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AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018 QUEJOSO Y RECURRENTE: JORGE OLVERA GARCÍA RECTOR DE LA UNVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE MÉXICO
PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIO: ALFREDO URUCHURTU SOBERÓN ELABORÓ: MARIO RAFAEL SULVARAN VIÑAS
Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en la sesión correspondiente al __________, emite la siguiente
SENTENCIA
Mediante la que se resuelve el amparo en revisión 1050/2018, interpuesto por
Jorge Olvera García, en su carácter de Rector de la Universidad Autónoma
del Estado de México (UAEM), contra la sentencia dictada el 29 de
septiembre de 2017 por el Juzgado Cuarto de Distrito del Centro Auxiliar de
la Séptima Región, en el juicio de amparo indirecto 720/2017.
I. ANTECEDENTES
1. Contexto. El 27 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la
Federación el Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron
diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en materia de combate a la corrupción, con el cual se creó el
Sistema Nacional Anticorrupción (SNA).1
1 Artículo Único.- Se reforman los artículos 22, párrafo segundo, fracción II; 28, párrafo vigésimo, fracción XII; 41, párrafo segundo, fracción V, Apartado A, en sus párrafos segundo, octavo y décimo; 73, fracciones XXIV y XXIX-H; 74, fracciones II y VI, en sus párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto; 76, fracción II; 79, párrafos primero, segundo, actual tercero y sus fracciones I, en sus párrafos segundo, cuarto y quinto, II y IV, primer párrafo, y los actuales párrafos cuarto, quinto y sexto; 104, fracción III; se modifica la denominación del Título Cuarto para quedar "De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Particulares Vinculados con faltas administrativas graves o hechos de Corrupción, y Patrimonial del Estado"; 109; 113; 114, párrafo tercero; 116, párrafo segundo, fracciones II, en su párrafo sexto y V; 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, incisos c), en su párrafo segundo, e), m) y n) y, BASE QUINTA; se adicionan los artículos 73, con una fracción XXIX-V; 74, con una fracción VIII, pasando la actual VIII a ser IX; 79, con un tercer y cuarto párrafos, recorriéndose los actuales en su orden; 108, con un último párrafo; 116, párrafo segundo, fracción II, con un octavo párrafo, recorriéndose el actual en su orden; 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, inciso c), con un tercer párrafo, recorriéndose el actual en su orden; y se deroga el segundo párrafo de la fracción IV, del actual párrafo tercero del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. […]
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2. En el marco del SNA, destaca la obligación que se le atribuyó a las entidades
federativas de establecer sistemas locales anticorrupción.2
3. En ese contexto, todas las entidades federativas de la República Mexicana
han reformado sus constituciones locales con la finalidad de establecer sus
respectivos sistemas y cumplir con el mandato constitucional en la materia.3
4. Reforma constitucional del Estado de México. El 24 de abril de 2017 se
publicó en la gaceta oficial del Estado de México, el decreto mediante el cual
se reformaron diversas disposiciones constitucionales relacionadas con el
Sistema Local Anticorrupción (SLA).4
5. Juicio de amparo.5 Inconforme, el Rector de la Universidad Autónoma del
Estado de México impugnó la inconstitucionalidad de los artículos 61, fracción
LIV y 130 de la constitución local6, en esencia, bajo los siguientes
argumentos:
2 Art. 113 de la Constitución Federal. […] Las entidades federativas establecerán sistemas locales anticorrupción con el objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción. Art. 7 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. El Sistema Nacional Anticorrupción se integra por: […] IV. Los Sistemas Locales, quienes concurrirán a través de sus representantes Art. 36 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. Las leyes de las entidades federativas desarrollarán la integración, atribuciones, funcionamiento de los Sistemas Locales atendiendo a las siguientes bases: […] 3 Sistema Nacional Anticorrupción http://sna.org.mx/sistemaslocales/ 4 DECRETO NÚMERO 202. ARTÍCULO ÚNICO. – Se reforman los artículos 52 en su segundo párrafo, 61 en sus fracciones XV, XVII, XVIII, XXI, XXXII en su segundo y tercer párrafo, XXXIII, XXXIV, XXXV y LIV, 77 en sus fracciones XII, XIII, XV y XIX, la denominación de la Sección Cuarta del Capítulo Tercero del Título Cuarto, 87, 123, 129 en su párrafo séptimo, la denominación del Título Séptimo, 130, 131, 133, 134, 147 primer párrafo. Se adicionan las fracciones VII al artículo 51, el párrafo tercero recorriéndose el actual tercero para ser cuarto del artículo 52, XV Bis, un tercer párrafo a la fracción XXXII recorriéndose los subsecuentes párrafos, LV y LVI al artículo 61, un segundo párrafo al artículo 106, el artículo 130 bis, un segundo párrafo al artículo 139 bis, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, para quedar como sigue: […] 5 Cuaderno relativo al juicio de amparo indirecto 720/2017, del índice del Juzgado Primero de Distrito en Materia de Amparo y Juicios Federales. Fojas 1 a 27. 6 Artículo 61.- Son facultades y obligaciones de la Legislatura: […] LIV. Designar por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, a los titulares de los órganos internos de control de los organismos a los que esta Constitución reconoce autonomía y que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos del Estado, en términos que disponga la Ley.
Artículo 130.- Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título, se considera como servidor público a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en alguno de los poderes del Estado, organismos autónomos, en los municipios y organismos auxiliares, así como los titulares o quienes hagan sus veces en empresas de participación estatal o municipal, sociedades o asociaciones asimiladas a éstas y en los fideicomisos públicos. Por lo que toca a las y los demás trabajadores del sector auxiliar, su calidad de servidores públicos estará determinada por los ordenamientos legales respectivos. Las y los servidores públicos a que se refiere el presente artículo estarán obligados a presentar, bajo protesta de decir verdad, su declaración patrimonial, de intereses
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ante las autoridades competentes y constancia de presentación de la declaración fiscal y en los términos que determine la ley.
La Ley de Responsabilidades regulará sujetos, procedimientos y sanciones en la materia.
Las y los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:
I. Se aplicarán sanciones administrativas a las y los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley de la materia establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones.
Las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Secretaría de la Contraloría del Poder Ejecutivo, por el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México y los órganos internos de control, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México. Las demás faltas y sanciones administrativas que no sean calificadas como graves, serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control, quienes substanciarán los procedimientos y en su caso aplicarán las sanciones correspondientes.
Para la investigación, substanciación y sanción de las responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial del Estado, se regirá por lo previsto en el artículo 106 de esta Constitución, sin perjuicio de las atribuciones del Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México en materia de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos.
La ley de la materia establecerá los supuestos y procedimientos para impugnar la clasificación de las faltas administrativas como no graves, que realicen los órganos internos de control.
Las dependencias, organismos auxiliares del Ejecutivo Estatal, los órganos constitucionalmente autónomos y los ayuntamientos tendrán órganos internos de control con las facultades que determine la ley para prevenir, corregir e investigar actos y omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas, para sancionar aquellas distintas a las que son competencia del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos federales, estatales y municipales, así como presentar las denuncias por hechos u omisiones que pudieran ser constitutivos de delito ante la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción.
Las instituciones de seguridad pública tendrán su sistema de separación del servicio, de investigación y sanción disciplinaria, de conformidad con lo previsto en las leyes respectivas en congruencia con la fracción XIII del apartado B, del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
II. El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, impondrá a los particulares que intervengan en actos vinculados con faltas administrativas graves, con independencia de otro tipo de responsabilidades, las sanciones económicas, inhabilitación para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, así como el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados a la hacienda pública Estatal o Municipal o al patrimonio de las entidades públicas estatales o municipales. Las personas jurídico colectivas serán sancionadas en los términos de este párrafo cuando los actos vinculados con faltas administrativas graves sean realizados por personas físicas que actúen a nombre o representación de la persona jurídico colectiva y en beneficio de ella.
También podrá ordenarse la suspensión de actividades, disolución o intervención de la sociedad respectiva cuando se trate de faltas administrativas graves que causen perjuicio a la hacienda pública estatal o municipal o al patrimonio de las entidades públicas, estatales o municipales, siempre que la sociedad obtenga un beneficio económico y se acredite participación de sus órganos de administración, de vigilancia o de sus socios, o en aquellos casos que se advierta que la sociedad es utilizada de manera sistemática para vincularse con faltas administrativas graves, en estos supuestos la sanción se ejecutará hasta que la resolución sea definitiva. Las leyes de la materia establecerán los procedimientos para la investigación e imposición de sanciones aplicables de dichos actos u omisiones.
Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas en las fracciones anteriores se desarrollarán autónomamente y no podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.
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a) La fracción LIV del artículo 61 transgrede el principio de progresividad, al
constituir una intromisión al autogobierno de la Universidad, al establecer
como facultad de la legislatura local la designación del titular del Órgano
Interno de Control (OIC);
b) La Suprema Corte ha establecido que la autonomía universitaria implica
la facultad de las universidades de crear sus propios órganos de gobierno,
lo cual implica tener la dirección de un ente cuya administración goza de
autonomía plena, lo que significa que tiene la capacidad de actuar con
total independencia y libertad y tener la facultad de tomar decisiones por
sí mismo, sin la intervención o injerencia de un órgano ajeno;
c) Es un contrasentido que en la constitución local se disponga, por una
parte, que el Rector de la UAEM tiene la facultad de nombrar y remover
al contralor universitario y, por otra, que la legislatura local tiene la facultad
de designar al titular del OIC, lo cual implica una invasión injustificada e
inconstitucional en el régimen de la vida interior de la Universidad, puesto
que el artículo 3o de la Constitución Federal veda toda posibilidad de
intromisión en la participación de su autogobierno;
d) El legislador no explicó de manera motivada y justificada por qué se le
otorgó a la legislatura local la facultad para nombrar al contralor
universitario. Dicha medida no supera el test de razonabilidad;
e) El artículo 130 de la constitución local transgrede el principio de
autonomía universitaria porque otorga el carácter de servidores públicos
a los trabajadores de la universidad y hace competente a la Secretaría de
la Contraloría del Poder Ejecutivo y al Órgano de Fiscalización del Estado
de México, para investigar y substanciar las faltas administrativas graves
Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba podrá formular denuncia ante el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México, respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.
III. En el cumplimiento de sus atribuciones, a los órganos responsables de la investigación y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción no les serán oponibles las disposiciones dirigidas a proteger la secrecía de la información en materia fiscal o la relacionada con operaciones de depósito, administración, ahorro e inversión de recursos monetarios que competan al ámbito local. La ley de la materia establecerá los procedimientos para que les sea entregada dicha información.
La responsabilidad del Estado y de los municipios por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, causen en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezca la ley.
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y con ello dota de competencia al tribunal administrativo
local para resolver dichas fallas, por lo que deja a los
órganos internos de control únicamente la competencia
para conocer únicamente de las faltas no graves.
f) Que si bien las facultades de autorregulación y autogobierno de las cuales
goza la UAEM no implican una disgregación del sistema jurídico nacional,
desde el momento en que la constitución local dota de facultades a
autoridades externas para sancionar faltas administrativas calificadas
como graves, implica una intromisión al principio de autonomía
universitaria. Máxime que en la legislación universitaria se encuentran
regulados dichos procedimientos.
6. El juez de Distrito dictó sentencia en la que, por un lado, sobreseyó en el juicio
y, por otro, negó el amparo a la quejosa esencialmente por las siguientes
consideraciones:
Sobreseimiento
a) Consideró que el artículo 130 de la constitución local no generaba ningún
perjuicio al quejoso porque solamente podía aplicársele cuando éste
incurriera en alguna responsabilidad frente al Estado y, en consecuencia,
se actualizaba la causal de improcedencia consistente en que “la norma
impugnada no afecte los intereses jurídicos o legítimos del quejoso”;
Estudio de fondo
b) Contrario a lo sostenido por la UAEM, la capacidad de decisión que se le
confiere a través de su autonomía y facultad de autogobierno, está
supeditada a los principios constitucionales que rigen la actuación de
cualquier órgano del Estado, sin que ello signifique su disgregación de la
estructura estatal, es decir, no implica inmunidad ni extraterritorialidad en
excepción del orden jurídico;
c) El principio de autonomía universitaria sólo tiene el alcance de que la
UAEM goce de independencia para determinar por sí sola, los términos y
condiciones en que se desarrollarán los servicios educativos que decida
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prestar, los requisitos de ingreso, promoción y permanencia de su
personal académico y la forma en que se administrará su patrimonio;
d) El artículo impugnado es constitucional porque regula aspectos
estructurales y competenciales en materia de combate a la corrupción en
el Estado de México, lo que obedece al cumplimiento de la reforma a la
Constitución General en la que se determinó que las legislaturas locales
deberían adecuar su ordenamiento jurídico;
e) Es incorrecto que se transgreda su derecho al autogobierno porque no se
irrumpe en las funciones de administración, control y vigilancia de su
patrimonio, ni mucho menos en las funciones motivo de su creación;
f) No puede soslayarse que en el carácter de organismo descentralizado
de la UAEM y al contemplarse en la cuenta pública como destinataria de
fondos públicos, debe actuar en concordancia con las disposiciones de
orden público, por tanto, el artículo impugnado tiene como finalidad
mejorar el esquema de control y supervisión de la gestión pública y con
ello hacer más efectiva la fiscalización de todos los organismos que
reciben financiamiento público;
g) Resulta constitucional la norma impugnada, puesto que se constriñe a
reproducir lo establecido en la Constitución General, misma que faculta al
Congreso de la Unión para designar a los titulares de los órganos internos
de control de los organismos constitucionales autónomos que ejerzan
recursos del presupuesto de egresos y, en consecuencia, no tiene efectos
regresivos, puesto que las finalidades perseguidas por el legislador
ordinario son objetivas y admisibles desde el punto de vista constitucional.
7. Recurso de revisión. En contra, la quejosa promovió recurso de revisión en
el que combatió las consideraciones del juez de distrito esencialmente bajo
los siguientes agravios:
Agravios dirigidos a combatir el sobreseimiento
a) Es incorrecto el sobreseimiento decretado, puesto que el juez de distrito
pierde de vista que la parte quejosa es la UAEM a través de su
representante legal y no el rector en su calidad de servidor público o
universitario;
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Agravios dirigidos a combatir el estudio de fondo
b) Es incorrecta la determinación del juez de distrito,
puesto que con base en los criterios del Tribunal
Constitucional sobre autonomía universitaria, la reforma
a la constitución local implica una limitación o transgresión a la facultad
de autorregulación y autogobierno, pues le impide la designación del
titular del OIC; por lo que resulta contradictorio que el Juez de Distrito por
un lado reconozca que la UAEM se rige por dicho principio y, por otro, que
la facultad atribuida al congreso local no lo transgrede;
c) Es cierto que la facultad de autogobierno se encuentra acotada al
principio de autonomía universitaria previsto en el propio texto
constitucional y que su ejercicio está condicionado a lo que establezcan
las leyes respectivas, pero el juez de distrito es omiso en precisar cómo y
dónde se regula, así como en qué consiste tal acotación, lo que se traduce
en una apreciación subjetiva, carente de soporte, pues en el artículo 3o
de la Constitución General, el constituyente no impuso ninguna acotación
a dicha facultad;
d) De conformidad con la constitución local, el Rector de la UAEM cuenta
con la facultad de nombrar al titular del OIC, por tanto, la norma
impugnada interrumpe dicha función competencial, siendo que al interior
de la Universidad no puede intervenir la legislatura local, pues eso implica
una restricción al autogobierno;
e) Determinar que son correctas las consideraciones del juez de distrito
implica admitir la existencia de una autonomía parcial, lo que resulta
incorrecto, toda vez que el Pleno de la Suprema Corte estimó que con la
finalidad de que la universidad pública cumpla con sus fines, se le debe
dotar de autonomía para establecer un sistema aislado del influjo de
intereses ajenos a la institución;
f) El hecho de que la UAEM sea parte de la administración pública estatal
no justifica injerencias externas, bajo el argumento de que la norma
impugnada regula aspectos estructurales y competenciales en materia de
combate a la corrupción en la entidad, pues para ello, el Estado cuenta
con un órgano de fiscalización, máxime que la propia Universidad cuenta
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con órganos de gobierno para sancionar las conductas de
responsabilidades universitarias y con la facultad para nombrar a sus
propios titulares;
g) Si bien, tanto la Constitución Federal, como la local facultan a los
respectivos congresos para nombrar a los titulares de los órganos
internos de control de los organismos autónomos, el juez de distrito omitió
distinguir que la autonomía universitaria cuenta con características
distintas a la de dichos órganos, como la autorregulación y el
autogobierno;
h) El argumento usado por el juez de distrito consistente en que tiene como
finalidad eficientar el combate a la corrupción, no es suficiente para
estimar constitucional la norma impugnada, puesto que el Estado cuenta
con un órgano fiscalizador para verificar el destino de los recursos, así
como el ejercicio de la potestad punitiva que en su caso pudiera iniciar
con motivo de la comisión de responsabilidades graves en el manejo de
los recursos públicos;
i) El principio fundamental de autonomía universitaria constituye un límite a
la actuación estatal que vincula a la legislatura local a no invadir la esfera
competencial de la UAEM para establecer y designar, tanto a sus
órganos, como a sus titulares;
8. El tribunal colegiado de circuito dictó sentencia en la cual: i) revocó el
sobreseimiento decretado por el juez de distrito, y ii) declaró procedente
someter a consideración de este Tribunal Constitucional que reasumiera su
competencia originaria, en virtud de que subsistía un problema de
constitucionalidad respecto de los artículos 130 y 61, fracción LIV de la
constitución local.7
9. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la
solicitud de reasunción de competencia 224/2018, en el sentido de reasumir
su competencia originaria para conocer del recurso de revisión.8
7 Fojas 116 a 139, del cuaderno relativo al amparo en revisión 495/2017, del índice del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito. 8 Solicitud de reasunción de competencia 224/2018, resuelta por unanimidad de 5 votos. La Sala determinó que la resolución del presente asunto permitiría establecer un criterio relativo al principio de autonomía universitaria en el que se dilucide acerca de:
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10. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación admitió a trámite el recurso y lo turnó al Ministro
Javier Laynez Potisek.9 El Presidente de la Segunda
Sala ordenó que ésta se avocara al conocimiento del
asunto.10
II. COMPETENCIA
11. En virtud de que mediante resolución de 14 de noviembre de 2018, esta
Segunda Sala determinó reasumir su competencia originaria para
conocer del recurso de revisión sujeto a su consideración; en consecuencia,
es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26, 83, 86 y 91 de la Ley de
Amparo; 10, fracción II, inciso a) y 14, fracción II, párrafo primero, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación; puntos Segundo, fracción III,
contrario sensu y Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013; puesto que
en este asunto subsiste un problema de constitucionalidad de leyes, aunado
a que no se estima necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
III. PROCEDENCIA, OPORTUNIDAD Y LEGITIMACIÓN
12. Esta Segunda Sala estima innecesario analizar lo relacionado con la
procedencia, oportunidad y legitimación, porque el tribunal colegiado ya se
ocupó de ello.
I. La naturaleza jurídica de la universidad quejosa en relación con la de los diversos órganos constitucionales autónomos; es decir, precisar si una universidad autónoma debe considerarse un órgano constitucional autónomo para efectos de la disposición legal reclamada. II. Cuáles son los límites y alcances del carácter de autonomía que el Constituyente Permanente ha reconocido a las universidades públicas, como garantía institucional en el artículo 3°, fracción VII, de la Constitución Federal. III. Si el derecho al autogobierno de las universidades públicas se transgrede con la imposición de un sistema anticorrupción sobre los órganos de gobierno con los que cuentan tales instituciones de educación superior. IV. Si las personas que ejercen cargos de autoridad universitaria pueden considerarse servidores públicos y, por ende, sujetos de responsabilidad administrativa. 9 Acuerdo de 7 de diciembre de 2018. Fojas 53 a 55 del cuaderno relativo al amparo en revisión 1050/2018, del índice de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 10 Acuerdo de 22 de enero de 2019. Ibíd. Foja 88.
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V. ESTUDIO DE FONDO
13. Cuestión constitucional. Como se advierte de la síntesis de los conceptos
de violación, las consideraciones del juez de distrito y los agravios expuestos
en la revisión, las cuestiones de constitucionalidad que subsisten consisten
esencialmente en determinar 2 aspectos: i) si la facultad atribuida al congreso
local para designar al titular del OIC de la UAEM transgrede el principio de
autonomía universitaria, y ii) si otorgarle el carácter de servidores públicos a
los trabajadores de la universidad y otorgar facultades a autoridades externas
para investigar y sancionar responsabilidades administrativas es compatible
con dicho principio fundamental.
14. Precisado lo anterior, resulta oportuno señalar que por así estimarlo
conveniente para la estructura del presente asunto, se analizarán en primer
lugar, los agravios encaminados a combatir las consideraciones del juez de
distrito en torno a la constitucionalidad del artículo 61, fracción LIV de la
Constitución Política del Estado de México y, con posterioridad, los conceptos
de violación expuestos en contra del artíc ulo 130 de dicho ordenamiento,
mismos que no fueron analizados por el juez de distrito al haber sobreseído
en el juicio.
Estudio de los agravios en los que la recurrente controvierte las
consideraciones del Juez de Distrito mediante las cuales confirmó la
constitucionalidad del artículo 61, fracción LIV de la Constitución
Política del Estado de México
15. Los agravios de la recurrente son infundados y, en consecuencia,
insuficientes para revocar la ejecutoria del juez de distrito por las razones que
se exponen a continuación.
16. La quejosa señaló en sus conceptos de violación esencialmente que el
artículo 61, fracción LIV de la Constitución Política del Estado de México
transgrede en su perjuicio el principio fundamental de autonomía
universitaria, ya que faculta al congreso local para designar al titular del OIC
de la UAEM, lo que se traduce en una restricción a su facultad de
autogobierno, toda vez que el artículo 3o de la Constitución General le
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reconoce la facultad de gobernarse a sí misma, lo que
implica la posibilidad de nombrar y remover al Contralor
Interno.
17. En respuesta, el juez de distrito sostuvo, en esencia,
que la norma era constitucional porque tiene como finalidad mejorar el
esquema de control y supervisión de la gestión pública y con ello hacer más
efectiva la fiscalización de todos los organismos que reciben financiamiento
público y porque se constriñe a reproducir lo establecido en la Constitución
General, la cual faculta al Congreso de la Unión para designar a los titulares
de los órganos internos de control de los organismos constitucionales
autónomos que ejerzan recursos del presupuesto de egresos.
18. Dichas consideraciones fueron combatidas por la recurrente al sostener que
con base en los criterios en torno al principio de autonomía universitaria
desarrollados por este Alto Tribunal, resultaba incorrecta la determinación del
juez de distrito, pues las normas impugnadas transgreden la facultad de
autogobierno de la universidad, por lo que resulta contradictorio que por un
lado se reconozca que la UAEM se rige por dicho principio y, por otro, que la
facultad atribuida al congreso local no lo transgrede.
19. En términos generales, la recurrente sostiene que la facultad de autogobierno
que deriva del principio de autonomía universitaria bajo el cual se rige, tiene
el alcance de inhibir injerencias externas en materia de combate a la
corrupción, puesto que incluso en esa materia, la propia Universidad tiene
autonomía para elegir a los titulares de los órganos que se encarguen de ello.
20. Para estar en aptitud de responder tales argumentos, en primer lugar es
necesario acudir al contenido de la norma impugnada:
Artículo 61.- Son facultades y obligaciones de la Legislatura:
[…]
LIV. Designar por el voto de las dos terceras partes de sus miembros
presentes, a los titulares de los órganos internos de control de los
organismos a los que esta Constitución reconoce autonomía y que ejerzan
recursos del Presupuesto de Egresos del Estado, en términos que disponga
la Ley.
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21. De tal disposición normativa deriva la facultad de la legislatura local para
designar al titular del OIC de la UAEM, lo que en esta instancia no constituye
una cuestión controvertida, puesto que ya fue analizado por el juez de distrito
el interés jurídico de la quejosa para impugnarla, sin que dichas
consideraciones hubieran sido controvertidas. Es decir, con independencia
de que tal norma constitucional no haga referencia expresa a la UAEM y sólo
establezca de forma genérica a los organismos con autonomía reconocida en
dicha Constitución, no es un hecho controvertido que la Universidad pública
deba o no ser considerada un órgano constitucional autónomo y si en
consecuencia le es aplicable la norma.
22. Ahora bien, con la finalidad de determinar si le asiste la razón a la recurrente
en relación a que son incorrectas las consideraciones del juez de distrito
antes mencionadas, resulta oportuno desarrollar los estándares en materia
de autonomía universitaria y en materia anticorrupción.
Principio de autonomía universitaria
23. El artículo 3o de la Constitución Federal reconoce el principio de autonomía
universitaria que rige a las universidades públicas, en los términos siguientes:
Art. 3o.- […]
VII. Las universidades y las demás instituciones de educación superior a
las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad
de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y
difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando
la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las
ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de
ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y
administrarán su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal
académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del
artículo 123 de esta Constitución, en los términos y con las modalidades
que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características
propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la
autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las
instituciones a que esta fracción se refiere;
24. Sobre dicho tópico, este Alto Tribunal ha desarrollado abundante doctrina
constitucional mediante la cual ha trazado los límites del principio de
autonomía universitaria, en particular, destacan los relativos i) a la naturaleza,
alcances y limitaciones de dicho principio, ii) a la facultad para otorgarla o
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reconocerla y, iii) a las atribuciones que la facultad de
autogobierno le confiere a las universidades.
i) Naturaleza, alcances y limitaciones
25. Esta Suprema Corte ha sostenido en diversos precedentes11 que las
universidades públicas autónomas son organismos descentralizados del
Estado con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuya finalidad es
impartir educación pública, de conformidad con el artículo 3o constitucional.
26. En esos términos, las universidades públicas, como organismos del Estado,
no son un fin en sí mismas, sino que constituyen una de las garantías
institucionales del derecho humano a la educación superior y, en este sentido,
tienen un carácter instrumental dependiente del cumplimiento de sus
objetivos constitucionales, a saber: educar, investigar y difundir la cultura.
27. La autonomía universitaria prevista en la fracción VII del artículo 3° de la
Constitución Federal, consiste en la facultad de gobernarse a sí mismas,
respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y
discusión de las ideas; la posibilidad de fijar los términos de ingreso,
promoción y permanencia de su personal académico y la responsabilidad de
administrar su patrimonio, con la finalidad de lograr mayor eficacia en la
prestación del servicio que les está atribuido y que se fundamenta en su
libertad de enseñanza, sin que ello signifique su disgregación de la estructura
estatal, ya que se ejerce en un marco de principios y reglas predeterminadas
por el propio Estado, restringida a sus fines.
28. Es importante destacar que el sentido de la autonomía universitaria es
proteger el principio de libre enseñanza (libertad de cátedra, de investigación,
y de examen y discusión de las ideas), indispensable para la formación y
transmisión del conocimiento. En otras palabras, la autonomía universitaria
tiene como finalidad proteger las condiciones necesarias para la satisfacción
del derecho a la educación superior.
11 Destacan las consideraciones establecidas en el amparo en revisión 100/2016, que constituye uno de los criterios que conforma la reiteración que dio origen a la jurisprudencia 1a./J. 119/2017 (10a.), de rubro: AUTONOMÍA UNIVERSITARIA. CONSTITUYE UNA GARANTÍA INSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR, POR LO QUE NO PUEDE SER UTILIZADA PARA RESTRINGIRLO.
AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018
14
29. En definitiva, la autonomía universitaria es una garantía institucional del
derecho a la educación pública; de ahí que tenga un carácter exclusivamente
instrumental y no constituya, per se, un fin en sí misma. Dicho en otros
términos, la autonomía universitaria es un medio para lograr un fin: la
educación superior. Por lo que la autonomía universitaria es valiosa si y sólo
si -y en la medida en que- maximiza ese derecho humano.
30. Es fácil comprender lo anterior si se mira a la autonomía universitaria en
perspectiva histórica, pues el desarrollo de esta garantía institucional estuvo
vinculado a la necesidad de repeler la injerencia de poderes extraños a la
universidad, como los provenientes del poder político y eclesiástico, dos de
los principales escollos que históricamente ha enfrentado el desarrollo del
conocimiento.
31. A partir de la comprensión de la autonomía universitaria como una garantía
institucional del derecho a la educación superior es que puede entenderse su
contenido:
La facultad de darse sus propias normas (“autonormación”), esto es, la
de definir sus estatutos y regulaciones internas.
La potestad de autogobernarse, eligiendo de entre sus miembros a sus
propias autoridades y órganos de gobierno, definiendo los requisitos
para ingresar, permanecer y egresar de ella, etc.
La facultad de administrar su patrimonio, que implica la de establecer
distintos mecanismos de financiamiento y obtención de ingresos.
32. Sin embargo, dichas facultades de ninguna manera dotan a las universidades
de un régimen de excepcionalidad, extraterritorialidad o privilegio, que las
coloque en un supuesto de excepcionalidad o las sustraiga del respeto al
Estado de derecho, esto es, a los principios y normas del sistema jurídico.
33. Por el contrario, esas facultades no tienen un carácter absoluto, sino que
deben ejercitarse dentro del marco establecido por la Constitución y las leyes
del Estado, y sobre todo, de manera congruente con la finalidad constitucional
que están llamadas a garantizar, que es precisamente la plena efectividad del
derecho a la educación superior.
ii) Facultad para otorgar o reconocer la autonomía
AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018
15
34. Al respecto, el Pleno de este Tribunal Constitucional
ha establecido en términos muy precisos en quién recae
la facultad para otorgarle autonomía a las universidades
públicas, cuestión que será desarrollada en los párrafos
subsecuentes.12
35. El reconocimiento de autonomía a que se refiere la fracción VII, del artículo
3º constitucional, proviene de la reforma publicada en el Diario Oficial de la
Federación del nueve de junio de mil novecientos ochenta, cuya importancia
específica deriva en que eleva a la categoría de norma constitucional la
posibilidad de transformar las universidades e instituciones de educación
superior en autónomas, cuya iniciativa establece:
“…El artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos define nuestra vocación por la libertad, la solidaridad en la
independencia, la justicia y el desarrollo equitativo. Es, asimismo, el
mandato que impone el carácter democrático de nuestro sistema de vida,
fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural de
los mexicanos.
La filosofía educativa rechaza postulados cerrados a toda posibilidad
dialéctica. Supone un sistema ajeno a fanatismos y prejuicios, abierto a
todas las corrientes del pensamiento universal y atento a la convicción
del interés general, a la comprensión de nuestros problemas y el
acrecentamiento de nuestra cultura.
Invocar a la autonomía universitaria es señalar la posibilidad que tienen
desde hace 50 años a nivel nacional estas comunidades de garantizar la
educación superior y ofrecerla al alcance del pueblo.
La autonomía universitaria es una institución que hoy es familiar a la
nación mexicana. Es compromiso permanente del Estado respetar
irrestrictamente la autonomía para que las instituciones de cultura
superior se organicen, administren y funcionen libremente, y sean
sustento de las libertades, jamás como fórmula de enfeudamiento que
implique un derecho territorial por encima de las facultades primigenias
del Estado. Fortalecer estas instituciones arraigadas y obligadas con la
colectividad nacional e independientes entre sí es requisito
indispensable para el cumplimiento de su objeto.
12 Sobre este tema, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció al resolver la controversia constitucional 103/2003, de la cual derivó la jurisprudencia P./J. 17/2005, de rubro: “AUTONOMÍA UNIVERSITARIA. SÓLO PUEDE ESTABLECERSE MEDIANTE UN ACTO FORMAL Y MATERIALMENTE LEGISLATIVO.”
AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018
16
Las universidades e instituciones de educación superior que derivan su
autonomía de la ley, deberán responsabilizarse primeramente ante las
propias comunidades y en última instancia ante el Estado, del
cumplimiento de sus planes, programas, métodos de trabajo y de que
sus recursos han sido destinados a sus fines. La universidad se
consolidará de esta manera idóneamente para formar individuos que
contribuyan al desarrollo del país.
Las universidades públicas del país han solicitado que se legisle a nivel
constitucional para garantizar el ejercicio de su autonomía y precisar las
modalidades de sus relaciones laborales, con la finalidad de hacer
compatibles la autonomía y los fines de las instituciones de educación
superior con los derechos laborales de los trabajadores tanto
académicos como administrativos. El Gobierno de la República está
persuadido de que estas precisiones auxiliarán a que las universidades
cumplan cada día mejor sus finalidades y se superen académicamente
para que México pueda lograr su independencia científica y tecnológica.
[…]
36. Bajo esos postulados, del análisis de la fracción VII, del artículo 3º
constitucional se desprende que el Constituyente reconoció la existencia de
universidades autónomas; sin embargo, desde la indicada reforma
constitucional de mil novecientos ochenta, dicho reconocimiento se encuentra
sujeto a una reserva, consistente en que la autonomía se otorgue mediante
un acto formal y materialmente legislativo.
iii) Atribuciones que la facultad de autogobierno le confiere a las
universidades
37. Por último, esta Segunda Sala se ha ocupado de analizar en qué consisten
las atribuciones que la facultad de autogobierno le confiere a las
universidades públicas que gozan de autonomía.13
38. La autonomía de las universidades públicas deriva directamente de la
Constitución Federal y de las leyes por virtud de las cuales son creadas. Esa
autonomía les dota de capacidad, entre otras hipótesis, para tomar decisiones
definitivas ad-intra (al interior del cuerpo universitario), con independencia de
cualquier órgano exterior.
13 Por ejemplo, en el amparo en revisión 475/2016, resuelto en sesión de veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis, por mayoría de cuatro votos.
AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018
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39. Con el propósito de cumplir su función, las
universidades públicas deben contar con un cúmulo de
competencias que el legislador, por reenvío expreso del
numeral 3°, fracción VII, de la Constitución General de la
República, establece en las leyes de creación de
aquéllos organismos. Ese bagaje de competencias las coloca como
instituciones públicas encargadas de llevar a cabo la función de impartición
de la educación y de la promoción de la investigación y la cultura, sin que sea
constitucional ni legalmente posible que reciban órdenes o instrucciones de
ningún órgano exterior en la toma de sus decisiones.
40. Las competencias que comprenden al principio de autogobierno, pueden ser
catalogadas, entre otras de la siguiente forma:
a) Competencias normativas
41. Para hacer efectiva la garantía institucional de autonomía universitaria, por
reenvío expreso del artículo 3°, fracción VII, de la Carta Magna, los cuerpos
legislativos deben establecer a favor de las universidades públicas,
competencias para que estos organismos puedan dictar normativa interna en
desarrollo de lo establecido en su ley de creación.
42. El objeto de esa atribución es que las universidades públicas estén en aptitud
de expedir la normativa que les permita regular todas las actividades
relacionadas con el servicio educativo y la promoción de la investigación y la
cultura.
b) Competencias ejecutivas
43. Las universidades públicas son titulares de todas las competencias ejecutivas
que correspondan al desarrollo y ejecución tanto de los principios
constitucionales consagrados en el artículo 3° de la Constitución Federal o en
cualquier otro precepto de la Ley Fundamental; como de las leyes expedidas
por los cuerpos legislativos y de las propias normas que aquéllas emiten.
Dentro de éstas encontramos la designación de los funcionarios de las
universidades.
c) Competencias de supervisión
AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018
18
44. Las universidades públicas cuentan con las facultades de inspección y control
con el fin de supervisar la actividad que desarrollan por sí, o por conducto de
facultades, colegios, bachilleres o cualquier otro órgano adscrito a la casa de
estudios.
45. Para desplegar esta competencia, las universidades pueden realizar
inspecciones y evaluaciones de tipo administrativo, académico, científico,
técnico, operativo, etcétera, a fin de comprobar que se estén respetando los
principios constitucionales, legales y universitarios que rigen a todo el sector.
d) Competencias parajudiciales
46. Otra de las competencias que las universidades públicas poseen para llevar
a cabo su autogobierno, es la atinente a la capacidad de dirimir conflictos que
surjan al interior de la universidad, de cualquier naturaleza, siempre que
constitucional o legalmente la solución de tales litigios no esté reservada a un
régimen jurídico específico que excluya al universitario.
Sistema Nacional Anticorrupción
47. Como se adelantó en el capítulo relativo a los antecedentes, las normas
impugnadas se publicaron en el contexto de las reformas a la Constitución
General con las cuales se creó el SNA. Lo anterior cobra una especial
relevancia, pues para poder responder frontalmente los argumentos del
quejoso, es necesario realizar algunas precisiones en torno a dicho sistema,
con la intención de dibujar un panorama general de su ingeniería
constitucional.
48. Cobra especial relevancia para este asunto la reforma que sufrió el artículo
113 constitucional14, en el cual se estableció, por un lado, que el SNA es la
14 Art. 113.- El Sistema Nacional Anticorrupción es la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. Para el cumplimiento de su objeto se sujetará a las siguientes bases mínimas: […]
AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018
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instancia de coordinación entre las autoridades de todos
los órdenes de gobierno en materia anticorrupción y, por
otro, que las entidades federativas establecerán sus
sistemas locales anticorrupción con el objeto de
coordinar a las autoridades locales competentes en la
prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y
hechos de corrupción.
49. Con la finalidad de analizar la teleología de dicha reforma, conviene traer a
colación su exposición de motivos, de la cual destaca lo siguiente:
“Si bien en México existe un marco normativo que rige la conducta de
los servidores públicos y se han realizado grandes avances en su
implementación, […] el combate a la corrupción es una condición
indispensable para poder continuar el desarrollo de nuestro país en
todas sus esferas. Por tanto proponemos crear un Sistema Nacional
Anticorrupción (SNA), que se conformará por un Comité Coordinador, un
Consejo Nacional para la Ética Pública y un Comité de Participación
Ciudadana. Dicho Sistema se entenderá como un conjunto de
instituciones que con absoluta independencia, se coordinan entre sí para
cumplir con las políticas en materia de prevención, corrección, combate
a la corrupción y promoción de la integridad.
[…]
La tarea consiste en desarrollar un sistema de rendición de cuentas
“horizontal”, en el cual el poder se dispersa, no existe un monopolio legal
de ninguna institución y cada una de ellas es individualmente
responsable. Es decir, un sistema de contrapesos diseñado para que
todos los órganos públicos, en sus tres niveles, y los servidores públicos
que los integran, sean responsables entre ellos y exista una real
rendición de cuentas. De esta forma, el Sistema podrá manejar los
conflictos de intereses en el sector público, dispersando eficazmente el
poder.
[…]
El cambio radica en la forma de implementación del Sistema. México, a
lo largo de los años, ha desarrollado el ejercicio público a través de un
sistema “vertical”, es decir, el ejercicio del poder y sus responsabilidades
no se comparten de igual forma en todos los niveles de gobierno, lo que
ha redundado en un sistema ineficiente. El Sistema Nacional
Anticorrupción que proponemos, busca crear un esquema en el que se
impongan límites y se vigile a los servidores públicos y a los particulares,
en su caso, estableciendo las bases necesarias para la exitosa
coordinación de las instituciones responsables de combatir la corrupción.
[…]
Las entidades federativas establecerán sistemas locales anticorrupción con el objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción.
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La prevención, la corrección y el combate a las prácticas de corrupción,
constituyen un aspecto de interés nacional que debe estar siempre
presente en la agenda pública, para la búsqueda de soluciones
integrales que abonen a la eliminación de esta problemática, que
desafortunadamente se encuentra presente en todos los órdenes de
gobierno.
[…]
Respetando el sistema federalista, se propone que cada Entidad
Federativa estará obligada a reproducir el sistema en su ámbito
respectivo, bajo las bases establecidas en la Constitución y en la Ley
General que regule el Sistema, debiendo observar además las políticas
acordadas por el Sistema Nacional Anticorrupción. La suma de
esfuerzos y propósitos comunes obligan a la uniformidad, reconociendo
y observando los ámbitos competenciales, con políticas, evaluaciones y
estrategias nacionales.
[…]
En consecuencia, el combate a la corrupción será una función a cargo
de la Federación, los Estados y Municipios, así como del Distrito Federal
y de los órganos político-administrativos de sus demarcaciones
territoriales, en sus respectivos ámbitos de competencia, y para su
ejercicio, los entes públicos federales, estatales y municipales contarán
con órganos internos de control, que tendrán las facultades que
determine la ley, para prevenir, corregir, investigar y sancionar los actos
u omisiones que constituyan faltas, responsabilidades administrativas
menores a la ley, así como para revisar el ingreso, egreso, manejo,
custodia y aplicación de recursos públicos. En el caso de aquellas faltas
administrativas que sean catalogadas como graves, podrán investigar y
sustanciar el procedimiento respectivo y, una vez concluidas las etapas
del procedimiento, deberán remitirlo al Tribunal competente para
resolución.
[…]
50. Por su parte, del dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales de la
Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en la parte relativa al
Sistema Nacional Anticorrupción, se destaca lo siguiente:
“Es así como se propone la modificación de diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para crear el
Sistema Nacional Anticorrupción como una instancia de coordinación
entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en
la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas
y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos
públicos.
[…]
Por lo anterior, esta Comisión dictaminadora conviene en establecer el
nombre de Sistema Nacional Anticorrupción, esto por considerar que el
combate a la corrupción es fundamental para alcanzar estándares de
integridad pública.
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[…]
Esto es, el sistema nacional de fiscalización, en
términos del proyecto, se inscribe como un subsistema
consolidado y autónomo pero funcionando como eje
central y pilar fundamental del Sistema Nacional
Anticorrupción, de forma tal que las acciones
emprendidas por el Estado para prevenir y sancionar la
corrupción, no se llevarán a cabo de forma aislada o fragmentada, sino
como un sistema integral articulado para prevenir y sancionar las
responsabilidades administrativas y los hechos de corrupción, sea que
éstas deriven del ejercicio indebido de los recursos públicos o bien, del
incumplimiento de responsabilidades públicas que no se vinculan
necesariamente con la hacienda pública.
[…]
Así, por primera vez en México, contaremos con un sistema integral y
transversal, alejado de intereses personales, pues sus finalidades son
muy claras: generar mejores estándares en el servicio público y combatir
de manera definitiva los actos de corrupción.
[…]
De igual forma, la idoneidad de la medida también se justifica por su
alcance nacional: las entidades federativas deberán establecer sistemas
locales anticorrupción, aspecto derivado de las iniciativas dictaminadas.
Es así que estos sistemas locales servirán como mecanismos de
coordinación para el diseño, evaluación de políticas de educación,
concientización, prevención, detección y sanción de responsabilidades
administrativas y hechos de corrupción, así como la promoción de la
integridad pública.
[…]
Como ya ha sido expuesto, el Sistema pretende homologar acciones
entre los diferentes órdenes de gobierno para la generación de mayores
estándares de integridad pública y combate a la corrupción. No obstante,
este objetivo no podrá alcanzarse sin mecanismos de coordinación
efectivos. Con la finalidad de dotar al Sistema del marco jurídico
necesario para su adecuado funcionamiento, se considera indispensable
complementar el marco constitucional con la facultad del Congreso de la
Unión, en su carácter de autoridad del orden constitucional, de emitir una
ley general que establezca las bases de coordinación entre las
autoridades de los órdenes de gobierno competentes en las materias
objeto del presente dictamen.
51. En esas condiciones, resulta evidente que la finalidad de esa reforma
constitucional, consistió en la creación de una instancia de coordinación entre
todos los órdenes de gobierno, mediante la implementación de un sistema
que parte de un diseño constitucional con miras a hacer plenamente efectivo
el combate a la corrupción.
AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018
22
52. Resulta importante hacer notar que el legislador justificó la idoneidad de las
medidas legislativas en su alcance nacional y al respecto fue enfático al
señalar que las entidades federativas deberán establecer sistemas locales
anticorrupción que servirán como mecanismos de coordinación para el
diseño, evaluación de políticas de educación, concientización, prevención,
detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de
corrupción, así como la promoción de la integridad pública.
53. Esto adquiere una importancia fundamental para el entendimiento de los
sistemas locales anticorrupción, en virtud de que es con base en tales
premisas que se deben diseñar los sistemas de las entidades federativas y
es justamente en este punto donde resulta relevante el contexto bajo el cual
se realizaron las reformas a la Constitución del Estado de México.
54. También es importante hacer notar que las reformas constitucionales en la
materia tienen como finalidad el cumplimiento del Estado mexicano frente a
sus compromisos internacionales, puesto que México es parte de tres
importantes convenciones internacionales en materia de combate a la
corrupción15.
55. Una de ellas es la Convención Interamericana contra la Corrupción, la cual
fue suscrita por los Estados partes con la determinación de hacer todos los
esfuerzos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en el
ejercicio de las funciones públicas y en los actos de corrupción
específicamente vinculados con tal ejercicio, como se desprende del
preámbulo de dicho instrumento.
56. En sus artículos II y III se establecen los propósitos de la Convención y las
medidas preventivas cuya aplicabilidad deberá ser considerada por los
Estados partes para combatir la corrupción, como se advierte de su
literalidad:
Artículo II
Propósitos
Los propósitos de la presente Convención son:
15 A saber, i) la Convención para combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), ii) la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y, iii) la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC).
AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018
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1. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de
los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para
prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y
2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los
Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las
medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y
erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las
funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados
con tal ejercicio.
Artículo III
Medidas preventivas
A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados
Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de
sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y
fortalecer:
1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado
cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar
orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación
y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos
en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y
sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las
autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función
pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a
preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en
la gestión pública.
2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de
conducta.
3. Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la
adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas
que rigen sus actividades.
4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por
parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos
que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando
corresponda.
5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la
adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la
publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas.
6. Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos
del Estado, que impidan la corrupción.
7. Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o
sociedad que efectúe asignaciones en violación de la legislación contra
la corrupción de los Estados Partes.
8. Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos
particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo
la protección de su identidad, de conformidad con su Constitución y los
principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno.
9. Órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos
modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas
corruptas.
AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018
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10. Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales
y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades
mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que
reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de
activos, y que establezcan suficientes controles contables internos que
permitan a su personal detectar actos de corrupción.
11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de
las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a
prevenir la corrupción.
12. El estudio de otras medidas de prevención que tomen en cuenta la
relación entre una remuneración equitativa y la probidad en el servicio
público.
57. De esas disposiciones se advierte que dentro de las obligaciones contraídas
por el Estado mexicano se encuentra la consistente en aplicar medidas,
dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener
y fortalecer, entre otras, órganos internos de control, así como las medidas y
sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades
competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que
tengan conocimiento.
58. Lo anterior se materializó mediante la reforma constitucional en materia de
combate a la corrupción, a través del diseño de un sistema nacional que se
constituye como una verdadera instancia de coordinación en el que todas las
partes juegan un papel relevante en el combate a la corrupción.
Análisis de los agravios
59. Como se adelantó, los agravios expuestos por la recurrente resultan
infundados, pues en términos de lo previamente desarrollados, el principio
de autonomía universitaria no tiene el alcance de inhibir que el Congreso del
Estado de México designe al titular del OIC de la UAEM, por las razones que
a continuación se desarrollan.
60. Como se vio, el principio de autonomía universitaria constituye una garantía
institucional que tiene como finalidad proteger las condiciones necesarias
para la satisfacción del derecho a la educación superior, por lo que su
carácter es exclusivamente instrumental y no constituye, per se, un fin en sí
mismo, y cuyo contenido abarca, sin duda, la facultad de autogobernarse.
AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018
25
61. Por lo que respecta a dicha facultad, se dijo que las
universidades cuentan con un cúmulo de competencias
que el legislador establece en sus leyes de creación y
que las coloca como instituciones públicas encargadas
de llevar a cabo la función de impartición de la educación
y de la promoción de la investigación y la cultura, sin que sea constitucional
ni legalmente posible que reciban órdenes o instrucciones de ningún órgano
exterior en la toma de sus decisiones.
62. Es importante recapitular brevemente que el principio de autonomía
universitaria constituye, en esencia, la facultad que tienen las universidades
públicas para gobernarse a sí mismas y cuya finalidad se resume en proteger
las condiciones necesarias para la satisfacción del derecho a la educación
superior.
63. Además, el contenido de dicho principio se integra por las facultades de
autonormación, autogobierno y administración de su patrimonio. Esto es
relevante en la medida en que el argumento toral de la recurrente consiste en
que la norma impugnada es contraria a la facultad de autogobierno bajo el
cual se rige la UAEM.
64. Sin embargo, dicho argumento resulta infundado toda vez que, como se
expuso anteriormente, la facultad de autogobierno de la UAEM consiste en la
posibilidad de tomar decisiones definitivas al interior de su estructura interna
ad-intra, con independencia de cualquier órgano exterior, siendo que el OIC
no forma parte de dicha estructura.
65. Es decir, conforme a lo analizado previamente en torno a los sistemas locales
anticorrupción, éstos constituyen una instancia de coordinación entre todos
los órdenes de gobierno, mediante la implementación de un sistema que parte
de un diseño constitucional con miras a hacer plenamente efectivo el combate
a la corrupción.
66. Lo anterior se traduce indiscutiblemente en que dichos sistemas no
pertenecen a la estructura interna de ninguna autoridad específica de los
órdenes de gobierno, sino que son una instancia de coordinación que orbita
alrededor de todos los sujetos obligados en la materia, como es el caso de la
UAEM. En otras palabras, la designación del titular del OIC, así como su
AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018
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creación misma, no constituyen parte de las facultades de autogobierno de
dicha universidad, sino que conforma una estructura externa que pertenece
a una instancia coordinadora de creación constitucional, establecida con una
finalidad específica.
67. En consecuencia, no puede considerarse de ninguna manera que la creación
de un OIC que forma parte del sistema local anticorrupción, así como la
designación de su titular por parte de una autoridad ajena a la UAEM, en sí
mismas, constituyan una vulneración al principio de autonomía universitaria,
pues en todo caso, dicha vulneración sólo podría darse a través de las
facultades que en específico se le otorguen a dicho órgano. No obstante, en
el presente asunto no se están analizando las facultades del OIC, sino la
potestad del Congreso local para nombrar a su titular, misma que en los
términos hasta aquí precisados, no resulta inconstitucional.
68. Aunado a lo anterior, es importante hacer hincapié en que el principio de
autonomía universitaria no se traduce en la disgregación de las universidades
públicas de la estructura estatal, ya que se ejerce en un marco de principios
y reglas predeterminadas en la propia Constitución General, restringida a sus
fines, tal como sucede en el caso del SNA.
69. En ese sentido, del análisis previamente realizado no se advierte de qué
manera la facultad constitucional que se le otorgó al congreso local para
designar al titula del OIC de la UAEM transgrede el principio de autonomía
universitaria bajo el cual se rige, pues, se insiste, consiste en la facultad de
gobernarse a sí mismas, respetando la libertad de cátedra e investigación y
de libre examen y discusión de las ideas; la posibilidad de fijar los términos
de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico y la
responsabilidad de administrar su patrimonio, con la finalidad de lograr mayor
eficacia en la prestación del servicio que les está atribuido y que se
fundamenta en su libertad de enseñanza.
70. Como ya se adelantó, no pasa desapercibido que este Alto Tribunal ha
sostenido que cuando se le otorguen facultades al OIC para vigilar funciones
sustantivas y adjetivas de la institución educativa, se atenta contra el principio
de autonomía universitaria, tal como se desprende de la tesis 2a. IX/2019
(10a.) de rubro: “UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE HIDALGO.
AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018
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LOS ARTÍCULOS 50, 50 BIS, 50 TER, 50 QUÁTER, 50
QUINQUIES, PRIMERO, SEGUNDO, TERCERO Y
CUARTO TRANSITORIOS, DE SU LEY ORGÁNICA
VIOLAN EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA
UNIVERSITARIA, AL ESTABLECER UN ÓRGANO
INTERNO DE CONTROL QUE VIGILA, EVALÚA Y CONFIRMA EL
CUMPLIMIENTO DE SUS FUNCIONES SUSTANTIVAS Y ADJETIVAS.”16
71. Sin embargo, en el caso a estudio, las facultades atribuidas al congreso local
no afectan las funciones sustantivas de la UAEM, puesto que sólo consisten
en la prerrogativa de designar a su titular y no en la determinación de las
funciones que en específico se le atribuyen a dicho órgano.
72. Para sustentar lo anterior es necesario retomar algunas consideraciones de
esta Segunda Sala al resolver el amparo en revisión 311/2018, en el cual se
sostuvo que toda entidad, empresa u organismo realiza dos tipos de
funciones, tanto sustantivas, como adjetivas, para la consecución de sus
fines.
73. Las funciones sustantivas guardan relación directa con su objeto o giro.
Sustentan el propósito de la institución y constituyen la fuente de las demás
actividades de su estructura.
74. En tanto que las funciones adjetivas no están vinculadas con el objeto o giro
de la empresa o entidad, pero son necesarias para cumplir con él, pues le
brindan soporte.
75. Las universidades públicas también realizan estos dos tipos de funciones.
Dentro de las funciones sustantivas que realizan se encuentran, entre otras,
16 Texto: Los artículos mencionados violan el principio de autonomía universitaria en cuanto prevén la creación de un Órgano Interno de Control que tiene como objeto diseñar, preparar y procesar la información que permita vigilar, evaluar y confirmar el cumplimiento de las funciones sustantivas y adjetivas de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo. Esto es, si bien es cierto que esa institución educativa está sujeta a las reglas del Sistema Nacional Anticorrupción derivado de la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015, también lo es que la forma en que el Poder Legislativo de la entidad implementó la manera en que habrán de fiscalizarse y controlarse los recursos públicos de la Universidad rebasa los fines del sistema y afecta su autonomía, al prever en su estructura un Órgano Interno de Control cuyo titular es nombrado por el Congreso del Estado, el cual tiene atribuciones, además, para vigilar funciones sustantivas y adjetivas de la institución educativa, lo que atenta contra el principio indicado, por virtud del cual ésta tiene facultades de autoformación y de autogobierno.
AMPARO EN REVISIÓN 1050/2018
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la docencia o actividad de enseñar, así como la investigación científica
orientada a la obtención de conocimientos y su aplicación para la solución de
problemas.
76. En esas condiciones, las funciones sustantivas de la UAEM se encuentran
enlistadas en el artículo los primeros dos párrafos del artículo 2º de la Ley de
la Universidad Autónoma del Estado de México, mismo que se transcribe a
continuación:
ARTICULO 2°. La Universidad tiene por objeto generar, estudiar, preservar, transmitir y extender el conocimiento universal y estar al servicio de la sociedad, a fin de contribuir al logro de nuevas y mejores formas de existencia y convivencia humana, y para promover una conciencia universal, humanista, nacional, libre, justa y democrática. La Universidad tiene por fines impartir la educación media superior y superior; llevar a cabo la investigación humanística, científica y tecnológica; difundir y extender los avances del humanismo, la ciencia, la tecnología, el arte y otras manifestaciones de la cultura. […]
77. Dicho lo anterior, resulta valido concluir que las facultades atribuidas al
congreso local no afectan sus funciones sustantivas, sino que en todo caso
se relacionan con sus facultades adjetivas, mismas que también se
encuentran reguladas en el precepto legal antes mencionado.17
78. No obstante, esta Segunda Sala ya se ha pronunciado en el sentido de
considerar que a las universidades públicas le resultan aplicables las reglas
del SNA, en virtud de que al menos parte de su patrimonio se integra por
recursos públicos, tal como se desprende de la tesis 2a. X/2019 (10a.), de
rubro y texto:
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE HIDALGO. LE
RESULTAN APLICABLES LAS REGLAS DEL SISTEMA NACIONAL
ANTICORRUPCIÓN. Por decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 27 de mayo de 2015, se reformaron, adicionaron y
derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los
17 ARTICULO 2°. […] La Universidad tiene las siguientes atribuciones:
I. Expedir las normas y disposiciones necesarias a su régimen interior, conforme a la presente Ley y preceptos aplicables. […]
VII. Preservar, administrar e incrementar el patrimonio universitario. […]
XI. Las demás establecidas en esta Ley y otros ordenamientos.
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Estados Unidos Mexicanos en materia de combate a la
corrupción, de donde surgió
el Sistema Nacional Anticorrupción, el cual, en términos
del artículo 113 de la Ley Suprema, es la instancia de
coordinación entre las autoridades de todos los órdenes
de gobierno competentes en la prevención, detección y
sanción de responsabilidades administrativas y hechos
de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos.
Ahora, si de acuerdo con la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma
del Estado de Hidalgo, el patrimonio de esa institución educativa se
constituye, entre otros, por las aportaciones ordinarias y extraordinarias
que la Federación, el Estado y los Municipios le otorguen, se concluye
que es sujeto de ese Sistema, pues la circunstancia de que parte de su
patrimonio se integre por recursos públicos la obliga a observar las
reglas respectivas, siempre y cuando no se atente contra el principio de
autonomía universitaria reconocido por el artículo 3o. de la Constitución
Federal.
79. En las relatadas condiciones, para este Tribunal Constitucional la facultad que
se le atribuyó al congreso para designar al titular del OIC de la UAEM en la
Constitución local, no transgrede el principio de autonomía universitaria.
80. Lo anterior es así, en primer lugar, porque el artículo 61, fracción LIV de la
Constitución Política del Estado de México, es una réplica del artículo 74,
fracción VIII, de la Constitución General18, mismo que faculta a la Cámara de
Diputados para designar a los titulares de los órganos internos de control de
los organismos con autonomía reconocidos en la Constitución Federal.
81. La validez de la norma impugnada no radica simplemente en que se haya
reproducido el contenido de la Constitución General en la local, sino en el
hecho de que el artículo 74 antes referido, forma parte de las disposiciones
en materia de combate a la corrupción que fueron reformadas mediante
Decreto de 27 de mayo de 2015, cuya idoneidad se justificó en el dictamen
de la Comisión de Puntos Constitucionales del Congreso de la Unión por su
alcance nacional, puesto que las entidades federativas deberán establecer
sistemas locales anticorrupción.
18 Art. 74.- Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: VIII.- Designar, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, a los titulares de los órganos internos de control de los organismos con autonomía reconocida en esta Constitución que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación, y
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82. En ese sentido, si dentro del SNA se aprobó como una medida idónea para
alcanzar sus fines, el otorgamiento al Congreso de la Unión de la facultad
para designar a los titulares de los órganos internos de control de los
organismos que gocen de autonomía, resulta evidente que dicha medida
también es idónea para los sistemas locales anticorrupción.
83. Sobre este tema, en el Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales
del Congreso de la Unión se destaca lo siguiente:
Una vez analizados los mecanismos externos de combate a la
corrupción, el Dictamen propone fortalecer el régimen jurídico respecto
a los controles internos. Con la aprobación de las modificaciones
establecidas, los entes públicos federales, estatales y municipales, así
como del Distrito Federal y los órganos político administrativos de sus
demarcaciones territoriales, tendrán órganos internos de control
facultados para, en los términos que establezca la ley, prevenir, corregir
e investigar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades
administrativas; para sancionar aquéllas distintas a las que son
competencia de los tribunales de justicia administrativa; revisar el
ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos; así
como presentar las denuncias por hechos u omisiones que pudieran ser
constitutivos de delito ante la fiscalía especializada en combate a la
corrupción a que se refiere esta Constitución.
Es así como la Constitución establecerá de forma expresa la obligación
de que el poder público, sin importar el orden de gobierno o la naturaleza
de la autoridad, esté sujeto a la prevención, corrección, investigación y
sanción de órganos especializados e inmediatos al ejercicio público.
En este sentido y con la finalidad de fortalecer las funciones de los
órganos de control internos de los organismos constitucionales
autónomos y en congruencia con la tendencia que recientemente ha
seguido el Poder Constituyente, se faculta a la Cámara de Diputados
para designar, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros
presentes, a los titulares de los órganos internos de control de dichos
organismos que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos de la
Federación. En atención a los criterios relativos a la aplicación retroactiva
de las normas jurídicas, incluso las constitucionales, esta dictaminadora
considera conveniente establecer que los titulares de dichos órganos
que se encuentren en funciones a la entrada en vigor de este Decreto,
continuarán en su encargo en los términos en los que fueron nombrados.
84. Así, resulta evidente que con la finalidad de fortalecer las funciones de los
órganos internos de control de los organismos constitucionales autónomos,
el Constituyente determinó atribuir la facultad a la Cámara de Diputados para
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la designación de los titulares de dichos órganos, ello, en
aras de fortalecer el régimen jurídico respecto a los
controles internos.
85. En conclusión, el artículo impugnado no transgrede
la facultad de autogobierno de las UAEM, sino que tiene como finalidad
fortalecer el régimen jurídico de los controles internos, otorgando al congreso
local la facultad para nombrar al titular del OIC de dicha institución, lo que
resulta acorde con el SNA.
86. Para esta Segunda Sala, resulta importante precisar que atendiendo al
carácter instrumental del principio de autonomía universitaria, el rol que juega
en torno al SNA y a los distintos sistemas locales, es el de una garantía
institucional que tiene como finalidad maximizar el derecho a la educación
superior, mediante el adecuado ejercicio de los recursos públicos que se le
asignan para tal efecto y que con base en la estructura de dicho sistema,
implica el establecimiento de órganos internos de control, incluso en las
Universidades que gocen de autonomía, cuyo titular puede ser nombrado por
el Congreso del Estado, al ser esta una facultad constitucionalmente válida.
Estudio relacionado con los conceptos de violación de la quejosa
mediante los cuales controvierte la regularidad constitucional del
artículo 130 de la Constitución Política del Estado de México
87. Toda vez que el tribunal colegiado de circuito revocó el sobreseimiento
decretado en la ejecutoria de amparo, resulta necesario entrar al análisis de
los conceptos de violación de la quejosa, mediante los cuales afirma que el
artículo impugnado es contrario al principio de autonomía universitaria.
88. Como se aprecia en la síntesis de sus conceptos de violación, la quejosa
aduce esencialmente que la inconstitucionalidad del precepto impugnado
radica en función de que otorga el carácter de servidores públicos a los
trabajadores de la universidad y porque hace competentes a órganos de la
administración pública y al tribunal administrativo para investigar y
substanciar las faltas administrativas graves, así como para resolver las
mismas.
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89. También sostuvo que desde el momento en que la constitución local dota de
facultades a autoridades externas para sancionar faltas administrativas
calificadas como graves, se transgrede el principio de autonomía
universitaria.
90. Los conceptos de violación esgrimidos por la quejosa son infundados, en los
términos que se desarrollan a continuación.
91. Para estar en aptitud de responder dichos argumentos, en primer lugar, es
necesario precisar que el artículo 130 de la Constitución local19 establece
19 Artículo 130.- Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título, se considera como servidor público a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en alguno de los poderes del Estado, organismos autónomos, en los municipios y organismos auxiliares, así como los titulares o quienes hagan sus veces en empresas de participación estatal o municipal, sociedades o asociaciones asimiladas a éstas y en los fideicomisos públicos. Por lo que toca a las y los demás trabajadores del sector auxiliar, su calidad de servidores públicos estará determinada por los ordenamientos legales respectivos. Las y los servidores públicos a que se refiere el presente artículo estarán obligados a presentar, bajo protesta de decir verdad, su declaración patrimonial, de intereses ante las autoridades competentes y constancia de presentación de la declaración fiscal y en los términos que determine la ley.
La Ley de Responsabilidades regulará sujetos, procedimientos y sanciones en la materia.
Las y los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:
I. Se aplicarán sanciones administrativas a las y los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley de la materia establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones.
Las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Secretaría de la Contraloría del Poder Ejecutivo, por el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México y los órganos internos de control, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México. Las demás faltas y sanciones administrativas que no sean calificadas como graves, serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control, quienes substanciarán los procedimientos y en su caso aplicarán las sanciones correspondientes.
Para la investigación, substanciación y sanción de las responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial del Estado, se regirá por lo previsto en el artículo 106 de esta Constitución, sin perjuicio de las atribuciones del Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México en materia de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos.
La ley de la materia establecerá los supuestos y procedimientos para impugnar la clasificación de las faltas administrativas como no graves, que realicen los órganos internos de control.
Las dependencias, organismos auxiliares del Ejecutivo Estatal, los órganos constitucionalmente autónomos y los ayuntamientos tendrán órganos internos de control con las facultades que determine la ley para prevenir, corregir e investigar actos y omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas, para sancionar aquellas distintas a las que son competencia del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos federales, estatales y municipales, así como presentar las denuncias por hechos u omisiones que pudieran ser constitutivos de delito ante la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción.
Las instituciones de seguridad pública tendrán su sistema de separación del servicio, de investigación y sanción disciplinaria, de conformidad con lo previsto en las leyes respectivas en congruencia con la fracción XIII del apartado B, del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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esencialmente que para los efectos de las
responsabilidades de servidores públicos, se considera
como servidor público a toda persona que desempeñe
un empleo, cargo o comisión en los organismos
autónomos y establece las sanciones que les serán
aplicadas cuando incurran en responsabilidad administrativa, además se
establecen las facultades que para tal efecto se le atribuyen a diversas
autoridades, tales como los órganos internos de control o el Tribunal de
Justicia Administrativa del Estado de México.
92. Esta Segunda Sala ya tuvo oportunidad de pronunciarse en relación a la
naturaleza de los trabajadores de las Universidades públicas y al respecto
sostuvo que ciertos trabajadores, con motivo de sus funciones y atendiendo
al cargo que ejercen pueden equipararse, e incluso, ser funcionarios públicos
en términos del SNA, pero que dicha situación no implica que todo trabajador
universitario tiene esa característica e, incluso, no todas las personas que
participan de la labor universitaria son trabajadores; tal es el caso de los
II. El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, impondrá a los particulares que intervengan en actos vinculados con faltas administrativas graves, con independencia de otro tipo de responsabilidades, las sanciones económicas, inhabilitación para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, así como el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados a la hacienda pública Estatal o Municipal o al patrimonio de las entidades públicas estatales o municipales. Las personas jurídico colectivas serán sancionadas en los términos de este párrafo cuando los actos vinculados con faltas administrativas graves sean realizados por personas físicas que actúen a nombre o representación de la persona jurídico colectiva y en beneficio de ella. También podrá ordenarse la suspensión de actividades, disolución o intervención de la sociedad respectiva cuando se trate de faltas administrativas graves que causen perjuicio a la hacienda pública estatal o municipal o al patrimonio de las entidades públicas, estatales o municipales, siempre que la sociedad obtenga un beneficio económico y se acredite participación de sus órganos de administración, de vigilancia o de sus socios, o en aquellos casos que se advierta que la sociedad es utilizada de manera sistemática para vincularse con faltas administrativas graves, en estos supuestos la sanción se ejecutará hasta que la resolución sea definitiva. Las leyes de la materia establecerán los procedimientos para la investigación e imposición de sanciones aplicables de dichos actos u omisiones.
Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas en las fracciones anteriores se desarrollarán autónomamente y no podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.
Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba podrá formular denuncia ante el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México, respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.
III. En el cumplimiento de sus atribuciones, a los órganos responsables de la investigación y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción no les serán oponibles las disposiciones dirigidas a proteger la secrecía de la información en materia fiscal o la relacionada con operaciones de depósito, administración, ahorro e inversión de recursos monetarios que competan al ámbito local. La ley de la materia establecerá los procedimientos para que les sea entregada dicha información.
La responsabilidad del Estado y de los municipios por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, causen en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezca la ley.
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miembros del Consejo Universitario, dentro de los que figuran profesionistas
que ocuparon el cargo de rectores de la Universidad y que pueden o no ser
parte de la actual comunidad universitaria, conferencistas, invitados y demás
académicos que participan en la institución y que no laboran en ella.20
93. Dichas consideraciones son aplicables al presente asunto en virtud de que la
norma que se impugna guarda perfecta armonía con el artículo 130 bis de la
Constitución local mismo que establece las bases del sistema local
anticorrupción, dentro de las cuales destaca que es la instancia de
coordinación entre las autoridades de los órdenes de gobierno competentes
en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas,
actos y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de
recursos públicos.21
94. En ese sentido, tal como lo establece el artículo 130 en su primera parte, la
calidad de servidor público sólo se encuentra relacionada con los efectos de
las responsabilidades administrativas, las cuales, con base en el propio
sistema anticorrupción del Estado de México, sólo le son aplicables a los
sujetos que ejerzan recursos públicos.
95. Por eso no debe entenderse que todo trabajador universitario es un servidor
público, pues no todos actúan por mandato de una ley en sentido formal, sino
que algunos lo hacen en términos de los estatutos internos. Además, los
trabajadores universitarios pueden desempeñar servicios profesionales de
dos tipos: de carácter académico o administrativo, y dependiendo de ello
realizan funciones totalmente diferentes, con características específicas y
desvinculadas entre sí.
20 Dichas consideraciones se plasmaron en el amparo en revisión 311/2018, resuelto por esta Segunda Sala en sesión de tres de octubre de dos mil dieciocho, por unanimidad de cuatro votos. 21 Artículo 130 Bis. El Sistema Estatal Anticorrupción es la instancia de coordinación entre las autoridades de los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas, actos y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. Para el cumplimiento de su objeto se sujetará a las siguientes bases mínimas y conforme a la ley respectiva: III. Corresponderá al Comité Coordinador del Sistema, en los términos que determine la ley: b) El diseño y promoción de políticas integrales en materia de fiscalización y control de recursos públicos, de prevención, control y disuasión de faltas administrativas, actos y hechos de corrupción, en especial sobre las causas que los generan. d) El establecimiento de bases y principios para la efectiva coordinación de las autoridades de los órdenes de gobierno en materia de fiscalización y control de los recursos públicos.
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96. Sin que sea el caso determinar en esta sentencia la
naturaleza especifica de los distintos trabajadores de la
Universidad quejosa, porque la litis conformada en esta
instancia no se amplía a tal cuestión.
97. Ahora bien, tampoco le asiste la razón a la quejosa al sostener que la facultad
atribuida al OIC y al Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México
para investigar y substanciar las faltas administrativas graves en materia de
responsabilidades administrativas trastoca el principio de autonomía
universitaria.
98. Lo anterior es así en virtud de que el artículo impugnado se limita a replicar
el diseño constitucional del SNA establecido en el artículo 109 de la
Constitución Federal, en relación a cuáles son las autoridades competentes
para conocer de las faltas graves en materia de responsabilidades
administrativas.22
99. En esas condiciones, se advierte que la competencia con la que se dotó, tanto
al OIC, como al Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, es
congruente con los fines y objetivos del SLA en la tarea de combate a la
corrupción y, en esa medida, se encuentran plenamente justificadas.
VI. DECISIÓN
100. En consecuencia, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación resuelve,
22 Art. 109.- Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente: […] III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones. Las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control, o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa que resulte competente. Las demás faltas y sanciones administrativas, serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control. Para la investigación, substanciación y sanción de las responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial de la Federación, se observará lo previsto en el artículo 94 de esta Constitución, sin perjuicio de las atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación en materia de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos.
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PRIMERO. En la materia de la revisión se confirma la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a la quejosa
en contra del artículo 130 de la Constitución Política del Estado de México.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos
a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto
concluido.