analisis del proceso de privatizacion de los sistemas de

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RESUMEN: Chile frecuentemente es visto comouno de los países que ha tenido una experienciaexitosa en la transferencia de la propiedad de lascompañías de agua potable a manos privadas. Lasestadísticas de la encuesta CASEN muestran queel porcentaje de hogares sin acceso al servicio deagua potable ha disminuido durante el períodoentre 1988 y 1998. Los incrementos mas impor-tantes en este acceso se han registrado en los se-gundos y terceros deciles de ingreso, por lo queeste acceso ha aumentado entre los pobres. Esnecesaria entonces una cuidadosa descripción yanálisis de las reformas para poder entender losmecanismos que posibilitaron dicho aumento,además de identificar las trabas o problemas ins-titucionales para obtener el acceso universal a losservicios de agua potable y saneamiento.

¿Cómo era el servicio antes de la privatización?,¿Por qué privatizaron estos servicios? ¿Cuál era lasituación respecto del acceso a estos servicios an-tes de la privatización?, ¿Cuáles son las reformaslegales, el proceso de tarificación y el sistema desubsidios que se establecieron para este procesoprivatizador?, ¿Cuánto tiempo tomó este proce-so?, ¿Cuándo se aplicaron medidas para la recu-peración total de costos?, ¿Cuáles son las princi-pales características del sistema regulatorio?,¿Cómo ha sido operado y financiado el sistemade subsidios?, ¿Cuánta de la demanda por estesubsidio es satisfecha?, ¿Cuál es el papel de losgobiernos locales, de la municipalidades, si es queexiste alguno?, ¿Cómo se manifiesta la participa-ción ciudadana?, ¿Cuál ha sido el avance en laprovisión de los servicios de agua en el sector ru-ral?, ¿Cuáles son los desafíos pendientes?, son al-gunas de las preguntas que se analizan en el pre-sente trabajo a fin de determinar cuál ha sido elrol del Estado en la provisión de estos servicios,cómo se ha logrado el acceso universal, cómo segestó el proceso de privatización y qué represen-tó en términos de servicio y cómo ha funcionadola industria desde la privatización.

PALABRAS-CLAVE: privatización; servicios deagua potable y saneamiento

ABSTRACT: Chile is frequently seen as acountry with a successful experience in trans-ferring water services property to private han-ds. Chilean national social survey CASEN sho-ws that the percentage of households with noaccess to drinking water has fallen in the 1988-1998 period. The larger increases in householdconnections have been concentrated in the se-cond and third income deciles, meaning it hasincreased access to water to the poorest. The-refore it is necessary to carefully analyze anddescribe the reforms in order to understand themechanisms that have enabled such increase,aside from identificating the institutional pro-blems to obtain universal access to water servi-ces and sewage.

How was service like before the privatiza-tion?, Why these services were privatized?, Whatwas the situation of access to drinking waterbefore privatization? Which are the legal re-forms, the tariff process and the subsidies sys-tem established for this privatizing process?How long did this process take? When were to-tal costs recovered? Which are the principalcharacteristics of the regulatory system? Howhas the subsidies system operated and how hasit been financed? How much of the demandfor subsidies is being satisfied? What role havelocal government /municipalities played, ifthere is one? Are some of the questions ana-lyzed in this work in order to evaluate the roleof state in the provision of services, how univer-sal access has been met, how the privatizationprocess was conceived and what it has meant interms of services, an finally how has the indus-try functioned since privatization.

KEY-WORDS: Privatization; water and sanitati-on services.

Analisis del proceso de privatizacionde los sistemas de agua potabley saneamiento urbanos en Chile

Eugenio Celedón CariolaMaria Angelica Alegria

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REGA – Vol. 1, no. 2, p. 65-85, jul./dez. 2004

HISTORIA DEL SECTORSANITARIO CHILENOLa industria sanitaria en Chile desde sus co-

mienzos hasta los finales de la década de losochenta se desarrolla bajo el alero del Estado,como un servicio proveído por éste a la pobla-ción. En este contexto, la inversión en el sectorfue preferentemente pública, y las decisioneseconómicas de mejoramiento de la calidad delos servicios y su cobertura debieron competircon las prioridades de inversión del gasto pú-blico, incluyendo el gasto en áreas sociales.

Ya desde mediados del siglo XIX (1860) yhasta el año 1977, múltiples organismos, prin-cipalmente públicos, tuvieron relación direc-ta e indirecta con el desarrollo del sector sani-tario a lo largo del país, el más importante deellos fue la Dirección de Obras Sanitarias, DOS,organismo público creado en el año 1953,cuando se fusionaron el Departamento deObras Hidráulicas, del Ministerio de ObrasPúblicas, y la Dirección de Agua Potable y Al-cantarillado del Ministerio del Interior. Entresus funciones estaban las de invertir fondospúblicos en el estudio, proyecto, construcción,reparación, conservación, explotación y admi-nistración de los servicios de agua potable, al-cantarillado y desagües.

Así, hasta finales de los años 70, se tiene quedurante más o menos un siglo y medio el sec-tor sanitario estuvo bajo la dependencia delEstado, y que durante este tiempo el procesode desarrollo de la infraestructura tuvo inver-siones capaces de satisfacer del orden del 90%de la demanda global de agua potable del paísy del 60 a 80% del alcantarillado.

La importancia del desarrollo de serviciosbásicos logrado hasta esa fecha, se debe prin-cipalmente a una capacidad profesional y vi-sión de desarrollo que existió en el país, quenace con el “Estado Empresario”, la creaciónde CORFO (Corporación de Fomento de laProducción), ENDESA (Empresa Nacional deElectricidad) y otras instituciones similares,instituciones que captan en esa época a losmejores profesionales del país, donde los fun-cionarios públicos eran al mismo tiempo losinvestigadores, profesores universitarios, per-sonas con la mayor experiencia y conocimien-to. Estaban en la vanguardia y eran respetados

por ello, además, las instituciones que repre-sentaban eran sólidas, tenían carteras de pro-yectos, planificación a futuro y se coordinabanentre ellas con una visión conjunta de país.

Si bien es cierto que al comienzo del desa-rrollo del sector sanitario Chile era un paísmás pequeño y con necesidades más básicas,el valor principal de este proceso fue que sesupieran asignar los recursos para la satisfac-ción de las necesidades básicas y se pusieraénfasis en el desarrollo de la infraestructuray la educación.

Hasta finales de la década de los 70 las in-versiones en el sector de agua potable y sanea-miento en nuestro país fueron solventadas porel presupuesto general de la Nación, ya que semantuvo un concepto de precio general sub-sidiado de agua potable, que permitiera el ac-ceso a este recurso vital y al correspondienteservicio a todos los habitantes del país, sin dis-tinción de sus ingresos.

El sector sanitario hasta 1977 dependía deuna multiplicidad de organismos con diferen-tes fines y metas, lo que generaba descoordi-nación, los servicios tenían poca autonomíafinanciera y administrativa, lo que dificultabauna planificación coherente de mediano y lar-go plazo para la mantención, mejoramiento eincremento de los servicios de agua potable yalcantarillado, en cantidad y calidad.

Por ello, el Gobierno estableció una institu-cionalidad única para el sector sanitario urba-no, que integrara y coordinara las distintas ins-tituciones y servicios que actuaban en el sec-tor, además de separar el rol normativo y fisca-lizador del rol ejecutor y operativo, pensandoen que el sector sanitario tendría que funcio-nar como industria, al igual que otros sectoresde servicios, como la telefonía y la electricidad.Mecanismo que generó un notable mejora-miento de los servicios en todo el país.

La privatización vino una década después,como opción de financiamiento, a partir de laexperiencia recogida en la privatización deotros servicios básicos en los que se necesitabamayor desarrollo y grandes inversiones comola telefonía y la electricidad. Desde allí se deri-vó al sector sanitario, cuando fue más eviden-te la necesidad del tratamiento de las aguasservidas y de los residuos industriales líquidos

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Cariola, E. C.; Alegria, M. A. Analisis del proceso de privatizacion de los sistemas de agua potable ...

(riles), asociado a las grandes inversiones quede ello derivaban.

REFORMAS DEL SECTORSANITARIO CHILENOEl trasfondo económico y social que se esta-

ba gestando en Chile en la segunda mitad de ladécada de los setenta iba a resultar clave en laforma y ordenamiento que se aplicaría en laindustria sanitaria. En el contexto de reformaseconómicas de esa época, la industria sanitariaenfrenta la primera reforma que luego culmi-naría con el proceso de privatización del sec-tor. En 1977, se creó el Servicio Nacional deObras Sanitarias (SENDOS), que integró insti-tucionalmente todas las entidades que opera-ban en el sector. Quedó conformada por unaDirección Nacional y once Direcciones Regio-nales, una en cada región territorial adminis-trativa del país, con excepción de la V Región yla Región Metropolitana donde se crearon em-presas de propiedad estatal. El objetivo inicialcorrespondió a un ordenamiento en su misión,capacidad de inversión, coordinación en la ope-ración y descentralización de la administraciónmediante direcciones regionales.

El nuevo ordenamiento institucional permi-tió un desarrollo más coherente del sector, au-mentando la calidad y cantidad de los servi-cios entregados, generó mayor transparenciaen los recursos destinados al sector, mayor fle-xibilidad para la toma de decisiones y el con-trol directo sobre la industria sanitaria. Conesta reforma, las empresas y servicios elevaronsus niveles de tarifas, contrataron créditos conorganismos multilaterales, y aumentaron sos-tenidamente la cobertura. Sin embargo, el Es-tado continuó apoyando a los servicios contransferencias de su presupuesto, dado que latarifa no cubría las necesidades de financia-miento del sistema, pues era una tarifa subsi-diada general para todo el país.

Así, la característica de monopolio naturalque posee la industria sanitaria, y que suponenecesaria una regulación por parte del Esta-do, quedó estructurada a través de:

i) La provisión directa del servicio a travésdel SENDOS Regionales, las empresasautónomas creadas y algunas empresasprivadas,

ii) Un ente fiscalizador y normativo de laindustria a través del SENDOS Central, y

iii) Un regulador de los precios de los servi-cios a través de las fijaciones tarifarias queefectuaba el Ministerio de Economía,Fomento y Reconstrucción.

Durante este período, la cobertura de aguapotable alcanzó a un 92% en 1980, frente a un78% en 1975 y un 70% en 1970. Igualmente, lacobertura de saneamiento alcanzó a un 68% en1980, frente aun 42% en 1975 y un 32% en 1970.En cuanto al tratamiento de las aguas servidas,al año 1989 la cobertura alcanzaba a un 8%,siendo este el aspecto más débil o no cubiertopor el sector hasta la década de los 80.

Siete años después de la creación del SEN-DOS, se inició el estudio y elaboración de unaserie de proyectos de Ley que tenían por objetoreformular el rol del Estado en la industria sani-taria, particularmente en lo relacionado con:

i) Separar el rol de regulador que por na-turaleza le compete al Estado, de su rolde proveedor de servicios,

ii) Generar una legislación para regular elquehacer de las entidades que operaranen el sector, que sea común para capita-les privados y públicos,

iii) Generar una regulación que minimiza-ra los efectos negativos de la operaciónde empresas en el sector con carácter demonopolio natural,

iv)Establecer un sistema de precios que re-presentara el valor real del bien y entre-gara señales correctas a consumidores yproductores, y

v) Establecer un sistema de subsidio direc-to a los consumidores de escasos recur-sos, a fin de que pudieran acceder al ser-vicio de agua potable y alcantarillado.

Esta segunda reforma del rol del Estado enla industria sanitaria concluye con la promul-gación de un conjunto de cuerpos legales quese hacen efectivos entre 1988 y 1990.

La “Ley General de Servicios Sanitarios”,que establece las reglas de operación de las em-presas sanitarias o prestadoras, las condicionesen las que éstas deben entregar el servicio y elrégimen de concesiones sobre el cual éstasoperan.

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La “Ley General de Tarifas”, que establecelos procedimientos y normas para la determi-nación de los precios que las empresas presta-doras de los servicios de agua potable y alcan-tarillado pueden cobrar a los clientes.

La Ley N° 18.885, del 12 de enero de 1990,que autoriza al Estado a desarrollar actividadesempresariales en materia de agua potable y al-cantarillado disponiendo para ello la constitu-ción de sociedades anónimas en cada una delas regiones del país, con participación accio-naria del Fisco y CORFO, este último organis-mo relacionado administrativamente con elEstado a través del Ministerio de Economía,Reconstrucción y Fomento. Así, se constituyenonce empresas regionales, que institucional-mente coinciden con las correspondientes es-tructuras territoriales, con personal e infraes-tructura de los SENDOS Regionales (Direccio-nes Regionales), estructuradas como socieda-des anónimas. El SENDOS desaparece de lainstitucionalidad pública dando paso a un nue-vo orden, en el cual las actividades productivasy reguladoras están separadas en el sector, eli-minando con ello la doble función de una solainstitución como ente normativo, fiscalizador,productor y explotador de los servicios.

La Ley N 18.902, del 27 de enero de 1990,crea el organismo regulador, la Superintenden-cia de Servicios Sanitarios (SISS), la cual de-bía constituirse en un organismo eminente-mente técnico, normativo y fiscalizador, de altonivel. Con ello, se separa el rol fiscalizador delproductor.

Surgió entonces la necesidad de conformarun sistema de subsidio directo que no afectarael sistema de precios y que permitiera a los sec-tores de escasos recursos acceder al agua pota-ble y alcantarillado, siendo ambos bienes bási-cos y con externalidades positivas en términosde salud pública. Es así como la Ley N 18.778,del 2 de febrero de 1989, establece un subsidiodirecto al pago del consumo de agua potable yalcantarillado, que favorece a los grupos fami-liares o clientes residenciales de escasos recur-sos y grupos vulnerables como la tercera edad.

La cobertura de servicios con que se comien-za esta reforma en el año 1990, es de un 98%para el agua potable, un 81% para el sanea-miento y alrededor de un 10% para el trata-miento de las aguas servidas.

SISTEMA TARIFARIOUno de los objetivos de la reforma del sec-

tor sanitario chileno fue el de establecer unsistema de precios para los sectores urbanosque incorporara los costos reales en los servi-cios prestados a fin de garantizar su sostenibi-lidad. Ello significa tarifas que aseguren al pres-tador la posibilidad de operar sin déficit ymantener viable la empresa en el largo plazo,además de asegurar y entregar un servicio ade-cuado, es decir, que los clientes cuenten conun servicio eficiente, de mínimo costo para elusuario, y eficaz, que funcione el 100% deltiempo.

Previo a la nueva normativa, el cálculo tari-fario se efectuaba considerando los costos con-tables de las empresas y servicios, efectuandolas correcciones del caso, de acuerdo con lapolítica social y económica vigente; pero engeneral no llegaban a proporcionar los recur-sos necesarios para el financiamiento del totalde necesidades de los servicios estatales. Enefecto, los ingresos vía tarifas posibilitaban elfinanciamiento de los costos de operación ymantención, y parcialmente los costos de in-versión, pero estos últimos debían ser apoya-dos con recursos adicionales provenientes deaportes fiscales, con las consiguientes ineficien-cias producto de una asignación no óptima derecursos.

La Ley General de Tarifas estableció los pro-cedimientos y normas para la determinaciónde los precios que las empresas prestadoras delos servicios de agua potable y alcantarilladopueden cobrar a los clientes. Asegura un me-canismo para el autofinanciamiento de lasempresas prestadoras de los servicios (costosde inversión, costos de los servicios, etc.), evi-ta que haya un alza indiscriminada e indebidade las tarifas, situación propia de los monopo-lios naturales como los servicios de agua pota-ble y saneamiento, entrega incentivos para in-corporar eficiencia por parte de las empresaspuesto que no tienen rentabilidad garantiza-da sino que ésta debe ser el resultado de unagestión eficiente, entrega señales claras a losclientes en términos de la escasez relativa delbien y elimina los subsidios cruzados.

La formulación de este proceso tarifario fueposible debido a que todos los hogares tienen

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medidor individual, de manera que las com-pañías pueden registrar el consumo real decada cliente. Igualmente, el cobro del serviciode saneamiento, se hace a los clientes que des-cargan a la red de alcantarillado en base alconsumo medido de agua potable.

El proceso de cálculo tarifado establecidoen la normativa define el sistema con base enla determinación de costos incrementales dedesarrollo, en el ámbito de una Empresa Mo-delo (EM), para cada una de las etapas de lossistemas de agua potable y de alcantarillado,con las correcciones del caso para obtener endefinitiva tarifas de autofinanciamiento de unaempresa eficiente, de forma tal de simular suoperación en un mercado competitivo.

La Empresa Modelo (EM) es la empresa decompetencia para la empresa real en el análi-sis tarifario. Para construir la EM el reguladordebe especificar la tecnología de produccióncon que la empresa eficiente otorgaría el ser-vicio, el precio de los insumos y los costos delos activos involucrados y realizar una estima-ción de la demanda futura por dichos servi-cios. La EM se determina para distintas zonasgeográficas o áreas tarifarias. En base a su de-finición, de infraestructura y orgánica teórica,se determinan las tarifas eficientes al interiorde estas áreas.

Con ello, se ha buscado fijar las tarifas deacuerdo con parámetros técnicos, donde larentabilidad no se garantiza sino para un nivelde funcionamiento eficiente, hacia el cual de-ben tender las empresas, y que se encuentrarepresentado por la EM. Para garantizar elmínimo costo para los usuarios, la ley estable-ce que para el establecimiento de las tarifashaya procesos paralelos, uno por parte de laempresa y otro por parte de la SISS.

Proceso TarifarioEl modelo aplicado en Chile para la deter-

minación de las tarifas se realiza sobre la basede considerar los costos incrementales de de-sarrollo, pero además, las tarifas finales a apli-car a los usuarios del sistema son corregidas através de la introducción del principio de au-tofinanciamiento. Entonces se tienen dos pro-cesos de cálculo que se determinan a travésdel concepto de EM, que constituye una abs-

tracción de la realidad y que proporciona losbienes y servicios en forma eficiente conside-rando la normativa vigente y las característicasdemográficas, topográficas y tecnológicas enlas cuales deberá enmarcar su operación.

Así, las tarifas se determinan en función decriterios de dimensionamiento y valorizacióneficiente y no sobre la base de cálculos de cos-tos de operación e inversión con los que laempresa se ha desarrollado históricamente, demanera de asegurar el logro de la eficienciatécnica y económica de un sector que es mo-nopolio natural. Para ello se incorpora unacompetencia simulada a través de una empre-sa que si bien ficticia se consigue a través delos niveles de otras empresas comparables delsector. Es decir, se persigue tener una empre-sa con niveles tecnológicos acorde con los ni-veles de servicio que se debe entregar, mante-niendo un equilibrio económico.

El sistema busca que las empresas se autofi-nancien y obtengan rentabilidades definidaspor ley. Para este efecto se aplica el conceptode Costo Total de Largo Plazo, CLPL, el cualrepresenta el ingreso anual requerido paraautofinanciar la empresa durante el períodode vigencia de las tarifas por lo que la estruc-tura tarifaria calculada debe ajustarse a dichonivel de recaudación.

En términos generales, el proceso conside-ra en primer lugar la determinación del siste-ma de tarifas de eficiencia, con base en loscostos incrementales de desarrollo, en el ám-bito de la EM, para cada etapa del servicio sa-nitario. Dichas tarifas se corrigen luego paraobtener tarifas de autofinanciamiento, las quemantienen su valor real en el tiempo median-te la incorporación de un procedimiento deindexación periódica.

La determinación de las tarifas de eficien-cia requiere del cálculo de los Costos Incre-mentales de Desarrollo para cada una de lasetapas básicas de los sistemas de agua potabley alcantarillado, considerando principalmen-te los valores incrementales anuales de los cos-tos de inversión, de los gastos de operación,de mantención y de la cantidad consumida.Para ello se precisa identificar la estructura fí-sica de cada sistema y la estructura modelo aso-ciada. Luego, se define el proyecto de expan-

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sión necesario para proveer el servicio, en unhorizonte mínimo de 15 años, se calculan loscostos incrementales para cada etapa y se de-terminan las tarifas de eficiencia.

La formulación de los costos de inversión,así como la determinación de los costos de ope-ración y mantenimiento que implican la pres-tación de los servidos, se efectúa en base a lasimulación de la EM, con referencia a los pro-gramas de desarrollo reales en sus aspectosrelevantes.

Las etapas que se consideran para los siste-mas de agua potable y alcantarillado, así comolas obras incluidas en cada una de ellas, sonlas siguientes:

abastecimiento de agua potable (produc-ción y distribución)disposición de aguas servidas (recolecci-ón y disposición)tratamiento de aguas servidas cuandocorresponda, es decir, cuando el sistemaestá operando.

Con todo lo descrito se obtienen finalmen-te las tarifas de autofinanciamiento, las cualesse ponderan por polinomios de indexación,para mantener su valor real en el tiempo, te-niendo en cuenta la incidencia de los diferen-tes factores que son relevantes en la estructurade costos de cada grupo tarifario (Indice dePrecios del Cemento, del Fierro, del PetróleoDiesel, de los Productos Importados, de la Elec-tricidad Industrial, el Indice de Precios al porMayor y el Indice de Remuneraciones).

Los prestadores pueden realizar los reajustespor indexación cada vez que se acumula unavariación de a lo menos 3%, en alguno de loscargos tarifarios. Las fórmulas tarifarias tienencarácter de precios máximos y un periodo de vi-gencia de cinco años, pudiendo las empresascobrar valores inferiores. No obstante, si duran-te dicho periodo se demuestra que ha habidovariaciones significativas en los supuestos básicosde cálculo, se puede proceder a su modificación,de común acuerdo entre la empresa y la SISS.

La estructura de cargos tarifarios tiene, endefinitiva, los siguientes componentes:

un cargo fijo independiente del consu-mo (para agua potable, alcantarillado yde clientes),

un cargo variable por agua potable y uncargo variable por alcantarillado relaci-onados ambos con el nivel de consumode agua potable,adicionalmente, dependiendo de la es-tacionalidad de la demanda, se determi-nan precios aplicables al sobreconsumoen el periodo punta, con el objeto de fi-nanciar las inversiones en obras de capa-cidad que permiten satisfacer la mayordemanda en dicho periodo,también adicionalmente se determina uncargo por tratamiento de las aguas servi-das, aplicable solamente en aquellos ser-vicios donde se está efectuando.

En el caso del tratamiento el costo se distri-buye y es incluido en la tarifa de todos los clien-tes pertenecientes a la cuenca hidrográficabeneficiada por la depuración del agua que sedescarga limpia en un cauce de ella.

Respecto de la rentabilidad que deberíanobtener las empresas prestadoras del servicio,la ley asegura a través de las tarifas, una tasa decosto del capital que sea consecuente con lascondiciones del mercado, que como se dijotiene un mínimo de 7% y su variación se esta-blece periódicamente mediante estudios espe-cializados de la tasa de riesgo, que actualmen-te se define en un 3,5%.

Fijación TarifariaLa ley establece para el proceso de tarifi-

cación varias etapas para el cálculo tarifario.El proceso tarifario se inicia con una antici-pación de al menos 12 meses al término devigencia del período de las tarifas. La SISS,debe publicar y poner a disposición del pú-blico y de los prestadores las bases técnico-económicas sobre las cuales se efectuará elestudio para determinar las fórmulas tarifa-rias del período siguiente.

Estas bases contienen las definiciones sobrelas cuales deberá basarse el estudio tarifario yconstruirse la empresa modelo para la estima-ción de los costos eficientes y calcular las fór-mulas tarifarias. Definen los servicios a tarifi-car, los criterios para proyectar la demanda,los criterios de optimización aplicables a laoperación y a la expansión del sistema, los cri-

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terios para determinar los costos, los nivelesde calidad de servicio, la metodología para elcálculo de la tasa de costo de capital y la meto-dología de valoración del agua cruda. Una vezque las bases son publicadas, hay un plazo de60 días para que la empresa regulada y cual-quier otra persona u organización que tengaintereses en el proceso puedan hacer sus ob-servaciones. Esta etapa debería dar transparen-cia al proceso y permitir que se incorporen losintereses de terceras partes afectadas.

Las Bases Definitivas son dadas a conocerpor la SISS públicamente, 45 días después devencido el plazo para recibir observaciones.Utilizando las bases definitivas, la empresa re-gulada y la SISS realizan cada uno, como yase dijo, sus propios estudios tarifarios, los queuna vez finalizados son intercambiados en unacto público y abierto. La empresa reguladatiene un plazo de 30 días para presentar demanera pormenorizada sus discrepancias alestudio del regulador.

Como se señaló, los estudios que realiza laSISS deben basarse en un comportamientode la EM, que funciona con eficiencia en lagestión y optimiza los planes de expansión delos prestadores. Es decir, sólo deben conside-rarse los costos indispensables para dar losservicios respectivos. Por otro lado, los pres-tadores de servicios sanitarios elaboran suspropios estudios utilizando las mismas basestécnico-económicas.

Si no hay discrepancias, se adoptan las tari-fas determinadas. Si hay discrepancias y éstasno se solucionan directamente entre el pres-tador y la SISS, en un plazo de 45 días desde elintercambio de los estudios, se constituye unacomisión de tres expertos, cuyos honorariosse comparten entre la SISS y el prestador, quedebe pronunciarse sobre cada uno de los pa-rámetros donde haya discrepancia, optando enforma fundada por uno de los dos valores.

El dictamen de la comisión tiene carácterdefinitivo y es obligatorio para ambas partes.Los peritos deben en cada caso optar ya seapor la posición de la empresa o bien la delregulador no pudiendo optar por valores in-termedios. Esta modalidad para zanjar las con-troversias tiene, en principio, la virtud de ge-nerar los incentivos adecuados para que las

posiciones de las partes converjan y que laempresa revele de manera fidedigna su infor-mación.

Las decisiones de la comisión de peritos sondefinitivas e inapelables, dan origen a las tari-fas definitivas que debe fijar la SISS. Toda lainformación relevante que fue utilizada parafijar los precios regulados, incluyendo el infor-me pericial, es pública cuando finaliza el pro-ceso tarifario.

Las fórmulas tarifarias así obtenidas debenser aprobadas por Decreto Supremo del Mi-nisterio de Economía, y tienen un plazo de vi-gencia de cinco años, tiempo dentro del cualse indexan automáticamente, aplicando la va-riación de los índices que en las fórmulas seestablecen y que responden a parámetros prin-cipales del servicio que se presta.

SISTEMA DE SUBSIDIOS: PROTEGIENDOA LOS POBRES Y GRUPOS VULNERABLESEl proceso de privatización en Chile se hizo

sobre la base de tarifas reales lo que significóque las tarifas aumentaron. En consecuencia,debió diseñarse un mecanismo dentro de laestructura regulatoria y normativa que prote-giera a los hogares o grupos más vulnerables opobres. Las consideraciones que se tuvieronen cuenta al diseñar este mecanismo fueron:

No sólo deben realizarse las privatizacio-nes sino que también se requiere de re-formas institucionales y regulatorias quemejoren la situación social que la priva-tización pretende solucionar (provisiónde un mejor servicio de agua potable ysaneamiento a la población). Esta, no esun sustituto de las políticas sociales re-distributivas adecuadas y justas.Beneficiar a aquellos hogares que nopudiesen pagar lo que se considera unnivel mínimo de subsistencia.Los subsidios cruzados existentes en lastarifas de agua potable no benefician alos más pobres o más vulnerables, la cla-se media tiende a ser el principal benefi-ciario.El esquema del subsidio directo debe serconsiderado. Igualmente, dicho subsidiodebe ser habilitante y no asistencial. Por

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ello, debe cubrir sólo parte del gasto de unhogar en el servicio de agua potable y sa-neamiento, lo que ayuda a mantener hábi-tos de pago por parte de la población.Los hogares más pobres sí están dispues-tos a pagar por un servicio confiable yseguro.Un altísimo porcentaje de los hogares enChile cuentan con medidor, ello permi-te que haya un subsidio basado en el con-sume real de cada beneficiario/a en lu-gar de ser sobre un monto preestableci-do como en otros países.Los beneficiarios/as deben pagar el to-tal del consumo por sobre el limite esta-blecido para subsidiar, lo que permitecumplir la necesidad de apoyo a los ho-gares de menores ingresos en su consu-mo básico de agua, además de mantenerincentivos financieros para el uso efici-ente del recurso.El subsidio debería cubrir solo la diferen-cia entre el consumo real y la voluntadde pago, además de no entregarse direc-tamente al usuario/a sino que a travésde transferencia directa desde el Estadoa las empresas.

Con las consideraciones anteriores, La LeyN°18.778, del 17 de enero del año 1989, esta-bleció un subsidio directo al pago del consu-mo de agua potable y alcantarillado, para fa-vorecer a los grupos familiares o clientes resi-denciales de escasos recursos.

La ley original, contemplaba que el porcen-taje a subsidiar sobre los cargos fijos y varia-bles, no podía ser inferior al 25% ni excederde 75%, debiendo ser el mismo para los bene-ficiarios de una misma región que presentenun nivel socioeconómico similar. Igualmente,estableció que dicho subsidio no podía supe-rar un consumo total de 20 m3 al mes.

Esta ley determinó los términos en que seentrega a los usuarios/as residenciales de es-casos recursos un subsidio directo al pago delos consumos de agua potable y del servicio dealcantarillado. Dicho sistema de subsidio esadministrado por las respectivas municipalida-des, las cuales se encargan del proceso de ins-cripción y selección de los postulantes e infor-man a las empresas sanitarias la nómina de

usuarios favorecidos, con el objeto que la fac-tura refleje en forma separada el monto quedeberá ser pagado por el usuario y el montoque será pagado en forma directa por la mu-nicipalidad a la empresa sanitaria.

El subsidio es compatible con cualquierotro subsidio que pudiese haber percibido otener derecho el beneficiario/a, conformecon las atribuciones que sobre la materia dis-ponga cada municipalidad. Por ello, el siste-ma de selección se encuentra establecido enforma general y consiste en un método de ca-racterización socioeconómica, mediante me-dición indirecta que permita focalizar la ac-ción social del Estado hacia los sectores máspobres. Ello se logra mediante la ficha CAS2, que posibilita discriminar entre los clien-tes más pobres, además de construir una dis-tribución para asignar puntajes que posibili-ten el reparto equitativo de los diferentes sub-sidios. La Ficha CAS-2 es un instrumento deMIDEPLAN, destinado a estratificar social-mente a las familias que postulan a benefi-cios sociales permitiendo con ello priorizar yseleccionar beneficiarios para los distintosprogramas sociales, principalmente los subsi-dios estatales

Los/las postulantes al subsidio deben cum-plir los siguientes requisitos:

a) Encontrarse el grupo familiar y demáspersonas residentes en la propiedad, enla imposibilidad de pagar el monto totaldel valor de las prestaciones, atendidassus condiciones socioeconómicas.

b) Encontrarse los/las solicitantes al día enel pago de los servicios.

c) Solicitar por escrito el beneficio a lamunicipalidad respectiva.

El subsidio tiene una vigencia de hasta tresaños pero su puede volver a postular, acredi-tando ante la municipalidad la concurrencia delos requisitos legales. Este beneficio se extinguecuando dejan de concurrir alguno de los requi-sitos para su otorgamiento, por cambio de do-micilio fuera de la comuna, por no informarcambios de domicilio dentro de la comuna opor renuncia voluntaria del beneficiario/a.

La ley estableció que las modalidades paradeterminar los montos de los subsidios y losniveles socioeconómicos serían establecidos en

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el Reglamento, al igual que en aquellos casosen que no exista medición del consumo, elReglamento determinaría la modalidad y losmontos de subsidio a aplicar. El primer Regla-mento fue establecido mediante Decreto Su-premo Nº 786, del Ministerio de Hacienda, del31 de agosto del año 1989.

La primera modificación a esta norma fuerelativa a lo que los Intendentes/as debíanmantener como proporción del total de lossubsidios asignados en el último ejerciciopresupuestario. La segunda modificación es-tableció que el subsidio también podía seraplicable a aquellos usuarios/as que regis-traran solamente servicio de agua potable,que el porcentaje a subsidiar no podría serinferior al 40% ni exceder el 75% del consu-mo de los cargos fijos y variables. Establecióademás, que corresponde al Ministerio dePlanificación y Cooperación a través de suDivisión Social, recomendar anualmente alMinisterio de Hacienda el número de subsi-dios por región, los metros cúbicos de con-sumo a subsidiar, la intensidad del beneficio(parte de la cuenta que financia el Gobier-no) y el presupuesto necesario para el finan-ciamiento de los subsidios.

La siguiente modificación tuvo por objetoampliar la cobertura del subsidio, elevando elporcentaje máximo factible de subsidiar a un85% y elevando también la base de subsidiodesde 15 m3 a 20 m3. La ley permitió ademásincorporar a la población servida por los siste-mas de agua potable rurales al beneficio deeste subsidio. Igualmente, esta ley establecióen su artículo Nº 10 el subsidio a la inversiónen los sistemas de agua potable rural, destina-do a cubrir la diferencia entre sus costos y elmonto financiable por los usuarios/as deacuerdo con su capacidad de pago, sin perjui-cio de otros aportes que pudiesen ser otorga-dos por otras vías.

Inicialmente la ley no fue del todo operati-va, debido a las dificultades administrativas desu implementación por parte de las municipa-lidades, y también porque los montos de subsi-dio no se ajustaban a las diferentes magnitudesde las tarifas en las distintas regiones del país.Las modificaciones de esta ley tuvieron por ob-jeto agilizar el procedimiento de inscripción,entregando atribuciones a las empresas sanita-

rias para actuar, transitoriamente, en el proce-so de identificación de posibles beneficiarios.

La SISS, en la línea del perfeccionamientoy operatividad del sistema de subsidio, en par-ticular analizando una metodología que per-mitiese garantizar la efectividad de su asigna-ción, llegó a determinar en su oportunidad,las necesidades de subsidio por región y porgrupo tarifario, considerando los niveles deingreso familiar, de acuerdo con la encuestaCasen de MIDEPLAN, con el requisito de queuna cuenta por 20 m3 no llegara a representarun porcentaje mayor al 5% del ingreso fami-liar, de acuerdo con la recomendación de laOrganización Panamericana de la Salud (Go-mez-Lobo, 2001.

AGUA POTABLE RURALEn el sector rural de Chile viven 2.026.322

millones de personas (13.4% de la poblacióntotal del país). De ellos, un 54.71% de la po-blación rural no tiene conexión a la red deagua potable y saneamiento, y alrededor de600.000 habitantes (un 30% de la poblaciónrural) no cuentan con agua potable.

Desde hace más de 40 años el Estado havenido construyendo Sistemas de Abasteci-miento de Agua Potable Rural, con el objetode resolver favorablemente el tema de la sa-lubridad rural, lentamente al principio, másrápido en los últimos 14 años, en base a solu-ciones administradas por los mismos benefi-ciarios, que han permitido que hoy alrede-dor de 1.412.000 personas rurales recibanagua potable.

A través de los años, el desempeño de lasdistintas administraciones en esta materia hasido bueno, especialmente en el actual perío-do de recuperación de la democracia en Chi-le. Desde sus inicios, en los 37 años que tieneel Programa de Agua Potable Rural se han in-vertido US$ 365.000.000. En los primeros 25años, entre 1964 a 1989 se invirtieronUS$ 85.000.000, luego una inversión total deUS$ 19.500.000 entre 1990 y 1994, fortalecien-do un fuerte desarrollo del programa de éstaárea entre 1994 y 2001 con una inversión totalen ese lapso de US$ 260.400.000.

Ya desde mediados del siglo XIX (1860) yhasta mediados de la década del 70, múlti-

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ples organismos mayoritariamente públicostenían relación directa e indirecta con el de-sarrollo del sector sanitario a lo largo del país.Para el sector sanitario rural existían la Ofi-cina de Saneamiento Rural del Ministerio deSalud Pública, la Sección de Higiene Ambien-tal del mismo Ministerio, y la Oficina de In-geniería Sanitaria de la Corporación de laReforma Agraria del Ministerio de Agricul-tura. En 1960 la población rural de Chile con-taba con menos de un 10% de cobertura enagua potable, no existiendo un organismooficial responsable del abastecimiento a la co-munidades rurales.

Hasta el año 1961 el problema del Sanea-miento rural y específicamente, el del abaste-cimiento de Agua Potable en Chile, no habíasido encarado ni menos resuelto. En el año1961, y a partir de la Resolución de la XIIªAsamblea Mundial de la Salud de 1959, se lle-vó a efecto la reunión de Ministros de Saludde América Latina y se suscribió la Carta dePunta del Este, mediante la cual se puso enmarcha la Alianza para el Progreso, un ambi-cioso programa de cooperación diseñado parafortalecer la democracia, el crecimiento eco-nómico y la justicia social en el hemisferio.

Esta Carta firmada por los Ministros de Sa-lud de América Latina, estableció como prio-ritario abastecer con agua potable al menos al50 % de la población rural concentrada en ladécada del sesenta. En efecto, el problema dela migración del campesinado a la ciudad enbusca de mejores expectativas de vida, los pro-blemas sociales derivados del estado de margi-nalidad en que permanecía en la ciudad, laselevadas tasas de morbilidad y mortalidad porenfermedades infecciosas transmitidas por víadigestiva, llevaron a los países participantes enla reunión de Punta del Este, a suscribir esteacuerdo mediante el cual se comprometían,entre otras cosas, a dotar de agua potable al50% de la población rural, en el decenio 1960- 1970. De esta manera se lograría mejorar elnivel sanitario de las comunidades rurales, loque redundaría en un mejor bienestar físico ysocial de ellas.

Desde ese año y hasta la fecha, diversos or-ganismos se han hecho cargo de este servi-cio, con fondos del Banco Interamericano de

Desarrollo, BID, y del propio Estado chileno.Así, el Programa Nacional de Agua PotableRural, (APR), se creó en 1964 como respues-ta a los graves problemas sanitarios y al défi-cit de abastecimiento de agua potable en laslocalidades rurales concentradas, es decir,aquellas con una población entre 150 y 3000habitantes y una concentración no inferior a15 viviendas por kilómetro de red. A partirdel año 1994 y hasta la fecha, el programaesta a cargo del Departamento de ProgramasSanitarios perteneciente a la Dirección Na-cional de Obras Hidráulicas (DOH) del Mi-nisterio de Obras Públicas.

Luego del cambio de la institucionalidad delsector sanitario ocurrida el año 1988, el APRno fue incluida como parte de las áreas de con-cesión de los Empresas Sanitarias que poste-riormente se fueron privatizando. Desde esaépoca la DOH del MOP ha recibido el encar-go a través de la Ley de Presupuesto de ejecu-tar por cada año la realización del Programa.

A la fecha, el esfuerzo de abastecimientode agua potable en los sectores rurales se hadesarrollado en aquellas localidades dondeexiste un número significativo de viviendas,que aunque dispersas permiten una soluciónracional del abastecimiento, considerando elproyecto como una unidad, ese criterio ha de-finido la atención a aquellos poblados que sereconocen como “localidad rural concentra-da”. En el tiempo el criterio de “concentra-ción” ha ido sufriendo cambios, modificán-dose la densidad que define la concentracióna medida que los objetivos del programa seiban cumpliendo.

A pesar del éxito alcanzado con el progra-ma de abastecimiento a localidades concentra-das y semiconcentradas, a lo largo del país to-davía existen numerosas realidades de vivien-das aisladas que carecen de servicio de aguapotable, pero, avanzar en el suministro de aguapotable en la dispersión es cada vez más caro ysocialmente no rentable. Tampoco es posibledisminuir los estándares técnicos de las solu-ciones, ya que los ya establecidos responden asoluciones básicas y de materiales de muy bajocosto, que cumplan con criterios técnicos decalidad y permitan continuidad de abasteci-miento de agua potable.

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En cuanto al saneamiento de sectores ru-rales, actualmente, por iniciativas municipa-les, algunas pocas localidades rurales organi-zadas que tienen resuelto su servicio de abas-tecimiento de agua potable, cuyo comité deadministración funciona adecuadamente,han avanzado en la solución de los sistemasde recolección de alcantarillado, con algúntipo de solución de disposición de las aguasservidas: de infiltración mediante fosa y pozocomún para las localidades pequeñas y don-de técnicamente es posible, con sistema detratamiento en otras.

Sin embargo, normalmente el funciona-miento de estas soluciones individuales tienenproblemas de operación y no cumplen conlas condiciones de buen funcionamiento delos procesos, ya sea por capacidad técnica delos operadores o por problemas de diseño.La experiencia de plantas de tratamientoconstruidas por los gobiernos regionales noha sido buena.

Los sistemas de alcantarillado requieren dedotaciones más altas que las proyectadas paralos sistemas de agua potable, lo que obliga aampliarlos en las localidades más pequeñas.Además, la explotación de los sistemas de tra-tamiento obliga a elevar las tarifas, para quesean las adecuadas de manera que aseguren elmantenimiento de las nuevas inversiones, lasque necesariamente deben ser financiadas porel Estado.

Finalmente, cabe señalar que actualmentehay no existe una entidad pública responsa-ble, provocando problemas especialmente enla administración y asistencia técnica a los ser-vicios. La SISS, según la ley sólo tiene compe-tencia para regular el sector urbano, quedan-do inhabilitada en la actualidad para regularen este aspecto todo el territorio.

Todo lo que el Estado ha desarrollado enesta materia durante todo este tiempo, ha sidosin el respaldo de institucionalidad alguna ba-sado solamente en una fuerte voluntad polí-tica a través de todos estos años. En efecto,ninguna Institución del Estado tiene dentrode sus funciones normadas por ley la compe-tencia en el tema de los servicios sanitariosdel sector rural. Después de 40 años traba-jando en suministrar agua potable en el sec-

tor rural, aún se continúa sólo con la volun-tad política del Gobierno y de los parlamen-tarios de los distritos rurales para llevar ade-lante este programa

En el sector rural el sistema funciona conCooperativas y Comités, que tienen más for-malidad que otras cooperativas rurales, es-tán reguladas por el Ministerio de Salud encuanto a la calidad de servicio y deberían sersupervisadas por el Ministerio de Economía.El funcionamiento de cooperativas y comi-tés de agua potable rural ha ayudado fuerte-mente a la organización social de la genteen el campo, resaltando la solidaridad, la par-ticipación y fomentado el desarrollo de otrasorganizaciones.

Otra debilidad del Sistema es el de asegu-rar su sostenibilidad, pues aunque está pre-visto que el Estado invierta en la infraestruc-tura, éste tiene que disponer recursos perma-nentemente en asesoría a los comités y coo-perativas, y en el tiempo debe también pre-ocuparse de rehabilitaciones y mejoramien-tos, debido a los problemas de mantenimien-to de las obras por poco cuidado del comitéo cooperativa, falta de pago del servicio pornivel de pobreza o realidades como el hechoque la asamblea decide bajar las tarifas enbeneficio de los usuarios por debajo del va-lor de un mínimo aceptable para el buen fun-cionamiento del sistema.1

FUNCIONAMIENTO DE LA INDUSTRIASANITARIA DESPUÉS DE LAS REFORMASLa reforma del 88 moderniza el sector sani-

tario generando una industria, con capacidadde regulación por parte del Estado, desvincu-lando las actividades de provisión de los servi-cios con las de regulación y control. Estas re-formas ya habían sido impulsadas en los secto-res eléctricos y de telecomunicaciones a partirde 1984, con fórmulas similares a las aplicadasen el sector sanitario. La participación priva-da en esas industrias alcanzó niveles cercanosal 100% al finalizar la década de los 80.

1 Documentos de Trabajo APR 2004, Subcomisión de Agua,Corporación Justicia y Democracia

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Con el retorno de la democracia en 1990,el Gobierno elegido recibe un sector sanitarioen el cual un 91% de la propiedad de las Em-presas está en manos del Estado, a diferenciadel resto de los sectores de servicios públicosque habían sido transferidos mayoritariamen-te al sector privado. Entre 1990 y 1998, se dis-cuten y ensayan diversas formas de incorpora-ción de participación privada en el sector.

El restante 9% del sector sanitario, de pro-piedad privada al año 1990, corresponde aempresas independientes a las empresas es-tatales regionales que abastecían y todavíaabastecen principalmente sectores asociadosa urbanizaciones y áreas urbanas de altos re-cursos, cuyo funcionamiento no superaba alas empresas estatales existentes en calidad yservicio, las que incluso en diversas oportuni-dades debieron ser apoyadas por las empre-sas sanitarias del Estado frente a crisis de fun-cionamiento( por. ej. Apoyo de EMOS (em-presa estatal) a Empresa Lo castillo (privada)durante sequía del año 1996).

Dentro de este contexto, la primera formade privatización de servicios del Estado se pro-duce cuando en 1993 se entrega en concesiónpor 30 años al sector privado, un área de la zonacostera central con 50 mil clientes denomina-da Litoral Sur, cuya concesión pertenece a ES-VAL S.A. La fórmula utilizada en este caso co-rresponde a un contrato de gestión con inver-sión mediante el cual el privado debe explotarlos servicios y realizar las inversiones duranteun período de 30 años, recibiendo como ingre-sos un porcentaje de la recaudación.

Luego, en 1995 se transfiere otra concesiónal sector privado, a través de licitación. Se tra-ta de una porción de la zona que explota laempresa ESSAL S.A. que opera en la X Región,en el sur del país. En este caso se trata de unaventa, en la cual el 100% de la propiedad que-da en manos del sector privado. La nueva em-presa se constituye en forma independientecon el nombre de Aguas Décima S.A., prove-yendo los servicios a un total de aproximada-mente 29 mil clientes.

En el año 1995 la autoridad define comouna necesidad generar un proceso sistemáti-co de incorporación de capitales privados enel sector, decisión que tiene su fundamento en

las fuertes inversiones que deberán hacerse enun corto plazo en las plantas de tratamientode aguas servidas para todas las ciudades y lo-calidades urbanas en el país, obligación quenace de los tratados de libre comercio que seempiezan a gestar con otros continentes queimponen exigencias ambientales que Chilepaís no cumplía.

Para el Gobierno, la meta de obtener un100% de cobertura en agua potable y alcanta-rillado al año 2000 y un 100% de tratamientode las aguas servidas al año 2010, exigían unalto nivel de inversiones en los siguientes años,además de emprender proyectos de mayorcomplejidad tecnológica y de gestión, para locual era necesario la participación del sectorprivado. Esta participación del sector privado,a juicio del Gobierno, hacía necesario un mar-co regulatorio claro y estable en lo normativoy fuerte en lo institucional, que estuviera ope-rando en forma previa a la incorporación delsector privado en el sector sanitario.

Por ese motivo, en febrero de 1998 se mo-difica la ley y se incorporan una serie de mo-dificaciones al cuerpo regulatorio que rige elsector sanitario centradas en: introducir res-tricciones a la estructura de propiedad de lasempresas prestadoras de servicios sanitariospara evitar la concentración de la propiedady la constitución de monopolios, regulaciónde los conflictos de intereses y manipulaciónde la información, Fortalecer la instituciona-lidad fiscalizadora en el sector, y mejorar enprecisión, claridad y transparencia metodo-lógica y de procedimientos, el cálculo y fija-ción de tarifas

Con la modificación del marco regulatorio,en 1998 se inicia el proceso de venta de ES-VAL S.A. que abastece a la Región de Valparaí-so, adjudicando al consorcio ENERSIS-AN-GLIAN WATER la propiedad de la empresa endiciembre del mismo año. Durante 1999 setraspasan al sector privado la propiedad deEMOS S.A. la empresa sanitaria más grandedel país, que abastece a la ciudad de Santiagoy la Región Metropolitana, ESSAL S.A. en la XRegión y ESSBIO S.A. en la VIII Región. Alconcluir 1999, un 66% de las empresas del sec-tor sanitario, en términos del número de clien-tes, está en manos del sector privado. El año2000 se privatizó ESSEL S.A. en la VI Región.

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Posteriormente, durante el Gobierno delPresidente Ricardo Lagos, se modificó el cri-terio de la participación del sector privado enlas licitaciones de las empresas de servicios sa-nitarios del Estado, manteniendo el Estadola propiedad de las empresas y sus concesio-nes sanitarias, licitando la transferencia delderecho de explotación de las concesiones delos servicios sanitarios de producción y distri-bución de agua potable y de recolección y dis-posición de aguas servidas por periodos de30 años.

Durante los años 2001 al 2003 se traspasa elderecho de explotación de las concesiones delos servicios sanitarios al sector privado de ES-SAM S.A. de la Séptima Región, EMSSA S.A.en la XI Región y ESMAG S.A. de la XII Re-gión, ESSAM S.A. en la II Región y ESSCO S.A.de la IV Región.

La evolución histórica del nivel de cobertu-ras en agua potable y alcantarillado muestraque cuando se comienza la reforma de 1977,la cobertura de agua potable alcanzaba el 86%y la cobertura de alcantarillado el 56%. Almomento de impulsar las reformas de 1988,con la creación de las empresas estatales, lacobertura de agua potable aumentó a 98% yla de alcantarillado a 81%. La coberturas deagua potable y alcantarillado, transcurridos 10años desde la reforma de 1988, alcanzaban el99% y 91% respectivamente.

El nivel de inversiones promedio duranteel período 1965 - 1977, época en la cual el Es-tado, a través de diversos organismos actuódirectamente en la provisión del servicio, al-canzó los US$ 95,7 millones anuales en el país.En el período 1978 - 1989 esta cifra se incre-mento a US$ 106,7 millones anuales. Luegode la aplicación de la reforma de 1988, en elperíodo 1990-1997, antes de la privatizaciónde las primeras empresas sanitarias, la inver-sión anual fue de US$ 242 millones, y entre1997 hasta el año 2003, alcanzó anualmente aUS$ 261,7 millones.

La inversión pública a través del gobiernocentral, los gobiernos regionales y las empre-sas de servicios sanitarios alcanzó a un 9.2%del presupuesto fiscal del año 2000, equivalen-te a U$134 millones. La mayor inversión pú-blica se ha realizado a través de las empresas

sanitarias, la que ha representado un prome-dio un 77% en el período 1995-2000. La inver-sión total en el sector, pública y privada, enmoneda de cada año, alcanzó a US$ 192,2 mi-llones en el año 2000 (US$ 134 millones apor-tados por el Estado) y a US$ 297,2 millones enel año 2003. La inversión total en agua pota-ble y saneamiento para el período 2002-2005se estima en US$ 362 millones, y para el perío-do 2006-2010 en US$ 223 millones.

La inversión en tratamiento de aguas servi-das se estima es US$ 493 millones para el pe-ríodo 2002-2005 y en US$ 278 millones para elperíodo 2006-2010, año en que se espera el100% de las aguas serán tratadas.

Luego de la reforma de 1988, el Estadomantuvo su capacidad de gestión y de inver-sión en las empresas, con niveles equivalentesa la inversión privada después de la privatiza-ción una vez alcanzadas las tarifas metas, y eltraspaso al sector privado generó que este in-virtiera básicamente en infraestructura para eltratamiento de las aguas, además de inversio-nes menores en reposición de infraestructuracon vida útil agotada e incrementos de cober-tura, permitiendo al Estado liberar esos recur-sos e invertirlos en otras áreas.

Al momento de la reforma de 1988, la si-tuación de las empresas públicas que forma-ban parte de la industria presentaban una si-tuación financiera deficitaria, con un nivel derentabilidad sobre activos negativo, principal-mente como consecuencia de ser servicios sub-sidiados por el Estado, ya que vendían un pro-ducto que no tenía precio real y era subsidia-do por el Estado. Esta situación cambia paralas empresas sanitarias estatales desde la refor-ma en adelante, mostrando en los primerosaños el mejoramiento en su posición financie-ra y de resultados de balance gracias a la nue-va institucionalidad, con reglas claras, tarifasde autofinanciamiento, una mayor flexibilidaden la administración de las empresas públicasy un sistema regulador que controla el desem-peño de las empresas.

Después de la reforma, luego de calculadaslas tarifas para cada empresa en cada una desus localidades atendidas, correspondientes alvalor real del servicio y definidas como “tarifasmetas”, éstas se aplicaron en forma gradual,

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haciéndolas crecer hasta alcanzar su valormáximo en un plazo de cinco años, con elobjeto de disminuir el impacto del cambio parala población. Una vez alcanzados los valoresmetas, ya en 1997 todas las empresas estatalesdel sector tenían utilidades (Chile, 1995).

Ello se constata de la evolución del indica-dor de rentabilidad sobre activos luego de lareforma de 1988. Este mejoramiento tuvo suorigen en diversos factores como la expansiónde la demanda, la eficiencia productiva, el ni-vel tecnológico y principalmente el aumentodel nivel tarifario que sin lugar a dudas ha sidoel factor más relevante. La aplicación del nue-vo sistema tarifario junto con la ley de subsi-dios permitió que la tarifa reflejara el costo realpara la sociedad de la provisión del servicio.La tarifa promedio cobrada en el país a losclientes del servicio de agua potable y alcanta-rillado, se incremento en un 60% en el perío-do 1989-1998, desde US$ 0,16 en 1989 a US$0,78 en 1998 en moneda corriente (Figura 1).

Desde 1995 en adelante, el nivel de activosde las empresas estatales aumentó mantenién-dose el nivel de pasivos relativamente establehasta 1997, fecha de inicio de las privatizacio-nes. Desde esa fecha en adelante, el aumentode activos, principalmente inversiones en siste-mas de tratamiento de aguas servidas, está aso-ciado a un creciente aumento de los pasivos delas empresas privatizadas, haciendo caer la re-lación activo/pasivo de 5 a 2, lo que demuestraque las inversiones realizadas por las empresasse pagarán con el flujo que generan sus tarifas.

La tarifa media, es decir la razón entre losingresos por explotación y el volumen de aguafacturado, ha crecido entre los años 1989 y1997, en un 64%. Entre los años 1997 y 2000se incremento en alrededor de un 112% y en-tre 2000 y 2003 aumentó poco mas de un 19%.En síntesis entre los años 1989 y 2003 el creci-miento alcanzó a un 314%

El aumento de las tarifas ha generado pro-gresivamente un descenso de los consumos por

Figura 1.Comportamiento del mercado delossevicios sanitarios urbanos en Chile.

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cliente, así como la disminución de la produc-ción de las empresas. Se aprecia que el sistemano ha incentivado a las empresas privadas a pro-ducir una disminución de las pérdidas, las quehan aumentado en el tiempo, lo que revela queprobablemente no están cumpliendo con losobjetivos de mantención y reposición de los sis-temas, aumentando sus resultados económicosy disminuyendo sus compromisos de inversiónque está cobrando a sus clientes, al no hacerlomuestra que hay un problema de capacidad decontrol por parte del regulador.

Es importante analizar el verdadero costode los servicios de agua potable, saneamientoy tratamiento para los consumidores produc-to de la privatización. Es por eso que del cál-culo de la variación de las tarifas promedio delos periodos de No Punta2 de las empresas con-cesionarias de las distintas regiones del país, apartir de la privatización de los servicios sani-

tarios, discriminando entre la variación corres-pondiente a la proporción de la tarifa por in-corporación del cobro de tratamiento de aguasservidas respecto de la variación propia de laatención del servicio normal de agua potabley alcantarillado, se tiene que prácticamente entodas las regiones la tarifa del servicio de aguapotable y alcantarillado crece en forma signi-ficativa por encima de la variación de la UF3

en un promedio del orden del 21%. La partede la tarifa correspondiente al cobro del trata-miento de las aguas servidas crece en ese pe-riodo un promedio del orden del 10%. La va-riación total en este periodo alcanza un creci-miento real promedio de 30,87% para unacuenta cliente de consumo 20 m3 mensuales.

Considerando las cifras señaladas, se tieneuna suma estimada de recaudación por varia-ción real tarifas en 5 años (99-03) del ordende 1.440 millones de dólares, equivalentes a300 millones de dólares anuales, semejante lavalor de costo de la Planta de Tratamiento LaFarfana de Aguas Andinas S.A. en la RegiónMetropolitana, que atiende el 48% de la po-blación del Gran Santiago.

Figura 2.Variación Total (%)proporción AP+Alc.y tratam. en tarifa NoPunta mensual 20 m3entre 1999 a 2003.

3 La Unidad de Fomento (UF) es un indicador de la variacióndiaria del Indice de Precios al Consumidor (IPC), que repre-senta el impacto del alza del costo de la vida para los chile-nos.

2 El sistema tarifario chileno contempla una tarifa diferencia-da por época de consumo, separando para los diferentes ser-vicios según las características de consumo de los usuarioslos meses del año en periodos de “Punta” y de “No Punta”,es decir, el primero es aquel periodo donde se producen losmáximos consumos estacionales, que normalmente corres-ponde a los meses de verano donde los consumos domésti-cos crecen principalmente por riego de jardines, y el segun-do es el periodo normalmente de invierno o solo de consu-mos domésticos. La relación más corriente entre estos perio-dos es de 4 meses de Punta y 8 meses de No Punta

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De este valor total de recaudación diferen-cial, un 68% corresponde a una variación tari-faria que no está justificada en las inversionesasociadas al tratamiento de aguas servidas, quedebería estar destinada a mejoramientos, dis-minución de pérdidas, tecnificación, renova-ción de instalaciones, etc., situación que no seve reflejada en las cifras y resultados que pre-sentan las empresas en los indicadores y esta-dísticas de la Superintendencia de ServiciosSanitarios (SISS), que muestran un aumentode los pasivos de las empresas y de las pérdidasde distribución de agua potable desde el año2000 en adelante.

La distribución geográfica de las empresasoperadoras concesionarias de los servicios sa-nitarios se muestra en la siguiente figura, don-de las regiones señaladas en tonos azules a gri-ses corresponden a concesionarios formadospor empresas mayoritariamente nacionales yos de tonos rojos a anaranjados correspondena grupos extranjeros o multinacionales.

Estas empresas o grupos transnacionales sonprincipalmente dos: Suez Lyonnaise asociadocon Agbar en la zona Metropolitana, y Tha-mes Water en el resto de las regiones, concen-tradas las extranjeras en el centro sur del país,donde los servicios sanitarios son menos dis-persos, tienen mayor número de usuarios yestán asociados a ciudades con mayor poten-cial de crecimiento demográfico y desarrollo,por sus características de clima y ubicacióngeográfica.

El actual panorama de participación de lasempresas multinacionales y/o extranjeras enel mercado sanitario chileno muestra que ellascaptan un 61,6% de la facturación total delmercado

Los procesos de fijación tarifaria realizadoscon el nuevo marco legal han resultado de unalto costo, producto de las acciones legales yarbitrajes que las empresas han ejercido con-tra el regulador durante el mismo. La SISS noha contado con el mismo presupuesto de lasempresas, lo que ha hecho que la negociaciónsea desequilibrada en términos de recursos.Desde esa perspectiva, no está clara la efectivi-dad lograda por la reforma del marco regula-torio en el sentido de reforzar al ente fiscaliza-dor y regulador.

Igualmente, no hay normas tanto para defi-nir el perfil y capacidad de los peritos comopara definir sus honorarios, los que hasta elmomento han resultado sumamente altos, losque son pagados por las sanitarias y la SISS, esdecir, son gastos que se traspasan al cliente endefinitiva.

Cuando los peritos han debido optar ya seapor la posición de la empresa o bien la del re-gulador, puesto que no pueden optar por va-lores intermedios, lo que ha ocurrido en lapráctica es que se pronuncian por parámetrosde una u otra entidad y, al ser varios los pará-metros sobre los cuales los deben pronunciar-se, se termina promediando las tarifas de to-

Figura 3.Distribucion geograficade las empresas de aguapotable en Chile

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das formas al pronunciarse por una de las par-tes en algunos casos y por la otra parte en otros.

Uno de los principales problemas que debeenfrentar el regulador en el proceso de deter-minación de tarifas mediante la simulación deuna empresa modelo es poder contar con lainformación necesaria respecto de los paráme-tros y supuestos para su funcionamiento.

Existe entonces una asimetría de informa-ción en la cual fundamentalmente la empresasanitaria cuenta con toda la información y alregulador en cambio, le cuesta mucho infor-marse y obtener los costos necesarios para unabuena negociación, considerando además queen este mercado monopólico se produjo unaconcentración de la actividad sanitaria en tresgrandes grupos, por lo que no hay un merca-do comparativo del que se pueda sacar infor-mación.

En consecuencia, una de las falencias del sis-tema es que la SISS carece de las facultades depoder obtener de las empresas toda la informa-ción que permita descubrir cuales son las efi-ciencias posibles que se producen de la gestiónreal de la empresa, a objeto de que eso tengaincidencia a un menor costo de las tarifas.

Respecto del subsidio al consumo de aguapotable, el Ministerio de Planificación y Co-operación (MIDEPLAN) recomienda anual-mente al Ministerio de Hacienda el númerode subsidios por región, los metros cúbicos deconsumo a subsidiar, la intensidad del benefi-cio (parte de la cuenta que financia el Gobier-no) y el presupuesto necesario para el finan-ciamiento de los subsidios.

En la actualidad el límite del consumo asubsidiar se ha establecido en 15 m3/mes, noobstante la ley establece un máximo de 20 m3,por cuanto del análisis efectuado por MIDE-PLAN; el consumo promedio de un hogar con4.8 habitantes es de 13 m3/mes. En consecuen-cia, al establecer un valor que corresponde ala realidad del consumo de los grupos másvulnerables o pobres, es posible aumentar lacobertura del subsidio. Igualmente, se ha fa-vorecido con un mayor porcentaje de subsi-dios a asignar a aquellas regiones administra-tivas del país en donde las tarifas son más altas(I, II, y VIII Regiones). Se ha considerado ade-más, beneficiar a grupos vulnerables como la

tercera edad, quienes no obstante gastan me-nos del 5% de sus ingresos en la cuenta delagua, se ven perjudicados en su calidad de vidapor tener que gastar el mayor porcentaje desus ingresos en medicina y gastos médicos.

Al año 1995 el porcentaje de clientes urba-nos subsidiados alcanzaba a un 17,6%, con uncosto equivalente al 5,2% de la facturación delas empresas sanitarias, financiamiento queproviene de los fondos generales de la Nación.

Al año 2004 el porcentaje de clientes resi-denciales subsidiados alcanza a un 22,0%, conun costo equivalente al 19,2% de la factura-ción de las empresas sanitarias, financiamien-to que proviene de los fondos generales de laNación. El monto de inversión estatal para elsubsidio al consumo de agua potable alcanzóen ese año a US$ 50.000.000 (Socias, 2004).

De acuerdo con la última encuesta CASEN(Encuesta de Caracterización Socioeconómi-ca Nacional que el Gobierno ha venido reali-zando desde el año 1985 a fin de evaluar lasituación socioeconómica de la población delpaís, así como el impacto de los programassociales en las condiciones de vida de esa po-blación), del año 2003, el subsidio al consumo(SAP), se ha distribuido mayoritariamente enlos 5 primeros deciles de ingreso

De la misma encuesta CASEN 2003, se tie-ne que los pobres en Chile son el 18.8% de lapoblación, 2.907.700 personas, si se consideraun hogar tipo con cinco miembros para lossectores más pobres, se tiene un total de580.000 hogares pobres. El subsidio al año 2003beneficio aproximadamente a 680.000 hoga-res, si se toman en cuenta los porcentajes dedistribución del SAP en los primeros seis deci-les de ingreso, se tiene que este subsidio cubrea 580.040 hogares. Es decir, cubre a 2.900.200personas que podrían equivaler a un 99.7% dela población más pobre.

No obstante ello, un estudio de opiniónrealizado recientemente por la Unidad Encar-gada del Subsidio del Agua de MIDEPLAN,demuestra que aunque el sistema del subsidiofocaliza por línea de pobreza, está cubriendouna parte de consumidores no pobres en lasregiones del norte de Chile, situación que de-bería corregirse a fin de cubrir al resto de clien-tes pobres o vulnerables del resto del país.

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La asociatividad sector publico-empresasprivadas-municipalidades ha funcionado rela-tivamente bien durante el periodo de aplica-ción del subsidio. La empresa privada ha esta-do en general dispuesta a colaborar con estesistema no obstante no estar considerada ensus contratos de explotación la obligación dellevar un control sobre los subsidios recibidos.El negocio para dichas empresas es rescatarclientes que estaban perdidos para su sistemacontable, y en consecuencia, recibir el pagode los15 m3/mes de muchos de esos hogaresde manera segura. Para ello han operativiza-do la firma de convenios de pago de deudasimpagas a estos sectores de clientes, lo que loshabilita (a estos últimos) de inmediato paraoptar al subsidio.

En este sentido, muchas de las empresas haniniciado una campaña en terreno y se han acer-cado a las diferentes poblaciones a fin de ex-plicar a las personas la posibilidad de firmarconvenios de pago lo cual ha sido bastanteexitoso. En dicha acción sin embargo ha esta-do ausente la presencia municipal, las quedeberían aprovechar esta oportunidad parallenar los formularios de postulación al subsi-dio en cuanto firman los convenios de pago.En este trabajo conjunto, la labor municipalno ha estado a la altura de las acciones realiza-da por las empresas y MIDEPLAN.

El mismo estudio de opinión citado ante-riormente, demuestra que este beneficio es

poco conocido por la gente, y que ésta se en-tera principalmente cuando acude a las distin-tas municipalidades ya través de familiares yamigos, lo que indica que hay todavía una im-portante labor de difusión que desarrollar acer-ca de este beneficio.

CONCLUSIONESLa modificación que tuvo el sistema sanita-

rio en Chile, hay que situarlo dentro del con-texto histórico en el que se desarrolló. Se em-pezó a hablar de la transformación del siste-ma sanitario chileno en la época de la dicta-dura militar, por lo que todo el proceso se de-sarrolló en un entorno muy particular quedeterminó las consecuencias que ha tenidoeste hecho, las características de la legislaciónque se dictó al efecto, y el impacto en la insti-tucionalidad que se creó. Es decir, se insertódentro de una política institucional que en esemomento significó la transformación y el tras-paso hacia el sector privado de todos los servi-cios de utilidad publica que eran rentables yque manejaba el Estado.

Esa es la primera gran conclusión, se hicie-ron todas estas transformaciones en una épo-ca donde no existía parlamento, lo que permi-tió avanzar rápidamente y sin oposición en ladefinición de la legislación y en la creación deinstituciones que permitieron estas transforma-ciones. Claramente, los lineamientos económi-

Figura 4.Beneficiarios seguncondicion de pobreza

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cos neoliberales de la época fueron el de esta-blecer una política de traspaso al sector priva-do todas aquellas actividades que estaban enpoder del Estado, al ser considerado éste comoineficiente en la prestación del servicios.

En los demás sectores de servicios como laenergía eléctrica y la telefonía, se alcanzarona hacer estas transformaciones, además del tras-paso al sector privado. Sin embargo, en el áreasanitaria que se dejó al final, sólo se alcanza-ron a dictar los textos legales pero no se alcan-zó a hacer el traspaso hacia el sector privado,porque vino el avenimiento de le democraciay en definitiva hubo una decisión política dedetener todo que significaba traspaso del sec-tor público al sector privado, de todo lo quesignificaba traspaso o licitación.

En esta área se alcanzaron a dictar los textoslegales sin mayor discusión en su tramitaciónpor parte de las instancias que tenían opiniónpara participar en ella, porque en ese minutola legislación y el funcionamiento de los pode-res del estado estaban muy constreñidos. Enconsecuencia la legislación del sector sanitarionació con algunas deficiencias, algunos vacíos,que de todos modos permitió la transformaciónen sociedades anónimas de las empresas en lascuales el Estado participaba, así como tambiénpermitió la creación de empresas sanitarias enel sector privado, con una regulación común.El cuerpo legal que formalizó la reforma de1988 en la industria sanitaria buscaba que lasinversiones necesarias de realizar para el desa-rrollo y mejoramiento de la calidad de esta in-dustria fuera financiado por el mismo negociomediante el precio real del bien suministradoal cliente, que cubriendo los costos de inversióny operación, reportara una legítima utilidadpara esa industria permitiendo la entrada alnegocio de nuevos operadores privados y laatención de nuevas áreas de servicio. Las cifrasde inversión de las empresas privatizadas de-muestran este hecho.

Sin embargo, en lugar de haberse estableci-do este esquema privatizador para solucionarel problema del tratamiento de las aguas servi-das, se podría haber optado por un mercadomixto, con resultados exitosos tanto de las em-presas administradas por los privados como lasdependientes del Estado. Este escenario podría

haber sido más favorable y de mejores resulta-dos para las empresas de propiedad estatal, lasque en su administración hubieran sido verda-deramente autónomas del Estado y hubiesenpodido endeudarse para desarrollar su plan deinversiones, generado bonos u otras formas definanciamiento. Sin embargo, por la condicio-nes legales vigentes, las empresas estatales siem-pre dependieron del Misterio de Hacienda ysujetas a las restricciones establecidas por éstepara los servicios públicos

Además, debieron atenerse a la exigenciade CORFO, su propietaria, de entregar todaslas utilidades anualmente, lo que les impidióreinvertir con libertad una proporción de susexcedentes, de acuerdo con los criterios quefijaban sus directorios y no el Sistema de Ad-ministración de Empresas de CORFO (SAE),actualmente el Sistema de Empresas Públicasde CORFO (SEP) como en realidad ocurrió.Frente al nivel de inversiones que el Estado havenido realizando en el sector de agua pota-ble y saneamiento, cabe preguntarse acerca dela validez de la necesidad de la privatización,frente a otros sistemas de asociación con pri-vados para el logro del capital, como los BOTu otros, especialmente para el negocio del tra-tamiento de las aguas servidas. Del análisis quemuestran las cifras expresadas en el GráficoNº 3, se aprecia que desde 1995 en adelante,alcanzadas las tarifas metas por las empresas,su nivel de activos aumentó manteniéndose elnivel de pasivos relativamente estable hasta1997, fecha de inicio de las privatizaciones.Desde esa fecha en adelante, el aumento deactivos, principalmente inversiones en sistemasde tratamiento de aguas servidas, está asocia-do a un creciente aumento de los pasivos delas empresas, haciendo caer la relación acti-vo/pasivo de niveles de 5 a 2, lo que demues-tra que las inversiones realizadas por las em-presas se pagarán con el flujo que genera sustarifas (Paredes, 2004).

La estructura de mercado que se generóluego de la reforma del 88, ha sido probadadurante los siguientes catorce años, en unChile que a partir de 1990 volvía a vivir en de-mocracia manteniendo el sistema económiconeoliberal e incorporando el concepto de cre-cimiento económico con equidad, en dondeel funcionamiento de las empresas sanitarias

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se mantuvo en la administración del Estadohasta el año 1997, año en que se inicia el pro-ceso de privatización. Debe tenerse siemprepresente que las altas coberturas en agua po-table y alcantarillado que presenta Chile en laactualidad, que lo sitúan entre los países líde-res en la industria sanitaria a nivel Latinoame-ricano, no ha sido una consecuencia del pro-ceso de privatización, sino que una consecuen-cia de una temprana preocupación por partedel Estado de mejorar la calidad de vida de loshabitantes del país, a través de la inversión enel sector y el mejoramiento gradual y sosteni-do de la institucionalidad. La evolución histó-rica del nivel de coberturas en agua potable yalcantarillado y el nivel de inversiones prome-dio desde 1965 hasta la privatización, mues-tran que el Estado mantuvo su capacidad degestión y de inversión en las empresas, conniveles equivalentes a la inversión privada des-pués de la privatización, una vez alcanzadas lastarifas metas luego de la reforma de 1988.

Las empresas sanitarias privadas que se for-maron como nuevas infraestructuras para nue-vos desarrollos urbanos, enfrentaron la reali-dad de tener que iniciar el negocio desde losorígenes, hasta llegar a lograr un universo declientes del tamaño que les permitiera su sus-tentación, realizando fuertes inversiones ini-ciales en obras de producción, distribución,recolección y tratamiento, con resultados eco-nómicos que recién permitían utilidades rea-les y recuperación de capitales después de másde cinco años de funcionamiento. Por esta ra-zón, la mayoría de los capitales privados esta-ban más interesados en obtener la propiedadde los servicios existentes y la ampliación delos mismos para atender nuevas áreas de servi-cio, que en la generación de nuevas empresas.Las nuevas empresas no estatales, para desa-rrollarse tuvieron que hacerlo en su mayoríaal amparo de otros negocios asociados, comoproyectos urbanos, industriales, etc., que dis-minuyeran su nivel de riesgo en el negociosanitario.

En cuanto a tarifas, se tiene que el cálculotarifario se ha transformado en la práctica enun análisis súper detallado en el cual las em-presa incorporan, alegan y hacen observacio-nes mayores a las que realmente debieran ha-cerse. Además, cuando estos procesos tarifa-

rios se dan simultáneamente para distintasempresas, la SISS se ve sobrepasada en el aná-lisis de todos y cada uno de estos procesos porlo que hay una sobrecarga de trabajo.

Dado los enormes recursos financieros conque cuentan las empresas, cada día al Estadoen general le es más difícil tener expertos querealmente defiendan los intereses de los usua-rios. Desde ese punto de vista, en relación conel mercado de expertos, en cuanto a asesoríasjurídicas y/o técnicas, la SISS siempre está endesventaja frente a las empresas son grandesconglomerados de poder y capitales. Los ex-pertos tienen honorarios muy altos porque nohay una regulación tarifaria en cuanto a ellos,los cuales se autodeterminan, ellos hacen suproposición de honorarios y son aceptadosporque se pagan por mitades, tanto por laempresa como por la SISS, costos que en defi-nitiva salen de fondos propios de la SISS y delas empresas.

Por otro lado, cuando se tiene una empre-sa que se empieza a modelar de cero en cadaproceso tarifario significa que se están volvien-do a considerar inversiones que ya están he-chas, que no han sido repuestas, que puedenser mantenidas pero no tienen reposición por-que van a hacer hechas más adelante, las in-versiones de infraestructura que se hacen enel servicio sanitario por lo general tiene unperiodo de vida útil real mas amplio que elconsiderado en las tarifas. En resumen se tie-ne un régimen tarifario que permite a unaempresa modelo partir de cero en la cual elente regulador no tiene acceso a toda la infor-mación porque la legislación no lo permite.Las bases administrativas son normalmenteobjetadas por las empresas, y llevan al regula-dor a los tribunales. Un sistema de expertosque le falta regulación para lograr la mayorimparcialidad posible.

El hecho de casi todo el sistema esté enmanos del sector privado, significa en la prác-tica que las empresas tienden a maximizar loscostos para efectos tarifarios y a minimizarlosen la prestación directa, generando una ren-tabilidad mayor a la considerada en el proce-so. Por otro lado, la práctica del sector priva-do que significa un legítimo lucro, implica quelas empresas cuestionen las actitudes y activi-dades que realiza el ente regulador, discutien-

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do las bases de los cálculos tarifarios llegandocon sus observaciones a instancias judiciales,captan, capturan a todos los grandes consulto-res y asesores, debilitando en consecuencia alente regulador.

Igualmente, el proceso tarifario deberíacorregir los subsidios que se producen entrediferentes grupos de clientes y generar los pro-cedimientos adecuados para que en definitivacada cliente pague por el servicio realmenterecibido y no pague servicios que son de inte-rés de terceros. Por ejemplo, los clientes queson residentes de zonas costeras deben pagarpor el tratamiento de las aguas servidas, demodo de asegurar que la costa se encuentrelibre de contaminación. El beneficiado direc-to con este servicio es la industria del turismo,la cual no invierte en dicho tratamiento y ob-tiene ventajas sobre su competencia en la queno se tratan las aguas.

Otro ejemplo de subsidio es el que se pro-ducen entre distintas cuencas, es decir, el im-pacto favorable o desfavorable que produce unsistema sobre otro respecto al tratamiento delas aguas servidas o al uso del agua cruda. Un

caso típico sobre este tema, es el efecto queproduce la contaminación de Santiago sobrela cuenca del Río Maipo. En este caso, la altaconcentración de materia orgánica y químicaque se produce sobre las aguas de este río, afec-tan directamente el tratamiento que se deberealizar para potabilizar el agua de las comu-nidades que se abastecen de esa fuente. En estesentido, el sistema tarifario determina el niveltarifario para cada sistema, asumiendo las con-diciones propias de cada uno, como si fueransistemas cerrados, es decir, sin relaciones conotros sistemas, lo cual en la práctica no se pro-duce, por cuanto un sistema afecta a otro y porlo tanto el sistema de Santiago debiera serquien paga el sobrecosto de tratamiento delagua potable de los sistemas afectados. El otroejemplo de subsidio es el cobro por serviciode alcantarillado que se calcula como un por-centaje del agua consumida por cada cliente.En este caso, las casas con jardines o piscinasque tienen un consumo mayor pagan un valorpor alcantarillado y en breve pagarán por eltratamiento de las aguas, que no correspondea su producción real de aguas servidas (Ox-man, 2000).

ReferenciasCORPORACIÓN Justicia y Democracia. 2004. Agua Potable Rural Chile – APR. Documentos de Trabajo. Disponível em www.aprchile.cl.GOMEZ-LOBO, Andres. 2001. Incentive-based subsidies: designing output-based subsidies for water consumption. Public Policy for thePrivate Sector. Disponível em rru.worldbank.org/Documents/PublicPolicyJournal/232Gomez-531.pdfOXMAN, et al. 2000. Privatizacion del sector sanitario chileno: análisis de un proceso inconcluso. Santiago do Chile: Ed. Cesoc.PAREDES J. 2001. Entrevista con J. Paredes, abogado de la Superintendencia de Servicios Sanitarios [maio 2001].SOCIAS F. 2004. Entrevista con F. Socias [encargado Nacional del Subsidio del Agua, División Social del Ministerio de Planificación yCooperación] [Julio 2004].CHILE. Superintendencia de Servicios Sanitarios de Chile – SISS. 1995. Memoria Anual. Disponível em www.siss.cl/sectorsanitarias.htm.

Eugenio Celedón Cariola Ingeniero Civil Hidráulico P. Universidad católi-ca de Chile. Gerente General Hidrogestión S.A. [email protected] Angelica Alegria Ingeniera Civil hidraulica. Universidad de Chile.Jefa Area de evaluación de Recursos Hídricos. Dirección General deAguas, Ministerio de Obras Públicas Chile. [email protected]