos terceras
partes del total de diputados que lo integran, podrá ordenar la ampliación del
presupuesto. Por lo que el Legislativo no puede omitir el procedimiento que el
Magno texto indica seguir para la ampliación del presupuesto nacional; este actuar
del Congreso implica una extralimitación del ejercicio de sus funciones.
4.5. Vista pública
Esta etapa del proceso podrá celebrarse en forma pública, para formular alegatos
en forma oral ante el Tribunal, si así lo pidiere el accionante o el Ministerio Público.
La finalidad de esta fase es que quienes hayan intervenido en el proceso se
pronuncien sobre el planteamiento de la inconstitucionalidad, así como sobre los
pronunciamientos vertidos por quienes hayan tenido intervención procesal. 171
Los alegatos presentados por las partes en la vista pública: los licenciados Rafael
Francisco Cetina Gutiérrez y Edgar Mauricio Vásquez Gómez presentaron
planteamientos introductorios y solicitaron que se declaren con lugar las acciones
iniciadas, declarando inconstitucional totalmente el Decreto 85-2005 del Congreso
de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor.
171 Salguero Salvador, Geovani. Ob. cit., pág. 183.
103
El mandatario del Presidente de la República, por su parte:
Reiteró que el Artículo 12 del Decreto impugnado infringe el Artículo 15 de la
Constitución Política de Guatemala, pues la retroactividad de la ley, solo se permite
en materia penal cuando favorezca al reo;
Expresó que el 1.85% de los ingresos recaudados con el Impuesto al valor agregado
asignados en el Decreto impugnado para cubrir el aporte económico al adulto mayor,
son insuficientes; opinó que la circunstancia de que la fijación del monto del aporte
económico quede indexado al salario mínimo, y que este último es ajustado al alza
anualmente, produciría desequilibrios financieros para el Estado guatemalteco;
enunció que el interés general debe prevalecer sobre el interés particular.
El Congreso de la República: solicitó que se dicte la sentencia que en derecho
corresponde.
El Procurador de los derechos humanos: solicitó que se declaren sin lugar las
acciones de inconstitucionalidad general total y parcial planteadas, para ello, reiteró
los argumentos expuestos anteriormente, invocó precedentes jurisprudenciales que
estima aplicables para la solución del caso concreto y, además:
En cuanto a los argumentos expuestos por el Ministerio Público: que la Constitución
Política de la República brinda una protección preferente a los adultos mayores y
personas minusválidas, por lo que la promulgación del Decreto impugnado queda
válidamente justificado; que el ejercicio de la potestad legislativa designada al
Congreso de la República debe realizarse de acuerdo con las facultades que le han
sido conferidas para desarrollar políticas legales y que al aplicar el principio de
proporcionalidad, se debe tomar en cuenta la presunción de constitucionalidad de la
que gozan los actos legislativos.
En cuanto a los argumentos expuestos por el Presidente de la República, expresa:
que la potestad legislativa del Congreso de la República no puede ser supeditada a
104
la voluntad, actividad o inactividad del Organismo Ejecutivo, en virtud del principio de
independencia y no subordinación de los poderes públicos; que los errores del
Organismo Ejecutivo en el ejercicio del derecho del veto no pueden ser imputables al
Legislativo; que para determinar si existe o no retroactividad en la aplicación de la
ley impugnada, debe analizarse la doctrina de los derechos adquiridos, por la cual
concluye que el Estado no ostentaba titularidad alguna de derecho adquirido como
para incumplir con las obligaciones que el legislador constituyente le impuso en los
Artículos 51 y 53 del texto supremo, de manera que no existe situación jurídica
consolidada alguna que, bajo el imperio de una ley anterior, pueda ser modificada en
el Artículo 12 del Decreto impugnado.
La licenciada Doris Magali Gálvez Ortiz: no se pronunció en la vista pública.
4.6. Del análisis de la Vista Publica:
El día de la vista, el Procurador de los Derechos Humanos fue la única institución
que aportó para la solución del conflicto. Hizo énfasis en la importancia de la
promulgación del Decreto 85-2005 del Congreso de la República y reconoció la
presunción de constitucionalidad que poseen los actos del Organismo Legislativo.
La presunción de constitucionalidad solo puede ser superada “al demostrar que el
legislador incurrió en una clara y notable arbitrariedad e irracionalidad al emitir la ley
respectiva, debido a la inexistente relación entre los objetivos que esta persigue y las
medidas que se dicta para conseguirlas”.172 De lo contrario, la Corte de
Constitucionalidad debe presumir que “el legislador actuó dentro de lo establecido en
la Constitución Política de la República, ejerciendo la autonomía que ésta le permite
y por lo tanto, respetando el pensamiento del legislador”. 173
Por otra parte, el Procurador de los Derechos Humanos expone la importancia de los
principios de la independencia de poderes y de la no subordinación entre estos,
consagrados en el Artículo 141 de la Carta Magna, el cual estipula “la soberanía
172 Sánchez Gil, Rubén. “La presunción de constitucionalidad”. México,
http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2553/17.pdf. 25 de Julio de 2011 (17:49).
173 Diez Ursúa, Diego. Ob. cit., pág. 370.
105
radica en el pueblo, quien la delega para su ejercicio, en los Organismos Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. La subordinación entre los mismos, es prohibida”.
Al respecto, la Corte de Constitucionalidad plantea: "...Uno de los principios básicos
del Estado de Derecho es el de la división o separación de poderes en que se
atribuye primordialmente al Organismo Legislativo la función de crear leyes; al
Organismo Judicial la de aplicarlas y declarar los derechos en los casos
controvertidos que se someten a su conocimiento y al Organismo Ejecutivo la
facultad de gobernar y administrar; la división de poderes es la columna vertebral del
esquema político republicano y es, además, el rasgo que mejor define al gobierno
constitucional, cuya característica fundamental es la de ser un gobierno de poderes
limitados. El sentido de la distribución del poder estatal en diversos órganos no es
básicamente la de distribuir funciones entre ellos con el objeto de obtener un
desempeño eficiente; su fin primordial es que al desarrollar separada y
coordinadamente sus funciones, tales órganos se limiten recíprocamente, de forma
que cada uno de ellos actúe dentro de la esfera de su competencia y constituya un
freno o contrapeso a la actividad de los demás, es decir, que ejerzan entre sí un
control recíproco con el objeto de enmarcarse dentro del régimen de legalidad. La
Constitución Política de Guatemala adopta un sistema de división de poderes
atenuado por la existencia de una mutua coordinación y de controles entre los
diversos órganos, que al desempeñar las funciones estatales, se limitan y frenan
recíprocamente. En los sistemas constitucionales modernos, la división de poderes
no implica una absoluta separación sino una recíproca colaboración y fiscalización
entre tales órganos con el objeto de que los actos producidos por el Estado se
enmarquen dentro de una unidad jurídico-constitucional...". 174
Si bien es cierto que con base en estos principios, la potestad legislativa del
Congreso de la República no puede encontrarse supeditada a las funciones del
Organismo Ejecutivo, hay que respetar los procedimientos que la misma
Constitución establece para la realización del procedimiento de ampliación
presupuestaria, por el cual con base en estos mismos principios, el Legislativo
174 Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 24, expediente número 113-92, sentencia del
19 de Mayo de 1992. Pág. 2.
106
tampoco puede arrogarse la facultad de emitir opinión favorable para este acto,
omitiendo el derecho del Ejecutivo de emitir su pronunciamiento a favor o en contra.
La doctrina establece que “dado el carácter supremo que tienen las normas
constitucionales, sus disposiciones prevalecen sobre todas las demás anteriores y
posteriores, y en tal virtud, las leyes que entren en contradicción con la Constitución
o que se dicten en contravención a lo preceptuado en ella, son nulas”. 175
En cuanto a lo expuesto por el Procurador acerca del Artículo 12 del Decreto
impugnado, se concluye: En el presente caso, el derecho de los adultos mayores en
general y de los que padecen algún tipo de minusvalía o limitación física, psíquica o
sensorial, de gozar de protección por parte del Estado, es un derecho fundamentado
en el Artículo 51 del Magno texto y que el Decreto 85-2005 del Congreso de la
República desarrolla, plasmando en una ley la forma como se hará efectiva esta
protección.
En virtud de la teoría de los derechos adquiridos, el beneficio que reconoce el
Decreto 85-2005, puede ser aplicado a los meses precedentes a su vigencia, pues
esta nueva ley contempla la simple expectativa de los adultos mayores de poder
adquirir un derecho de asistencia social que hasta entonces no se había
concretizado.
Por lo cual, el artículo del Decreto impugnado no restringe este derecho, por una
parte porque el fin de proteger al adulto mayor prevalece y por otra, porque la
Constitución Política de la República en su propio articulado no determina
expresamente la forma cómo brindará esta protección a las personas de la tercera
edad, la forma puede ser variada. Al promulgarse el Decreto 85-2005, los adultos
mayores aspiran a obtener la protección del Estado mediante el pago del aporte
económico, el cual hasta la entrada en vigencia de la ley no se había podido hacer
efectivo.
175 García Laguardia, Jorge Mario. “Cuadernos constitucionales México –Centroamérica. La Constitución
guatemalteca de 1985”. México: Universidad Autónoma de México, 1992. Pág. 23.
107
En la vista, no se menciona cuál fue la postura de la licenciada Doris Magali Gálvez
Ortiz de Vásquez.
4.7. Análisis de la Sentencia
La sentencia que emite el Tribunal Constitucional en asuntos de inconstitucionalidad
constituye una de las labores más importantes que desempeñan este tipo de
órganos. Como una solución de derecho positivo inmediata, por medio de estas
sentencias se hace una puntual referencia a la Constitución Política de la República,
precisándole el sentido y alcance de los valores y principios constitucionales que
determinan el contenido de las normas de jerarquía inferior.
“Este tipo de sentencias conlleva la realización de una labor de interpretación de
principios y valores, una actividad integradora del derecho, así como una decisión
con trascendencia política, siendo esto último lo que sitúa a los tribunales
constitucionales en una posición distinta de los tribunales ordinarios”. 176
4.8. Parte considerativa de la sentencia
La acción directa de inconstitucionalidad procede contra leyes, reglamentos o
disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de
inconstitucionalidad, que se plantean directamente ante la Corte de
Constitucionalidad, la cual conoce y resuelve de la misma en única instancia y
persigue que la legislación se mantenga dentro de los límites que la propia
Constitución ha fijado, excluyendo del ordenamiento jurídico las normas que no se
conforman con la misma, anulándolas con efectos erga omnes, lo cual se traduce en
“la derogación del ordenamiento declarado inconstitucional”.177 (Artículos 267 de la
Constitución Política; 133 y 134 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad).
176 Instituto de Justicia Constitucional. Ob. cit., pág. 265 y 266.
177 Fix Zamudio, Héctor. “Protección jurídica de los derechos humanos: estudio comparativo”. 2ª. Ed., México:
Comisión Nacional de Derechos Humanos. Pág. 80.
108
El Tribunal Constitucional al examinar las acciones de inconstitucionalidad
promovidas en contra del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del
Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, estudió los siguientes
señalamientos presentados por las partes, de los cuales ya se hizo referencia
anteriormente:
Que la ley impugnada adolece de vicio de inconstitucionalidad total por la forma,
derivado del desconocimiento que el Congreso de la República hizo del veto
presidencial;
Que la pensión otorgada en los términos que establece la ley que se impugna, es
inconstitucional porque toda prestación de esa naturaleza debe contar con la
contrapartida de la contribución en su tiempo del beneficiario, sin la cual se lesiona
el interés social que reconoce el Artículo 44 y los fines previstos en los Artículos 118
y 119, todos de la Constitución Política de la República.
Se agrega que se viola el principio de seguridad jurídica (artículo 2º. de la
Constitución) porque la ley no ordena la emisión del reglamento para regular lo
pertinente de la ejecución de la ley.
Que la ley tiene efectos retroactivos, porque el Artículo 12 del Decreto impugnado,
dispone su vigencia a partir del uno de enero de dos mil seis, siendo que la ley entró
en vigencia hasta el siete de abril de dos mil seis. Al respecto se señala como
violado el Artículo 15 Constitucional.
Que el Artículo 8 de la ley impugnada, viola los Artículos 119, inciso m) y 240 de la
Constitución, por afectar un ingreso ya comprometido en el Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del Estado y, por consiguiente, la erogación dispuesta por la ley
en cuestión no señaló la fuente de su financiamiento.
109
Que en el proceso legislativo de promulgación de la ley no se observó lo dispuesto
en el Artículo 240 segundo y tercer párrafos de la Constitución Política de la
República relativo a que, para modificar el Presupuesto General de Ingresos y
Egresos del Estado, tendría el legislador que haber recabado la opinión favorable del
Organismo Ejecutivo o, a falta de ésta, aprobarla por mayoría calificada.
En el procedimiento para la emisión de normas, el Congreso de la República no
puede soslayar el derecho del Presidente de la República a ejercitar el veto. El
legislativo debe constreñirse al procedimiento preceptuado en la Carta Magna para
la promulgación de leyes, sin extralimitarse de sus funciones, pues este acto
constituiría un vicio de inconstitucionalidad que devendría en nulo ipso jure.
Que existe igualdad de reclamaciones presentadas a través de la acción de
inconstitucionalidad general iniciada por la licenciada en contra del Decreto 85-2005
del Congreso de la República y la acción de amparo promovida por el Presidente de
la República, en el expediente 265-2006, contra la mencionada ley, a lo cual la Corte
resolvió sin lugar, ordenándole al Legislativo la publicación del Decreto, puesto que a
su consideración no existió ningún vicio de inconstitucionalidad. Y para evitar
contradicciones entre los fallos emitidos por el Tribunal Constitucional, éste decidió
no acoger la pretensión formulada por la licenciada Gálvez Ortiz.
Aún cuando la Corte de Constitucionalidad al resolver esta acción de amparo, no se
percata de la posible violación que la norma pueda ocasionar en relación a la Carta
Magna, por el estudio del caso, presupone que el Tribunal no percibe ningún riesgo
de este tipo; por lo que sienta un precedente, jurisprudencia que sirve para avalar la
resolución que emitiría este Tribunal al presentarse una acción de
inconstitucionalidad fundamentada en los mismos argumentos, que ya han sido
resueltos por esta autoridad constitucional.
A este respecto, la doctrina establece que una decisión asumida por un órgano
jurisdiccional sobre una cuestión de derecho, por previsión de una norma puede ser
obligatorio, bien para el mismo tribunal o para otros de igual o menor rango en los
110
subsiguientes casos en los que se plantee nuevamente la misma cuestión o una
cuestión con la que la ya juzgada evidencie estrecha similitud. 178
La Corte de Constitucionalidad reconoce que los derechos sociales reconocidos en
ley constituyen elementos orientadores y vinculantes de las funciones del Estado y
que es éste último, el ente institucional encargado de propiciar condiciones de
bienestar de la sociedad y de promover justicia en las relaciones económicas y
políticas entre los habitantes del país. Ello, en cumplimiento de los fines consignados
en el Preámbulo y los Artículos 1 y 2 de la Constitución Política guatemalteca, los
cuales justifican el Estado Constitucional Liberal pero también Social y Democrático
que la Constitución ha formulado. Asimismo expresó que son los órganos legislativo
y ejecutivo, los competentes para definir sus alcances, prioridades, oportunidad e
implementación en el mundo de su realidad y eficacia.
En relación a la omisión de indicación de la contrapartida presupuestaria de la que
provendrán los recursos para hacer efectivo el aporte económico:
A su consideración, el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, por contener
las disposiciones legislativas que tienden a hacer efectivo el derecho de protección
de los adultos mayores, pese a no establecer una contrapartida que justifique el
financiamiento del aporte económico del adulto mayor, no puede incurrir en violación
constitucional. En este caso prevalece el Artículo 4 constitucional que regula el
principio de solidaridad.
La Corte de Constitucionalidad resumió que la solicitud de declaratoria de
inconstitucionalidad total y parcial del Decreto impugnado por los licenciados Rafael
Francisco Cetina Gutiérrez, Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez y Edgar Mauricio
Vásquez Gómez, coincide con lo solicitado a este Magno Tribunal por el Presidente
de la República y el Ministerio Público. Oponiéndose a ello, la Asociación de
Hombres y Mujeres de la Tercera Edad sin Cobertura Social y el Procurador de los
Derechos Humanos.
178 Instituto de Justicia Constitucional. Ob. cit., pág. 268.
111
Acordó resolver conforme a derecho y aplicando la doctrina contenida en la
sentencia de trece de agosto de dos mil tres (Expedientes acumulados 825, 1305,
1342-2003), por la que:
a. La declaratoria de inconstitucionalidad de una ley sólo se declarará cuando una
norma impugnada confronta directamente mandatos o preceptos constitucionales,
o bien, cuando ésta no es susceptible de ser interpretada conforme el conjunto de
principios y valores contenidos en el texto supremo. La norma superior es la que
determina la validez de la inferior, y esta última puede ser interpretada de acuerdo
con la Constitución, los poderes constituidos deben ceñirse a la interpretación que
de la normativa impugnada realice la Corte de Constitucionalidad.
b. A la Corte de Constitucionalidad le está vedado subrogar la potestad legislativa
conferida al Congreso de la República en la emisión de una ley. Su función
entonces, será resolver un planteamiento de inconstitucionalidad, propiciando una
solución de derecho positivo inmediata que pueda orientar la actividad de los
poderes públicos, sin afectar la continuidad normativa en beneficio del orden
jurídico. El examen de constitucionalidad que realice será eminentemente jurídico,
sin sustituir el criterio del legislador ordinario, ello, en observancia de los
principios democráticos de conservación de los actos políticos e indubio pro
legislatoris.
La Corte de Constitucionalidad resolvió que la acción de inconstitucionalidad total del
Decreto 85-2005 del Congreso de la República, iniciada por el licenciado Rafael
Francisco Cetina Gutiérrez, y fundamentada en la violación de los Artículos 1, 2, 4,
44, 118, 119, incisos d) y m); 124 y 240 de la Constitución Política de la República;
es procedente en cuanto al Artículo 8 del Decreto impugnado, sobre el cual, el
accionante planteó razonamientos y fundamento jurídico para solicitar la declaratoria
de inconstitucionalidad. En lo demás es improcedente, debido a que la solicitud
refleja criterios subjetivos de quien propuso el planteamiento, y omitió la realización
de la parificación necesaria que permita saber a través de un razonamiento
pertinente, el por qué se debe declarar la inconstitucionalidad del Decreto en
cuestión.
112
En cuanto a ello, concluyó:
Que en virtud del principio dispositivo que rige la materia, delimita el conocimiento
del Tribunal a las disposiciones expresamente impugnadas, no siendo permisible
que la justicia constitucional subrogue la voluntad impugnaticia que corresponde
exclusivamente a los accionantes. (Sentencia del 11 de septiembre de 1996 dictada
en los expedientes acumulados 886, 887, 889, 944, 945-96)
Que por la naturaleza de la justicia constitucional, el Tribunal solamente puede
entrar a conocer y hacer declaración respecto de normas y disposiciones
expresamente impugnadas por la parte accionante y debidamente razonadas en su
exposición. (Sentencia del 26 de septiembre de 1996, dictada en el expediente 305-
95)
Que si se omite hacer el cuestionamiento separado a que obligan los Artículos 135
de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 29 del Acuerdo
4-89 de este tribunal, se imposibilita el examen de la acción en atención a la
justificada necesidad de que la impugnación de normas se fundamente con la
suficiente solidez. (Sentencia del 19 de noviembre de 1999, dictada en los
expedientes acumulados 615, 642-99)
A consecuencia de la ausencia de un pertinente razonamiento que jurídicamente
permitiera reflejar la inconstitucionalidad total de un cuerpo normativo impugnado, la
Corte de Constitucionalidad, consideró que era oportuno declarar la improcedencia
de la pretensión iniciada por el Licenciado Cetina.
En relación a la acción de inconstitucionalidad parcial de los Artículos 8 y 12 del
Decreto 85-2005, promovida por el licenciado Edgar Mauricio Vásquez Gómez, y
fundamentada en la infracción de los Artículos 1, 2, 15, 119, literal m); 135, literal e)
y 240 de la Constitución Política guatemalteca, la Corte de Constitucionalidad en el
análisis realizado concluyó:
113
El Artículo 8 del Decreto impugnado:
a) Infringe el primer párrafo del Artículo 240 de la Constitución Política de la
República, toda vez que existe una omisión de la previsión legal respecto de
la fuente de la cual se deberán obtener los fondos con los cuales cubrir los
gastos del aporte económico.
b) La ampliación presupuestaria que el Congreso de la República aprobó para
financiar el programa del aporte económico es violatoria de la Ley Suprema,
en sus Artículos 119 inciso m) y 240; en cuanto a que: No existen parámetros
de medición respecto del número de beneficiarios del Programa, por lo que no
se sabe si el porcentaje designado cubrirá la obligación del pago; que para la
ampliación del presupuesto del Ministerio de Trabajo, no se solicitó con la
opinión del Organismo Ejecutivo, ni fue aprobada con la mayoría calificada de
diputados al Congreso de la República, como lo ordena la ley; esta
designación arbitraria de los recursos del estado produce desequilibrios
financieros debidos a la incongruencia que se produjo entre el gasto público y
la producción nacional; la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos
del Estado para el Ejercicio Fiscal 2006, ya tenía comprometidos todos los
ingresos que pueden percibirse por la recaudación del Impuesto al Valor
Agregado; lo recaudado efectivamente con el cobro del tributo permite que el
Estado cumpla con lo proyectado sin producir déficit presupuestario, el Estado
no puede dejar de cumplir las obligaciones contraídas por no alcanzar las
metas tributarias.
Asimismo, infringe el Artículo 10 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, que
determina que un porcentaje de los recursos a obtenerse con la percepción de este
impuesto ya están distribuidos por mandato legal; y el Artículo 138 de la Carta
Magna, que preceptúa: “No podrán transferirse fondos de programas de inversión a
programas de funcionamiento o pago de la deuda pública”.
El Tribunal expresa que la fuente de la que se pretenden extraer los recursos
destinados al cumplimiento de la obligación del aporte económico resultaría ser
114
insuficiente para satisfacer la totalidad de obligaciones que se generarán al estar en
funcionamiento dicho programa.
Con base en estos argumentos, la Corte decidió declarar inconstitucional el Artículo
8 del Decreto 85-2005, porque a su consideración, violenta el Artículo 240
constitucional; y que las literales b) y f) del Artículo 4 del Decreto impugnado, a su
vez infringen el Artículo 44 constitucional; por lo que llega a esta decisión con el fin
de preservar de violación los Artículos 2 y 119, literal m), de la Constitución Política
de la República de Guatemala.
En relación al Artículo 12 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, la
Corte de Constitucionalidad lo considera inconstitucional, argumentando en esta
oportunidad, que infringe el Artículo 15 de la Constitución Política de la República
porque con la diferencia de la entrada en vigor de la ley y la fecha en que la ley
señala para que el adulto mayor perciba el beneficio del aporte económico,
lógicamente produce los efectos de que ésta necesariamente debe retrotraerse
hacia el pasado, para cumplir con el beneficio.
El Tribunal Constitucional dentro de su análisis a los Artículos 8 y 12 del Decreto 85-
2005 del Congreso de la República, enuncia los siguientes razonamientos:
El gasto público es el elemento condicionante de toda política de adquisición,
servicio o prestación que da origen a las obligaciones por parte de la Administración
y el correspondiente crédito a favor de un particular o de una colectividad. En este
sentido, hace referencia a las palabras de José Luis Pérez de Ayala, quien expresa
que: casi todo el actuar administrativo implica una salida de dinero del tesoro público
y engendra obligaciones pecuniarias para la Administración; los ingresos y los
gastos consisten principalmente en dinero; el término finanza significa asuntos
pecuniarios y su manejo, finanzas públicas presupone la existencia de una
economía monetaria.”
La obligación del Estado de tomar acciones para satisfacer los derechos humanos
de segunda generación (económico-sociales) con la necesaria provisión de fondos
115
para cubrirlos, que tiene su expresión concreta en dinero y su marco obligado en el
Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado.
La Corte de Constitucionalidad en este análisis, manifiesta que cualquier gasto, por
muy altruista y conveniente que se plantee, necesita estar respaldado por su
correspondiente estimación realista del ingreso destinado a darle cumplimiento. En
este sentido, el Tribunal fundamenta su reflexión en los antecedentes legales
regulados en el Artículo 179 de la Constitución Política de la República de 1944;
Artículo 207 de la Constitución Política de la República de 1966; y Artículo 225 de la
Constitución Política de la República de 1975.
Por otra parte, también indica los fundamentos constitucionales de otros países de
Latinoamérica, como Bolivia, Costa Rica, Chile, República Dominicana, Ecuador, El
Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá y Perú.
Con base en ello, concluye que el Artículo 8 del Decreto 85-2005 del Congreso de la
República infringe el Artículo 240 primer párrafo de la Constitución Política de la
República, toda vez que la norma constitucional por congruencia se refiere a fondos
reales y no a aquellos que ya estuvieren gravados con fines distintos. Cita para ello,
la ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio
Fiscal 2006, la cual expresó que comprometió como ingreso estimado, la totalidad
del Impuesto al Valor Agregado. Asimismo, enunció que un ingreso no puede ser
destinado dos o más veces para fines diferentes, porque de otra forma quebranta
una ecuación matemática que repercute en una irrealizable provisión de fondos.
Por otra parte, determina que el Artículo 26 de la Ley Orgánica del Presupuesto
preceptúa: “No se podrán adquirir compromisos ni devengar gastos para los cuales
no existan saldos disponibles de créditos presupuestarios, ni disponer de estos
créditos para una finalidad distinta a la prevista.”
Por lo cual, concluyó que es inconstitucional el Artículo 8 del Decreto impugnado, en
cuanto a que con esta norma, el propio Organismo Legislativo le dio un destino
distinto a los fondos ya comprometidos dentro del presupuesto de la nación.
116
El Magno Tribunal concluye que al tenor del Artículo 240 de la Ley Suprema, la
ampliación presupuestaria que realizó el Congreso de la República a la ley del
Presupuesto Nacional de ingresos y egresos del año 2006, no tiene validez, en
tanto, no cumplió con lo estipulado en la Carta Magna.
La Corte decide declarar inconstitucional, los Artículos 8 y 12 del Decreto impugnado
por infringir el Artículo 240 de la Constitución Política guatemalteca; por afectar la
seguridad jurídica y el principio de imperatividad de la ley, toda vez que el Congreso
de la República pretende poner en vigencia el objeto de la ley sin que contempla el
requisito constitucional de atribuir al gasto el correspondiente ingreso, por lo que
deviene en inconstitucional, pues no puede obligarse la vigencia de algo nulo de
pleno derecho.
En cuanto a la acción de inconstitucionalidad del Decreto impugnado por omitir la
norma que ordene la emisión del reglamento de la ley, el Magno Tribunal consideró
que no es necesario que en cada ley se ordene su respectiva reglamentación, ya
que ésta es una facultad propia del Presidente de la República contenida en el
artículo 185 inciso e) de la Constitución Política de la República.
El Magno Tribunal declaró viable el objeto del Decreto impugnado, por considerarlo
compatible con los valores y principios que la Carta Magna reconoce. Asimismo, lo
consideró convalidable por el mecanismo sancionatorio del Ejecutivo, al reformar la
ley, total o parcialmente, instituyendo la fuente cierta y verdadera de financiamiento
de la prestación, decretando una nueva fecha de inicio del mencionado subsidio
social; y en su caso, ampliando el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado que estuviere ya vigente, de conformidad con el trámite constitucional
indicado en el Artículo 240 de la Constitución Política de la República.
4.9. Del análisis:
En cuanto al desconocimiento que el Congreso de la República hizo del veto
presidencial: la Corte de Constitucionalidad expuso en la sentencia dictada dentro
del expediente 205-94: "...Dentro de los principios fundamentales que informan al
Derecho guatemalteco, se encuentra el de supremacía o súperlegalidad
117
constitucional, que significa que en la cúspide del ordenamiento jurídico está la
Constitución y ésta, como ley suprema, es vinculante para gobernantes y
gobernados a efecto de lograr la consolidación del Estado Constitucional de
Derecho. Esta súperlegalidad constitucional se reconoce, con absoluta precisión en
tres Artículos de la Constitución Política de la República: el 44; el 175; y el 204...". 179
En igual sentido, dentro de la sentencia emitida en el expediente número 1270-96, el
Tribunal Constitucional expuso: “...el primer párrafo del Artículo 175 de la
Constitución, obliga al Congreso de la República a adecuarse a la ley fundamental
en la formulación de las leyes...”.180
El procedimiento legislativo para la elaboración de leyes, se encuentra regulado
dentro de la Constitución Política, y los legisladores deben observar estos
procedimientos al momento de legislar, de lo contrario, el Artículo 175 de la Carta
Magna estipula que la norma se considerará nula ipso jure, es decir, que por el
mismo derecho , no tiene efectos jurídicos. De esta manera, se pretende que se
imponga la jerarquía normativa, derogando la norma que vulnera la Constitución
Política.181
En el presente caso, el Congreso de la República no desconoció el veto del
Ejecutivo a propósito, sino en cumplimiento del Artículo 178 de la Constitución
Política de la República, en el cual se establece que si en dado caso, el Congreso de
la República clausurare sus sesiones antes de que expire el plazo para que el
Ejecutivo devolviere el Decreto a esta instancia, el Ejecutivo deberá devolver el
Decreto dentro de los primeros ocho días del siguiente período de sesiones. Por lo
cual, el anticipo de funciones del Presidente de la República, no es permitido
constitucionalmente.
En cuanto a que la aportación económica regulada dentro del Decreto 85-2005 del
Congreso de la República lesiona el interés social de los guatemaltecos:
179 Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 34, expediente número 205-94, sentencia del
tres de Noviembre de 1994. Página 3.
180 Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 47, expediente número 1270-96, sentencia del
17 de Febrero de 1998. Pág. 25.
181 Salguero Salvador, Geovani. Ob. cit., pág. 186.
118
La justicia social significa “una tendencia doctrinal y práctica encaminada a proteger
a las personas económicamente débiles, elevando su nivel de vida y proscribiendo
aquellos privilegios de las clases económicamente fuertes que originan inadmisibles
desigualdades sociales”.182
J. Rawls expresa que los principios de justicia social “proporcionan un modo para
asignar derechos y deberes en las instituciones básicas de la sociedad y definen la
distribución apropiada de los beneficios y las cargas de cooperación social. Explica
que estos principios se dividen en el principio de justicia formal, que exige que las
leyes e instituciones se deban aplicar igualitariamente al administrarla a aquellos que
pertenecen a las clases definidas por ellas… es la adhesión a principios o la
obediencia al sistema; el principio de justicia sustantiva se aplica a la distribución del
ingreso y de la riqueza y al diseño de organizaciones que hagan uso de las
diferencias de autoridad y responsabilidad”.183
El principio de justicia social pretende que la sociedad guatemalteca se desarrolle
dentro de los parámetros de igualdad económica y social. Para que ello suscite, es
necesario que exista una adecuada distribución de los recursos, así como aumentar
la inversión dentro de los rubros sociales. Para ello, el Congreso de la República
debió consultar a los agentes económicos idóneos que lo auxiliaren a encontrar la
fuente de financiamiento correcta que permita el cumplimiento de estos fines, sin
alterar el presupuesto de la nación en vigor.
En cuanto a la omisión del artículo que ordene la creación del reglamento del
Decreto 85-2005, como se enunció anteriormente, ésta función quasilegislativa del
Presidente de la República está designada constitucionalmente, por lo que el
Organismo Ejecutivo deberá emitirla y aunque en el referido Decreto no asignare
esta obligación al Presidente de la República, por ser una atribución que le compete
y por constituir un mandato constitucional, no puede obviar su cumplimiento.
182 Ossorio, Manuel. Ob. cit., pág. 411.
183 Galiana Saura, Angélica. “La legislación en el estado de derecho”. España: Editorial Dykinson, S.L. año 2003. Pág.
32.
119
En cuanto a la irretroactividad de la ley, como se enunció antecedentemente, la
Corte de Constitucionalidad en su jurisprudencia establece que el principio de
irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos plenamente,
a las situaciones agotadas o a las relaciones jurídicas consagradas; y no a las
simples expectativas de derechos ni a los pendientes o futuros, como lo es en el
presente caso. Por lo cual, la impugnación del Decreto no es viable bajo el
argumento de que la Ley del programa del aporte económico del adulto mayor no se
puede aplicar retroactivamente.
En cuanto a la relación congruente entre el gasto público y la producción nacional:
La actividad financiera estatal se traduce en “una serie de entradas y salidas de
dinero en la Caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos
públicos, que son trasferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas en
favor de los organismos públicos. A su vez, la ejecución de estas funciones trae
como consecuencia una serie de trasferencias monetarias de signo inverso, ya que
suponen salidas de dinero de las cajas públicas que constituyen los gastos
públicos”.184 Los ingresos estatales provenientes de la recaudación de los tributos,
permite que el Estado actúe para satisfacer las necesidades públicas.
Héctor Villegas conceptualiza los gastos públicos como “las erogaciones dinerarias
que realiza el Estado en virtud de ley para cumplir sus fines consistentes en la
satisfacción de necesidades públicas.”.185
“Si el Estado necesita gastar, es evidente que debe contar con los medios
pecuniarios necesarios para afrontar tales erogaciones. El Estado debe pues, tener
ingresos, los cuales derivan de sus recursos públicos”.186 En otras palabras, el
Estado debe procurar no gastar más de lo que tiene en las arcas nacionales, de lo
que se produce anualmente en el país, éste es su límite. Ya lo expresa Gangemi,
autor citado por Héctor Villegas, quien expresa: “los entes públicos no pueden
superar un cierto límite en la expansión del gasto, límite que se impone ante la
posibilidad de agravar la presión tributaria y por la necesidad de no crear una
184 Ibíd.
185 Loc. Cit.
186 Loc. Cit.
120
presión inflacionista. Es necesario —se dice— tener presente el equilibrio entre
actividad económica y actividad financiera”.187
En cuanto a la ampliación presupuestaria: El Artículo 8 de la Ley Orgánica del
Presupuesto, Decreto número 101-97 estipula: “Los presupuestos públicos son la
expresión anual de los planes del Estado, elaborados en el marco de la estrategia de
desarrollo económico y social, en aquellos aspectos que exigen por parte del sector
público, captar y asignar los recursos conducentes para su normal funcionamiento y
para el cumplimiento de los programas y proyectos de inversión, a fin de alcanzar las
metas y objetivos sectoriales regionales e institucionales”.
El Artículo 240 de la Constitución Política guatemalteca establece que “Toda ley que
implique inversiones y gastos del Estado, debe indicar la fuente donde se tomarán
los fondos destinados a cubrirlos. Si la inversión o el gasto no se encuentran
incluidos e identificados en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado aprobado para el ejercicio fiscal respectivo, el Presupuesto no podrá
ampliarse por el Congreso de la República sin la opinión favorable del Organismo
Ejecutivo.”
La ampliación presupuestaria constituye “un aumento a la asignación de una clave
presupuestaria ya existente”.188
Con base en lo precedente, se concluye que todo gasto que se cree a través de la
promulgación de una ley, debe justificar su fuente de ingresos. Un análisis
económico del caso, hubiese sido de mejor utilidad para que el Congreso de la
República pudiera ser más justo al momento de redistribuir los recursos asignados a
determinados rubros dentro del presupuesto nacional o bien, para encontrar una
nueva fuente de donde generarlos. El ordenamiento jurídico guatemalteco permite la
ampliación del presupuesto nacional, según el procedimiento establecido dentro de
la Carta Magna; por lo que el Legislativo debió cumplir ello antes de aprobar la
ampliación.
187 Loc. Cit.
188 Hernández Mangones, Gustavo. “Diccionario de economía”. Colombia; Universidad Cooperativa de Colombia,
año 2006. Pág. 26.
121
En relación a la infracción al Artículo 178 de la Constitución Política de la República:
De conformidad con el sistema de frenos y contrapesos de Montesquieu, la división
de competencias y la especialización de las funciones no son suficientes para
realizar la limitación de los poderes estatales. Para ello, es necesario que ninguna
de las tres clases de titulares de los poderes posea o pueda adquirir superioridad
que le permita dominar a las otras dos; en la constitución orgánica que las regule,
debe considerárseles independientes e iguales, uno con respecto de los otros. Solo
así podrán efectivamente detenerse entre sí. 189
La Constitución Política de la República expresa que el pueblo delega la soberanía
en los tres organismos del Estado y prohíbe la subordinación entre ellos.
La Corte de Constitucionalidad en su jurisprudencia ha declarado que cuando los
actos del poder público se realizan fuera de la competencia prevista en la
Constitución o sin cumplir con los requisitos establecidos por ella, es procedente
poner en funcionamiento la actividad de la justicia constitucional a fin de asegurar el
régimen de derecho.
El Artículo 154 de la Carta Magna preceptúa: “Los funcionarios …sujetos a la ley y
jamás superiores a ella. …La función pública… no podrá ejercerse sin prestar
previamente juramento de fidelidad a la Constitución”.
En virtud de lo precedente, tanto el Legislativo como el Ejecutivo deben circunscribir
su actuar de conformidad con las atribuciones que les son propias por virtud de
mandato constitucional. La actividad propia del Congreso de la República es emitir
leyes congruentes con los preceptos constitucionales; el ejecutivo no puede
arrogarse esta facultad ni puede limitar el ejercicio de esta atribución delegada al
Legislativo. En todo caso, el derecho de veto del Ejecutivo se encuentra circunscrito
al precepto constitucional para la promulgación de normas, debiendo respetar los
plazos que el Magno texto legal regula para el ejercicio de este control político del
Ejecutivo.
189 Carré de Malberg, “Teoría general del Estado”. 2a. ed., Traducción de: José Lión Depetre, México: Universidad
Nacional Autónoma de México, año 1998. Pág. 477 y 478.
122
La palabra antinomia significa “contra la ley”, existe cuando hay contradicción
aparente o real entre dos leyes o entre dos pasajes de una misma ley.190
Para los casos con “consecuencias de falta de certeza de inconstitucionalidad o
leyes de dudosa constitucionalidad, la doctrina alemana ha desarrollado la tesis de
la interpretación conforme la Constitución, con la que coincide el sistema italiano con
sus sentencias interpretativas. El tribunal constitucional ha aceptado tal
procedimiento y lo ha aplicado en algunas de sus sentencias. Este tribunal tiene la
potestad de determinar el sentido que no se le debe asignar a una ley y asignar el
significado adecuado por armonizar con el texto constitucional”. 191
“Cuando la interpretación adquiere fuerza vinculante irrefutable, con obligación de
respetarla por todos los tribunales y por la propia Corte de Constitucionalidad, es
cuando se han producido tres fallos de esta última en el mismo sentido y en forma
sucesiva, formando lo que denomina doctrina legal”.192
La Corte de Constitucionalidad es “la única que puede apartarse de la doctrina legal
sentada, exponiendo con suficiente claridad los motivos de la innovación, los cuales
por la seriedad del órgano jurisdiccional y por la certidumbre jurídica en la aplicación
de las leyes, deben ser de un alto grado de razonabilidad y fundamentación”. 193
En el presente caso, la Corte de Constitucionalidad utilizó la doctrina legal que sentó
con la sentencia que emitió dentro del expediente 265-2006, el siete de marzo de
2006, por la que habilitó al Congreso de la República a ordenar la publicación del
Decreto número 85-2005; y declaró sin lugar la acción promovida por el Presidente
de la República donde reclama ante esta entidad la existencia de vicio en el
procedimiento legislativo de emisión de tal Decreto. Tomándolo como fundamento
para resolver la acción de inconstitucionalidad iniciado por Doris Magali Gálvez Ortiz
de Vásquez.
190 Ossorio, Manuel. Ob. cit., pág. 477 y 478.
191 Sierra González, José Arturo. Ob. cit., pág. 186 -188.
192 Loc. Cit.
193 Loc. Cit.
123
En cuanto a los derechos sociales, la Corte de Constitucionalidad senta la siguiente
doctrina legal:
En relación al preámbulo de la Constitución Política de la República guatemalteca:
“…contiene una declaración de principios por la que se expresan los valores que los
constituyentes plasmaron en el texto, … Tiene gran significación en orden a las
motivaciones constituyentes, … Podría, eso si, tomando en cuenta su importancia,
constituir fuente de interpretación ante dudas serias sobre alcance de un precepto
constitucional... Si bien... pone énfasis en la primacía de la persona humana, esto no
significa que esté inspirada en los principios del individualismo y que, por
consiguiente, tienda a vedar la intervención estatal, en lo que considere que protege
a la comunidad social y desarrolle los principios de seguridad y justicia a que se
refiere el mismo preámbulo..."
En cuanto al Artículo 1º de la Constitución Política, la Corte de Constitucionalidad
opina que: “…este artículo señala que el fin supremo del Estado de Guatemala es la
realización del bien común, por lo que las leyes... pueden evaluarse tomando en
cuenta que los legisladores están legitimados para dictar las medidas que, dentro de
su concepción ideológica y sin infringir preceptos constitucionales, tiendan a la
consecución del bien común. Al respecto conviene tener presente que la fuerza debe
perseguir objetivos generales y permanentes, nunca fines particulares..."
En relación al Artículo 2º constitucional, la Corte considera que: "...al referirse a los
deberes del Estado respecto a los habitantes de la República, le impone la
obligación de garantizar no solo la libertad, sino también otros valores, como son los
de la justicia y el desarrollo integral de la persona, para lo cual debe adoptar las
medidas que a su juicio sean convenientes según lo demanden las necesidades y
condiciones del momento, que pueden ser no solo individuales sino también
sociales..."
Derivado de estos precedentes jurisprudenciales, se concluye que en materia de
derechos sociales, el Estado debe procurar otorgarlos, con el objeto de cumplir los
124
fines que la Carta Magna le circunscribe; y con base en esta doctrina, el Congreso
de la República queda facultado que a través del Decreto 85-2005, garantice el
derecho de protección que requieren los adultos mayores, pero sin violentar los
preceptos y procedimientos que contiene el Magno texto legal.
El que el Estado guatemalteco cumpla con estos fines consolida “el Estado de
Derecho y justifica el Estado Constitucional Liberal al garantizar el ejercicio de los
derechos de los ciudadanos y al someter la actuación de los poderes públicos y de
los ciudadanos a la Constitución y a la ley”.194
Por otro lado, justifica el Estado Constitucional Social, “al incorporar nuevos
derechos de carácter social y garantías por parte del Estado para el cumplimiento de
esos derechos, tutelando a los grupos socioeconómicos más débiles, promoviendo
las condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos sean reales y
efectivas, y removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud”.195
Finalmente, justifica el Estado Constitucional Democrático, que implica “la
constitucionalización del propio Estado; a través de la intromisión práctica e ideal de
su conjunto normativo en todas las esferas del Estado y de la sociedad compuesta
por ciudadanos con derechos, libertades y obligaciones”.196
El Artículo 4 de la Carta Magna contempla el principio de solidaridad, por el cual se
estipula que los seres humanos deben guardar una conducta fraternal entre sí. En
este sentido, el principio impone el cumplimiento de deberes de solidaridad política,
económica, social y familiar. No puede existir bien común en la sociedad
guatemalteca cuando una de las personas que la conforman, se halla discriminada y
violentada en sus derechos. Por ello, el Congreso de la República al emitir leyes,
debe velar que ninguno de los preceptos que contenga, contravengan ese fin
supremo del Estado.
194 De Riz, Liliana. “Formas de Estado”. Biblioteca católica digital. http://www.mercaba.org
/FICHAS/Capel/formas_de_estado.htm 26 de Julio de 2011 (20:00)
195 Loc. Cit.
196 Ainaga Vargas, María del Carmen. “Nota sobre el estado constitucional democrático de derecho”.
http://www.letrasjuridicas.com/Volumenes/7/ainaga7.pdf. 29 de Julio de 2011. (20:00)
125
La doctrina plantea que la interpretación jurisdiccional constitucional, es la operación
de desentrañamiento o determinación del sentido o contenido de la norma
constitucional y leyes ordinarias enfocadas desde el texto constitucional, efectuada
por el Tribunal Constitucional. Este control reparador o a posteriori, lo realiza cuando
el texto ya forma parte del ordenamiento jurídico.197
“Una de las modalidades de fiscalización a posteriori es la inconstitucionalidad de
leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general, que en doctrina también se
denomina directa o en abstracto. Y tendrá lugar cuando se vislumbre un choque
frontal, a fondo y sin lugar a dudas de la norma constitucional, ya sea, porque las
normas inferiores tergiversen, restrinjan o disminuyan derechos, principios o valores
protegidos por la norma suprema; o bien, porque trastoquen la estructura
organizativa fundamental del Estado y sus organismos o la distribución y ejercicio de
las competencias del poder público”.198
En el presente caso, la Corte de Constitucionalidad deberá procurar por examinar si
en el Decreto impugnado, se respetó el principio de supremacía y de inviolabilidad
constitucional.
Sierra González expresa que por el principio de supremacía constitucional, el
Legislativo deberá “determinar la forma de creación de las normas del sistema
jurídico de conformidad a la ley suprema; porque la Constitución es poseedora de
fundamentalidad y supremacía formal, en cuanto a que es fundante de todo
ordenamiento positivo, determinante de su formación y validez última”. 199
En cuanto al principio de inviolabilidad, expresa que “la ley suprema no debe ser
vulnerada, restringida tergiversada o desconocida por nadie, gobernantes y
gobernados. Si falta a la observancia de esta obligación, deben operar las
instituciones procesales diseñadas para mantener el orden constitucional”.200
197 Sierra González, José Arturo. Ob. cit., pág. 111 y 183.
198 Ibíd.
199 Loc. Cit.
200 Loc. Cit.
126
A través de estos principios, se aspira a dar cumplimiento de los Artículos 135 b),
138 y 154 de la Constitución Política de la República. La Corte de Constitucionalidad
en este caso, se constituye en un tribunal colegiado independiente, ejerciendo la
función jurisdiccional que le designa el Artículo 268 de la Constitución Política de la
República.
La Corte de Constitucionalidad deberá resolver el proceso iniciado como punto de
derecho. (Artículo 143 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad) La noción de punto de derecho en la resolución de la
inconstitucionalidad determina “la necesidad de que el tribunal efectúe un análisis
abstracto de compatibilidad entre la norma impugnada y la Constitución, evitando
que su examen se vea invadido por elementos fácticos o relativos a la mera
aplicación o interpretación en determinado sentido de la norma cuestionada”.201
Este Magno Tribunal está “impedido de calificar la pertinencia y oportunidad del acto
político que enjuicia, tanto en su contenido como en su cometido, por ser ello
competencia exclusiva del órgano emisor, único al que las normas de la Constitución
han conferido facultades para decidir y actuar en el ámbito específico que le
corresponde; es decir, el Congreso de la República es la institución a quien atañe la
función legislativa.” 202 Ello, adicionado a lo estipulado en el principio de
independencia de poderes infiere que la Corte de Constitucionalidad no puede
usurpar ni asumir sus funciones constitucionalmente delimitadas.
Toda petición de inconstitucionalidad debe expresar en forma razonada y clara los
motivos jurídicos en que descansa la impugnación:
a) Debe citar puntualmente la norma jurídica de la que se acusa
contravención constitucional, la cual debe gozar de generalidad y
vigencia
Al instar el control directo de constitucionalidad, el interponente debe citar
puntualmente la ley ordinaria de carácter general sobre la cual debe realizarse el
201 Ibíd.
202 Loc. Cit.
127
examen pretendido. Estas normas deben gozar de las características de generalidad
y vigencia. Es decir, que por una parte, el precepto impugnado no debe estar
dirigido específicamente hacia un sujeto o grupo de personas en particular, sino que
debe ser común a un conjunto de individuos que constituyen un todo. Y por otra,
que si el objeto de la pretensión en la inconstitucionalidad es la expulsión del
precepto impugnado del ordenamiento jurídico, lo lógico es que éste deba estar
vigente. 203
b) Cita del precepto constitucional que se estima vulnerado
El conocimiento de fondo del asunto planteado se viabiliza con el señalamiento
puntual de la norma constitucional que se estima vulnerado, lo cual posibilita la
confrontación de la norma constitucional y la infraconstitucional. Al respecto, en la
sentencia del 28 de septiembre de 1995, dictada dentro del expediente 167-95, la
Corte de Constitucionalidad determinó: “El accionante impugna de inconstitucional el
Artículo 13 del Decreto 61-94 del Congreso,…pero en vista de que no señala la
norma constitucional que considera violada con esta reforma, no es posible hacer un
pronunciamiento al respecto”.204
Asimismo, el Tribunal Constitucional no puede realizar examen de constitucionalidad
cuando se invoca vulneración de un precepto ordinario, pues esto no constituye un
parámetro de constitucionalidad. 205
c) Tesis del accionante
Este requisito hace referencia al “razonamiento o argumentación que el accionante
de la inconstitucionalidad debe aportar al tribunal para que advierta la ilegitimidad
constitucional de la norma impugnada”.206 En virtud del Artículo 135 de la Ley de
Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, este es un requisito sine qua
non. Asimismo, el Artículo 27 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad
establece la necesidad de aportar esta argumentación e inclusive que este
203 Ibíd. 204 Loc. Cit. 205 Loc. Cit. 206 Loc. Cit.
128
razonamiento debe realizarse en un capítulo especial, que puede subdividirse en
apartados, en los que se expresará en forma separada, razonada y clara los motivos
jurídicos en que descansa cada una de las impugnaciones.
La omisión de la aportación de este razonamiento jurídico confrontativo constituye
una de las causas más recurrentes de desestimación de las inconstitucionalidades
generales.207 Y esto es lo que ocurrió con la acción promovida por el Licenciado
Cetina.
En el expediente número 688-97, sentencia del 23 de marzo de 1998, la Corte
manifestó como opinión consultiva: “...de conformidad con el Artículo 237 de la
Constitución, el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado debe
aprobarse para cada ejercicio fiscal, lo que, vinculado con la potestad del Congreso
de la República de aprobarlo anualmente (Artículo 171 inciso b) implica que, … no
es posible ordenar por medio de una ley ordinaria que cualquier porcentaje del
Presupuesto de Ingresos Ordinarios se destine a un fin específico, pues ello
contraviene los preceptos citados en este apartado, los que, respectivamente,
protegen, entre otros principios jurídicos, la unidad del Presupuesto y la potestad
legislativa de ordenar el gasto año con año,... Una interpretación diferente de este
supuesto desnaturalizaría tal potestad, pues bien podría darse que un Congreso
resolviera, mediante leyes, ordenar asignaciones para muy diversos objetos...”. 208
La realización de este último extremo provocaría la violación de los siguientes
principios presupuestarios: “del principio de unidad del presupuesto que establece
que un solo presupuesto debe contener el total de ingresos y egresos del Fisco; y
debe delimitarlos claramente, a fin de permitir una visión en conjunto, lo cual facilita
el control parlamentario y el control público del presupuesto. Y por otra parte, el
principio de especialidad cualitativa, el cual establece que todos los recursos
asignados en el presupuesto deben ser orientados a un determinado objetivo e
invertirse exclusivamente con esta finalidad”.209
207 Ibíd. 208 Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 47, expediente número 688-97, sentencia del
23 de marzo de 1998. Pág. 6. 209 González Rabanal, José Manuel (comp.). “Cuerpo de administrativos de administración general”, 2 vol., España:
Editorial Mad S.L., año 2003. Pág. 342.
129
Con base en lo anteriormente expuesto, se concluye que el Congreso de la
República en el presente caso, no debió asignarle al presupuesto de la nación,
objetivos no previamente considerados en el presupuesto nacional para el año en
rigor, pues esto vulnera los principios de unidad del presupuesto y de especialidad
cualitativa, porque desvía los fondos programados para satisfacer las obligaciones
ya contraídas, por lo cual obliga al Estado a que para poder cumplir con ambas,
tenga que realizar préstamos, y por ende este acto trae como consecuencia el
incremento de la deuda pública.
El Artículo 15 de la Constitución Política de la República, la ley no tiene efecto
retroactivo, salvo en materia penal siempre que favorezca al reo. En tal virtud, el
Congreso de la República se ve compelido a no promulgar leyes con efecto
retroactivo, pues estas al tenor del Artículo 175 Constitucional, devendrían en nulas
ipso jure.
En el presente caso, la Corte de Constitucionalidad no hizo referencia a doctrina
legal asentada por la misma para resolver el conflicto de violación constitucional del
Artículo 15 de este Magno texto legal, por parte de lo regulado en el Artículo 12 del
Decreto impugnado. Al contrario de la doctrina enunciada anteriormente en otros
apartados de este trabajo de análisis, esta vez, la Corte decide declarar
inconstitucional el artículo referido, concluyendo que la Constitución Política estipula
expresamente la prohibición de la retroactividad de las leyes.
Relacionado a este fallo de la Corte de Constitucionalidad, la doctrina aporta lo
siguiente:
“La teoría tradicional o de los derechos adquiridos: Desde el punto de vista de esta
teoría, existe retroactividad de la ley cuando la ley viole derechos adquiridos, es
decir, cuando la ley desconozca derechos adquiridos en una ley anterior; sin
embargo, no lo será si el desconocimiento solo es en cuanto a expectativas de
derechos”.210
210 “Principio de la irretroactividad constitucional”. http://catarina.udlap.mx/u_dl_a
/tales/documentos/lfis/acosta_o_v/capitulo3.pdf. 31 de Julio de 2011. (17:06)
130
Los derechos adquiridos constituyen “los derechos que entran y pasan a formar
parte de nuestro dominio y no se pueden quitar a quienes los tienen. Una ley nueva
no puede desconocer, violar, modificar, o extinguir los derechos que ya entran al
patrimonio o al estatus de la persona, porque esto constituye un derecho
adquirido”.211 En contra parte, la expectativa de derecho, implica que aún no se
tiene ese derecho y solo existe la posibilidad jurídica de que exista.
Con relación a la retroactividad de la ley, la Corte de Constitucionalidad en la
sentencia emitida el 26 de junio de 1991 dentro del expediente número 364-90
consideró que:
a) “No existe en el ordenamiento jurídico guatemalteco ningún precepto que
defina o determine cuándo una ley deba calificarse de retroactiva.
b) Para que una ley sea retroactiva, es indispensable que obre sobre el pasado y
que lesione derechos plenamente adquiridos bajo el amparo de leyes
anteriores, para modificarlos.
c) El derecho adquirido existe cuando se consolida una facultad, un beneficio o
una relación en el ámbito de la esfera jurídica de una persona;
d) La expectativa de derecho es la esperanza o pretensión de que se consoliden
tales facultades, beneficios o relaciones; en tal caso, el derecho existe
potencialmente, pero no ha creado una situación jurídica concreta, no se ha
incorporado en el ámbito de los derechos del sujeto.
e) El principio de irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados,
asumidos plenamente, a las situaciones agotadas o a las relaciones jurídicas
consagradas; y no a las simples expectativas de derechos ni a los pendientes
o futuros”.212
Con base en esta doctrina legal de la Corte de Constitucionalidad, se concluye que
el derecho de los adultos mayores a percibir el pago del aporte económico durante
los meses de enero a marzo de 2006, previos a la entrada en vigencia de la ley que
lo regula, constituyen derechos pendientes que todavía no tenían su asidero dentro
211 Ibíd. 212 Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 20, expediente número 364-90, sentencia del
26 de junio de 1991. Pág. 19.
131
del orden jurídico guatemalteco, constituyendo entonces, una expectativa de
derecho, que los adultos mayores esperaban que se consolidara con la entrada en
vigencia del Decreto 85-2005, ley que regula el aporte económico. Por ende, a
criterio de la investigadora, esto no constituye retroactividad; pues para considerarse
retroactivo el Decreto 85-2005 tendría que lesionar el derecho plenamente adquirido
del adulto mayor a percibir el aporte económico, y que este derecho estuviera
reconocido en una ley anterior, lo cual no es así. Sumado a lo expresado
anteriormente, durante los tres meses mencionados, previos a la vigencia del
Decreto 85-2005, el aporte económico no constituía un derecho consolidado sino
una expectativa de que se reconociera este beneficio.
Los denominados derechos sociales o derechos humanos de segunda generación
son “derechos colectivos porque se les reconoce a todos los sectores y se cumplen
al mismo tiempo para todos. Y son los derechos económicos, sociales y
culturales”.213
Estos derechos son “los destinados a proporcionar a la población condiciones
mínimas de bienestar e igualdad. Esto implica que los titulares de estos derechos
sean los individuos y las colectividades, y quien tiene la facultad de realizarlo es el
gobierno de los países a través del gasto social, mediante la aprobación de
presupuestos públicos”. 214
El gasto público lo constituye “todos aquellos gastos que realiza el Estado para el
cumplimiento de sus fines. Actualmente, el punto inicial de atención del Presupuesto
es el gasto público. El Gobierno pretende alcanzar un conjunto de fines económicos
y sociales y para ello necesita incurrir en gastos determinados”. 215
El presupuesto constituye “un documento que contiene el cálculo de ingresos y
gastos previstos para cada período fiscal y que sistemáticamente, debe confeccionar
el Poder Ejecutivo de acuerdo con las leyes y prácticas que rigen su preparación,
para someterlo después al Congreso, con cuya aprobación se contará con un
213 Emmerich, Gustavo Ernesto y Víctor Alarcón Olguín. “Tratado de ciencia política: ciudadanos y derechos
humanos”. España: Editorial Anthropos, año 2007. Pág. 89. 214 Chamberlín, Michael (comp.). “La integralidad de los derechos humanos: primer paquete didáctico”. México:
Universidad Iberoamericana, año 1996. Pág. 23. 215 Lidón Campillo, Jesús J. “Conceptos básicos de economía”. España: Retroval S.L., año 1998. Pág. 212.
132
instrumento de gobierno de importancia básica para el manejo del patrimonio público
del país”.216
En el Artículo 47 del Decreto 92-2005 del Congreso de la República, Ley del
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2006,
prohíbe adquirir compromisos sin existencia previa de créditos presupuestarios. Este
artículo literalmente establece: “De conformidad con el Artículo 26 del Decreto
Número 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del
Presupuesto, las entidades de la administración central y las entidades
descentralizadas, no podrán adquirir compromisos ni devengar gastos para los
cuales no existen asignaciones disponibles de créditos presupuestarios,
independientemente de la fuente de financiamiento de los mismos”.
El Artículo 26 de la Ley Orgánica del Presupuesto, por su parte, preceptúa: “No se
podrán adquirir compromisos ni devengar gastos para los cuales no existan saldos
disponibles de créditos presupuestarios, ni disponer de estos créditos para una
finalidad distinta a la prevista.”
En el presente caso, se concluye que el aporte económico implica para los adultos
mayores, el reconocimiento de los derechos a: la seguridad económica, la
alimentación, la vivienda y la salud; y con el percibimiento de este aporte, podrán
cubrir alguna de estas necesidades básicas. En Guatemala, la población en conjunto
debe colaborar a través del pago de los impuestos, a que el Estado obtenga los
recursos económicos necesarios para cubrir las necesidades estatales (Artículo 239
de la Constitución Política de la República de Guatemala), incluyendo la necesidad
de cumplir con los programas sociales.
Con base en los preceptos legales enunciados, el Congreso de la República no tenía
potestad legal para destinar a otros fines, los recursos comprometidos dentro del
Presupuesto de la Nación del año 2006, por lo cual el Artículo 8 del Decreto 85-2005
del Congreso de la República es verdaderamente violatorio del párrafo primero del
Artículo 240 de la Carta Magna. además infringe los siguientes principios del
presupuesto: 216 Ossorio, Manuel. Ob. cit., pág. 605.
133
a) “El Principio de unidad del presupuesto, porque en un solo
presupuesto se deben contener el total de ingresos y gastos del fisco,
de tal manera que éste pueda consagrar todos los egresos y la
designación de los recursos necesarios para cubrirlos”; 217
b) “El principio de especialidad de gastos, porque los fondos asignados
en el presupuesto deben ser empleados específicamente al fin
propuesto en él”,218 sin embargo el Congreso de la República pretendió
darle preeminencia a otro fin no considerado; y al traspasar recursos
de un gasto a otro, vulneró el cumplimiento de los objetivos originales
previstos en el presupuesto;
c) “El principio de equilibrio presupuestario, porque las entradas y los
gastos deben presentar sumas iguales, de manera que los egresos
sean cubiertos por los ingresos”,219 y con la emisión del Decreto 85-
2005, se crea un déficit en el presupuesto, lo cual se debe evitar, pues
una sana política financiera se logra únicamente cuando no se gasta
más de lo que se tiene.
15. La seguridad jurídica representa “la garantía de la aplicación objetiva de la ley,
de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y
sus obligaciones, sin que la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles
perjuicio”.220
En relación al principio de seguridad jurídica, La Corte de Constitucionalidad opinó:
“...El principio de seguridad jurídica que consagra el artículo 2º de la Constitución,
consiste en la confianza que tiene el ciudadano dentro de un Estado de Derecho,
hacia el ordenamiento jurídico; es decir hacia el conjunto de leyes que garantizan su
seguridad...”.221
217 Araneda Dörr, Hugo. Ob. cit., págs. 76, 78- 79. 218 Loc. Cit. 219 Loc. Cit. 220 Ossorio, Manuel. Ob. cit., pág. 695. 221 Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 92, expediente número 2315-08, sentencia del
26 de mayo de 2009. Pág. 20.
134
El principio de imperatividad de la ley implica “una serie de exigencias internas que
presuponen el respeto a la autonomía y dignidad de las personas, y
consecuentemente, el rechazo de la idea de un Estado de derecho basado en la
negación de los derechos humanos”.222
Con base en estos principios, la Corte de Constitucionalidad consideró que el
Artículo 8 y 12 del Decreto 85-2005, infringen el primer párrafo del Artículo 240 de la
Ley Suprema. En cuanto al Artículo 8 porque el aporte económico carece de la
provisión legal de fondos para poder funcionar; y en cuanto al Artículo 12, porque no
tiene sentido dar vigencia a una norma que ha sido declarada nula.
Una función constituye “el desempeño de empleo, cargo, facultad u oficio. Una
atribución”.223 A su vez, una atribución constituye “cualquiera de las facultades que
confiere a alguien su cargo”.224 En su acepción usual, el reglamento se define como
“la colección de reglas, preceptos o instrucciones para la ejecución de una ley”.225
La Corte de Constitucionalidad resolvió que la carencia del artículo que regulara la
obligación del Ejecutivo a emitir el reglamento del Decreto 85-2005, no constituía
razón para declarar la inconstitucionalidad de la ley, porque esta es una atribución
propia del Presidente de la República que el Artículo 183 literal e) de la Constitución
Política de la República consagra y que el dignatario no puede obviar, pues toda ley
necesita del reglamento respectivo que impulse la aplicación de la norma dentro de
la vida jurídica.
4.10. Parte resolutiva de la sentencia
En virtud de lo anteriormente expuesto, la Corte de Constitucionalidad declaró con
lugar únicamente la pretensión de inconstitucionalidad general promovida de manera
parcial contra el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa
del Aporte Económico del Adulto Mayor, y desestimarse las pretensiones de
declaratoria de inconstitucionalidad total. No condenó en costas ni impuso la pena
222 Carbonell, Miguel y otros. “Estado de derecho: concepto, fundamentos y democratización en América Latina”.
México: Siglo xxi editores, S.A. de C.V., año 2002. Pág. 113. 223 Ossorio, Manuel. Ob. cit., pág. 330. 224 Diccionario enciclopédico ilustrado de la lengua española. Ob. cit., pág. 326. 225 Loc. Cit.
135
de multa a los abogados patrocinantes. Y finalmente, ordenó la publicación de esta
sentencia en el Diario Oficial, ordenando que se estipulara en ella, la fecha en la que
deberán recobrar vigencia todas aquellas disposiciones normativas del Decreto
impugnado que no fueron declaradas inconstitucionales por la Corte.
4.11. Del análisis
En este proceso, la Corte de Constitucionalidad:
Declaró con lugar la inconstitucionalidad parcial de los Artículos 8 y 12 del Decreto
85-2005 del Congreso de la República, Ley del programa de aporte económico del
adulto mayor, promovida por Edgar Mauricio Vásquez Gómez.
Este tipo de pronunciamiento del Tribunal Constitucional, tiene efecto ex tunc, es
decir, sus consecuencias se retrotraen al pasado, toda vez que en el trámite de esta
sentencia, la Corte ordenó la suspensión provisional del Decreto impugnado, por lo
que los artículos declarados inconstitucionales, quedarán sin vigencia y dejarán de
surtir efectos a partir de la fecha en que se haya realizado la publicación de la
suspensión interina en el Diario Oficial. (Artículo 41 de la Ley de Amparo, Exhibición
Personal y de Constitucionalidad)
Declaró sin lugar las acciones de inconstitucionalidad total del Decreto 85-2005 del
Congreso de la República, promovidas por los licenciados Doris Magali Gálvez Ortiz
de Vásquez y Rafael Francisco Cetina Gutiérrez. Por lo que la Ley del Programa de
Aporte Económico del Adulto Mayor quedó sin menoscabo alguno.
Como aporte de la sentencia en el final de la parte considerativa, la Corte de
Constitucionalidad exhortó al Legislativo a instituir dentro del Decreto 85-2005, la
fuente cierta y verdadera de financiamiento de la prestación, a decretar una nueva
fecha de inicio del mencionado subsidio social; y en su caso, a ampliar el
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado que estuviere ya vigente,
cumpliendo el trámite requerido en el Artículo 240 de la Carta Magna.
136
En el presente caso, la Corte decidió no condenar en costas a ninguno de los
accionantes, porque “en este tipo de procesos no existen partes sino accionantes o
postulantes de las acciones de inconstitucionalidad; es decir, personas legitimadas
por la ley para acudir ante el Tribunal Constitucional a promover las acciones de
inconstitucionalidad. En este tipo de procesos constitucionales, no existe contienda
entre particulares, a quienes pueda afectar la promoción injustificada de un
planteamiento de inconstitucionalidad”.226
En la sentencia, la Corte de Constitucionalidad cumplió con los requisitos exigidos
en el Artículo 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad. Resolvió el
proceso como punto de derecho, enunció preceptos doctrinarios e invocó norma
constitucional internacional.
En esta sentencia los magistrados Carlos Enrique Luna Villacorta y Vinicio Rafael
García Pimentel razonaron su voto, ambos consideraron que el Decreto impugnado
es constitucional, que se ajusta a lo dispuesto en el Artículo 51 de la Ley Suprema y
que existe incoherencia en cuanto al pronunciamiento de que falta de financiamiento
para cubrir el pago del aporte económico y que a la vez, es insuficiente el monto del
mismo.
226 Instituto de Justicia Constitucional. Ob. cit., pág. 275.
137
CAPÍTULO 5: Presentación, Análisis y Discusión de Resultados
El presente estudio de caso y análisis jurisprudencial se desarrolla dando a conocer
los diferentes elementos que componen las sentencias que emitió la Corte de
Constitucionalidad sobre la inconstitucionalidad del ingreso tributario regulado dentro
de la Ley del programa de aporte económico del adulto mayor y su reforma; para
establecer si constituye en sí un tributo y si este es constitucional.
Los instrumentos analizados en este trabajo, para poder obtener el resultado
esperado fueron los siguientes:
Al realizar el presente análisis, se pudo indagar varios aspectos que fueron de gran
ayuda para obtener el resultado, siendo éstos:
a) Al estudiar la naturaleza y las características que debe poseer un tributo,
se concluye que la contribución especial anual de solidaridad cumple
efectivamente con ellos, siendo éstos: la sujeción a la potestad tributaria
del Estado y que constituye una prestación dineraria, exigida en el
ejercicio del poder imperio estatal, en virtud de una disposición legal
previa, para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines.
b) La contribución especial anual de solidaridad contenida en la ley del
programa de aporte económico del adulto mayor no constituye una
contribución especial, en todo caso, por su fin, se encuadra mejor en la
figura del impuesto. Esto porque existe la relación jurídica tributaria, por
virtud de la cual el Estado guatemalteco exige al sujeto pasivo o
contribuyente la obligación de pagar un tributo que no implica un beneficio
directo para éste, sino a favor de un tercero.
c) Al analizar los principios en materia tributaria que regula la Constitución
Política de la República de Guatemala, en especial los principios de:
Legalidad, Justicia tributaria, Igualdad tributaria, Generalidad,
Proporcionalidad y Progresividad, Equidad, Capacidad de pago, Control
138
Jurisdiccional, No confiscatoriedad y Prohibición de doble o múltiple
tributación. Al aplicarlos en relación a la contribución especial anual, se
concluye que estos principios no fueron tomados en consideración al
momento de crearse la contribución especial anual, pues los infringe.
Además viola los Artículos 1, 2, 118 y 119 literales d) y m) de la
Constitución Política de la República de Guatemala; y con base en este
resultado, se expone que el mismo es inconstitucional.
Es así que al haber analizado el problema desde:
a) El punto de vista de la población guatemalteca, que con la contribución
especial anual es doblemente gravado el total de sus rentas netas anuales,
razón por la que existe doble o múltiple tributación e infracción de otros
principios tributarios constitucionales como los de: Legalidad, Justicia
tributaria, Igualdad tributaria, Generalidad, Proporcionalidad y Progresividad,
Equidad, Capacidad de pago, Control Jurisdiccional y No confiscatoriedad;
b) El punto de vista del Estado, que requiere recaudar los recursos económicos
necesarios conforme a sus necesidades;
c) El punto de vista de las asociaciones y grupos organizados representativos de
los adultos mayores, que se encuentran excluidos del beneficio del pago de
esta ayuda económica por razón de que el Estado carece del poder
económico suficiente para cumplir con los fines de la ley y para dar mayor
cobertura al programa;
d) El punto de vista jurídico, porque deben promulgarse leyes tributarias basadas
en los principios tributarios constitucionales.
Por otro lado las entrevistas realizadas a profesionales del derecho respecto a la
declaración de inconstitucionalidad parcial realizada al Artículo 8ter del Decreto 39-
2006 del Congreso de la Republica que realiza Reformas a la ley del Programa de
139
aporte económico del adulto mayor Decreto 85-2005 también del Congreso, se
estableció lo siguiente:
Se presenta la respuesta a la pregunta227: ¿Considera que la contribución especial
anual de solidaridad creada a través del Decreto 39-2006 constituye un tributo? ¿Por
qué? A la cual: 3 de los profesionales entrevistados respondieron: Sí, porque
constituye un impuesto creado por el Estado para financiar el programa del aporte
económico para las personas ancianas. Y 2 respondieron que No. Una de ellas
mencionó que no se podía considerar un tributo porque la Administración Tributaria
no intervenía en la recaudación del tributo. Otro profesional enunció que no
constituía un tributo porque no se podía exigir coercitivamente su pago al obligado,
la ley no enuncia ninguna sanción qué aplicar por el incumplimiento.
Código Categorías Frecuencia
1
2
Si consideran que la contribución especial
anual de solidaridad creada a través del
Decreto 39-2006 constituye un tributo
No consideran que la contribución
especial anual de solidaridad creada a
través del Decreto 39-2006 constituye un
tributo
3
2
Se presenta la respuesta a la pregunta228: ¿Considera que la contribución especial
anual es legal y justa? ¿Por qué? A la cual: 1 de los profesionales entrevistados
respondió: Sí, porque es necesario recaudar el dinero necesario para financiar el
pago del aporte económico y que todos los guatemaltecos deben contribuir a la
causa. Y 4 respondieron que No. Los cuatro mencionaron que no es legal porque la
Corte de Constitucionalidad lo había declarado inconstitucional por constituir doble
227
Ver Gráfica Uno, página 160
228 Ver Gráfica Dos, página 161
140
tributación. Uno agregó que no es justa, por cuanto a que uno de los fines del trabajo
es que el trabajador obtenga los recursos necesarios para el sostenimiento suyo y
de su familia, que el Estado no puede gravar dos veces esos ingresos de la persona
porque eso implicaría un detrimento de su economía familiar. Otra profesional
expresó además. que para ser justa esta contribución, tendría que gravar otro
patrimonio de la persona, totalmente distinta a la que gravan otros impuestos para
que no se repita la carga tributaria, y que esa iba a ser una labor difícil para el
Congreso porque el bolsillo del guatemalteco ya no da para más.
Código Categorías Frecuencia
1
2
Si Considera que la contribución especial
anual es legal y justa
No Considera que la contribución
especial anual es legal y justa
1
4
La respuesta a la pregunta229: ¿Considera necesario crear un nuevo impuesto a
favor de los adultos mayores? ¿Por qué? A la cual: 4 de los entrevistados
respondieron que No, porque el Estado ya genera los ingresos suficientes para
cumplir estos programas sociales, lo importante es que exista transparencia en la
administración de los fondos, evitar la corrupción y que la ayuda llegue a quien más
la necesite. Finalmente, 1 de los entrevistados respondió que Sí, el Estado no
cuenta con los recursos suficientes para el pago del aporte, que todos los
guatemaltecos deben contribuir a financiar el programa del adulto mayor, porque es
un deber constitucional el contribuir con el pago de los impuestos.
Código Categorías Frecuencia
1
Si Considera necesario crear un nuevo
impuesto a favor de los adultos mayores
4
229
Ver Grafica tres, página 161
141
2
No Considera necesario crear un nuevo
impuesto a favor de los adultos mayores
1
La respuesta a la pregunta230: ¿Considera necesaria la intervención de la
Superintendencia de Administración Tributaria para la recaudación de este tributo?
¿Por qué? A la cual la totalidad de los profesionales entrevistados respondieron que
Si, es necesario porque esta es la institución del Estado encargada de recaudar los
impuestos y de exigir el pago de los mismos.
Código Categorías Frecuencia
1
2
Si Considera necesaria la intervención de
la Superintendencia de Administración
Tributaria para la recaudación de este
tributo
No Considera necesaria la intervención de
la Superintendencia de Administración
Tributaria para la recaudación de este
tributo
5
0
La respuesta a la pregunta231: ¿Considera que a través del pago de este aporte
económico, el Estado cumple con los fines constitucionales de proteger al adulto
mayor? ¿Por qué? A la cual: 1 de los profesionales entrevistados respondió: Sí,
porque el Estado debe velar por las personas de edad, ya que en la mayoría de
casos la familia no se hace cargo de ellas, las maltratan y abandonan a su suerte, y
al recibir este dinero cada mes, por lo menos tienen para su alimento diario. Y los
otros 4 profesionales respondieron que No por completo o en su totalidad, porque el
dinero que perciben es escaso y no alcanza a cubrir las necesidades de toda
persona. Una profesional indicó que el costo de la vida en el país está muy elevado,
la canasta básica ha elevado su costo y el dinero no alcanza. Otra de las
230
Ver Grafica Cuatro, página 162.
231 Ver Gráfica Cinco, página 162.
142
profesionales expresó que ese dinero no alcanza para el pago de una renta,
alimento y medicinas que necesita una persona anciana. Otro profesional enunció
que el Estado debería ayudar más a los adultos mayores, darles mayores beneficios
como en otros países, que tienen acceso a servicios de diversa índole en forma
gratuita, o como en México, que tienen un programa de banco de alimentos, donde a
las personas ancianas de escasos recursos les proveen alimentos en forma gratuita.
Otra profesional indicó que el Estado además del aporte dinerario debería procurar
que tuvieran acceso a los servicios de salud domiciliaria porque en la mayoría de lo
casos las personas de edad no se pueden mover de sus casas para acudir a los
puestos de salud.
Código Categorías Frecuencia
1
2
Si Considera que a través del pago de
este aporte económico, el Estado cumple
con los fines constitucionales de proteger
al adulto mayor
No Considera que a través del pago de
este aporte económico, el Estado cumple
con los fines constitucionales de proteger
al adulto mayor
1
4
A través del estudio de los distintos puntos que conllevan al análisis de la naturaleza
de la contribución especial anual contenida en la ley del programa del aporte
económico del adulto mayor y a la determinación de su inconstitucionalidad; así
como del estudio de los diferentes instrumentos de investigación utilizados, se puede
contestar las preguntas que se plantearon al iniciar el presente análisis: ¿Es la
contribución especial anual de solidaridad un tributo? y ¿Cuáles son los elementos
que llevan a determinar la inconstitucionalidad de la contribución especial anual de
solidaridad establecido en la ley del adulto mayor? Siendo la respuesta: La
contribución especial anual de solidaridad constituye en sí una clase de tributo, pues
143
existe la sujeción a la potestad tributaria del Estado, existe coercibilidad y ejercicio
del ius imperium del Estado. Y a la vez, reúne las características esenciales de todo
tributo: constituye una prestación dineraria, exigida en el ejercicio del poder imperio
estatal, en virtud de una disposición legal previa, para cubrir los gastos que
demanda el cumplimiento de sus fines. Dentro de la clasificación de los tributos,
constituye un tributo no vinculante, es decir un impuesto, porque tiene por fin
recaudar los recursos dinerarios necesarios para que el Estado guatemalteco
beneficie a un tercero, no relacionado con la relación tributaria, las personas adultas
mayores de sesenta y cinco años de edad en estado de pobreza o pobreza extrema.
Se concluye que la contribución especial anual de solidaridad es inconstitucional
porque infringe el principio de prohibición de doble o múltiple tributación regulado en
la Constitución Política de la República de Guatemala, toda vez que este impuesto y
el impuesto sobre la renta tienen el mismo hecho generador, gravado doblemente
por el Estado, atribuido al mismo sujeto pasivo o contribuyente, en el mismo período
de imposición. Y a consecuencia de ello, quebranta también otros principios
tributarios constitucionales de Legalidad, Justicia tributaria, Igualdad tributaria,
Generalidad, Proporcionalidad y Progresividad, Equidad, Capacidad de pago,
Control Jurisdiccional, No confiscatoriedad y Prohibición de doble o múltiple
tributación; así como viola los Artículos 1, 2, 118 y 119 literales d) y m) de la
Constitución Política de la República de Guatemala.
El Estado guatemalteco deberá implementar los mecanismos necesarios para
fomentar una cultura tributaria justa, sin exenciones ni distinciones en el país, donde
todos los sectores de la población, informal e informal cumplan con el deber
constitucional de colaborar al gasto público. Asimismo, deberá incentivar a los
guatemaltecos a colaborar voluntariamente al mantenimiento del programa de aporte
económico del adulto mayor, sensibilizando y educando a la población sobre la
situación de riesgo y vulnerabilidad en que se encuentra actualmente la población de
adultos mayores guatemaltecos de sesenta y cinco años de edad, en pobreza o
pobreza extrema, de esta manera se incrementarán los fondos que se recauden por
esta vía.
En consecuencia la creación para la protección del Adulto Mayor en Guatemala esta
compuesta de la siguiente manera:
144
El Congreso de la República de Guatemala a través del Decreto número 80-96; Ley
De Protección para las Personas de la Tercera Edad; donde refiere que las personas
de la tercera edad son un recurso valioso para la sociedad, por lo que se deben
tomar las medidas apropiadas para lograr el mejor aprovechamiento de sus
capacidades, mediante el desempeño de roles que le produzcan satisfacción
personal e ingresos económicos para garantizar su seguridad económica y social, y
lograr que continúen participando en el desarrollo del país, especificando en su
Artículo 1 como objeto de la ley que: “La presente ley tiene por objeto y finalidad
tutelar los intereses de las personas de la tercera edad, que el Estado garantice y
promueva el derecho de los ancianos a un nivel de vida adecuado en condiciones
que les ofrezcan educación, alimentación, vivienda, vestuario, asistencia médica
geriátrica y gerontológica integral, recreación y esparcimiento, y los servicios
sociales necesarios para una existencia útil y digna”.
En el año 2005, El Congreso de la República De Guatemala a través del Decreto
número 85-2005; Ley del Programa de aporte económico del adulto mayor;
establece en su tercer considerando “Que la mayoría de las personas al cumplir los
sesenta y cinco años de edad, después de haber servido al país durante muchos
años y de haber entregado los mejores años de su vida en los diferentes aspectos
de productividad, en aras del desarrollo de la patria, continúan viviendo en
condiciones paupérrimas que apenas les permiten atender sus necesidades básicas
como la alimentación, la salud física y el vestuario, quedándoles vedado continuar
aportando su sabiduría y experiencia como contribución para el desarrollo social y
económico del país”. Estableciendo en su Artículo 1 el objeto del programa y este se
basa en: “La presente Ley tiene por objeto crear un programa de aporte económico a
las personas de sesenta y cinco años de edad y más, con la finalidad de que el
Estado garantice a este sector de la población, la atención de sus necesidades
básicas mínimas”.
Asimismo dicho decreto estuvo sujeto a Reformas y esta se dieron a través del
Decreto número 39-2006 del Congreso de la Republica reformas a la Ley del
Programa de aporte económico del adulto mayor, decreto número 85-2005 del
Congreso, con el fin de establecer la fuente de financiamiento de la Ley del
145
Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, crearon una Contribución Anual
Especial de Solidaridad, así como establecer el aporte del gobierno y otras fuentes
que complementen los recursos necesarios para el desarrollo del mencionado
programa.
Este aporto fue un tributo de carácter especial y obligatorio siendo esta toda
prestación obligatoria en dinero o en especie, que el Estado exige en ejercicio de su
poder de imperio, en virtud de la ley. La característica del tributo es su
obligatoriedad, fundamentada en la coactividad del Estado.
Asimismo el 23 de enero de 2007. Expedientes Acumulados 89 y 140-200 La Corte
de Constitucionalidad, con base en lo considerado y leyes citadas, resuelve: I) Se
decreta la suspensión provisional del inciso a) del artículo 8 bis y el artículo 8 ter del
Decreto 85-2005 del Congreso de la República de Guatemala, Ley del Programa de
Aporte Económico del Adulto Mayor
Finalmente el 26 de abril de 2007 Expedientes Acumulados 89 Y 140-200 Con lugar
la acción de inconstitucionalidad de los artículos 8 bis inciso a), y 8 ter del Decreto
85-2005, reformado por el Decreto 39-2006, ambos del Congreso de la República,
Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor.
La acción procesal constitucional de inconstitucionalidad de leyes de carácter
general, materializa el derecho que asiste a toda persona legitimada por la ley, de
pretender que la Corte de Constitucionalidad declare la existencia de
inconstitucionalidad del precepto impugnado.
Es evidente que actualmente en Guatemala no cuenta con la debida protección a la
personas de la tercera edad ni un financiamiento económico que sustente los
principios establecidos en la ley de la materia, por lo tanto vulneran los derechos
adquiridos plasmados tanto en la constitución como en la ley sustantiva.
Asimismo existe en Guatemala pensiones por jubilación tanto Estatales como las del
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social en el Decreto Numero 295 "Ley
Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social", señala en el artículo 32 lo
146
siguiente:232 "La protección relativa a invalidez, orfandad, viudedad y vejez, consiste
en pensiones a los afiliados, que éstos deben percibir conforme a los requisitos y a
la extensión que resulten de las estimaciones actuariales que al efecto se hagan.
El programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia, fue creado a partir del 01 de marzo
de 1,977 con aplicación en toda la República de Guatemala, actualmente esta
regulado de conformidad al Acuerdo 1,124 y su modificación emitido por la
Honorable Junta Directiva, básicamente es un beneficio para los trabajadores del
sector privado que presten sus servicios materiales o intelectuales a Patronos
Formalmente Inscritos en el Instituto, así como para los trabajadores del Estado
contratados por planilla.
El Instituto le cancela a sus pensionados 12 mensualidades al año, además en el
mes de diciembre se otorga un aguinaldo igual al 100% de su pensión y un bono
navideño equivalente a Q 500.00 por caso. La única obligación que tiene el
pensionado con el IGSS es presentar una vez al año, durante todo el mes de junio
su Acta Anual de Supervivencia.
En el Área Departamental el instituto tiene Hospitales, consultorios y clínicas para
dar atención Médica a todos los Pensionados y Jubilados del programa IVS.
En el Área Metropolitana se cuenta con el Centro de Atención Medica Integral para
Pensionados (CAMIP).
A pesar de que existen estos programas no abarca a toda la población guatemalteca
ya que se excluyen los ciudadanos que trabajan en el Sector Informal.
La implementación de un Programa para beneficiar a la personas de la tercera edad
deben ir dirigidos a la realidad económica guatemalteca; es decir crear un tributo
nuevo no solo violenta principios constitucionales fundamentales sino que no es
aceptado por los sectores al que está dirigido el Impuesto.
232
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, "IVS", Guatemala año 2011,
http://www.igssgt.org/IVS/ivs.html, Guatemala, enero año 2012.
147
La recaudación de fondos para el sostenimiento del programa deben estar basados
en el aumento de varios servicios estatales es decir el pago de tasas debe
aumentarse en veinticinco centavos de quetzal, así como la certificaciones que se
solicitan en los diferentes registro. Es una cantidad mínima posible y contribuyen
todas las entidades estatales. Los fondos logrados debe ser reunidos a través de
una cuenta bancaria activada en el Banco de Guatemala; es importante también que
los fondos del programa sean trabajados mediante rifas, convertir en bonos del
tesoro para su venta o cualquier estrategia financiera legal que genere utilidad a los
fondos recaudados.
148
CONCLUSIONES
1. El impuesto anual de solidaridad constituye un tributo, toda vez que posee la
característica sine qua non del mismo, la sujeción al poder tributario del Estado,
por el cual, el Estado guatemalteco exige coactivamente a los contribuyentes, el
pago de la obligación tributaria respectiva, para poder cubrir sus necesidades.
2. La contribución anteriormente mencionada es un impuesto, es decir, un tributo no
vinculante que tiene por objeto que el contribuyente cumpla con el pago de la
obligación tributaria, para beneficiar a un tercero, que en este caso lo constituye
los adultos mayores guatemaltecos de 65 años de edad, en situación de pobreza
y pobreza extrema.
3. El Tributo objeto de estudio es inconstitucional, toda vez que implica la violación a
los principios tributarios constitucionales de legalidad, justicia tributaria, igualdad
tributaria, generalidad, proporcionalidad y progresividad, equidad, capacidad de
pago, control jurisdiccional, no confiscatoriedad y prohibición de doble o múltiple
tributación.
4. El principio de prohibición de doble o múltiple tributación es un principio tributario
preceptuado en la Constitución Política de la República de Guatemala, que se
establece con el objetivo de evitar que los guatemaltecos sean perjudicados en su
economía y bienes, al evitar que sean doblemente gravadas sus rentas, riqueza o
patrimonio.
5. La contribución especial anual de solidaridad constituye una doble o múltiple
tributación en cuanto a que posee identidad de elementos característicos del
impuesto sobre la renta: mismo hecho generador del tributo: las rentas anuales
de las personas; atribuido al mismo sujeto pasivo: personas individuales y
jurídicas; gravado dos veces por el Estado a las mismas personas; en igual
período impositivo: del uno de enero al 31 de diciembre de cada año.
149
6. La Declaratoria de Inconstitucionalidad Parcial realizada en el Decreto 39-2006,
deja sin financiamiento a la protección de los Derechos de las personas de la
Tercera Edad en el territorio guatemalteco.
150
RECOMENDACIONES
1. Es imperativo que en el Artículo 4 de la Constitución Política de la República de
Guatemala, se incluya la enunciación de la igualdad tributaria como base del
impuesto y de la carga tributaria. De esta manera se dará una mayor protección a
los contribuyentes y se establecerá un verdadero límite al poder fiscal del Estado.
2. Es indispensable que el Estado guatemalteco cree los mecanismos necesarios
para que el sector informal tribute, así como para evitar el otorgamiento de
exenciones tributarias preferenciales a los sectores pudientes de la sociedad,
promoviendo y compeliendo al cumplimiento del pago igualitario de los tributos,
de manera tal, que el Estado perciba los ingresos dinerarios precisos para cubrir
sus necesidades.
3. Es imprescindible que el Congreso de la República de Guatemala cumpla con el
principio de legalidad tributaria al momento de promulgar leyes sobre esta
materia, procurando no crear impuestos arbitrarios que perjudiquen el patrimonio
de los contribuyentes; en este sentido, deberá legislar teniendo en cuenta la
necesidad de limitar el ejercicio del poder tributario del Estado.
3. El Congreso de la República de Guatemala, al momento de promulgar leyes
donde se creen tributos ordinarios y extraordinarios, deberá tener en
consideración la capacidad económica de aquellos a quienes designará como
sujetos pasivos y verificar previamente que las rentas que señale como hecho
generador del mismo, no se encuentren previamente gravadas con el pago de
otro tributo.
4. La Corte de Constitucionalidad guatemalteca necesita recopilar más doctrina y
aporte jurisprudencial sobre el principio de retroactividad y de irretroactividad de
las leyes, así como del principio in dubio pro legislatoris y de los principios de
especialización de las funciones y de independencia recíproca entre los órganos
151
estatales, con el objeto de desvanecer las dudas que existen acerca de estos
temas y que permita unificar criterios.
7. Es necesario que las asociaciones civiles que participen en la sustanciación de
procesos como el de declaratoria de inconstitucionalidad de leyes, participen más
aditivamente durante la etapa de la vista, aportando fundamentos nuevos y
concretos que colaboren a defender aquellos derechos de quienes representan.
8. Es importe que se creen programas de financiamiento para proveer de fondos al
Programa de aporte económico del adulto mayor, tomando en consideración la
realidad económica guatemalteca.
152
REFERENCIAS
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4.2. Decreto número 1-86 de la Asamblea Nacional Constituyente. Ley de
Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, 14 de enero de 1986.
4.3. Decreto número 85-2005 y sus reformas, del Congreso de la República de
Guatemala. Ley del programa de aporte económico del adulto mayor, 1 de
enero de 2007.
4.4. Decreto número 6-91del Congreso de la República. Código Tributario, 2 de
Octubre de 1991.
4.5. Decreto número 26-92 del Congreso de la República. Ley del impuesto sobre
la renta.
5. Doctrina legal
5.1. Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 1,
expediente número12-86, sentencia del 17 de Septiembre de 1986.
5.2. Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 20,
expediente número 364-90, sentencia del 26 de junio de 1991.
5.3. Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 22,
expediente número 145-91, 196-91 y 212-91, sentencia del 6 de diciembre de
1991.
5.4. Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 24,
expediente número 113-92, sentencia del 19 de Mayo de 1992.
157
5.5. Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 25,
expediente número 281-92, sentencia del 2 de septiembre de 1992.
5.6. Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 27,
expediente número 441-92, sentencia del 6 de enero de 1993.
5.7. Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 34,
expediente número 205-94, sentencia del tres de Noviembre de 1994.
5.8. Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 47,
expediente número 1270-96, sentencia del 17 de Febrero de 1998.
5.9. Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 47,
expediente número 688-97, sentencia del 23 de marzo de 1998.
5.10. Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 92,
expediente número 2315-08, sentencia del 26 de mayo de 2009.
158
ANEXO 1: CUADRO COMPARATIVO
PAIS
Actualmente cuenta con
legislación que protege al Adulto
Mayor
El impuesto es
imperativo
Existe un programa
aparte del de seguridad
social que auxilia al
adulto mayor
El Salvador
Sí, la “Ley de Atención Integral para
la Persona Adulta Mayor”, Decreto
Número 717 de la Asamblea
Legislativa de la Republica de El
Salvador
No regula cobro de
un impuesto. Tiene
otra fuente de
financiamiento.
Sí, regula el
funcionamiento de un
consejo encargado de
velar porque se presten
servicios gratuitos a los
adultos mayores en
situación de abandono.
Honduras
Sí, la “Ley integral de protección al
adulto mayor y jubilados, Decreto
número 199-2006 del Congreso
nacional hondureño.
No regula el cobro de
un impuesto. Tiene
otra fuente de
financiamiento.
Sí, regula la concesión de
un porcentaje de
descuentos y tarifas
especiales en la utilización
de diferentes servicios.
Nicaragua
Sí, “Ley del Adulto Mayor”, ley
número 720 de la Asamblea
Nacional de la República de
Nicaragua.
No regula el cobro de
un impuesto. Tiene
otra fuente de
financiamiento.
Sí, regula la concesión de
una serie de beneficios
constituidos a favor del
adulto mayor.
Costa Rica
Si, la “Ley Integral para la Persona
Adulta Mayor”, ley 7935 de la
Asamblea Legislativa de la
República de Costa Rica
No regula el cobro de
un impuesto. Tiene
otra fuente de
financiamiento.
Sí, regula la concesión de
una serie de beneficios
constituidos a favor del
adulto mayor.
159
Panamá
Si, la Ley número 6, “Por la cual se
adoptan medidas en beneficio de
los ciudadanos jubilados,
pensionados, de la tercera y cuarta
edad y se crea y reglamenta el
impuesto de timbre denominado paz
y seguridad social”
Si, es obligatorio el
impuesto de timbre
“paz y seguridad
social” con un valor
único de veinte
centésimos de
balboas (0.20), para
recaudar el dinero
que se destinará al
fondo especial de
jubilados y
pensionados
(FEJUPEN).
Sí, regula la concesión de
una serie de beneficios
constituidos a favor del
adulto mayor.
España
Si, Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, de Promoción de la
Autonomía Personal y Atención a
las personas en situación de
dependencia
No regula el cobro de
un impuesto. Tiene
otra fuente de
financiamiento.
Si, lo regula a través de un
aporte presupuestario
anual que la entidad
pública aparta para dicho
programa.
160
ANEXO 2: MODELO DE ENTREVISTA A PROFESIONALES DEL DERECHO
ACERCA DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL ANUAL DE SOLIDARIDAD
CREADA EN EL DECRETO 39-2006 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Preguntas:
1. ¿Considera que la contribución especial anual de solidaridad creada a través del
Decreto 39-2006 constituye un tributo? ¿Por qué?
2. ¿Considera que la contribución especial anual es legal y justa? ¿Por qué?
3. ¿Considera necesario crear un nuevo impuesto a favor de los adultos mayores?
¿Por qué?
4. ¿Considera necesaria la intervención de la Superintendencia de Administración
Tributaria para la recaudación de este tributo? ¿Por qué?
5. ¿Considera que a través del pago de este aporte económico, el Estado cumple
con los fines constitucionales de proteger al adulto mayor? ¿Por qué?
161
ANEXO 3: Grafica de Resultados
Gráfica 1
Fuente: Entrevista realizada a cinco abogados durante el mes de julio de 2011.
162
Gráfica 2
Gráfica 3
Fuente: Entrevista realizada a cinco abogados durante el mes de julio de 2011.
Fuente: Entrevista realizada a cinco abogados durante el mes de julio de 2011.
163
Gráfica 4
Gráfica 5
Fuente: Entrevista realizada a cinco abogados durante el mes de julio de 2011.
Fuente: Entrevista realizada a cinco abogados durante el mes de julio de 2011.