!!!!!!!!Análisis comparativo de los sistemas de seguridad social en Chile, Colombia y

Uruguay a veinte años de las reformas neoliberales

Herramientas para el fortalecimiento de la agenda sindical

!!

!!!!!!!!!!!!!!!Coordinación: Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS (ERT-BPS) Colaboración: Escuela Nacional Sindical (ENS) Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA) !Apoya: ACTRAV-OIT Turin

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!!!Resumen

!1) Chile, Colombia y Uruguay dentro del mapa de la seguridad social latinoamericana.

!2) Condiciones políticas y económicas que llevaron a la realización de las reformas

estructurales sobre finales del Siglo XX.

!2.i. Contexto específico en Chile, Colombia y Uruguay.

2.ii. Diagnóstico sobre los sistemas de seguridad entonces vigentes.

2.iii. Diseño e implementación de los reformas en los tres países analizados.

!3) Estado actual de los sistemas de pensiones a dos décadas de las reformas.

!3.i. La cobertura en el empleo

3.ii. La cobertura en las vejez.

3.iii. Los costos de administración y competencia entre las AFP.

3.iv. Los costos fiscales de la transición

3.v. Prestaciones inseguras, volatilidad de las rentabilidad y riesgos asociados al portafolio

de inversiones.

!4) La nueva agenda de reformas en los sistemas de pensiones

!5) Agenda sindical en seguridad social.

!6) Referencias bibliográficas.

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!!Resumen

!Los sistemas de seguridad social están llamados a cumplir un rol clave en el acompañamiento y la

consolidación de procesos virtuosos de desarrollo con equidad en los países latinoamericanos.

Hasta el momento esta dinámica se ha registrado de manera parcial y variable, solamente para un

grupo reducido de países en la región. Para el resto, la gran mayoría, no se han logrado superar

los problemas de escasa cobertura y acceso efectivos a las prestaciones, así como a garantizar su

sostenibilidad en el tiempo.

Las reformas estructurales implementadas a partir de la década del ochenta en América Latina, se

apartaron de un conjunto de principios básicos de la seguridad social como lo son la solidaridad,

la preocupación por brindar prestaciones suficientes y la necesidad de un Estado activo, en tanto a

gestor y garante de la misma. El alcance de estas transformaciones varió en función del contexto

político, social y económico de cada país, pero en todos los casos se tuvo como denominador

común la introducción de empresas privadas con fines de lucro en tanto actores centrales,

reduciendo al Estado en muchos casos a un rol de supervisión y regulación.

!Luego de más de veinte años de haberse realizado reformas tendientes a la privatización del

sistema de seguridad social, las críticas y los problemas registrados no son menores. En este

documento se señalan los principales cuestionamientos para los casos de Chile, Colombia y

Uruguay. Asimismo, se repasan los cambios y reformas recientes que tendieron a deshacer o a

contrarrestar, los efectos negativos de estas reformas o sus faltas de respuesta hacia ciertos

problemas.

!Centrados en los casos de estudio definidos pero sin perder una perspectiva regional, es que es

posible identificar una agenda de reformas que propone cambios profundos. Este estudio repasa la

génesis de esta situación y señala un conjunto de desafíos a futuro, con miras a brindar

herramientas para fortalecer la acción de los trabajadores en su conjunto.

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!!

!4

!!!1) Chile, Colombia y Uruguay dentro del mapa de la seguridad social latinoamericana.

!Una tipología clásica para la seguridad social en América Latina es la desarrollada por Mesa-Lago

(1991), quien clasifica a los países de la región en función del origen y desarrollo de sus sistemas

de seguridad social como pioneros, intermedios y tardíos. El grupo de los pioneros lo componen

los países que introdujeron sus sistemas durante las primeras tres décadas del siglo XX. Se

caracterizan por tener una cobertura próxima a la universalidad en cuanto a servicios básicos, una

estratificación de la calidad y condiciones de acceso a prestaciones y servicios, producto de su

expansión gradual y fragmentada a lo largo de la historia, muchas veces ligada a la acción de los

grupos ocupacionales o asociaciones sindicales de trabajadores más organizados.

!Los países caracterizados como intermedios son aquellos que introdujeron sus sistemas de

seguridad social en las décadas del 40 y 50. Este grupo ha evolucionado hacia dos modelos. El

primero de ellos avanzó hacia un modelo estratificado maduro. Los otros, se caracterizan por

menor grado de estratificación, producto de que su desarrollo se encuentra mayormente ligado a

iniciativas gubernamentales que buscan construir un Modelo de Bienestar al estilo Europeo. El

grupo de los tardíos construyó sus sistemas de seguridad social entre los años 60 y 70. Se

caracterizan por tener esquemas con escaso alcance en materia de cobertura, con importantes

niveles de exclusión de trabajadores que no pertenecen al sector público, ofrecen una limitada

variedad de servicios y una desproporcionada calidad y cantidad de beneficios a los sectores

efectivamente protegidos (Busquets, 2009).

!!!!!!

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!!Mapa: Clasificación de países en función del origen y desarrollo de sus sistemas de seg.

social

!

Fuente: elaboración en base a Mesa-Lago (1991) !En Uruguay la seguridad social ha constituido un pilar fundamental del temprano desarrollo del

Estado de Bienestar en el siglo XX. Habitualmente se establece el nacimiento de la seguridad

social en Uruguay en 1896, con la fundación de la Caja Escolar de Jubilaciones y Pensiones.

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Desde el propio nacimiento del sistema el Estado entendió que tenía un papel que cumplir en

materia de seguridad social y como resultado, el sistema nace, jurídicamente, con éste como

garante en última instancia y responsable final de la asistencia al sistema.

!Al igual que sucede con otros países “pioneros” latinoamericanos, la seguridad social cubrió en

sus inicios a los funcionarios del Estado y paulatinamente fue ampliando la cobertura hacia otros

colectivos, generando este proceso un sistema de acceso discrecional y fragmentado. Ya en 1919

se había incorporado a la seguridad social una pensión no contributiva con el objetivo de

protección de riesgos a la vejez, invalidez e indigencia, para toda persona que a los 60 años (o de

cualquier edad en caso de invalidez), no contara con medios de subsistencia propios.

!En los años treinta y cuarenta se sancionaron leyes que contemplaron la protección de la familia,

la maternidad, la enfermedad y el riesgo de desempleo. En el año 1954 se expande la cobertura

legal a “todas las personas que ejerzan actividades lícitas remuneradas”, reconociéndose el

derecho a la seguridad social como un derecho universal, independiente de la categoría laboral

que ocupe el individuo (Papadópolus, 1992). En 1967 se crea el Banco de Previsión Social (BPS),

siendo el organismo que al día de hoy, es responsable de coordinar los servicios estatales de

previsión social y organizar la seguridad social en el país. La centralización y unificación del

sistema no fue completa, quedando por fuera la caja de pensiones para militares, la de policías y

otro conjunto de cajas paraestatales vinculadas a actividades profesionales.

!Chile como país perteneciente al grupo de los pioneros, tiene un surgimiento temprano en materia

de seguridad social, los que se remontan a las primeras décadas del siglo XX, donde se aprueban

leyes vinculadas al seguro obrero obligatorio, legislaciones relativas a los accidentes de trabajo y

el establecimiento de un seguro de retiro para los trabajadores particulares . Es en este periodo 1

que se promulga una nueva constitución política, la cual establece ciertos principios orientadores

en cuanto al derecho a la protección al trabajo, a la industria y a la previsión social, así como a

condiciones mínimas de bienestar y acceso a la vivienda.

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Leyes Nº 4.054, 4055 y 4.059 respectivamente. 1

!Al amparo de estos impulsos normativos es que comienza a desarrollarse el esquema de seguridad

social, con el surgimiento de manera fragmentada de las primeras instituciones del seguro social.

Durante este periodo se crea la Caja de Seguro Obligatorio y la Caja de Previsión de Empleados

Particulares (1924), la Caja Nacional de Empleados Públicos (1925), que constituyeron la base

del esquema de pensiones para adultos hasta la reforma de los años ochenta. En esta etapa, que se

suele conocer como primer desarrollismo y que se extiende hasta mediados de siglo, es donde se

crean las principales instituciones de seguridad social, sin embargo, su alcance en términos de

cobertura resultó muy limitado y su progresiva fragmentación derivó en una importante

heterogeneidad en cuanto a requisitos de elegibilidad y beneficios.

!La década del sesenta marca el comienzo de una segunda etapa desarrollista. En sus inicios se

constituye la Comisión de Estudios de la Seguridad Social (Comisión PRAT), que tiene entre sus

cometidos el diagnóstico del estado de situación de los diferentes regímenes e instituciones. Los

resultados encienden diversas luces de alerta sobre el sistema previsional el cual, a su juicio,

estaba “condenado a desplomarse por injusto, por oligárquico, por discriminatorio y por ser

ineficazmente oneroso, tanto para los ganadores de sueldos o salarios como para la producción

nacional”. En esta etapa, se busca ampliar la cobertura con miras hacia el universalismo en

cuestiones como la previsión social, la salud y educación, lo que implicó un incremento del Gasto

Públicos Social (GPS) y de las tasas de contribución al sistema.

!A pesar de los esfuerzos por universalizar la cobertura, continuó la coexistencia de diversos

regímenes y la fragmentación institucional, tanto en lo referente a la formulación de políticas

como a su implementación. La administración de las prestaciones sociales estaba a cargo de más

de 30 Cajas previsionales, siete Cajas de Compensación de Asignación Familiar, tres Mutualistas

de Accidentes del Trabajo y diversos servicios de salud. Este fue el esquema que se rigió hasta la

reforma estructural llevada a cabo por la dictadura militar de Pinochet a comienzos de los años

ochenta.

!

!8

La creación del sistema de Seguridad Social en Colombia se remonta a mediados de la década del

cuarenta. En este período se produce la creación de la Caja Nacional de Previsión Social

(CAJANAL), para los empleados del sector público y del Instituto Colombiano de Seguros

Sociales (ICSS) que atendía a los trabajadores del sector privado. El sistema contenía una serie de

problemas de diseño y gestión que llevaron a recurrentes crisis financieras durante las primeras

décadas de su existencia (Rofman et al, 2014).

!Esta situación significó la implementación de diversas reformas, entre las cuales se encuentra la

sustitución del ICSS por el Instituto de Seguros Sociales (ISS) en 1977, y una serie de

modificaciones en cuanto a la contribución al sistema y los beneficios ofrecidos por éstos.

Diversos colectivos de trabajadores públicos fueron desprendiéndose de la CAJANAL, y

formando cajas o fondos específicos por sector de actividad o región territorial (Rofman et al,

2014).

!En este proceso de atomización se crearon más de mil cajas previsionales de alcance variado

diseminadas a lo largo del territorio, pero esta situación no logró revertir la crisis estructural del

sistema de seguridad social, que combinaba los efectos nocivos de una baja cobertura de la

población, con onerosas prestaciones que amenazaban con desfinanciar el sistema. Asimismo, la

inequidad y diversidad en cuanto al acceso y la calidad de las prestaciones venía de la mano de la

fragmentación, conspirando contra los criterios básicos de suficiencia y equidad. Un ejemplo de

esto, lo constituía el hecho de que las pensiones cobradas por los empleados públicos llegaron a

superar en 350% a las pensiones otorgadas por el ICSS a los trabajadores privados.

!Con este complejo panorama es que en la reforma constitucional de 1991, la seguridad social se

abordó como uno de los temas de mayor relevancia, constituyendo un antecedente directo de la

reforma estructural del año 1993. En la Constitución reformada se define a la Seguridad Social

como un “servicio público de carácter obligatorio” (Art. 48) al cual tienen derecho todos los

habitantes, que en conjunto con otra serie de definiciones marcará el debate y las políticas de las

próximas dos décadas (Rofman et al, 2014).

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!!2) Condiciones políticas y económicas que llevaron a la realización de las reformas

estructurales sobre finales del Siglo XX.

!A partir de la década del ochenta comenzó a darse un proceso de “reformas estructurales” que

tendieron a privatizar total o parcialmente los sistemas de seguridad social. Estas reformas tenían

como objetivo reemplazar los esquemas públicos de “beneficio definido” en base al “reparto”, por

sistemas de capitalización individual de “contribución definida”, gestionados por administradores

privadas y reduciendo al Estado a un rol de mera supervisión y control.

En la determinación del signo y la orientación de las reformas de los sistemas de seguridad social

tuvieron influencia directa los organismo multilaterales de crédito y, en particular, del soporte

teórico y técnico del Banco Mundial, insertos en la oleada neoliberal que proponía como marco

general el retiro del Estado de la vida activa económica. En relación a las políticas sociales, las

reformas buscaban la disminución del Gasto Público Social (GPS), la focalización y la

condicionalidad de los programas de asistencia social en los segmentos vulnerables de la

población y compensatorias del propio proceso de acumulación excluyente. Como contrapartida

se defendía la creciente participación del sector privado en los sistemas de seguridad social y la

creciente relación entre beneficios e ingresos derivados del mercado de trabajo. Este modelo se

encontraba en contraposición con las bases que sostenían los sistemas de seguridad social en los

Estados de Bienestar socialdemócrata construído por los países escandinavos, que tendían a

expandir su GPS, a no focalizar ni condicionar sus programas de protección social, a rechazar la

presencia del sector privado y a concebir los beneficios como derechos (Busquets, 2009).

!Las reformas promocionadas en los sistemas de pensiones pretendían un amplio alcance objetivo.

El supuesto detrás establecía que las mismas eran aplicables a cualquier contexto económico,

histórico, político y social. A pesar de esto, los programas de reformas estructurales únicamente

fueron aplicados en ciertos países, en particular pertenecientes a América Latina y el Caribe y la

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Europa del Este y Central, cuyo denominador común era su carácter de sub-desarrollados o en

vías de desarrollo. En otras regiones del mundo, como fue en buena parte de la Europa Occidental

y en algunos países de África y Asia, se llevaron adelante solamente reformas de carácter parcial o

paramétricas.

!Chile fue el país pionero en llevar adelante una reforma de seguridad social de estas

características y referente por la radicalidad del cambio. A posteriori 22 países realizaron reformas

en esta línea, doce de ellos pertenecientes a América Latina y el Caribe, mientras que los

restantes diez países forman parte de la Europa del Este y Central (EEC). La reforma chilena

sirvió de faro guía para el resto de los países que llevaron adelante reformas en este sentido, pero

en ningún caso se alcanzó el grado de penetración del país andino, en el que fue determinante el

contexto político represivo de la dictadura militar de Pinochet. El resto de los países optaron por

diversos caminos alternativos. Argentina y Uruguay instalaron sistemas mixtos combinando la

acción pública con la privada. Colombia y Perú optaron por sistemas paralelos, en los cuales los

afiliados pueden elegir entre el sistema público o el privado. Al igual que en Chile, Bolivia, el

Salvador y México optaron por sustituir el sistema público por uno privado, de contribución

definida y beneficio indefinido.

!Mapa: Países que han implementado reformas estructurales de sus sistemas de pensiones.

!11

! Fuente: En base a Mesa-Lago (2014). !

Por otra parte, en la región no todos siguieron el camino de las reformas estructurales en

seguridad social: Brasil mantuvo un sistema público de reparto al que se le introdujo un sistema

de aportes en base a cuentas nocionales, mientras que Venezuela aprobó un modelo sustitutivo que

posteriormente fue desechado.

!En otros países, en particular aquellos pertenecientes a la Europa Occidental, se optó por reformas

de carácter paramétrico y no por reformas de carácter estructural. Algunos países de la Europa

Occidental, si bien avanzaron hacia la mayor presencia privada en la seguridad social, la misma

se procesó de manera diferente a través de pilares complementarios opcionales, en condiciones no

comparables con las latinoamericanas o las del este europeo.

!Según la clasificación de las Naciones Unidas Para el Desarrollo (NUPD), se desprende que

nueve de los países que implementaron reformas estructurales neoliberales de sus sistemas de

pensiones se encuentran dentro del conjunto de países con Desarrollo Humano “Muy alto”, once

de ellos poseen un grado de desarrollo “Alto” y tres un desarrollo “Medio”. A pesar de la

concentración en los grupos de mayor desarrollo, existe una brecha importante entre los

resultados en materia de IDH entre los países que llevaron adelante las reformas estructurales y

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los mejores ubicados en el ranking. Estonia el mejor ubicado del grupo, posee un Índice de

Desarrollo Humano (IDH) un 11,4% menor al de Noruega quien se ubica en primer lugar del

ranking. Esta brecha es explicada por una expectativa de vida de 6,3 años menor, 1,7 años menos

de escolarización esperada y un PIB per cápita sensiblemente menor, el cual representa cerca de

un tercio del PIB per cápita noruego.

!Cuadro: IDH en los países que llevaron a cabo reformas estructurales del sistema de

seguridad social.

! Fuente: elaboración en base a Human Development Report UNPD (2013) y Mesa-lago (2014) !

En el otro extremo, el país peor ubicado dentro de los reformadores: Nicaragua, alcanza valores

de IDH que equivalen a un 59.4% de los niveles de Noruega, siendo su expectativa de vida y años

de escolarización de 7 y 6,7 años menores respectivamente, mientras que su PIB per cápita

!13

equivale a nada más que un 5,2% del equivalente para el país nórdico.

!2.i. Contexto específico en Chile, Colombia y Uruguay.

!La reforma chilena del sistema de pensiones tuvo lugar en el año 1981, dentro del contexto

político y social fuertemente represivo que caracterizó a la dictadura cívico-militar de Augusto

Pinochet, desde que diera un Golpe de Estado al gobierno democrático de Salvador Allende en

1973. Además del derrocamiento del gobierno de la Unidad Popular, encabezado por Salvador

Allende, se produjo la persecución y desalojo del movimiento social y popular, la prohibición del

sistema democrático de partidos, así como el apartamiento de la ciudadanía en general de la esfera

política. Únicamente bajo condiciones políticas de este calibre, podría ser viable imponer a la

población un conjunto de reformas de tinte neoliberal de tal magnitud.

!Estas condiciones restrictivas operaban en conjunto con una campaña propagandística de

desprestigio del Estado en la esfera pública y su necesidad de reducción a un rol subsidiario, con

miras a garantizar la eficiencia económica. El énfasis estaba puesto en la ineficiencia intrínseca a

las instituciones estatales y la necesidad de que la ciudadanía supere una relación de

“paternalismo” con el Estado. Como contracara se impulsó la privatización de las principales

industrias y servicios, y se produjeron profundas modificaciones en el mercado de trabajo y en las

relaciones laborales.

!En cuanto a las modificaciones del sistema de seguridad social, la reforma implicó la sustitución

del modelo anterior por un sistema previsional privado de cuentas de capitalización individual

gestionado por Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). El modelo anterior estaba

compuesto por un sistema civil y público de reparto administrado por Instituto de Normalización

Previsional, que con la reforma cerró la posibilidad de ingreso a nuevos afiliados, y continuó

pagando las pensiones del antiguo sistema de cajas de previsión. El sistema de seguridad social

contaba también, con una pilar no contributivo asistencial y un sistema público militar

independiente.

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!La implementación de la reforma chilena del sistema de seguridad social, al amparo de

organizaciones internacionales como el Banco Mundial, se ubicó dentro del fenómeno que se

denominó “La ola de reformas lideradas por el Banco Mundial” (Uthoff, 2011).

!Al igual que en el caso chileno, la dictadura militar uruguaya realizó reformas en el sistema de

seguridad social. El Acto Institucional Nº 9 de 1979 intentó racionalizar la gestión de la seguridad

social, que había sido intervenida por el gobierno militar en 1974. Asimismo, se introdujeron

algunas reformas paramétricas de envergadura, como la elevación de las edades mínimas de

jubilación a 60 años para los hombres y 55 para las mujeres, con un mínimo de 30 años de

servicios. A pesar de las importantes rebajas en las prestaciones, de la eliminación de ciertos

causales de jubilación y de la elevación de requisitos jubilatorios, no se pudo abatir el déficit

crónico del sistema, el cual se intentó suplir con el aporte fiscal a través de la recaudación del

Impuesto al Valor Agregado (IVA) que grava el consumo (Quirici, 2009).

!La reforma estructural de la seguridad social se produce, a diferencia de Chile, bajo un gobierno

electo democráticamente. Como antecedente directo, el gobierno del Dr. Lacalle (1989-1994),

perteneciente al Partido Nacional y de ideología claramente neoliberal, se propuso una ambiciosa

agenda de reformas en línea con los postulados del Consenso de Washington. Dicha agenda fue

implementada de manera parcial, en buena medida, por la capacidad de respuesta que tuvo el

movimiento popular con el movimiento sindical a la cabeza, que logró amortiguar los impulsos

neoliberales. El punto más significativo de esta oposición a la agenda de reformas neoliberales, lo

constituyó el “plebiscito en defensa de las empresas públicas”, el cual se pronunció en contra de

la privatización de algunas de las principales empresas públicas del Uruguay.

!Un hito importante previo a la reforma estructural uruguaya, lo constituyó el plebiscito al que se

convocó a la ciudadanía en el año 1989. El mismo, que contó con un apoyo cercano al 80% en las

urnas, estableció el fin de los ajustes discrecionales a las prestaciones de pasividad, fijándose que

las mismas se ajustarán en cada oportunidad en que lo hagan las remuneraciones de los

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funcionarios públicos y tomando como referencia la variación del Índice Medio de Salarios

(IMS). Esto posibilitó una recuperación importante de las prestaciones en términos reales, muy

deprimidas luego de años de subyugar su evolución al logro de objetivos fiscales.

!La reforma finalmente se llevó a cabo en el siguiente período de gobierno bajo el mandato del Dr.

Sanguinetti (1995-1999) perteneciente al Partido Colorado. Su mandato si bien implicó un cambio

en el partido de gobierno supuso una continuación del modelo político-económico, el cual se

mantuvo invariado hasta el ascenso del Frente Amplio en el año 2005.

!La reforma del sistema de seguridad social uruguayo se llevó adelante sin mediar un proceso de

consulta social, siendo una reforma elaborada desde las altas esferas técnico-políticas con el

apoyo económico del del BID, y que se aprobó a pesar de la oposición del movimiento social. La

ley fue creada en base a una comisión de técnicos, en consulta con las altas esferas de los partidos

políticos firmantes, quedando establecidas las bases para la reforma en menos de tres meses

(Quirici, 2009).

!En Colombia la reforma estructural del sistema se produjo en 1993 con la aprobación de la Ley

Nº100. La misma surgió en un contexto de necesidad de legitimidad del orden político, puesto en

tela de juicio por el elevado nivel de violencia imperante en la sociedad colombiana. Esta

búsqueda de legitimidad tuvo como resultado la expedición de la Constitución de 1991, en la que

quedó establecida la obligación estatal de proveer la protección social a sus ciudadanos y se

consignaron los principios y los lineamientos del sistema de protección social: universalidad,

equidad, solidaridad, integralidad y eficiencia.

!En el proceso de negociaciones de paz con los diferentes grupos alzados en armas durante el

mandato del presidente Virgilio Barco Vargas (1986-1990), el grupo guerrillero M-19 puso como

uno de sus principales requisitos para deponer las armas, la creación de una Asamblea Nacional

Constituyente con miras a una reforma constitucional. La Constitución hasta ese entonces vigente,

no permitía la creación de nuevos partidos políticos por fuera de los dos tradicionales (el

!16

Conservador y el Liberal), ni daba espacio para la representación de las minorías.

!Ante la negativa del gobierno de instaurar una iniciativa constitucionalista en tal sentido, fue el

movimiento estudiantil quien presionó para la conformación de una Asamblea Nacional

Constituyente. La iniciativa estudiantil logró imponerse con un apoyo superior al 50% de los

votantes, por lo que el presidente liberal César Gaviria Trujillo (1990-1994) tuvo que cumplir con

el mandato popular. De esta forma, la historia de Colombia vivió un giro sin precedentes, puesto

que además del cambio constitucional, se produjo la entrega de armas del grupo guerrillero M-19

y su integración a la vida política democrática, y se garantizó la representación política de las

comunidades indígenas en el Congreso de la República. 2

!En la Ley Nº 100 de 1993 se sentaron las bases del actual sistema pensional colombiano.

Adicionalmente, la reforma expresó el objetivo de ampliar la cobertura, adecuar los parámetros

del sistema a las cambiantes condiciones demográficas, intentar equilibrar las contribuciones con

los beneficios y reducir los costos de administración, con miras a garantizar la sustentabilidad del

sistema. Como veremos más adelante esta reforma tuvo un impacto limitado en cuanto a ampliar

la cobertura sobre los trabajadores activos y la protección de los adultos mayores en Colombia.

Por tal motivo en los años siguientes se implementaron diversas iniciativas tendientes a por lo

menos, intentar brindar protección a los adultos que se encuentren en una situación de mayor

vulnerabilidad socio-económica.

!En los casos analizados es interesante evaluar las reformas en función de los dos principios ético-

políticos más tradicionales: la legalidad y la legitimidad. El primero se evidencia a partir de la

emergencia de diversos procesos judiciales que intentar frenar los abusos que la sociedad

identifica en el sistema. El segundo se expresa principalmente en el grado de apoyo de una

política y sus componentes, así como también en la capacidad de relevancia al interior de una

!17

Historia de la Constitución Política de Colombia. Disponible en: http://www.constitucioncolombia.com/historia.php2

sociedad. A la luz de los acontecimientos suscitados en los países analizados es posible concluir 3

que existe una baja intensidad en la legitimidad de las reformas, lo que se refleja en presencia de

variados procesos legales alrededor de los servicios que ofrece el sistema. Sobre el concepto de

legitimidad Mesa Lago (2014) argumenta que, el hecho de que la mayoría de las reformas

estructurales, tanto en América Latina y el Caribe y como en los países europeos hayan sido

implementadas sin un diálogo social, o en algunos casos extremos como el chileno bajo un

régimen autoritario, a la postre generó problemas de legitimación política insoslayables.

2.ii) Diagnóstico sobre los sistemas de seguridad entonces vigentes.

!En líneas generales, los diagnósticos sobre los sistemas de seguridad social en América Latina en

los años ochenta y noventa enfatizaban que los mismos experimentaban inconsistencias en cuanto

a su solvencia financiera y que brindaban una cobertura insuficiente a la población. Entre sus

causas se enfatizaron la generalmente inexistente equivalencia entre los aportes volcados y los

beneficios aportados; una muy baja cobertura del sistema contributivo tanto entre la población

ocupada como entre la población pasiva, la gestión deficiente de los organismos responsables; la

fragilidad, los altos costos administrativos y los problemas de equidad derivados de la

atomización y fragmentación de los sistemas, así como las presiones demográficas que

paulatinamente comenzaron a hacerse sentir en la región.

!Asimismo, quedaron por fuera del diagnóstico los problemas derivados de la precarización del

empleo, los cuales se vieron agudizados desde el cambio en el modelo de relaciones laborales

dominantes, que promovía la liberalización y desregulación del mercado de trabajo. Como

consecuencia se registró que, aún en países que experimentaron períodos de crecimiento

económico a buen ritmo (como se diera en Uruguay y Argentina en buena parte de la década del

noventa), los frutos del mismo no se tradujeron en resultados favorables en sus principales

indicadores de empleo.

!18

Son ejemplos de ello, los numerosos recursos de protección presentados en los tribunales chilenos denunciando la 3

discriminación hacia las mujeres por el método del cálculo de las pensiones.

!Las reformas de los sistemas de seguridad social pretendían atacar simultáneamente los problemas

de cobertura, gestión, equidad y suficiencia en las prestaciones, garantizar un cierto blindaje fiscal

vinculado a la despolitización de la gestión y a evitar la carga que impone el envejecimiento

poblacional. Asimismo los impulsores de las reformas vislumbraban una serie de beneficios

indirectos a raíz de la generación de un ahorro previsional, el cual a su juicio, afectaría la tasa de

crecimiento económico de los países a futuro.

Las expectativas de mejora en la cobertura se sustentaba en una supuesta realineación de

incentivos, que particularmente afectarían a los potenciales afiliados. La misma descansaba en el

convencimiento de que un vínculo más directo entre los aportes individuales realizados y los

beneficios esperados, incentivaría a la afiliación de más trabajadores. Este razonamiento, de

carácter reduccionista, subestima la profunda influencia de otros factores, muchas veces de

naturaleza estructural, que exceden a la órbita de decisión del trabajador y que en el contexto

latinoamericano operan como fuertes determinantes al acceso a la seguridad social. Entre otros

problemas, desconoce el fuerte vínculo existente en América Latina entre desprotección de los

trabajadores y su inserción en la economía informal y, a su vez, entre ésta y sus bajos e inestables

ingresos asociados, lo que configura una compleja relación entre el acceso a la seguridad social y

una efectiva capacidad de contribuir a la misma.

!Otro de los beneficios esperados consistía en la disminución de los costos asociados a la

administración del sistema de seguridad social. Esta mayor eficiencia en la gestión descansaba en

un una férrea confianza explícita sobre los mecanismos de mercado para lograr disminuir el

precio final del servicio. Por contraposición, se encontraba una concepción del Estado ineficiente

asociado a prácticas clientelistas (con potencial riesgo político de los recursos de los afiliados), en

donde prima el uso discrecional de ingresos supuestamente “impersonales” asociados al esquema

de reparto, frente a la “garantía” que brinda al afiliado el contar con una cuenta personal de “fácil

monitoreo”.

!

!19

Asimismo, los modelos instaurados por las reformas se presentaba también como una respuesta

solvente frente al desafío demográfico, frente a los expuestos sistemas de reparto, cuyo equilibrio

dependía fuertemente de una relación entre activos y pasivos que tendía a decrecer por efecto del

envejecimiento de la población. Al contrario, los esquemas de capitalización individual presumen

de garantizar la solvencia del sistema a largo plazo, a través del pago de una renta vitalicia en

función del capital acumulado por el afiliado y su esperanza de vida al momento de retiro. Con

esto se busca equilibrar la ecuación entre contribuciones y pagos en el largo plazo a nivel

individual y, por ende, se infiere a nivel agregado el alcance del equilibrio global.

!Como otros efectos directos e indirectos, se plantearon objetivos que trascienden a los objetivos

clásicos asignados a la seguridad social, como son el desarrollo de los sistemas de capitales y la

atracción de inversiones financieras extranjeras. Asimismo se presentó al ahorro previsional como

un potente motor dinamizador de la economía y un financiador del GPS. Este concepto queda

explícito en la exposición de motivos de la Ley 16.713, que reformó el sistema de pensiones en

Uruguay, donde se destacan las posibilidades de acceder a financiamiento social para la creación

de vivienda y la colocación de títulos de deuda pública para financiar GPS. Esto permitiría una

suerte de círculo virtuoso entre las aportaciones de los trabajadores y el conjunto de la sociedad:

“Además de ser inversiones rentables y seguras que financian y consolidan beneficios vitalicios

para el trabajador, permiten que toda persona activa participe en la solución de los problemas

nacionales”. En este sentido, la solidaridad inter e intra-generacional lejos de verse relegada, sería

potenciada por el sistema: “Esa será la expresión de una real participación en el progreso del país

y de una auténtica solidaridad entre las generaciones” . 4

!En Uruguay existía cierto consenso en el sistema político de que una reforma estructural del

sistema de seguridad social era necesaria. La OIT ya en la década del 60 decía: “...Las reformas

deben orientarse principalmente hacia tres direcciones: reforma del régimen legal de prestaciones,

reforma en la estructura orgánica y en la administración de las entidades aseguradoras y el

saneamiento financiero de la seguridad social". La oportunidad se presenta, como destacan los

!20

Exp. de motivos Ley Nº16.713, pág. 84

trabajos de Filgueira y Moraes (1998) y Figueira, Moraes y Moreira (1999), a partir de los efectos

económicos que surgen a partir de la enmienda constitucional de 1989 (que ligó el ajuste de las

prestaciones a la variación media de los salarios), sumado a un proceso de desaceleración de la

inflación. Estos dos factores, provocaron un crecimiento real muy importante de las erogaciones

del sistema, que tuvieron como correlato una creciente presión sobre los recursos fiscales.

La reforma implementada en Uruguay, al igual que en el conjunto de la región, se presentó como

la solución a una serie de problemas de “equidad” y de “solvencia” del sistema de seguridad

social. La misma tendería en forma conjunta hacia una mejora en las condiciones de vida de la

población adulta (suficiencia de las prestaciones) y a la superación de los problemas de

sostenibilidad del sistema, así como a través de una mayor cobertura producto de la realineación

de incentivos, que entre otros fomentaría la captación de jóvenes . 5

!En Chile el diagnóstico base para la reforma fue muy similar al que impulsó los cambios en

Uruguay. La fundamentación hizo hincapié en que la fragmentación del sistema en múltiples cajas

previsionales impedían su legibilidad, y era incapaz de mantener los beneficios pactados dada la

inconsistencia entre lo aportado y lo percibido. Asimismo se enfatizó en el riesgo político

implícito al que estaba expuesto el fondo de pensiones, por el potencial uso indebido de recursos

y la imposibilidad de mantenerse solvente a partir de los inminentes cambios demográficos.

!2.iii) Diseño e implementación de los reformas en los tres países analizados.

!En los tres países relevados se comparte el hecho de que las reformas contribuyeron, en mayor o

menor medida, a reducir la fragmentación de los sistemas de seguridad vigentes, los cuales hasta

el momento gozaban de grados de fragmentación variable en los países. De cualquier manera, se

mantuvo cierto grado de fragmentación vinculada al mayor o menor acceso al poder político y

!21

“El sistema vigente termina siendo en definitiva un factor desestimulante para los jóvenes puesto que, por las razones apuntadas, les provoca descreimiento y falta de adhesión al mismo” (Ibid, pág. 8)

5

social de determinados colectivos, que lograron mantenerse al margen de las reformas. El caso

más gráfico es el de los militares chilenos que no se vieron obligados hasta el día de hoy a

integrarse al sistema de AFP. Por otro lado, y como signo más evidente, en los tres casos se

implementaron esquemas de cuentas de capitalización individual, en base a tres modalidades

diferentes: de sustitución, de coexistencia paralela o mixta, en función de las posibilidades del

sistema político de cada país de ir más o menos a fondo en la implementación del modelo.

!En Chile, la reforma del 1981 implicó prácticamente la unificación de un sistema fragmentado en

el que operaban 32 cajas de pensiones en cerca de un centenar de regímenes distintos a través de

la implementación de un esquema puro de capitalización individual (Cheyre, 1991). La

unificación no fue completa puesto que, las fuerzas armadas y de seguridad se mantuvieron hasta

el día de hoy al margen de la reforma.

!En éstos, cada trabajador posee una cuenta individual en las que contribuye por el 10% de su

salario, que es gestionada por una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) elegida por este

y que se encarga de la inversión de este capital en el mercado financiero. El trabajador al

momento del retiro, si cumple con los requisitos, puede adquirir una renta vitalicia a través de una

aseguradora o recibir una transferencia en pagos mensuales desde la propia administradora,

llamada retiro programado, entre otras alternativas (Rofman et al, 2014). Este esquema, además

de la jubilación por vejez, estipula un seguro de cobertura por invalidez y sobrevivencia para los

herederos, siendo ambas prestaciones proporcionales a los aportes generados por el trabajador.

!La reforma de 1980, incluyó en su diseño un esquema de pensión mínimo, en el cual los jubilados

por este sistema que hubiesen agotado sus ahorros previsionales y que hubieren aportado al menos

20 años, tenían derecho a recibir una Pensión Mínima Garantizada (PMG) financiada por el

Estado. Asimismo, se mantuvo la pensión asistencial (PASIS), creada en 1975 y cuyo diseño se

mantuvo hasta la reforma de Michelle Bachelet del año 2008, destinado a personas en situación de

pobreza y financiado por las rentas generales del Estado, pero sujeto a su disponibilidad fiscal. El

monto de dicha pasividad se fijó en el 50% de la pensión mínima vigente, situándose en ocasiones

!22

por debajo de la línea de pobreza vigente (Rofman et al, 2014).

!En Uruguay el sistema político aprobó en el año 1995, una reforma estructural que modificó el 6

sistema de seguridad social hacia un modelo en tres niveles siguiendo a las sugerencias del

Informe de la OIT de 1994. En la base, se encontraba un nivel básico financiado por recursos

públicos, para quienes no tuvieran condiciones de acceso a prestaciones contributivas, accediendo

a la cobertura a través de las (anteriormente existentes) pensiones de vejez e invalidez.

!Por su parte, se establecía un nivel intermedio en base a un esquema de reparto con prestaciones

definidas, al cual se le introdujeron modificaciones paramétricas sustantivas, incrementando las

exigencias para el acceso a las prestaciones de pasividad. Se estableció la tasa de reemplazo

mínima en 45% del salario base jubilatorio (que se expandía hasta el 82,5% en función de la edad

y el número de años contribuidos) y se elevó la edad de retiro a 65 años, igualando los requisitos

legales para hombres y mujeres. Asimismo, se incrementaron la cantidad de años de trabajo con

aportes efectivos de 30 a 35 años.

!Por último, se estableció un nivel superior o complementario, mediante un esquema de aporte

definido en base a cuentas de capitalización individual gestionado por Administradoras de Fondos

de Ahorro Previsional (AFAP) y regulado por el Estado. El mismo es financiado con aportes

personales de sus afiliados, su adhesión opcional para los trabajadores con ingresos inferiores a

cierto mínimo y obligatorio para quienes superen ese umbral, para todos aquellos trabajadores

menores de 40 años a la fecha. En este pilar no requiere de un número mínimo de años de

cotización requeridos, siendo el único requisito para el acceso a una renta vitalicia contar con la

edad de retiro establecida.

!Por último, la reforma no abarcó a las llamadas Cajas Paraestatales y la Caja Militar y Policial, las

cuales se mantuvieron al margen del sistema general de seguridad social.

!23

La reforma previsional fue aprobada con el apoyo de los partidos tradicionales el Partido Colorado y Partido 6

Nacional, del Nuevo Espacio (que actualmente integra el Frente Amplio) y el actualmente desaparecido Partido por el Gobierno del Pueblo.

!De forma paralela se establecieron ciertos cambios que atañen a la gestión y a la acreditación de

servicios y aportes, que implicó efectos positivos para el sistema de seguridad social en su

conjunto. Es ejemplo de ello, la instauración de la historia laboral individual para el trabajador y

la modificación de la acreditación de “años de aporte” en lugar de “años de servicio”. Esto

elementos han permitido un tránsito a la erradicación de la acreditación de años trabajados por la

vía “testimonial”, es decir, a través de testigos que justifiquen los años de trabajo, contribuyendo a

reducir la evasión al sistema. Por su parte, se amplió la base de cálculo del salario base jubilatorio,

que en el régimen anterior tomaba únicamente los últimos 3 años de la actividad laboral, lo que

alentaba la subdeclaración durante la mayor parte de la misma y la sobredeclaración al final.

!A nivel general y desnudando su base ideológica, esta reforma permitiría a juicio de los

impulsores, una mejora en términos de equidad, analizada desde el punto de vista individual, por

la “equivalencia completa entre lo que se paga y lo que se recibe” y “permitiría obtener mejores

prestaciones a aquellos que hicieran un esfuerzo personal”, en definitiva se buscaba quitarle el

carácter solidario y colectivo a la seguridad social.

!En Colombia la reforma del sistema de seguridad social implicó la instauración de un esquema

dual, que cuenta por un lado con un régimen de capitalización en base a cuentas individuales y,

por el otro, con un régimen de reparto gestionado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS) de

naturaleza pública. La reforma implicó una unificación del atomizado sistema de seguridad

anterior, que combinaba esquemas diferenciados para trabajadores públicos y privados, como un

conjunto muy importante de cajas independientes que cubrían a trabajadores de empresas o

sectores específicos. A pesar de este esfuerzo unificador ciertos colectivos continuaron

manteniéndose al margen de la reforma como es el caso de los militares, magisterio o los

trabajadores de la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol).

!El régimen de prima media es gestionado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS) y funciona

!24

como un régimen de reparto tradicional. Entre otras modificaciones la Ley Nº100 de 1993, que

reformó el sistema de seguridad social colombiano, estableció un incremento de la edad de retiro

para hombres y mujeres (62 y 57 años respectivamente) y un incremento progresivo desde las

semanas de cotización requeridas (de 1000 a 1300 semanas en el año 2015), con una tasa de

reemplazo de entre un 65% y un 85% del salario previo.

!El régimen de capitalización individual funciona de manera análoga a los esquemas introducidos

en el resto de los países latinoamericanos, gestionadas por Administradoras de Fondos de

Pensiones y Cesantías (AFP) de naturaleza privada y con fines de lucro, permitiendo el esquema

el cobro de una renta vitalicia o un pago equivalente.

!La Ley Nº 100 estableció que tanto el salario de contribución como las pensiones mínimas

pagadas por cualquiera de los dos pilares no pueden ser inferiores al Salario Mínimo Nacional

(SMN), siempre y cuando se cuente con el número de semanas de contribución requeridos. Para

poder cumplir con esta Garantía de Pensión Mínima es que se creó el Fondo de Solidaridad

Pensional (FSP), el cual se nutre del financiamiento de los trabajadores de mayores ingresos

(aquellos que perciban por encima de cuatro SMN) y que permite complementar las

contribuciones de aquellos trabajadores que no alcancen el SMN en cualquiera de los dos

subsistemas. Sin embargo, diversos problemas de gestión y diseño conllevaron a que en la

práctica un número muy reducido de personas y pertenecientes fundamentalmente al quintil de

mayores ingresos, lograran pensionarse con la ayuda del FSP.

!En el año 2003 se establecieron una serie de modificaciones significativas al sistema de seguridad

social a través de la aprobación de la Ley Nº797, que incluye nuevos incrementos a las tasas de

contribuciones, y modificaciones en el mecanismo y en las condiciones para acceder al Fondo de

Garantías de Pensión Mínima. El FSP se subdividió en dos cuentas, una de “solidaridad” que

continuaba con el financiamiento de los complementos a las contribuciones de los trabajadores de

ingresos inferiores al SMN y la creación de una cuenta de “subsistencia”, encargada de proveer

!25

apoyo a adultos mayores en situación de pobreza extrema o indigencia. Para esto, se complementó

el financiamiento con un aporte adicional de quienes tienen salarios superiores a 16 SMN o

pensiones por más de 10 SMN y se comprometieron recursos fiscales (Rofman et al, 2014).

3) Estado actual de los sistemas de pensiones a dos décadas de las reformas.

!Más allá de las diversas realidades de cada país desde un tiempo a esta parte en la región, se

percibe un creciente consenso de que las reformas instauradas no han generado los resultados

esperados. Prueba de ello ha sido, por un lado, el cambio de talante a nivel de la literatura

específica sobre el tema, el cual se puede apreciar en diversos documentos que han sido

publicados bajo la órbita de instituciones como la CEPAL, el BID o el propio Banco Mundial. Por

otro lado, a nivel de la práctica política, un conjunto de gobiernos de tinte progresista, han llevado

adelante modificaciones que han ido a “contrapelo” de las reformas, modificando total o

parcialmente los sistemas de seguridad social vigentes. En otras instancias, se produjeron

reformas consistentes en la ampliación de la red de protección social no contributiva, como modo

de paliar las enormes brechas de cobertura que todavía persisten.

!A nivel de la producción escrita, el Banco Mundial publicó en el año 2004 el documento

“Manteniendo la promesa de seguridad de ingresos en la vejez en América Latina”, el cual es

interpretado por algunos como una autocrítica una década después que dicho organismo publicará

“Envejecimiento sin crisis”, considerado como la principal inspiración a las reformas neoliberales

de los sistemas de pensiones. En el año 2006 la CEPAL publicó “La protección social de cara al

futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad”, donde propone un cambio de óptica en relación a

garantizar la cobertura con un enfoque basado en derechos y no ligado a la contribuciones. En

2011, la OIT lanzó el concepto de “Piso de Protección Social”, que comparte el enfoque basado

de derechos y que plantea a través de la Recomendación 202, avanzar en una agenda de políticas

con miras a garantizar una cobertura básica universal en cuatro dimensiones principales: salud,

protección a la infancia, cobertura en la etapa activa y vejez. En el año 2013, el BID propuso un

modelo de cobertura universal, erigido sobre la base de un esquema de financiamiento tributario,

!26

el cual sería complementado con esquemas contributivos subsidiados (Busquets, 2009).

!Salvo excepciones, transcurridas dos décadas de las reformas neoliberales, en la mayoría de los

países latinoamericanos se sigue ofreciendo una deficiente protección social en la vejez. El

problema, en buena medida, tiene su origen en la etapa activa del sistema, puesto que la altísima

incidencia del empleo en condiciones de no registro, deriva en un muy bajo acceso a las diversas

prestaciones contributivas, que cubren los riesgos relacionados tanto a la etapa activa como a la

vejez. Los esquemas de capitalización lejos estuvieron de paliar estas dificultades y trasladaron

las heterogeneidades derivadas del mercado de trabajo hacia la etapa inactiva de la vida de los

trabajadores.

!Actualmente, los niveles de cobertura de la seguridad social se mantienen por debajo del 50% del

total de la Población Económicamente Activa (PEA) latinoamericana, manteniéndose

prácticamente invariado este guarismo durante las últimas dos décadas. Los niveles de

desprotección se amplían, a su vez, al interior de determinados colectivos como son: los

trabajadores por cuenta propia, los trabajadores jóvenes, aquellos con menor nivel educativo

formal, los que se desempeñan en el medio rural y entre las mujeres en relación a los hombres.

Para lograr avances significativos en materia de protección en el empleo, es imprescindible

integrar en estrecha relación a la agenda en materia de seguridad y protección social, junto con las

políticas activas de empleo y con otras de carácter más general, que aborden la temática del

cambio estructural y el desarrollo productivo, a la vez que se continúan ampliando las garantías

básicas con los trabajadores desprotegidos con miras a su integración al sector formal de la

economía.

!Es necesario, entonces, encarar esta problemática en abordaje conjunto y coordinado, que destine

esfuerzos sobre la fiscalización y el control, pero que también actúe sobre las causas subyacentes

de la informalidad a nivel de los actores principales, ya sea a través de esquemas claros de

incentivos a trabajadores y empresas, como a través de la afectación sobre la generación de

!27

empleos de calidad, la formación y capacitación profesional y el apoyo a micro, pequeñas y

medianas empresas que explican el grueso del empleo en la región.

!En una evaluación general de las reformas, Mesa-Lago (2014) expresa que los sistemas tuvieron

éxito en fortalecer la relación entre las contribuciones y el nivel de las pensiones, es decir, en

alcanzar equilibrios a nivel del individuo; el mejoramiento de la eficiencia en el manejo de las

cuentas de ahorro y el reporte de información periódico de los asegurados, la reducción del

período del procesamiento de los beneficios y alcanzar retornos al capital razonables en las

inversiones formuladas por las AFP.

!Asimismo, entre las materias pendientes, Mesa-Lago (2014) señala los deficientes resultados en

función de las aspiraciones de cobertura universal, las cuales estaban fundadas prescindiendo de

condiciones económicas, políticas y sociales propias de cada país. Los sistemas privados estaban

orientados hacia un segmento de trabajadores urbanos, pertenecientes al sector formal del

mercado de trabajo, mientras que la realidad predominante en los países latinoamericanos es la

presencia de trabajadores informales y rurales. En estos sistemas, las diferencias existentes en el

mercado laboral en términos de empleabilidad formal, niveles de remuneración o discriminación

por género se trasladan directamente a la distribución del sistema de pensiones.

!Las reformas asumieron efectos que no fueron materializados en la práctica. Por su parte, los

esquemas agudizaron las desigualdades de género, entre hombres y mujeres, replicando

problemas de equidad de género en las edades de adultez mayor. Los costos administrativos se

han mantenido en niveles muy altos, no existiendo una reducción a medida que los sistemas

fueron madurando. Asimismo, los portafolios de inversión se centraron en pocas inversiones en la

mayoría de los casos en títulos de deuda pública, con rendimientos expuestos a los ciclos del

capital internacional. Asimismo desde el punto de vista fiscal, es relativo que las reformas hayan

contribuido a aliviar la presión fiscal de los Estados, puesto que los costos de transición han sido

muy superiores a los inicialmente proyectados.

!

!28

Por su parte, para Rofman y Oliveri (2011), las reformas implicaron un recorte de los beneficios

esperados, además de una transferencia desde el Estado a los individuos de algunos de los riesgos

vinculados con la volatilidad de los mercados de trabajo y de los mercados financieros. En todos

estos países, las reformas en los papeles implicaron mayores restricciones en el acceso a las

prestaciones, producto de un incremento en los requisitos de elegibilidad: incrementos en las

edades mínimas para pensionarse, años de aportes requeridos, montos mínimos acumulados en las

cuentas de ahorro forzoso, entre otros.

!!!

3.i. La cobertura en el empleo

!La cobertura del empleo constituye uno de los problemas centrales de la agenda de seguridad

social latinoamericana. Como se expresó anteriormente, el incremento en la tasa de cobertura a la

seguridad social por parte de la PEA ha sido moderado, disminuyendo incluso en algunos países.

Según las estimaciones de Rofman y Oliveri (2011), la cobertura activa continúa siendo muy baja

en América Latina y el Caribe, sin llegar a alcanzar a la mitad de la PEA. La tasa de la cobertura

restringida únicamente a los asalariados sólo supera el 70% en únicamente cinco países, mientras

que para la región en su conjunto la cobertura de los trabajadores por cuenta propia es mínima.

!Gráfico: Porcentaje de la PEA que aporta a los sistemas previsionales.

!29

!

Fuente: Rofman y Oliveri (2011) !En materia de cobertura activa, Colombia se ubica por debajo de la media en América Latina. Las

reformas no han logrado un incremento significativo de la misma, ubicándose actualmente en el

torno del 33% de la PEA. Asimismo, la desprotección aumenta significativamente entre los

segmentos más vulnerables de la sociedad. En el año 2008, el 92% de quienes recibían ingresos

por debajo del SMN se encontraban por fuera del Sistema General de Pensiones.

!En el período que se inicia en el año 2005 hasta la fecha, el Uruguay ha experimentado un período

excepcionalmente alto de formalización de la actividad económica y el empleo. En particular, el

número de puestos cotizantes al BPS se expandió desde aproximadamente 916 mil en el año 2004,

hasta prácticamente 1,5 millones de puestos cotizantes en 2013. Esto implicó que, aún en un

contexto de fuerte generación de empleo, la tasa de no registro a la seguridad social pasó de

representar el 40,7% del total de ocupados en el país en el año 2004, a ubicarse en el 24% en una

década después.

!!30

Este incremento de la formalización del empleo se explicó por la conjunción de un crecimiento

económico elevado y una batería de políticas implementadas que ayudaron a la creación de

empleos de calidad y a la regularización de empleos informales existentes. Este período contrasta

con otros anteriores, como fue el período 1993-98, en donde la conjunción de crecimiento

económico combinado con políticas económicas equivocadas, mostró resultados muy exiguos en

materia de protección en el empleo.

!Gráfico: Evolución del PIB y de los afiliados al Banco de Previsión Social en Uruguay

(Índices base promedio año 2005=100)

!

Fuente: elaborado en base a datos de BCU y BPS. !Entre los elementos que favorecieron a la formalización del trabajo en este período se encuentra la

restauración en 2005 de la Negociación Colectiva, que operó a través de la reinstalación de los

Consejos de Salarios para todas las ramas de actividad privada y pública; y en esta oportunidad,

extendiéndose por primera vez a los sectores del servicio doméstico y rural. Asimismo, se aprobó

un conjunto de leyes que modificaron el esquema de relaciones laborales. Entre las principales se

encuentra la Ley 17.940 de “Protección y promoción de las libertades sindicales”, las Leyes Nº

18.098, 18.099 y 18.251 de “Regulación de las tercerizaciones en la actividad pública y privada”,

la Ley 18.211 que creó el “Sistema Nacional Integrado de Salud”. Por último se convocó a un

!31

Diálogo Social por el Empleo y al Diálogo Nacional sobre la Seguridad Social y se produjo una

profunda reforma de la Dirección General Impositiva (DGI) reduciendo la evasión a niveles

mínimos en América Latina, todos elementos que contribuyeron a la reducción de la informalidad.

!En relación al análisis del alcance de los sistemas de capitalización individual, se torna

imprescindible observar no solamente el número de afiliados al sistema, sino que es fundamental

evaluar el número de contribuyentes efectivos al mismo. Estos sistemas tienden a sobreestimar su

cobertura cuando se analizan los afiliados, puesto que para afiliarse a una AFAP, muchas veces ni

siquiera es necesario encontrarse empleado; pero como es sabido, el monto de la pensión

dependerá directamente de los montos aportados en la cuenta individual, por lo que es

imprescindible analizar la densidad de cotización al sistema.

!Como se desprende del siguiente cuadro las brechas entre los afiliados totales y quienes

efectivamente aportan son significativas. Las mismas llegan a afectar a prácticamente 6 de cada

10 afiliados en el sistema colombiano, quienes no estarían realizando aportes a sus cuentas

individuales. Uruguay es en este sentido quien alcanza, de los tres países analizados, los mejores

resultados, sin embargo, la falta de aportes es igualmente elevada y afecta a casi 4 de cada 10

trabajadores afiliados a una AFAP (o AFP).

!Cuadro: Afiliados y aportantes por administradora de fondos

!URUGUAY Afiliados Aportantes Aportantes/Afiliados

REPÚBLICA 462.013 329.677 71,4%

SURA 301.276 170.692 56,7%

UNION CAPITAL 259.136 155.042 59,8%

INTEGRACIÓN 187.450 108.075 57,7%

TOTAL 1.209.875 763.486 63,1%

COLOMBIA Afiliados Aportantes Aportantes/Afiliados

PORVENIR 6.330.174 2.543.886 40,2%

!32

!Fuentes: Banco Central del Uruguay (dic-13), Superintendencia Financiera de Colombia (mar-14),

Superintendencia de Pensiones Chile. ! !3.ii. La cobertura en la vejez

!

PROTECCION 3.812.958 1.817.582 47,7%

COLFONDOS 1.714.065 739.374 43,1%

SKANDIA 88.213 59.088 67,0%

SKANDIA ALT. 445 336 75,5%

TOTAL 11.945.855 5.160.266 43,2%

CHILE Afiliados Aportantes Aportantes/Afiliados

PROVIDA 3.317.908 1.679.377 50,6%

HABITAT 2.100.575 1.164.446 55,4%

CAPITAL 1.838.274 978.361 53,2%

MODELO 1.382.066 606.194 43,9%

CUPRUM 633.788 445.932 70,4%

PLANVITAL 389.142 170.669 43,9%

TOTAL 9.661.753 5.044.979 52,2%

!33

Los escasos avances en materia de empleo de calidad y cobertura a la seguridad social en las

etapas activas de la vida laboral, en conjunto con los mayores requisitos establecidos para acceder

a los beneficios jubilatorios, no han permitido avanzar en la resolución de los problemas de

cobertura entre los adultos mayores y de suficiencia de las prestaciones, siendo los más

perjudicados aquellas personas con trayectorias laborales discontinuas y bajos niveles de aportes.

Como resultado, en la mayoría de los países de la región las reformas no han ayudado a combatir

los serios problemas que existen para satisfacer los objetivos básicos de sus sistemas de seguridad

social, sino que han dejado el acceso a la protección librada a la suerte individual de cada

trabajador.

!En Uruguay la cobertura del sistema de seguridad social para los adultos mayores es

prácticamente universal, ubicándose en torno al 95% durante el período 1995-2013. Del total de

las 757 mil prestaciones pagadas por el BPS, las jubilaciones representaron el 54,3%, mientras que

las pensiones contributivas y las no contributivas significaron el 34,0% y 11,1% del total

respectivamente.

Un punto importante ha sido el cambio en cuanto a la evolución del número de jubilaciones, las

cuales disminuyeron sistemáticamente entre el 1998 y el 2007, producto de las mayores

exigencias jubilatorias recogidas en la reforma del sistema de seguridad social, en cuanto al

aumento de la edad mínima jubilatoria y del número de años de servicio debidamente

reconocidos. A estos cambios paramétricos se les suman los incentivos a retrasar la edad de retiro

generados, a través de la implementación de un esquema de tasas de reemplazo crecientes por

edad y años de trabajo.

!!

Gráfico: Jubilaciones contributivas pagadas por el BPS (excluyendo pensiones) y % de

personas mayores de 65 años cubiertas por algunas prestación.

!34

!

Fuente: elaborado a partir de datos de BPS !A partir del año 2008 se revierte esta tendencia a la caída en el número de jubilaciones, a partir de

la sanción de la “Ley de Flexibilización en el acceso a las prestaciones” (Ley Nº 18.395),

aprobada a instancias del Diálogo Nacional por la Seguridad Social. La misma estipula, entre

otras cuestiones, el reconocimiento de un año de aporte a la mujer por cada hijo nacido, medida

que apunta a la equidad de género al contemplar las discontinuidades en la trayectoria laboral que

tienden a sufrir las mujeres a causa de la maternidad. Según datos del BPS, solamente para el año

2010, fueron 23 mil las jubilaciones que computaron años de trabajo por hijos; lo que representó

que más de la mitad de las jubilaciones otorgadas en dicho año lo hayan hecho al amparo de esta

Ley. El año 2010 fue el primero en la historia del organismo en el que se jubiló un número mayor

de mujeres que de hombres.

!En Colombia los datos disponibles a octubre de 2011 indican que únicamente 1,1 millones de

personas mayores de 60 años reciben alguna pensión en el país. De acuerdo al Departamento

!35

Administrativo Nacional de Estadística (DANE), en el 2011 había en el país 4,6 millones de

personas en esa franja etaria, lo que significa que prácticamente 3 de cada 4 adultos se

encontraban desprotegidos.

!Entre quienes se encontraban cubiertos, el 84% contaban con pensiones provenientes del régimen

de prima media, mientras que únicamente el 3% lo hacían del sistema de ahorro individual.

Adicionalmente, alrededor de 270 mil personas estaban jubilados a través de los regímenes

exceptuados: Magisterio, Ecopetrol, Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y Caja de Sueldos de

Retiro de la Policía Nacional CASUR.

!Tabla: Pensionados por modalidad de pensión y régimen pensional en Colombia.

!En Chile la cobertura de las pensiones de vejez es, desde la reforma de 2008, prácticamente

universal. La introducción de la Pensión Básica Solidaria (PBS) cuyos requisitos para obtenerla

fueron flexibilizados, siendo únicamente necesario estar afiliado al sistema sin haber cotizado al

mismo, ha permitido la ampliación de la cobertura a un sector que antes de la reforma no percibía

ningún tipo de beneficio. El monto de esta pensión solidaria bordea los US$ 190 dólares a la

fecha, cifra que se ubica levemente por encima de la línea de pobreza.

!El sistema actualmente paga dos tipos de pensiones, aquellas servidas por el pilar privado y las

que paga el Estado, ya sea como subsidios al sistema privado para complementar beneficios, o

Vejez % Invalidez % Sobrevivencia % Total

Prima Media 997.180 75,7 46.600 3,5 273.790 20,8 1.317.570

A h o r r o Individual

12.509 22,6 15.222 27,5 27.691 50,0 55.422

T o t a l Pensionados

1.009.689 73,5 61.822 4,5 301.481 22,0 1.372.992

!36

bien como pagos de pensiones del sistema anterior al actual. Las pensiones pagadas por el sistema

privado incluyen las rentas vitalicias y los retiros programados, mientras el fisco aporta subsidios

directos en dinero a las pensiones pagadas por el sistema privado, que incluyen bonos de

reconocimiento (BR), garantías estatales de pensión mínima (GEMP), bono por hijo y otros

subsidios.

!Todas las pensiones privadas hasta el momento han recibido BR y más de la mitad de las

pensiones pagadas por las AFP actualmente reciben GEMP. Adicionalmente, el fisco incurre en

gastos significativos en planes de retiro a los empleados públicos y subsidios al ahorro previsional

voluntario de los afiliados de altos ingresos. Como se aprecia en el cuadro que sigue, las

pensiones públicas pagan alrededor de dos millones de pensiones, mientras el sistema privado

paga cerca de un millón. No obstante, la cifra total no puede obtenerse de la simple suma de estos

dos sistemas dado que las pensiones públicas complementan a las privadas. Al limpiar estos

subsidios cruzados se obtiene que los pensionados totales son alrededor de 2,4 millones de

personas.

!Cuadro: Número de pensiones pagadas por el sistema público en Chile. !

! Fuente: CENDA en base a Superintendencia de Pensiones (Dic-2012)

!37

!3.iii. Los costos de administración y competencia entre las AFP.

!Uno de puntos centrales argumentados por quienes impulsaron las reformas neoliberales del

sistema de pensiones, consistía en los menores costos asociados a pagar por los afiliados

derivados de la acción de la libre competencia en el mercado, por oposición a la ineficiencia

asignada a la gestión pública. En la práctica, los mercados de las administradoras de fondos lejos

de funcionar en competencia han tendido a concentrarse y a operar de manera oligopólica,

oponiéndose a competir por la vía de precios.

!En Uruguay la estructura de competencia es monopólica y lo que ha primado a lo largo de los

años es el status quo en cuanto a cuotas de mercados y precios ofrecidos. La administradora de

capital estatal (República AFAP) ha mantenido su posición de liderazgo y su participación de

mercado a lo largo del tiempo. En el año 2000, el mercado uruguayo estaba constituído por seis

empresas, de las cuáles únicamente dos se mantienen como tal al día de hoy, las otras se han

fusionado, han sido adquiridas por empresas de capital extranjero o se ha retirado del mercado.

!Desde el comienzo, la administradora de capital estatal República AFAP se posicionó como líder

concentrando el 38% de los afiliados (y el 56% del FAP), seguida por Comercial AFAP con el

17%, mientras que las restantes administradoras tenían una participación cercana al 13%, salvo

Unión AFAP que cerraba la lista con un 6%. A catorce años, la participación del mercado se ha

mantenido en 38% en afiliados y 56% en la participación del FAP para República AFAP, y se ha

incrementado significativamente en el resto de las empresas que se mantuvieron en el mercado.

!Cuadro: Distribución de afiliados y aportantes en el mercado de administradoras de fondos.

!!!URUGUAY

Afiliados como % del Total

Acumulado Aportantes como % del

Total

Acumulado % de Administración

de FAP

Acumulado

REPÚBLICA 38,2% 38,2% 43,2% 43,2% 56,2% 56,2%

!38

!Fuentes: Banco Central del Uruguay (dic-13), Superintendencia Financiera de Colombia (mar-14) Superintendencia de Pensiones,

Chile (jun-14). !Tanto en Colombia como en Chile se repiten las estructuras de mercado oligopólicas, con altos

niveles de concentración. En Colombia se aprecian los mayores niveles de concentración de

mercado, explicando las dos empresas más grandes del mercado prácticamente el 85% del total de

afiliados. En Chile, a pesar de ser el modelo conocido por su mayor liberalización financiera y,

por haber sido el pionero en esta línea, el mercado de casi 10 millones de afiliados se disputa

entre solamente seis empresas.

!

SURA 24,9% 63,1% 22,4% 65,5% 18,2% 74,4%

UNION CAPITAL 21,4% 84,5% 20,3% 85,8% 16,5% 90,9%

INTEGRACIÓN 15,5% 100% 14,2% 100% 9,1% 100%

TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% -

!COLOMBIA

Afiliados como % del Total

Acumulado % del Total Acumulado % de Administración

de FAP

Acumulado

PORVENIR 53,0% 53,0% 49,3% 49,3%

PROTECCION 31,9% 84,9% 35,2% 84,5%

COLFONDOS 14,3% 99,3% 14,3% 98,8%

SKANDIA 0,7% 100% 1,1% 100%

SKANDIA ALT. 0,0% 100% 0,0% 100%

TOTAL 100% 100% 100% 100%

CHILE Afiliados como % del Total

Acumulado Aportantes como % del

Total

Acumulado % de Administración

de AFP

Acumulado

PROVIDA 34,3% 34,3% 33,3% 33,3% 27,9% 27,9%

HABITAT 21,7% 56,1% 23,1% 56,4% 26,1% 54%

CAPITAL 19,0% 75,1% 19,4% 75,8% 20,9% 74,9%

MODELO 14,3% 89,4% 12,0% 87,8% 1,4% 76,3%

CUPRUM 6,6% 96,0% 8,8% 96,6% 21% 97,3%

PLANVITAL 4,0% 100% 3,4% 100% 2,7% 100%

TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% -

!39

Cuadro: Comisiones cobradas por las Administradoras de Fondos como % del ingreso de

aportación y como % del aporte efectivo.

!

!Fuentes: Banco Central del Uruguay (dic-13), Superintendencia Financiera de Colombia (mar-14) Superintendencia de Pensiones,

Chile (jun-14). !La falta de competencia se traduce tanto en la persistencia de precios en niveles elevados, como

en los escaso ajuste por la vía de traslado de usuarios. Sobre esto último, llama la atención el

!!!!URUGUAY

Va r i a b l e Administración

P r i m a S e g u r o Invalidez y Fallecimiento

Otros T o t a l Comisiones

Va r i a b l e Administración

P r i m a S e g u r o Invalidez y Fallecimiento

T o t a l Comisiones

SURA 2,0 1,5 3,5 13,3 9,7 23,3

INTEGRACION 2,1 1,6 3,7 13,9 10,6 24,5

REPUBLICA 0,9 1,5 2,4 5,9 9,9 15,7

UNION CAPITAL 2,0 1,4 3,4 13,3 9,1 22,3

Total 2,0 1,5 3,6 11,6 9,8 21,4

COLOMBIA FGP

PROTECCION 1,2 1,8 1,5 28,5

PORVENIR 1,4 1,6 1,5 28,5

SKANDIA 1,7 1,3 1,5 28,5

COLFONDOS 1,2 1,8 1,5 28,5

TOTAL 1,4 1,6 1,5 28,5

CHILE

CAPITAL 1,4 1,2 2,6 11,1 - 20,6

CUPRUM 1,5 1,2 2,7 11,8 - 21,2

HABITAT 1,3 1,2 2,5 10,4 - 20

MODELO 0,8 1,2 2,0 6,6 - 16,6

PLANVITAL 0,5 1,2 1,7 4,2 - 14,5

PROVIDA 1,5 1,2 2,7 11,8 - 21,2

TOTAL 1,2 1,2 2,4 9,6 - 19,3

!40

ejemplo uruguayo, en donde a pesar de que la AFAP de capital estatal cobra una comisión por los

servicios de administración sensiblemente menor, que representa a aproximadamente el 45% del

valor promedio del resto, los traspasos que se registran han sido escasos. A lo largo del período

2007-2013 los traspasos en ningún año alcanzaron a dos cada mil afiliados al sistema, aunque los

mismos sí se dieron en el sentido esperable, desde las administradoras más costosas hacia la que

tiene una comisión por administración menor.

!Gráfico: Traspasos efectivos netos entre administradoras de fondos en Uruguay

!

Fuente: elaboración en base a datos BCU !Estudios actuariales efectuados por la Asesoría Económica Actuarial del BPS para el caso

uruguayo, confirmaron el impacto significativo del efecto de las comisiones sobre la pensión

inicial del afiliado, que se aproxima a un 8% por cada reducción de un punto porcentual de la

comisión por administración por ingreso de aportación. Entre los determinantes que podrían

explicar estos escasos traslados, se podrían señalar falta de información, así como una serie de

costos derivados de la búsqueda de la misma (tiempo, procesamiento, etc.) y a la realización del

trámite, entre otros.

!El efecto de los diversos determinantes de las tasas de reemplazo en el sistema de capitalización

!41

individual, ha sido estimado por Durán Valverde y Pena (2011) de la División de Desarrollo

Social de la CEPAL. En relación a las comisiones cobradas, estiman su impacto a lo largo de las

trayectorias laborales esperadas, medido en años cotizados. Según estas estimaciones, Chile se

ubica a la cabeza en América Latina representando el pago de comisiones 7,4 años de cotizaciones

para los hombres y 6,3 años para las mujeres. Los trabajadores uruguayos y colombianos destinan

unos 4,3 y 4,4 años de cotizaciones al pago de comisiones a las administradoras de fondos

respectivamente, mientras que las trabajadoras destinan en promedio unos 4.5 y 4.6 años de

contribuciones al pago de comisiones.

!3.iv. Los costos fiscales de la transición

!La implementación de las reformas implicó destinar importantes erogaciones fiscales, que

usualmente se conocen como “costos de transición”, y que surgen de desviar contribuciones de los

trabajadores activos desde los esquemas de beneficio definido, hacia las cuentas individuales de

ahorro, al tiempo que se mantiene el servicio de las obligaciones del viejo sistema. Estos costos de

transición, se estima, han sido mayores a los previstos por los hacedores de las reformas.

!Gráfico: Costo de transición anual en el régimen chileno como % del PIB

!42

! Fuente: Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Chile !

En Chile, a más de tres décadas de la reforma, el costo fiscal asociado a la transición de un

régimen a otro todavía representa un monto cercano al 4,0% del PIB. Este gasto incluye el pago

de las pensiones mínimas que garantiza el Estado, a todas aquellas personas que no logran

alcanzar una pensión adecuada, así como los bonos de reconocimiento para las personas que

cotizaron en el sistema antiguo y que tuvieron que cambiarse al sistema AFP.

!3.v. Prestaciones inseguras, volatilidad de las rentabilidad y riesgos asociados al portafolio

de inversiones.

!La experiencia reciente de la crisis financiera internacional produjo pérdidas financieras, cuyos

efectos se hicieron sentir de manera prolongada y profunda sobre el capital acumulado en las

cuentas individuales de los afiliados a las AFP. En contraposición la crisis financiera internacional

tuvo un efecto acotado y limitado en el tiempo sobre las economías reales de los países

latinoamericanos, que luego de acusar el impacto rápidamente continuaron en su senda de

crecimiento económico.

!

!43

En Chile la crisis tuvo un impacto significativo en los fondos de pensiones, que varió en función

de cada fondo. Desde el año 2002 el sistema chileno cuenta con esquema diversificado de

inversiones, compuesto por cinco fondos que se caracterizan por su diferente exposición al riesgo,

aproximado a través de la participación de instrumentos de renta variable.

!Gráfico: rentabilidad real de los fondos de pensiones en Chile desde el inicio de la última

crisis financiera.

! Fuente: CENDA en base a superintendencia de pensiones !

En el gráfico se representa la rentabilidad real acumulada para cada fondo, a lo largo del período

2007-2013. Del mismo se desprende que la rentabilidad real acumulada para los fondos de mayor

riesgo (A y B), ha sido negativa durante prácticamente todo el período, llegando a caer un 44%

durante el estallido de la crisis financiera internacional en 2008. Por el contrario, el fondo de

menor riesgo (E) logró mantener una tendencia positiva a lo largo de casi todo el período. De

manera intermedia los fondos C y D, sufrieron fuertes pérdidas iniciales y han logrado

recuperarse posteriormente, pero registrando bajas rentabilidades.

!En Uruguay, la crisis no implicó más que un trimestre de caída del PIB, sin embargo el impacto

!44

en las rentabilidad del sistema se mantuvo por un período más prolongado. Durante el año 2008 el

FAP recibe el impacto de la crisis, logrando alcanzar sus niveles de pre crisis recién en 2011. En

los meses recientes, las rentabilidades experimentaron nuevas caídas por efecto de la salida de

capitales de las economías emergentes, lo que tuvo como colación un descenso en el rendimiento

de los bonos uruguayos.

!El gráfico para Uruguay muestra la evolución de la rentabilidad bruta anual del FAP en unidades

reajustables . En Uruguay es pertinente utilizar a la UR como deflactor relevante de precios, 7

frente a otras alternativas como el IPC, puesto que por mandato constitucional todas las

jubilaciones y pensiones se deben ajustar conforme a la evolución media del salario.

Gráfico: Rentabilidad bruta real anual del FAP en Uruguay (en UR)

! Fuente: elaborado en base a datos BCU. !

En Uruguay más del 80% del Fondo de Ahorro Previsional (FAP) se encuentra conformado por

instrumentos de deuda pública, mientras que el resto se distribuye fundamentalmente entre Notas

!45

La Unidad Reajustable es una unidad de medida que se ajusta conforme la evolución del Índice Medio de Salarios 7

(IMS), índice calculado por el Instituto Nacional de Estadística (INE) que recoge la variación del salario promedio de la economía.

Multilaterales de crédito e instrumentos de deuda privada. Si bien la composición del FAP en

Uruguay se encuentra regulada y su composición es de “bajo riesgo”, sus rendimientos tampoco

están exentos de las volatilidades propias del mercado financiero.

!Los cambios de contexto internacional pueden provocar fuertes pérdidas en momentos de crisis y

por lo tanto en las pensiones que los trabajadores perciban al finalizar su actividad, pudiendo las

fluctuaciones incluso afectar la decisión de retiro del trabajador. Algunos diseños de

diversificación de riesgos bajo sistemas de Multifondos, pueden contribuir sensiblemente a

reducir la volatilidad en los momentos próximos al retiro, pero como se ha observado no pueden

blindar a los fondos del efecto de los ciclos financieros.

!En la investigación realizada por Durán Valverde y Pena (2011), se señala que los trabajos

precedentes hacían énfasis únicamente en dos determinantes de las tasas de reemplazo, las

rentabilidades y las comisiones cobradas, desestimando el impacto de otras dimensiones de

carácter económico y socio-demográficos. La existencia de diversos determinantes y su compleja

interacción entre sí, conlleva a que los resultados difieran sensiblemente entre países y al interior

de cada uno de ellos.

!Asimismo, de manera creciente se comienza a reconocer que algunas de las variables que

condicionan los sistemas de pensiones tradicionales de beneficio definido y que se utilizaron

como argumentos de peso para reformar los sistemas de seguridad social, también afectan a los

sistemas de capitalización individual. Un ejemplo claro es el impacto del crecimiento de la

expectativa de vida de las personas, sobre el cuál actualmente se tiene plena conciencia de que la

dinámica demográfica y el envejecimiento afectan por igual a ambos sistemas, la única diferencia

radica en quién asume la carga o el riesgo demográfico. Sobre este punto el citado estudio destaca

que, dadas las características de los sistemas de capitalización individual, la carga del

envejecimiento poblacional termina recayendo sobre sus afiliados y en particular, con un peso

mayor sobre las mujeres.

!

!46

4. La nueva agenda de reformas en los sistemas de pensiones

!!La última década en América Latina supuso un cambio en el escenario político, el cual pasó a

estar dominado por gobiernos democráticos mayoritariamente pertenecientes al espectro político

de centro-izquierda. Ante la evidencia de los deficientes resultados registrados por los sistemas de

seguridad social heredados, es que se han venido gestando una serie de reformas que han ido “a

contrapelo” del esquema neoliberal, fenómenos que ha venido siendo llamado de “re-reformas”.

Las re-reformas en líneas generales han tendido a incrementar la participación del Estado en la

gestión de la seguridad social, en algunos casos incluso disolviendo los sistemas privados hasta

entonces vigentes, a la vez que ha tendido a ampliar el GPS fundamentalmente reorientado hacia

diversos programas de transferencias no contributivas.

!En el Estado Plurinacional de Bolivia se logró prácticamente universalizar la cobertura entre los

adultos mayores, a partir de la creación de la prestación no contributiva “Renta Dignidad”, que

constituye una fuente de ingresos para más del 90% de los mayores de 60 años. Hasta su creación,

el sistema contributivo de pensiones no alcanzaba a cubrir a uno de cada cinco personas mayores

a 60 años. La “Renta Dignidad” o “Renta Universal de la Vejez” es una pensión no contributiva

para la vejez, vigente desde 2008 y financiada principalmente a través del impuesto a los

hidrocarburos. La misma se encuentra consagrada por la Constitución Política desde el año 2009

y cubre a todas las personas mayores a 60 años.

!De forma paralela, en 2010 el Gobierno de Evo Morales promulgó la “Nueva Ley de

Pensiones” (Ley Nº 065), que reformuló aspectos relevantes del sistema de sistema de seguridad

social, con un enfoque basado en la solidaridad, la universalidad y con un objetivo expreso de

ampliación en el acceso a las prestaciones para la población. Esta ley eliminó el sistema privado

de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y estableció un único gestor de la seguridad

social de naturaleza pública. La reforma constituyó un retorno parcial al sistema de reparto, al que

se le anexaron pensiones de naturaleza contributivas, semi-contributivas y no contributivas.

!!47

En la misma línea en la República Argentina se realizó una reforma del sistema eliminando la

administración privada de las cuentas individuales de capitalización (AFJP) instauradas bajo el

gobierno de Carlos Menem. Con la eliminación de las AFJP en 2008, se retornó a un sistema de

reparto bajo administración del Estado a través de la Administración Nacional de la Seguridad

Social (ANSES).

!En Chile, durante el primer mandato de la Presidenta Bachelet (2006-2010) se designó un

“Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional” de quince miembros con amplia

representatividad, que realizó un número importante de audiencias con organizaciones y actores

relevantes, elaboró un diagnóstico y un informe con propuestas para mejorar el sistema.

Posteriormente, buena parte de las recomendaciones son recogidas por la Ley Nº 20.255, en

cuanto a la creación de un pilar solidario y el fortalecimiento del pilar contributivo (Busquets,

2009).

!La reforma chilena intenta incrementar la cobertura de la seguridad social a las personas de

menores ingresos, establece cierto grado de solidaridad al sistema a través de la creación de un

pilar solidario, incrementa el valor de las pensiones, y contribuye a mejorar la equidad de género

(Mesa-Lago, 2014). Para eso, se encomienda al Estado a generar incentivos para que una mayor

cantidad de personas puedan autofinanciar su pensión, a proveer pensiones solidarias a quienes no

alcancen un nivel de suficiencia, así como también a regular con el fin de mejorar la competencia

entre las AFP. La reforma de esta manera no se propone eliminar el sistema de AFP, intentar sino

limar algunas de sus aristas más perjudiciales.

!Entre las modificaciones más relevantes, se encuentra la creación del Sistema de Pensiones

Solidarias de cargo fiscal que: 1. Mantiene el compromiso con las pensiones del sistema de

reparto, respetando el financiamiento del Déficit operacional y de los Bonos de reconocimiento. 2.

Elimina la pensión asistencial y la pensión mínima fija y los cambia por una serie de beneficios

garantizados para el 60% más pobre mediante: a) Una Pensión básica solidaria (Invalidez y

Vejez). b) Un Aporte previsional solidario para financiar las prestaciones de invalidez y vejez. 3.

!48

Garantiza un aporte previsional por hijo nacido vivo a las mujeres (Uthoff, 2011). Con esta

medida se pretendió que, aquellas personas que no percibieran pensiones por su insuficiencia o

incapacidad para aportar a la AFP, tuvieran una prestación mínima garantizada.

!En Uruguay las primeras señales en el sentido de las re-reformas se dieron a partir del año 2007,

durante el gobierno del Dr. Tabaré Vázquez, que convocó a la instalación del Diálogo Nacional

por la Seguridad Social, con representantes de la sociedad civil organizada y de los partidos

políticos, y con el apoyo de la Universidad de la República. Como resultados directos del

Diálogo, se elaboraron y aprobaron dos leyes importantes, la ley que modifica el seguro de

desempleo (Ley Nº 18.399) y la ley que flexibiliza el acceso al régimen jubilatorio (Ley Nº

18.395), que permite jubilarse con 30 años de aportes (en vez de 35 como era hasta el momento) y

bonifica a las mujeres con un año de aporte por cada hijo nacido vivo (con un máximo de cinco).

!En cuanto a las protección social no contributiva, la misma se amplió de forma importante a partir

de la implementación del Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social y que fue

continuado por el Plan de Equidad (2007-...), el cual implicó una ampliación significativa y

focalizada hacia la protección a la infancia. A su vez, se crean nuevas causales jubilatorias por

edad avanzada a partir de los 65 años de edad y 25 de servicio, haciendo más fácil el acceso a este

derecho.

!Durante el gobierno de José Mujica, se realiza la segunda experiencia del Diálogo Nacional por la

Seguridad Social en el cual se aprobó, producto del empuje de las organizaciones representativas

de los trabajadores y jubilados, y a iniciativa del Poder Ejecutivo, la normativa (ley Nº19.162) que

abre por primera vez, una puerta permanente para el retiro de trabajadores que voluntariamente se

hayan afiliado a alguna administradora de fondos. La ley Nº19.162 prevé dos escenarios. El

primero habilita la desafiliación permanente al sistema mixto a los trabajadores que se han

afiliado a pesar de no estar obligados, por haber tenido 40 o más años cumplidos en 1996. El

segundo posibilita a ejercer la opción de revocación de aportes al régimen mixto, para aquellas

!49

personas que hayan realizado voluntariamente la opción por el artículo 8 de la Ley 16.713 . Para 8

los casos comprendidos en el primer escenario, se abre un período ventana para ejercer el derecho

hasta comienzos de 2016, mientras que en los casos comprendidos en el segundo escenario, la

opción de revocación es permanente y puede ser ejercida por aquellos afiliados entre los 40 y los

50 años de edad.

!Tanto para realizar las opciones de desafiliación, como de revocación de la opción por el artículo

8, previstas en la ley, se establece que los interesados deben realizar un asesoramiento obligatorio

a cargo del BPS, en donde en función de información de la historia laboral pasada y asumiendo

una serie de supuestos a futuro, se realiza una estimación de la estimación que el afiliado obtendrá

si decide revocar su opción frente a la que obtendría si opta por mantenerse en el sistema mixto.

Si el trabajador decide revocar su afiliación voluntaria al sistema mixto, el total de lo acumulado

en su cuenta individual sería traspasado al BPS y se pasaría a integrar el salario base de referencia

para el cálculo jubilatorio. Asimismo, para el caso de la revocación prevista en el primer

escenario, si existiera una diferencia a favor del BPS por concepto de aportes no realizados en el

pasado, el trabajador tendrá que abonar la diferencia.

!La Ley Nº19.162, que permite la desafiliación o revocación de las AFAP también incorporó, a

instancias del Poder Ejecutivo, algunas modificaciones con el objetivo de pulir algunas de las

aristas más nocivas del sistemas. En particular, se modificó el método de distribución de nuevos

afiliados obligados al sistema mixto que no manifiesten una voluntad expresa por alguna

administradora en particular. Asimismo se creó un Fondo de Retiro, con mayor participación de

inversiones en renta fija, de forma de intentar reducir el daño irreversible que puede ocasionar un

cambios de contexto negativo al ahorro acumulado en las edades próximas al retiro.

!Con anterioridad a la citada Ley, los trabajadores que por sus ingresos se encontraban obligados a

afiliarse a alguna administradora de fondos y no hayan elegido ninguna por su propia cuenta, eran

!50

El art. 8 de la Ley 16.713 habilita la afiliación voluntaria al régimen mixto para todos aquellas personas que 8

perciban ingresos menores al umbral de obligatoriedad, en cuyo caso pasarían a aportar el 50% de sus contribuciones al BPS y el restante 50% a la AFAP de su elección.

asignados de oficio por el BPS respetando las proporciones impuestas por la cuota de mercado

existente hasta el momento. A partir de la modificación, sólo se asignarán afiliados a aquellas dos

administradoras que al momento cobran la menor comisión del mercado, siempre y cuando la

diferencia entre ambas no supere un determinado porcentaje (que varía entre el 70% al 20% en el

período 2014-2019), y si así fuera, se asignará la totalidad de los afiliados a la administradora con

menor comisión. Esta medida busca incentivar la competencia de precios entre las

administradoras, para intentar captar los nuevos afiliados al sistema mixto por superar el umbral

de ingresos de obligatoriedad.

!En Colombia se han implementado una serie de reformas en la última década, que han intentado

atacar diversos problemas del sistema de pensiones, pero que es difícil catalogar bajo el rótulo de

re-reformas en el sentido utilizado en el resto de los países latinoamericanos señalados, por el

carácter restrictivo de muchas de ellas. En un intento de ampliar la cobertura y reducir el déficit

del sistema de pensiones,en el año 2003 se aprobó la Ley Nº797 que amplió el universo de

cotización obligatoria a los trabajadores independientes, cuya incidencia dentro del mercado

laboral es muy importante. En esta ley estableció también modificaciones restrictivas como

fueron el incremento de la tasa de cotización, del tiempo mínimo requerido de aportes y de la

edad jubilatoria.

!!

Cuadro: Modificaciones paramétricas impuestas por la Ley Nº797

! *este incremento perdió vigencia por declaración de inconstitucionalidad del inciso 3º del art. 14 Ley Nº797

!51

!Se dispuso a su vez restricciones al traslado de los afiliados entre un sistema y otro, debiendo

tener que permanecer por lo menos 5 años en un régimen antes de poder realizar el traslado y que

éstos solo podían realizarse hasta 10 años antes de tramitar la pensión. Asimismo, se creó un

Fondo de Pensión Mínima (FPM) o Fondo de Solidaridad Pensional (FSP), que se financia con el

aporte del 1,5% del ingreso base de aportación solidario de los afiliados. Por otro lado, se

disminuye el costo total de administración y seguro del 3,5% al 3% del ingreso imponible.

!Por su parte se tornan más restrictivos los requisitos para el acceso a la pensión de invalidez

(distinguiéndose el causal enfermedad y accidente) y para la pensión de sobrevivencia. Sobre esta

última, se establece la categoría de beneficiarios en forma temporal para las cónyuges de menos

de 30 años de edad, sin hijos con el causante, que reciben una pensión temporal por 20 años y

deberán cotizar al sistema para obtener su propia pensión.

!Asimismo, se establece un aporte complementario al FPM, que se suma al ya existente aporte del

1% sobre el ingreso base de contribución para afiliados con ingresos iguales o superiores a 4

SMN. En esta oportunidad, la Ley Nº797 introduce un aporte progresivo que va desde 0,2% del

IBC para trabajadores con ingresos iguales o superiores a 16 SMN hasta 1% del IBC para

trabajadores con ingresos iguales o superiores a 20 SMN. En el caso de las personas ya

pensionadas, se establece un aporte de solidaridad del 1% sobre aquellos que perciban ingresos

entre 10 y 20 SMN que se incrementa a 2% para aquellos que perciban por encima de 20 SMN.

Cabe destacar que si bien se implementa un gravamen con cierto grado de progresividad, las tasas

son bajas teniendo en cuenta las elevadas franjas de ingreso.

!Posteriormente a través del Acto Legislativo 001 promulgado en 2005 se pretendió la

homogeneización de requisitos y beneficios pensionales con el objeto de lograr una mayor

equidad en el sistema. Así se tomó la decisión de acabar totalmente con los regímenes de

transición, especiales y exceptuados, salvo en los casos de los regímenes especiales de la Fuerza

Pública y del Presidente de la República, que quedaron vigentes. Parte de la reforma buscó

!52

disminuir la influencia y el poder de decisión de las organizaciones sindicales y las convenciones

colectivas en el régimen pensional, estableciendo que no se podrán establecer convenciones

colectivas, laudos u otros actos jurídicos que establezcan condiciones diferentes a las establecidas

por el sistema general.

En 2012, se sancionó la Ley Nº 1580 que estipula que quienes tengan la edad requerida y cumplan

con otra serie de requisitos, pero que no cuenten con el capital monto acumulado suficiente,

puede acceder a la “pensión familiar”, la cual permite la acumulación de capital entre los

cónyuges, siempre y cuando la suma de los capitales sea suficiente para su reconocimiento. Sino

lo fuese, se permitirá la suma de las semanas de cotización de ambos y se constatará si se cumplen

las condiciones para acceder al Fondo de Garantía de Pensión Mínima. Para el régimen de prima

media rigen las mismas condiciones que para el de ahorro individual.

!5. Agenda sindical en seguridad social

!El movimiento sindical uruguayo plantea una agenda estratégica con miras a la instauración de un sistema sin lucro, universal y solidario. En este sentido, ha operado como un actor relevante en la reciente sanción de la ley que habilitó la posibilidad a la desafiliación a las AFAP. El resultado final, fruto de la intensa discusión en el marco del DNSS, fue interpretada el PIT-CNT como un avance positivo en un proceso de acumulación estratégico. Por primera vez se reconoce explícitamente que hay trabajadores “perjudicados” por el sistema mixto y se busca una solución de carácter permanente. Por otro lado, el movimiento sindical realizó críticas a la Ley aprobada, vinculadas a que la misma abarca a un universo específico de afiliados, quedando importantes contingentes de trabajadores por fuera de la misma.

Por el momento prácticamente no existen jubilados plenos por el nuevo sistema en Uruguay, por

lo que algunas de sus principales consecuencias no se vislumbran con claridad por parte de la

población y los partidos políticos, manteniéndose el tema de forma marginal en la agenda

pública. Las ansias de ampliar el universo de afiliados, por parte de las empresas administradoras,

conllevó a la incorporación masiva de colectivos de trabajadores, que se insertan de manera

vulnerable en el mercado de trabajo y por ende poseen escasa e intermitente capacidad

!53

contributiva. El ahorro en sus cuentas individuales por lo tanto es reducido, efecto que apenas

podrá ser mitigada por un fuerte subsidio (o “bonificación”) establecida en la Ley que dió origen

al sistema.

La central sindical uruguaya trabaja con miras a aportar en una propuesta de reforma alternativa,

que entre otros elementos mantenga una lógica multipilar, pero sustituyendo a las AFAP por una

única gestora de naturaleza estatal, que reduzca las comisiones a lo estrictamente necesario para

garantizar su administración eficiente y restringiendo la exposición del riesgo individual

mediante la capitalización colectiva.

En Colombia, la necesidad de cambios en el sistema previsional son notorios y sus problemas de

cobertura, equidad y sostenibilidad han sido frecuentemente abordados. Desde la perspectiva

ENS, es vital ahondar en una agenda que permita superar los problemas de exclusión e inequidad

existentes en la sociedad colombiana producto de, entre otras cuestiones el déficit histórico de

trabajo decente y de la falta de políticas claras en materia de distribución del ingreso. Estas

desigualdades se replican en la adultez mayor, puesto que el sistema vigente únicamente garantiza

el derecho a una pensión a aquellos que tienen un trabajo estable en la economía formal,

excluyendo al resto a permanecer en actividad, a depender del soporte de sus familias, o a caer en

la de pobreza. Es en este sentido que desde la ENS, se propone una reforma del sistema pensional

que esté orientada a asegurarle a los adultos mayores la protección de sus ingresos, en línea con la

estrategia de adopción de un PPS promovida por la OIT.

!Esta reforma plantea la estipulación de un ingreso mínimo garantizado, inicialmente focalizado en

los adultos mayores con mayor vulnerabilidad para luego tender a su universalización. Este

ingreso mínimo podría incrementarse a través de aportes voluntarios y a través de las semanas de

cotizaciones que los beneficiarios potenciales hayan aportado al sistema.

!Esta propuesta tendría un costo importante pero perfectamente abordable, cercano a los 4.500

millones de dólares al año, por garantizar la prestación a 3,5 millones de adultos mayores

!54

desprotegidos. La financiación es posible a través de la utilización del FSP y de las cotizaciones

de aquellas personas que no alcanzarán a pensionarse, y que actualmente recibirían una

indemnización sustitutiva. Evidentemente estos recursos no son suficientes siendo imprescindible

recurrir a ingresos fiscales, por lo se torna imperioso modificar el actual sistema tributario que

opera de manera ineficiente, inequitativa e insuficiente.

!La reforma del sistema podría incluir tres pilares, el primero debe asegurarle a todo adulto mayor,

independiente de su condición socioeconómica, un ingreso mínimo equivalente a la línea de

pobreza, en función de un enfoque basado en derechos ciudadanos. Como se expresó, este ingreso

mínimo se podría incrementar con las cotizaciones voluntarias u obligatorias, que cada persona

pueda aportar a lo largo de su vida.

!Un segundo pilar, intermedio, de carácter público, universal y obligatorio, garantizaría una

pensión en los términos que definió la ley Nº100 de 1993. Quien acceda al derecho de pensionarse

bajo este principio, renuncia al beneficio del pilar anterior, pero quien no asegure el número de

semanas mínimas de cotización para acceder a la pensión que se otorga en este pilar, las semanas

cotizadas le permitirán incrementar la pensión que asegura el primero. Este pilar de pensiones

públicas garantizará una pensión por hogar, igual o superior a un SMN, en todos aquellos casos en

que las semanas sumadas de cotización por parte de la pareja otorguen el derecho a una pensión.

!El tercer pilar es de carácter opcional para aquellos con ingresos superiores a 4 SMN, que

aportarían a ingresos voluntarios a entidades privadas o públicas a elección, percibiendo una

pensión suplementaria a la pública. En síntesis, la propuesta de la ENS busca la instalación de un

sistema que contemple un ingreso básico para toda la población adulta mayor colombiana, y

plantea que una reforma al sistema de pensiones debería orientarse desde la búsqueda de restaurar

el sistema pensional como patrimonio público.

!En Chile nuevamente se ha instalado la idea de que es necesario avanzar hacia reformas mayores

que permitan mejorar las pensiones. De esta forma, el gobierno de la presidenta Bachelet ha

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promovido (con el envío de un proyecto de ley) la creación de una AFP estatal con el objetivo de

introducir mayor competencia al mercado de pensiones, así como también para establecer una

oferta pública hasta el momento inexistente. Al mismo tiempo, ha constituido una comisión con

expertos nacionales e internacionales que estudie alternativas para modificar el sistema en su

conjunto en pos de mayor equidad y eficiencia. El método de trabajo de esta comisión tiene como

meta la inclusión de la mayor cantidad de actores interesados en el tema, lo que se ha realizado a

través de audiencias periódicas por todo el país, siendo los sindicatos y organizaciones sociales

activos participantes. Se mandata a que sobre finales de este año esté disponible una propuesta

que permita sustentar la reforma en cuestión.

!Ambos esfuerzos constituyen la respuesta gubernamental a las críticas del que ha sido objeto el

mercado de pensiones chileno. La ciudadanía, expresada en los diferentes movimientos y 9

organizaciones sociales, ha comenzado a demandar cambios profundos motivadas por un

descontento cada vez mayor. Existe el consenso de que el sistema como existe hoy no logra

cumplir los principios de la seguridad social.

!Las voces más críticas insisten en que el problema de las bajas pensiones de hoy en el sistema de

AFP no tiene solución al interior del esquema de capitalización individual. Incrementar las tasas

de aportes, como proponen sus defensores, e incluso mejorar la competitividad de los

administradores, en el mejor de los casos incrementaría las pensiones al cabo de dos o tres

décadas, sin dar respuesta a los jubilados actuales ni a quienes se jubilarán en los próximos años.

A su vez, la incertidumbre de los mercados financieros hace que las proyecciones de rentabilidad

a futuro, sean muchísimo más bajas que las pasadas, complejizando el problema. Por lo tanto,

para mejorar las pensiones resulta inevitable buscar soluciones en un espacio más amplio, o mejor

dicho, fuera del sistema de AFP. Eso deja dos caminos principales: incrementar los subsidios

públicos y/o recurrir a las cotizaciones para pagar pensiones, es decir, reintroducir el sistema de

reparto de modo total o parcial. Lo primero se hizo el 2006 y ese camino puede ayudar en parte a

las remuneraciones bajas, pero no es capaz de resolver el problema de los sectores medios, dada la

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Destaca el movimiento llamado “No más AFP” que ha iniciado una campaña para terminar con el sistema. 9

magnitud de los recursos involucrados.

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