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Análisis del instrumento de Análisis del instrumento de “parques industriales” “parques industriales”

como herramienta de desarrollo territorialcomo herramienta de desarrollo territorial

Montevideo, 27 de junio de 2012

Adrián Rodríguez Miranda, Carlos Troncoso, Adrián Rodríguez Miranda, Carlos Troncoso,

Florencia Gariazzo, Cecilia ParadaFlorencia Gariazzo, Cecilia Parada

2º Seminario de economía industrial del año 20122º Seminario de economía industrial del año 2012

1. Encuadre del estudio

2. Breve marco conceptual

3. Abordaje metodológico

4. Marco nacional de promoción de inversiones y de PI

5. Estado de situación de los PI en Uruguay

6. Análisis del instrumento de PI en Uruguay

7. Recomendaciones para potenciar el instrumento PI

Contenido de la presentación

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Foco de la PPT de hoy

Convenio entre el IECON-FCEA-UDELAR y el MIEM con el objetivo de incrementar los elementos de información, análisis y evaluación en áreas de interés de la Subsecretaría del MIEM:

1) Profundizar en la evolución de la actividad económica-productiva del país en sectores de interés para el MIEM.

2) Sistematizar, generar conocimiento y evaluar el régimen de promoción de inversiones y su coherencia con la política industrial.

3) Abordar y profundizar el conocimiento en el sector de las telecomunicaciones.

4) Análizar las políticas de localización territorial y su compatibilidad con las políticas productivas nacionales de crecimiento inclusivo:

“Mapa productivo del país”. Evaluación del instrumento de “Parques Industriales” como

herramienta de desarrollo territorial.

1. Encuadre del estudio

2. Breve marco conceptual

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Desarrollo territorial y desarrollo local: Territorio natural, equipado y organizado (Boisier, 2001) vs

territorio como promotor de procesos de desarrollo local. Infraestructuras y organización del territorio (ej. PI) son condiciones

necesarias pero no suficientes para generar desarrollo local.

Desarrollo local (Vázquez Barquero, 1988) es un proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora en el nivel de vida de la población local. Tres dimensiones: económica, sociocultural y político-administrativa.

Innovación tecnológica, pero también de gestión y socio-institucionales (Alburquerque, CEPAL, 2001).

Multiplicidad de acciones y actores que operan y toman decisiones en el territorio o fuera de él (“acciones multinivel”).

Endogeneidad del desarrollo y desarrollo de capacidades

Escala adecuada de lo local (local, regional, nacional, ….)

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Competitividad y aglomeraciones productivas: Las políticas que buscan promover el desarrollo productivo han

transitado a lo largo del siglo XX desde un enfoque convencional de la competitividad hacia un nuevo concepto

Organización deseable: presencia de un sistema de empresas y emprendedores innovadores con volumen suficiente de relaciones como para poder definirse a sí mismo como sistema, con una cultura de cooperación manifestada a través de redes de intercambio y apoyo mutuo (Vázquez Barquero, 2005; Rodríguez Miranda, 2006).

Diferentes formas concretas de organización: cadena productiva o de valor, clusters, sistemas productivos locales (distritos), redes de empresas y sistemas productivos locales.

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El PI como instrumento de política industrial: ¿Cuál es el enfoque conceptual que está en la base del

instrumentos de PIs? Ordenamiento territorial (uso del suelo). Emprendimiento inmobiliario o revalorización de determinada zona. Impulso a un proyecto de desarrollo local. Impulso al desarrollo de un cluster. Promoción de una cadena de valor.

ONUDI (1979) define 3 tipos de aglomeraciones planificadas: Parque industrial: terreno urbanizado y subdividido en parcelas, conforme a

un plan general, dotado de carreteras, medios de transporte y servicios públicos, con o sin fábricas construidas por adelantado, que a veces tiene servicios e instalaciones comunes, y que está destinado para el uso de una comunidad de industriales.

Área industrial: terreno mejorado, dividido en parcelas con miras a la instalación de industrias y que se ofrece a la venta o en alquiler.

Zona industrial: un simple solar reservado para la industria.

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El PI como instrumento de política industrial:

Clasificación de PI de ONUDI (1979) de interés: Por tipo de actividad: i) especializado (dedicado a una industria en

particular), ii) compuesto (actividades diversas y no relacionadas entre sí) y iii) auxiliar (grupo de PYMES que trabajan como proveedores de una industria mayor).

Por objetivo de política: i) de desarrollo o fomento de una zona, ii) re-localizar industrias.

Beneficios de los PI (Bredo, 1960; Briazo y otros, 2003; Türk, 2006): Planificación espacial y urbana (suburbana y metropolitana). Provisión de servicios a un costo relativo más bajo. Economías de aglomeración y externalidades positivas. De política industrial para la zona, región y el país.

3. Abordaje metodológico

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Etapas de trabajo procurando una visión amplia y multiactoral acerca del funcionamiento en el caso uruguayo

Estudio del marco normativo nacional. Análisis de la experiencia internacional y marco de referencia

conceptual referido a PIs. Sistematización de las aglomeraciones industriales en Uruguay. Intercambio con los principales actores referentes de la

“herramienta” PI en el país: Instituciones públicas con incidencia en el régimen. Administradores de los PI. Empresas instaladas en los PI. Otras aglomeraciones industriales no acogidas al régimen de PI. Intendencias departamentales.

4. Marco nacional de promoción de inversiones

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Sistema compuesto por un conjunto de regímenes generales y particulares (Guía del MEF): Inversiones en máquinas y equipos. Otras inversiones (I+D, capacitación, certificación). Sectores, actividades y áreas específicas (turístico, forestal, software,

Zonas francas, PI, Depósitos aduaneros, etc.). Proyectos de inversión específicos.

Destacar para este estudio: Régimen general de promoción de inversiones (Decreto-Ley 14.178 de

1974 y Ley 16.906 de 1998, con dos reglamentaciones recientes: Decretos 455/007 y 02/2012.

Regímenes que dan lugar a la aglomeración de empresas y localización geográfica: Zonas francas, Puerto libre y PI (Ley 17.547 de 2002 y Decreto 524/005).

Tienen objetivos comunes: promoción de localización geográfica, procedimientos y beneficios fiscales otorgados.

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Sobre el régimen de PI: Objetivo (Decreto 524/005, Art. 1º):

Estimular el crecimiento de la industria nacional, inversión, puestos de trabajo, sustitución de importaciones, exportaciones, apertura de nuevos mercados, progreso tecnológico y descentralización geográfica.(+) explicita el propósito del instrumento PI.(-) son muchos objetivos y similares a los del Régimen general,

generando imprecisión sobre lo que se quiere impulsar con los PI (y dudas acerca de la existencia de un enfoque conceptual preciso detrás de esta política), elemento que resalta como un problema en la implementación del instrumento y sus resultados.

Definición de PI (Ley 17.547 y Decreto 524/005): Superficie que posee determinadas instalaciones y servicios.

Fracciones de terreno de propiedad pública o privada, urbanizadas y subdivididas en parcelas, dotadas de servicios públicos y privados e instalaciones comunes, con fines de instalación y explotación de establecimientos productivos y servicios conexos.

Está implícito que lo anterior promoverá la aglomeración de empresas para el desarrollo de sus actividades.

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Procedimientos para obtener la promoción: Pueden instalar PIs agentes privados o estatales (nacionales o deptales). El Poder Ejecutivo es quién autoriza y habilita los PIs, en conformidad con

el Gobierno departamental. Figura de la Comisión Asesora: Integrada por representantes del Gobierno nacional (3 Ministerios y OPP),

departamental (Congreso de Intendentes), sector privado (CIU) y sociedad civil (PIT-CNT). La DINAPYME tiene este rol en PIs con pymes.

Recibe el proyecto de inversión de PI y evalúa si contribuye a sus objetivos. El MIEM (previo informe de la Comisión Asesora) autoriza la instalación de

empresas en los PIs. evaluando si contribuye a los objetivos. Asimismo, tiene la supervisión y control del funcionamiento de los PI (la DNI).

Beneficios fiscales: Amortización acelerada de OC y AF para el IRAE de explotadores. Otras exoneraciones a explotadores: IP por AF, tributos a las

importaciones de AF no competitivos de la industria nacional, créditos fiscales de IVA por algunas compras.

Exoneración del IRAE por autocanalización del ahorro de usuarios. Acceso de los usuarios a los beneficios fiscales del Régimen general.

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Incentivos diferenciales según 4 zonas geográficas definidas prioritarias para promover la descentralización geográfica: 15 a 9 años de amortización según zona para OC y 5 a 2 años para AF. El 50% de la reinversión de utilidades original del Régimen general se

eleva progresivamente según zona (56,25%, 62,5%, 68,75% y 75%) y con plazos para materializar el beneficio de 3 a 6 ejercicios fiscales.

Alta correspondencia entre las zonas del Decreto 524/2005 y los indicadores disponibles sobre el grado de desarrollo socioeconómico y competitividad territorial (ICR, IROI). Excepciones: Rocha y Tacuarembó (en zona prioritaria de PI) tienen mejor ICR e IROI. Salto (en la 2ª zona prioritaria) tiene situación muy desfavorable en el IROI.

Norte, este y centro Litoral oeste Sur Metropolitana


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Hay 3 amparados en el régimen de PI: Parque industrial y logístico Plaza Industrial S.A. (ZonaEste):

Canelones, privado, con 5 empresas, 300 empleos, I = US$ 15:


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Parque industrial Juan Lacaze. Colonia, CND-IDC, con 6 empresas, 420 empleos, I = US$ 1:


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Parque Alto Uruguay. Salto, IDS, no operativo.


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Parque Alto Uruguay. Salto, IDS, no operativo.

Otras aglomeraciones industriales fuera del régimen de PI: Parque Tecnológico Industrial del Cerro, Parque Tecnológico

Canario, Parque Industrial de Melo, Parque Industrial Municipal de Fray Bentos,

Otros “en proyecto”: Parque Científico y Tecnológico en Malvín Norte, Parque Industrial Las Piedras, Parque Científico y Tecnológico de Pando, Parque Industrial de Pando, Parque Productivo Uruguay (Suárez), Florida, Parque Tecnológico de Punta del Este, Parque Industrial de Pan de Azúcar, Parque Industrial Casablanca.

6. Análisis del instrumento de PI en Uruguay

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Dimensiones de abordaje:

Los regímenes competitivos ofrecidos al inversor. Los incentivos para “territorializar” el instrumento. Los beneficios fiscales del régimen. Los apoyos intra-estatales al régimen. La prestación de servicios reales. Los procedimientos administrativos. La cuestión de la propiedad inmueble y la inversión en

infraestructura en “terreno ajeno”. El objetivo de generar sinergias en un PI. La estrategia de comunicación del “producto PI” a nivel de las

empresas.

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Sobre los regímenes competitivos ofrecidos al inversor

El sistema de promoción de inversiones, compuesto por un conjunto de regímenes generales y particulares, le plantea al inversor una oferta de marcos normativos que tienen cierta competencia entre ellos.

El de PI aparece como alternativo y competitivo del Régimen General (Ley 16.906 y sus Decretos 455/007 y 02/012):

“La mejor forma de ver que la reglamentación de PI no funciona es ver en que los hechos éstos no se forman”.

“Ninguna de las empresas instaladas en los PI acudió al régimen de PI, todas van por el Decreto 455”. “El Decreto 455 barrió con el 524”.

“Los PI sirven para medianas y pequeñas empresas que no pueden ampararse en la Ley de inversiones”.

Ejercicio de simulación (38.880 casos) de inversiones por ambos regímenes confirma las impresiones antes vertidas: la competencia existente entre el régimen general y el de PI da lugar a que los empresarios acudan al primero.

¿Tiene sentido mantener regímenes competitivos en donde uno de ellos contiene incentivos netamente superiores?

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Inversión “grande”, con una inversión de US$ 30.000.000

Tipología

Beneficios fiscales (en % de la inversión)

Parque Industrial

Ley 16.906 fuera de PI

Ley 16.906 dentro de PI

Poco rentable (TIR=5%), con tecnología primaria o basada en RRNN, sin inversión en PL+ID, poco empleadora (10), no exportadora, con capacidad de reinversión (50% con

FP).

7,5% 5,4% a 6,9% 6,6% a 8,4%

Rentable (TIR=10%), poco tecnificada (primaria o basada en RRNN y sin inversión en PL+ID), poco empleadora (10),

no exportadora, con alta capacidad de reinversión (77% FP).

14,4% 10,9% a 13,8% 13,3% a 16,8%

Rentable (TIR=10%), empleadora (50), poco tecnificada y poca inversión en PL+ID (15%), exportadora (25%), con

capacidad de reinversión (50% o 77% con FP).9,4% o 14,4% 22,5% a 24,0% 24,0% a 27,0%

Muy rentable (TIR=18%), exportadora (50%) y empleadora (50), tecnificada (media y 15% inversión en PL+ID) y con

alta capacidad de reinversión (50% o 77% con FP).9,4% o 14,4% 45,9% a 48,6% 51,3% a 54,0%

Altamente rentable (TIR=30%), exportadora (50%) y empleadora (50), muy tecnificada (alta y 30% inversión en

PL+ID) y con capacidad de reinversión (50% con FP).9,4% 90,0% 99,0%

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Conclusiones similares entre inversiones pequeñas (US$ 300 mil) y grandes (US$ 30 millones).

El régimen de PI resulta conveniente únicamente en inversiones que no están alineadas a los objetivos que explicita el régimen de PI, o que presentan algunos supuestos contradictorios: Aquellas que producen bienes con tecnología primaria o basados en RRNN,

no inviertan en producción más limpia o I+D+i, no son exportadoras, generan poco empleo.

Son poco rentables y al mismo tiempo tienen alta capacidad de reinversión. ¿Conviene un régimen específico para que sólo acudan estas inversiones?

Para el resto de inversiones el régimen de PI brinda un máximo de beneficios (14%) muy inferior al que se obtendría por el régimen general (entre 23% y 90% fuera de un PI o entre 24% y 99% dentro de un PI para las grandes y 68% las chicas). Ejemplo: una inversión grande, rentable, empleadora, exportadora,

tecnificada y con alta capacidad de reinversión: 14% de beneficios bajo PI vs más del 50% de la inversión realizada bajo el régimen general.

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Sobre los incentivos para “territorializar” el instrumento

Normativas de PI y del Régimen general comparten el objetivo de descentralizar geográficamente las actividades económicas, promoviendo inversiones en zonas prioritarias (de menor desarrollo). (+) que ello se explicite en la normativa de PI: le otorga contenido y define lo

que se pretende impulsar con el instrumento. (-) no surge claramente qué tipo de aglomeración se pretende: ¿PI = terreno

urbanizado y planificado con infraestructuras viales y servicios públicos? ¿Área industrial = terreno mejorado y dividido en parcelas para que se instalen industrias? ¿Zona industrial = solar reservado para la industria con objetivos de ordenamiento territorial?

Normativa de PI brinda beneficios fiscales diferenciales según la localización geográfica (4 zonas): (-) Nuevamente compiten ambos regímenes (+) Nueva reglamentación (02/2012) combina beneficios diferenciales según

grado de desarrollo (pobreza) y plus por localizarse en un PI, favoreciendo la complementariedad entre ambos y reduciendo la competencia.

Reiterar: ¿Conviene sostener un régimen específico alternativo? Cuando los incentivos fiscales de uno son inferiores al otro.

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Sobre los beneficios fiscales del régimen

En un escenario de complementariedad entre el Régimen general y el de PI, los beneficios fiscales actuales brindados a empresas parecen adecuados y amplios en cuanto al tipo de inversiones (AF y OC) y de impuestos. Precisión: diferenciar tipo de impuesto según tamaño: IRAE adecuado a

grandes pero otros impuestos (IVA) mayor incidencia en chicas.

Respecto a los instaladores de los PI: los beneficios fiscales que se otorgan parecen insuficientes y con poco éxito. Evidencia: Solo hay 1 PI instalado por un privado bajo la Ley de PI. Los beneficios fiscales operaron más como una ayuda complementaria

que como un factor promotor de la instalación (“no incidieron”).

Dilema a resolver para cambiar los resultados actuales: ¿Mayor apuesta a esta política por parte de las inversiones públicas (ej.

de proyectos de algunas intendencias) con inversión inicial mayor y gerenciamiento más integral?

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Sobre los apoyos intra-estatales al régimen

La Ley de PI plantea una serie de instalaciones y servicios (energía, agua y telecomunicaciones), pero no se verifica el apoyo de las instituciones públicas competentes (UTE, ANTEL y OSE).(-) Evidencia generalizada en los PI refleja falta de apoyo importante

desde UTE hacia la política de PI: i) suministro de energía insuficiente y ii) no aplica tarifa gran consumidor.

(-) Poca vinculación entre los POT departamentales y la política de PI. (+) Interacción entre el propio Estado: avances al tramitar ante DINAMA

un proyecto de inversión a realizarse en un PI.

Impulsar que las diferentes instituciones del Estado brinden apoyos especiales a la instalación de PI no parecería ser un elemento distorsionante para ellas, y al mismo tiempo significaría un apoyo importante para la promoción de PI y una política pública integral.

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Sobre los procedimientos administrativos

Sobre la autorización para instalar un PI (proyecto que pasa por la Comisión Asesora, Poder Ejecutivo y Gobierno Departamental): “La instalación de un PI no tiene problemas burocráticos, los trámites

son ágiles y se cuenta con el asesoramiento del MIEM”. En comparación con el Régimen general se considera menos estricto.

Sobre la instalación de las empresas en los PI (también analizada por la Comisión Asesora y MIEM): Evidencia: la instalación pasa solo por la autorización de los

administradores de los PI y sin comunicación formal posterior al MIEM.

De la mano, ausencia de un sistema de seguimiento y sistematización de información acerca de las empresas, empleo, facturación y demás datos para el monitoreo de una política.

En suma, no se destacan trabas burocrático-administrativas pero al mismo tiempo se carece de un mecanismo que brinde información básica acerca del funcionamiento de los PIs.

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Sobre la cuestión de la propiedad inmueble y la inversión en infraestructura en “terreno ajeno”

Empresas nacionales que requieren financiamiento y en donde el PI no ofrece condiciones mínimas constructivas: ven como una dificultad invertir dentro de un PI: Se considera en terreno “no propio” y no es reconocida como capital

societario, dificultando la obtención de financiamiento. Limitaciones de superficie de cara a futuras expansiones y cuestiones

de vecindad y convivencia (“costos intangibles”).

Empresas extranjeras; la tenencia bajo arrendamiento opera como un factor de atracción: Reducen riesgos y costo de entrada y salida. Visión empresarial del administrador estilo “llave en mano”.

Duda: ¿cómo compatibilizar un instrumento de promoción para grandes empresas, pequeñas, nacionales y extranjeras? . Revisar: posibilidad de que la inversión realizada en un terreno ajeno

sea reconocida como parte del capital societario.

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Sobre el objetivo de generar sinergias en un PI

Uno de los principales beneficios teóricos de la conformación de PI son las sinergias entre las empresas: Vinculación entre empresas a partir de aprovechamiento de

servicios operativos y básicos hasta el uso común de servicios logísticos.

Uso común de servicios “reales” (técnicos, gestión, marketing y búsqueda de mercados, entre otros, sobre todo para PYMES)

Vinculación por especialización (proveedores y subcontratistas) La pertenencia y apropiación del PI por parte del conjunto de

empresas (“depuración” y “marca”).

Evidencia de los PI bajo la Ley: Prácticamente nula vinculación entre las empresas, no comparten

servicios, escasa o nula comunicación. Contraejemplo: PTIC.

Sinergias posibles…?. Oportunidad de utilizar el instrumento de PI para favorecer el

desarrollo de proveedores. Prestaciones de servicios “reales”.

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Sobre la estrategia de comunicación del “producto PI” a nivel de las empresas

Insuficiencia de difusión a nivel de las empresas de qué es un PI y qué condiciones ofrece el actual régimen. Ello dificulta atraer empresas.

Necesidad de que la “oferta o producto” PI sea bien comunicada y difundida a nivel de las empresas, que son los clientes y/o beneficiarios principales del instrumento.

7. Recomendaciones para potenciar el PI

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Situación actual de los PI de Uruguay: híbrido entre parque y área industrial (clasificación ONUDI): Recomendable: precisar mejor qué tipo de aglomeración

industrial se pretende, sobre todo porque en el marco de la Ley de OTyDS ya existen herramientas de OT para el uso del suelo y planificar el desarrollo de la actividad económica en el espacio.

Posicionarse en forma clara como instrumento de promoción económica para el desarrollo territorial.

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Los beneficios fiscales para que las empresas se radiquen en un PI no es el fuerte del instrumento. No se justifica tener un régimen específico de beneficios fiscales

tal cual está planteado, cuando la política nacional lo contempla. Posibilidad de un tratamiento diferencial en cuanto a tipo de

beneficios fiscales más adecuados a las pequeñas empresas (ej. IVA), incluso para generar efectos sinérgicos y aglomeración de empresas pequeñas.

Problema de acceso al financiamiento de inversión en terreno ajeno: ¿algún mecanismo de fondo de garantía o con la banca pública?

Generar mayores incentivos a la instalación de PI (los actuales parecen insuficientes y con poco éxito). Ello requiere una definición previa más clara del contenido y objetivo respecto al uso del instrumento PI como política económica e industrial (incluso territorial): orientación de recursos escasos.

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Planificación espacial y urbana (suburbana y metropolitana): El marco existente de la Ley de OTyDS hace irrelevante

tener un instrumento de PI únicamente para este objetivo. Lo relevante: articular.

Provisión de servicios a menor costo que soluciones individuales: ¿Generar tarifas preferenciales como PI en UTE, OSE y

ANTEL? ¿Alinearlas con las políticas de desarrollo? Necesidad de definir un objetivo claro con los PI y articular esfuerzos.

¿Facilitar tramitaciones con el Estado (interacción entre el propio Estado, como el ejemplo de PI y DINAMA)?

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Economías de aglomeración y externalidades positivas: Promover un PI en sí mismo no asegura generar sinergia ni

articulación en redes, ni siquiera una mejora tecnológica o innovación en las empresas (ello depende del contenido real de la política que se defina como PI).

Factor a tener en cuenta: ofrecer un incentivo razonable para orientar las acciones de los agentes, no alcanza con convencer de lo beneficioso que es asociarse o formar redes. Requiere asignar recursos adecuados y apostar fuerte.

Oportunidades: servicios reales y promoción de desarrollo de proveedores.

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Política industrial para una zona, región o país: Vincular la instalación de PI a una estrategia marco de

desarrollo que diferencie regiones y territorios, y actividades productivas: “el PI como un instrumento de una política o estrategia más amplia”.

Implementar un sistema de seguimiento y sistematización de información acerca de las empresas y funcionamiento de los PI.

Ofrecer en forma diferenciada y según “la estrategia de desarrollo nacional y regional”, incentivos más importantes a los instaladores de PI. Priorizar territorios y sectores.

Considerar: también una política de desarrollo industrial y territorial se puede instrumentar con similares criterios generales pero bajo otros instrumentos (Centros de desarrollo industrial regional, Nodos territoriales de desarrollo de empresas, Institutos de promoción del desarrollo productivo local, etc.).

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Situación actual:

los tres PI se asocian a • un negocio inmobiliario basado en ventajas estratégicas de

localización, • una iniciativa aun “verde” para radicar inversiones que es más una

aspiración a …• un intento por recuperar empleo y un gran emprendimiento en

crisis en una localidad (por otra parte, las inversiones nuevas que puede captar vienen atraídas por ventajas país y de localización que funcionarían igual sin el PI, que en sí mismo no ofrece mucho, más bien poco). Aquí destaca más el rol de la Agencia de Desarrollo para captar intereses de empresas que el hecho de que exista un PI, más allá de un efecto marketing que puede tener.

En definitiva, no reflejan un uso del instrumento PI desde el gobierno nacional con objetivos claros de política industrial para impulsar una determinada estrategia de desarrollo productivo de una zona/región (más allá del deseo).

Análisis del instrumento de Análisis del instrumento de “parques industriales” “parques industriales”

como herramienta de desarrollo territorialcomo herramienta de desarrollo territorial

Montevideo, 27 de junio de 2012

2º Seminario de economía industrial del año 20122º Seminario de economía industrial del año 2012

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