Análisis crítico de las decisiones judiciales nacionales e internacionales

La primera etapa de análisis que hemos de denominar “Antecedentes Históricos y Bien Jurídico” tiene por objeto establecer cuáles fueron las primeras regulaciones efectuadas en esta materia. en su antecedente responder a intereses político económicos nacionales e internacionales un análisis crítico, sistemático y metodológico Asimismo, ahondaremos en cual es el bien jurídico que se propone tutelar o proteger.

Desde comienzos de la década de 1980, los gobiernos, los líderes judiciales, las organizaciones de la sociedad civil y una serie de agencias de ayuda externa se han comprometido a realizar esfuerzos regionales para reformar las instituciones del sector de la justicia en Latinoamérica.

Basados con frecuencia en movimientos iniciados décadas atrás, sanciones dirigidas al problema del desempeño sectorial y a las formas en que puede mejorarse, han introducido cambios en el marco legal, la organización y los recursos presupuestales del sector en la mayor parte de los países; han generado un número creciente de programas de reforma que cuentan con ayuda externa, y han involucrado una serie de actores externos, regionales y nacionales en debates acerca del papel que deben jugar las entidades judiciales y otras entidades del sector (la policía, el ministerio público, las asociaciones privadas, las sociedades de ayuda legal, etc.) se han producido asimismo cambios visibles en cuanto al número de entidades operativas de esta índole; en algunos casos ha generado mejoras tangibles mejoras y ha aumentado dramáticamente nuestro conocimiento de los factores atinentes y, por ende, de las restricciones que limitan el desempeño de la justicia. Es claro que si hubiéramos sabido, quince años atrás, lo que sabemos hoy en día, habríamos actuado de una manera un poco diferente o, al menos, habríamos llegado al punto donde nos encontramos ahora en menor tiempo.

I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y BIEN JURÍDICO

II. El 24 de mayo de 2004, ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia fue interpuesto un recurso para solicitar la inconstitucionalidad de los artículos 13 y 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia aprobada el 18 de mayo pasado, acción que fue presentada por Tulio Alberto Álvarez, quien además de manera conjunta, interpuso una acción de amparo dirigida a suspender la aplicación de las normas impugnadas.

III. El Dr. Álvarez se concentró en los problemas de inconstitucionalidad de la nueva Ley, por ser, en su opinión, los más graves defectos de que adolece la misma. Sin embargo, admite que los gravísimos problemas de ilegalidad que contiene deben ser analizados también y los propone para que esta tarea sea adelantada por la Sociedad Civil.

IV. Álvarez observa dos aspectos en su opinión "inconstitucionales": en primer término la conformación, por parte de la Asamblea Nacional, del Comité de Postulaciones del Poder Judicial y, en segundo lugar, la posibilidad de suspensión del cargo de los magistrados del Alto Tribunal cuando así lo decida el Poder Ciudadano.

V. Sobre los Artículos Impugnados. Sobre el primer fundamento, indicó Álvarez que el artículo 13 de la Ley impugnada establece que el Comité de Postulaciones será designado por mayoría simple de la Asamblea Nacional y que este mismo órgano designa a uno de sus integrantes como presidente del mismo. Para el demandante, tal situación es de "especial importancia porque corresponde al Presidente del Comité de Postulaciones Judiciales: Convocar todas sus reuniones y elaborar la agenda de las reuniones. Este proceso es sustancialmente distinto al inspirado en el espíritu de la Constitución de 1999 que consagra la independencia del Tribunal Supremo de Justicia y demás órganos del Sistema Judicial. La posibilidad de aplicación de la norma impugnada, violenta el equilibrio de poderes consagrado en el texto fundamental y concentra el mismo en unas mismas manos". En relación a la figura de suspensión de magistrados consagrada en la novísima Ley del TSJ, precisó Álvarez que el artículo 23 establece las sanciones señalando, entre otras: "Artículo 23. Cuando sea procedente, se aplicarán las presentes sanciones: .... omissis... Los Magistrados o Magistradas del Tribunal Supremo de Justicia podrán ser sancionados o removidos de sus cargos, en casos de faltasgraves, por la Asamblea Nacional, previa la solicitud y calificación de las faltas que realizare el Poder Ciudadano. En caso de remoción, la misma deberá ser acordada por aprobación de una mayoría calificada de las dos terceras partes de los integrantes de la Asamblea, previa audiencia del magistrado. A partir del momento en que el Poder Ciudadano califique la falta como grave y solicite la remoción por unanimidad, el magistrado o magistrada quedará suspendido del cargo, hasta la decisión definitiva de la Asamblea Nacional. Asimismo, quedará suspendido si el Tribunal Supremo de Justicia declara que hay mérito para enjuiciarlo, en tal caso esta medida es diferente a la sanción de suspensión prevista en la Ley Orgánica del Poder Ciudadano".

VI. Según el criterio del demandante, con este artículo "el Poder Ciudadano queda facultado para efectuar la remoción de facto de un magistrado por cuanto éste quedará suspendido del cargo, hasta la decisión definitiva de la Asamblea Nacional". Es decir, además de invadir la competencia del Tribunal Supremo de Justicia (suspender del ejercicio de su cargo a un funcionario respecto del cual se haya declarado la procedencia en un antejuicio de mérito), se establece una suspensión indefinida por voluntad de otro Poder.

VII. Petitorio del Accionante. En vista de los planteamientos anteriores, Álvarez denunció que los artículos impugnados violan el derecho al debido proceso, a la defensa y a la seguridad jurídica, por lo que pidió que se declare la inconstitucionalidad del articulado cuestionado,

además, de manera conjunta, interpuso una acción de amparo para suspender la aplicación de las normas objetadas.

VIII. Señaló finalmente en su escrito de demanda, que a pesar de que la nulidad solicitada es parcial, requirió a la Sala Constitucional que evaluara la pertinencia de una declaratoria de inconstitucionalidad que abarque la integridad de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

El análisis de la nueva Ley del TSJ, desde el procedimiento realizado en la Asamblea Nacional para su creación, aprobación y posterior promulgación, pasando por problemas de ilegalidad e inconstitucionalidad para su entrada en vigencia, hasta problemas también de ilegalidad e inconstitucionalidad con respecto a su contenido, se comprueba que la misma adolece de innumerables vicios, la mayoría de ellos de extrema gravedad que hacen impostergable su estudio con la finalidad de impedir su aplicación.

CRÍTICAS A LA APROBACIÓN DE LA LEY.

En lo que se refiere al proceso de aprobación de la Ley del TSJ en la Asamblea Nacional, se observa lo siguiente: La ley del Máximo Tribunal fue sancionada únicamente con los votos del oficialismo, luego de una sesión en la que los diputados de oposición denunciaron que la decisión era ilegal, pues se revisó un texto diferente al aprobado por la plenaria parlamentaria.

En sus críticas al proceso de aprobación de la Ley del TSJ, los diputados de la oposición se limitaron a dos ideas:

1.- Invalidez del Texto de la Ley. El Doctor Gerardo Blyde dijo haber contabilizado 34 cambios, todos de fondo, que habrían sido hechos en la subcomisión que revisó el texto. Y esta fue la primera irregularidad, la cual se refirió a la invalidez del texto leído por Secretaría, tras argumentar que éste era diferente al aprobado por la plenaria.

2.- Sanción o aprobación Ilegal de la Ley. La segunda irregularidad se refiere a que los procedimientos seguidos por la comisión de Política Exterior en lo que se refiere a la eventual sanción sería ilegal, pues esta comisión, cuando revisó el informe, no cumplió con los procedimientos. Según Ramos Allup, diputado de oposición, "Si aprobamos este informe eso equivaldría a una tercera discusión y eso no existe en la Constitución", con esta advertencia del diputado citado se agrega otro argumento, el de la tercera discusión de ley, pues la semana anterior a la aprobación irregular de la Ley en cuestión, este argumento fue utilizado por el oficialismo para impedir que la oposición, en la Comisión, objetara el texto, hecho que evidencia el descaro de aplicar soluciones diferentes para situaciones iguales según que favorezca a la tolda política con una precaria mayoría en la Asamblea.

Bajo este mismo escenario resulta conveniente recordar que durante los primeros días del mes de mayo, la plenaria remitió a la Comisión el texto que finalmente aprobara, con cambios más que sustanciales con respecto al informe presentado para la segunda discusión. Tras diferencias por tecnicismos, la Ley fue enviada a

la Subcomisión de Justiciadonde debió "pasarse en limpio". En esta revisión no participaron los diputados de oposición, por no haber sido convocados con el tiempo necesario. Luego, una vez llegado el informe a la Comisión, Sosa no instaló la reunión por falta de quórum de votación, lo que sí hizo Varela (oficialismo) media hora después. Ese día, la Comisión aprobó la Ley, con la presencia exclusiva de diputados del oficialismo y así se elaboró el informe que fue presentado a plenaria.

Esta operación fraudulenta con los cambios de fondo realizados en la subcomisión de Justicia, que sólo debía dar cambios de formato o "pasarla en limpio", logró que con los votos de los diputados oficialistas se aprobara la Ley en la Asamblea Nacional, lo cual evidencia las irregularidades señaladas por los diputados de oposición, al violar la Constitución y el Reglamento Interior y de Debates del propio Cuerpo Legislativo, dando como resultado el mayor adefesio jurídico jamás visto en Venezuela.

CRÍTICAS A LA FORMULACIÓN, REDACCIÓN Y CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY

El Tribunal Supremo de Justicia, principal Poder responsable afectado por la aprobación de la Ley, tuvo una participación sujeta a duras críticas en la formulación y redacción del proyecto de ley que fue sometido a consideración de la Asamblea Nacional, en la cual no intervino para nada. En franca violación de la CRBV la cual en su Artículo 204 ordinal 4, dice lo siguiente:

Artículo 204 CRBV. La iniciativa de las leyes corresponde:

4.-Al Tribunal Supremo de Justicia, cuando se trate de leyes relativas a la organización y procedimientos judiciales.

En la iniciativa del proyecto de Ley, sólo la sala Constitucional, mediante la decisión de su presidente Iván Darío Rincón, abiertamente parcializado por el Gobierno, junto con los Magistrados Cabrera y Ocando aprobó el proyecto de ley, sin la participación de los magistrados de las demás Salas, ni conoció de su justificación el TSJ, en contradicción con otro artículo de la Constitución, el 267, que señala:

Artículo 267 CRBV: Corresponde al Tribunal Supremo de Justicia la dirección, el gobierno y la administración del Poder Judicial, la inspección y vigilancia de los tribunales de la República y de las Defensorías Públicas. Igualmente, le corresponde la elaboración y ejecución de su propio presupuestoy del presupuesto del Poder Judicial.

La jurisdicción disciplinaria judicial estará a cargo de los tribunales disciplinarios que determine la ley.

El régimen disciplinario de los magistrados o magistradas y jueces o juezas estará fundamentado en el Código de Éticadel Juez Venezolano o Jueza Venezolana, que dictará la Asamblea Nacional. El procedimiento disciplinario será público, oral y breve, conforme al debido proceso, en los términos y condiciones que establezca la ley.

Para el ejercicio de estas atribuciones, el Tribunal Supremo en pleno creará una Dirección Ejecutiva de la Magistratura, con sus oficinas regionales.

Adicionalmente, la Asociación Civil Abogados en Acción, menciona que el proyecto de ley analizado, no fue precedido por razones, estudios, argumentos, análisis, constataciones, ni comparaciones de otros ordenamientos jurídicos, y responde simplemente a los designios de una precaria mayoría en la Asamblea Nacional, que sólo pretende utilizar al TSJ, como un instrumento para sus públicos y evidentes fines políticos de "Consolidación del proyecto revolucionario".

Sostiene esta Sociedad Civil, que la Ley del TSJ ha aumentado la crisis en que se encuentra el Sistema judicial venezolano, donde el 80% de los jueces ordinarios son suplentes ya por 5 años, suplencias que solo se justifican para enfermedades, prenatal y vacaciones. Estos Tribunales se han dedicado a hostigar, perseguir y encarcelar a los actores del proceso revocatorio (el Gral. Carlos Alfonso Martínez, Enrique Capriles Radonsky, el Gral. retirado Husón, la publicación de afiches difamatorios publicados por justicia militar: "Se busca,…por Bs. 50.000,00", a varios generales; María Corina Machado de Súmate, los presos del Táchira, Juan Fernández de gente del Petróleo, Eleonor Montes, y muchos más), en vísperas a escasos dos meses para la realización del Referendo Revocatorio, lo están llenado de obstáculos con miras a que dichos resultados sean decididos no por la voluntad popular sino por una decisión de la Sala Constitucional, para impedir que se revoque legítimamente al actual presidente.

Con respecto al contenido de la Ley, algunos grupos organizados de la Sociedad Civil, han esbozado sus propias críticas, las cuales se exponen a continuación.

En primer lugar, se critica el espíritu de la nueva Ley. El TSJ equilibra, interpreta y limita el poder de los demás Órganos del Estado, y fija hasta donde éstos pueden interferir en la vida de los ciudadanos y sus libertades, así como sus proyectos de pensamiento, asociación, secreto, información, comunicación, conciencia y otros.

En general, con este instrumento legal entra en crisis el Estado de Derecho protegido en la Constitución, donde se contemplan las garantías a los Derechos Humanos, civiles, económicos, y políticos.

Para darnos mediana cuenta de lo que significa la pérdida del Estado de Derecho en materiapolítica nada mas, aun cuando a simple vista pueda lucir lacónico y tedioso, veremos a continuación varios de los aspectos que involucran solo lo electoral:

La Constitución de 1999 preserva normas y principios, recogidos en las Constituciones anteriores y por tal virtud, no es una Constitución al servicio del "proceso revolucionario", ni al servicio de proyecto revolucionario alguno, por lo que la función de interpretación debe respetar la normativa constitucional, sin que le sea permitido a los intérpretes apartarse de la norma, invocando fundamentos meta jurídicos no incorporados al texto, dígase el tan nombrado "proceso revolucionario", el cual no existe el la CRBV.

En segundo lugar, se critica el número de magistrados resultantes de aplicar la nueva Ley. Según los grupos organizados de la Sociedad Civil "Abogados en

Acción", el TSJ resultante de aplicar la nueva ley, es con relación al número de habitantes, uno de los más numerosos del mundo.  

Por último, se critica el momento de las reformas a esta Ley. A las puertas de un referendo revocatorio, que podría dar origen a una elección presidencial, a la Sociedad Civil Organizada que realizó el análisis de la Ley, no le parece que sea conveniente modificar las reglas de funcionamiento de los más importantes poderes del Estado: el legislativo y el judicial, sin una adecuada consulta y participación de sus ciudadanos, en un régimen participativo y protagónico como el actual, por lo que estos ciudadanos proponen la suspensión de esa reforma. Sin embargo, como ya ha sido aprobada, estos ciudadanos proponen su sometimiento a un referéndum abrogatorio.

Ante tal circunstancia de que esta ley fue aprobada en forma por demás ilegal como ya fue descrito el Doctor Tulio Álvarez introduce ante la Sala Constitucional una acción de Amparo contra los artículos 13 y 23 de la citada ley por las siguientes causas.

La experiencia y el conocimiento acumulado apenas han disminuido el interés por la reforma y las controversias que suscita. La cantidad de fondos nacionales e internacionales dedicados al sector continúa creciendo, mientras que se extiende también el número y tipo de problemas a los que se dirigen. En efecto, algunos observadores han sugerido que nos aproximamos a un punto de rendimiento decreciente -hay un exceso de fondos que persiguen demasiados objetivos, generando una agenda de reforma que ningún conjunto de instituciones nacionales estaría en capacidad de realizar. Aun cuando la situación actual no lo propicia, podemos argumentar que hemos llegado a una etapa en la cual resulta deseable una mayor reflexión y un reordenamiento de las prioridades.

No obstante, incluso si se aceptan estas limitaciones a lo que puede lograr la reforma hay espacio considerable para mejorar el diseño y la implementación de las reformas actuales y las de la próxima generación. Como se argumentará más adelante, se requiere una mejor utilización del conocimiento que hemos adquirido, una definición más adecuada de los objetivos y estrategias y un acuerdo sobre ellos, así como una coordinación mucho mayor entre quienes intentan promoverla.

A. EL DESAFÍO DE LA REFORMA JUDICIAL

La reforma judicial no es, por sus objetivos o por las dificultades que enfrenta, un problema exclusivo de América Latina. La rama judicial desempeña una serie de funciones vitales dentro de cualquier sistema político - la definición de los alcances de la ley , la solución de conflictos y el control social - y, cuando deja de ejercerlas de acuerdo con las necesidades y expectativas de los ciudadanos, genera una serie de consecuencias negativas a nivel social, político y económico. A menudo sus deficiencias propician la creación de mecanismos y prácticas alternativas. Estas alternativas pueden resolver los problemas inmediatos de los individuos y los grupos, pero su naturaleza parcial e ilegítima tiende a erosionar el consenso social, a disminuir la predictibilidad y a incidir desfavorablemente sobre formas de

interacción más complejas. La obligación de aplicar reglas y acuerdos, cuando es ejercida de manera privada o comunal, restringe inevitablemente su alcance y resultan cada vez menos apropiados para unidades sociales de mayor tamaño. La presión extralegal para forzar las decisiones judiciales puede servir a los intereses individuales pero, a largo plazo, devalúa estas mismas decisiones, debilita la legitimidad judicial y, eventualmente, pone en peligro la legitimidad de la totalidad del sistema político. Lo anterior se aplica cuando los problemas controvertidos involucran a individuos y grupos privados, pero también cuando los implicados son actores y entidades gubernamentales.

Los mismos factores que hacen esencial a la rama judicial impiden también los esfuerzos dirigidos a transformar la manera como opera. A cierto nivel, los desafíos que presenta la reforma judicial son asombrosamente similares en diferentes tradiciones legales, e incluso en países que se encuentran en diferentes estadios de desarrollo socioeconómico. Todas las instituciones son conservadoras, pero las del sector legal lo son tanto por su propósito explícito, como por su función implícita.

Los roles profesionales y la auto imagen son otra de las constantes que comparten todos los sistemas. El juez civil puede ser un burócrata de carrera, pero coincide con su contraparte penal en un enfoque independiente y artesanal hacia su trabajo, que entra en conflicto con técnicas gerenciales tan básicas como la estandarización de los procedimientos, las guías organizacionales para priorizar la atención a las tareas o los objetivos cuantificados de producción. Más aún, los jueces han sido tradicionalmente reyes (o reinas) en sus cortes y rechazan con frecuencia la idea de delegar oficialmente las decisiones logísticas a gerentes profesionales o la de compartir personal de apoyo. La formación profesional y una tradición de independencia judicial (a pesar de que en la práctica no siempre se respete), entran también en conflicto con medidas dirigidas a supervisar el desempeño, a incrementar la responsabilidad inter o extra judicial, o a tratar abiertamente problemas disciplinarios y éticos. A ninguna profesión le agrada ventilar su ropa sucia en público, pero los jueces, para detrimento de su colectividad, se muestran especialmente reticentes a hacerlo.

Finalmente, se encuentran a menudo vicios o distorsiones institucionales en diferentes tradiciones legales. La corrupción judicial, el refugiarse en el formalismo legal ante las amenazas externas (decidiendo según la letra, pero no según el espíritu de la ley), y las decisiones prejuiciadas por motivos políticos o de otro tipo son quejas frecuentes, especialmente en aquellas sociedades afectadas por cambios rápidos y fundamentales. Aunque a menudo estas situaciones son iniciadas por actores que no pertenecen al sector judicial, como manera de reducir los costos individuales de las transacciones, pueden convertirse en parte de la cultura organizacional informal, e insertarse así en una red de intereses creados que se opondrá a su eliminación. Desde luego, las oportunidades para la corrupción, sus formas e incidencia varían mucho, pero no hay sistema judicial donde no se presente.

Las diferencias entre las principales tradiciones legales y al interior de cada una de ellas generan, de hecho, ciertos - "patrones de dependencias" en su evolución natural y en sus preferencias de reforma. Estas últimas se evidencian en una mayor confiabilidad en algunas medidas en lugar de otras, en variaciones de detalle en las intervenciones específicas, en los modelos generales adoptados y en las maneras de introducirlos. La capacitación judicial, por ejemplo, es un remedio universal, pero su contenido, formato e integración con los nombramientos y los sistemas de carrera varía considerablemente. La mayor parte de las reformas tratan de incrementar el factor de mérito en los nombramientos, pero qué se entiende por mérito es todavía un asunto controvertido, incluso para cada sistema individual.

Cómo definen los países los problemas y qué consideran como soluciones aceptables incide también sobre las reformas. Asesores norteamericanos que trabajaron en América Latina a comienzos de la década de 1990, encontraron que sus contrapartes locales estaban menos interesadas en reducir las demoras que en medidas para combatir la corrupción e incrementar la autonomía judicial.

Mientras que los latinoamericanos estaban interesados en adoptar procedimientos penales más acusatorios (que percibían como más efectivos y menos susceptibles de abuso), se mostraron menos receptivos al concepto de negociación de penas, al que muchos juristas norteamericanos consideran fundamental para su éxito. Si bien los sistemas alternativos de resolución de conflictos (SARC) han conseguido ahora aceptación en toda la región, cinco años atrás muchos jueces y abogados latinoamericanos los consideraban como una abominación, argumentando que ponía en peligro la integridad judicial y el derecho básico al debido proceso.

Sin embargo, son los medios de introducir los cambios lo que parece variar de manera más consistente entre la tradición del derecho civil y la del Common Law. La tendencia de esta última a establecer lo judicial como una rama verdaderamente independiente del gobierno ha asignado en mayor medida a la rama judicial la introducción y puesta en práctica de estos cambios. En los Estados Unidos, la legislatura ordena reformas ocasionalmente, pero deja a las cortes su diseño y aplicación. En la tradición del código civil, una rama judicial menos independiente y a menudo más penetrada por lo político, ha dado prioridad con frecuencia a la rama ejecutiva. Es de interés señalar que esto tiende a ser cierto bien sea que lo judicial dependa de la rama ejecutiva (a través del Ministerio de Justicia), o cuando tiene la responsabilidad de su propio gobierno (a través de la Corte Suprema). Esto, como lo veremos más adelante, ha generado a menudo conflictos en los sistemas latinoamericanos, dada la aspiración histórica, y sin duda idealizada, de la rama judicial a una autonomía semejante a la norteamericana, y a una larga tradición de fuerte intervención, a menudo ilegal, del ejecutivo en los asuntos judiciales.

B. EL PROBLEMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN LATINOAMÉRICA

Aun cuando técnicamente se encuentran dentro de la familia del código civil, los sistemas judiciales latinoamericanos evidencian también influencias del Common Law. Las disposiciones constitucionales (una definición de la separación de poderes que, en la mayor parte de los casos, confiere a la rama judicial y no al Ministerio de Justicia la responsabilidad por su propio gobierno, manejo administrativo y sistema de nombramiento interno), y algunas prácticas específicas (control judicial, uso ocasional de jurados) a menudo imitan los modelos norteamericanos. Esta mezcla, junto con el contexto histórico y social más amplio, comunican un giro único a los patrones institucionales latinoamericanos. Casi dos siglos de desarrollo nacional independiente los han separado también de las tendencias europeas posteriores, y les han añadido rasgos idiosincrásicos adicionales. Cabe mencionar, por ejemplo, una marcada desprofesionalización de muchos de los sistemas judiciales de la región, que acompaña al surgimiento de partidos políticos de masas y su colonización del proceso de nombramiento; un sistema de carrera respetado en teoría, pues los gobiernos que entran sustituyen a la mayor parte de los magistrados por sus propios seguidores; la tardía y por lo general incompleta adopción de programas de capacitación judicial especializados; la desaparición virtual del Ministerio Público en unos pocos países y su debilitamiento en casi todos los demás. Como consecuencia de lo anterior, los sistemas judiciales latinoamericanos han tendido a ser menos pertinentes desde el punto de vista funcional y, al mismo tiempo, más penetrados políticamente que sus contrapartes europeas. Si bien en ocasiones han sido manipulados por los poderosos, ha sucedido con igual frecuencia que sean ignorados. Al carecer de una clientela política o económicamente significativa, al menos en lo que respecta a sus funciones formales, se han convertido en nidos de intereses creados secundarios, dependientes de estrategias de supervivencia que van desde la falta de incidencia intencional hasta el sometimiento abyecto a quienes detentan en ese momento el poder.

Con algunas excepciones, el patrón general está constituido por una serie de círculos viciosos: la falta de incidencia produce mayor abandono y las deficiencias de los canales formales propician que se acuda a los canales informales, bien sea dentro del sector judicial o fuera de él. El abandono ha significado salarios y presupuestos más bajos y, por consiguiente, peores servicios, personal menos calificado y mayor vulnerabilidad frente a la corrupción. Cuando llevar un caso ante un juzgado significaba demoras interminables y decisiones arbitrarias, quienes podían hacerlo compraban las sentencias o buscaban formas alternativas para resolver sus conflictos. Estos acuerdos satisfacían las necesidades de unas sociedades tradicionales y altamente estratificadas, pero cada vez resultaban menos convenientes, dadas las condiciones de crecimiento económico más dinámico, la diversificación social y una política más incluyente de base masiva. El gran número y variedad de los conflictos, el aumento del crimen y los nuevos tipos de actividad criminal, aunados a una menor capacidad de limitar los intercambios a personas bien conocidas, hacen menos confiables los sistemas informales e incrementan la exigencia de un desempeño judicial más eficiente y efectivo.

Irónicamente, incluso la corrupción se hace menos predecible y "aplicable." Quienes alguna vez dependieron de ella para sus trámites con el sistema formal pueden encontrarse ahora entre quienes exigen jueces "honestos."

La exigencia de cambio es una condición necesaria pero nunca una condición suficiente para la reforma. En primer lugar, las personas insatisfechas pueden no estar motivadas por las mismas quejas o por la misma concepción de lo que sería un mejor sistema. Esto hace difícil llegar a un acuerdo acerca de mejoras específicas y mantener el apoyo para su aplicación. Es posible que los participantes abandonen una alianza para la reforma cuando los cambios iniciales satisfacen sus necesidades más urgentes, o indican la probabilidad de una pérdida neta individual si continúa el programa. Una vez que obtienen salarios y presupuestos más altos, es posible que los jueces dejen de presionar por el cambio, en especial si significa la pérdida de ingresos adicionales por concepto de sobornos o la imposición de criterios de desempeño más severos.

En segundo lugar, es preciso diseñar soluciones, y las más evidentes tal vez no sean las más apropiadas. Las soluciones tradicionales e institucionalizadas - nuevas leyes, presupuestos más elevados, más juzgados o purgas judiciales masivas - no han producido ningún milagro y, en ocasiones, han empeorado la situación. Como lo indica un gran número de ejemplos, el alza salarial no produce por sí misma sentencias menos corruptas o más acertadas legalmente, mientras que la amenaza de purgas puede contribuir únicamente a que el personal aumente su uso ilegal del cargo mientras lo detenta.

En tercer lugar, las instituciones, a pesar de todas sus disfunciones, atraen intereses creados. Si bien es posible que nadie tenga interés en la totalidad del sistema, cada uno de sus elementos tiene simpatizantes que se opondrán al cambio o trabajarán para debilitarlo. Dado que el cambio institucional es intrínsecamente complejo y, por lo general, lento, ofrece considerables oportunidades para la desviación a lo largo del proceso. Por todas estas razones, aun cuando prácticamente todos los países latinoamericanos hayan iniciado algún tipo de reforma judicial, la mayor parte de ellas están lejos de concluir. Si bien los sistemas judiciales han cambiado, la medida en que han mejorado su desempeño es altamente controvertida. Más aún, en varios casos puede detectarse un movimiento en contra de la reforma por parte de jueces, abogados, élites políticas y económicas e incluso dentro del público. Se trata de un fenómeno diferente al de la resistencia presentada inicialmente a la reforma, pues se basa más bien en las consecuencias inadecuadas o no anticipadas de los primeros programas implementados.

C. LA EXPERIENCIA DE LA REFORMA JUDICIAL LATINOAMERICANA

Al tratar con el dilema de la reforma, Latinoamérica ha pasado por dos fases al menos, y es posible que entre ahora en una tercera. La primera podría llamarse el enfoque mecanicista, caracterizado por la introducción de una serie de medidas particulares, dirigidas a resolver problemas específicos de producción. La

segunda, un enfoque sistémico o técnico-institucional, considera que el mal desempeño es consecuencia de conjuntos completos de prácticas interdependientes que deben ser transformadas simultáneamente. Varios años de experiencia con este enfoque y el hecho de que haya tenido resultados muy variados, promueven ahora un nuevo examen. Este puede conducir a ulteriores refinamientos, o a una tercera generación de reformas, basada en una apreciación diferente de la dinámica de los cambios proyectados. Estas etapas son, de alguna manera, acumulativas - la transición de una a otra no ha implicado descartar las soluciones anteriores, sino más bien redefinir sus condiciones de éxito.

Durante la mayor parte de su historia independiente, el enfoque latinoamericano hacia la reforma ha sido en gran medida mecanicista, por cuanto intenta rectificar las deficiencias del desempeño judicial a través de innovaciones aisladas. Estas imitan a menudo medidas introducidas anteriormente en Europa o en los Estados Unidos. Reforma significa, en la mayoría de los casos, redactar de nuevo las leyes - hacerlas coincidir con las tendencias "modernas" y, ocasionalmente, resolver problemas concretos más específicos. La región ha presenciado verdaderas olas de reforma judicial ; la más reciente se inició en la década de 1960 con el movimiento del código modelo. No obstante, el impacto del cambio legal era a menudo mínimo. Los nuevos códigos, una vez aprobados, casi nunca entraban plenamente en vigencia; el cumplimiento de sus disposiciones era con frecuencia meramente formal o simbólico. Su plena implementación requería recursos organizacionales y de otro tipo que no existían en el país que los adoptaba, y una mejor comprensión de su contenido por parte de los profesionales de la ley y del público, así como un conjunto diferente de valores y de sistemas de incentivos.

El énfasis en la independencia judicial fue el primer elemento del giro hacia una estrategia sistemática de reforma, en la cual se reconocía que las soluciones aditivas aisladas no llevarían muy lejos. Las conductas problemáticas obedecían, por lo general, a varias causas que deberían ser enfrentadas todas a la vez. Así, la segunda ronda de reformas apoyadas por donantes (los proyectos de la USAID posteriores a 1990 y los del Banco Mundial y el BID), adoptaron estrategias más completas e integradas, intentando trabajar simultáneamente en varios aspectos de la organización judicial, procedimientos, leyes y vínculos externos. En los proyectos de reforma del derecho penal de la USAID, el cambio procedimental legalmente orientado se convirtió en el tema de motivación alrededor del cual se organizaban las intervenciones que anteriormente se encontraban aisladas. Si los sistemas judiciales no podían manejar adecuadamente el crimen, propiciaban la impunidad e incurrían ellos mismos en violaciones de los derechos humanos, esto se debía en parte a que los procedimientos legalmente definidos eran inadecuados, pero existían también otras causas. Su personal profesional y administrativo estaba mal capacitado y carecía de habilidades básicas; sus sistemas de nombramiento y de personal recompensaban los contactos políticos y no el mérito; sus sistemas administrativos eran anticuados, ineficientes y vulnerables a la corrupción; el personal profesional y administrativo estaba mal remunerado, pobremente equipado y carecía de seguridad laboral ; y sus clientes (los abogados privados y el público) tenían expectativas (basadas, por lo general,

en experiencias anteriores), que no propiciaban decisiones y acciones profesionales y objetivas. Por consiguiente, si los cambios ordenados por la ley habían de afianzarse, todos estos otros elementos deberían ser tenidos en cuenta también.

Los visibles cambios y mejoras parciales en la operación de la rama judicial en Latinoamérica durante la última década sugieren que el enfoque sistémico ha tenido algún éxito. Las violaciones de los derechos humanos han disminuido; los países ha reducido individualmente el atraso judicial y el tiempo para resolver al menos cierto tipo de casos ; se atiende a un mayor número de clientes ; los jueces parecen tener un mejor conocimiento de la ley, ser menos arbitrarios en sus decisiones, o al menos cometer abusos menos fragantes ; algunos tribunales han comenzado a retirar a los jueces y administradores incompetentes ; los países caracterizados por una gran impunidad han comenzado a juzgar a ciudadanos y funcionarios prominentes ; y las corporaciones judiciales (las Cortes Supremas o los Consejos Judiciales) parecen tomar más en serio su labor.

No obstante, los avances han sido desiguales, tanto dentro de los países como entre ellos. Algunos de los programas de donantes más grandes y ambiciosos parecen haber producido los avances menos cuantificables - el programa de la USAID en Colombia (que apoyaba una reestructuración extremadamente ambiciosa de la totalidad del sector de la justicia), o el proyecto del Banco Mundial en Venezuela podrían aducirse como ejemplos de lo anterior, aun cuando, en ambos casos, los participantes argumentan que es demasiado pronto para hacer esta apreciación. Incluso en aquellos países en los que parece haberse conseguido más, los observadores han puesto en duda la calidad de los logros o su importancia a largo plazo. Los nuevos programas, tal como han sido diseñados e implementados, parecen estar motivados a menudo por criterios ajenos o contraproducentes, que en ocasiones contradicen abiertamente las lecciones acumuladas de las experiencias anteriores. Se han reformulado más leyes, pero la atención que recibe su calidad intrínseca o las condiciones para su efectiva implementación son escasas. Se invirtió dinero en infraestructura, equipos y programas masivos de capacitación, pero los sistemas de nombramiento aún siguen regidos por contactos personales y partidistas; los sistemas disciplinarios y de evaluación no existen o son poco utilizados, el rezago judicial se acumula y los retrasos aumentan. Presupuestos más elevados y un mayor control judicial de la administración y del manejo financiero han producido en ocasiones mayores oportunidades para el uso dudoso de los recursos, mientras que la introducción de los Consejos de la Judicatura ha transferido a menudo las prácticas indeseables de los tribunales a las nuevas entidades. Los esfuerzos por despolitizar el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema no ha generado candidatos evidentemente mejores y, a menudo, ha significado tan sólo el paso del control de un solo partido a la colonización multipartidista. Tribunales y Consejos más independientes han generado con frecuencia una escalada de conflictos con las otras ramas del poder, llevando a algunos ciudadanos y a muchos políticos a poner en duda la sabiduría de conferirles mayor autonomía.

La interpretación y análisis de estas situaciones apenas comienza, y las conclusiones inmediatas difieren mucho entre sí. Los escépticos argumentan que el nuevo enfoque no es tan diferente de lo que lo precedió, y que su aparente éxito tiene otras explicaciones. Muchas de las mejoras visibles pueden ser atribuidas a otras causas: presupuestos judiciales más elevados, el peso de los años de intentos de reforma, una mayor presión exógena en favor del cambio socio-político, o el diseño mejorado de sus elementos constitutivos basado en las lecciones acumuladas de la experiencia pasada.

Sus defensores argumentan que la estrategia sistémica sí representa de hecho un cambio cualitativo, que explica las mejoras reales obtenidas y, que en aquellos casos en los cuales los resultados han sido menos dramáticos, lo único que se requiere en un poco de afinamiento. Por una parte, quizás requiera sencillamente más tiempo; los cambios organizacionales y técnicos tendrán un impacto sobre el comportamiento, así no sea tan rápido como se esperaba. Toma tiempo implementar nuevas leyes de manera efectiva. Los jueces dotados de computadores y de mejores sistemas de archivo adoptarán eventualmente un nuevo enfoque hacia a su trabajo. Los tribunales o los Consejos que dispongan de sistemas de manejo de la información comenzarán a utilizarlos para supervisar el desempeño y planear el desarrollo organizacional. Por otra parte, es posible que el problema resida en la falta de atención a los detalles técnicos - conjuntamente, los diferentes elementos tendrán el impacto deseado, pero sólo si se adoptan de manera correcta. De allí la búsqueda del mejor modelo para los Consejos de la Judicatura, el proceso de nombramiento, el programa de capacitación, los códigos de procedimiento o el sistema de información computarizada.

Para un tercer grupo de personas, sin embargo, confiar en un amplio espectro de intervenciones, en su mayoría técnicas, no es suficiente. Aparte del posible desperdicio de recursos en actividades menos productivas, el enfoque sistémico ha sido criticado por su incapacidad de priorizar los elementos, el consiguiente enfoque asistemático hacia el cambio y, más específicamente, por su ataque, indirecto en el mejor de los casos, al problema de fondo- los intereses e incentivos que motivan el pobre desempeño - problema que dejan intacto o que permiten que sea trasladado a las estructuras "reformadas." Incluso diez años atrás, los escépticos argumentaban que el hacer reparaciones particulares a un sistema fundamentalmente viciado podría incrementar las deficiencias. Las nuevas leyes y organizaciones se limitarán a permitir que los viejos vicios aparezcan en lugares diferentes. Los programas de capacitación pueden enseñar los valores incorrectos, los sistemas de información mejorados pueden ser usados para ejercer mayor presión individual sobre los jueces, y la incrementada financiación de equipos e infraestructura puede dar lugar a mayores oportunidades para pagos indebidos. Pocos de estos escenarios donde se contempla lo peor han sucedido, pero la mezcla de soluciones parece haberse enfocado con frecuencia más hacia los problemas superficiales o secundarios que hacia las quejas más fundamentales.

La pasada década de esfuerzos reformistas ha ampliado la comprensión de la naturaleza de las debilidades judiciales, de los factores institucionales que las propician y de la diversidad de intervenciones que pueden modificar las restricciones prevalecientes. No obstante, la utilidad de este conocimiento depende de su aplicación efectiva y dirigida. El propio proceso de reforma y la participación de los donantes en él introduce su propio sistema para desincentivarla, especialmente en lo que se refiere a dos de las más frecuentes críticas - el desperdicio y los esfuerzos mal encaminados. Los donantes necesitan producir programas; los líderes judiciales y las élites políticas siempre aceptarán más recursos. Allí donde estos dos intereses coinciden con mayor facilidad puede no ser el lugar donde el cambio resulta más decisivo.

Los esfuerzos mal dirigidos son probables también cuando los líderes nacionales más lógicos - la Corte Suprema, un Consejo Judicial, un Ministerio, las élites políticas, o una "unidad de implementación del proyecto," especialmente creada para este efecto - son parte del problema, bien sea porque ellos mismos se beneficiaban de la situación existente, comenzaron o desarrollaron una agenda diferente para el cambio o, sencillamente, carecen de la motivación, la habilidad o el poder para poner en práctica la reformas. Las reformas que de hecho progresaron, con frecuencia lo hicieron debido a circunstancias únicas - una Corte o Presidente de la Magistratura especialmente progresista, un actor de la rama ejecutiva que la adoptó como una de sus banderas, o una comunidad donante excepcionalmente intervencionista. Tales circunstancias no sólo fueron únicas, sino bastante efímeras. La Corte cambió, el Ministro renunció a su cargo o el donante se marchó, y el ímpetu de la reforma desapareció otra vez.

El cambio institucional no es solamente lento; es también impredecible y conflictivo. Quien haya pensado que puede diseñar un programa amplio de reforma para implementarlo en cinco años, no vive en el mundo real. No obstante, en algunos casos, las demoras excesivas, las inversiones masivas con resultados mínimos o adversos, y los pocos casos de éxito apreciable sugieren, en efecto, que las reformas deben ser más sistemáticas y sistémicas en su aproximación, y que quizás haya llegado el momento para un enfoque de tercera generación, más selectivo en lo que quiere lograr y en cómo obtenerlo, que dé prioridad y secuencialidad a los tipos de cambio y que examine más de cerca los sistemas de incentivos externos e internos y trate de modificarlos. Antes de abordar estos temas, ofrecemos el siguiente resumen de algunas de las lecciones que ha dejado la experiencia:

1. Más de una década de experiencia con la reforma apoyada por donantes en América Latina ha generado una gran cantidad de conocimiento acerca de las restricciones institucionales al desempeño judicial y acerca del impacto de diferentes tipos de mecanismos de reforma, especialmente en lo relativo a cómo moldean el comportamiento de los miembros individuales de las organizaciones. Si bien no siempre sabemos qué funciona mejor, podemos al menos identificar los beneficios potenciales de introducir programas de capacitación, sistemas de

carrera judicial, nuevas leyes o mecanismos administrativos, y conocemos los problemas que debemos evitar.

2. La experiencia sugiere también que no hay una única manera de dar en el blanco. El cambio institucional efectivo opera a través de una variedad de mecanismos interrelacionados y depende de su influencia conjunta más bien que del impacto de uno sólo de ellos. Sin embargo, más no es siempre mejor, y una estrategia efectiva debe priorizar y secuencializar sus elementos.

3. En el diseño e implementación de los programas de reforma, es probable que las mismas restricciones institucionales que se desea eliminar impidan su progreso. Aparte del problema evidente de la corrupción endémica y, por ende, el peligro de que las reformas sean mal utilizadas o encaminadas al beneficio privado, estas incluyen factores como la débil programación y capacidad administrativa, la falta de comprensión o valoración de disciplinas y tecnologías no tradicionales, la excesiva confianza en redes de relaciones por oposición al mérito o a la pericia en la selección del personal, y un enfoque formalista o de principio en lugar de un enfoque instrumentalista o basado en resultados para la fijación de objetivos.

4. Estas restricciones resultan especialmente decisivas en lo referente al problema de quién debe dirigir las reformas. Incluso cuando se establecen unidades especiales para este efecto, es probable que ellas y sus integrantes se vean obstaculizados por estas mismas limitaciones y, si esto no ocurre, con frecuencia desaparecen al poco tiempo. Las oficinas de implementación de proyectos son conocidas por emplear como funcionarios a amigos y parientes poco calificados de quienes los seleccionan, y por estar más preocupadas por agradar a quienes las patrocinan que por maximizar el progreso de las reformas.

5. No todas las diferencias tienen soluciones técnicas, e incluso aquellas que las tienen, están vinculadas por lo general a preferencias subjetivas. Una mejor comprensión acerca de cómo capacitar a los jueces, o incluso acerca de cómo relacionar la capacitación con cambios de comportamiento específicos no puede, por sí misma, resolver algunos interrogantes fundamentales relativos a cuál debería ser este comportamiento. Conocemos maneras de incrementar la autonomía judicial, pero aún nos falta llegar a definir qué tan independiente debe ser esta rama. Podemos calcular el costo de diferentes niveles de servicio judicial, pero el nivel ideal es una opción valorativa. Por estas razones, las comparaciones del porcentaje del presupuesto que se asigna a la justicia en diferentes países son ilustrativas, pero en modo alguno definitivas.

6. La reforma judicial es política, no en el sentido de tener preferencias partidistas, sino porque, al igual que la política, trata de la asignación legítima de valores o acerca de quién obtiene qué, cuándo y cómo. Cualquiera que sea su impacto a largo plazo, a corto plazo habrá ganadores y perdedores - magistrados o ministros que pierden los beneficios asociados con controlar los nombramientos, personas

cuya capacidad de comprar o vender juicios se ve restringida, o personas que se ven afectadas de otras maneras por el cambio de las reglas del juego.

CONCLUSIÓN

Resumen de las Críticas hechas al nuevo instrumento legal: En primer lugar, La mencionada ley es meta jurídica, es decir que va mas allá de la CRBV al colocarse al servicio del "proceso revolucionario", inexistente en la Constitución de 1999.

Le quita de una vez la autonomía al Poder Judicial, ahondando la crisis que venía padeciendo por la interferencia gubernamental y, en forma vergonzosa, lo coloca bajo el imperio de la Asamblea y del Poder ciudadano abiertamente oficialista.

La nueva Ley del TSJ es inconstitucional e ilegal, fue aprobada de manera ilegal y propuesta en un momento inoportuno, sin oportunidad de participación de los ciudadanos afectados y del mismo TSJ, principal órgano afectado por ella. Por tal razón, se propone someter esta Ley a Referéndum Abrogatorio para impedir su implementación.

La Ley en cuestión fue redactada y formulada sin participación del TSJ, ni de la sociedad civil, violando los principios constitucionales de la democracia participativa contenidos en los Art. 267 y 204 numeral 4 de la CRBV.

El proyecto no se concibe por razones, estudios jurídicos, en virtud del perfeccionamiento del ejercicio democrático en la administración de justicia por el más alto Tribunal de la República, sino en la imposición de un proyecto político, el llamado "proceso".

Pone en peligro el Estado de Derecho, la imparcialidad de gestión del Estado, llevando al país a la autocracia totalitaria.

La técnica jurídica empleada en su elaboración, basada en la acumulación de materia en un solo artículo, la hacen de imposible aplicación ya que permanecería en la Corte a solicitud de los interesados y juristas ejerciendo recursos de interpretación, artículo por artículo para su interpretación y aplicación en la administración de justicia, la cual se vería definitivamente paralizada por ser imposible su aplicación desde el punto de vista técnico jurídico,

En vista a todo lo anterior, se propone a todas las instituciones jurídicas, Colegios de Abogados, Las Academias, Universidades, etc., estudiar el referido instrumento para proponer un referéndum abrogatorio y así recuperar el Estado de Derecho, la dignidad y la democracia del pueblo venezolano.