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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3128/2020 QUEJOSO: JOSÉ MANUEL FLORES JIMÉNEZ RECURRENTE: SÍNDICA MUNICIPAL DEL AYUNTAMIENTO CONSTITUCIONAL DE EL ARENAL, JALISCO (TERCERA INTERESADA)

PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIA: ALMA RUBY VILLARREAL REYES ELABORÓ: MARIANA EUGENIA SANTOS VARGAS

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación, correspondiente al día __________ de dos mil

veintiuno emite la siguiente

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelve el amparo directo en revisión 3128/2020,

interpuesto por la Síndica Municipal del Ayuntamiento Constitucional de El

Arenal, Jalisco contra la sentencia de cuatro de marzo de dos mil veinte

dictada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer

Circuito en el juicio de amparo directo 804/2019.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda laboral. José Manuel Flores Jiménez narró que se

desempeñó como Auxiliar en el Departamento de Alumbrado Público en el

Ayuntamiento de El Arenal, Jalisco desde el dieciséis de octubre del dos mil

doce. Demandó, entre otras cuestiones, el pago de la indemnización

constitucional al sostener que el dieciséis de octubre de dos mil quince fue

despedido injustificadamente por el presidente municipal Joaquín González

Lara.

2. Contestación de la demanda. El ayuntamiento sostuvo que el

actor carecía de acción y derecho al pago de lo reclamado. Alegó que se

actualizaba la hipótesis prevista en la fracción II del artículo 4 de la Ley para

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3128/2020

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los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios1 dado que no

se le había expedido nombramiento por escrito. Por tanto, sostuvo que no

hubo despido alguno, sino que la relación laboral finalizó el treinta de

septiembre de dos mil quince, fecha en la que concluyó el periodo

constitucional del titular que lo contrató.

3. Laudo reclamado2. La autoridad responsable determinó que el

actor acreditó haber laborado en el ayuntamiento hasta el dieciséis de octubre

de dos mil quince, esto es, una quincena adicional. Consecuentemente,

condenó al ayuntamiento demandado al pago de las prestaciones

correspondientes. Sin embargo, estableció la inexistencia del despido y lo

absolvió de pagar la indemnización constitucional, así como los salarios

vencidos e incrementos salariales, vacaciones, prima vacacional, aguinaldo,

cuotas ante el Instituto de Pensiones del Estado, el Sistema Estatal de Ahorro

y el Instituto Mexicano del Seguro Social. El tribunal burocrático consideró

que, efectivamente, el actor se ubicaba en la hipótesis normativa invocada y

concluyó que su nombramiento temporal había expirado con la finalización

del periodo constitucional del presidente municipal correspondiente.

4. Demanda de amparo. El trabajador impugnó el laudo

únicamente respecto de la absolución a la parte demandada. Alegó que la

autoridad responsable vulneró las garantías de legalidad y seguridad jurídicas

dado que no realizó un análisis exhaustivo de su demanda laboral y, además,

llevó a cabo una indebida valoración de las pruebas.

1 Artículo 4. Se entenderá que existe un nombramiento temporal por tiempo determinado y se considerará como fecha de vencimiento el día que finalice el periodo constitucional del titular de la entidad pública, sin que en ningún caso sea superior a seis años cuando se trate de la administración pública estatal o superior a tres años en los demás casos, si: […] II. Existe la relación laboral y por cualquier causa no se expide el nombramiento respectivo […] 2 El laudo reclamado se dictó el primero de julio de dos mil diecinueve por el Tribunal de Arbitraje y Escalafón del Estado de Jalisco, con residencia en Guadalajara, dentro del juicio laboral 2628/2015.


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5. Sentencia de amparo3. El cuatro de

marzo de dos mil veinte, el Segundo Tribunal

Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito

oficiosamente4 determinó que el artículo 4, fracción

II, de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus

Municipios era inconstitucional por vulnerar los derechos a la seguridad

jurídica, a la estabilidad en el empleo y a la seguridad social, previstos

respectivamente en los artículos 16 y 123, apartado B, fracciones IX y XI,

inciso a), de la Constitución Federal.

6. Seguridad jurídica. El órgano colegiado determinó que la norma

analizada violaba el derecho establecido en el artículo 16 constitucional al

prever la posibilidad de que la entidad pública no expidiera nombramiento a

las personas empleadas a su servicio. Estimó que la ausencia de dicho

documento impedía a los trabajadores conocer las condiciones conforme a

las cuales prestarían sus servicios, dejándolos en un estado de incertidumbre

respecto de sus derechos y obligaciones laborales y propiciando la actuación

arbitraria de la entidad pública.

7. Apuntó que, tratándose de las personas que trabajan al servicio

del Estado, el nombramiento constituía la condición que permitía la aplicación

de una serie de disposiciones generales que les atribuían una determinada

situación jurídica fijada de antemano en cuanto al puesto, sus obligaciones y

derechos, la forma de su desempeño, la temporalidad de sus funciones, las

protecciones de seguridad social, entre otras. Máxime que las plazas debían

estar previstas en el presupuesto de egresos de la entidad pública.

8. Estabilidad en el empleo. El tribunal colegiado la definió como

el derecho fundamental que tiene la persona trabajadora a conservar su

3 No se soslaya que en la misma fecha se dictó sentencia en el amparo directo 803/2019, promovido por el Ayuntamiento de El Arenal en contra del mismo laudo, en el cual se resolvió negarle la protección constitucional. 4 En términos de lo dispuesto en el artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo.


4

fuente de ingresos en tanto realice sus funciones adecuadamente. Estableció

que, para separar a una persona de su puesto de manera justificada y sin

responsabilidad para la parte empleadora, debía: i) actualizarse alguna de las

causas previstas en la legislación aplicable, y ii) observarse las formalidades

impuestas por ley. En ese sentido, consideró que la estabilidad en el empleo

era el derecho constitucional de continuar en ocupación laboral sin mayor

condición que la de no incurrir en alguna causa de cese prevista en ley.

9. Por lo anterior, el órgano colegiado determinó que lo dispuesto

en el artículo 4, fracción II, de la ley en comento permitía que cualquier

persona servidora pública que no contara con nombramiento pudiera ser

cesada sin responsabilidad para la parte patronal, independientemente de

que sus funciones fueran de base, tornándose nugatoria la prerrogativa de

ser reinstaladas o indemnizadas en caso de despido injustificado.

10. Advirtió que en la exposición de motivos se asentó que, con la

reforma al artículo 4 de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de

Jalisco y sus Municipios, el legislador local intentó mitigar los estragos

financieros ocasionados al erario público por la práctica de los titulares de las

entidades públicas de no definir la categoría a la que pertenecían los

servidores públicos contratados ni la temporalidad del encargo, ya sea ante

la ausencia de un nombramiento, o bien, cuando no se estableciera el

carácter del servidor público de conformidad con el artículo 3 de la ley en

comento5. Lo anterior, porque en tales escenarios se entendía que la relación

5 Artículo 3. Para los efectos de esta ley, los servidores públicos se clasifican: I. Por la naturaleza de su función, en: a) De confianza, que se clasifican en: 1. Funcionarios públicos […] 2. Empleados públicos […] b) De base, que son todos los no considerados de confianza, y ll. Por la temporalidad de su nombramiento, en: a) Con nombramiento definitivo, los que cuentan con la estabilidad en el empleo, cargo o comisión y b) Con nombramiento temporal, denominados genéricamente supernumerarios, los cuales se clasifican en: 1. Interino […] 2. Provisional […] 3. Por tiempo determinado […] 4. Por obra determinada […]


5

laboral era indefinida, incluyendo los casos de los

servidores públicos que no cumplían con los

requisitos para adquirir la estabilidad en el empleo,

ocasionándose un crecimiento desproporcionado de

las nóminas públicas.

11. Sin embargo, el tribunal colegiado estimó que con dicha reforma

se excluyeron a ciertos trabajadores de la estabilidad en el empleo por

cuestiones ajenas a sus funciones, lo cual, a su juicio, no encontraba

justificación alguna ni atendía a una diferenciación normativa razonable.

Apuntó que las legislaturas locales tenían libertad de configuración para

expedir las leyes que regirían las relaciones laborales entre los municipios,

los Estados y sus trabajadoras, en tanto éstas no contravinieran las bases

establecidas en el apartado B del artículo 123 constitucional.

12. Derecho a la seguridad social. El órgano colegiado sostuvo

que la aplicación de la norma analizada también vulneraba este derecho y

contravenía los artículos 54 bis-3, 56 y 64 de la Ley para los Servidores

Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios6, los cuales disponían que

6 Artículo 54-Bis-3. Los servidores públicos tendrán derecho a los servicios asistenciales previstos en la ley estatal en materia de pensiones de los servidores públicos. La citada ley estatal en materia de pensiones determinará el mecanismo y la cuantía de las aportaciones que realicen los servidores públicos afiliados. Artículo 56. Son obligaciones de las Entidades Públicas, en las relaciones laborales con sus servidores: […] III. Pagar puntualmente los sueldos y demás prestaciones los días previstos, y de acuerdo con los tabuladores correspondientes a las categorías en que estén clasificados escalafonariamente los servidores públicos; […] VI. Hacer efectivas las deducciones de sueldos que ordenen la Dirección de Pensiones del Estado y la autoridad judicial competente en los casos especificados en esta ley; […] XII. Proporcionar servicios médicos, quirúrgicos, hospitalarios, farmacéuticos y asistenciales a los servidores públicos o, en su caso, afiliarlos a través de convenios de incorporación, al Instituto Mexicano del Seguro Social, o a alguna institución federal, estatal u organismo público descentralizado, que sea instrumento básico de la seguridad social; XIII. Otorgar las jubilaciones conforme lo dispone la Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco; XIV. Entregar al servidor público el duplicado de los nombramientos y movimientos de personal que suscriba, para lo cual el empleado firmará la constancia de entrega, misma que se adjuntará a su expediente; XV. Enumerar las fojas de los expedientes fruto de la relación laboral con los servidores públicos; […] Artículo 64. La seguridad social será proporcionada por las Entidades Públicas, a los trabajadores y sus beneficiarios, a través de convenios de incorporación que celebren preferentemente con el


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los servidores públicos tendrían los derechos asistenciales otorgados por la

ley estatal en materia de pensiones y que las entidades públicas tenían la

obligación, por un lado, de proporcionar seguridad social a sus trabajadores

y beneficiarios, afiliándolos al Instituto de Pensiones del Estado y , por otro,

de hacer efectivas las deducciones salariales correspondientes.

13. Aspectos de legalidad. Finalmente, el tribunal colegiado

determinó que la autoridad responsable incumplió con lo dispuesto en el

numeral 136 de la ley burocrática local y en los artículos 840, 841 y 842 de la

Ley Federal del Trabajo –de aplicación supletoria– que la obligaban a

ocuparse de la totalidad de las acciones y excepciones planteadas por las

partes. Asimismo, estableció que en el laudo reclamado se omitió la

cuantificación del monto de los conceptos adeudados, incumpliendo el

principio de exhaustividad previsto en los artículos 843 y 844 de la Ley

Federal del Trabajo.

14. Decisión. Con base en las consideraciones anteriores,

concedió la protección constitucional a la parte quejosa para efecto de que

la autoridad responsable dejara insubsistente el laudo reclamado y dictara

otro en el que:

a. se inaplicara la fracción II del artículo 4 de la Ley para los

Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios y se

resolviera con plenitud de jurisdicción lo que en derecho

correspondiera respecto a las acciones principal y accesorias;

b. se prescindiera de considerar accesorias las vacaciones, la

prima vacacional y las aportaciones al Instituto de Pensiones del

Estado y se atendieran los términos en los que se reclamaron,

resolviendo lo que en derecho correspondiera;

Instituto Mexicano del Seguro Social, o con las instituciones a que se refiere la fracción XII del artículo 56 de esta ley, siempre que aseguren cuando menos el mismo nivel de atención y cobertura territorial que el Instituto Mexicano del Seguro Social, para que sean éstas las que proporcionen a los servidores públicos los servicios médicos, quirúrgicos, farmacéuticos, hospitalarios y asistenciales; así mismo, tendrán la obligación de afiliar a todos los servidores públicos al Instituto de Pensiones del Estado para el otorgamiento de las pensiones y jubilaciones correspondientes.


7

c. se estableciera la cantidad líquida del monto

de las prestaciones por las que se condenara, y

d. se reiterara lo que no fue materia de la

protección constitucional.

15. Recurso de revisión. Inconforme, la Síndica Municipal del

Ayuntamiento Constitucional de El Arenal, Jalisco, en su carácter de tercera

interesada, impugnó la sentencia de amparo.

II. TRÁMITE

16. Admisión. En acuerdo de trece de noviembre de dos mil veinte,

la presidencia de este Alto Tribunal admitió el recurso que nos ocupa y lo

registró con el número de amparo directo en revisión 3128/2020. Asimismo,

turnó el asunto al ministro Javier Laynez Potisek, integrante de la Segunda

Sala.

17. Avocamiento. En proveído de _________ de dos mil veintiuno,

la ministra presidente de la Segunda Sala se avocó al conocimiento del

asunto y ordenó el turno de los autos a la ponencia a cargo del ministro

ponente para la elaboración del proyecto correspondiente.

18. Publicación del proyecto. Con fundamento en el artículo 73,

párrafo segundo, de la Ley de Amparo, se hizo público el presente proyecto

de sentencia.

III. PRESUPUESTOS PROCESALES

19. Competencia. Esta Segunda Sala es legalmente competente

para resolver el recurso de revisión en términos de los artículos 107, fracción


8

IX,7 de la Constitución Federal; 81, fracción II, 83, segundo párrafo8 de la Ley

de Amparo; 21, fracción III, inciso a),9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial

de la Federación, y el punto Tercero del Acuerdo General Plenario 5/201310.

20. Oportunidad. La sentencia recurrida fue notificada por medio de

lista a la tercera interesada, ahora recurrente, el dieciocho de septiembre del

dos mil veinte. Por lo tanto, el plazo establecido en el artículo 86 de la Ley de

Amparo para la interposición del recurso de revisión transcurrió del veintidós

de septiembre al cinco de octubre del dos mil veinte. Por ello, si la parte

recurrente presentó su escrito de expresión de agravios el dieciocho de

agosto del dos mil veinte, esto es, antes del inicio del cómputo del plazo

respectivo, el recurso de revisión es oportuno. Es aplicable la jurisprudencia

2a./J. 16/2016 de rubro: RECURSO DE REVISIÓN EN EL JUICIO DE

AMPARO. SU INTERPOSICIÓN RESULTA OPORTUNA AUN CUANDO

OCURRA ANTES DE QUE INICIE EL CÓMPUTO DEL PLAZO

RESPECTIVO11.

7 Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: […] IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; 8 Artículo 83. […] El pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante acuerdos generales, distribuirá entre las salas los asuntos de su competencia o remitirá a los tribunales colegiados de circuito los que, conforme a los referidos acuerdos, la propia Corte determine. 9 Artículo 21. Corresponde conocer a las Salas: […] III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito: a) Cuando habiéndose impugnado la constitucionalidad de un reglamento federal expedido por el Presidente de la República, o de reglamentos expedidos por el gobernador de un Estado o por el Jefe del Distrito Federal, o en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en estas materias, se haya decidido o se omita decidir sobre la misma inconstitucionalidad o interpretación constitucional; […] 10 Tercero. Las Salas resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito. 11 Criterio localizado en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 27, febrero de 2016, tomo I, página 729, con número de registro: 2011123.


9

21. Legitimación. El recurso de revisión se

interpuso por parte legítima debido a que el escrito

de agravios fue firmado por Elsa Oneida García

Cortés, en su carácter de Síndica Municipal del

Ayuntamiento Constitucional de El Arenal, Jalisco y representante de este

último, quien es parte demandada en el juicio de origen y tercero interesado

en la sentencia que recurre. Además, tiene reconocido ese carácter en el

juicio del que emanó la resolución reclamada.

22. Procedencia. El recurso de revisión en el juicio de amparo

directo se encuentra regulado en los artículos 107, fracción IX, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, y 9612

de la Ley de Amparo, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, así como en el Punto Primero del Acuerdo 9/2015

emitido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación13

el ocho de junio de dos mil quince. De esos preceptos se advierte que las

sentencias que emitan los tribunales colegiados de circuito no admiten

recurso alguno, salvo que se presenten las excepciones siguientes:

a. que subsista el problema de constitucionalidad de leyes;

b. cuando en la sentencia recurrida se establezca la interpretación

directa de un precepto de la Constitución Federal o de los

12 Artículo 96. Cuando se trate de revisión de sentencias pronunciadas en materia de amparo directo por tribunales colegiados de circuito, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá únicamente sobre la constitucionalidad de la norma general impugnada, o sobre la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. 13 PRIMERO. El recurso de revisión contra las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito es procedente, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción IX, constitucional, y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, si se reúnen los supuestos siguientes: a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo, y b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.


10

derechos humanos establecidos en los tratados internacionales

de los que el Estado mexicano sea parte, o

c. cuando el tribunal colegiado de circuito omita pronunciarse en

cualquiera de las materias precisadas en los anteriores incisos,

no obstante que en los conceptos de violación se haya planteado

la inconstitucionalidad de una ley o la interpretación directa de

un precepto constitucional.

23. Adicionalmente, para efectos de la procedencia del recurso debe

analizarse si los referidos temas de constitucionalidad entrañan la fijación de

un criterio de importancia y trascendencia, requisitos que se actualizan:

a. cuando se trate de la fijación de un criterio novedoso o de

relevancia para el orden jurídico nacional, o

b. cuando las consideraciones de la sentencia recurrida entrañen

el desconocimiento u omisión de los criterios emitidos por la

Suprema Corte referentes a cuestiones propiamente

constitucionales.

24. En el presente asunto se cumplen los criterios para la

procedencia del recurso de revisión porque el tribunal colegiado, al emitir su

sentencia, resolvió declarar que la fracción II, del artículo 4, de la Ley para los

Servidores del Estado de Jalisco y sus Municipios contravenía los derechos

a la seguridad jurídica, a la estabilidad en el empleo y a la seguridad social,

previstos respectivamente en los artículos 16 y 123, apartado B, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De lo anterior se

desprende que en el caso existe un pronunciamiento de constitucionalidad y

que éste fue combatido mediante los agravios de la tercera interesada.

Asimismo, se cumple el requisito consistente en que la presente resolución

dé lugar a fijar un criterio de importancia y trascendencia pues su estudio

permitiría establecer principalmente los alcances de los derechos de las


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personas al servicio del Estado de Jalisco y sus

municipios a la estabilidad en el empleo y a la

seguridad jurídica. En estas condiciones se estima

procedente el medio de defensa interpuesto.

IV. ESTUDIO

25. Litis. La materia del presente recurso se circunscribe al análisis

de la constitucionalidad del artículo 4, fracción II, de la Ley para los Servidores

Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios con relación a los derechos

a la seguridad jurídica y a la estabilidad en el empleo. No se estudiará el

pronunciamiento efectuado por el tribunal colegiado en relación con el

derecho a la seguridad social por no existir agravio expreso por parte del

Ayuntamiento de El Arenal, Jalisco.

26. En su primer agravio, la recurrente sostuvo que el tribunal

colegiado se extralimitó al declarar la inconstitucionalidad del precepto en

mención y, con ello, vulneró los derechos patrimoniales del ayuntamiento,

siendo que su reforma tuvo como propósito salvaguardar las finanzas

públicas y contrarrestar malas prácticas de las entidades gubernamentales.

27. Dicho motivo de disenso es infundado. Contrario a lo alegado

por la recurrente, el tribunal colegiado estaba obligado a realizar el control de

constitucionalidad de la norma en mención. Por imperativo del artículo 1°

constitucional, todas las autoridades del país, en el ámbito de su

competencia, deben garantizar el respeto y la protección de los derechos

humanos reconocidos en la propia Constitución y en los tratados

internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. Para ello, los

tribunales federales cuentan con la facultad de ejercer el control de

constitucionalidad y convencionalidad de las normas aplicadas en el

procedimiento o en la resolución que pone fin al juicio. Esta obligación se

actualiza cuando el órgano jurisdiccional advierte que una norma contraviene

derechos humanos, aun cuando ésta no haya sido impugnada porque con su


12

ejercicio oficioso se garantiza la prevalencia de los derechos humanos frente

a las normas ordinarias que los contravengan14. Entonces, los tribunales

federales pueden realizar un análisis de la constitucionalidad de una norma

en respuesta a una pretensión formulada por la parte quejosa; en virtud de la

causa de pedir advertida en los conceptos de violación o en los agravios

expresados, o bien, con motivo de la institución de la suplencia de la queja

deficiente, en términos de lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley de Amparo.

28. En ese contexto, fue correcto que el tribunal colegiado realizara

oficiosamente un control concentrado de la constitucionalidad del artículo 4,

fracción II, de la ley en comento, porque advirtió que dicho precepto podía ser

violatorio de los derechos a la estabilidad en el empleo, a la seguridad jurídica

y a la seguridad social de aquellos trabajadores que, como el quejoso, no

contaran con un nombramiento por escrito. No es óbice que no haya existido

un planteamiento al respecto, puesto que en el caso operaba la suplencia de

la queja, en términos del artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo.

29. Posteriormente, la autoridad recurrente sostuvo que la norma

declarada inconstitucional no vulneraba el derecho a la seguridad jurídica,

toda vez que señalaba claramente que, cuando no se le expidiera

nombramiento a un servidor público, la duración del encargo sería temporal

y finalizaría cuando concluyera el periodo constitucional del titular de la

entidad pública que lo contrató. Argumentó que el tribunal colegiado

incorrectamente sostuvo que hubo un despido injustificado, cuando lo que

aconteció fue que expiró el nombramiento del quejoso por mandato de ley.

Finalmente, alegó que la disposición normativa no vulneraba la estabilidad en

el empleo de la parte quejosa, dado que ésta contó con tal prerrogativa a lo

largo de la duración de su encargo.

14 Sirve de sustento la jurisprudencia de la Segunda Sala 69/2014, de rubro: CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD. CONDICIONES PARA SU EJERCICIO OFICIOSO POR LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES FEDERALES. Localizada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 7, junio de 2014, tomo I, página 555, con número de registro digital: 2006808.


13

30. Tales planteamientos son infundados.

Contrario a lo argüido por la autoridad recurrente, fue

correcto que el tribunal colegiado declarara la

inconstitucionalidad de la norma analizada ya que, en

efecto, transgrede los derechos a la seguridad jurídica y a la estabilidad en el

empleo, previstos respectivamente en los artículos 16 y 123, apartado B,

fracción IX, de la Constitución Federal.

31. Legalidad y seguridad jurídica. La Suprema Corte ha

determinado que los derechos fundamentales, consagrados en los artículos

14 y 16 constitucionales, se respetan por el legislador cuando las normas que

facultan a las autoridades para actuar en determinado sentido encauzan el

ámbito de esa actuación a fin de que i) el gobernado conozca cuáles serán

las consecuencias jurídicas de los actos que realice, y ii) que el actuar de la

respectiva autoridad se encuentre limitado, de manera que la posible

afectación a la esfera jurídica de aquél no resulte caprichosa ni arbitraria15.

32. Ahora bien, es preciso señalar que la relación de trabajo entre el

Estado y los servidores públicos es un lazo sui generis que se diferencia del

vínculo laboral ordinario por la posición de los sujetos en dicho nexo; la

naturaleza imperativa del Estado; los objetivos públicos y sociales que

persigue, y la clase del acto jurídico que genera la relación. A diferencia de

las relaciones laborales regidas por el apartado A del artículo 123

constitucional, los términos y condiciones para el desempeño de las funciones

de los trabajadores burocráticos no están sujetos a la voluntad y libre arbitrio

del titular de la dependencia ni del servidor público, sino que están

predeterminados por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.

15 Sustenta lo anterior la jurisprudencia 2a./J. 106/2017 (10a.) de rubro: DERECHOS FUNDAMENTALES DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. SU CONTRAVENCIÓN NO PUEDE DERIVAR DE LA DISTINTA REGULACIÓN DE DOS SUPUESTOS JURÍDICOS ESENCIALMENTE DIFERENTES, localizada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 45, agosto de 2017, tomo II, página 793, con número de registro digital: 2014864.


14

Establecido lo anterior, se analizará el artículo 4 de la Ley para los Servidores

Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, que a la letra reza:

Artículo 4. Se entenderá que existe un nombramiento temporal por tiempo determinado y se considerará como fecha de vencimiento el día que finalice el periodo constitucional del titular de la entidad pública, sin que en ningún caso sea superior a seis años cuando se trate de la administración pública estatal o superior a tres años en los demás casos, si: l. No se señala la temporalidad del nombramiento correspondiente; ll. Existe la relación laboral y por cualquier causa no se expide el nombramiento respectivo, o III. Se vence el nombramiento respectivo, continúa la relación laboral y por cualquier causa no se renueva dicho nombramiento.

33. Este precepto prevé una solución normativa para aquellos casos

en los que la entidad pública, al establecer una relación laboral con un

particular, i) no señala la temporalidad del encargo; ii) por cualquier causa no

expide a la persona trabajadora el nombramiento correspondiente, o iii) no

renueva un nombramiento, a pesar de la continuación de la relación laboral.

Lo ahí dispuesto permite que, cuando se presentan tales situaciones, se

entienda que el nombramiento de la persona trabajadora es temporal y tiene

como fecha cierta de vencimiento el día en que finalice el periodo

constitucional del titular de la entidad pública que la contrató. A juicio de esta

Segunda Sala, lo anterior constituye para las entidades públicas una exención

tácita de cumplir con las obligaciones derivadas de los artículos 2°, 16, 17 y

56, fracción XIV, de la ley burocrática local16, los cuales establecen lo

siguiente:

16 Artículo 2°. Servidor público es toda persona que preste un trabajo subordinado físico o intelectual, con las condiciones establecidas como mínimas por esta Ley, a las Entidades Públicas a que se refiere el artículo anterior, en virtud del nombramiento que corresponda a alguna plaza legalmente autorizada. Se presume la existencia de la relación de servicio público entre el particular que presta un trabajo personal y la Entidad Pública que lo recibe, salvo los casos de asesoría, consultoría y aquellos que presten servicios al Gobierno, los cuales no se regirán por la presente Ley, ni se considerarán como servidores públicos.


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a. Persona servidora pública es toda aquélla que

preste un trabajo subordinado en virtud del

nombramiento que le corresponda a alguna plaza

legalmente autorizada. Sin embargo, se presume la

existencia de la relación laboral de servicio público

entre el particular que presta un trabajo personal y la entidad

pública que lo recibe (salvo los casos de asesoría, consultoría y

prestación de servicios);

b. Sólo se podrán otorgar nombramientos ya sean definitivos o

temporales cuando exista disponibilidad presupuestal para ello;

c. Los nombramientos deberán contener, entre otras cuestiones: i) el

puesto, cargo o comisión a desempeñar; ii) el número de plaza que

le corresponda o, en su defecto, la partida presupuestal de donde

se le paga; iii) el carácter del nombramiento y su temporalidad, de

acuerdo con la naturaleza de su función, y iv) la vigencia, si de

forma implícita el carácter del nombramiento lo requiere;

d. Los nombramientos deben expedirse por lo menos en duplicado

para entregarle una versión original a la persona trabajadora;

e. Las modificaciones que se realicen a los nombramientos deberán

constar por escrito y obrar en el expediente laboral del trabajador

burocrático, y

f. El servidor público que expida un nombramiento y omita alguno de

los elementos referidos en el artículo 17 de la ley en comento será

Artículo 16. Solo se podrá otorgar nombramiento definitivo o temporal cuando exista disponibilidad presupuestal para ello. Sólo se considerará nombramiento definitivo el que expresamente así lo manifieste y siempre que se cumpla con lo señalado en esta ley. Artículo 17. Los nombramientos deberán contener: […] II. El puesto, cargo o comisión a desempeñar; III. El número de plaza que corresponde al puesto, cargo o comisión a desempeñar, o en su defecto, la partida presupuestal de donde se le paga; IV. El carácter del nombramiento, de acuerdo con la naturaleza de su función y su temporalidad; V. La vigencia, si de forma implícita el carácter del nombramiento lo requiere; […] Los nombramientos deberán realizarse, por lo menos, en duplicado, para entregarle un original al servidor público. Las modificaciones o movimientos que se realicen a los nombramientos deberán constar por escrito y obrar en el expediente laboral del servidor público. El servidor público que expida un nombramiento y omita alguno de los elementos referidos en este artículo, será sujeto de responsabilidad administrativa, y el documento deberá ser complementado a la brevedad. Artículo 56. Son obligaciones de las Entidades Públicas, en las relaciones laborales con sus servidores: […] XIV. Entregar al servidor público el duplicado de los nombramientos y movimientos de personal que suscriba, para lo cual el empleado firmará la constancia de entrega, misma que se adjuntará a su expediente; […]


16

sujeto de responsabilidad administrativa y deberá complementar el

documento a la brevedad.

34. De lo anteriormente expuesto se desprende que la exigencia de

expedir los nombramientos por escrito no es una mera formalidad, sino una

condición para constituir legalmente los vínculos laborales entre particulares

y las entidades públicas. Además, el nombramiento de un trabajador

burocrático cobra relevancia porque su ingreso como servidor está regulado

en el presupuesto de egresos de la entidad pública respectiva. En este orden

de ideas, cada nombramiento debe corresponder a una plaza legalmente

autorizada, toda vez que su existencia depende de la disponibilidad

presupuestaria de recursos, así como de la necesidad de contratar personal

para programas o actividades específicas previamente establecidas.

35. En ese sentido, según lo establece el artículo 3o. de la Ley

Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado –de aplicación supletoria

al ordenamiento que nos ocupa– tanto el nombramiento como la inclusión en

las listas de raya constituyen la condición que permite que a la persona

designada se le apliquen automáticamente una serie de disposiciones

generales que le atribuyen una determinada situación jurídica en cuanto al

tipo de puesto o cargo, sus obligaciones y derechos, la forma de su

desempeño, la temporalidad de las funciones y las protecciones de seguridad

social, entre otros conceptos17.

17 Son aplicables los siguientes criterios judiciales: a) Tesis 2a./J. 122/2012 (10a.) de rubro: TRABAJADORES AL SERVICIO DE ENTIDADES FEDERATIVAS. LA DETERMINACIÓN DE QUE EXISTIÓ UNA RELACIÓN LABORAL NO IMPLICA NECESARIAMENTE QUE EL TRIBUNAL DEL TRABAJO TENGA POR SATISFECHA LA PRETENSIÓN DEL ACTOR Y CONDENE A SU REINSTALACIÓN EN UNA PLAZA DE BASE, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XV, diciembre de 2012, tomo 1, página 1002, con número de registro digital: 2002425. b) Tesis P./J. 35/2006 de rubro: TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. PARA DETERMINAR SUS DERECHOS EN VIRTUD DEL NOMBRAMIENTO EXPEDIDO, ATENDIENDO A LA TEMPORALIDAD, DEBE CONSIDERARSE LA SITUACIÓN REAL EN QUE SE UBIQUEN Y NO LA DENOMINACIÓN DE AQUÉL, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, febrero de 2006, página 11, con número de registro digital: 175734. c) Tesis P./J. 36/2006 de rubro: TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. PARA DETERMINAR SI TIENEN UN NOMBRAMIENTO DE BASE O DE CONFIANZA, ES NECESARIO ATENDER A LA NATURALEZA DE LAS FUNCIONES QUE DESARROLLAN Y NO A LA


17

36. Sin embargo, lo previsto en el artículo 4

de la ley burocrática del Estado de Jalisco permite

tácitamente a las entidades públicas la posibilidad de

no expedir nombramientos a las personas

empleadas a su servicio y, por ende, propicia su actuación arbitraria en

perjuicio de sus operarios. Tal como lo sostuvo el tribunal colegiado, la

ausencia de nombramiento impide a las personas trabajadoras conocer a

ciencia cierta las condiciones conforme a las cuales prestan sus servicios,

dejándolas en un estado de incertidumbre respecto de sus derechos y

obligaciones laborales, vulnerando así su derecho a la seguridad jurídica.

37. Ahora bien, no se soslaya que en el párrafo segundo del artículo

2 de la ley burocrática local18 se establece la presunción de la existencia de

la relación de servicio público entre el particular que presta un trabajo

personal y la entidad pública que lo recibe, lo cual permite que exista el

vínculo laboral independientemente de la expedición del nombramiento

correspondiente. En efecto, para determinar la existencia y el tipo del vínculo

laboral así como los derechos que le asisten a un trabajador al servicio del

Estado, no basta tomar en cuenta la denominación del nombramiento

conferido, sino que deben examinarse la naturaleza de las funciones

desempeñadas, la situación real en que se encontraba la persona trabajadora

DENOMINACIÓN DE AQUÉL, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, febrero de 2006, página 10, con número de registro digital: 175735. d) Tesis 2a./J. 20/2005 de rubro: TRABAJADORES AL SERVICIO DE ENTIDADES FEDERATIVAS. EL VÍNCULO LABORAL SE DEMUESTRA CUANDO LOS SERVICIOS PRESTADOS REÚNEN LAS CARACTERÍSTICAS PROPIAS DE UNA RELACIÓN DE TRABAJO, AUNQUE SE HAYA FIRMADO UN CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, marzo de 2005, página 215, con número de registro digital: 178849. e) Tesis 2a./J. 76/98 de rubro: TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. SI DEMUESTRAN QUE HAN VENIDO PRESTANDO SERVICIOS A LA DEPENDENCIA ESTATAL POR DESIGNACIÓN VERBAL DEL TITULAR, TIENEN ACCIÓN PARA DEMANDAR LA EXPEDICIÓN DEL NOMBRAMIENTO O SU INCLUSIÓN EN LAS LISTAS DE RAYA Y, EN SU CASO, TODAS LAS DEMÁS ACCIONES CONSECUENTES, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VIII, octubre de 1998, página 568, con número de registro digital: 195426. 18 Artículo 2°. […] Se presume la existencia de la relación de servicio público entre el particular que presta un trabajo personal y la Entidad Pública que lo recibe, salvo los casos de asesoría, consultoría y aquellos que presten servicios al Gobierno, los cuales no se regirán por la presente Ley, ni se considerarán como servidores públicos.


18

y la temporalidad del encargo. Inclusive si ésta no cuenta con el

nombramiento respectivo ni está incluida en las listas de trabajadores

temporales, la existencia del vínculo laboral se acredita cuando los servicios

prestados reúnen las características propias de una relación laboral.

38. Sin embargo, esta disposición tiene la función de proteger a la

parte trabajadora ante la eventual falta de un nombramiento que contenga

todas las formalidades legales, cuya emisión es una obligación de la parte

empleadora. Esto se debe a que la existencia de una situación irregular

suscitada por la designación verbal por parte del titular de la dependencia o

el autorizado legalmente para ello no debe perjudicar al servidor público –la

parte débil de la relación de trabajo– a ni conducir al desconocimiento del

vínculo laboral con el Estado.

39. Además, lo dispuesto en el artículo 4, fracción II, de la ley

burocrática jalisciense permite que las autoridades actúen con un mayor

grado de discrecionalidad al momento de contratar servidores públicos, lo

cual es contrario al principio de seguridad jurídica que tiende hacia la

limitación del poder público. Ahora, si bien la ley burocrática federal19, así

como la que reglamenta a los servidores públicos del Estado de Jalisco20,

confieren a los titulares de las dependencias públicas cierto margen de

actuación para otorgar nombramientos de diferente índole, éstos siempre

deben especificar su naturaleza y justificar su temporalidad. De lo contrario,

se propiciaría el actuar arbitrario del Estado-empleador al permitirles otorgar

nombramientos sin tener que acreditar la causa motivadora. Esto

19 Artículo 15. Los nombramientos deberán contener: […] III. El carácter del nombramiento: definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada; […] 20 Artículo 3.° Para los efectos de esta ley, los servidores públicos se clasifican: I. Por la naturaleza de su función, en: a) De confianza, que se clasifican en: 1.° Funcionarios públicos […] 2.° Empleados públicos […] b) De base, que son todos los no considerados de confianza, y ll. Por la temporalidad de su nombramiento, en: a) Con nombramiento definitivo […] b) Con nombramiento temporal, denominados genéricamente supernumerarios, los cuales se clasifican en: […]


19

invariablemente redundaría en la afectación del

derecho a la estabilidad en el empleo de los

trabajadores burocráticos, el cual depende de la

naturaleza y la temporalidad de sus encargos, tal

como se explicará a continuación.

40. Tras la reforma a la Ley para los Servidores Públicos del Estado

de Jalisco y sus Municipios del veintiséis de septiembre del dos mil doce, se

estableció una nueva clasificación de los servidores públicos con base en dos

criterios21: i) la naturaleza de su función, y ii) la temporalidad del

nombramiento. En atención a ello, se advierte la existencia de cuatro tipos de

trabajadores burocráticos: 1) funcionarios públicos; 2) empleados públicos; 3)

trabajadores de base con nombramiento definitivo, y 4) trabajadores con

funciones de base con nombramientos temporales.

41. Funcionarios públicos. Son aquellos trabajadores de

confianza que se encuentran enlistados en el artículo 3, fracción I, inciso a),

sub inciso 1, de la multicitada ley,22 entre ellos, los servidores públicos de

elección popular, como los presidentes municipales, y los titulares de las

unidades administrativas de las entidades públicas municipales. También se

encuentran en esta categoría, por un lado, los trabajadores nombrados por

funcionarios públicos para que estén directamente a su mando y, por otro,

aquéllos que así sean considerados de forma expresa por disposición legal o

reglamentaria municipal.

21 Véase el artículo 3 de la ley burocrática local. 22 Artículo 3. Para los efectos de esta ley, los servidores públicos se clasifican: I. Por la naturaleza de su función, en: a) De confianza, que se clasifican en: 1. Funcionarios públicos, que son los servidores públicos de elección popular, los magistrados y jueces del Estado, los integrantes de los órganos de gobierno o directivos de los organismos constitucionales autónomos y de las entidades de las administraciones públicas paraestatal y paramunicipales; los titulares de las unidades administrativas de todo órgano, organismo, dependencia o entidad pública estatal o municipal; los nombrados por los anteriores y que estén directamente al mando de los mismos; y aquellos que así sean considerados de forma expresa por disposición legal o reglamentaria municipal. […]


20

42. Del artículo 5 de la ley burocrática local23 se desprende que sus

nombramientos siempre son temporales y por tiempo determinado. La

duración de su encargo no puede exceder del periodo constitucional de la

administración correspondiente y, aunque disfrutan de las medidas de

protección al salario y de los beneficios de seguridad social, nunca tendrán

derecho a la estabilidad laboral por disposición legal expresa. Tampoco

tienen derecho a indemnización alguna al término de sus funciones y pueden

ser removidos de forma libre y discrecional por parte de quien los eligió,

designó o nombró, salvo cuando la ley establezca expresamente las

autoridades, causas y procedimientos aplicables para su separación.

43. Empleados públicos. Son todos aquellos trabajadores

burocráticos de confianza que, sin poder ser catalogados como funcionarios

públicos, realizan las funciones descritas en el artículo 3, fracción I, inciso a),

sub inciso 2 de la ley en comento24, entre ellas, de dirección, mando,

coordinación, supervisión, inspección, vigilancia, fiscalización, auditoría,

manejo de fondos o valores, control de adquisiciones, almacenes e

inventarios, asesoría, consultoría e investigación científica.

44. El ordenamiento jurídico analizado no prevé una temporalidad

específica para los nombramientos de los empleados públicos y, por lo tanto,

pueden existir aquéllos que posean encargos definitivos y otros temporales.

23 Artículo 5°. Los funcionarios públicos se rigen por las siguientes bases: I. Su nombramiento siempre será temporal, por tiempo determinado, y nunca tendrán derecho a la estabilidad laboral, por lo que sólo disfrutarán de las medidas de protección al salario y de los beneficios a la seguridad social; II. Su nombramiento no podrá exceder de: a) El periodo constitucional correspondiente, tratándose de funcionarios públicos del Poder Legislativo, del Poder Ejecutivo incluidas la administración pública paraestatal y las de los ayuntamientos, o […] III. Al término de su encargo no tendrán derecho a indemnización alguna, y IV. Podrán ser removidos de forma libre y discrecional por parte de quien los eligió, designó o nombró, salvo cuando la ley establezca expresamente las autoridades, causas y procedimientos aplicables para su separación. 24 Artículo 3. Para los efectos de esta ley, los servidores públicos se clasifican: I. Por la naturaleza de su función, en: a) De confianza, que se clasifican en: […] 2. Empleados públicos, que son los servidores públicos que, sin estar encuadrados en la fracción anterior, realicen funciones de dirección, mando, coordinación, supervisión, inspección, vigilancia, fiscalización, auditoría, manejo de fondos o valores, control de adquisiciones, almacenes e inventarios, asesoría, consultoría e investigación científica. […]


21

Sin embargo, de conformidad con los artículos 8 y 22

de la ley burocrática local25, ningún empleado público

podrá ser cesado sino por causa justificada, entre las

cuales se encuentran, por un lado, la conclusión de

la obra o vencimiento del término para el que fue contratado o nombrado el

servidor y, por otro, el cese dictado por el titular de la entidad pública a través

del procedimiento administrativo de responsabilidad laboral correspondiente.

45. En ese sentido, los empleados públicos tienen cierto grado

de estabilidad en el empleo a pesar de ser trabajadores de confianza. Si

bien es cierto que la fracción IX del apartado B del artículo 123 constitucional

limita los derechos de tales trabajadores al prever que éstos disfrutarán de

las medidas de protección al salario y los beneficios de seguridad social,

también lo es que no prohíbe que puedan establecerse otros derechos en su

beneficio. Dado lo anterior, la ley local reglamentaria puede incrementar los

mínimos constitucionales y otorgarles derechos de estabilidad o inamovilidad

en el empleo que comúnmente tienen los trabajadores de base con

nombramiento definitivo26. Por ello, esta Segunda Sala ha determinado que

el artículo 8o. de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y

sus Municipios, que establece el derecho a la estabilidad en el empleo de los

empleados públicos no contraviene la fracción XIV del apartado B del artículo

123 de la Carta Federal27. Consecuentemente, si un empleado público

25 Artículo 8°. Los empleados públicos y los servidores públicos de base podrán ser cesados en los términos del artículo 22, fracción V, de esta ley. Artículo 22. Ningún servidor público de base o empleado público podrá ser cesado sino por causa justificada conforme a los siguientes casos: […] V. Por el cese dictado por el titular de la entidad pública en donde preste sus servicios a través del procedimiento administrativo de responsabilidad laboral establecido en el artículo 26 de esta ley, en cualquiera de los siguientes casos: […] 26 Es aplicable la tesis P. XLVII/2005 de rubro: TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DE LOS PODERES DE LA UNIÓN. AL NO GOZAR DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO, CARECEN DEL DERECHO A DEMANDAR LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DE LA FRACCIÓN IX DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXII, diciembre de 2005, página 12, con número de registro digital: 176429. 27 Sustenta lo anterior la tesis 2a. CXL/2003 de rubro: SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE JALISCO Y SUS MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY RELATIVA, VIGENTE HASTA EL 17 DE ENERO DE 1998, QUE ESTABLECE EL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO DE LOS TRABAJADORES DE CONFIANZA, NO VIOLA LA FRACCIÓN XIV DEL APARTADO B DEL


22

acredita un despido injustificado, éste tiene derecho a la indemnización

constitucional correspondiente, pero no así a la reinstalación, prerrogativa

exclusiva de los trabajadores de base28.

46. Trabajadores de base con nombramiento definitivo. Este tipo

de servidores públicos no se consideran de confianza y, en virtud de su

nombramiento definitivo gozan de la estabilidad en el empleo por

disposición expresa establecida en el artículo 3, fracción I, inciso b) y fracción

II, inciso a) de la ley burocrática del Estado de Jalisco29. Estos trabajadores

únicamente pueden ser cesados por el titular de la entidad pública a través

del procedimiento administrativo de responsabilidad laboral establecido en el

artículo 26 en los casos determinados en la fracción V del artículo 22 de la

ley burocrática local30. Por tanto, ante un despido justificado cuentan con la

prerrogativa de reclamar la reinstalación en la fuente de trabajo o la

indemnización constitucional correspondiente.

47. Trabajadores que ejercen funciones de base con

nombramientos temporales. A éstos se les denomina genéricamente

supernumerarios y se subdividen en cuatro categorías: interinos o

provisionales, cuando ocupan una plaza vacante por licencia de su titular,

según el periodo exceda o no los seis meses; por tiempo determinado,

ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, noviembre de 2003, página 269, con número de registro digital: 182762. 28 Es aplicable la tesis 2a./J. 204/2007 de rubro: TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. AUNQUE NO GOZAN DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO, EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, LES OTORGA DERECHOS DE PROTECCIÓN AL SALARIO Y DE SEGURIDAD SOCIAL, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, noviembre de 2007, página 205, con número de registro digital: 170892. 29 Artículo 3. Para los efectos de esta ley, los servidores públicos se clasifican: I. Por la naturaleza de su función, en: […] b) De base, que son todos los no considerados de confianza, y ll. Por la temporalidad de su nombramiento, en: a) Con nombramiento definitivo, los que cuentan con la estabilidad en el empleo, cargo o comisión, y […] 30 De acuerdo con la fracción V del artículo 22 de la Ley para los Trabajadores al Servicio del Estado de Jalisco y sus Municipios son causas de despido, ejemplificativamente: incurrir el servidor en actos de violencia, hostigamiento, acoso sexual en contra de sus jefes, compañeros, subordinados; faltar más de tres veces consecutivas a sus labores sin permiso y sin causa justificada; revelar asuntos reservados de los cuales tuviese conocimiento con motivo de su trabajo, y desobedecer sin justificación órdenes que reciba de sus superiores jerárquicos.


23

cuando el nombramiento se otorga por un periodo

con fecha cierta de terminación, y por obra

determinada, cuando el servidor público es

contratado para realizar tareas temporales

directamente ligadas a una obra o función pública31.

48. El artículo 6 de la ley burocrática local32 establece que no puede

contratarse a un trabajador supernumerario por un tiempo que exceda el

periodo constitucional del titular de la entidad pública contratante, so pena de

nulidad de pleno derecho del nombramiento correspondiente. También se

establece que los servidores públicos interinos, provisionales o contratados

por obra determinada no adquieren estabilidad en el empleo, sin importar

la duración de su encargo. Al respecto, el Pleno de esta Suprema Corte se

ha pronunciado en el sentido de que, por regla general, los trabajadores al

servicio del Estado no adquieren este derecho cuando prestan sus servicios

en una plaza temporal, con la finalidad de reconocer la naturaleza de la plaza

respectiva, los derechos escalafonarios de terceros y los efectos de la

basificación33.

49. Sin embargo, según lo dispuesto en el artículo 7 del mismo

ordenamiento34, los trabajadores municipales que ejercen funciones de base

31 Véase el artículo 3, fracción II, inciso b), sub-incisos 1, 2, 3 y 4 de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios. 32 Artículo 6°. No podrá otorgarse ningún nombramiento supernumerario que trascienda el periodo constitucional del titular de la entidad pública, en el que se otorgó. El nombramiento otorgado en contravención a lo anterior será nulo de pleno derecho. Los servidores públicos que desempeñen nombramientos temporales de carácter interino, provisional o por obra determinada, no adquieren derecho a la estabilidad laboral por dicho nombramiento, sin importar la duración del mismo. Quien otorgue un nombramiento supernumerario en contravención al primer párrafo, o un nombramiento definitivo en contravención al segundo párrafo, ambos de este artículo, será sujeto de responsabilidad penal y administrativa, en los términos de la legislación de la materia. 33 Véase la tesis P. XLIX/2005 de rubro: TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESATDO. NO ADQUIEREN EL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO CUANDO PRESTAN SUS SERVICIOS EN UNA PLAZA TEMPORAL, localizada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXII, noviembre de 2005, página 6, con número de registro digital: 176624. 34 Artículo 7°. Los servidores públicos, con nombramiento temporal por tiempo determinado que la naturaleza de sus funciones sean de base, que estén en servicio por seis años y medio consecutivos o por nueve años interrumpidos en no más de dos ocasiones por lapsos no mayores a seis meses, tendrán derecho a que se les otorgue nombramiento definitivo; a excepción de los relativos al Poder Legislativo y a los municipios, a quienes se les otorgará dicho nombramiento cuando estén en


24

y tienen un nombramiento por tiempo determinado tienen derecho a que se

les otorgue un nombramiento definitivo cuando estén en servicio por tres años

y medio consecutivos o por cinco años interrumpidos en no más de dos

ocasiones por lapsos no mayores a seis meses. El derecho a la basificación

se hace efectivo de inmediato a través de la asignación de la plaza vacante

correspondiente o bien la creación de una nueva, a más tardar en el siguiente

ejercicio fiscal, con la condición de que permanezca la actividad para la que

fueron contratados, tengan la capacidad requerida y cumplan con los

requisitos establecidos en la ley burocrática. En ese sentido, únicamente

algunos trabajadores de base con nombramiento por tiempo

determinado pueden acceder, eventualmente, al derecho a la estabilidad

en el empleo en los mismos términos que los trabajadores con nombramiento

definitivo.

50. Cabe mencionar que los trabajadores supernumerarios pueden

ser cesados sin responsabilidad para la entidad pública por conclusión de la

obra o vencimiento del término para el que fueron contratados o nombrados.

Empero, en el transcurso del periodo de su encargo, sólo pueden ser

despedidos mediante el procedimiento administrativo de responsabilidad

laboral, lo cual les proporciona un goce limitado de estabilidad laboral.

51. Tal como se expuso en párrafos anteriores, el acceso al derecho

a la estabilidad en el empleo depende de la naturaleza de las funciones que

ejerce la persona trabajadora y de la temporalidad del encargo. Por lo

anterior, fue correcto que el órgano colegiado determinara que lo dispuesto

servicio por tres años y medio consecutivos o por cinco años interrumpidos en no más de dos ocasiones por lapsos no mayores a seis meses. Quien otorgue un nombramiento definitivo a quien no reúna el tiempo que establece este párrafo será sujeto de responsabilidad penal y administrativa, en los términos de la legislación de la materia. El derecho obtenido por los servidores públicos en los términos del párrafo anterior deberá hacerse efectivo de inmediato, mediante la asignación de la plaza vacante correspondiente o la creación de una nueva, y a más tardar en el siguiente ejercicio fiscal; siempre y cuando permanezca la actividad para la que fueron contratados, se tenga la capacidad requerida y cumplan con los requisitos de ley. Los servidores públicos supernumerarios, una vez contratados de manera definitiva, podrán solicitar les sea computada la antigüedad desde su primer contrato para efectos del escalafón y del servicio civil de carrera. La figura de prórroga contemplada en el artículo 39 de la Ley Federal del Trabajo no es aplicable a los servidores públicos del Estado de Jalisco.


25

en el artículo 4, fracción II, de la ley en comento

mermaba este derecho para aquellas trabajadoras

burocráticas que no contaran con un nombramiento

por escrito. Dicha norma permite que, al término del

periodo constitucional de una administración municipal, las personas

trabajadoras en esta situación sean cesadas sin responsabilidad para la

administración entrante, independientemente de la naturaleza de las

funciones que ejercen. De esta manera, se torna nugatoria su prerrogativa de

ser reinstaladas o indemnizadas en caso de despido justificado. Además, en

el caso de los trabajadores que ejercen funciones de base en plazas por

tiempo determinado, la falta del nombramiento por escrito pone en riesgo su

acceso al derecho a la estabilidad en el empleo porque carecen de

documento idóneo para acreditar los periodos laborados con anterioridad

para que éstos sean computados para los efectos precisados en el artículo 7

de la ley burocrática local. Por lo anterior se afirma que, en contravención al

artículo 123, apartado B, fracción IX, de la Constitución, la norma analizada

tiene el efecto de excluir a ciertos trabajadores de la estabilidad en el empleo

por cuestiones ajenas a la naturaleza de sus funciones.

52. Cobra aplicación la jurisprudencia 68/2013 de la Segunda Sala

de texto y rubro siguientes35:

TRABAJADORES AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.

LAS LEGISLATURAS LOCALES TIENEN LIBERTAD DE

CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA PARA REGULAR SUS RELACIONES

LABORALES EN LO QUE NO CONTRAVENGA LAS DISPOSICIONES

CONSTITUCIONALES. De los artículos 115, 116, fracción VI, 123, apartado

B y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de

sus diversos procesos de reforma, se concluye que el Constituyente dejó

en manos del legislador estatal la creación de leyes de trabajo que regulen

las relaciones laborales con los trabajadores al servicio de cada entidad

federativa. En este sentido, no se obligó a los congresos locales a reproducir

el contenido íntegro de las leyes reglamentarias de cada apartado del

artículo 123 constitucional, pues de lo contrario, no se respetaría el Estado

35 Localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XX, mayo de 2013, tomo 1, página 636, con número de registro digital: 2003792.


26

federado, sino que se impondría indiscriminadamente la aplicación de leyes

federales bajo un inexistente concepto de "ley estatal". Consecuentemente,

las legislaturas locales tienen libertad de configuración legislativa en lo que

no contravenga las disposiciones constitucionales, sin que tengan la

obligación de ajustar su legislación a las leyes federales reglamentarias del

artículo 123 constitucional.

53. En ese contexto, debemos analizar la constitucionalidad de la

restricción a los derechos a la seguridad jurídica y la estabilidad en el empleo

de los trabajadores que no cuentan con nombramiento por escrito mediante

un test de proporcionalidad36. Para que las intervenciones que se realicen a

algún derecho fundamental sean constitucionales debe corroborarse lo

siguiente: i) que la intervención legislativa persiga un fin constitucionalmente

válido; ii) que la medida resulte idónea para satisfacer en alguna medida su

propósito constitucional; iii) que no existan medidas alternativas igualmente

idóneas para lograr dicho fin, pero menos lesivas para el derecho

fundamental, y iv) que el grado de realización del fin perseguido sea mayor

al grado de afectación provocado al derecho fundamental por la medida

impugnada. Consecuentemente, si la medida legislativa no supera el test de

proporcionalidad, el derecho fundamental preservará su contenido inicial. En

cambio, si la ley que limita al derecho se encuentra justificada a la luz dicho

análisis, el contenido definitivo o resultante del derecho será más reducido

que el contenido inicial del mismo.

54. Cabe mencionar que el Pleno de esta Suprema Corte ha

determinado que el derecho a la estabilidad en el empleo no es absoluto dado

que pueden existir causas justificadas para el cese de servicio, previstas en

ley. Sin embargo, esto no implica que el legislador local pueda actuar de

manera arbitraria, pues las causas de despido, al constituir una limitante a la

estabilidad en el empleo, deben resultar constitucionalmente válidas, motivo

36 Sirve como criterio orientador la tesis 1a. CCLXIII/2016 de rubro: TEST DE PROPORCIONALIDAD. METODOLOGÍA PARA ANALIZAR MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE INTERVENGAN CON UN DERECHO FUNDAMENTAL, localizada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 36, noviembre de 2016, tomo II, página 915, con número de registro digital 2013156.


27

por el cual, será necesario identificar si resultan

idóneas, necesarias y proporcionales para el fin que

persiguen37.

55. Identificación de la finalidad constitucionalmente válida. El

ayuntamiento recurrente sostuvo que la reforma de veintiséis de septiembre

del dos mil doce a la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco

y sus Municipios tuvo el propósito salvaguardar las finanzas públicas y

contrarrestar malas prácticas de las entidades gubernamentales.

56. En la exposición de motivos de dicha reforma se asentó que, con

el nuevo texto del artículo 4 de la ley burocrática jalisciense, el legislador local

intentó mitigar los estragos financieros ocasionados al erario público por la

práctica de los titulares de las entidades públicas de no definir la categoría a

la que pertenecían los servidores públicos contratados ni la temporalidad del

encargo, ya sea ante la ausencia de un nombramiento, o bien, cuando no se

estableciera el carácter del servidor público de conformidad con el artículo 3

de la ley en comento. Lo anterior, porque en tales escenarios se entendía que

la relación laboral era indefinida, incluyendo los casos de los servidores

públicos que no cumplían con los requisitos para adquirir la estabilidad en el

empleo, ocasionándose un crecimiento desproporcionado de las nóminas

públicas. Por tanto, se determinó que, en ausencia de nombramiento, se

entendería que éste era temporal y concluía con la salida del titular de la

entidad pública respectiva.

57. De lo anterior se advierte que la reforma al artículo 4 de la Ley

para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios perseguía

una finalidad constitucionalmente válida, esto es, velar por la estabilidad de

37 El Pleno de este Alto Tribunal sostuvo consideraciones similares al resolver el amparo en revisión 298/2014 en sesión de veintinueve de junio de dos mil quince.


28

las finanzas públicas locales, tal como lo prescribe el segundo párrafo del

artículo 25 constitucional38.

58. Examen de idoneidad de la medida legislativa. Una medida

legislativa es idónea si tiende a alcanzar en algún grado los fines perseguidos

por el legislador. En este sentido, el examen de idoneidad presupone la

existencia de una relación entre la intervención al derecho y el fin que

persigue dicha afectación, siendo suficiente que la medida contribuya en

algún modo y en algún grado a lograr el propósito que busca el legislador39.

A juicio de esta Segunda Sala, lo dispuesto en la fracción II del artículo 4 de

la ley burocrática jalisciense no supera esta etapa del test de proporcionalidad

puesto que no logra salvaguardar las finanzas públicas de los ayuntamientos

ni contrarrestar los efectos perniciosos causados por la omisión de expedir

nombramientos a todas las personas que ahí laboran.

59. El precepto bajo análisis prevé que, cuando alguna entidad

pública no expida al servidor público el nombramiento correspondiente al

trabajo que desempeña, se entenderá que éste es por tiempo determinado y

tiene como fecha cierta de vencimiento el día en que finalice el periodo

constitucional de la administración que lo contrató. Lejos de corregir malas

prácticas de los titulares de las entidades públicas resulta contraproducente,

pues incentiva que las autoridades no expidan nombramientos, lo cual es

obligatorio de acuerdo con la misma ley. Además, no resuelve a cabalidad la

indeterminación de la situación jurídica de la persona trabajadora, ya que

nada establece sobre la calidad que tiene la persona servidora pública, es

decir, si ésta se desempeña como trabajadora de base o de confianza. Es

preciso reiterar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17 de la ley

38 Artículo 25. […] El Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo. El Plan Nacional de Desarrollo y los planes estatales y municipales deberán observar dicho principio. 39 Sirve como criterio orientador la tesis 1a. CCLXVIII/2016 de rubro: SEGUNDA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. EXAMEN DE LA IDONEIDAD DE LA MEDIDA LEGISLATIVA, localizada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 36, noviembre de 2016, tomo II, página 911, con número de registro digital 2013152.


29

burocrática jalisciense, los nombramientos deben

contener, entre otras cuestiones: el puesto a

desempeñar; el número de plaza que le corresponde

o, en su defecto, la partida presupuestal de donde se

le paga; el carácter del nombramiento y su temporalidad, de acuerdo con la

naturaleza de su función, y la vigencia, si el carácter del nombramiento lo

requiere. A la luz de lo anterior, la disposición bajo análisis propicia prácticas

irregulares en la contratación de servidores públicos y genera mayor

incertidumbre en el ejercicio de las finanzas públicas de los ayuntamientos.

60. Asimismo, tal como se concluyó anteriormente, la disposición

bajo examen excluye injustificadamente a ciertos trabajadores del derecho a

la estabilidad en el empleo. Aunque aparentemente permite que se disuelvan

vínculos laborales sin responsabilidad para la parte empleadora (lo cual

permite la erogación de menos recursos para el pago de indemnizaciones), a

largo plazo, esta disposición puede causar estragos a la estabilidad de las

finanzas de las entidades públicas derivados de eventuales condenas en

juicios laborales en los que se determine que existieron despidos

injustificados. Lo anterior, toda vez que este Alto Tribunal ha sostenido en

repetidas ocasiones que el carácter de los servidores públicos y la

temporalidad de sus nombramientos no pueden establecerse arbitrariamente,

sino que tiene que estar justificados a la luz de las funciones que éstos

ejercen, independientemente de lo dispuesto en los nombramientos o en las

disposiciones legales aplicables40.

61. Ahora bien, en el mismo proceso legislativo se reformaron

diversas disposiciones que, a diferencia del precepto declarado

inconstitucional, sí resultan idóneas para procurar la estabilidad y el correcto

40 Es aplicable la tesis 2a./J. 71/2016 de rubro: TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DE LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS DE LA REPÚBLICA MEXICANA. PARA DETERMINAR SI TIENEN ESA CATEGORÍA ES INDISPENSABLE COMPROBAR LA NATURALEZA DE LAS FUNCIONES QUE DESARROLLAN, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE ALGUNA DISPOSICIÓN NORMATIVA LES ATRIBUYA UN CARGO O FUNCIÓN CON ESE CARÁCTER, localizable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 32, julio de 2016, tomo I, página 771, con número de registro digital: 2011993.


30

funcionamiento de las finanzas de las entidades públicas del Estado de

Jalisco y no vulneran los derechos de los trabajadores burocráticos. A manera

de ejemplo se señalan las modificaciones al artículo 17 de la ley burocrática

local para incluir: i) la exigencia de que en el nombramiento se establezca el

número de plaza que corresponde al puesto, o bien, la partida presupuestal

de donde se le paga; ii) el requisito de que los nombramientos se realicen en

duplicado para entregarle una original al servidor público; iii) el mandato de

que las modificaciones a los nombramientos consten por escrito y obren en

el expediente laboral del servidor público, y iv) la obligación de que se

subsanen a la brevedad posible los nombramientos que no cumplan con los

requisitos de ley y la consecuente hipótesis de responsabilidad administrativa

para el servidor público que no expida un nombramiento en términos de la

legislación aplicable.

62. Por lo anteriormente expuesto, esta Segunda Sala estima que la

norma bajo análisis no supera el examen de idoneidad para garantizar el fin

constitucionalmente válido perseguido y, por tanto, constituye una restricción

no justificada a los derechos de los trabajadores burocráticos a la seguridad

jurídica y la estabilidad en el empleo.

V. DECISIÓN

63. Ante lo infundado de los agravios expresados por la recurrente,

debe confirmarse la sentencia recurrida y concederse la protección

constitucional a la parte quejosa para los efectos precisados en la sentencia

recurrida, tomando en consideración los lineamientos del presente fallo,

específicamente, que tanto el carácter del servidor público como la

temporalidad de su encargo deben determinarse con base en las funciones

desempeñadas y estar debidamente justificados.

64. Esta Segunda Sala sostuvo consideraciones similares al resolver

por mayoría de cuatro votos de los ministros Franco González Salas, Aguilar


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Morales, Pérez Dayán y Laynez Potisek, el amparo

directo en revisión 416/2020 en sesión de veinticinco

de noviembre del dos mil veinte.

Por lo expuesto y fundado se

R E S U E L V E

PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a José Manuel

Flores Jiménez para los efectos precisados en la sentencia recurrida.

Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos

relativos al lugar de su origen, y en su oportunidad, archívese el toca como

asunto concluido.

amparo directo en revisiÓn 3128/2020 quejoso: josÉ … · 2021. 3. 3. · servidores públicos...

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