amparo directo en revisiÓn 1753/2017 quejoso y … · así, en cumplimiento a la sentencia de...
TRANSCRIPT
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017 QUEJOSO Y RECURRENTE: CABLEMÁS TELECOMUNICACIONES, S.A. DE C.V.
MINISTRO PONENTE: ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA SECRETARIO: ARTURO GUERRERO ZAZUETA
Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación correspondiente al ** de ** de dos mil diecisiete.
Visto Bueno Ministro
S E N T E N C I A
Cotejó
Recaída al amparo directo en revisión 1753/2017, promovido por la
parte quejosa, Cablemás Telecomunicaciones, Sociedad Anónima de Capital
Variable.
I. ANTECEDENTES1
1. Denuncia ante el IMPI (expediente P.C. ***/2010 [I-165] 8775)
Por escrito presentado el 10 de junio de 2010, Teléfonos de México, S.A.B.
de C.V. (“Telmex”) solicitó que se declarase en sede administrativa la
actualización de las infracciones I y X del artículo 213 de la Ley de la
Propiedad Industrial, supuestamente cometidas por Cablemás
Telecomunicaciones, S.A. de C.V. (“Cablemás”), al considerar que la
publicidad comparativa realizada por ésta tiende al desprestigio de las
actividades industriales y comerciales de la denunciante al partir de
información falsa, tendenciosa o exagerada.
1 Según se desprenden de los hechos que se tuvieron por probados en el juicio de amparo directo ***/2016 (ver, particularmente, el recuento de hecho realizado de la foja 73 vuelta a 76).
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
2
Mediante resolución ***** de 14 de marzo de 2013 la Dirección Divisional de
Protección a la Propiedad Intelectual del Instituto Mexicano de la Propiedad
Industrial (“IMPI”) declaró las infracciones administrativas contenidas en las
fracciones I y X del artículo 2013 de la ley de la materia, por lo que impuso a
Cablemás una multa por 10,000 días de salario mínimo general vigente en la
Ciudad de México.
2. Primer juicio de nulidad (***/13-EPI-01-2)
Por escrito presentado el 3 de junio de 2013 Cablemás demandó la nulidad
de la resolución del IMPI. Mediante sentencia de 3 de abril de 2014 la Sala
Especializada en Materia de Propiedad Intelectual del Tribunal Federal de
Justicia Administrativa (“TFJA”):
(i) Confirmó la declaración administrativa en torno a las infracciones
cometidas por Cablemás, pues su publicidad exponía información en
torno a los servicios de Telmex que no era del todo veraz, lo que
conducía al engaño del consumidor, intentaba desprestigiar sus
servicios y configuraba competencia desleal.
(ii) Declaró la nulidad de la resolución para el único efecto de que se
motivara adecuadamente la multa, en relación con la capacidad
económica de Cablemás, para lo cual constriñó al IMPI a especificar
los elementos de prueba a considerar.
3. Primer juicio de amparo (D.A. ***/2014)
Mediante escrito presentado el 25 de agosto de 2014 Cablemás promovió
juicio de amparo directo. Mediante sentencia de 21 de enero de 2015, el
Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito negó
el amparo.
4. Resolución del IMPI en cumplimiento
En reacción a lo anterior, la Sala Especializada dictó un acuerdo el 16 de
febrero de 2015 mediante el cual declaró firme la sentencia de nulidad.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
3
Así, en cumplimiento a la sentencia de nulidad, por oficio ***** de 16 de junio
de 2015 el IMPI declaró nuevamente la infracción administrativa y volvió a
imponer una multa por 10,000 días de salario mínimo general vigente en la
Ciudad de México. La notificación respectiva fue practicada el 26 del mismo
mes y año.
5. Segundo juicio de nulidad (***/15-EPI-01-7)
Por escrito presentado el 10 de septiembre de 2015 Cablemás promovió un
segundo juicio de nulidad alegando que las facultades del IMPI para emitir la
resolución en cumplimiento a la sentencia de nulidad habían precluido, pues
se excedió el término de cuatro meses que la autoridad tenía para expedirla
y notificarla, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley
Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo (“LFPCA”).
Mediante sentencia de 27 de junio de 2016 la Sala Especializada en Materia
de Propiedad Intelectual del TFJA consideró que las facultades de la
autoridad para emitir la resolución no habían caducado, por lo que no se
actualizaba la hipótesis prevista en el artículo 52 de la LFPCA. Justificó su
determinación explicando que en el procedimiento se encuentra involucrada
una persona moral –Telmex– cuyos derechos como tercera interesada fueron
vulnerados por las conductas que ahora se sancionan.
6. Segundo –actual– juicio de amparo (***/2016)
Por escrito presentado el 25 de agosto de 2016 Cablemás
Telecomunicaciones, S.A. de C.V., promovió juicio de amparo con los
siguientes conceptos de violación2:
1º Preclusión de la potestad para notificar el monto de la multa3. Este
concepto de violación sigue la siguiente línea argumentativa:
2 Cuaderno de amparo ***/2016, fojas 71 a 84 vuelta. En la foja 71, explicando porque no se reconoce como tercera interesada a Telmex. 3 Cuaderno de amparo ***/2016, fojas 72 a 76.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
4
a) La Sala responsable dejó de aplicar el artículo 52 de la LFPCA y
la tesis jurisprudencial 2a./J. 63/2010, pues en el considerando
cuarto de su sentencia convalidó la actuación de la autoridad fuera
del plazo perentorio de cuatro meses que dicho precepto otorga
para resolver y notificar dicha determinación.
b) Se equivocó la Sala al estimar que se actualizaba el supuesto de
excepción previsto en el sexto párrafo del precepto en comento,
pues en el caso no existía un particular que tuviese derecho a la
emisión de una resolución, sino que únicamente quedaba
pendiente la imposición de la multa. En efecto: (i) la declaración
administrativa de infracción ha quedado firme con motivo de lo
resuelto en el juicio contencioso administrativo ***/13-EPI-01-02 y
en el juicio de amparo ***/2014; y (ii) se desprende de los artículos
221 y 221 Bis de la Ley de Propiedad Industrial, las acciones
indemnizatorias que derivan de la declaración administrativa que
ya ha quedado firme, son independientes de las sanciones que
aún se encuentran sub judice.
c) Al no existir un particular interesado en la emisión de la resolución,
el plazo de cuatro meses con el que contaba el IMPI transcurrió
del 16 de febrero de 2015, fecha en que quedó firme la sentencia
de nulidad, al 16 de junio del mismo año, de modo que si la
sentencia se notificó el 26 de ese mes, es evidente que ello ocurrió
fuera del plazo. Al respecto, es irrelevante la fecha de emisión de
la resolución, pues lo determinante es aquélla en la que se notifica,
tal como se desprende del amparo en revisión 1986/2006 y de la
jurisprudencia 2a./J. 82/2003, ambas aplicables por analogía.
d) Al respecto, resulta inaplicable el criterio contenido en la
jurisprudencia 2a./J. 197/2009 en torno a la Ley del Mercado de
Valores, pues dicho ordenamiento no prevé la figura de la
caducidad ni reconoce a la LFPCA como supletoria (más allá del
Título en materia de mejora regulatoria).
2º Inconstitucionalidad del artículo 52 de la LFPCA4. Ad cautelam, si
es que se considera que la quejosa se encuentra en el supuesto de
excepción a la preclusión previsto en el precepto aludido, se reclama
la inconstitucionalidad del precepto por atentar contra el derecho de
seguridad jurídica, al otorgarse a la autoridad la posibilidad de emitir
4 Cuaderno de amparo ***/2016, fojas 76 a 80 vuelta.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
5
una resolución dentro de un plazo indefinido que genera incertidumbre
para las personas gobernadas.
a) La relación entre la figura de la caducidad y la seguridad jurídica
fue reconocida por el Pleno de la Suprema Corte en la
jurisprudencia P./J. 104/2009, derivada de la contradicción de tesis
39/2007-PL.
b) Si la porción normativa que exceptúa de la preclusión aquellos
casos en que un particular tenga un derecho a una “resolución
definitiva que le confiera una prestación, derecho o le abra la
posibilidad de obtenerlo”, se entiende en un sentido amplio que
vaya más allá de la parte actora, entonces es claro que el plazo de
preclusión en realidad es inexistente.
c) Además, si existen dos intereses contrarios y la legislación
arbitrariamente favorece uno de ellos –el de la parte interesada en
que se dicte la resolución más allá del plazo–, se está haciendo
nugatorio el derecho de la parte actora al no constreñir a la
autoridad a actuar dentro de un plazo específico. Así, debe
atenderse a la solución prevista en la contradicción de tesis
39/2007-PL, según la cual, la caducidad se actualizará cuando el
particular que tenga derecho a que se expida la resolución no inste
a la autoridad para que ello suceda.
3º Indebida fundamentación y motivación de la sentencia5. La
sentencia reclamada se encuentra indebidamente fundada y motivada,
pues la autoridad responsable equiparó erróneamente la “capacidad
económica” de la actora a su capital social al momento en que se
constituyó una multa desproporcional en violación al artículo 22
constitucional, aplicable al caso por tratarse de un asunto de derecho
administrativo sancionador.
Mediante sentencia de 15 de febrero de 2017 el Quinto Tribunal en Materia
Administrativa del Primer Circuito negó el amparo en atención a las siguientes
consideraciones6:
5 Cuaderno de amparo ***/2016, fojas 80 vuelta a 83 vuelta. 6 Cuaderno de amparo ***/2016, fojas 70 a 93. Dentro del juicio se tuvieron como terceros interesados al Titular de la Subdirección Divisional de Cumplimiento de Ejecutorias del Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, adscrito a la Unidad encargada de la defensa jurídica de ese instituto, y a Teléfonos de México, S.A.B. de C.V., cuyos alegatos se tuvieron por formulados mediante proveídos de 22 de septiembre y 4 de octubre, ambos de 2016.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
6
1) Es infundado el primer concepto de violación7. De conformidad con la
tesis jurisprudencial 2a./J. 63/2010, es evidente que al dictarse
sentencias de nulidad para efectos, la autoridad administrativa se
encuentra constreñida necesariamente a actuar en cumplimiento al
plazo de cuatro meses previsto en el artículo 52 de la LFPCA, con
independencia de la materia de la que se trate. No obstante, tiene razón
la autoridad responsable al considerar que Telmex tenía derecho a
que se emitiera una resolución definitiva, pues la misma es
necesaria para intentar la acción indemnizatoria prevista en los
artículos 221 y 221 Bis de la Ley de la Propiedad Industrial, en la cual,
según se desprende de la jurisprudencia 1a./J. 13/2004, la autoridad
jurisdiccional no podrá cuestionar la existencia de la infracción.
2) Es infundado el segundo concepto de violación8. La excepción prevista
en la porción normativa impugnada que permite a la autoridad que
cumplimenta una sentencia derivada de un procedimiento contencioso
administrativo emitirla o notificarla después de agotado el plazo de
cuatro meses que opera como regla general para tal efecto, siempre
que exista un particular que pueda obtener un derecho o prestación, no
vulnera el principio de seguridad jurídica. Ello se debe a que dicho
precepto establece con claridad el plazo de preclusión de las facultades
de las autoridades, el momento a partir del cual empieza a correr y la
consecuencia de excederlo. Así, la existencia de una excepción se
justifica por la importancia de no privar al particular potencialmente
afectado por la preclusión, de la posibilidad de obtener un fallo
favorable, lo cual da lugar al nacimiento de un beneficio.
De hecho, “el no sujetar a un término preclusivo a la regla de excepción,
no afecta el interés jurídico de quien se ve perjudicado por la sentencia
anulatoria, pues el retraso injustificado en la expedición del fallo a
quien en todo caso molesta es a quien se ve favorecido con éste”.
Así, “la regla de excepción tiene una finalidad válida, en los aspectos
constitucional y objetivo”.
3) Es infundado el tercer concepto de violación9. La decisión en torno a la
capacidad económica de Cablemás se encuentra debidamente
razonada, pues dicho elemento sí refleja la solvencia económica de la
empresa, además de que ésta no ofreció pruebas para demostrar otra
cosa, por otro lado, mientras que la Sala responsable sí consideró otros
7 Cuaderno de amparo ***/2016, fojas 79 a 85 vuelta. 8 Cuaderno de amparo ***/2016, fojas 85 vuelta a 89. 9 Cuaderno de amparo ***/2016, fojas 89 a 92.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
7
elementos de prueba adicionales, como la fianza que garantizaba un
monto de un millón de pesos.
II. RECURSO DE REVISIÓN
Mediante escrito presentado el 7 de marzo de 2017 el quejoso interpuso
recurso de revisión principal, haciendo valer un único agravio con los
siguientes argumentos10:
1. La porción normativa del artículo 52 de la LFPCA que se ha combatido
deja expeditas indefinidamente las facultades de la autoridad que
sanciona, creando un desequilibrio entre las partes que perjudica a la
parte actora que busca evitar que se dicte la resolución, sin utilizar para
ello algún parámetro o herramienta de ponderación. Al respecto, la
preclusión beneficia a la parte que obtuvo un fallo favorable en el juicio
de nulidad cuyo cumplimiento ahora está pendiente y sujeto al plazo, y
no así a otras particulares. Así, la inexistencia de éste plazo en
ausencia de certeza jurídica11.
2. Como se planteó en la demanda de amparo, la forma de equilibrar los
intereses de todas las personas involucradas en el procedimiento cuya
resolución se aguarda consiste en exigir a la parte interesada en su
emisión que cumpla con la carga de impulso procesal correspondiente
e inste a la autoridad a actuar inmediatamente después de que
transcurra el plazo de cuatro meses. Esta interpretación conforme tiene
sustento en la jurisprudencia P./J. 104/2009, derivada de la
interpretación de preceptos análogos en torno a la caducidad dentro de
la etapa de la ejecución de sentencias de amparo, y considera que esta
figura requiere de la convergencia de dos elementos: inactividad
procesal y falta de promoción de la parte interesada. Toda vez que en
el caso el particular interesado no instó que la autoridad actuara, lo cual
debió perjudicarle.
3. Por otra parte, la inexistencia de un plazo de preclusión o condiciones
generales de cumplimiento para este supuesto coloca a las personas
en un estado absoluto de zozobra y consecuente inseguridad jurídica.
Al respecto, el razonamiento del Tribunal Colegiado resulta dogmático
y deficiente argumentativamente hablando, pues no resuelve el
10 Cuaderno de revisión 1753/2017, fojas 4 a 17 vuelta. 11 El último argumento se encuentra específicamente en el cuaderno de revisión 1753/2017, fojas 11 vuelta y 12.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
8
problema de la atemporalidad del precepto una vez que se actualiza la
excepción al plazo de cuatro meses.
4. Asimismo, es equivocada la conclusión del Tribunal Colegiado
respecto a que la Regla de Excepción no afecte los intereses de la
parte afectada por la resolución, sino únicamente los de quien se
beneficia de la misma. En este sentido, resulta inaceptable una
solución que solo beneficie a una de las partes.
5. Es necesario analizar la restricción contenida en la Regla de Excepción
con un test de ponderación, según la metodología dispuesta en el
amparo directo en revisión 2655/2010, complementado con el
esquema de análisis de proporcionalidad –a partir de la comparación
entre las afectaciones resentidas por cada uno de los intereses
sopesados– diseñada por la Corte Constitucional Colombiana en su
sentencia C-926. A partir de lo anterior, el hecho de que la Regla de
Excepción elimine la temporalidad para la emisión de una resolución
anula por completo el derecho a la seguridad jurídica de la parte
afectada por la resolución, lo cual carece de una finalidad constitucional
y de idoneidad.
Por escrito presentado el 17 de abril de 2017 Telmex, en su calidad de tercera
interesada, interpuso recurso de revisión adhesiva para refutar el agravio
expuesto por la quejosa a partir de los siguientes argumentos12:
A. La Regla de Excepción prevista en el artículo 52 de la LFPCA no
genera inseguridad jurídica, pues su contenido debe interpretarse
sistemáticamente con el resto de las disposiciones de dicho
ordenamiento, dentro de las que destaca el numeral 58. Conforme a
este precepto, existen dos escenarios para el caso de que la autoridad
no dé cumplimiento dentro del plazo de cuatro meses: que éste
conlleve derecho, o que no sea así. En el primer caso, la disposición
en comento contempla un cúmulo de medidas que comprenden
solicitudes de informes, multas y requerimientos tendientes al
cumplimiento. En el segundo caso, se declara la preclusión.
B. De lo anterior se desprende que el mecanismo diseñado para el
cumplimiento en los casos en que éste conlleve un beneficio,
prestación o derecho, busca salvaguardar la certeza jurídica de las
partes involucradas, sin recurrir a la figura de la preclusión. Así, el
12 Cuaderno de revisión 1753/2017, fojas 40 a 53.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
9
agravio de la recurrente principal constituye un intento por quedar
impune de las infracciones cometidas y esquivar las sanciones.
C. La Regla de Excepción no debe considerarse supeditada a impulso
procesal alguno.
D. Telmex tiene derecho a que se emita la resolución definitiva
correspondiente, ya que ello abre la posibilidad de obtener ciertos
derechos, como la posibilidad de intentar una acción de daños y
perjuicios o reclamar la reincidencia en caso de una infracción futura.
Así, la conducta de Cablemás no puede quedar impune, especialmente
cuando ya existe cosa juzgada en torno a la existencia de la infracción
administrativa.
III. TRÁMITE EN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
Mediante proveído de 22 de marzo de 2017, el Presidente de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación: (i) recibió los autos del presente asunto y los
radicó en el expediente 1753/2017; (ii) turnó el asunto a la ponencia del
ministro Zaldívar Lelo de Larrea; y (iii) ordenó el envío de los autos a esta
Primera Sala13.
Por acuerdo de 24 de abril de 2017, la Presidenta de esta Primera Sala: (i)
tuvo por interpuesta la revisión adhesiva; (ii) ordenó el avocamiento de dicho
órgano al conocimiento del presente asunto; y (iii) ordenó el envío de los
autos al ministro ponente14.
IV. COMPETENCIA
Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de
lo dispuesto por los artículos 107, fracción IX de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, y 96 de la Ley de Amparo; 21,
fracción III, inciso a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;
13 Cuaderno de revisión 1753/2016, fojas 21 a 23 vuelta. 14 Cuaderno de revisión 1753/2016, fojas 54 y 54 vuelta.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
10
todos en relación con lo establecido en los puntos primero y tercero del
Acuerdo General 5/2013, y con el punto quinto del diverso 14/2008. Lo
anterior en virtud de que, con fundamento en el artículo 86 del reglamento
interior de la SCJN, la materia administrativa es de conocimiento concurrente
por ambas Salas y en el caso no se estima necesaria la intervención del
Tribunal Pleno.
V. OPORTUNIDAD
De acuerdo con el artículo 86 de la Ley de Amparo, el recurso principal es
oportuno en atención a que: (i) la sentencia recurrida se dictó el 15 de febrero
de 2017; (ii) se notificó por lista a las partes y personalmente a la quejosa el
20 del mismo mes y año15; (iii) la notificación surtió efectos el 21 de febrero
(día hábil siguiente); (iv) el plazo de 10 días para la interposición del recurso
transcurrió del 22 de febrero al 7 de marzo de 2017, descontando los sábados
y domingos 26 y 26 de febrero, así como 4 y 5 de marzo, por ser inhábiles
(artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación); y (v) el recurso se interpuso el 7 de marzo de 2017, es
decir, dentro del plazo legal respectivo.
Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley de
Amparo, el recurso de revisión adhesiva es oportuno en atención a que: (i)
por acuerdo de 22 de marzo de 2017 se tuvo por admitido el recurso de
revisión principal; (ii) se notificó por lista a las partes el 4 de abril del mismo
año16; (iii) la notificación surtió efectos el 5 de abril (día hábil siguiente); (iv)
el plazo de 5 días para la interposición del recurso transcurrió del 6 al 17 de
abril de 2017, descontando los sábados y domingos 8, 9, 15 y 16, así como
12, 13 y 14 (todos de abril) por ser inhábiles (artículos 19 de la Ley de Amparo
y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación); y (v) el recurso
se interpuso el 17 de abril de 2017, es decir, dentro del plazo legal respectivo.
15 Cuaderno de amparo 706/2016, foja 97 vuelta. La sentencia ordenó la notificación personal a la quejosa y tanto ésta como la notificación por lista se realizaron el 20 de febrero de 2017, aunque en la constancia de la primera se asentó como año “2016”. 16 Cuaderno de amparo 706/2016, foja 23 vuelta.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
11
VI. PROCEDENCIA
Por ser una cuestión preferente, esta Primera Sala estudiará la procedencia
del presente recurso de revisión, para lo cual es necesario determinar si
subsiste un planteamiento de constitucionalidad susceptible de ser analizado,
de conformidad con lo que se expone a continuación.
De lo previsto en las normas citadas para fundamentar la competencia de
esta Primera Sala y en el Acuerdo General Plenario 9/2015, así como la
jurisprudencia de este Alto Tribunal sobre el tema, se desprende que las
sentencias que dicten los Tribunales Colegiados de Circuito en juicios de
amparo directo sólo admitirán recurso de revisión cuando17:
1) Decidan o hubieran omitido decidir temas propiamente
constitucionales, entendiendo como tales aquéllos que se refieran a:
(i) la interpretación directa de preceptos constitucionales, incluidos los
derechos humanos contenidos en tratados internacionales ratificados
por el Estado mexicano; o (ii) la inconstitucionalidad de una norma
general.
17 Los dos requisitos de procedencia que se analizan presuponen que ya se ha efectuado y superado el estudio de tres requisitos previos: (i) la firma del escrito de agravios; (ii) la oportunidad en el recurso; y (iii) la legitimación procesal del promovente. tesis jurisprudencial 2a./J. 149/2007, registro de IUS 171625, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVI, agosto de 2007, página 615, cuyo rubro es “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA”, criterio compartido por esta Primera Sala. En el presente caso ya se estudió la oportunidad, mientras que el escrito de agravios fue debidamente firmado y la legitimación de la parte promovente se desprende de su calidad de parte reconocida en autos, aunada a la existencia de una sentencia adversa a sus intereses. Sobre los requisitos para tener por acreditada la legitimidad de la parte recurrente, se comparte el criterio contenido en la tesis jurisprudencial 2a./J. 77/2015 (10a.), cuyo rubro es “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LA LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER ESTE RECURSO DERIVA NO SÓLO DE LA CALIDAD DE PARTE, SINO ADEMÁS, DE QUE LA SENTENCIA COMBATIDA LE AGRAVIE COMO TITULAR DE UN DERECHO O PORQUE CUENTE CON LA REPRESENTACIÓN LEGAL DE AQUÉL”. Por otra parte, el análisis definitivo de la procedencia del recurso es competencia del Pleno o las Salas de esta Corte, toda vez que la admisión del recurso por el Presidente, del Pleno o de la Sala, corresponde a un examen preliminar del asunto que no causa estado. Jurisprudencia 1a./J. 101/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, enero de 2011, página 71, registro 163235, de rubro “AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. REQUISITOS DE PROCEDENCIA QUE DEBEN SER REVISADOS POR EL PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O DE SUS SALAS”.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
12
2) Se cumplan, a criterio discrecional de la Sala18, los requisitos de
importancia y trascendencia, los cuales exigen:
a) Atendiendo a la función extraordinaria de este recurso como
fuente de estándares constitucionales, que se actualice una de
las siguientes dos hipótesis19: (i) que se trate de la fijación de un
criterio novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional;
o (ii) que lo decidido en la sentencia recurrida pudiera implicar el
desconocimiento u omisión de un criterio sostenido por este Alto
Tribunal.
b) Atendiendo a la función tutelar del recurso20, que los méritos del
asunto21 sean atendibles o, en otras palabras, que no resulten –
a partir de un estudio preliminar– ineficaces, inoperantes,
inatendibles o insuficientes22.
Por consiguiente, a continuación se estudiarán ambos requisitos, para
determinar si es procedente el estudio de fondo planteado en los agravios.
18 Tesis aislada 1a. CXL/2016 (10a.), registro de IUS 2011654, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 30, mayo de 2016, Tomo II, página 1031, cuyo rubro es “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LA CONSTATACIÓN DE LAS NOTAS DE IMPORTANCIA Y TRASCENDENCIA PARA LA PROCEDENCIA DE ESTE RECURSO DEBE REALIZARSE MEDIANTE UN EJERCICIO SUSTANTIVO DE VALORACIÓN POR EL QUE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PLASMA SU POLÍTICA JUDICIAL”. 19 Tesis jurisprudencial 1a./J. 30/2016 (10a.), registro de IUS 2011937, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 31, junio de 2016, Tomo I, página 558, cuyo rubro es “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ES IMPROCEDENTE ESTE RECURSO CUANDO LOS AGRAVIOS FORMULADOS POR EL RECURRENTE SON INOPERANTES”. 20 Tesis aislada 1a. CCLXXXII/2016 (10a.), registro de IUS 2013218, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 37, diciembre de 2016, Tomo I, página 380, cuyo rubro es “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DIMENSIONES QUE DEBE ATENDER EL ESTUDIO DE IMPORTANCIA Y TRASCENDENCIA PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE ESE RECURSO”. 21 Sobre este punto, la Primera Sala comparte el criterio expuesto en la jurisprudencia 2a./J. 128/2015 (10a.), registro de IUS 2010016, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 22, septiembre de 2015, Tomo I, página 344, cuyo rubro es “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA”. 22 Sobre este punto, la Segunda Sala ha expuesto por ejemplo que resultan inatendibles los agravios en los que el tema de constitucionalidad se construya a partir de premisas generales y abstractas, o cuando se haga depender de situaciones particulares o hipotéticas. Este criterio, compartido por la Primera Sala, se encuentra en la tesis aislada 2a. LXXXI/2015 (10a.), registro de IUS 2009872, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 22, septiembre de 2015, Tomo I, página 696, cuyo rubro es “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PASOS A SEGUIR CUANDO EN LOS AGRAVIOS SE IMPUGNE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL APLICADA POR PRIMERA VEZ EN LA SENTENCIA DICTADA POR EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO”.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
13
1. Existencia de tema de constitucionalidad
En su demanda de amparo, Cablemás desarrolló tres conceptos de violación:
el primero combatiendo la interpretación de la autoridad responsable en torno
a la excepción prevista en el artículo 52 de la LFPCA respecto de la preclusión
de las facultades de las autoridades administrativas; el segundo en contra de
la validez de esa porción normativa, precisamente porque interpretó el
principio de seguridad jurídica; y el tercero en contra de la valoración de la
capacidad económica de la quejosa para la imposición de la multa.
En respuesta, el Tribunal Colegiado convalidó la interpretación de la regla de
excepción en torno al supuesto de preclusión de las facultades de las
autoridades que incumplen el plazo de cuatro meses para resolver un asunto;
estimó constitucional el artículo 52, antepenúltimo párrafo, de la LFPCA, al
sostener que la inaplicabilidad de la preclusión permite retrasar la emisión de
una resolución en detrimento exclusivo del particular cuyo derecho, beneficio
o prestación depende de ella, pero sin perjudicar a quien pretendía
beneficiarse de dicha figura; y finalmente, consideró que la motivación de la
multa fue adecuada.
De lo anterior se desprende que la parte quejosa planteó como tema de
constitucionalidad la invalidez del artículo 52, antepenúltimo párrafo, de la
LFPCA, por la interpretación que se dio a dicho precepto al aplicar la
excepción a la regla de preclusión y en ello contravenir el principio de
seguridad jurídica23, y que el Tribunal Colegiado dio respuesta a ese
argumento confirmando su validez. Consecuentemente, es clara la existencia
de una cuestión propiamente constitucional.
23 Registro de IUS 20055237, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo II, enero de 2014, página 1122, de rubro “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DIFERENCIAS ENTRE CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES Y SUPUESTOS DE INTERPRETACIÓNCONFORME, PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE AQUEL RECURSO”.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
14
2. Importancia y trascendencia del asunto
En adición a lo anterior, el tema de constitucionalidad planteado subsiste para
efectos del presente recurso, a la luz de planteamientos que resultan
preliminarmente atendibles y que permiten desarrollar la doctrina que esta
Primera Sala ha desarrollado en torno a la importancia de la claridad en las
consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento a los plazos y
condiciones impuestas a las autoridades que resuelven procedimientos
administrativos sancionadores.
Respecto a la subsistencia del tema, es claro que el único agravio del recurso
de revisión principal se encuentra encaminado a combatir la respuesta del
Tribunal Colegiado en torno a la validez del precepto impugnado. Al respecto,
no se advierten razones que pudieran impedir que el estudio de fondo carezca
de efectos prácticos que trasciendan a la esfera jurídica de la parte
recurrente, de modo que el recurso de revisión podría cumplir su función
tutelar.
En cuanto a su función como fuente de estándares constitucionales, el tema
planteado permitirá revisar la validez de una porción normativa sobre la que
no hay precedentes, pero que, más allá de eso, permite atender a una
cuestión que hasta ahora no ha sido abordada por esta Suprema Corte: hasta
dónde resultan válidas y como deben interpretarse, a la luz del principio
constitucional de seguridad jurídica, las excepciones a la regla de preclusión
conlleva con la pérdida de facultades para sancionar a aquellas autoridades
que incumplan los plazos previstos en la ley para resolver los asuntos
sometidos a su conocimiento.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
15
En torno a esta cuestión, esta Primera Sala ha resuelto los amparos directos
en revisión 6047/201524, 5626/201525, 6772/201526, 2958/201627 y
4880/201628, en los que, ante la inexistencia de consecuencias jurídicas para
el incumplimiento de plazos procesales para la resolución de expedientes, se
han realizado interpretaciones conformes de los artículos 21, fracción III de la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
y 57 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, en
aras de evitar que dichas omisiones generen incertidumbre y zozobra en las
y los justiciables.
No obstante, el presente asunto tiene una particularidad que lo separa del
resto de precedentes, pues en este caso sí existe una consecuencia clara
ante la inacción de la autoridad –la preclusión de sus facultades–, sin
embargo, la ley prevé una excepción cuyos alcances se están retando al
estimarse presuntamente contrarios a la finalidad de seguridad jurídica que
la preclusión pretendía alcanzar.
VII. ESTUDIO DE FONDO
De acuerdo con lo resuelto en el apartado precedente, el estudio de fondo
debe centrarse en la constitucionalidad del antepenúltimo párrafo del artículo
24 Amparo directo en revisión 6047/2015, aprobado el 11 de mayo de 2016 por mayoría de tres votos de los ministros Cossío Díaz, Pardo Rebolledo y Gutiérrez Ortiz Mena (ponente), en contra del emitido por el ministro Zaldívar Lelo de Larrea (ausencia de la ministra Piña Hernández). 25 Amparo directo en revisión 5626/2015, aprobado el 11 de mayo de 2016 por mayoría de tres votos de los ministros Cossío Díaz (ponente), Pardo Rebolledo y Gutiérrez Ortiz Mena, en contra del emitido por el ministro Zaldívar Lelo de Larrea (ausencia de la ministra Piña Hernández) 26 Amparo directo en revisión 6772/2015, aprobado el 31 de agosto de 2016 por mayoría de 3 votos de los ministros Cossío Díaz, Pardo Rebolledo y Gutiérrez Ortiz Mena, en contra de los emitidos por el ministro Zaldívar Lelo de Larrea (ponente) y la ministra Piña Hernández. En este asunto se abordó la inconstitucionalidad del artículo 57 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, pero bajo los mismos razonamientos. 27 Amparo directo en revisión 2958/2016, aprobado el 11 de enero de 2017 por mayoría de 3 votos de los ministros Cossío Díaz (ponente), Pardo Rebolledo y Gutiérrez Ortiz Mena, en contra de los emitidos por el ministro Zaldívar Lelo de Larrea y la ministra Piña Hernández. 28 Amparo directo en revisión 4880/2016, aprobado el 4 de octubre de 2017 por mayoría de 3 votos de los ministros Cossío Díaz, Pardo Rebolledo y Gutiérrez Ortiz Mena (ponente), en contra de los emitidos por el ministro Zaldívar Lelo de Larrea y la ministra Piña Hernández.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
16
52 de la LFPCA, según el texto que se encontraba vigente al momento de su
aplicación, es decir, con anterioridad a la reforma de 16 de junio de 201629:
Artículo 52.- La sentencia definitiva podrá:
I. Reconocer la validez de la resolución impugnada.
II. Declarar la nulidad de la resolución impugnada.
III. Declarar la nulidad de la resolución impugnada para
determinados efectos, debiendo precisar con claridad la forma y
términos en que la autoridad debe cumplirla, debiendo reponer el
procedimiento, en su caso, desde el momento en que se cometió la
violación.
IV. Siempre que se esté en alguno de los supuestos previstos en
las fracciones II y III, del artículo 51 de esta Ley, el Tribunal
declarará la nulidad para el efecto de que se reponga el
procedimiento o se emita nueva resolución; en los demás casos,
cuando corresponda a la pretensión deducida, también podrá
indicar los términos conforme a los cuales deberá dictar su
resolución la autoridad administrativa.
En los casos en que la sentencia implique una modificación a la
cuantía de la resolución administrativa impugnada, la Sala Regional
competente deberá precisar, el monto, el alcance y los términos de
la misma para su cumplimiento.
Tratándose de sanciones, cuando dicho Tribunal aprecie que la
sanción es excesiva porque no se motivó adecuadamente o no se
dieron los hechos agravantes de la sanción, deberá reducir el
importe de la sanción apreciando libremente las circunstancias que
dieron lugar a la misma.
V. Declarar la nulidad de la resolución impugnada y además:
a) Reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y
condenar al cumplimiento de la obligación correlativa.
b) Otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos
afectados.
c) Declarar la nulidad del acto o resolución administrativa de
carácter general, caso en que cesarán los efectos de los actos
de ejecución que afectan al demandante, inclusive el primer
acto de aplicación que hubiese impugnado. La declaración de
nulidad no tendrá otros efectos para el demandante, salvo lo
previsto por las leyes de la materia de que se trate.
29 Dicha reforma legislativa modificó el artículo 52 –que ahora se impugna– en tres partes: en una, derogó la fracción III que permitía declarar nulidades “para efectos [que debían] precisar con claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla[s]”; y, en las dos restantes, ajustó las referencias al plazo de cuatro meses para especificar que será de esa duración tratándose del Juicio Ordinario, y de un mes tratándose del Juicio Sumario. De acuerdo con la exposición de motivos que justificó el inicio del proceso de reforma a la ley, la eliminación de la fracción III atendió a la redundancia de su contenido, mientras que los ajustes en torno al juicio sumario partieron de la eficacia que se advirtió en el trámite del mismo desde su implementación en 2010, lo cual invitó a ampliar su procedencia. Exposición de motivos de senadoras y un senador de diversos grupos parlamentarios, 11 de diciembre de 2014, páginas 6 a 8.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
17
d) Reconocer la existencia de un derecho subjetivo y condenar
al ente público federal al pago de una indemnización por los
daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.
Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o
iniciar un procedimiento, conforme a lo dispuesto en las fracciones III
y IV, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses contados a partir
de que la sentencia quede firme.
Dentro del mismo término deberá emitir la resolución definitiva, aún
cuando, tratándose de asuntos fiscales, hayan transcurrido los plazos
señalados en los artículos 46-A y 67 del Código Fiscal de la
Federación.
Si el cumplimiento de la sentencia entraña el ejercicio o el goce de un
derecho por parte del demandante, transcurrido el plazo señalado en
el párrafo anterior sin que la autoridad hubiere cumplido con la
sentencia, el beneficiario del fallo tendrá derecho a una indemnización
que la Sala que haya conocido del asunto determinará, atendiendo el
tiempo transcurrido hasta el total cumplimiento del fallo y los perjuicios
que la omisión hubiere ocasionado, sin menoscabo de lo establecido
en el artículo 58 de esta Ley. El ejercicio de dicho derecho se tramitará
vía incidental.
Cuando para el cumplimiento de la sentencia, sea necesario solicitar
información o realizar algún acto de la autoridad administrativa en el
extranjero, se suspenderá el plazo a que se refiere el párrafo anterior,
entre el momento en que se pida la información o en que se solicite
realizar el acto correspondiente y la fecha en que se proporcione dicha
información o se realice el acto.
Transcurrido el plazo establecido en este precepto, sin que se
haya dictado la resolución definitiva, precluirá el derecho de la
autoridad para emitirla salvo en los casos en que el particular,
con motivo de la sentencia, tenga derecho a una resolución
definitiva que le confiera una prestación, le reconozca un derecho
o le abra la posibilidad de obtenerlo.
En el caso de que se interponga recurso, se suspenderá el efecto de
la sentencia hasta que se dicte la resolución que ponga fin a la
controversia.
La sentencia se pronunciará sobre la indemnización o pago de costas,
solicitados por las partes, cuando se adecue a los supuestos del
artículo 6o. de esta Ley. (Énfasis agregado para destacar la porción
normativa combatida)
El párrafo destacado en la transcripción anterior es el que la parte recurrente
estima inconstitucional. La línea argumentativa de la recurrente parte de las
siguientes premisas:
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
18
Primera, en los procedimientos administrativos, los plazos que rigen la
actuación de las autoridades tienen como finalidad dotar de certeza
jurídica a las y los gobernados, de modo que conozcan los términos y
condiciones aplicables y no se encuentren en situación de zozobra.
Segunda, el cumplimiento a ese fin constitucional se obtiene cuando
dicho plazo tiene una consecuencia que sanciona su incumplimiento.
En el caso, el incumplimiento al plazo de cuatro meses que acota la
actuación de las autoridades para cumplir lo resuelto en un juicio de
nulidad trae aparejada la preclusión de sus facultades.
No obstante, esta regla general que dota de seguridad jurídica, admite
una excepción en los casos en que “el particular, con motivo de la
sentencia, tenga derecho a una resolución definitiva que le confiera una
prestación, le reconozca un derecho o le abra la posibilidad de
obtenerlo”. El problema radica, primero, en que dicha excepción, según
la interpretó el Colegiado, permite que cualquier persona con un interés
en la resolución se entienda como “particular con derecho a su
emisión”, y segundo, que, una vez actualizada, la autoridad carece de
un plazo que acote su actuación, lo cual genera la incertidumbre que
dicha temporalidad pretendía erradicar.
A partir de esto podemos identificar los dos problemas en torno a los cuales
se ha centrado la litis, misma que ha sido abordada de manera por la
recurrente principal, el Tribunal Colegiado y la recurrente adhesiva:
Problema 1
Concepto de “particular
con derecho a resolución”
para actualizar regla de
excepción
Problema 2
Ausencia de plazo para que
la autoridad actúe una vez
actualizada la regla de
excepción
Demanda de
amparo
Entendimiento amplio del
concepto de “particular con
derecho a una resolución”
en términos que vayan más
allá de la parte actora,
Inaplicabilidad de la preclusión
hace nugatorio el plazo y
resuelve un conflicto de
intereses entre dos particulares
privilegiando sólo a uno de
ellos, sin siquiera exigirle que
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
19
convierten al plazo de
preclusión en inexistente
inste la actuación de la
autoridad
Sentencia del
TC
(en sede de legalidad
explicó que)
Telmex tiene derecho a una
resolución firme que le
permita iniciar una acción
civil por daños y perjuicios30
La regla de es válida pues
parte de la necesidad que un
particular tiene de que se emita
la resolución para obtener un
derecho, de modo que el
transcurso del tiempo sólo
afecta a quien espera
excesivamente para que ello
ocurra y no a quien buscaba la
preclusión
Recurso de
revisión
La parte interesada en
obtener un “beneficio” con la
nueva resolución dictada en
cumplimiento a lo resuelto
en el juicio de nulidad es
quien ganó dicho juicio, de
modo que el precepto no
debe beneficiar a otros
particulares.
Partiendo de la base de que
hay un particular que pretende
la preclusión y otro que espera
la resolución, se está
beneficiando exclusivamente al
segundo con la eliminación de
la consecuencia que evita que
se incumplan los plazos,
eliminando la certeza jurídica
sin exigir que, al menos, el
particular beneficiado inste a la
autoridad
Revisión
adhesiva
El particular que busca la
sanción de otro particular
debe tener derecho a que
se emita la determinación,
pues ello le permite (i)
intentar una acción de
daños y perjuicios y (ii)
reclamar la reincidencia en
caso de una infracción
futura
El precepto impugnado debe
interpretarse en conjunto con el
artículo 58 de la LFPCA, el cual
prevé un mecanismo que
comprende solicitudes de
informes, multas y
requerimientos tendientes a
lograr la emisión oportuna de la
resolución, lo que asegura la
certeza jurídica con una
alternativa a la preclusión
30 La parte del estudio del Tribunal Colegiado que declaró infundado el segundo concepto de violación, que contenía el planteamiento de inconstitucionalidad, partió de la base de que tanto la parte demandante como el tercero perjudicado constituyen “el particular” al que hace referencia la porción normativa impugnada, sin explicar las razones para llegar a esa conclusión.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
20
Como puede verse, la alegada trasgresión del precepto al principio de
seguridad jurídica radica en dos cuestiones que es necesario atender por
separadas, de modo que el estudio de fondo se desarrollará siguiendo dicha
dicotomía.
1. Primer problema: concepto de “particular con derecho a una
resolución” para efectos de la regla de excepción
El antepenúltimo párrafo del artículo 52 de la LFPCA establece que la
preclusión de las facultades de la autoridad es la consecuencia ante la
omisión de emitir resoluciones definitivas dentro del plazo de cuatro meses,
contado a partir de que el TFJA declara que ha quedado firme la sentencia
dictada en un juicio contencioso administrativo31. No obstante, el aludido
precepto establece una excepción a dicha consecuencia, en los siguientes
términos: “salvo en los casos en que el particular, con motivo de la sentencia,
tenga derecho a una resolución definitiva que le confiera una prestación, le
reconozca un derecho o le abra la posibilidad de obtenerlo”.
31 Como lo ha enfatizado la Segunda Sala, estamos ante supuestos en los cuales la resolución dictada por el TFJA no constituye una nulidad lisa y llana, sino un pronunciamiento que vincula a una actuación regida por la necesidad de cumplir ciertos efectos. Ver, tesis jurisprudencial 2a./J. 133/2014 (10a.), registro de IUS 2008559, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 15, febrero de 2015, Tomo II, página 1689, cuyo rubro es “NULIDAD DE RESOLUCIONES O ACTOS DERIVADOS DEL EJERCICIO DE FACULTADES DISCRECIONALES. LA DECRETADA POR VICIOS DE FORMA DEBE SER PARA EFECTOS”. Al respecto, esta Primera Sala ha abordado el tema al estudiar la facultad conferida a las y los particulares de notificar a las autoridades fiscales que las sentencias administrativas han quedado firmes. Tesis aisladas: (i) 1a. XXXVII/2014 (10a.), registro de IUS 2005541, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 3, febrero de 2014, Tomo I, página 679, cuyo rubro es “PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LOS ARTÍCULOS 57, PÁRRAFO PENÚLTIMO, 52, FRACCIÓN III, Y 53, FRACCIÓN II, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VULNERAN EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA”; y (ii) 1a. XXXVIII/2014 (10a.), registro de IUS 2005540, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 3, febrero de 2014, Tomo I, página 677, cuyo rubro es “PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL PENÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 57, EN RELACIÓN CON LOS ARTÍCULOS 52, FRACCIÓN III, Y 53, FRACCIÓN II, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VULNERAN EL DERECHO A LA IGUALDAD”. El criterio coincide con el sostenido por la Segunda Sala en la tesis jurisprudencial 2a./J. 81/2017 (10a.), registro de IUS 2014655, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 43, junio de 2017, Tomo II, página 1392, cuyo rubro es “SENTENCIA DICTADA EN UN JUICIO DE NULIDAD. EL PLAZO DE 4 MESES PARA CUMPLIRLA, PREVISTO EN EL ARTÍCULO 52 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ANTERIOR A LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 13 DE JUNIO DE 2016, DEBE COMPUTARSE A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN A LAS PARTES DEL ACUERDO POR EL QUE LA SALA RECIBE LOS TESTIMONIOS DE LAS EJECUTORIAS DICTADAS EN EL AMPARO DIRECTO Y/O EN EL RECURSO DE REVISIÓN FISCAL”.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
21
El establecimiento de la regla de preclusión en la LFPCA tiene como finalidad
dotar de certeza –y, por tanto, previsibilidad– a las y los gobernados respecto
a los alcances de las actuaciones de las autoridades vinculadas a cumplir con
lo resuelto en un juicio contencioso administrativo, lo cual se ha entendido
como una exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica,
derivado del artículo 16 constitucional32.
En atención a lo anterior, es importante que, tal como lo alega la parte
recurrente, cualquier interpretación cuya consecuencia sea la inaplicabilidad
de la regla general de prescripción se interprete de manera restrictiva, pues,
de lo contrario, ésta perdería dicha generalidad y se convertiría en
excepcional. De ahí la importancia en determinar si lo que el Tribunal
Colegiado interpretó por particular con derecho a una resolución puede
contribuir a vaciar de contenido el penúltimo párrafo del artículo 52 de la
LFPCA frente al principio constitucional de seguridad jurídica.
De acuerdo con el diseño normativo de la Ley de la Propiedad Industrial, es
posible concluir lo siguiente en torno al procedimiento seguido para la
investigación de infracciones y la imposición de las sanciones respectivas:
32 Esta consideración ha imperado en asuntos de naturaleza administrativa que van más allá del precepto que ahora se analiza, tal como lo evidencian los –ya citados- amparos directos en revisión 6047/2015, 5626/2015, 6772/2015, 2958/2016 y 4880/2016. Si bien dichos asuntos fueron resueltos por mayoría de tres votos, ello ha obedecido a la solución mediante la cual se pretendió solucionar la violación a la seguridad jurídica ante la ausencia del plazo, pues para una mayoría de ministros operaba la caducidad aplicada supletoriamente desde el Código Federal de Procedimientos Civiles, mientras que para la minoría, la cuestión se resolvía mediante la figura de la prescripción. No obstante, se insiste en que lo determinante es la existencia de una clara doctrina de la Sala en torno a la exigencia constitucional de que el incumplimiento al plazo que tienen las autoridades para emitir sus determinaciones traiga aparejada alguna consecuencia jurídica, de modo que dicha conducta omisiva sea desincentivada. Ahora bien, en el caso específico del precepto en comento, la conclusión expuesta ha sido categóricamente sostenida por ambas Salas de este Alto Tribunal, según se desprende de las tesis antes citadas. En el caso de la Segunda Sala, vale la pena destacar que ha considerado que el fundamento constitucional dela preclusión va más allá del artículo 16 constitucional al justificarse también por el diverso 17, en la parte que reconoce el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Tesis jurisprudencial 2a./J. 63/2010, registro de IUS 164578, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, mayo de 2010, página 834, cuyo rubro es “JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA AUTORIDAD FISCALIZADORA DEBE EMITIR LA RESOLUCIÓN EN CUMPLIMIENTO DE UNA SENTENCIA DEFINITIVA EN LA QUE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DECLARÓ LA NULIDAD PARA DETERMINADOS EFECTOS, DENTRO DEL PLAZO DE 4 MESES, CONFORME AL ARTÍCULO 52 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
22
1) Como punto de partida, las fracciones V y VI del artículo 2° de la Ley33
permiten identificar dos grandes géneros de trámites: los de registro de
los distintos productos de la propiedad industrial34 y los procedimientos
declarativos, materialmente jurisdiccionales, que pueden ser de
nulidad, caducidad, cancelación o infracción.
2) En general, los procedimientos declarativos se encuentran regidos por
un conjunto de reglas comunes contenidas en los artículos 179 al 212
Bis, dentro del “Título Sexto. De los Procedimientos Administrativos”.
3) No obstante, los procedimientos de declaración de infracción, de
carácter eminentemente sancionador en términos de lo dispuesto en el
artículo 199, segundo párrafo de la Ley35, se rigen también por un
cúmulo específico de reglas adicionales que, de hecho, se encuentran
contenidas en un título distinto de la Ley (“Título Séptimo. De la
Inspección, de las Infracciones y Sanciones Administrativas y de los
Delitos”36).
4) En relación con lo anterior, las conductas identificadas como
infracciones comprenden una amplia gama de acciones consideradas
ilícitos administrativos que pueden ser cometidos por quienes son
titulares de los distintos productos de la propiedad industrial, dentro de
las cuales algunas tienen una relación con otros titulares, pero cuya
nota determinante es que necesariamente atentan contra los
33 Artículo 2o.- Esta ley tiene por objeto: […]; V. Proteger la propiedad industrial mediante la regulación y otorgamiento de patentes de invención; registros de modelos de utilidad, diseños industriales, marcas, y avisos comerciales; publicación de nombres comerciales; declaración de protección de denominaciones de origen, y regulación de secretos industriales; VI. Prevenir los actos que atenten contra la propiedad industrial o que constituyan competencia desleal relacionada con la misma y establecer las sanciones y penas respecto de ellos, y […]. 34 De acuerdo con el artículo 2°, fracción V, y 178 bis de la Ley: patentes de invención, registros de modelos de utilidad, diseños industriales, marcas, y avisos comerciales; esquemas de trazado de circuitos integrados; declaración de protección de denominaciones de origen, y regulación de secretos industriales. 35 Artículo 199.- […]. Tratándose de procedimientos de declaración administrativa de infracción, en la misma resolución se impondrá la sanción, cuando ésta sea procedente. 36 Resulta particularmente relevante el “Capítulo II. De las Infracciones y Sanciones Administrativas”, que contiene los artículos 213 al 222.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
23
derechos del consumidor y la equidad, certeza y seguridad jurídica en
las relaciones entre proveedores y consumidores37.
Precisamente en esa línea, esta Primera Sala ha explicado que las sanciones
previstas en las leyes que tutelan la propiedad intelectual parten de ejercicios
de la potestad legislativa en los cuales se determina en qué medida las
infracciones previstas afectan al interés público y al interés social, de modo
que buscan corregir la afectación cometida38. En estos términos, partiendo de
la base de que la multa busca cumplir una función social con base en una
dimensión sancionadora de la intervención del Estado, es evidente que su
naturaleza es distinta de la reparación que, a través de una indemnización,
se obtenga en sede civil con motivo del ilícito administrativo en cuestión39. Es
por ello que el artículo 221 de la Ley de la Propiedad Industrial40
expresamente distingue las sanciones que se impongan con base en dicho
ordenamiento de la eventual indemnización que corresponda en términos de
la legislación civil.
37 Tesis aisladas 1a. XXIII/2017 (10a.), registro de IUS 2013726, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 39, febrero de 2017, Tomo I, página 366, cuyo rubro es “PROPIEDAD INDUSTRIAL. EL ARTÍCULO 213, FRACCIÓN X, DE LA LEY RELATIVA, RESPETA LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA”; y 1a. XXIV/2017 (10a.), registro de IUS 2013727, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 39, febrero de 2017, Tomo I, página 367, cuyo rubro es “PROPIEDAD INDUSTRIAL. FINALIDAD DEL ARTÍCULO 213, FRACCIÓN X, DE LA LEY RELATIVA”. 38 Tesis aislada 1a. CXCVI/2015 (10a.), registro de IUS 2009346, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 19, junio de 2015, Tomo I, página 581, cuyo rubro es “DERECHO DE AUTOR. EL ARTÍCULO 232, FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE PREVÉ LA IMPOSICIÓN DE UNA MULTA POR INFRACCIONES EN MATERIA DE COMERCIO, NO TRANSGREDE EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”. Aunque el criterio parte de un análisis de las infracciones en materia de la Ley Federal del Derecho de Autor, dicho ordenamiento, como lo reconoce la tesis, remite a la Ley de la Propiedad Industrial, de modo que el criterio resulta aplicable a la materia que se analiza. 39 Tesis aislada 1a. LXXXI/2008, registro de IUS 169113, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, agosto de 2008, página 48, cuyo rubro es “DERECHOS DE AUTOR. LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DICTADAS POR EL INSTITUTO MEXICANO DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL CON MOTIVO DEL PROCEDIMIENTO DE INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 231 Y 232 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL SER ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES QUE CONSTITUYEN BASE Y PRUEBA FIRME DE LA EXISTENCIA DE UNA INFRACCIÓN, PUEDEN UTILIZARSE EN EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN INDEMNIZATORIA POR DAÑOS Y PERJUICIOS EN LA VÍA CIVIL”. 40 Artículo 221.- Las sanciones establecidas en esta Ley y demás disposiciones derivadas de ella, se impondrán además de la indemnización que corresponda por daños y perjuicios a los afectados, en los términos de la legislación común y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
24
Esta cuestión ha sido objeto de diversos pronunciamientos de la Primera
Sala, en los cuales, si bien ha ido evolucionando paulatinamente la postura
en torno al papel que tiene la declaración de infracción del IMPI para efectos
de la procedencia de la acción civil de daños y perjuicios, es clara la distinción
entre lo que implica una infracción administrativa y el contenido de la acción
indemnizatoria.
Al respecto, al resolver la contradicción de tesis 31/200341, esta Sala
explicó que para la procedencia de la acción indemnizatoria resultaba
necesaria una declaración previa del IMPI en torno a la existencia de una
infracción administrativa, cuya existencia no podría cuestionarse en el juicio
civil con independencia de que aún estuviesen pendientes de acreditación de
daños y su relación de causalidad con la infracción administrativa. El criterio
se reiteró en el amparo directo en revisión 1121/200742, pero aplicándose
a un caso donde se alegaban violaciones al derecho a la propia imagen.
41 Contradicción de tesis 31/2003-PS, resuelta en sesión de 17 de marzo de 2004 por mayoría de tres votos, con el voto en contra del ministro Cossío Díaz y en ausencia del ministro Román Palacios, bajo la ponencia del ministro Silva Meza. Del asunto derivó la tesis jurisprudencial 1a./J. 13/2004, registro de IUS 181491, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIX, mayo de 2004, página 365, cuyo rubro es “PROPIEDAD INDUSTRIAL. ES NECESARIA UNA PREVIA DECLARACIÓN POR PARTE DEL INSTITUTO MEXICANO DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL, SOBRE LA EXISTENCIA DE INFRACCIONES EN LA MATERIA PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS”. 42 Amparo directo en revisión 1121/2007, resuelto en sesión de 21 de mayo de 2008 por mayoría de tres votos, con el voto en contra del ministro Cossío Díaz y en ausencia del ministro Valls Hernández, bajo la ponencia del ministro Silva Meza, fojas 34 a 36. Del asunto derivaron las siguientes tesis aisladas en torno a la relación entre la declaración administrativa y la procedencia de la acción civil: 1a. LXXX/2008, registro de IUS 169114, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, agosto de 2008, página 47, cuyo rubro es “DERECHOS DE AUTOR. LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS EN LA VÍA JURISDICCIONAL REQUIERE UNA PREVIA DECLARACIÓN POR PARTE DEL INSTITUTO MEXICANO DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL, SOBRE LA EXISTENCIA DE INFRACCIONES EN LA MATERIA”; 1a. LXXVIII/2008, registro de IUS 169112, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, agosto de 2008, página 51, cuyo rubro es “DERECHOS DE AUTOR. LOS ARTÍCULOS 231 Y 232 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA INCIDEN RAZONABLE Y PROPORCIONALMENTE EN EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA”; 1a. LXXIX/2008, registro de IUS 169111, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, agosto de 2008, página 51, cuyo rubro es “DERECHOS DE AUTOR. LOS ARTÍCULOS 231 Y 232 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO VIOLAN EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA”. Por otro lado, también dio lugar a una tesis en torno a la diferencia entre la declaración administrativa que, en todo caso, impactaría en uno de los elementos de la acción de daños (la ilicitud del hecho), pero que no tendría por acreditados los dos restantes: tesis aislada 1a. LXXXI/2008, registro de IUS169113, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, agosto de 2008, página 48, cuyo rubro es “DERECHOS DE AUTOR. LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DICTADAS POR EL INSTITUTO MEXICANO DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL CON MOTIVO DEL PROCEDIMIENTO DE INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 231 Y 232 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL SER ACTOS
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
25
No obstante, el criterio antes expuesto se ha modificado a partir de tres
precedentes:
Primero, en el amparo directo 11/201043 se estableció que la
necesidad de una declaratoria administrativa previa se limitaba a los
casos de infracciones específicamente previstas en las leyes que
tutelan la propiedad intelectual, pero sin exigirse respecto de todas las
acciones indemnizatorias que tengan sustento en dichos
ordenamientos y que partan de conductas distintas a esas infracciones.
Segundo, en el amparo directo en revisión 878/201344 se reiteró la
acotación de la necesidad de la resolución administrativa previa a
casos derivados de infracciones administrativas que, en sede civil, dan
lugar a acciones de responsabilidad civil extracontractual, pero
aclarando que dicha necesidad desaparece cuando la competencia
desleal se alega como pena convencional de origen contractual45.
MATERIALMENTE JURISDICCIONALES QUE CONSTITUYEN BASE Y PRUEBA FIRME DE LA EXISTENCIA DE UNA INFRACCIÓN, PUEDEN UTILIZARSE EN EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN INDEMNIZATORIA POR DAÑOS Y PERJUICIOS EN LA VÍA CIVIL” 43 Amparo directo 11/2010, resuelto en sesión de 1° de diciembre de 2010 por unanimidad de cuatro votos, bajo la ponencia del ministro Silva Meza, fojas 171 a 177. Del asunto derivó la tesis aislada 1a. XXIX/2011, registro de IUS 162877, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, febrero de 2011, página 613, cuyo rubro es “DERECHOS DE AUTOR. LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INDEMNIZACIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS EN LA VÍA JURISDICCIONAL SÓLO ESTÁ CONDICIONADA A LA DECLARACIÓN PREVIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA CUANDO LA CONTROVERSIA DERIVA DE UNA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA O EN MATERIA DE COMERCIO REGULADA POR LOS ARTÍCULOS 229 Y 231 DE LA LEY FEDERAL DEL DERECHO DE AUTOR”. 44 Amparo directo en revisión 878/2013, resuelto en sesión de 14 de agosto de 2013 por unanimidad de cinco votos, bajo la ponencia del ministro Cossío Díaz. Del asunto derivó la tesis aislada 1a. CCCXX/2013 (10a.), registro de IUS 2004890, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXVI, noviembre de 2013, Tomo 1, página 519, cuyo rubro es “DAÑOS Y PERJUICIOS POR COMPETENCIA DESLEAL. CUANDO LAS PRETENSIONES DERIVAN DE UNA PENA CONVENCIONAL PACTADA ENTRE EL ACTOR Y EL DEMANDADO, ES INNECESARIO AGOTAR EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 6o. BIS, PÁRRAFO ÚLTIMO, DEL CÓDIGO DE COMERCIO, PARA RECLAMAR SU PAGO”. 45 El criterio se apoyó en la interpretación del artículo 6 Bis del Código de Comercio: Artículo 6 bis. Los comerciantes deberán realizar su actividad de acuerdo a los usos honestos en materia industrial o comercial, por lo que se abstendrán de realizar actos de competencia desleal que: I.- Creen confusión, por cualquier medio que sea, respecto del establecimiento, los productos o la actividad industrial o comercial, de otro comerciante; II.- Desacrediten, mediante aseveraciones falsas, el establecimiento, los productos o la actividad industrial o comercial, de cualquier otro comerciante; III.- Induzcan al público a error sobre la naturaleza, el modo de fabricación, las características, la aptitud en el empleo o la cantidad de los productos, o
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
26
Tercero, en el amparo directo 49/201346 expresamente se interrumpió
el criterio sostenido en el ya citado amparo directo en revisión
1121/2007 –que había reiterado la aplicación de la regla general a un
caso de violaciones a la propia imagen– a partir de dos argumentos
tendientes a negar la necesidad categórica de agotar el procedimiento
de infracción administrativa ante el IMPI antes de intentar una acción
indemnizatoria en sede civil: (i) la regla no es aplicable tratándose de
casos donde se aleguen violaciones a derechos fundamentales como
el derecho a la propia imagen, con independencia de que diversas
manifestaciones de los mismos encuentren tutela en las normas que
buscan proteger la propiedad intelectual; y (ii) con posterioridad al
precedente interrumpido, el 10 de junio de 2013 se adicionó un tercer
párrafo al artículo 213 de la Ley Federal del Derecho de Autor que
precisó la ausencia de condicionamientos a las acciones judiciales. No
obstante, expresamente se negó un contraste del nuevo criterio
respecto de lo sostenido en la contradicción de tesis 31/2003, por
estimarse que aquélla resultaba aplicable a casos donde se alegaran
daños estrictamente patrimoniales que no se proyectaran sobre
derechos fundamentales.
Este recuento evidencia que para esta Primera Sala ha sido una
preocupación constante la determinación del rol que tiene una declaración
administrativa de infracción emitida por el IMPI para casos en los que se
demande responsabilidad civil en sede judicial, excluyendo la necesidad de
ese pronunciamiento cuando la acción tenga sustento en hechos ilícitos que,
aun cuando puedan dar lugar a trasgresiones a la Ley de la Propiedad
Industrial, deriven de un contrato, de una violación a derechos fundamentales
o cuando no se encuentren vinculados con una infracción administrativa.
IV.- Se encuentren previstos en otras leyes. Las acciones civiles producto de actos de competencia desleal, sólo podrán iniciarse cuando se haya obtenido un pronunciamiento firme en la vía administrativa, si ésta es aplicable. 46 Amparo directo 49/2013, resuelto en sesión de 19 de noviembre de 2014 por unanimidad de cinco votos, bajo la ponencia del ministro Zaldívar Lelo de Larrea, fojas 31 a 37.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
27
Ahora bien, más allá de lo anterior, resulta de capital importancia advertir que,
en todo caso, la existencia de la declaración administrativa del IMPI guarda
relación con uno sólo de los elementos de la acción de responsabilidad civil:
la existencia de un hecho ilícito. En estos términos, es inevitable concluir dos
cosas. La primera consiste en que, incluso si se tiene por acreditada la ilicitud
del hecho, aun quedaría pendiente la imputación del mismo a la persona
demandada, la existencia de daños y perjuicios, y la relación de causalidad
entre el ilícito y los daños. La segunda se refiere a que, ante un
pronunciamiento del IMPI, es únicamente la declaración de infracción
administrativa la que resulta relevante para el análisis de la ilicitud del hecho
que, potencialmente, puede dar lugar a responsabilidad civil, más no así la
sanción que se pueda o no imponer. Dicho de otra manera, la imposición de
sanciones carece de relevancia o impacto dentro de un juicio de
responsabilidad civil.
En efecto, dentro de una resolución administrativa que declara la existencia
de una infracción e impone una sanción, es sólo la primera parte la que
guarda alguna relación con la acción de responsabilidad civil, más no así la
segunda. Esto, a su vez, implica que la parte interesada en promover un juicio
de responsabilidad civil únicamente tendrá interés en que el IMPI resuelva lo
conducente siempre que su acción se encuentre condicionada a la existencia
de una declaración administrativa de infracción y únicamente por lo que hace
a ésta y sin que dicho interés se proyecte sobre la imposición de una sanción.
Es posible esquematizar lo anterior de la siguiente forma:
Acción de
responsabilidad civil
Declaración de
infracción
Hecho ilícito
Resolución del
IMPI
Criterio de imputabilidad
Imposición de sanción ≠ Existencia de daños
Causalidad entre ilícito y
daños
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
28
En estos términos, la interpretación del Tribunal Colegiado en el sentido de
que los particulares distintos a la parte actora en un juicio contencioso
administrativo, tienen derecho a que la autoridad administrativa emita una
resolución en la que se imponga una sanción para dar cumplimiento a lo
resuelto por el TFJA, trasgrede el principio de seguridad jurídica.
Como se ha explicado, el artículo 52, penúltimo párrafo de la LFPCA, prevé
la preclusión de las facultades de las autoridades administrativas que no den
cumplimiento a las resoluciones del TFJA dentro del plazo de cuatro meses
y exceptúan de dicha consecuencia a los casos en que el particular requiera
dicha resolución para la obtención o ejercicio de un derecho, beneficio o
prestación. Al respecto, es importante recordar que, según el artículo 199,
segundo párrafo, de la Ley de la Propiedad Industrial, todos los
procedimientos de declaración administrativa de infracción resueltos por el
IMPI deben contener también la imposición de la sanción que resulte
procedente. Por tanto, el citado artículo 52, penúltimo párrafo, de la LFPCA
resulta constitucional si se interpreta de conformidad con el principio de
seguridad jurídica derivado del artículo 16 constitucional, lo que implica
entender que la excepción a la regla de preclusión no opera cuando existen
particulares interesados en la imposición de sanciones. Sostener lo contrario
implicaría que en todos los procedimientos de declaración administrativa de
infracción, en los que invariablemente debe existir un pronunciamiento en
torno a la sanción, la regla de preclusión se torne inaplicable siempre que
ésta se encuentre pendiente. Lo anterior se refuerza considerando que las
resoluciones del IMPI en procedimientos de declaración administrativa de
infracción sólo resultan relevantes en las acciones de responsabilidad civil
para acreditar la ilicitud de un hecho, para lo cual resultan irrelevantes las
sanciones que, en su caso, se impongan.
Esta interpretación conforme reafirma la generalidad de la preclusión como
regla para los casos en que la autoridad administrativa incumpla el plazo de
cuatro meses que tiene para dar cumplimiento a las resoluciones del TFJA,
lo cual tutela la necesidad de dotar de certeza jurídica a las y los gobernados.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
29
Además, esta interpretación permite entender que, en realidad, el artículo 52
penúltimo párrafo de la LFPCA pretende tutelar adecuadamente los derechos
del propio particular a cuyo favor se prevé la preclusión, reconociendo que
existen casos donde puede ser que dicha consecuencia no sea en su mejor
interés, por estar pendiente un derecho, beneficio o prestación a su favor.
Esto último deberá entenderse sin perjuicio de que, excepcionalmente,
puedan estar involucrados los derechos de otros particulares distintos a la
parte actora o demandada, lo cual deberá valorarse caso a caso.
2. Segundo problema: ausencia de plazo para que la autoridad actúe
una vez actualizada la regla de excepción
Como un segundo problema, la parte recurrente sostuvo que, actualizada la
regla de excepción (a la preclusión), el artículo 52, antepenúltimo párrafo, de
la LFPCA trasgrede el principio de seguridad jurídica al no prever un plazo
para que la autoridad dé cumplimiento a las sentencias dictadas en juicios
contenciosos administrativos.
Toda vez que la interpretación conforme expuesta en el apartado anterior
modificará lo resuelto por el Tribunal Colegiado en sede de legalidad respecto
de la actualización de la excepción a la regla de preclusión, el estudio en torno
a las condiciones que rigen la actuación de las autoridades en ese escenario
no puede hacerse en este momento, pues el presupuesto lógico necesario
para tal efecto es, precisamente, que se tenga por actualizado el supuesto
respectivo.
3. Conclusión
A la luz del estudio realizado con motivo de las dos líneas argumentativas
expuestas por la parte recurrente, esta Primera Sala estima fundado el único
agravio hecho valer en el recurso de revisión principal, pues, aun cuando el
precepto combatido no es inconstitucional, la forma en la cual el Tribunal
Colegiado interpretó el sexto y antepenúltimo párrafo del artículo 52 de la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
30
LFPCA no es compatible con el principio de seguridad jurídica derivado del
artículo 16 constitucional, por lo que hace al concepto de “particular con
derecho a una resolución”.
VIII. ESTUDIO DEL RECURSO DE REVISIÓN ADHESIVO
Habiéndose declarado fundado el recurso de revisión principal, procede
ahora estudiar lo expuesto en la revisión adhesiva, pues los argumentos
hechos valer se proyectan sobre la parte considerativa del fallo que dio la
razón a la tercera interesada47. Al respecto, la parte recurrente sostuvo que:
El particular que busca la sanción de otro particular sí debe tener
derecho a que se emita la determinación, pues ello le permite (i)
intentar una acción de daños y perjuicios y (ii) reclamar la reincidencia
en caso de una infracción futura.
El precepto impugnado debe interpretarse en conjunto con el artículo
58 de la LFPCA, el cual prevé un mecanismo que comprende
solicitudes de informes, multas y requerimientos tendientes a lograr la
emisión oportuna de la resolución, lo que asegura la certeza jurídica
con una alternativa a la preclusión.
En cuanto a la primera línea argumentativa, de lo expuesto por esta Sala al
responder al primer problema planteado por la recurrente principal se
desprende que, si bien las resoluciones dictadas en los procedimientos de
declaración administrativa de infracción se proyectan sobre dos cuestiones
distintas, sólo la parte referente a la existencia de la infracción tiene impacto
en uno de los elementos de la acción de responsabilidad civil, más no así la
parte en torno a la imposición de sanciones. En efecto, la declaración de la
infracción guarda relación con la ilicitud del hecho que se alegará como causa
de los daños y perjuicios en la acción civil; sin embargo, la sanción que en su
47 Tesis: P./J. 28/2013 (10a.), registro de IUS 2005101, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 1, diciembre de 2013, Tomo I, página 7, cuyo rubro es “REVISIÓN ADHESIVA. LOS AGRAVIOS RELATIVOS DEBEN CONSTREÑIRSE A LA PARTE CONSIDERATIVA DEL FALLO RECURRIDO QUE ESTÁ RELACIONADA CON EL PUNTO RESOLUTIVO QUE FAVORECE AL RECURRENTE”.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
31
caso se imponga, aun siendo una pecuniaria como la multa, carece de
importancia para determinar la ilicitud del hecho, su imputación a la parte
responsable, la existencia de daños y perjuicios, y la relación de causalidad
entre el ilícito y los daños.
Así, el primer argumento de la recurrente adhesiva parte de una premisa
errónea, pues estima que la multa de alguna manera impacta en la acción
indemnizatoria, o que permite calificar la reincidencia de la persona
sancionada. Sobre este último punto, como también ha sido mencionado, las
sanciones tienen una finalidad de interés público en protección del mercado
y las y los consumidores, más no así la tutela de derechos individuales. Por
otra parte, la reincidencia también atiende a esta parte de interés público, a
la vez que tiene como base la existencia de declaratorias de infracción
previas, con independencia de que las mismas hayan sido, o no,
sancionadas.
Por otra parte, resulta inoperante el segundo argumento de la recurrente
adhesiva en cuanto a que la interpretación integral de los artículos 52 y 58 de
la LFPCA conduce a la conclusión inequívoca de que los casos en que se
actualiza la excepción a la preclusión no dejan en indefensión a las y los
particulares, pues existe un mecanismo complejo orientado a buscar el pronto
cumplimiento de las resoluciones del TFJA. Ello se debe a que, como también
se dijo del segundo argumento de la recurrente principal, lo resuelto en torno
a cuando se tiene por actualizada la regla de excepción hace imposible
estudiar en este momento lo que ocurre en dicho escenario.
IX. DECISIÓN
Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declara
fundado el recurso de revisión interpuesto por Cablemás
Telecomunicaciones, Sociedad Anónima de Capital Variable, e infundado el
recurso adhesivo interpuesto por Teléfonos de México, Sociedad Anónima
Bursátil de Capital Variable.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1753/2017
32
Por lo anterior, se revoca la sentencia emitida el Quinto Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa Primer Circuito en el amparo directo 706/2016 y se
devuelven los autos a dicho órgano para que emita una nueva sentencia de
amparo, atendiendo a la interpretación conforme del penúltimo párrafo del
artículo 52 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo.
Por lo anteriormente expuesto,
PRIMERO. Es fundado el recurso de revisión principal.
SEGUNDO. Es infundado el recurso de revisión adhesiva.
TERCERO. Se revoca la sentencia de 15 de febrero de 2017 dictada por el
Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el
amparo directo 706/2016.
Notifíquese con testimonio de esta ejecutoria. Devuélvanse los autos al
Tribunal Colegiado de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como
asunto concluido.