ANLISIS DE LA LEY DE RIESGOS DEL TRABAJO

ANLISIS DE LA LEY DE RIESGOS DEL TRABAJO

FU N D A C I O N D EIN V E S T I G A C I O N E SEC O N O M I C A SLAT I N O A M E R I C A N A S

Impreso en la ArgentinaHecho el depsito que marca la ley 11.723

Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas, 2001

Crdoba 637, 4 pisoBuenos Aires, Argentina

Tel.: 4314-1990/7178

ISBN: 987-9329-07-4

Derechos reservadosProhibida su reproduccin total o parcial

Esta investigacin es parte del Programa de Estudios de FIEL, aprobado por su Con-sejo Directivo, aunque no refleja necesariamente la opinin individual de sus miem-bros ni de las Entidades Fundadoras o Empresas Patrocinantes.

P r e f a c i o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Sntesis ejecutiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

I. I n t r o d u c c i n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 7

II. Enfoque econmico de los riesgos del trabajo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1

1 . I n t r o d u c c i n. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 12 . Una economa sin intervencin del gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 23 . La racionalidad para la intervencin del Estado . . . . . . . . . . . . . 3 44 . Los sistemas compensatorios de riesgos del trabajo . . . . . . . 3 95 . Consideraciones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 6

I I I . La ley de riesgos del trabajo y el contexto m a c r o e c o n m i c o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 9

1 . I n t r o d u c c i n. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 92 . El rgimen anterior. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 03 . La necesidad de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 34 . La ley de riesgos del trabajo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 5

I V. Evaluacin instrumental de la L RT v i g e n t e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 9

1 . I n t r o d u c c i n. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 92 . Instrumentos de la Ley de Riesgos del Tr a b a j o. . . . . . . . . . . . . . . 6 03 . Consideraciones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 4

V. Las cuestiones en debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 7

1 . I n t r o d u c c i n. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 7

N D I C E

2. El debate actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 73. Prevencin y control de la seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 04. Las compensaciones monetarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 35. El listado de enfermedades profesionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 96. Reclamos por la va civil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 0 17. Consideraciones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 0 1

V I . Los ajustes sugeridos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 0 5

B i b l i o g r a f a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

8 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

En 1996, y en lnea con la amplia transformacin econmica ope-rada, la Argentina pone en marcha, con la aplicacin de la Ley24.557, una reforma integral del sistema de cobertura de los riesgosdel trabajo. Si bien la ausencia de informacin sobre el pasado tornade difcil medicin la evaluacin comparativa del nuevo rgimen res-pecto del anterior, existe un marcado consenso entre los especialistasacerca del impacto positivo de la reforma. Sin embargo, surg i e r o nciertas objeciones a esta normativa que en algunos casos dieron lugara la presentacin de reclamos judiciales y a la elaboracin de diversosproyectos modificatorios del marco regulatorio. Finalmente en di-ciembre de 2000 se sanciona el Decreto 1.278 que recoge la iniciati-va formulada por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.

Este estudio se desarroll en el perodo en el que an se estabandebatiendo propuestas, y en l se analizan distintas dimensiones delsistema de cobertura de riesgos del trabajo, con el objeto de evaluarlas ventajas de este sistema, e identificar y resolver sus debilidadessin comprometer su viabilidad. Bajo esta ptica se estudian los dife-rentes proyectos entonces en debate incluyendo el que posteriormen-te se adopt, con modificaciones y se sugieren un conjunto de ajus-tes normativos que se estima conveniente considerar.

Este trabajo fue realizado entre mayo y noviembre de 2000 por laFundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas (FIEL) apedido de la Unin de Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (UART ) .Su elaboracin estuvo a cargo de Mnica Panadeiros, Economista Se-nior de la institucin, con la participacin de Nuria Susmel (Econo-mista) y Juan Luis Bour (Economista Jefe). Cont adems con elaporte de informes especialmente preparados por el estudio Bull-

P R E FA C I O

Ta s s i - E s t e b e n e t - L i p e r a - Torassa & Asociados, as como tambin coninformacin provista por el Dr. Samuel Itzcovich, ambos bajo acuer-dos suscriptos con la UART.

1 0 FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Este trabajo est orientado a analizar distintas dimensiones del sis-tema de cobertura de riesgos del trabajo establecido por la ley 24.557de Riesgos del Trabajo (LRT), con el objeto de aportar elementos quecontribuyan a esclarecer las ventajas de este sistema y a identificar yresolver sus debilidades sin comprometer su viabilidad. Bajo esta p-tica se estudian los diferentes proyectos debatidos para modificar estanormativa, y se sugiere un conjunto de ajustes normativos.

La normativa sobre accidentes del trabajo vigente en la Arg e n t i n ahasta la sancin de la LRT consista en un esquema tarifado de resarci-miento de las prdidas monetarias originadas en el infortunio, mante-niendo de todos modos como opcin para la vctima, efectuar una ac-cin de derecho comn de acuerdo con el Cdigo Civil asimilable ala de cualquier perjuicio. La normativa original fue revisada sucesivasveces, imprimiendo cada vez una mayor vaguedad e indeterminacin aese rgimen, que deriv en una masificacin de los procedimientos li-tigiosos. Contribuy a ello que los trabajadores al gozar del beneficiode litigar sin gastos enfrentaban muy bajos costos judiciales, a lo quese agregaba que, normalmente, se lo exima tambin del pago de losperitajes, aun en caso de perder la causa.

El resultado de la aplicacin de este rgimen fue altamente insatis-factorio, en trminos de proteccin al trabajador, prevencin de ries-gos y costos laborales, distorsionando en forma elocuente el funcio-namiento del mercado de trabajo.

En lo que se refiere a la cobertura para el trabajador, en caso deaccionar por la va judicial, donde no existan topes a los montos in-demnizatorios, su cobro no era inmediato y un porcentaje no despre-ciable se destinaba al pago de los abogados patrocinantes a travs de

SNTESIS EJECUTIVA

pactos de cuota litis. Por otra parte, dado que slo un conjunto de em-presas contrataban seguros, aun en los casos en los que el trabajadorreclamaba la reparacin por la va administrativa, no exista certezade cobro, la que dependa de la solvencia del empleador.

En lo que se refiere a las empresas, la creciente imprecisin de loseventos a cubrir fue derivando en que prcticamente cualquier contin-gencia fuera considerada indemnizable. De este modo, el vnculo en-tre prevencin y siniestralidad se dilua, y por lo tanto los costos deestos infortunios se tornaban inestimables, elevados y difciles de ase-g u r a r. A su vez, dada la imprescriptibilidad de las acciones en los he-chos, la cobertura de los accidentes del trabajo se transformaba en unpasivo incierto.

Si bien la crisis del sistema era desde haca tiempo elocuente, condemandas sociales y econmicas insatisfechas, la necesidad de unareforma se hizo ms marcada al avanzarse en el proceso de transfor-macin de la economa argentina: este proceso requera para evitarcostos sociales innecesarios y potenciar el crecimiento productivoun mercado laboral flexible, y que no penalizara la contratacin delfactor trabajo. En respuesta a ello, en 1995 se sanciona la LRT, quecomienza a aplicarse en 1996.

La LRT constituye un sistema compensatorio de los infortunios la-bo