amparo directo 187/2011 - scjn.gob.mx€¦ · demandarle el reconocimiento de paternidad y pensión...
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6718/2016
RECURRENTE: INSTITUTO DE SEGURIDAD SOCIAL DEL ESTADO DE MÉXICO Y MUNICIPIOS (TERCERA INTERESADA)
QUEJOSOS Y RECURRENTES ADHESIVOS: ********** Y OTRO, EN REPRESENTACIÓN DE SUS MENORES HIJOS
VO. BO. SEÑOR MINISTRO:
PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA
COTEJÓ:
SECRETARIA: GABRIELA ELEONORA CORTÉS ARAUJO
Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en sesión correspondiente al, emite la siguiente:
S E N T E N C I A
Mediante la cual se resuelven los autos del amparo directo en revisión
6718/2016, interpuesto por el Instituto de Seguridad Social del Estado de
México y municipios, en contra la sentencia dictada por el Cuarto Tribunal
Colegiado en Materia Civil del Segundo Circuito, en el juicio de amparo
directo 372/2016.
La problemática jurídica a resolver por esta Primera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación consiste en analizar si en el asunto subsiste
cuestión constitucional que deba ser revisada en esta instancia, previa
satisfacción de los requisitos de procedencia para el recurso de revisión en
amparo directo.
I. ANTECEDENTES
1. De los datos que obran en autos1, el ********** **********, como
derechohabiente del Instituto de Seguridad Social del Estado de México y
1 Datos obtenidos del juicio 131/2015 del índice del Juzgado Cuarto Civil de Primera Instancia
adscrito al Distrito Judicial de Toluca, Estado de México.
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Municipios (en adelante el “ISSEMYM”), ingresó al Hospital Materno Infantil
del mismo Instituto, donde fue programada por el cirujano ********** para ser
atendida de parto por cesárea dado su alto riesgo de embarazo.
2. A las 18:17 horas del mismo día se dio el nacimiento de su hijo varón,
saliendo del quirófano a las 19:03 horas. Asimismo, se expidió el certificado
de nacimiento número ********** por la doctora pediatra-neonatóloga
**********.
3. Por su parte, **********, también vinculada con estos hechos, fue
programada para parto por cesárea el ********** en el mismo hospital
referido en el párrafo previo y dio a luz a un hijo varón a las 17:18 horas.
4. Posteriormente, la enfermera identificada como ********** le entregó a su
bebé y le pidió a la madre que verificara que los datos contenidos en la
tarjeta azul fueran los correctos, cosa que realizó **********, confirmando
que los datos eran los que correspondían con los suyos.
5. **********, pareja de **********, se negó a apoyarla con sus gastos
alimenticios y los de su hijo, por lo que ********** acudió ante el Juzgado
Octavo de lo Familiar del Distrito Judicial de Toluca, Estado de México a
demandarle el reconocimiento de paternidad y pensión alimenticia.
6. Ante la negativa de **********, se ordenó la pericial de ADN, cuyos
resultados fueron entregados a finales de enero de dos mil trece y que
arrojaron que el menor ********** no era hijo biológico de **********, pero
tampoco de ********** como madre de aquél.
7. Derivado de lo anterior, el veinte de mayo de dos mil trece, personal de la
Policía Judicial del Estado de México entró al domicilio de la madre de
********** y suegra de **********, para avisarle que su hijo y su nuera debían
presentarse ante el Ministerio Público con urgencia, por lo que ambos se
presentaron ante la Procuraduría General del Estado de México, en donde
se les dijo que ********** había presentado una denuncia en contra de
quienes resultaran responsables por los posibles delitos cometidos en su
agravio, pues el hijo al que dio a luz no era el que le había sido entregado
en el hospital mencionado.
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8. A pesar de que ********** y ********** manifestaron
sentirse seguros de la paternidad y maternidad,
respectivamente, del menor **********, se presentaron
para que se les recabara la prueba de genética en las
instalaciones de la Procuraduría en cuestión; peritaje
que arrojó que, efectivamente, ********** no era hijo biológico de la pareja.
9. En sentencia definitiva de nueve de enero de dos mil catorce, se declaró la
entrega del menor ********** a su madre biológica ********** por parte de
********** y **********; así como la entrega del menor ********** por parte de
********** a ellos. Lo anterior se materializó el cinco de noviembre de dos mil
catorce ante el Juez Octavo Familiar del Distrito Judicial de Toluca,
México2.
10. Posteriormente y derivado de lo anterior, por escrito presentado el diez de
diciembre de dos mil catorce3 ante la Oficialía de Partes Común de
Juzgados Civiles y Familiares de Toluca, Estado de México y turnado al día
siguiente al Juzgado Segundo Civil de Primera Instancia del Distrito Judicial
de Toluca, Estado de México, ********** y **********, por derecho propio y en
representación de sus menores hijos **********, ********** e **********, todos
de apellidos **********, demandaron en la vía ordinaria civil al ISSEMYM, a
la doctora **********, en su carácter de Directora del Hospital Materno
Infantil del Instituto arriba citado, a la doctora **********, al doctor
especialista en perinatología **********, a la doctora **********, a la jefa de
enfermeras **********, a la enfermera ********** y otros, de quienes reclamó,
entre otras, las siguientes prestaciones:
a) La declaración de responsabilidad civil extracontractual del
índole subjetivo, derivado del origen de hechos ilícitos, desplegados
por la conducta de irresponsabilidad y negligencia que fueron
realizados en su contra, por el cambio del recién nacido el día
********** en el Hospital Materno Infantil del Instituto de Seguridad
Social del Estado de México y Municipios;
2 Los anteriores hechos se encuentran asentados en las fojas 1513 a 1521 del cuaderno en cuestión. 3 Juicio de amparo directo 372/2016 del índice del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Segundo Circuito. Ibídem, foja 2 vuelta.
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b) La declaración judicial respecto del pago de la cantidad de
$50’000,000.00 (cincuenta millones de pesos 00/100 M.N.) por
concepto de daños y perjuicios a su salud psicológica, física,
emocional, moral, económica y patrimonial;
c) La declaración judicial respecto de la indemnización por
concepto del daño moral ocasionado, y;
d) La declaración judicial de reparación de los daños y perjuicios.
11. Seguidos los trámites legales correspondientes, el dieciocho de enero de
dos mil dieciséis, el titular del Juzgado Cuarto Civil de Primera Instancia del
Distrito Judicial de Toluca, Estado de México, dictó sentencia en la que
absolvió a **********, **********, **********, **********, ********** y ********** de
las prestaciones reclamadas y declaró que el ISSEMYM, **********, **********
y ********** incurrieron en responsabilidad civil extracontractual subjetiva,
ocasionando daños y perjuicios y daño moral a la parte actora, por lo que
condenó al Instituto a reparar el daño ocasionado.
12. En contra de lo anterior, ********** y **********, por su propio derecho y en
representación de sus menores hijos y el ISSEMYM; así como **********,
********** y **********4 interpusieron recursos de apelación.
13. La Segunda Sala Civil Regional de Toluca, mediante resolución de quince
de abril de dos mil dieciséis modificó la sentencia apelada, únicamente en
lo relativo a la cuantificación de la indemnización y la forma en que debían
responder por el daño los demandados condenados.
II. DEMANDA DE AMPARO
14. Inconformes con la anterior determinación, ********** y **********, por derecho
propio y en representación de sus menores hijos, promovieron demanda de
amparo5, de la cual conoció el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del
Segundo Circuito, cuyo presidente la admitió por auto de veinte de mayo de
dos mil dieciséis.
4 Ibíd. Fojas 236 vuelta. 5 Ibíd. Foja 237 vuelta
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15. La tercero interesada **********, mediante escrito
presentado el trece de junio de dos mil dieciséis
promovió demanda de amparo adhesivo dentro de los
quince días concedidos por la ley6.
16. El Tribunal Colegiado en cuestión conoció del asunto y, seguidas todas las
etapas procesales, resolvió, en sesión de seis de octubre de dos mil
dieciséis, conceder el amparo y protección de la Justicia Federal a la parte
quejosa y negar el amparo a la quejosa adhesiva7.
III. INTERPOSICIÓN DE LOS RECURSOS DE REVISIÓN
17. Inconforme con la sentencia citada, por escrito presentado el veintiocho de
octubre de dos mil dieciséis8 ante el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia
Civil del Segundo Circuito, el ISSEMYM interpuso recurso de revisión.
18. Por auto de veintidós de noviembre de dos mil dieciséis9, el Presidente de
este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el recurso de revisión bajo el toca
6718/2016, lo admitió y turnó para su conocimiento al Ministro Alfredo
Gutiérrez Ortiz Mena. Asimismo, se ordenó dar vista al Procurador General
de la República, por conducto del Agente del Ministerio Público Federal
adscrito a este Alto Tribunal.
19. Posteriormente, mediante escrito presentado el quince de diciembre de dos
mil dieciséis10, ********** y **********, por derecho propio y en representación
de sus menores hijos, interpusieron recurso de revisión adhesivo ante la
Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación11.
20. Finalmente, en proveído de nueve de enero de dos mil diecisiete12, la
Presidenta de esta Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto y
6 Ibíd. Foja 239. 7 Ibíd. Foja 278. 8 Ibídem, foja 308. 9 Ibídem, foja 19. 10 Ibídem, fojas 55 a 65. 11 Foja 55 vuelta del expediente en que se actúa 12 Ibíd. Foja 86.
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ordenó enviar los autos a la ponencia del Ministro ponente para la
formulación del proyecto respectivo.
IV. COMPETENCIA
21. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
competente para conocer del presente recurso de revisión, de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, y 83 de la Ley de Amparo;
11, fracción V, y 21, fracción III, inciso a, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; 37 del Reglamento Interior de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación; así como en los puntos primero y tercero del
Acuerdo General Plenario 5/2013 publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece.
22. Cabe señalar que no se estima necesaria la intervención del Tribunal Pleno
para conocer del presente asunto, en términos del punto Segundo, fracción
III, del citado Acuerdo, en virtud que la resolución del mismo no implica la
fijación de un criterio de importancia o trascendencia para el orden jurídico
nacional.
V. OPORTUNIDAD DE LOS RECURSOS
23. Por tratarse de un presupuesto procesal, cuyo análisis debe hacerse de
oficio, es necesario corroborar que la interposición del medio de defensa fue
oportuna.
24. El recurso de revisión planteado por la parte tercero interesada en el juicio
de amparo fue interpuesto en tiempo y forma, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 86 de la Ley de Amparo, pues de las constancias de
autos se advierte que la sentencia dictada por el Tribunal Colegiado de
Circuito le fue notificada por lista el once de octubre de dos mil dieciséis13 y
surtió efectos el día hábil siguiente. Por lo tanto, el plazo de diez días
previsto en la Ley de Amparo transcurrió del catorce al veintisiete de octubre
de ese año, sin incluir en el cómputo los días quince, dieciséis, veintidós y 13 Foja 279 vuelta del juicio de amparo.
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veintitrés, por corresponder a sábados y domingos, en
términos del artículo 19 de la Ley de Amparo y 163 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
25. En tales condiciones, dado que de autos se desprende
que el recurso de revisión fue presentado ante la Oficina de
Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia Civil del
Segundo Circuito el veintiséis de octubre de dos mil dieciséis14, se determina
que el medio de defensa fue presentado dentro del plazo de ley.
26. Por otra parte, la adhesión presentada por la parte quejosa en el juicio de
amparo resulta extemporánea, toda vez que el acuerdo por el cual se admitió
el recurso de revisión principal se notificó por lista a las partes el dos de
diciembre de dos mil dieciséis15 y surtió efectos el día hábil siguiente, por lo
que el plazo de cinco días, previsto en el artículo 82 de la Ley de Amparo
para presentar el recurso de revisión adhesivo, corrió del seis al doce de
diciembre de dos mil dieciséis, sin contar los días diez y once, por
corresponder a sábado y domingo.
27. Por lo tanto, si el recurso de revisión adhesivo fue presentado el quince de
diciembre de dos mil dieciséis16, su presentación resulta fuera de tiempo.
VI. LEGITIMACIÓN
28. En los términos del artículo 81, fracción II, de la Ley de Amparo, la parte
recurrente está legitimada para interponer el recurso, ya que fue la parte
tercera interesada en el juicio de amparo y a través de este medio de
defensa combate la resolución emitida por el Tribunal Colegiado de Circuito
del conocimiento, a través de la cual se concedió el amparo a la parte
quejosa; consecuentemente, es evidente que cuenta con interés para
solicitar la revisión de la sentencia emitida por la autoridad recurrida.
14 Ibídem, foja 295. 15 Foja 23 del expediente en que se actúa. 16 Ibídem, foja 56 vuelta.
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VII. PROCEDENCIA
29. Para determinar la cuestión de procedencia del recurso de revisión, esta
Primera Sala señala que debe tenerse presente lo establecido por los
artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal, 81, fracción II, y último
párrafo, de la Ley de Amparo, 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a, de
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación17 y los puntos Primero y
Segundo del Acuerdo General 9/2015 del Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce
de junio de dicho año; toda vez que el medio de defensa se distingue por
ser un recurso extraordinario y, por lo tanto, el estudio de procedencia debe
realizarse de manera previa al estudio de fondo.
17 Los preceptos legales citados disponen lo siguiente: Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: […] IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; […]. Artículo 81. Procede el recurso de revisión: […] II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras. Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: […] III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito, cuando habiéndose impugnado la inconstitucionalidad de una ley federal, local, del Distrito Federal o de un tratado internacional, o cuando en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dichas sentencias decidan u omitan decidir sobre tales materias, debiendo limitarse en estos casos la materia del recurso a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales; […]. Artículo 21. Corresponde conocer a las Salas: […] III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito: a) Cuando habiéndose impugnado la constitucionalidad de un reglamento federal expedido por el Presidente de la República, o de reglamentos expedidos por el gobernador de un Estado o por el Jefe del Distrito Federal, o en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en estas materias, se haya decidido o se omita decidir sobre la misma inconstitucionalidad o interpretación constitucional; y […].
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30. Ello es así, porque de conformidad con lo dispuesto en
los numerales antes referidos, para la procedencia del
recurso de revisión en amparo directo, es necesario
que se reúnan ciertos requisitos:
a) Que en la sentencia recurrida se haya realizado un
pronunciamiento sobre la constitucionalidad de normas generales o se
establezca la interpretación directa de una norma constitucional o de
los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de
los que el Estado Mexicano sea parte o que, habiéndose planteado
alguna de esas cuestiones en la demanda de amparo, se haya omitido
su estudio en la sentencia respectiva; y
b) De haber un problema de constitucionalidad, éste debe entrañar
la fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia, a juicio
de la Sala respectiva.
31. En lo que se refiere al segundo de los requisitos antes mencionados, el
punto Segundo del Acuerdo General 9/201518 señala que no se surten los
requisitos de importancia y trascendencia cuando se advierta que el estudio
del recurso de revisión no dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de
relevancia para el orden jurídico nacional, o cuando lo decidido en la
sentencia recurrida no pueda implicar el desconocimiento de un criterio
sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con
alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra
de dicho criterio o se hubiese omitido su aplicación.
32. Por tanto, las interrogantes a responder para concluir si el presente amparo
directo en revisión es procedente de acuerdo con los requisitos anteriores,
se constriñen a determinar:
18 SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un
criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional. También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.
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a) Si en la demanda de amparo se planteó el estudio de alguna
cuestión de constitucionalidad, esto es, el análisis de algún precepto o
norma general a la luz de algún derecho humano reconocido en la
Constitución Federal o en los instrumentos internacionales en la
materia, o bien se solicitó directamente la interpretación de algún
derecho humano o precepto constitucional.
b) Si el Tribunal Colegiado realizó el estudio de algún
planteamiento formulado en la demanda de amparo o introdujo motu
proprio un análisis que pudiera actualizar una cuestión de
constitucionalidad y, a fin de cumplir con el segundo requisito relativo a
la importancia y trascendencia, dilucidar si los agravios formulados en
la revisión atacan la determinación del Tribunal Colegiado en la
sentencia recurrida.
33. Bajo este marco contextual, se advierte que el presente recurso de revisión
resulta procedente, por las razones que se exponen a continuación.
34. De la lectura a la demanda de amparo promovida por los quejosos, aquí
recurrentes adhesivos, se advierte que formularon conceptos de violación
dirigidos a combatir la sentencia emitida por la Sala de apelación que
decidió absolver a algunos de los demandados, esencialmente, con base
en: i) la falta de valoración de pruebas para demostrar que los servidores
públicos administrativos y de salud tenían responsabilidad en el intercambio
de los menores recién nacidos; ii) la omisión de indemnizar a cada uno de
los miembros de la familia **********; iii) que la Sala responsable debió
declarar procedente la acción contra la responsabilidad administrativa del
Estado por la actividad irregular de sus trabajadores; iv) que la Sala omitió
aplicar el artículo 109 constitucional por encima de cualquier otro
ordenamiento; v) la resolución carece de fundamentación y motivación; vi) el
artículo 7.172 del Código Civil del Estado de México fue aplicado de forma
incorrecta en perjuicio de los quejosos, pues la responsabilidad de los
demandados es directa y no subsidiaria como incorrectamente lo resolvió la
Sala de apelación.
35. Sobre tales cuestiones, el tribunal colegiado de circuito determinó que, en
atención al interés superior del niño que tutela el artículo 4° constitucional,
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así como los diversos 3° de la Convención sobre los
Derechos del Niño y 3, 4, 6 y 7 de la Ley para la
Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y
Adolescentes, procedía la suplencia de la queja
deficiente en el amparo.
36. Conforme a lo anterior, el órgano colegiado, previo estudio oficioso de
cuestiones procesales, calificó de fundados los conceptos de violación
propuestos por los quejosos, con base en los razonamientos siguientes:
a) Ninguna constitución ni ley locales pueden estar por encima de
la Constitución Federal, en los términos del numeral 133 de este último
Máximo Ordenamiento.
b) En términos del actual artículo 109, último párrafo, de la
Constitución Federal (antes 113, segundo párrafo), el artículo 7.172 se
opone al mandato constitucional, en tanto dispone que el Estado de
México, sus municipios y respectivos organismos descentralizados
tienen obligación de responder de los daños causados por sus
servidores públicos en ejercicio de sus funciones, la cual será
subsidiaria cuando el servidor público responsable directo no tenga
bienes o lo que tenga no sean suficientes para responder al daño
causado; mientras que la Norma Fundamental impone que, con motivo
de la actividad administrativa irregular, la responsabilidad de los
servidores públicos que la causen será objetiva y directa.
Por ende, la Sala de apelación debió ajustar su sentencia a lo
dispuesto en el artículo 109, último párrafo, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos y no a lo que prevé el código civil
local.
c) Aunado a lo anterior, la Sala estaba obligada a elegir la norma
más favorable a la persona en términos del artículo 1° constitucional y,
al interpretarla, preferir el sentido que produjera la protección más
amplia a la persona; consecuentemente, la actividad irregular del
ISSEMYM deriva en una responsabilidad objetiva y no subsidiaria.
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d) El artículo 109 constitucional sólo prevé un derecho sustantivo
de las personas, pero no establece la vía por la cual este pueda
exigirse, pues para ello se dejó al legislador prever la que considerara
pertinente; no obstante, a falta de vía específica, la persona puede
exigir el derecho a través de la que más le convenga, como es la civil,
aun cuando el legislador no hubiera dispuesto esta para tal fin.
e) La Sala de apelación soslayó que la jueza de primera instancia,
al establecer el mecanismo para cuantificar la indemnización, no
atendió los parámetros establecidos en el artículo 7.159 del Código
Civil para el Estado de México para determinar la capacidad económica
del ISSEMYM en función de sus activos y pasivos, y de conformidad
con los derechos lesionados, el grado de responsabilidad, la situación
económica de la responsable y de la víctima y las demás
circunstancias del caso.
f) Luego, no se justifica que la indemnización por el daño causado
se cuantificara en ejecución de sentencia y en la vía incidental, pues a
pesar de que el artículo 1.197 del Código de Procedimientos Civiles del
Estado de México, que establece como obligación inicial la de fijar en la
sentencia el importe en cantidad líquida de los frutos, daños o
perjuicios relativos a la condena, en tanto que la posibilidad de
establecer sólo las bases con arreglo a las cuales deba hacerse la
liquidación, constituye una opción cuando ello no es posible hacerlo en
el fallo relativo, lo que no aconteció en el caso, porque los derechos
lesionados y el grado de responsabilidad se encuentran definidos,
mientras que la situación económica del responsable no resulta
determinante.
g) El daño causado, entonces, es el que determina la
indemnización, su naturaleza y su monto dependen del daño
ocasionado, de manera que las reparaciones no puedan implicar ni
enriquecimiento ni empobrecimiento para la víctima o sus sucesores y
no teniendo como única referencia la capacidad económica del
obligado a responder, los cuales resultan ajenos a la controversia y
pueden limitar el derecho a recibir una justa indemnización.
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h) El juez que conoce de las particularidades del
caso, será quien esté en aptitud de cuantificar la
indemnización con justicia y equidad, sin que sea óbice
el hecho de que el Estado siempre se presuma
solvente, pues esto sólo revela la capacidad de cubrir el
monto reclamado y el cálculo de la indemnización deberá atender el
resto de los factores indicados para alcanzar el estándar de “reparación
integral” y que las autoridades competentes garanticen de forma
adicional la satisfacción, rehabilitación o garantías de no repetición
necesarias y suficientes para reparar integralmente a las personas por
los daños materiales o inmateriales derivados de la actividad
administrativa irregular del Estado.
37. En razón de lo señalado con antelación, el tribunal colegiado de circuito
ordenó a la Sala de apelación dejar insubsistente el fallo reclamado y dictar
otro en el que analizara los agravios formulados por los quejosos en
relación con el monto de la indemnización y, con plenitud de jurisdicción,
resolviera lo que estimara conducente, para lo cual debía inaplicar el
artículo 7.172 del Código Civil del Estado de México dada su
inconstitucionalidad.
38. Por último, el órgano recurrido también señaló que, contrario a lo referido
por los quejosos no se excluyó a los menores ********** y ********** ambos
de apellidos ********** del derecho a recibir una indemnización, pues se
estableció que tanto el ISSEMYM como **********, ********** y **********
incurrieron en responsabilidad civil extracontractual subjetiva, ocasionando
daños y perjuicios a todos los miembros de la familia quejosa, por lo que se
les condenó a indemnizar a los actores por el daño causado.
39. El tribunal colegiado de circuito estableció que no les había sido negado el
derecho a recibir una indemnización justa y equitativa en una cantidad no
menor a los $15´000,000.00 (quince millones de pesos 00/100 M. N.) por
cada uno de los miembros de la familia, pues ello dependería del análisis
que en su caso formulara la responsable a partir de los agravios que se
hubieren planteado en la apelación y que la responsable dejó de estudiar y
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en cuya sentencia en cumplimiento no deberá atender lo que indica el
artículo 7.172 del Código Civil del Estado de México que establece la
responsabilidad civil subsidiaria, sino acatar el mandato constitucional en
cuanto a la responsabilidad objetiva y directa del Estado y en los términos
que señala el diverso numeral 7.159 del código procesal del Estado de
México.
40. Ahora bien, de la síntesis realizada hasta este punto, esta Primera Sala
concluye que los quejosos no formularon concepto de violación de
constitucionalidad y/o convencionalidad alguno en relación con determinada
norma secundaria, ni solicitaron la interpretación de cierto precepto
constitucional que satisficiera, en principio, el primer requisito de
procedencia para el amparo directo en revisión.
41. Empero, como se indicó, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del
Segundo Circuito señaló motu proprio que el artículo 7.172 del Código Civil
del Estado de México “se opone” a lo que manda el actual artículo 109,
último párrafo, constitucional (antes 113, párrafo segundo), por lo que
ordenó su inaplicación a la sala responsable al momento de emitir su fallo
en cumplimiento.
42. En estas condiciones, debe establecerse que el citado órgano jurisdiccional
llevó a cabo, de forma oficiosa, la interpretación del otrora artículo 113,
párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, para luego señalar que el artículo 7.172 del código civil local
resultaba contrario a lo que aquélla ordena. De ahí que se actualice la
cuestión constitucional en esta sede.
43. Se concluye lo anterior, porque de conformidad con el artículo 1°, párrafo
segundo, de la Constitución Política, los derechos humanos se interpretarán
de conformidad con la propia Constitución y con los tratados internacionales
de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más
amplia, de donde deriva que los tribunales federales, en los asuntos de su
competencia, deben realizar el estudio y análisis ex officio sobre la
constitucionalidad y convencionalidad de las normas aplicadas en el
procedimiento, o en la sentencia o laudo que ponga fin al juicio, siempre que
se advierta que la norma secundaria contraviene derechos humanos, aun
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cuando no haya sido impugnada, porque con su
ejercicio oficioso se garantiza la prevalencia de los
derechos humanos frente a las normas ordinarias que
los contravengan.
44. De lo contrario, el ejercicio de constitucionalidad y convencionalidad de
normas generales no tendría sentido ni beneficio para el quejoso, y sólo
propiciaría una carga, en algunas ocasiones desmedida, en la labor
jurisdiccional de los Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito.
45. Para sostener lo anterior, se invocan los criterios 1a./J. 4/2016 “CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO.
CONDICIONES GENERALES PARA SU EJERCICIO19” y 1a.CCCIII/2014
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LAS REGLAS PARA SU
PROCEDENCIA DEBEN EXTENDERSE A LA IMPUGNACIÓN DE
NORMAS GENERALES POR CONTRAVENIR CONVENCIONES O
TRATADOS INTERNACIONALES VINCULANTES PARA EL ESTADO
MEXICANO20”, así como la jurisprudencia 2a./J. 69/2014 “CONTROL DE
19 Texto: “La autoridad judicial, para ejercer el control ex officio en los términos establecidos en el expediente Varios 912/2010 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe asegurarse que se ha actualizado la necesidad de hacer ese tipo de control, es decir, en cada caso debe determinar si resulta indispensable hacer una interpretación conforme en sentido amplio, una en sentido estricto o una inaplicación, lo cual ocurre cuando se está en presencia de una norma que resulta sospechosa o dudosa de cara a los parámetros de control de los derechos humanos. De este modo, cuando una norma no genera sospechas de invalidez para el juzgador, por no parecer potencialmente violatoria de derechos humanos, entonces no se hace necesario un análisis de constitucionalidad y convencionalidad exhaustivo, porque la presunción de constitucionalidad de que gozan todas las normas jurídicas no se ha puesto siquiera en entredicho. Lo anterior es así, porque como se señaló en el citado expediente Varios, las normas no pierden su presunción de constitucionalidad sino hasta que el resultado del control así lo refleje, lo que implica que las normas que son controladas puedan incluso salvar su presunción de constitucionalidad mediante la interpretación conforme en sentido amplio, o en sentido estricto”, publicada en la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 27, febrero de 2016, tomo I, página 430. 20 Texto: “Los criterios sobre la procedencia de la revisión en amparo directo, derivados de la interpretación de los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 83, fracción V, de la Ley de Amparo abrogada (81, fracción II, de la vigente), y 10, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, no han sido modificados en lo esencial por la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, ni por las pautas interpretativas establecidas en la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a propósito de los artículos 1o. y 133 constitucionales, al resolver el expediente varios 912/2010. Esto es, las reglas de la procedencia referida se mantienen incólumes en lo esencial y deben, en consecuencia, ser entendidas de la misma forma en que se han aplicado históricamente, con la única variable de que, con el llamado "nuevo paradigma constitucional", también es posible considerar como cuestión de constitucionalidad, para efectos de la procedencia de la revisión en amparo directo, aquellos planteamientos hechos para intentar demostrar que alguna norma general es contraria a la Convención Americana sobre Derechos Humanos o algún otro tratado o instrumento internacional que resulte vinculante para el Estado Mexicano. Asimismo, las solicitudes de interpretación directa de algún precepto constitucional o el ejercicio oficioso de los Tribunales Colegiados de Circuito a este respecto, así como todas las reglas que para ello se han elaborado jurisprudencialmente, deben extenderse a los referidos
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CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD. CONDICIONES PARA
SU EJERCICIO OFICIOSO POR LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES
FEDERALES21”, que esta Primera Sala comparte.
46. Las consideraciones resultan relevantes en el caso, porque es el tercero
interesado y quejoso adhesivo en el juicio de amparo quien acude a la
revisión, el cual tiene la calidad de parte en el juicio constitucional y, por
ende, para interponer el recurso de revisión; pues en términos de lo previsto
en el artículo 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente desde el tres de
abril de dos mil trece y como quedó precisado en la jurisprudencia 1a./J.
20/2002 de rubro “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL TERCERO
PERJUDICADO ESTÁ LEGITIMADO PARA INTERPONER DICHO
RECURSO22”, la ejecutoria dictada por el tribunal colegiado le causa una
instrumentos internacionales. Consecuentemente, cuando en los conceptos de violación no se plantee una cuestión de constitucionalidad o convencionalidad, y el Tribunal Colegiado de Circuito no haga pronunciamiento al respecto, lo conducente, con independencia de lo que se alegue en el recurso de revisión, es desecharlo por improcedente; es decir, es innecesario analizar los agravios, pues el desechamiento tiene lugar con el solo estudio de la demanda y la sentencia de amparo”, tesis aislada publicada en la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 9, agosto de 2014, tomo I, página 534. 21 Texto: “El párrafo segundo del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la propia Constitución y con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, de donde deriva que los tribunales federales, en los asuntos de su competencia, deben realizar el estudio y análisis ex officio sobre la constitucionalidad y convencionalidad de las normas aplicadas en el procedimiento, o en la sentencia o laudo que ponga fin al juicio. Ahora, esta obligación se actualiza únicamente cuando el órgano jurisdiccional advierta que una norma contraviene derechos humanos contenidos en la Constitución Federal o en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, aun cuando no haya sido impugnada, porque con su ejercicio oficioso se garantiza la prevalencia de los derechos humanos frente a las normas ordinarias que los contravengan. De otra manera, el ejercicio de constitucionalidad y convencionalidad de normas generales no tendría sentido ni beneficio para el quejoso, y sólo propiciaría una carga, en algunas ocasiones desmedida, en la labor jurisdiccional de los Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito”, visible en la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 7, junio de 2014, tomo I, página 555. 22 Texto: “Los artículos 5o. y 83, fracción V, de la Ley de Amparo establecen, respectivamente, que son partes en el juicio constitucional, el agraviado o agraviados, la autoridad o autoridades responsables y el tercero o terceros perjudicados, pudiendo intervenir con ese carácter, entre otros, la contraparte del agraviado cuando el acto reclamado emane de un juicio o controversia que no sea de orden penal y que el recurso de revisión procede contra las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito cuando decidan sobre la constitucionalidad de leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados o cuando establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal, supuestos en los que, conforme al segundo párrafo de la citada fracción V, la materia del recurso se limitará, exclusivamente, a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales. Ahora bien, del análisis relacionado de los aludidos preceptos se concluye que en el caso de que el recurso de revisión se interponga por la parte tercero perjudicada debe considerarse que se encuentra legitimada para ello, pues deben observarse invariablemente los principios de equilibrio e igualdad procesal entre las partes, esto es, si a través del recurso la parte inconforme con el fallo tiene como pretensión que se haga una revisión de su legalidad, a fin de que se modifique o revoque, en virtud de la afectación directa que sufre en su esfera jurídica, esa circunstancia implica el derecho subjetivo del que proviene la legitimación procesal de la parte tercero perjudicada, que la faculta, en su calidad de parte en el juicio constitucional, para interponer
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afectación directa a su esfera jurídica, en la medida que
concedió el amparo a los quejosos, entre otras razones,
a través de un control difuso de constitucionalidad y,
derivado de ello, se declararon infundados sus
conceptos de violación en la adhesión.
47. En efecto, al margen de los planteamientos expresados en el recurso de
revisión, no puede generarse una barrera que impida el acceso a un recurso
por desconocer la legitimación del recurrente a partir del contenido de sus
agravios, es decir, apriorísticamente no existe en la Ley de Amparo
limitación alguna de la legitimación del tercero interesado para acudir al
recurso de revisión, cuando se ha concedido el amparo a la quejosa, en
virtud de que éste tiene el reconocimiento pleno como parte en el juicio de
amparo y en ese sentido, será al analizar el fondo del asunto que se
examine la eficacia o ineficacia de sus planteamientos; máxime en
tratándose de una cuestión constitucional.
48. Ello, con base en la tesis 1a.CCCLXXXII/2014 de rubro “REVISIÓN EN
AMPARO DIRECTO. LA LEGITIMACIÓN DEL TERCERO INTERESADO
PARA INTERPONER DICHO RECURSO NO ESTÁ CONDICIONADA AL
CONTENIDO DE SUS AGRAVIOS23”, que derivó del amparo directo en
el recurso de revisión previsto en el artículo 83, fracción V, citado, precepto que no hace distingo alguno a favor de determinada parte”, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federaciòn y su Gaceta, tomo XV, abril 2002, página 66. 23 Texto: “Todo recurso contra una decisión judicial exige la concurrencia de cinco presupuestos: legitimación, personería, interés, plazo y forma. En cuanto a la legitimación para recurrir, basta que la misma aparezca en el proceso o derive de la situación invocada, lo que se presenta cuando, en términos de los artículos 5o., 81, fracción II, y 88 de la Ley de Amparo, el agraviado es parte en el juicio y, con motivo de la sentencia de amparo, ha sufrido una afectación en su esfera jurídica, pues es a partir de lo anterior que surge su derecho para pedir la revisión del fallo que estima lesivo de sus intereses, a fin de que se modifique o se revoque. En ese tenor, cuando el recurrente es el tercero interesado en el juicio de amparo y la ejecutoria dictada por el Tribunal Colegiado de Circuito le causa una afectación directa a su esfera jurídica, goza de legitimación para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 81, fracción II, de la Ley de Amparo, esto al margen de los planteamientos que exprese en vía de agravios, pues no puede generarse una barrera que impida el acceso a un recurso a partir del contenido de sus inconformidades; además, no existe en la Ley de Amparo disposición alguna que permita calificar ex ante los agravios para desconocer la legitimación del tercero interesado en el recurso de revisión cuando se concede el amparo a la quejosa, antes bien, éste tiene el reconocimiento pleno como parte en el juicio relativo. En esas circunstancias, si bien el derecho a formular planteamientos sobre la inconstitucionalidad de leyes se origina con la aplicación del precepto en perjuicio de quien promueve el juicio de amparo y la omisión de examinar tales planteamientos sólo perjudica a quien los hace valer (quejoso), ello no implica desconocer la legitimación del tercero interesado para impugnar la sentencia de amparo directo ya que, en su caso, será al analizar la procedencia del recurso o el fondo del asunto, cuando se examine la eficacia o ineficacia de sus planteamientos”, publicada en la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro 12, noviembre de 2014, tomo I, página 730.
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revisión 1018/2014, fallado por esta Primera Sala en sesión de nueve de
julio de dos mil catorce por unanimidad de cuatro votos.
49. Por otra parte, como se precisó con anterioridad, la procedencia del recurso
de revisión en amparo directo se somete a la existencia de una cuestión
constitucional, lo que envuelve que en el amparo directo que se impugna, el
quejoso principal hubiera planteado la inconstitucionalidad de preceptos
contenidos en ordenamientos y que el Tribunal Colegiado de Circuito realice
un pronunciamiento al respecto, omita hacerlo o interprete el contenido y
alcance de una norma constitucional.
50. Tales requisitos resultan igualmente aplicables, cuando el tercero interesado
es también quejoso adhesivo en el juicio de amparo, pues las reglas para
interponer el recurso de revisión le aplican de igual manera.
51. El amparo directo adhesivo se incorporó en el artículo 107, fracción tercera,
inciso a, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el
seis de junio de dos mil once, en vigor a partir del cuatro de octubre de ese
año y, dada su naturaleza, tiene como objetivo preponderante mejorar las
consideraciones del acto reclamado, hacer valer violaciones procesales y
combatir los puntos decisorios que le perjudiquen; pudiendo, además,
combatir o desvirtuar los conceptos de violación del amparo principal, con el
objeto de reforzar los motivos que sostienen la resolución que le beneficia.
52. Conforme a esto, si el quejoso principal solicita el estudio constitucional de
cierto precepto, el adherente puede formular conceptos de violación
dirigidos a sostener la regularidad constitucional de la norma, en tanto esta
circunstancia es la que mantiene la resolución que se impugna, por ser
conforme a sus intereses; pero, si el órgano colegiado determinara acceder
a la petición del quejoso principal y declara la inconstitucionalidad de la
norma, esta actuación perjudica al adherente, lo que originará la posibilidad
de que este último recurra esa decisión a través de la revisión.
53. Por el contrario, si en el amparo directo principal el quejoso únicamente
sometió a escrutinio del tribunal colegiado cuestiones de mera legalidad y,
conforme a esto, dicho ente jurisdiccional ciñó su determinación a las
mismas, el recurso de revisión que al efecto interponga cualquiera de las
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partes en el juicio de amparo –quejoso principal, tercero
interesado y/o quejoso adhesivo– será improcedente a
falta de materia de constitucionalidad que pueda ser
revisada por este Alto Tribunal.
54. Derivado de lo anterior, en el caso concreto, debe recordarse la quejosa
principal no cuestionó la constitucionalidad de norma alguna en la demanda
de amparo; sin embargo el órgano colegiado llevó a cabo pronunciamiento
ex officio de constitucionalidad y, conforme al cual, el órgano colegiado
concedió la protección constitucional.
55. Conforme a lo hasta aquí expuesto, el instituto recurrente combate la
interpretación constitucional efectuada por el Cuarto Tribunal Colegiado en
Materia Civil del Segundo Circuito, por lo que se colma el segundo requisito
para la procedencia del amparo directo en revisión; es decir, la importancia
y trascendencia, toda vez que el asunto pudiera dar lugar a la emisión de un
pronunciamiento excepcional y relevante para el orden jurídico nacional.
VIII. ESTUDIO DE FONDO
56. En su escrito, el ISSEMYM plantea tres agravios en los que aduce,
medularmente, lo siguiente:
57. Primer agravio:
a) La resolución es inconstitucional al contravenir los artículos 1,
16 y 17 de la Constitución Federal, porque el tribunal colegiado de
circuito condena al recurrente de forma solidaria al pago de la
indemnización por el daño moral ocasionado a los quejosos, sin tener
en consideración que el artículo 2 de la Ley de Seguridad Social para
los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios, el instituto
tiene naturaleza de organismo descentralizado por lo que tiene
obligación de responder únicamente de forma subsidiaria por los daños
causados por servidores públicos en ejercicio de sus funciones.
b) El colegiado interpreta de forma incorrecta lo previsto en el
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artículo 109 in fine, porque este sólo regula entes públicos federales, lo
que genera que la sentencia esté indebidamente fundada y motivada,
ya que el tribunal colegiado de circuito confunde la naturaleza jurídica
del organismo descentralizado regido por normas locales.
c) El tribunal colegiado soslaya que la contienda tiene carácter de
civil, por lo que estaba imposibilitado para dictar una sentencia que
tenga como efectos condenar la responsabilidad del estado, porque se
está reclamando una indemnización por daño moral.
d) El tribunal utiliza una ley positiva que no resulta aplicable, ya
que la Constitución sólo prevé la responsabilidad patrimonial a
instituciones de carácter federal, mientras que el recurrente forma parte
del ejecutivo local del Estado de México, por lo que no debe dar
cumplimiento a una responsabilidad objetiva y directa.
58. Segundo agravio:
a) El tribunal colegiado emite una resolución inconstitucional al
actuar de forma oficiosa en temas de estricto derecho, por lo que no
debió suplir la deficiencia de la queja de los quejosos.
b) Al tratarse de una obligación derivada de la responsabilidad civil
subjetiva del estado, da lugar a la reparación del daño moral
ocasionado en términos del artículo 7.172 del Código Civil del Estado
de México como aplicable en el caso, pues la responsabilidad derivó de
la negligencia médica que regula dicho dispositivo.
c) El artículo 7.172 no se opone a lo previsto en el numeral 113,
párrafo segundo, de la Constitución Federal, ahora 109 in fine, prevé
responsabilidad civil por daño moral y no administrativa.
59. Tercer agravio:
a) En la sentencia se hizo control difuso oficioso de
constitucionalidad, sin que el apelante lo manifestara en sus agravios y,
con base en ello, determinó que derivado de la reforma constitucional
en la que se adicionó el segundo párrafo al artículo 113 constitucional
que entró en vigor el trece de junio de dos mil cuatro, la federación y
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las entidades debían expedir la ley reglamentaria a la
hipótesis adicionada y que, por esa razón, el poder
legislativo del Estado de México había sido omiso en
establecer ley que previera la competencia y
procedimientos para hacer exigible la responsabilidad
patrimonial objetiva y directa del Estado por la actuación irregular de
servidores públicos.
b) Relacionado con esto, el artículo 7.172 del Código Civil
establece un derecho del particular para demandar el resarcimiento del
daño provocado por el servidor público causante y al Estado,
instituyendo un vínculo jurídico en el cual el particular se coloca como
acreedor del Estado y cuya regularización era propia del derecho
privado y competencia de tribunales civiles.
c) Al comparar el contenido de los artículos 1, fracciones I, III y IV,
4, 43 y 72 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos
del Estado de México y Municipios y 117 del Código de Procedimientos
Administrativos, lo que se establecía era determinar la responsabilidad
administrativa de los servidores públicos del Estado de México y sus
municipios en los que el estado se erige como contralor para
sancionarlos y exigirles el pago de una indemnización a favor del erario
público o del particular afectado y, con tal finalidad, se fincaba una
relación jurídica entre el Estado y el servidor público, sujeta a
regulación de carácter público y se sustancia en un procedimiento ante
la autoridad administrativa que correspondiera, lo que deriva en una
institución con mayores similitudes al texto constitucional que se previó
en el referido artículo 7.172 del código civil local.
60. Precisados los motivos de disenso del recurrente, esta Primera Sala
procede al análisis conjunto de los agravios propuestos, los cuales resultan
en parte inoperantes en parte e infundados en otra, como se explica en
párrafos subsecuentes.
61. Respecto a las manifestaciones vertidas por el recurrente relativas,
medularmente, a las leyes que debió aplicar el tribunal colegiado y su
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naturaleza con base en las leyes administrativas locales, debe señalarse
que al constituir temas de legalidad que no pueden formar parte de la
revisión en amparo directo en los términos de los artículos 107, fracción IX,
de la Constitución Federal y 81, fracción II, de la Ley de Amparo contrario
sensu, por lo que deben declararse inoperantes24.
62. El resto de los argumentos vertidos por el recurrente son infundados.
63. En primer lugar, como se adelantó en el apartado que antecede, contrario a
lo señalado por el recurrente, independientemente de lo acertado del órgano
colegiado para suplir la queja deficiente en términos del artículo 79, fracción
II, de la Ley de Amparo, por ser el interés superior del niño el tema toral en
la contienda, lo cierto es que ello atendió, además, al deber constitucional
que los operadores jurídicos llevan a cabo de forma oficiosa el control de
constitucionalidad y/o convencionalidad de normas que pudieran ser
contrarias a los derechos humanos.
64. En efecto, esta Primera Sala al resolver el amparo directo en revisión
3200/2012 en sesión de ocho de mayo de dos mil trece, señaló que en
términos del expediente Varios 912/2010, el artículo 1o. de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos todas las autoridades del país
están obligadas en el ámbito de sus competencias a velar por los derechos
humanos contenidos en la Constitución Federal y en instrumentos
internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la
interpretación más favorable al derecho humano de que se trate (principio
pro personae).
65. Al respecto, el Tribunal Pleno determinó que estos mandatos deben
interpretarse junto con lo establecido en el artículo 133 constitucional, lo que
se traduce en que los jueces están obligados a preferir los derechos
humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales,
incluso a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en
24 Con base también en la jurisprudencia 1a../J. 56/2007 “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. SON INOPERANTES LOS AGRAVIOS QUE ADUZCAN CUESTIONES DE MERA LEGALIDAD. Conforme a los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 83, fracción V, de la Ley de Amparo, relativos al recurso de revisión en amparo directo, es competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en esta instancia el estudio de cuestiones propiamente constitucionales. Por tanto, si se plantean tanto agravios sobre constitucionalidad de normas generales o de interpretación directa de preceptos de la Constitución, como argumentos de mera legalidad, éstos deben desestimarse por inoperantes”, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, mayo de 2007.
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cualquier norma inferior, en cuyo caso, los jueces están
obligados a dejar de aplicar las normas inferiores dando
preferencia a las contenidas en la Constitución y en los
tratados en la materia.
66. Estas afirmaciones quedaron redactadas en el criterio P.LXVII/2011
“CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE
CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD25”.
67. Así, los jueces como cualquier otra autoridad en el ámbito de sus
competencias tienen que cumplir con dos tipos de obligaciones concretas:
1) velar por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal y
en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano,
adoptando la interpretación más favorable (principio pro personae); y 2)
preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los
tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que
se encuentren en cualquier norma inferior, pudiendo en estos casos dejar
de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las contenidas en la
Constitución y en los tratados en la materia.
68. Ahora, para cumplir el referido mandato, se dispuso que en los términos del
criterio P. LXIX/2011 “PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN
25 Texto: “De conformidad con lo previsto en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, sino también por aquellos contenidos en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la doctrina como principio pro persona. Estos mandatos contenidos en el artículo 1o. constitucional, reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011, deben interpretarse junto con lo establecido por el diverso 133 para determinar el marco dentro del que debe realizarse el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial, el que deberá adecuarse al modelo de control de constitucionalidad existente en nuestro país. Es en la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133 en relación con el artículo 1o. constitucionales, en donde los jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior. Si bien los jueces no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las contenidas en la Constitución y en los tratados en la materia”, Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, diciembre de 2011, tomo 1, página 535.
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MATERIA DE DERECHOS HUMANOS26” los jueces, antes de aplicar una
norma, deben realizar un control ex officio que pasa por tres momentos
claramente diferenciados:
a) Una interpretación en sentido amplio, del orden jurídico a la luz y
conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en
los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea
parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección
más amplia.
b) Una interpretación conforme en sentido estricto, que tendrá lugar
cuando haya varias interpretaciones jurídicamente válidas; la misma
deberá llevarse a cabo partiendo de la presunción de constitucionalidad
de las leyes, y prefiriendo la interpretación que haga la ley acorde a los
derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados
internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar
incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y
c) Inaplicación de la ley, cuando las alternativas anteriores no sean
posibles.
69. No obstante lo anterior, ex officio no significa que siempre y sin excepción,
los jueces deban hacer de manera obligatoria el control de
constitucionalidad de los derechos contenidos en la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales en los que
el Estado Mexicano sea parte; más bien, implica que ese tipo de control lo
pueden hacer por virtud de su cargo de jueces aun cuando no sean jueces
26 Texto: “La posibilidad de inaplicación de leyes por los jueces del país, en ningún momento
supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el contraste previo a su aplicación. En ese orden de ideas, el Poder Judicial al ejercer un control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, deberá realizar los siguientes pasos: a) Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los jueces del país -al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano-, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia; b) Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y, c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Lo anterior no afecta o rompe con la lógica de los principios de división de poderes y de federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte”, publicada en la Décima Época
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de control constitucional y aun cuando no exista una
solicitud expresa de las partes y [N]o implica que ese
control deba ejercerse siempre, sin considerar otros
presupuestos formales y materiales de admisibilidad y
procedencia de ese tipo de acciones27.
70. Lo anterior supone que los jueces, en el ámbito de su competencia, antes
de proceder al control ex officio en los tres pasos, debieron haber resuelto o
despejado cualquier problema relacionado con presupuestos de
procedencia o admisibilidad.
71. En otro orden de ideas, no debe pasarse por alto que los criterios del
Tribunal Pleno surgidos del análisis del Expediente Varios 912/2010 están
dirigidos a interpretar las obligaciones contenidas en el artículo 1°
constitucional vigente a partir del diez de junio de dos mil once, consistentes
en que todas las autoridades del país, incluyendo las judiciales, deberán
velar por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal y en
los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano,
adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se
trate, de conformidad con el principio pro persona.
72. A partir de lo anterior, es posible afirmar que la obligación de los jueces de
velar por los derechos humanos mediante el control ex officio de los
derechos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales en
los que el Estado Mexicano sea parte, se cumple cuando la norma que va a
aplicarse generó en el juzgador algún tipo de sospecha de violación a los
derechos humanos, para lo cual se hizo necesario llevar a cabo una
interpretación conforme en sentido amplio, una en sentido estricto o, si fuere
el caso, una inaplicación; o bien, cuando fue solicitado en amparo por el
quejoso.
73. Además, en dicho precedente se señaló que en cuanto a la obligación de
preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los
tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que
27 Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C No. 158, párrafo 128.
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26
se encuentren en cualquier norma inferior (deber de inaplicación), debe
decirse que no todo ejercicio de control ex officio de constitucionalidad de
los derechos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales
de los que el Estado mexicano sea parte, lleva necesariamente a la
inaplicación, porque, como señaló el Tribunal Pleno en el Expediente Varios
912/2010, las normas no pierden su presunción de constitucionalidad sino
hasta que el resultado del control así lo refleje.
74. En el caso, sin embargo, el tribunal colegiado de circuito optó por la
inaplicación de la norma a través del control difuso de constitucionalidad;
por lo que es menester de esta Primera Sala deberá revisar si dicho
pronunciamiento se encuentra apegado a derecho.
75. Lo anterior, aun cuando no pasa desapercibida la doctrina jurisprudencial de
esta Suprema Corte en relación con la responsabilidad administrativa del
Estado, pues lo cierto es que, sobre el artículo declarado inconstitucional en
el amparo directo, no existe pronunciamiento alguno; de ahí que se proceda
al análisis del artículo 7.172 del Código Civil del Estado de México a la luz
del artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución Federal, por ser el
texto constitucional vigente al momento de acontecer los hechos que dieron
lugar a la responsabilidad del Estado.
76. El catorce de junio de dos mil dos fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación la adición de un párrafo segundo al artículo 113 constitucional,
cuya redacción se mantuvo así hasta la diversa reforma de veintisiete de
mayo de dos mil quince28 en los términos siguientes:
Art. 113. […] La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.
77. El párrafo segundo transcrito fue producto de la reflexión que el poder
reformador tuvo alrededor de la responsabilidad que tiene el Estado frente a
los particulares cuando deriva de una actividad irregular e ilícita.
78. Así, en la exposición de motivos para la reforma constitucional, se señaló:
28 Con la reforma referida se modificó en su totalidad el texto del artículo 113, por lo que el párrafo
segundo en mención se trasladó al numeral 109 constitucional como último párrafo.
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[L]os mexicanos hemos incorporado nuevos derechos fundamentales a la Constitución de 1917 y contamos con leyes que integran un amplio sistema jurídico. Sin embargo, tenemos que reconocer que nuestro marco normativo e institucional aún debe responder de mejor manera a las expectativas y a las condiciones de nuestro tiempo.
Se ha considerado que para hablar propiamente de un Estado de Derecho, es necesario el cumplimiento de los siguientes requerimientos: a) La existencia de un orden jurídico estructurado, al que se encuentren sometidas las actuaciones del Estado; b) El reconocimiento de los derechos públicos subjetivos -o garantías individuales- de los gobernados; c) El establecimiento de medios idóneos para la defensa de esos derechos; y d) Un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado. A ochenta y un años de la promulgación de la Constitución Política de 1917, no hemos logrado consolidar un mecanismo que permita resolver satisfactoriamente el problema que se presenta cuando, a consecuencia de la actividad que realiza el Estado -sea ésta regular o irregular, lícita o ilícita- se ocasionan daños y perjuicios a un particular o gobernado, sin que éste tenga la obligación jurídica de soportarlos; es decir, no se ha edificado un auténtico sistema de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo y directo, que colme tal deficiencia. […] La insuficiencia legislativa actual y general en materia de responsabilidad patrimonial del Estado es manifiesta, pues para estar en posibilidades de iniciar una acción de responsabilidad extracontractual contra el Estado -que es el supuesto de la responsabilidad como aquí es entendida-, es menester que previamente se logre la identificación del servidor público causante del daño reclamado, la demostración de su culpabilidad directa, así como la acreditación en juicio de la insolvencia del servidor público respectivo. Sólo agotados todos estos requisitos podría iniciarse una acción de responsabilidad subsidiaria contra el Estado, exclusivamente por hechos o actos ilícitos; en la inteligencia de que a partir de las reformas de 1994 al Código Civil del Distrito Federal, se prevé adicionalmente el supuesto de la responsabilidad solidaria del Estado, cuando ante el hecho o acto ilícito haya habido dolo. Cabe apuntar que dicha reforma no resuelve completamente el problema, toda vez que son posiciones hoy superadas por la doctrina más actualizada sobre tan importante y trascendente tema para el Derecho Administrativo, ya que la responsabilidad "solidaria" postula que el perjudicado pueda acudir indistintamente en contra del servidor público o del Estado para presentar su reclamo; mientras que bajo un régimen de responsabilidad "directa", es el Estado el único responsable frente al particular para efectuar el pago de la indemnización correspondiente, sin perjuicio de que posteriormente el Estado pueda exigir en vía de regreso el pago hecho al particular lesionado, en contra del servidor público que sea declarado responsable por falta grave. En la actualidad, las disposiciones jurídicas que abordan aspectos relacionados con la responsabilidad patrimonial del Estado, tienen
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como criterio rector un enfoque de responsabilidad civil subsidiaria y solidaria -previsto en los códigos civiles-, así como un sistema de responsabilidad administrativa de los servidores públicos -previsto en las leyes de responsabilidades de los servidores públicos-, que en ciertos casos facilita el resarcimiento de los daños y perjuicios causados a un particular, mas no constituye un auténtico sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, sino de los servidores públicos. Estos sistemas de responsabilidad no satisfacen las expectativas de una sociedad cada día más exigente y participativa, ya que la naturaleza indirecta y subjetiva de la responsabilidad del Estado como la regula el Derecho Privado, ha demostrado su incapacidad para resolver adecuadamente los problemas de indemnización a que tienen derecho los particulares cuando el Estado les infiere daños y perjuicios, a través de sus órganos representativos, es decir, los servidores públicos. En efecto, entre las dificultades que la teoría de la culpa ha encontrado respecto de su pretendida aplicación a las acciones u omisiones ilícitas de la Administración Pública y más precisamente dicho de sus servidores públicos, son las siguientes: 1) La imposibilidad de identificar a los autores materiales tratándose de "daños impersonales o anónimos" -casos cada vez más frecuentes en una Administración compleja y tecnificada- ha dado lugar a que dichas acciones u omisiones queden impunes; 2) La dificultad para los particulares lesionados, de probar el actuar ilícito de los servidores públicos del Estado, es decir, su culpabilidad, así como acreditar la insolvencia de éstos, lo cual propicia que a los particulares no les quede más remedio que sufrir injustas consecuencias, en lugar de promover las acciones jurídicas correspondientes, que por otra parte son largas y difíciles, o bien ejercer presiones en vía de hecho: 3) La teoría de la culpa no comprende la responsabilidad por la producción de daños como consecuencia del actuar licito o normal de la Administración Pública, a diferencia de la teoría de la lesión antijurídica que funda la responsabilidad sobre el concepto de patrimonio dañado y pone el acento sobre este término de la relación, y no sobre la conducta dañosa del servidor público, como en la construcción tradicional; de tal suerte que esta nueva concepción permite imputar responsabilidad al Estado, incluso por el funcionamiento normal de la actividad administrativa, habida cuenta de que tal daño ha afectado negativamente el patrimonio del particular, y 4) La teoría de la culpa sólo puede predicarse de personas físicas con voluntad propia y no del Estado. Por otra parte, el sistema de responsabilidad de los servidores públicos, a partir de las reformas de 1994 a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no establece más que un aparente sistema de responsabilidad patrimonial del Estado en el orden jurídico administrativo. En realidad se mejora el sistema de responsabilidad patrimonial de los servidores públicos, aunque no resuelve con suficiencia el problema, ya que la responsabilidad administrativa del servidor público, aunque se relaciona para efectos de la repetición del Estado en contra del servidor público que haya resultado responsable, es distinta a la responsabilidad patrimonial del Estado propiamente dicha. En efecto, el sistema establecido en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, únicamente se refiere a la actuación anormal o ilícita de los servidores públicos -no a
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los daños derivados de actuación lícita-; además, no se establece un verdadero régimen de responsabilidad "directa" del Estado, ya que aun cuando en el artículo 77-bis se establezca la posibilidad de acudir a las dependencias, entidades o a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo para que ellas "directamente"
reconozcan la responsabilidad de indemnizar, no se trata de responsabilidad "directa" del Estado, toda vez que para demandar a éste es indispensable que los particulares hayan denunciado los hechos y se haya seguido el procedimiento respectivo en contra del servidor público y que a este último se le haya declarado responsable. Desde luego, la incertidumbre procedente de un régimen insuficiente, así como la dualidad de sistemas de responsabilidad: uno civil y otro administrativo, constituye un problema de seguridad jurídica que implícitamente ha sido reconocido en el Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 2000, al considerar que si bien en los últimos años se han logrado importantes avances en la modernización del marco jurídico, aún se observan rezagos que imposibilitan la plena seguridad jurídica. En tal virtud, Señores Secretarios de la Cámara de Diputados, es necesario remontar el grave e injustificado retraso que México tiene en relación con otros países, en cuanto al grado de desarrollo en materia de responsabilidad patrimonial del Estado. Por ello, resulta impostergable incorporar a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, una garantía de integridad patrimonial en favor de los particulares contra la actividad lesiva que sea consecuencia del funcionamiento regular o irregular del Estado, toda vez que esta incorporación constituiría la base para establecer el deber del Estado de indemnizar al particular que haya sufrido una lesión en su patrimonio, lo cual sería a su vez el fundamento expreso para que en los ordenamientos legales secundarios se desarrollen y pormenoricen los mecanismos a partir de los cuales los particulares podrán reclamar la indemnización correspondiente, en contra de aquellas lesiones patrimoniales causadas por la autoridad estatal que no tengan la obligación jurídica de soportar. Derivado de lo anterior, la iniciativa que sometemos a la consideración del Honorable Congreso de la Unión, propone modificar la denominación del Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y adicionar un segundo párrafo al artículo 113 de la propia Carta Magna, a fin de incorporar en el texto constitucional dos aspectos fundamentales: 1. El establecimiento expreso de una nueva garantía que proteja la integridad y salvaguarda patrimonial de los individuos respecto de la actividad del Estado, y 2. La obligación correlativa del Estado a la reparación de las lesiones antijurídicas que con su actividad irrogue en el patrimonio de todo individuo que goce de dicha garantía. Estas modificaciones constitucionales permitirían desarrollar más adelante, a través de una ley reglamentaria de la materia, un sistema de responsabilidad directa y objetiva del Estado, en mérito del cual se reconocería la obligación de éste, de resarcir los daños y perjuicios que cause a los particulares, cuando éstos no tengan la obligación jurídica de soportarlos y, al mismo tiempo, impulsar la eficiencia y el control de las actividades estatales en su conjunto. En relación a la indemnización a que tienen derecho los particulares
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por los daños causados por el Estado, es importante subrayar que la presente iniciativa se ha basado en un principio de ponderación al indicar que "todo aquel que sufra una lesión en sus bienes y derechos, con motivo de la actividad del Estado, tendrá derecho a ser indemnizado en forma proporcional y equitativa", con lo cual se busca equilibrar o cuando menos favorecer el equilibrio respecto del pago de indemnizaciones a los particulares que hayan sido afectados en su patrimonio. En efecto, difícilmente podemos reflexionar en los principios de equidad o solidaridad social que informan a la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, sin que nos induzcan a pensar en la posibilidad de otorgarle a la misma una participación en la tarea redistributiva del Estado, en razón de que no es igual el impacto negativo a un patrimonio personal abundante que a uno exiguo, si pensamos que la afectación proporcional en el primer caso es menor que en el segundo. Lo anterior, no significaría en forma alguna que la existencia de un patrimonio mediano o alto no deba ser objeto de restitución integral como consecuencia de su afectación antijurídica imputable- al Estado Significa más bien que habiendo restricciones presupuestales generales, es preferible concentrar las indemnizaciones más completas para quienes menores ingresos tienen; en la inteligencia de que en el supuesto de que los ingresos públicos lo permitiesen, lo más deseable sería otorgar una indemnización integral para todos. A primera vista pudiera pensarse que esta propuesta conculca el principio de igualdad. Sin embargo, para que opere realmente esta garantía y se pueda invocar su violación por una disposición legal que conceda un tratamiento más favorable a quienes menos tienen, tendría que acreditar el quejoso respectivo que él está situado exactamente en idéntica circunstancia respecto de aquél o aquéllos que reciben una indemnización mayor. Es decir, bajo la garantía de igualdad se debe "dar igual trato a los iguales y desigual trato a los que son desiguales". Con base en lo anterior, la propuesta que en esta iniciativa se incluye, resulta conforme con el principio de igualdad, en cuanto a que se estaría dando igual tratamiento a quienes se encuentren en idénticas circunstancias. Lo importante es que, más allá del significado de la igualdad ya comentado, ha sido preciso identificar un parámetro conforme al cual pueda establecerse la categorización de las personas, atendiendo a un criterio de justicia. Sabemos que los criterios de justicia varían de una época a otra y de un país a otro. Por ello se ha considerado pertinente referir o adoptar como criterios de ponderación de las indemnizaciones los de la proporcionalidad y equidad que, en última instancia, forman parte del significado de indemnización justa. Esta iniciativa respeta las órbitas de competencia de la Federación y de las entidades federativas, ya que todo aquel que sufra una lesión patrimonial, con motivo de la actividad del Estado, tendrá derecho a ser indemnizado en la forma y términos que lo dispongan las leyes que al efecto expidan el Congreso de la Unión y las legislaturas locales. Es decir, la reforma permitiría que tanto a nivel federal como estatal, se adopten medidas legales que contemplen los lineamientos y requisitos que regularían las características del daño resarcible, los supuestos de imputabilidad al Estado, las bases para la cuantificación del daño, las relaciones de causalidad entre el daño y la actividad del Estado, así como el procedimiento de reclamación para exigir las indemnizaciones resarcitorias provenientes de la responsabilidad patrimonial del Estado. entre otras.
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Asimismo, la iniciativa prevé que los tribunales contencioso-administrativos sean los órganos jurisdiscionales (sic) a quienes se les otorgaría la facultad de dirimir las controversias o reclamaciones que se presenten con motivo de la responsabilidad patrimonial del Estado en el ámbito administrativo. Lo anterior, precisamente con la finalidad de que el
procedimiento de responsabilidad patrimonial dei (sic) Estado -por lo que hace a su actividad administrativa- se establezca bajo una jurisdicción única -la contencioso - administrativa-, con lo cual se evitaría que el discernimiento de competencias se convierta en un "peregrinaje de jurisdicciones" entre la vía civil y la administrativa, para reclamar la indemnización correspondiente en contra del servidor público que haya inferido daños y perjuicios a un particular. A fin de propiciar la efectividad de las reformas constitucionales que se proponen, se propone señalar en el Artículo Segundo Transitorio del Decreto correspondiente, que el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, dentro del año siguiente a la entrada en vigor de dichas reformas, deberán expedir las correspondientes leyes de responsabilidad patrimonial del Estado, así como realizar las modificaciones legales que sean necesarias para proveer a su debido cumplimiento. Lo anterior, en razón de que se estima pertinente conceder un tiempo razonable para integrar de mejor manera los estándares de calidad de los servicios públicos, tal y como ha sido reconocido por el Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000, así como para que la misma Administración Pública tenga oportunidad de revisar y corregir, en su caso, las deficiencias más pronunciadas que pudiesen identificarse en la prestación de los servicios públicos, en forma previa a la entrada en vigor del instrumento legal respectivo. La reforma constitucional que se propone, evidentemente, no busca convertir al patrimonio público en una especie de "aseguradora universal", ni menos aún, entorpecer la actividad de las funciones públicas. Se trata más bien de un mecanismo de distribución de las cargas públicas que busca terminar con la impunidad de las actividades lesivas del Estado que causan daños a particulares que no tengan la obligación jurídica de soportarlos. Además, el objetivo fundamental de las adiciones al texto constitucional que se someten a consideración de esa Soberanía, consiste en avanzar en la consolidación de un Estado responsable, pues un Estado que asume en forma directa las consecuencias de su actuar, es un Estado que merece confianza. En suma, la incorporación de la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, como un instrumento solidario y resarcitorio de las lesiones que se causen a los particulares, tiene las siguientes finalidades: por una parte, la reparación del daño, que tendría un doble efecto: contribuir a robustecer la majestad, respetabilidad y confianza en el Derecho y, al mismo tiempo, en el Estado, lo cual se traduce en la genuina expresión del Estado de Derecho; y por otra parte, la incorporación de este instituto sin duda propiciaría la elevación en la calidad de los servicios públicos. […]
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79. Como se observa, la intención del órgano reformador fue que se diera la
existencia de un orden jurídico estructurado, al que se encuentren
sometidas las actuaciones del Estado mientras se reconocen los derechos
públicos subjetivos de los gobernados, para a lo cual es necesario el
establecimiento de medios idóneos para la defensa de esos derechos y un
sistema de responsabilidad patrimonial del Estado.
80. Por lo anterior, el legislador estimó necesaria la reforma constitucional de
modo que se estableciera la responsabilidad objetiva y directa en que puede
incurrir el estado a consecuencia de su actividad regular o irregular, lícita o
ilícita, pero que ocasiona daños y perjuicios a las personas, quienes no
deben ser afectados y ya no, como se había reconocido en los diversos
ordenamientos civiles, una responsabilidad subsidiaria o solidaria.
81. Además, la reforma tuvo como objeto que cada nivel de gobierno, a saber,
federal, local y municipal, se encontrara ceñido a responder por los daños
que pudieran causar a los particulares, derivado de la actuación irregular e
ilícita de los entes de gobierno; por lo que se ordenó al Congreso de la
Unión y a los poderes legislativos locales29 a modificar sus ordenamientos
para adecuarse a la reforma constitucional, dentro del plazo que se dispuso
en el Diario Oficial de la Federación.
82. Así, una vez aprobada la reforma y publicada la adición al artículo 113
constitucional, en términos del artículo Único transitorio de la reforma de
catorce de junio de dos mil dos30, la Federación, las entidades federativas y
29 Sin que esto implicara que el legislador ordinario tuviera el deber de establecer una vía o procedimiento específico para exigir el derecho a la reparación del daño causado por el Estado, como lo dispuso esta Primera Sala en el criterio 1a.LV/2009 “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE UN DERECHO CUYA EXIGIBILIDAD DEBE ENCAUSARSE EN LA VÍA Y PROCEDIMIENTOS PREVISTOS POR EL LEGISLADOR ORDINARIO, MIENTRAS NO RESTRINJAN SU CONTENIDO MÍNIMO. La citada norma constitucional no obliga a los particulares a tramitar el derecho que tutela a través de una vía específica -por ejemplo, la administrativa- ni a través de una ley determinada, pues establece un derecho sustantivo en favor de los gobernados que no reclama con exclusividad un ámbito competencial propio; sin embargo no puede concluirse que sus titulares pueden hacerlo valer a través de la vía que más les convenga, sino mediante la que el legislador dispuso para tal fin. Lo anterior, porque el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al determinar que los particulares tendrán derecho a una indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado, conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, no permite que escojan la materia y vía que mejor les parezca sin considerar el contexto normativo del orden jurídico en que se ubiquen, por tratarse de una cuestión delegada al legislador ordinario, con la única condición de que no restrinjan el contenido mínimo de este derecho”, publicado en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIX, abril de 2009, página 591. 30 UNICO. El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo año siguiente al de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
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los municipios contaron con el período comprendido
entre la publicación del Decreto y su entrada en vigor,
para expedir las leyes o realizar las modificaciones
necesarias, a fin de proveer el debido cumplimiento de
la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, así como para incluir en sus respectivos presupuestos, una
partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial; situación que,
necesariamente, implicaba la adecuación a las disposiciones jurídicas
secundarias, tanto en el ámbito federal como en el local.
83. Para lo anterior, los respectivos legisladores debían atender dos criterios: i)
que el pago de la indemnización se efectuara después de seguir los
procedimientos para determinar que al particular efectivamente le
corresponde dicha indemnización, y; ii) que el pago de la indemnización
estuviera sujeto a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de que
se tratara.
84. Así, la reforma en cuestión entró en vigor el uno de enero de dos mil
cuatro31, por lo que para esa fecha las leyes federales y locales debían
La Federación, las entidades federativas y los municipios contarán con el periodo comprendido entre la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer el debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial. La aprobación de la reforma constitucional implicará necesariamente la adecuación a las disposiciones jurídicas secundarias, tanto en el ámbito federal como en el local, conforme a los criterios siguientes: a) El pago de la indemnización se efectuaría después de seguir los procedimientos para determinar que al particular efectivamente le corresponde dicha indemnización, y b) El pago de la indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de que se trate. Para la expedición de las leyes o la realización de las modificaciones necesarias para proveer al debido cumplimiento del decreto, se contaría con el periodo comprendido entre la publicación del decreto y su entrada en vigor. Según la fecha de aprobación del Decreto y su consiguiente publicación, el citado periodo no sería menor a un año ni mayor a dos. 31 Como fue interpretado por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al
resolver el amparo en revisión 29/2007, cuyo criterio quedó plasmado en la tesis 2a.XXXIII/2007 “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA ADICIÓN AL ARTÍCULO 113 CONSTITUCIONAL, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 14 DE JUNIO DE 2002, ENTRÓ EN VIGOR EL 1o. DE ENERO DE 2004. El artículo único transitorio del Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se modifica la denominación del Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto a la responsabilidad patrimonial del Estado, establece que el aludido Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo año siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Ahora bien, del análisis sistemático del mencionado precepto transitorio se colige que el 1o. de enero del primer año siguiente al de su publicación corresponde al 1o. de enero de 2003, y el 1o. de enero del segundo año siguiente al de su publicación lo constituye el 1o. de enero de 2004, por tanto, dicho Decreto entró en vigor en la fecha últimamente indicada, lo que es acorde con el señalamiento de la parte final del citado precepto, en el sentido de que para proveer a su
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prever los supuestos en que el Estado incurre en responsabilidad objetiva y
directa y los mecanismos para resarcir a los particulares que daña con su
actuar irregular o ilícito. Esto significa que, contrario a lo que adujo el
recurrente en sus agravios, el ámbito competencial de la responsabilidad
patrimonial del Estado se proyectó a todos los niveles de gobierno y no sólo
al federal32.
85. Sin embargo, en el caso, las normas locales en el Estado de México no se
adecuaron al nuevo modelo constitucional de responsabilidad patrimonial
debido cumplimiento, se contaría con el periodo comprendido entre la publicación del Decreto y su entrada en vigor, el cual no sería menor a un año ni mayor a dos”, visible en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, mayo de 20047, página 1188 y que esta Primera Sala comparte. 32 Refuerzan en lo conducente esta afirmación las tesis 1a.LII/2009 y 1a.LIII/2009, de rubros y textos, respectivamente “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE UN DERECHO SUSTANTIVO EN FAVOR DE LOS PARTICULARES. El citado precepto constitucional establece la responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad irregular y el derecho correlativo de los particulares de recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. Por tanto, al tener como objetivo restaurar la integridad del patrimonio afectado mediante una compensación económica por el daño producido, se trata de un derecho sustantivo de rango constitucional establecido en favor de los particulares que tiene su fundamento en la responsabilidad patrimonial del Estado, cuyas características esenciales son la de ser directa y objetiva. Cabe mencionar que, el ámbito espacial de validez del referido derecho a la indemnización trasciende a todos los órdenes jurídicos parciales -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, por lo que sus titulares pueden exigir su contenido inmediata y directamente a cualquiera de los órganos de gobierno de aquellos órdenes. En tanto que su ámbito material es propio y no puede limitarse por las especificidades infraconstitucionales de las materias en las cuales el legislador ordinario despliega sus facultades de creación normativa (administrativa, civil, mercantil, laboral, etcétera) por lo que su extensión debe tutelarse en la forma prevista en la norma constitucional; de ahí que el indicado artículo 113 no establece algún tipo de división competencial específica, en tanto que la responsabilidad patrimonial del Estado no reclama con exclusividad para sí un ámbito material propio -por ejemplo, civil o administrativo-, y tampoco uno espacial específico -Federación, Distrito Federal, Estados y Municipios-. Finalmente, se advierte que este derecho no sólo tiene el propósito de consagrar la prerrogativa de los particulares a la indemnización referida, sino también el de asegurarles en las vías ordinarias correspondientes un vehículo procesal para obtener su cumplimiento, pues al prescribir que aquélla se otorgará conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, faculta al legislador ordinario para la configuración normativa de ejercicio obligatorio, consustancial a la operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto, imprescindible para el respeto del derecho de los particulares a la indemnización respectiva” y “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS SUPONE LA DIVISIÓN COMPETENCIAL PREVIAMENTE ESTABLECIDA EN ELLA. El citado precepto constitucional contiene un derecho sustantivo cuyas condiciones de desarrollo a nivel secundario y de exigibilidad suponen la división competencial previamente establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ello es así, porque su última parte señala que los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes; y del único artículo transitorio del decreto que introdujo este contenido constitucional (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002) se advierte una facultad de ejercicio obligatorio para los órdenes jurídicos del Estado mexicano para adecuar sus ordenamientos y proveer para que los particulares disfruten del contenido del derecho introducido. Así, si el derecho de los particulares a recibir una indemnización puede generarse por la actividad administrativa irregular de distintos órganos de gobierno -federales, estatales, del Distrito Federal y/o municipales-, es indudable que su reclamo, trámite e individualización deben determinarse en el contexto normativo del orden jurídico parcial al que pertenece cada uno de dichos órganos, por tratarse de cuestiones delegadas por la Ley Fundamental a la regulación de las leyes que deben emitirse en cada orden jurídico en lo individual, con la única condición de que no restrinjan la extensión del derecho en la forma en que se encuentra tutelado”, publicadas en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIX, abril de 2009, páginas 592 y 593.
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del Estado, pues el sistema normativo local vigente
cuando aconteció el daño ocasionado a los quejosos33,
nada reconoce de la responsabilidad patrimonial en que
pudiera incurrir el Estado de México o alguno de sus
Municipios.
86. En primer lugar, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
México publicada los días diez, catorce y diecisiete de noviembre de mil
novecientos diecisiete, al momento en que los quejosos sufrieron la
actuación irregular e ilícita del Estado (veintiséis de enero de dos mil doce)
únicamente hacía referencia a las responsabilidades administrativas en que
pueden incurrir los servidores públicos del estado y los municipios34, pero
33 Y hasta la fecha en que se resuelve el presente asunto. 34 TITULO SEPTIMO De la Responsabilidad de los Servidores Públicos y del Juicio Político (REFORMADO, G.G. 27 DE FEBRERO DE 1995) Artículo 130. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título, se considera como servidor público a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en alguno de los poderes del Estado, en los ayuntamientos de los municipios y organismos auxiliares, así como los titulares o quienes hagan sus veces en empresas de participación estatal o municipal, sociedades o asociaciones asimiladas a éstas y en los fideicomisos públicos. Por lo que toca a los demás trabajadores del sector auxiliar, su calidad de servidores públicos estará determinada por los ordenamientos legales respectivos. La Ley de Responsabilidades regulará sujetos, procedimientos y sanciones en la materia. [N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE ARTÍCULO, VÉASE TRANSITORIO SEGUNDO DEL DECRETO QUE MODIFICA ESTE ORDENAMIENTO.] (REFORMADO, G.G. 28 DE JULIO DE 2016) Artículo 131. Los diputados de la Legislatura del Estado, los magistrados y los integrantes del Consejo de la Judicatura del Tribunal Superior de Justicia, los magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los titulares de las dependencias del Poder Ejecutivo y el Fiscal General de Justicia y los integrantes de los órganos superiores de los organismos a los que la presente Constitución les otorga autonomía, son responsables de los delitos graves del orden común que cometan durante su encargo y de los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de sus funciones. El Gobernador lo será igualmente, pero durante el período de su ejercicio sólo podrá ser acusado por delitos graves del orden común y por delitos contra la seguridad del Estado. (REFORMADO, G.G. 27 DE FEBRERO DE 1995) Artículo 132. Tratándose de los delitos a que se refiere el artículo anterior, la Legislatura erigida en Gran Jurado declarará por mayoría absoluta del número total de sus integrantes si ha lugar o no a proceder contra el acusado. En caso negativo, no habrá procedimiento ulterior, pero tal declaración no será obstáculo para que la acusación continúe su curso cuando la persona haya dejado el cargo, salvo en el caso de prescripción de la acción conforme a la ley penal, los plazos de ésta se interrumpen en tanto el servidor desempeña alguno de los encargos a que se refiere el artículo anterior. En caso afirmativo, el acusado quedará separado de su cargo y sujeto a la acción de los tribunales comunes; si la decisión de éstos fuera condenatoria, el mismo acusado quedará separado definitivamente, y si es absolutoria podrá reasumir su función. Contra las declaraciones y resoluciones de la Legislatura erigida en Gran Jurado no procede juicio o recurso alguno. (REFORMADO, G.G. 27 DE FEBRERO DE 1995) Artículo 133. El Gobernador del Estado, cuando el caso lo amerite, podrá pedir a la Legislatura o a la Diputación Permanente la destitución de los magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. Si por mayoría absoluta del número total de sus integrantes, en sesión de una u otra, se declara justificada la petición, el magistrado acusado quedará privado de su puesto a partir de la fecha en que se le haga saber la resolución, independientemente de la responsabilidad en que, en su caso, haya incurrido, y se procederá a nueva designación.
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nada prevé sobre su responsabilidad patrimonial objetiva y directa que
ordenó la Constitución Federal.
87. De ahí que, lógicamente, el único ordenamiento secundario que deriva de la
constitución local es la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado y Municipios, en cuyo artículo 1° se dispuso que tiene
por objeto reglamentar el Título Séptimo de la Constitución del Estado de
México en las materias ahí señaladas35.
88. Consecuentemente, contrario a lo ordenado por la Constitución Federal, en
el Estado de México no se llevaron a cabo las modificaciones
correspondientes para adecuar la normatividad local al mandato
constitucional en materia de responsabilidad patrimonial objetiva y directa
del Estado, vigente desde el uno de enero de dos mil cuatro.
89. En este orden de ideas, el artículo cuya constitucionalidad defiende el
recurrente se localiza en el Capítulo III “De las personas obligadas a la
reparación del daño y de los perjuicios”, del Título Sexto “De la
Responsabilidad Subjetiva y Objetiva” del Libro Séptimo “De las
Obligaciones”, vigente desde el ocho de junio de dos mil dos y al momento
de configurarse la actuación irregular e ilícita del Estado, el cual establece:
Artículo 7.172. El Estado, los municipios y sus respectivos organismos descentralizados, tienen obligación de responder de los daños causados por sus servidores públicos en el ejercicio de las funciones públicas que les estén encomendadas. Esta responsabilidad es subsidiaria y sólo podrá hacerse efectiva, cuando
El Consejo de la Judicatura del Estado de México, cuando el caso lo amerite, podrá pedir a la Legislatura o a la Diputación Permanente la destitución de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia, en términos del procedimiento que al efecto determine la ley. (REFORMADO, G.G. 27 DE FEBRERO DE 1995) Artículo 134. Los servidores públicos condenados por delitos cometidos con motivo del desempeño de sus funciones públicas no gozarán del indulto por gracia. (REFORMADO, G.G. 27 DE FEBRERO DE 1995) Artículo 135. Se concede acción popular para denunciar ante la Legislatura los delitos graves del orden común en que incurran los servidores públicos a que se refiere el artículo 131 de esta Constitución. (REFORMADO, G.G. 27 DE FEBRERO DE 1995) Artículo 136. En demandas del orden civil no hay fuero ni inmunidad para ningún servidor público. 35 Artículo 1. Esta Ley tiene por objeto reglamentar el Título Séptimo de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, en materia de: I. Los sujetos de responsabilidades en el servicio público estatal y municipal; II. Las obligaciones en dicho servicio público; III. Las responsabilidades y sus sanciones tanto las de naturaleza administrativa, disciplinarias y resarcitorias, como las que se deban resolver mediante juicio político; IV. Las autoridades competentes y los procedimientos para aplicar las sanciones; V. Las autoridades competentes y los procedimientos para declarar la procedencia del enjuiciamiento penal de los servidores públicos que gozan de fuero constitucional; VI. El registro patrimonial de los servidores públicos.
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el servidor público responsable directo, no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder del daño causado.
90. Dicho precepto, si bien prevé que el Estado de México,
los municipios y sus respectivos organismos
descentralizados tienen obligación de responder a los daños que se causen
a particulares, lo cierto es que se ciñe a una responsabilidad subsidiaria a la
que se finque al servidor público que hubiere ocasionado el daño en
ejercicio de sus funciones y, únicamente, cuando el referido servidor público
no pueda hacer frente a su responsabilidad con los bienes con que cuenta.
91. Lo anterior, envuelve la subjetividad que reviste la responsabilidad del
Estado a través de la persona del servidor público, como único ente que
puede generar un daño a los gobernados; absolviendo el deber del Estado y
colocándolo en una posición de “auxilio” en caso de que el servidor público
no contara con bienes o estos fueran insuficientes para resarcir a la persona
afectada; redacción que genera una contraposición entre el ordenamiento
local y la Constitución Federal.
92. Ello, porque en términos de la jurisprudencia P./J. 42/200836 la
responsabilidad patrimonial del Estado es directa porque, durante el
ejercicio de sus funciones, el Estado puede generar daños a los particulares
en sus bienes o derechos, quienes podrán demandarla directamente y sin
tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño
reclamado, sino sólo la irregularidad de su actuación y sin demandar,
previamente, al servidor público relativo; mientras que la responsabilidad
36 Texto: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la "responsabilidad directa" significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la "responsabilidad objetiva" es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración”, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, junio de 2008, página 722.
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objetiva es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los
daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado,
entendida como los actos de administración realizados de manera ilegal o
anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los
parámetros creados por la propia administración.
93. Otra diferencia sustancial que buscó el órgano reformador de la Norma
Fundamental, fue la separación entre responsabilidad objetiva y subjetiva37,
en el sentido de que la primera se apoya en la teoría del riesgo y en donde
la intencionalidad dolosa es ausente, mientras que, inversamente, la
segunda implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del
daño. Por lo tanto, cuando el artículo 113 constitucional alude a que la
responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño
al particular con motivo de su actividad administrativa irregular, con lo que
abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad
regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la
actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la
administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin
atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la
propia administración.
94. Esto implica que el Estado se vuelve responsable directo en los daños que
los operadores de su actividad generen en las personas y no de forma
subsidiaria o solidaria como anteriormente sucedía y como se pretende a 37 Jurisprudencia P./J. 43/2008 “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA. La adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva. La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular "con motivo de su actividad administrativa irregular", abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración”, publicada en la Novena época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, junio de 2008, página 719.
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través de la aplicación del artículo 7.172 del Código
Civil del Estado de México.
95. Bajo las premisas expuestas, esta Primera Sala
determina que el sistema normativo en materia de
responsabilidad patrimonial del Estado de México, especialmente el que
indica el artículo 7.172 de la codificación civil local es inconstitucional en dos
vertientes.
96. La primera, porque el artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución
Federal, estableció un deber a cargo de todos los niveles de gobierno en la
materia de responsabilidad patrimonial objetiva y directa del Estado, para lo
cual, a través del artículo Único transitorio de la reforma publicada en el
Diario Oficial de la Federación de catorce de junio de dos mil dos, el poder
reformador impuso la obligación, por mandato constitucional, al Congreso
de la Unión y a las legislaturas de los estados, de adecuar los
ordenamientos locales al precepto constitucional a más tardar al uno de
enero de dos mil cuatro.
97. Con base en esto, los congresos locales de todos los estados de la
República contaban con una facultad o competencia de ejercicio obligatorio
para llevar a cabo determinada conducta; esto es, para adecuar sus
constituciones y leyes secundarias a fin de hacerlas compatibles con la
Norma Fundamental y lograr un correcto desarrollo en las funciones
correspondientes, pues el régimen de responsabilidad patrimonial objetiva y
directa del Estado no tiene el carácter de optativo, sino obligatorio en todo el
territorio nacional.
98. Consecuentemente, debe indicarse que el Estado de México incurrió en una
omisión legislativa absoluta que genera una violación constitucional directa
al artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, vigente hasta el veintisiete de mayo de dos mil quince.
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99. Se invocan para reforzar la conclusión que antecede, por analogía, los
criterios sustentados por el Tribunal Pleno en las jurisprudencias P./J.
12/2006, P./J. 13/2006 y P./J. 14/2006.38
38 “PREDIAL MUNICIPAL. LA OMISIÓN LEGISLATIVA ABSOLUTA DE LOS CONGRESOS LOCALES RESPECTO DEL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN IMPUESTA EN EL ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DE LA REFORMA DE 1999, AL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VULNERA TANTO AL CITADO DISPOSITIVO TRANSITORIO COMO AL PROPIO PRECEPTO CONSTITUCIONAL. La facultad conferida a las Legislaturas Estatales en el citado precepto transitorio del Decreto por el que se declara reformado y adicionado el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, para que en coordinación y a propuesta de los Municipios respectivos adopten las medidas conducentes sobre la actualización de los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, constituye una facultad de ejercicio obligatorio en tanto deriva de un mandato expreso del órgano reformador de la Constitución Federal. En ese sentido, el hecho de que algún Congreso Local que haya recibido la propuesta relativa no se pronuncie al respecto, vulnera tanto al artículo quinto transitorio señalado como al propio 115 constitucional, pues con dicha omisión absoluta se impide que las disposiciones de la Carta Magna sean plenamente eficaces”; “FACULTAD O COMPETENCIA OBLIGATORIA A CARGO DE LOS CONGRESOS ESTATALES. SU OMISIÓN ABSOLUTA GENERA UNA VIOLACIÓN DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (ARTÍCULOS PRIMERO Y SEGUNDO TRANSITORIOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE). La reforma constitucional de mil novecientos ochenta y siete a los artículos 17 y 116, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tuvo como objetivo primordial el fortalecimiento de la independencia y autonomía de los Poderes Judiciales de los Estados de la República. Para lograr lo anterior, en los artículos primero y segundo transitorios de dicha reforma el Poder Reformador de la Constitución impuso la obligación, por mandato constitucional, a todos los Estados de la República, de adecuar sus Constituciones y leyes locales a las disposiciones establecidas en la Constitución Federal, a más tardar el dieciocho de marzo de mil novecientos ochenta y ocho. En este tenor, todos los Estados de la República contaban con una facultad o competencia de ejercicio obligatorio a cargo de los órganos legislativos estatales, ya que mediante la citada reforma constitucional, se les otorgó un mandato de ejercicio expreso, es decir, una obligación de realizar determinada conducta -la adecuación de sus Constituciones y leyes secundarias-, con la finalidad de lograr un correcto desarrollo de sus funciones. Cabe señalar que en este tipo de facultades o competencias los órganos legislativos locales no tienen opción de decidir si lo hacen o no, pues existe una obligación expresa en ese sentido. Por tanto, el hecho de que los indicados órganos no cumplan con ese mandato en el término de un año, computado a partir de la vigencia del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, constituye una omisión legislativa absoluta, que genera una violación constitucional directa”, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, febrero de 2006, página 1365; y “CONGRESO DEL ESTADO DE TLAXCALA. EL INCUMPLIMIENTO DEL MANDATO CONSTITUCIONAL EXPRESO IMPUESTO POR EL PODER REFORMADOR DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL EN LOS ARTÍCULOS PRIMERO Y SEGUNDO TRANSITORIOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE A LOS ARTÍCULOS 17 Y 116, CONFIGURA UNA OMISIÓN LEGISLATIVA ABSOLUTA. El artículo segundo transitorio del Decreto por el que se reforman, entre otros, los artículos 17 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987, impuso a las Legislaturas de los Estados la obligación de adecuar sus Constituciones y leyes locales a las disposiciones establecidas en aquélla a más tardar el 18 de marzo de 1988. En ese sentido, el Congreso del Estado de Tlaxcala tenía la obligación de adecuar su Constitución y sus leyes locales a las mencionadas disposiciones; sin embargo, de la revisión tanto de la Constitución Local como de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y del Reglamento Interior del Congreso, todos del Estado de Tlaxcala, así como de las reformas que desde 1987 se han realizado a dichos ordenamientos, se advierte que el Congreso del Estado incumplió con el mandato referido, ya que al 18 de marzo de 1988, fecha límite para haberlo hecho, no había adecuado su normatividad a la Constitución Federal, por lo que incurrió en una omisión legislativa de carácter absoluto en el desempeño de una facultad o competencia de ejercicio obligatorio, lo que generó una violación directa a la Constitución Federal que aún subsiste, ya que del análisis aludido se aprecia que el Congreso Local no ha subsanado dicha omisión”, visibles en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, febrero de 2006, páginas 1532, 1365 y 1250, respectivamente.
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100. En un segundo plano, la invalidez del artículo 7.172 del
Código Civil del Estado de México deriva de una
violación al sistema constitucional que conforman los
artículos 113, párrafo segundo, y 133 constitucionales
en relación con el principio de supremacía
constitucional.
101. El principio mencionado, además de la supremacía constitucional que
impone a la Constitución General como la norma fundamental del Estado
Mexicano, dispone la jerarquía normativa en el Estado Mexicano, en la cual
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados
internacionales de lo que México sea parte; así como las leyes que de
aquélla emanen y expedidas por el Congreso de la Unión, constituyen la
Ley Suprema; debiendo, en consecuencia, las constituciones y las leyes
locales, con independencia de la soberanía de los estados que protege el
artículo 40 constitucional para los asuntos concernientes a su régimen
interno, deberán observar los mandatos constitucionales y, por lo tanto, no
vulnerar el Pacto Federal.
102. Así, si las leyes expedidas por las legislaturas locales resultan contrarias a
los preceptos constitucionales, deben predominar las disposiciones de la
Norma Fundamental y no las de esas leyes ordinarias aun cuando procedan
de su constitución local; incluso cuando se trate, directamente, de esta
última.
103. Bajo esta perspectiva, el artículo 7.172 del Código Civil del Estado de
México, es inconstitucional por la transgresión a los artículos 113, párrafo
segundo, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. De ahí lo infundado de los agravios.
IX. DECISIÓN
104. Ante lo inoperante e infundado de los agravios propuestos por el ISSEMYM,
lo procedente es desechar por extemporáneo el recurso de revisión
adhesivo y confirmar, en la materia de la revisión, la sentencia recurrida
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emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Segundo
Circuito al resolver el amparo directo 372/2016.
105. Por lo expuesto y fundado esta Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación resuelve:
PRIMERO. Se desecha el recurso de revisión adhesivo.
SEGUNDO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia recurrida.
TERCERO. La justicia de la Unión ampara y protege a ********** y otro, en
representación de sus menores hijos, en contra de la autoridad y actos
precisados en el apartado primero de esta sentencia.
Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos
relativos al lugar de su origen; y, en su oportunidad archívese el toca como
asunto concluido.
En términos de lo previsto en los artículos 3º, fracción II, 13, 14 y 18, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.