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ANALISIS ECONÓMICO DEL IMPACTO AMBIENTAL DE LA
EXPLOTACION DE CARBON EN EL MUNICIPIO DE CUCUNUBA-
CUNDINAMARCA (2007-2012)
JIMMY GARZON DIEGO CONTRERAS
UNIVERSIDAD PILOTO DE COLOMBIA
Programa de Economía y Ciencias Sociales
Facultad de Economía
2013
ANALISIS ECONÓMICO DEL IMPACTO AMBIENTAL DE LA
EXPLOTACION DE CARBON EN EL MUNICIPIO DE CUCUNUBA-
CUNDINAMARCA (2007-2012)
Monografía presentadoa para optar al título de economista
JIMMY GARZON DIEGO CONTRERAS
Director:
Oscar Javier Martínez Herrera
UNIVERSIDAD PILOTO DE COLOMBIA
Programa de Economía y Ciencias Sociales
Facultad de Economía
2013
Nota de aceptación:
Director de Investigaciones
Director del Proyecto
Firma del Jurado
Bogotá D.C., Noviembre de 2012
DEDICATORIA
Dios por haber participado en esto, ya que nos dio la Fortaleza y el
Entusiasmo para luchar y no rendirnos en los momentos difíciles que fueron
muchos, por darnos la estabilidad durante este tiempo y la sabiduría para
poder presentar unos de los mejores trabajos. A nuestros padres, amigos y
docentes que participaron en este proyecto de vida el cual culmina ahora.
Y Nos alegra saber que esta tesis planteada sea conocida, analizada y
compartida, que podamos contribuir y establecer decisiones que mejoraran
nuestro futuro y el de nuestros hijos.
DIEGO CONTRERAS Y JIMMY GARZÓN
AGRADECIMIENTOS
Queremos agradecer la valiosa colaboración de Oscar Javier Martínez, quien
nos dedicó su tiempo, experiencia y sobre todo nos enseñó a tener
paciencia, a ser excelentes e íntegros con nuestro proyecto.
TABLA DE CONTENIDO
PÁGINA
INTRODUCCIÓN 10
1 DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA 12
1.1 ANTECEDENTES 13
1.2 JUSTIFICACIÓN 14
2. OBJETIVOS 16
2.1. OBJETIVO GENERAL 16
3. MARCO REFERENCIAL 17
3.1. MARCO LEGAL 18
3.1.1. Constitución Política 19
3.1.2. Leyes 19
3.3. MARCO HISTORICO 25
3.4. MARCO GEOGRAFICO Y ECONOMICO 26
4. ALCANCE 30
5. METODOLOGIA 31
5.1. FUENTES 31
5.1.1. Fuentes Primarias 31
5.1.2. Fuentes Secundarias 31
5.2. INSTRUMENTOS ECONÓMICOS 32
6. CONTRIBUCIÓN DE LAS REGALIAS AL DESARROLLO
SOSTENIBLE DE LA REGIÓN 35
6.1. IMPUESTOS Y REGALÍAS 41
6.2. RECUPERACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE 48
7. CONCLUSIONES 55
8. RECOMENDACIONES 57
BIBLIOGRAFIA 58
LISTA DE TABLAS
Tabla 1. Porcentaje de regalías por explotación de recursos naturales 36
Tabla 2. Precios en Boca mina base para la liquidación de regalías 37
Tabla 3. Clasificación de los Carbonos 38
Tabla 4. Distribución de Regalías, Municipio de CUCUNUBÁ –
CUNDINAMARCA. 41
Tabla 5. Módulo de regalías por año 43
Tabla 6. Resolución UPME y precio base trimestral por tonelada 44
ANALISIS ECONÓMICO DEL IMPACTO AMBIENTAL DE LA
EXPLOTACION DE CARBON EN EL MUNICIPIO DE CUCUNUBA-
CUNDINAMARCA (2007-2012)
RESUMEN
La explotación minera en Colombia es uno los principales factores
económicos que contribuyen a la economía de un departamento debido a las
regalías, las cuales son adjudicadas de acuerdo a la cantidad de producción
de carbono del Departamentos, por lo que se supone que el desarrollo social
y económico es mucho mejor que el de otros departamentos; sin embargo la
realidad es totalmente diferentes a lo que se pueda pensar, debido al mal
manejo que se ha dado a estos rubros, los cuales debe contribuir al
desarrollo de la población y a la problemática que causa la explotación
minera al medio ambiente ya que no existe una compensación a la flora y la
fauna por lo que es importante determinar la cantidad del pasivo ambiental
que requieran los municipios para subsanar los daños ambientales por la
explotación. Como es el caso del municipio de CUCUNUBÁ.
Palabras Claves: Mercadominero, pasivo ambiental, regalías, medio
ambiente.
Clasificación JEL: A13, F18, H23, L71, L72, Q5, Q51
ABSTRACT
The mining in Colombia is a major economic factors contributing to the
economy of an apartment due to royalties, which are awarded according to
the amount of carbon production departments, so it is assumed that the social
and economic is much better than other departments, but the reality is totally
different to what you might think, because of mismanagement that has been
given to these items, which should contribute to the development of the
population and the problems it causes mining on the environment and there is
no compensation to the flora and fauna and it is important to determine the
amount of environmental liabilities that require municipalities to address the
environmental damage from the farm. As is the case Cucunuba Township.
KEY WORDS: Mining market, environmental liabilities, royalties,
environment.
JEL Classifications: A13, F18, H23, L71, L72, Q5, Q51
INTRODUCCIÓN
El presente documento tiene por objeto presentar una propuesta para
analizar a nivel económico, la compensación a través de las regalías al
impacto ambiental producido por la explotación minera mediante las regalías
en el municipio de CUCUNUBA.
Una de las situaciones claves a ser tenidas en cuenta dentro del presente
documento, es conocer quepor compensación del uso del suelo Colombiano
en la explotación de recursos no renovables, las compañías carboníferas, de
hidrocarburos u otro tipo de explotación de este tipo, deben de pagar a las
regiones donde se ejecutan las operaciones, el derecho de explotar dichos
recursos1. Esta compensación aparece dentro de la constitución Colombiana
de 1991 con los artículos 332, 360 y 361; en 1994 con la ley 141 con la cual
se crea el fondo nacional de regalías2, e instaura la Comisión Nacional de
Regalías, esta ley es modificada más tarde por la ley 756 del 2002 y en el
2011 la presidencia de la republica lanza un proyecto de Reforma
Constitucional del Régimen de Regalías las cuales modifican los artículos
360 y 361 de la Constitución Política de 1991.
Las regalías están pensadas como fuente importante de desarrollo regional,
dado que según la reforma de 2011, se pretende financiar con estos recursos
proyectos a niveles sociales, ambientales y económicos, teniendo en cuenta
que deben ser administrados bajo los principios de transparencia, impacto y
sostenibilidad. Más sin embargo, es de relevancia conocer en la realidad y no
solo sobre el papel, si el porcentaje asignado a las comunidades impactadas,
retribuyen verdaderamente los impactos ambientales y sociales ocasionados
en la región.
1 Ministerio de Minas y Energía. Artículo: Colombia tiene nueva ley de regalías. Disponible en línea
en: http://www.minminas.gov.co/minminas/downloads/UserFiles/File/Minas_%20Anllela/Boletines/Espanol_b14_web(1).html. Consultado 10 de Febrero de 2013. 2 RENTERÍA, Carolina. Dirección de regalías, Actualización de la cartilla "Las Regalías en Colombia”.
Departamento Nacional de Planeación, Noviembre 2007 ISBN – 978-958-8340-27-2. Pág. 7. Disponible en línea: https://www.dnp.gov.co/Portals/0/archivos/documentos/DR/Regalias_Publicaciones_Prensa/Cartilla_las_regal%C3%ADas_en_colombia2008.pdf Consultado el 12 de febrero de 2013.
12
1 DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA
La explotación minera subterránea genera grandes efectos ambientales a
decir:
a) La extracción de recursos naturales no renovables: se pueden perder
otros recursos no renovables y se puede deteriorar demás secciones del
yacimiento;
b) en los espacios abiertos bajo la tierra: al crear cavidades en la tierra
se producen tensiones, movimientos que pueden crear colapsos de partes
del techo de la mina. También se desestabiliza el régimen de aguas en las
rocas debido a la creación de nuevos conductos de aguas y hundimientos en
la roca adyacente;
c) inflamación espontanea generando incendios en el manto terrestre;
d) contaminación de las aguas freáticas, debido a las soluciones
empleadas para las aperturas de pozos3. Además de estos impactos a nivel
ambiental, también se pueden producir implicaciones en los seres humanos
que trabajan en estos tipos de minas perjudiciales para su salud; ya que se
exponen a altos niveles de ruido, a contaminación por inhalación de polvos
tóxicos, a humedad del lugar de trabajo ya presencia de gases explosivos,
etc.
En el departamento de Cundinamarca se encuentra ubicado elmunicipio de
CUCUNUBA.Allí,las minas de carbón como la Gloria y la Mutua, generan el
3 ROJAS, Carlos. Valoración de Recursos Minerales Bajo la Teoría del Desarrollo Sostenible. Revista
EIA, ISSN 1794-1237 Número 13. Páginas 70. 2010 Disponible en línea en:
http://www.scielo.org.co/pdf/eia/n13/n13a06.pdf. Consultado el 8 de febrero de 2013.
13
mayor nivel de ocupación de la región; según registro mercantil de la Cámara
de comercio de Bogotá, CUCUNUBA concentró en la actividad minera un
48.4% del total del municipio acentuando las empresas que tradicionalmente
han estado explotando durante varias décadas incluyendo a familias enteras
a dedicarse exclusivamente a la explotación y distribución del carbón.
Teniendo en cuenta lo anterior, los programas establecidos por las empresas
explotadoras de carbón, dentro del marco del Plan de Manejo Ambiental,
están supervisadas por entes gubernamentales y por la misma comunidad.
Pero ¿las regalías que anteriormente se entregaban a las alcaldías y ahora
al gobierno nacional, verdaderamente cubren ó compensan el impacto
ambiental y social ocasionado por la explotación minera?
1.1 ANTECEDENTES
Según las investigaciones del economista Álvaro Pardo4 Colombia, a nivel de
Latinoamérica, ha realizado pocos esfuerzos para obtener rentabilidades
considerables de las empresas que vienen al país a explotar carbón. A parte
de las regalías, Perú, Chile y Bolivia, han creado impuestos que les permite
beneficiarse un poco más de las ganancias generadas por las empresas
mineras; por el contrario, el gobierno Colombiano ha eliminado impuestos y
ha subsidiado el combustible de empresas multinacionales desde el año
2007 hasta el 2012, también se ha permitido la deducción del IVA a las
importaciones y a las fundaciones donde las empresas desarrollan sus
programas de responsabilidad social.
4LONDOÑO Calle V. Colombia paraíso fiscal para la minería. Diario el Espectador, Sección Económica
Diciembre 6 de 2012. Disponible en línea en:
http://www.elespectador.com/noticias/economia/articulo-391134-colombia-paraiso-fiscal-mineria.
Consultado el 8 de febrero de 2013.
14
En el estudio de Pardo se menciona que el gobierno tiene poco control sobre
las cifras de producción que presentan las operadoras, es decir, estas
últimas manipulan los valores sin mayor supervisión, siendo estas cifras las
que dan el monto final de regalías.
Con la reforma en el 2011 a los artículos de la constitución de 1991, el 360 y
el 361, el gobierno Colombiano intentaasegurarse de dar mayor claridad
frente a la distribución de las regalías, que antes de ese año eran
directamente manejadas por las regiones afectadas por los proyectos de
exploración y explotación. Antes de ese año las regalías eran manejadas sin
mayores controles por los gobernantes locales, siendo una pequeña parte
destinada al desarrollo social y territorial. Con la reforma al sistema de
regalías, la administración de estos recursos los realiza el gobierno central, y
va destinado tanto para el desarrollo y compensación regional, y otro
porcentaje para otros programas de interés nacional como proyectos de
investigación.
1.2 JUSTIFICACIÓN
Las explotaciones mineras del carbón, (paraefectos de esta propuesta se
especifica que es explotación subterránea) generan un gran impacto a nivel
ambiental como un impacto a nivel social, ya que no solo se afecta el hábitat
sino a los seres humanos que trabajan dentro de las minas, como las que
viven en las poblaciones aledañas.
Es de conocimiento general que el subsuelo pertenece al Estado, y este
último se asigna a las empresas por medio de licitaciones o concesiones. Las
poblaciones de las áreas de influencia, directa e indirecta están supeditadas
15
a estas licitaciones y a los manejos que hacen a nivel ambiental y social las
empresas. Hay que tener en cuenta que estas empresas tienen que estar
supeditadas a las guías, las normatividades y los reglamentos de regulación
que imparte el Ministerio del Medio Ambiente, ANM, UPME,con sus
reguladores en todo el país: las Corporaciones Ambientales Regionales.
Estas compañías deben de tener dentro de su Plan de Manejo Ambiental,
programas de mitigación al impacto ambiental y social Pero la normatividad
existente no compensa el impacto que generan las actividades de
explotación; aunque también se encuentran dentro de la constitución, las
regalías,no hay una regulación severa por parte del gobierno Colombiano.
Por lo anterior, es interesante conocer si el porcentaje de regalías que recibe
la región del municipio de CUCUNUBA, compensan verdaderamente los
impactos ambientales ocasionados. Por ello es necesario
16
2. OBJETIVOS
2.1. OBJETIVO GENERAL
Determinar si la compensación económica a razón de regalías en el
municipio de CUCUNUBA, por explotación minera durante el periodo de
2007-2012, es proporcional al daño ecológico en la región.
2.2. OBJETIVOS ESPECIFICOS.
Valorar si las regalías contribuyeron al desarrollo sostenibleeconomía
de la región.
Revisar el marco regulatorio de la industria minera y su impacto en el
municipio.
Analizar el impacto económico social y ambiental en el municipio de
CUCUNUBA a causa de la explotación minera.
17
3. MARCO REFERENCIAL
3.1. MARCO TEÓRICO
El carbón es una roca utilizada como combustible, originado por la
descomposición a través de los siglos de vegetales terrestres, hojas,
maderas, cortezas. La explotación de un yacimiento minero corresponde a
un cumulo de rocas con suficiente potencial económico5
Al ser una extracción de materia prima del subsuelo y al tener procedimientos
que comprometen muchos aspectos, la actividad minera conlleva a varios
efectos negativos:
Daño a la tierra: la creación de agujeros dentro de la tierra puede
provocar perturbación de las rocas y pequeños movimientos que pueden
generar hundimientos que llegan a modificar el terreno de la superficie.
Liberación de sustancias tóxicas: el exceso del empleo de algunos
metales como el cadmio, el mercurio y el plomo,para algunas actividades
mineras, aun en pequeñas cantidades pueden ser perjudiciales para la vida.
Drenaje acido de minas: al sulfurar los minerales se produce oxidación
ya sea por agua, aire y bacterias y generan a su vez, aguas acidas. Esta
agua pueden venir de tres fuentes principales: sistemas de desagüe de
5Impacto ambiental producto de la explotación minera de Carbones del
Guasarehttp://www.monografias.com/trabajos67/impacto-ambiental/impacto-
ambiental2.shtml.
18
minas, tranques de relaves y desmontes. Estas descargas de aguas
contaminadas pueden tener efectos leves como la decoloración de los suelos
hasta ya generar consecuencias más graves como la polución de ríos y
tierras de cultivos.
Seguridad y salud de los trabajadores: la exposición a la humedad del
subsuelo, a químicos, el polvo de las excavaciones, por ello para este tipo de
trabajo se deben tener en cuenta las protecciones adecuadas.
El polvo: polvo silíceo puesto que este puede producir silicosis y
enfermedades pulmonares asociadas.
El ruido: las operaciones de las minas suelen producir altos niveles de
ruido, pero este ruido no afecta (a no ser de que sea a cielo abierto por
causa de las detonaciones).
A pesar de que la actividad minera posibilita mayor número de empleos que
otras actividades, dependiendo de la región donde se encuentre, el impacto
ambiental es verdaderamente preocupante.
3.1. MARCO LEGAL
Dentro de la normatividad Colombiana, las regalías se encuentran
estipuladas dentro de la constitución Colombiana de 1991 y soportadas a
través de artículos, leyes y decretos. Un vuelco total a la forma de distribuir
estos recursos se dio a partir del año 2012, donde se intentó de dar claridad,
y forma en cuanto a los procedimientos, fundaciones y fondos encargadas
constitucionalmente para dicho fin, debido a las desviaciones de las regalías
19
que se presentaban cuando eran las alcaldías que manejaban directamente
estos fondos.
3.1.1. Constitución Política
Artículo 332: El estado es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables
Articulo 360 (modificación realizada en el 2011): “La explotación de un
recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una
contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro
derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones
para la explotación de los recursos naturales no renovables”
Artículo 361 (modificación realizada en el 2011): Los ingresos del
Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos
para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales.
Además para fondo de compensación y desarrollo regional y un
porcentajepara la fiscalización de la exploración y explotación de
yacimientos. La suma de los recursos crecerán anualmente.
3.1.2. Leyes
Ley 99 de 1993: Por la cual se crea el ministerio de medio ambiente y
reordena todos los procesos y todo el sector público encargado del medio
ambiente. El Ministerio mencionado, se encarga de impartir licencias
ambientales de funcionamiento, también las tasas de compensación en caso
de que haya afectaciones.
20
Ley 141 de 1994 Crea el Fondo Nacional de Regalías. Instaura la
Comisión Nacional de Regalías. Ley 756 de 2002 modifica la ley 141 en
cuanto a Define porcentajes variables para el pago de las regalías de
hidrocarburos. Establece el pago de una regalía adicional para los contratos
revertidos a favor de la Nación después de 1994.
Ley 185 de 2001: por la cual se expide el código de minas. En el cual
se pretende fomentar la exploración y explotación de recursos no renovables,
asegurándose que su aprovechamiento se realice de una forma armónica,
regularizando las relaciones entre el estado y particulares.
3.2. ASPECTOS DE LA MINERIA EN LATINOAMERICA
La explotación minera es una actividad que se ha practicado desde la época
de la colonia y hasta nuestras fechas, no solo en Colombia sino en muchos
países de Latinoaméric a. Cada país tiene una visión de la minería que se
refleja tangencialmente en las leyes de regalías de cada uno de estos. Para
ofrecer una idea macro de las perspectivas encontradas entre países, se
ofrece a continuación una exposición de las características tanto de la
minería, como del sistema de regalías aplicados en: Colombia, Argentina,
Chile, Ecuador, Perú, Brasil y Venezuela.
La minería en Colombia se ejerce desde la época de la colonia,
perteneciendo las minas al Rey de España. En la actualidad, los grandes
complejos mineros del país, pertenecen a entes extranjeros siendo el Carbón
y el oro los minerales de mayor explotación. Colombia ha tenido una historia
de ilegalidad, violencia, miseria y depredación del carbón y otros materiales,
generando daños económicos, ambientales y sociales. Con lo anterior, el
21
gran reto en Colombia en los presentes y futuros años, es establecer una
verdadera minería responsable, entre sus características se destacan:
• Colombia recibe la mitad de lo que en teoría debe recibir; ya que la
minería transnacional no le paga al estado lo que debería.
• La tributación por la extracción de recursos naturales aporta más de
40 por ciento de la renta gubernamental.
• Aplica tanto regalías como impuestos.
• Bajas tasas en regalías.
En el caso de Argentina, la minería es una actividad tradicional en
numerosas provincias, presentándose recientemente la intervención de
multinacionales en este sector; por tanto, se observa el incremento en el
rubro y en la magnitud del proyecto minero con proyecciones de sueldos más
altos en comparación con otras actividades. Se percibe además, dentro de
las lecturas realizadas, perdida de interés por emplearse en otras tareas que
han sido tradicionales en el país. En cuanto al tema de las regalías en
Argentina, se presenta que:
• Aplica tanto regalías como impuestos.
• IMPUESTO CORPORATIVO 35%: Se aplica el impuesto de igualación
de tasa del 35% cuando se distribuyan dividendos y la utilidad tributaria
supere a la utilidad contable.
• Intereses 15.05% o 35%
• Regalías y Asistencia Técnica 21%, 28% y 31.5%
• IMPUESTOS ESPECIFICOS A LA MINERÍA
• Impuesto a la minería provincial cuya tasa varía.
• Depende de la provincia donde se encuentre el yacimiento.
22
Uno de los países de Latinoamérica con mayor tradición minera es Chile, en
donde la mayor capacidad productiva la tiene el Estado; pero el sector
privado cuenta con infraestructuras a mayor escala, siendo en los dos casos,
el sector minero importante generador de empleo. Chile cuenta con una
empresa estatal (ENAMI), cuya función es fomentar la pequeña y mediana
empresa y brindar asistencia técnica, crediticia, compra y comercialización.
En el tema Ambiental, se siguen presentando inconvenientes que en otros
países con explotación minera, las cuales abarca: Contaminación
atmosférica, contaminación de aguas, falta de cuantificación de daño
ambiental generado por las pequeñas minas. Con respecto a las regalías,
Chile presenta en este tema las siguientes características:
• Chile no cobró regalías por muchos años.
• Existe Royalty minero.
• Tasa tributaria inferior en comparación con otros países
latinoamericanos.
• Fondo de Inversión y Reconversión regional. Creada 2011
Por su parte, Ecuador cuenta con grandes reservas de minerales e
hidrocarburos. La industria minera no ha pasado los niveles de pequeña y
mediana escala, siendo el fuerte, el sector de los Hidrocarburos. En el ámbito
ambiental y social, en la práctica minera se destaca la falta de participación
de la comunidad afectada en los procesos de Gestión Ambiental, como
también falta de procesos adecuados de consulta con comunidades
indígenas. Detrás de lo anterior, hay una ausencia marcada del estado en
procesos de compra y venta de terrenos de interés (a pesar de las leyes
existentes) para actividades mineras, ocurriendo un desplazamiento de
familias enteras del terreno de interés para las actividades de
explotación.Las regalías se caracterizan en Ecuador por:
23
• Según la ley de minería del año 2009, las empresas a las que se les
concesiona el derecho de explotación debe de pagar al estado, por
conceptos de regalías un porcentaje no menor del 5%, sobre la venta de los
minerales.
• La ley de minería de 2009, ofrece lineamientos específicos para la
distribución de regalías, en sus artículos 93 y en el 82 del reglamento
general.
• El cálculo de la regalía se realiza por cada embarque y el pago se
efectúa al estado cada 6 meses.
En Perú la participación del estado en los beneficios de la minería son
menores, presentándose predominio en explotación de Plata, la segunda
fuente de explotación minera es el oro. Al igual que en Ecuador, toda
persona que quiera realizar actividad minera, tiene que contar con un título
minero a partir del otorgamiento de concesión a través del Instituto
Geológico, Minero y Metalúrgico INGEMMET; las concesiones se da en
cuadriculas de 100 a 1000 hectáreas, esta es la forma de división del
territorio Peruano. La minería Peruana no contempla la realización de
contratos para el inicio de actividades de explotación, a diferencia de otros
países como Ecuador.Las características principales de las regalías en el
Perú son las siguientes:
• El rubro de regalía solo lo pagan las empresas sin contratos de
estabilidad.
• La Regalía Minera será pagada sobre el valor del concentrado,
conforme a la cotización de los precios del mercado internacional. El
porcentaje va desde el 1% hasta el 3% del valor de la producción anual
teniendo en cuenta una escala de valores establecida.
24
• La pequeña minería y la minera artesanal, están exentos del pago de
estas regalías.
• Los recursos obtenidos de las regalías, son direccionados
exclusivamente a proyectos de inversión productiva destinados al desarrollo
económico de cada región.
Dando continuación al recorrido comparativo de la minería desarrollada en
varios países de Latinoamérica, sigue Brasil, país el cual se destaca porque
las políticas de sector minero en Brasil, tuvieron en cuenta estrategias de
desarrollo nacional y una alta preocupación por el medio ambiente, viéndose
reflejada desde los años 60 hasta nuestros días, culminando con el desafío
de armonizar el desarrollo económico y social con la preservación del
planeta. Brasil es una de las más grande reservas de minerales a nivel
mundial. Produce más de 8 tipos de minerales a gran escala.Al igual que
Argentina, Brasil presenta un sistema de regalías fuerte y organizado, cuyas
características de mayor relevancia son:
• La Dirección nacional de Producción minera es la encargada del
recaudo de regalías.
• Existe un impuesto de retención sobre las regalías.
• Las regalías en Brasil son denominadas “Compensación Financiera
por la Explotación de Recursos Minerales (CFEM)”.
• La CEFEM, son calculados a partir de la facturación liquida de la
explotación del mineral y corresponde al 10%.
• Las regalías son pagadas mensualmente
La actividad minera de Venezuela se desarrolla principalmente en el estado
de Bolívar, siendo los minerales más importantes producidos en Venezuela
el hierro, los fosfatos, la caliza, el manganeso, el níquel, etc. Además, se
25
practica la minería sustentable que tiene como objetivo estar en armonía con
el medio ambiente, siendo la Republica la propietaria sobre los recursos que
se encuentren en el subsuelo.
El área socio-ambiental presenta que la riqueza aurífera es explotada con
métodos poco adecuados, manifestándose contaminación mercurial;
deforestación producida en los yacimientos a cielo abierto; cuencas de los
ríos invadidos por mineros y aventureros.
El sistema de regalías implementado en Venezuela se caracteriza por:
• Las regalías más altas del globo terráqueo; estas corresponden del 20
al 30%, según el producto explotado.
3.3. MARCO HISTORICO
La historia de la minería en Colombia data de la época colonial. En donde el
único producto de extracción en ese entonces, era el oro. Las minas eran
propiedad de la corona española, y de daban a privados la oportunidad de
explotar, siempre y cuando dieran un quintal del producto explotado. El oro
ha sido uno de los productos de mayor explotación en la historia del país,
debido a que jugó un papel importante como moneda, atesoramiento de
riquezas y fuente de divisas6 Hasta comienzos del siglo xx, la gama de
productos que Colombia producía era reducida.
6 CAMPUSANO, Rodrigo. Bibliografía de la historia minera Colombiana. Balance y Perspectiva. III
Reunión de Historiadores de la Mineria Latinoamericana. TAXCO MEXICO 1993. Pág. 25. Disponible
en línea www.revistas.unal.edu.co/index.php/hisysoc/article/.../21301 Consultado el 10 de febrero
de 2013.
26
El origen de la explotación del carbón, está ligada a la necesidad de movilizar
las máquinas de vapor que en la época de 1820-1840 estaba comenzando a
tener auge y se crearon muchas pequeñas empresas con base a estás, pero
por falta de un combustible adecuado, muchas de ellas fracasaron. Es en el
año de 1937, aparecieron, como industrias nuevas, pequeñas empresas
explotadoras de carbón. El carbón producido en aquel entonces, fue utilizado
primeramente en las minas de sal de Zipaquira. (8)
Un factor que colaboró con el incremento de la explotación del carbón, fue la
construcción de ferrocarriles a comienzos del siglo XX. En un principio las
explotaciones se desarrollaban de manera rudimentaria subterráneamente.
Para comenzar con la exportación del carbón, se creó unas políticas de
expansión, las cuales comenzaron a dar fruto en los años de los 80, con la
construcción de grandes proyectos mineros a cielo abierto en la Guajira:
Cerrejón Central y Cerrejón Norte. Lo siguieron cesar y córdoba con otros
complejos mineros, convirtiéndose la costa Atlántica, la mayor productora a
nivel nacional
3.4. MARCO GEOGRAFICO Y ECONOMICO
Figura 1. Departamento de Cundinamarca – Municipio de CUCUNUBÁ
Fuente. Alcaldía Local de CUCUNUBA.
27
CUCUNUBA genera el mayor nivel de ocupación de la región siendo el
sector minero una de las principales fuentes de trabajo, según registro
mercantil de la Cámara de comercio de Bogotá CUCUNUBA concentro en la
actividad minera un 48.4% del total del municipio acentuando las empresas
que tradicionalmente han estado explotando durante varias décadas
incluyendo a familias enteras a dedicarse exclusivamente a la explotación y
distribución del carbón, de las cuales 14 son microempresas y 1 pequeña
empresa7.
En las siguientes gráficas se puede observar la distribución por número de
habitantes y las principales actividades comerciales, de acuerdo al informe
del municipio publicado por el DANE.
Gráfica 1. Población por sexo CUCUNUBÁ - CUNDINAMARCA
Fuente. Perfil CUCUNUBÁ – CUNDINAMARCA. DANE disponible en
http://www.dane.gov.co/files/censo2005/perfiles/cundinamarca/cucunuba.pdf
7Cámara de Comercio de Bogotá (CCB). Registro mercantil,(2006)
28
Gráfica 2. Estructura de la población por sexo y grupos de edad
Fuente. Perfil CUCUNUBÁ – CUNDINAMARCA. DANE disponible en
http://www.dane.gov.co/files/censo2005/perfiles/cundinamarca/cucunuba.pdf
A nivel económico y comercial, el municipio de CUCUNUBÁ, de acuerdo a
las actividades de sus establecimientos se tiene que el 9,7% de los
establecimientos se dedican a la industria, en este caso la mayoría de ellas
pertenecen al sector minero, el 64,9% al comercio, el 23,1% a servicios y el
2,2% a otras actividades. (Ver gráfico 4)
Gráfica 3.Establecimiento según actividad
29
Fuente. Perfil CUCUNUBÁ – CUNDINAMARCA. DANE disponible en
http://www.dane.gov.co/files/censo2005/perfiles/cundinamarca/cucunuba.pdf
De esta forma se puede analizar que en materia de establecimientos el
Pareto se encuentra en el comercio y en los servicios, sin embargo estos
establecimientos no tienen más de 10 empleados trabajando mientras que
las industrias tienen un rango mayor a los 50 trabajadores, luego la mayor
ocupación la ofrecen las industrias. Es decir, en los establecimientos con
mayor número (0 a 10 empleos) el comercio (68,5%) es la actividad más
frecuente y en el grupo de 10 a 50 personas la actividad principal es la
industria (40,0%). (Ver gráfico 5)
Gráfica 4. Establecimientos según escala de personal por actividad económica
Fuente. Perfil CUCUNUBÁ – CUNDINAMARCA. DANE disponible en
http://www.dane.gov.co/files/censo2005/perfiles/cundinamarca/cucunuba.pdf
La tabla 5, establece un comparativo entre estos tres países donde se
especifican aspectos relacionados a las dificultades económicas,
ambientales y las regalías en cada uno de estos.
30
4. ALCANCE
El alcance de la investigación va hasta la determinación de la compensación
económica a razón de las regalías en el Municipio de CUCUNUBA, por
explotación minera durante el periodo de 2007 – 2012, evaluando la
compensación económica versus el daño ecológico al medio ambiente. Para
ello se realiza un análisis de la situación enmarcada en el ámbito legal,
económico, a partir de la comparación de modelos de explotación en otros
lugares de Latinoamérica, y los índices de calidad de vida existentes en el
municipio, siendo la actividad minera su principal fuente de ingreso.
31
5. METODOLOGIA
Para la realización de esta investigación se emplearon fuentes primarias y
secundarias de información. También se tuvieron en cuenta las metodologías
para el análisis económico empleadas en estudios locales sobre temas
similares.
5.1. FUENTES
5.1.1. Fuentes Primarias
Visitas a las minas aledañas al municipio de CUCUNUBA, a partir de ahí
definirlas minas que se encuentran cerca a la vía Suesca-Cucunuba,
territorio netamente rural cercano a la laguna de Sueca, fuente hídrica de
varios municipios de la zona.Observarlas minas artesanales y definir el nivel
de acceso que tengan a los particulares y por ende, las facilidades de
obtención de información sobre la actividad realizada y establecer las
condiciones actuales del sector minero en esta zona.
5.1.2. Fuentes Secundarias
INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA - INGEOMINAS
base de datos minas de Cucunuba -Catastro minero año 2007 – 20128
8 Pago de regalías por mineral. Servicio Geológico Colombiano
http://www.ingeominas.gov.co/Mineria/Regalias/Pago-de-regalias-por-mineral.aspx
32
Producción nacional de minerales:Corresponde a los datos de
producción de carbón, níquel y metales preciosos en cada uno de los
municipios productores del país; se aclara que la misma corresponde a los
datos entregados por los productores y agentes retenedores designados en
la leyen el periodo 2007- 2012.
Libros especializados en el tema:
Manual de restauración de terrenos y evaluación de impactos
ambientales en la Minería.
El desempeño ambiental en la empresa – Prácticas para costear y
administrar una estrategia de protección ambiental
Evaluación económica de impactos ambientales
Economía ambiental – Un análisis crítico
Economía y medio ambiente
5.2. INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico – OECD,
Organization for Economic Cooperation and Development ha sido una de las
proponentes de instrumentos económicos quepermitan ampliar las prácticas
de reglamentación directa, con la idea de que este enfoque permite lograr
resultados más eficientes, enfocados a la prevención y no a la curación de
cada uno de los lugares en donde se vea implícito un riesgo en el medio
ambiente, siendo sectores de la economía como las industrias madereras,
agricultura, minería, hidrocarburos, entre otros, lo que mayor riesgo
establecen para el medio ambiente. Dicha organización en la actualidad la
33
integran 29 países en todo el mundo. Cabe aclarar que Colombia no es uno
de ellos.
Este hecho no implica que no se puedan identificar dichos instrumentos y
aplicarlos en la medida en que se pueda a la economía ya que funciona
como un factor determinante de los mercados mencionados y para el caso
de la investigación uno de los más importantes en el de la minería. (Gilpin,
2003; 140)
De allí que la OECD, realiza una serie de recomendaciones para la ejecución
del instrumento económico: (Gilpin, 2003; 142 - 172)
Hacer mayor uso de los instrumentos económicos, de manera que los
complementos, o sustitutos, de otros instrumentos de políticas como
los reglamentos, teniendo en cuenta las condiciones socioeconómicas
nacionales.
Trabajar para mejorar la asignación y aplicación eficiente de los
recursos naturales y ambientales mediante instrumentos económicos,
a fin de reflejar mejor el costo social de su uso.
Esforzarse por lograr más acuerdos internacionales sobre el uso de
instrumentos de política económica para resolver problemas
ambientales en el territorio, con el fin de asegurar el desarrollo
sostenible.
34
Desarrollar técnicas más adecuadas de diseño, pronóstico y control
para proporcionar información acerca de las consecuencias
ambientales de las políticas alternas y sus efectos económicos.
Entre los instrumentos económicos para el control de los daños ambientales
existe serie de herramientas que pueden ser útiles en la prevención y
conservación del medio ambiente, entre estos se resaltan:
Multas, penalidades, penas e indemnizaciones. Este es uno de los
principales medidas de control en los temas ecológicos y del medio
ambiente, ya que como instrumento económico es simple y eficaz toda
vez que las autoridades encargadas del control ambiental no deseen
complicarse con otros instrumentos económicos.9.
Impuestos al carbono:Estos impuestos son gravámenes sobre el
consumo de combustibles fósiles (Carbón, petróleo y gas natural) con
objeto de desalentar su utilización, reducir las emisiones de dióxido
decarbono. Para ello, ver permisos,licencias para emisiones
industriales y la correcta reglamentación de concentración de
contaminantes en aguas residuales.
En particular se encontró que el esquema de compensación por daño
ambiental es el impuesto a las emisiones de carbono, las multas y las
compensaciones, etc. Los cuales aplican al municipio de CUCUNUBA.
9El impuesto pigoviano busca corregir una externalidad negativa, es decir, lograr que el costo
marginal privado (lo que cuesta producir el producto) más el impuesto sea igual al costo marginal
social (lo que cuesta a la sociedad incluyendo el producto)…
35
6. CONTRIBUCIÓN DE LAS REGALIAS AL DESARROLLO SOSTENIBLE
DE LA REGIÓN
36
Como bien la minería es la principal fuente de ingresos en el municipio de
COCUNUBA, ubicado en la parte privada de la cuenca, con un total de 91
frentes de explotación. La producción de carbón en los últimos cinco años
asciende a una cifra cercana al millón y medio de toneladas. En las veredas
de mayor producción son Pueblo Viejo, Peñas, La ramada, Aposentos, El
tablón, Hato de rojas y la Laguna, alrededor de estas veredas viven cerca de
550 familias.
El total de la regalía a pagar es función de la cantidad del mineral explotado.
El de liquidación fijado por el Ministerio de Minas y Energía (Función
delegada a la Unidad de Planeación Minero Energética - UPME) y el
porcentaje de regalía determinado en la ley.10 Los pagos de las regalías por
parte de las empresas explotadoras, se deben hacer mensual, trimestral o
dependiendo del tipo de material.
Y a continuación de la tabla No 1, se presenta la tabla No 2 con los precios
en Boca mina para la liquidación de regalías, a partir del precio por
toneladas. De esta forma el proceso de liquidación, recaudo, distribución y
giro de las regalías y demás contraprestaciones económicas está
centralizado en el Grupo de Recaudo y Distribución de la Subdirección de
Fiscalización y Ordenamiento Minero.
Tabla 1. Porcentaje de regalías por explotación de recursos naturales Carbón (explotación mayor a 3 millones de toneladas anuales) 10%
Carbón (explotación menor a 3 millones de toneladas anuales)
5%
Níquel 12%
Hierro y cobre 5%
10
Impacto Ambiental de la Actividad Minera. Universidad de Chile. Disponible en línea en:
http://www.cec.uchile.cl/~vmaksaev/IMPACTO%20AMBIENTAL%20DE%20LA%20ACTIVIDAD%20MIN
ERA.pdf. Consultado el 9 de febrero de 2013
37
Oro y plata 4%
Oro de aluvión en contratos de concesión 6%
Platino 5%
Sal 12%
Calizas, yesos, arcillas y grava 1%
Minerales radioactivos 10%
Minerales metálicos 5%
Minerales no metálicos 3%
Materiales de construcción 1%
Fuente: Secretaria del Senado – Diario Oficial No 44878, de 25 de Julio de 2002. Disponible
en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2002/ley_0756_2002.html
Tabla 2. Precios en Boca mina base para la liquidación de regalías
Fuente. La unidad de planeación Minero – UPME – Resolución 0577 31 de diciembre de
2012.
De allí que en materia de precios y costos de producción, se podría decir que
a partir de la revolución industrial es donde se inicia la explotación del
carbono, sin embargo el éxito de toda actividad económica e industrial
38
depende de las características del mercadeo de la cantidad de compradores
y consumidores; por ende se pretende establecer las empresas y sociedades
que conforman el mercado de carbón y detectar hasta donde sea posible los
diferentes problemas para su comercialización11.
Sin embargo, al analizar los tipos de mercados se estableció que hay tres
tipo de compradores, dependiendo de la calidad del carbón Tabla No 3, estos
son: venta directa de productor a consumidor, como por ejemplo las
ladrilleras; de productor a intermediario, para colocación y reventa en plantas
de consumo interno los cuales utilizan un carbón – Antracita – por su alta
concentración calorífica, el cual es utilizado con frecuencia en caldera e
incineradoras, y producción cooperativa, por vinculación de los mineros al
sistema para que este se encargue del mercado interno o externo, mercado
en el cual se comercializa carbón – bituminoso y antracita – por su cantidad
en la minas de CUCUNUBA. Estos dos primeros tipos de mercado son los
más frecuentes especialmente en el nivel de minería de subsistencia o micro-
minería y se debe a que la gran mayoría son explotadores de hecho, es decir
no tienen legalizada ante el Estado su situación y en otros casos a pesar de
tener licencia para explotación del recurso, no tienen la capacidad de
producción para vincularse al sistema cooperativo o de comercializar con
algunas instituciones, lo que los hace estar sujetos a las necesidades del
comprador o, dado el caso pagar costos altos de transporta hasta sitios de
acopio y venta.
Tabla 3. Clasificación de los Carbonos
11
VILLAREAL, Jaime. CUCUNUBÁ: Modelo para un desarrollo sostenible. U. Jorge Tadeo Lozano. Pág.
106
39
Fuente. La Cadena del Carbón – El Carbón Colombiano Fuente de energía para el mundo.
Unidad de Planeación Minero Energética. Pág. 11.
Dentro del estudio se encontró que las cooperativas que adquieren carbón
en cantidadson: PROCARBÓN, COAPROCOL, con sede en ZIPAQUIRÁ;
COOCARBÓN, con sede en UBATE; COOCARBOCUBA, con sede en
COCUNUBÁ y la cooperativa especializada en el mercado del carbón
coquízable, PRODECO, con sede en LENGUEZAQUE.12
Los productores de carbón que están afiliados a unas de las cooperativas
mencionadas, gozan de algunas prerrogativas en lo referente a prestación de
servicios como de almacenaje ocasional, asesoría técnica, precios de
sustentación; además la cooperativa se encarga de del pago de impuestos a
ECOCARBÓN, hoy en día MNERCOL; el productor cooperado debe dejar un
porcentaje de las ventas de carbón para un fondo de capital. (Ver fotografías
1 a 4)
Foto 1. Entrada de la Mina Foto 2. Descenso Mina
12
Ibíd. P. 106
40
Fuente. Fotografía tomada por los autores
Foto 3. Grúa extractora de Carbón Foto 4. Carbón
Fuente. Fotografía tomada por los autores
El tercer tipo de mercado está dado por las industrias que consumen mayor
cantidad de carbón producido como las termoeléctricas como TERMOZIPA,
ubicada en Zipaquirá, que promueve la compra directa o por medio de las
cooperativas y fija un cupo especifico de toneladas de carbón por semana a
cada productor.
Lo anterior teniendo en cuenta que en Colombia, específicamente en el
departamento de Cundinamarca existen recursos de carbón por un total de
1.428 Millones de toneladas, ajustadas a un área efectiva de 1494,3 Km2,
con un área adjudicada de 132,2 Km2 y la calidad del carbón de la zona se
clasifica en metalúrgico, térmico y antracita. Ya propiamente la zona minera
41
se identifica en el departamento como Checua – Lenguazaque, dividida en
dos: la primera correspondiente a los municipios de COGUA – SUTATAUSA
– GUACHETÁ y la segunda zona a los municipios de LENGUAZAQUE –
CUCUNUBÁ – NEMOCÓN. Lo que hace que sea un mercado llamativo y de
hecho uno de los mercados sobresalientes del País.
6.1. IMPUESTOS Y REGALÍAS
Las regalías a que tiene derecho el municipio por el rubro carbonífero no son
invertidos en programas que realmente beneficien a la comunidad, a la
conservación del medio ambiente y al desarrollo de otros sectores
alternativos de producción; en forma particular el mayor problema se puede
atribuir que el mayor número de propietarios mineros es foráneo, sea porque
proviene de diferentes partes del país o porque siendo del municipio tengan
su lugar de residencia fuera de él, hecho que se refleja en la falta de
conciencia ambiental y en la marginalización de la población.
Es así que para cada año las regalías del municipio de CUCUNUBA, se
distribuyen de acuerdo a lo publicado por SIMCO, a partir del año 2004,
como se puede ver en la Tabla No 4
Tabla 4. Distribución de Regalías, Municipio de CUCUNUBÁ – CUNDINAMARCA.
CU
CU
NU
BA
Carbón
Distribuciones
Pesos
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
55.351.153 221.502.202 314.667.950 421.009.592 486.334.451 669.794.797 650.098.298 866.664.430 311.946.643
Fuente. Sistema de información minero en Colombia. SIMCO Disponible en
<http://www.upme.gov.co/generadorconsultas/Consulta_Series.aspx?idModulo=4&tipoSerie=106&grupo=334&Fechainicial=01/01/2004&Fechafinal=30/09/2012
Lo anterior se puede graficar de la siguiente forma:
42
Gráfica 5. Distribución de regalías Municipio de CUCUNUBÁ - CUNDINAMARCA
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos de SIMCO.
De tal forma que los recursos recaudados por el Fondo Nacional del Carbón,
de acuerdo a la legislación, se destinan exclusivamente a la financiación de
operaciones e investigaciones de la industria carbonífera, sea esta oficial o
privada, beneficiando a los departamentos o municipios donde se lleve a
cabo esta actividad, de la siguiente manera: 20% destinado a los municipios,
20% al departamento y si existen corporaciones autónomas de desarrollo
regional, corresponde entonces un 18% al departamento, 6% a las
corporaciones existentes o que se creen del impuesto derivado de las
explotaciones en el área de jurisdicción, el restante 60% o 56%, según
existan o no corporaciones corresponde al Fondo de Nacional de Carbón.
Es así, que las regalías generadas en el departamento de Cundinamarca
proveniente de la producción o venta del carbón en los últimos doce años, la
cual asciende a un total cercano a los diez mil millones dejando como regalía
un total de mil seiscientos millones.
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
CUCUNUBÁ 55,351,1 221,502, 314,667, 421,009, 486,334, 669,794, 650,098, 866,664, 311,946,
0
200,000,000
400,000,000
600,000,000
800,000,000
1,000,000,000
DISTRIBUCIÓN DE REGALIAS POR CABÓN EN EL MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ
2004 - 2011
CUCUNUBÁ
43
Tabla 5. Módulo de regalías por año
Fuente Autor.
Producción
KTON
1.784,74 Resoluciones 0032,0386,0555 75.233,00 134.271.344,42$ 6.713.567,22$ 0%
2.405,65 Resoluciones 0030, 0040,0556,0818,1070,1239 114.218,00 274.768.531,70$ 13.738.426,59$ 105%
1.941,59 Resoluciones 0239,0307,0540,0638,0818 94.359,00 183.206.490,81$ 9.160.324,54$ -33%
2.056 Resoluciones 0158,0289,0422 99.638,85 204.857.475,60$ 10.242.873,78$ 12%
3.063,22 Resoluciones 0092,0324,0527 111.510,00 341.579.662,20$ 34.157.966,22$ 233%
759,61 Resoluciones 0309, 0429 79.550,50 60.427.355,31$ 3.021.367,77$ -91%
Resolución UPME trimestral para el calculo
del precio base.
Promedio
Precio Base
Trimestal
$/TON
% Regalias
Valor de la
producción
aprox
Monto regalia
aprox
44
Tabla 6. Resolución UPME y precio base trimestral por tonelada
Fuente. Autor
Como se puede analizar en la tabla anterior, la regalías tienen un
comportamiento variable en la última década, esto debido a las cantidades
de producción de carbón, y el precio del mercado, lo cual afecta directamente
a la cantidad de regalías que le corresponden al municipio. La siguiente
figura muestra las tendencias en cada uno de los años, en donde para los
años 3,4,6,9 y 12 se denotaron decrementos en las regalías, siendo el último
uno de los mayores decremento de los últimos doce años.
31-ene-07 Resolución 0032 51.747 31-jul-07 Resolución 0368 42.425
29-oct-07 Resolución 0555 42.425 30-ene-08 Resolución 0030 46.209 31-mar-08 Resolución 0040 48.050
01-jul-08 Resolución 0556 46.100 30-sep-08 Resolución 0818 63.035 07-nov-08 Resolución 1070 63.035 23-dic-08 Resolución 1239 56.333
10-mar-09 Resolución 0239 56.333 02-abr-09 Resolución 0307 56.757 30-jul-09 Resolución 0540 57.088
06-oct-09 Resolución 0638 55.000 28-dic-09 Resolución 0818 50.979 21-abr-10 Resolución 0158 51.478 06-jul-10 Resolución 0289 54.272
04-oct-10 Resolución 0422 62.681 31-mar-11 Resolución 0092 69.332
08-jul-11 Resolución 0324 82.213 28-sep-11 Resolución 0527 88.621 02-jun-12 Resolución 0309 79.701
27-sep-12 Resolución 0429 79.400
54.606
56.144
80.055
79.551
AÑO
Resolución UPME trimestral
para el calculo del precio
base.
Precio Base
Trimestal
$/TON
Promedio Precio
Base Trimestal
$/TON
45.532
53.794
45
Figura 2. Comportamiento de la regalías en el Municipio de CUCUNUBA
Fuente. Elaboración
Como se denota en la gráfica el comportamiento de las regalías es variable
en cada uno de los años lo cual obedece directamente a la cantidad de
producción de carbón que se tenga, en cuyo caso para el primer año no se
tiene un comparativo con el anterior, por lo que el segundo año se denota
una diferencia del 100%, sin embargo a partir del tercer año es importante
denotar la caída de la producción, la cual corresponde a un 19% menos que
el año anterior, lo que implica un 33% menos en las regalías para el
municipio. Para el año siguiente la producción mejor, aunque por muy poco,
sin embargo para el 2011 el sector minero se demarca como un nuevo hito
46
en el mercado según el diario Portafolio13, incrementando sus exportaciones
y la utilidad por tonelada, a su vez SIMCO, expone la situación de este año
particular en su informe de tercer trimestre, en el cual la producción de
carbón ascendió por encima de los 22 millones de toneladas lo que
representa un crecimiento del 27,62% con respecto al año anterior, de este
total el Departamento de Cundinamarca contribuyo con 3,81% del total.
De acuerdo a la ley 756 de 2002, al departamento de Cundinamarca le
corresponde por regalías el 10%, y a su vez al municipio de CUCUNUBÁ el
5% de las regalías recaudadas, por otra parte cabe anotar que el uso de las
regalías está destinado en su mayoría a la investigación y desarrollo de
nuevas técnicas, luego temas como el medio ambiente, la educación, el
trabajo, la salud, tiene un presupuesto ajustado para ejecutar por parte de los
montos recaudados por parte de las regalías.
Esta situación obligó al gobierno nacional a reformar el sistema de regalías
en el país, proponiendo un Sistema General de Regalías – SGR – el cual a
partir del 1 de enero del 2012, el cual determina la distribución, objetivos,
fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la determinación
de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no
renovables precisando las condiciones de participación de sus
beneficiarios.14
13
Diario Portafolio. Regalías y bonanza minera. Disponible en
http://www.portafolio.co/detalle_archivo/MAM-4625895.
14Sistema General de Regalías. [Disponible en]
https://sgr.dnp.gov.co/Qui%C3%A9nesSomos/SobreelSGR.aspx
47
Dentro de los objetivos establecidos por el Sistema General de Regalías se
definen los siguientes:
Crear condiciones de equidad en la distribución de los ingresos para
generar ahorros para épocas de escasez.
Distribuir los recursos hacia la población más pobre generando mayor
equidad social.
Promover el desarrollo y la competitividad regional.
Incentivar proyectos minero-energéticos (tanto para la pequeña y
mediana industria y para la minería artesanal)
Promover la integración de las entidades territoriales en proyectos
comunes.
Propiciar la inversión en la restauración social y económica de los
territorios donde se desarrollen actividades de exploración y
explotación.
Los recursos se distribuyen en todos los departamentos del país a través del
Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación – FCTI – Fondo de Desarrollo
Regional – FDR y Fondo de compensación Regional – FCR.
Alternamente existen los Órganos Colegiados de Administración y Decisión
son los responsables de definir los proyectos de inversión sometidos a su
consideración que se financiarán con los recursos de las regalías, así como
evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de
financiarlos y designará el ejecutor.
48
Figura 3. Sistema general de regalías. Decreto 1949 de 2012. Esquema general
Fuente. Escuela Superior de Administración Pública. [Disponible en].
https://sgr.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=8t4D0dZnd00%3D&tabid=276.
6.2. RECUPERACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
En el caso de la recuperación del medio ambiente, se debe iniciar con el
marco jurídico de la Constitución Política en el cual mediante el Artículo 361,
se establece la creación del Fondo Nacional de Regalías el cual a su vez
determina los sectores de inversión los cuales son: prevención de la minería
y prevención del medio ambiente y proyectos regionales de inversión. Luego
se puede afirmar que la preservación del medio ambiente a partir del dinero
de las regalías que reciba un municipio es un derecho constitucional.
49
Adicionalmente, en el Acuerdo de Criterios de elegibilidad, viabilidad y
requisitos básicos de presentación de proyectos para la destinación de
rubros correspondientes a las regalías, en el acuerdo 026 del 2004, se
contemplan la preservación del medio ambiente, agua potable y saneamiento
básico. De acuerdo a lo anterior cada uno de los aspectos medioambientales
más significativos generados en los distintos procesos aplicados en la
explotación minera, tiene todo el soporte legal para ser atendido con dineros
provenientes de las regalías.
Gráfica 6. Distribución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
Fuente. Actualización de la cartilla “Las Regalías en Colombia”. DPN. 2012. Pág. 51
Por consiguiente se distinguen que el porcentaje para la preservación del
medio ambiente corresponde al 17,55%, es decir, del total que le
corresponde al municipio de CUCUNUBA que es de 311.946.643 millones
para el año 2012, sería un total de 54.746.636 millones los cuales pueden
contribuir a las dos fases claramente diferenciadas. En primer lugar, las
labores encaminadas a la exploración e investigación en sentido amplio y en
segundo lugar, la explotación y posteriores operaciones encaminadas al
50
enriquecimiento y acondicionamiento del mineral extraído para que reúna las
condiciones de riqueza que demanda el mercado.
Para ello se determinan los aspectos más relevantes de las diferentes fases
del proceso productivo:
El primordial aspecto es que no se puede iniciar la explotación de un
yacimiento sin conocer sus reservas y su rentabilidad económica. Para ello
es preciso llevar a cabo estudios geotécnicos, geofísicos o geoquímicos,
geológicos, análisis de suelos y rocas, etc., que supone la realización de
calicatas, sondeos, excavaciones, piloto, etc.
De estos resultados de la investigación contempla en el punto anterior
dependerá emprender o no el aprovechamiento del yacimiento: si este
resultado es satisfactorio, seguido de un estudio técnico-económico, puede
dar paso a las labores de explotación propiamente dicha, que consisten, en
el caso de operaciones de arranque (con o sin perforación y voladura previa),
carga y transporte del mineral, para finalizar con la restauración del espacio
natural afectado.
Sin embargo estas operaciones tienen efectos medioambientales los cuales
se describen a continuación:
Efectos en la atmosfera: los contaminantes, fundamentalmente por partículas
sólidas, polvo, gases y, en menor medida, metales pesados. Contaminación
sonora, incremento de los niveles de ruido.
51
Alteración del suelo y del subsuelo: este se da por a) ocupación del suelo, b)
cambios en la estructura, textura y disposición de los materiales, c)
disminución de la estabilidad y de la capacidad de portante e d) incremento.
Aguas subterráneas:en ellas se catalogan de dos maneras a) alteración
posible del régimen de caudales subterráneos y de los procesos de recarga y
descarga, y b) contaminación de acuíferos (aceites, hidrocarburos, etc.) y
afloramiento de nivel freático con electrolizaciones o salinizaciones.
Residuos: a) Residuos mineros, b) residuos tóxicos y peligrosos y c) residuos
urbanos.
Consumos. Los consumos aunque atados a la parte económica de igual
manera afecta la ambiental por la cantidad que maneja y su origen entre
estos están a) energía eléctrica, b) combustibles fósiles, c) explosivos y d)
agua.
Con miras a subsanar estos efectos negativos en el medio ambiente, surge
la necesidad de crear pasivos ambientales, este concepto hace referencia a
la obligación de incurrir en un gasto por una persona como consecuencia de
una responsabilidad cuantificable económicamente. Obligación que puede
ser contractual, impuesta por una autoridad administrativa, derivada de una
decisión judicial o incluso asumida voluntaria y unilateralmente.
Este concepto puede confundirse con un impacto ambiental, o con un daño
ambiental, cuando en realidad el pasivo lo constituye la obligación de un
gasto de acuerdo con la valoración del daño (eliminar, reparar, restaurar,
compensar, etc.) que causa el impacto ambiental. Por tal razón se tiende a
obtener una definición legal del concepto, lo cual no es del todo fácil, por
52
cuanto el mundo jurídico remite en esos casos al tema de la responsabilidad
y de las obligaciones, tal como lo reconoce la Agencia de Protección
Ambiental (por su sigla en inglés EPA) “The term “environmental liabilities”
crops up in many discussions of environmental issues. Yet their is much
confussion about the term”15
En Colombia se ha iniciado un proceso de conceptualización sobre el tema,
lo cual ha reflexión y análisis sobre una definición de Pasivos Ambientales
que facilite el tratamiento técnico, económico, político y legal, con unidad de
criterio, sobre un problema de dimensiones cada vez más globales.
Finalmente, se clasifican los pasivos ambientales bajo el concepto de pagar
por daños a los recursos naturales. En consecuencia se propone clasificar y
categorizar los pasivos ambientales así:
Por su grado de configuración: Los pasivos ambientales por su grado
de configuración se dividen en configurados y en contingentes.
Aquellos pasivos que con certeza no tienen posibilidad de ser
asignados a la minería se consideran externalidades.
Por su origen legal: de acuerdo con la ley colombiana, se proponen
las siguientes categorías de pasivo, las cuales pueden servir de base
para la identificar los pasivos ambientales del sector minero en
Colombia.
15
“El término “Pasivos ambientales” surge en muchos debates sobre cuestiones ambientales, sin
embargo hay demasiada confusión sobre el término” Valuing Potential Environmental Liabilities for
Managerial Decision Making: A review of Available Techniques. Environmental Protection Agency -
EPA, December 1996, Pág. 8
53
o Obligaciones de cumplimiento: son aquellas derivadas de las
obligaciones impuestas n los permisos, concesiones,
autorizaciones o licencias ambientales, así como de las demás
normas que establecen estándares para las emisiones,
vertimientos, y manejo de residuos, protección de suelos y
recursos naturales.
o Obligaciones de remediar: se derivan de sanciones, o el
establecimiento de un plan de manejo, cumplimiento,
recuperación o restauración ambiental, en virtud del deterioro
de los recursos naturales renovables y el medio ambiente.
o Obligaciones de pagar por multa: estas se ejecutan a partir de
la autoridad ambiental confirmada por el Tribunal competente, o
impuesta en virtud de una decisión judicial por el no
cumplimiento de las normas.
o Obligaciones de compensar a terceros: procedentes de una
transacción, conciliación o decisión judicial, en virtud de los
daños causados al patrimonio de una persona por daños
personales, daños a la propiedad y por pérdidas económicas.
o Obligaciones de hacer, no hacer o pagar: son aquellas en las
que está implícita una decisión judicial para que se haga o no
haga, o se pague un asuma de dinero con el fin de proteger,
mitigar, compensar, restaurar o recuperar el medio ambiente o
los recursos naturales renovables, como consecuencia de una
acción u omisión que produjo un daño ambiental.
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En conclusión los pasivos ambientales se originan en la obligación de
realizar un gasto por un daño ambiental o derivado de una multa o sanción.
Por tanto es posible que se presente cualquiera de estas categorías, en
alguno de los procesos de exploración, explotación, recolección o transporte,
ya que en cualquier caso el pasivo se configura por las prácticas propias de
la operación, la explotación minera y las características propias de su
funcionamiento y la sensibilidad del medio en el que se realiza. La
categorización de pasivos ambientales permite identificar un espectro de
pasivos ambientales configurados y potenciales, en función de su origen
legal y así evitar la omisión de cualquier pasivo.
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7. CONCLUSIONES
En el municipio de CUCUNUBÁ la explotación minera es tal vez la principal
alternativa de la economía en el municipio, esta explotación deja en paralelo
dos situaciones, la primera relacionada con el daño ambiental ocasionado a
causa de la explotación y el segundo las regalías que le corresponde al
municipio por la producción de carbono. Sin embargo luego de la
investigación y teniendo en cuenta que esta es una actividad de mucho
tiempo atrás, se concluye que para CUCUNUBÁ es necesario la
conformación de elementos de juicio que permita a las autoridades poder
establecer pasivos ambientales que blinden al medio ambiente por la
explotación minera. Adicionalmente, la regulación de las regalías y la
ejecución de este presupuesto del municipio deben tener como base los
objetivos impuestos por el Sistema General de Regalías, en donde se
garantice a partir de los mismos ciudadanos del municipio el uso adecuado
de estos rubros, contribuyendo al crecimiento de la sociedad.
Es así que en materia del pasivo ambiental, el Municipio de CUCUNUBA,
cuenta específicamente con un 17,55%, correspondiente a las regalías del
municipio para el apoyo de la preservación del medio ambiente,
adicionalmente de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, definidos por la
alcaldía, en el cual se presenta un apartado al mantenimiento y control de las
zonas protegidas por el Gobierno en la región, sin embargo no existen datos
dentro de las publicaciones de la alcaldía que especifique de manera puntual
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si existen rubros de las regalías a subsanar los daños ambientales producto
de la explotación minera, más aun teniendo en cuenta que estos rubros
dejan al municipio una cifra superior a los mil millones. Luego la situación
actual del municipio se traduce en que el pasivo ambienta continua
incrementándose y el plan de desarrollo no toma medidas pertinentes para
solucionarlo, dejando de esta forma una gran cantidad de pendientes en
materia ambiental para el municipio.
Otra parte que afecta al pasivo ambienta, es la falta de control por parte del
municipio a cada uno de los estudios que realizan las diferentes empresas al
momento de iniciar con la explotación minera, por lo que da paso, a la
aplicación de impuestos pigouvianos, es decir a partir de externalidades
negativas para corregir así los pasivos ambientales que dejan este tipo de
obras. Y exigir por medio del Ministerio del Medio Ambiente, el INVIMA, y la
Corporación Autónoma Regional – CAR – la supervisión y veeduría
respectiva como entes de apoyo a la vigilancia no solamente del medio
ambiente y sus cuencas hidrográficas, sino de la destinación correcta del
presupuesto para el medio ambiente, sin que este recaiga en manos de
terceros o afectado por el constante flagelo de la corrupción.
Finalmente, es importante destacar que para cada uno de los habitantes del
pueblo, la explotación minera si bien contribuye a la economía, también está
alterando la naturaleza, tanto de su fauna como hídrica, elementos que no
son renovables, por lo que se debe generar un ambiente equitativo con la
naturaleza sin dejar que las corporaciones acaben con estos recursos, esto a
partir de la generación de conciencia ciudadana y amor por su entorno
natural y medio ambiente.
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8. RECOMENDACIONES
Dentro de las recomendaciones se tienen las siguientes:
Crear una junta veedora por selección democrática, que fiscalice y controle la
ejecución del rubro de la regalías.
Crear programas de fomento tecnológico para la explotación minera en pro
ambiente para así poder ejecutar mayores proporciones de las regalías.
Realizar campañas de concientización hacia el medio ambiente patrocinadas
por las empresas mineras y garantizar que estos programas hagan parte de
sus programas de responsabilidad social
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