trabajo rescate financiero y agrario
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UNIVERSIDAD NACIONAL
PEDRO RUÍZ GALLO
ESCUELA DE POST GRADO
TEMA:
“EL RESCATE FINANCIERO Y AGRARIO”
AUTOR:
Abog. RAMÍREZ CABEZAS
CATEDRÁTICO:
Dr.
Lambayeque, 23 de Enero 2012
EL RESCATE FINANCIERO Y AGRARIO
1. NOCIONES PRELIMINARES
Durante generaciones los países de America Latina estuvieron unidos de
manera casi única a la crisis de la moneda, a las quiebras bancarias, los brotes
de hiperinflación (primer gobierno de Alan García) y todas las demás
calamidades monetarias conocidas1. En nuestro país, las empresas estatales
fueron privatizadas, las restricciones a las importaciones se levantaron, los
déficits presupuestales se redujeron, el control de la inflación se volvió
prioritario.
Por otra parte, es sabido que los objetivos de las finanzas públicas y privadas
pueden variar a través del tiempo y del espacio, de acuerdo con la
transformación socio-económica de los países y entidades privadas, siendo
que los cambios obedecen a la dinámica de múltiples factores que se influyen
entre sí y determinan en gran medida la acción del Estado tanto en materia de
gasto como de ingreso, se ajusta a las eventualidades de tal estructura.
De otro lado, se tiene que, la deuda pública2 puede derivarse de diversas
causas, entre las que puede mencionarse3: En primer lugar: los empréstitos4,
1 KRUGMAN, Paúl. “De Vuelta a la Economía de la Gran Depresión y la Crisis del 2008”. Traducción de Bernardo Recamán Santos. Grupo Editorial Norma. Bogotá. 2009. Pág. 41.
2 IBARRA MARES, Alberto. “Introducción a las Finanzas Públicas”. Fondo Editorial de la Fundación Universitaria Tecnológico de COMFENALCO Cartagena de Indias. Colombia. 2009. Pág. 90. “La facultad para contraer deuda pública por parte de un país debe emanar de su constitución política. Para ello el poder legislativo y judicial tienen normalmente la facultad y obligación de establecer las bases sobre las cuales el ejecutivo o presidente puede contraer deuda interna y externa, así como para reconocer y mandar pagar la deuda nacional”.
3 CHAPOY BONIFAZ, Dolores Beatriz. “Derecho Financiero”. Editorial Mc Graw Hill. México. 1997. Pág. 186.
4 VILLEGAS, Héctor. B. “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”. Tomo Único. Sétima Edición. Actualizada y Ampliada. Editorial Depalma. Buenos Aires. 2001. Pág. 772. El empréstito es voluntario cuando el Estado, sin coacción alguna, recurre al mercado de capitales en demanda de fondos, con promesa de reembolso y pago de intereses. Éste es el único empréstito que puede denominarse estrictamente así.
cuyos recursos sean destinados principalmente a la construcción de obras
públicas autoliquidables y de beneficio social, representado dichas obras parte
del activo nacional, como contrapartida al pasivo, constituidas por las
obligaciones públicas. En segundo lugar, las reparaciones de guerra, cuyas
obligaciones no tienen ningún activo como contrapartida, y esto explica, en
gran parte, el hecho de que en muchos países su pasivo exceda al activo. Y,
finalmente, por asumir obligaciones de particulares, siendo que en ocasiones
los particulares obtienen empréstitos avalados por el Estado o algún otro
órgano público, cuyas obligaciones, por diversas circunstancias no cubren, en
cuyo caso, el poder público tiene que hacerse cargo de ellas.
En ocasiones la clasificación de deuda5 interna y externa se hace atendiendo
exclusivamente a la procedencia de los recursos. Un empréstito externo
produce una corriente de recursos de afuera hacia a dentro del país deudor; en
cambio el empréstito interno sólo significa transferencia de recursos dentro del
mismo país. Asimismo, la deuda puede ser amortizable y perpetua, según los
organismos que la contraten: gubernamental y de organismos y empresas de
participación estatal.
La deuda, también puede ser cancelada por asumición, es decir, acto por el
cual un tercero acepta pagar las obligaciones de un deudor, en las mismas
condiciones asumidas por éste. Por prescripción, es decir cuando se extinguen
las obligaciones por haber transcurrido el plazo determinado y legalmente
establecido. Por conversión, cuando el deudor sustituye obligaciones en
circulación por nuevas obligaciones. Por canje, el cual es un cato exclusivo de
del tenedor de un título o valor por medio del cual cambia éste por otro, por lo
que dicho acto no implica una disminución de la deuda. Por consolidación; es
una variante de la conversión, y consiste en reunir en un solo tipo de
5 CALVO ORTEGA, Ricardo. “Curso de Derecho Financiero I. Derecho Tributario. Parte General”. Editorial Civitas. Madrid. 1999. Pág. 42.
obligaciones varias deudas, generalmente diferentes en la tasa de interés,
vencimiento, etc.
Finalmente, pude hacerse a través del rescate, el cual consiste en la recompra
que el poder público hace de sus propias obligaciones no vencidas, puestas
con anterioridad en circulación; en ocasiones se considera como una
amortización anticipada.
2. ANTECEDENTES DEL RESCATE FINANCIERO
Los bancos modernos se originaron con los orfebres, cuyo negocio principal
era hacer joyas, pero que desarrollaron un rentable negocio marginal, como
guardianes de la moneda de otros, como las tiendas de los orfebres tenían
buenas cajas de seguridad, eran lugares más seguros para que los ricos
guardaran su efectivo que, digamos, una caja fuerte debajo de la cama.
En algún momento los orfebres descubrieron que podían hacer que su negocio
complementario como guardianes de monedas fuera aún más rentable
tomando parte de las monedas a su cuidado y prestándola por un interés.
Podía uno pensar que esto los metería en líos ¿qué tal si el dueño apareciera y
las exigiera inmediatamente? Pero lo que los orfebres se dieron cuenta es que
la ley de los promedios hacia que esta fuera poco probable; en un día
cualquiera, algunos de los depositantes se presentaría y exigirían su dinero,
pero la mayoría no. Así que era suficiente guardar una fracción de las
monedas en reserva, el resto de podía poner a trabajar. Y así nació la Banca6.
De vez en cuando, sin embargo, las cosas salían espectacularmente mal,
puesto que había un rumor, quizás verdadero, quizás falso, del que las
inversiones del Banco se habían dañado, que ya no tenían suficientes activos
para devolver el dinero a los depositantes, esto pues, causaba un rumor en los 6 KRUGMAN, Paúl. Ob. Cit. Pág. 160.
de obtener su dinero antes de que se acabara, lo que se denomina “retirada
masiva de los depósitos de un banco”. Y con frecuencia tal retirada quebraba
al banco aun si el rumor original era falso con el fin de recoger efectivo
rápidamente, el banco tenía que vender activos a precios de gangas y, claro, a
esos precios no tendría suficientes activos para pagar lo que debía, dado que
las retiradas de fondos basadas incluso en rumores falsos pueden hacer
quebrar instituciones saludables, las retiradas se vuelven profecías que se
cumplen por sí mismas: un banco puede colapsar no porque haya un rumor de
que a sus inversiones les ha ido mal, sino simplemente por un rumor de que a
sus inversiones les ha ido mal, sino simplemente por un rumor de que va a
sufrir una retirada masiva de fondos.
Una cosa que podría causar tal rumor es el hecho de que otros bancos ya
hayan sufrido retiradas masivas de los depósitos, siendo que en el Perú,
estuvo marcada por pánicos, que se constituyeron en su mayor parte una serie
de retiros masivos de fondos contagiosos en los que el colapso de cada banco
socavaba la confianza en otros bancos y las instituciones financieras caían
como una fila de dominós y como consecuencia de esto, ante la eminente
bancarrota, estas entidades se vieron obligadas a prestar capital financiero a
una entidad para salvarse de la quiebra. Así surgió el Rescate Financiero.
3. CONCEPTO DE RESCATE FINANCIERO
El término rescate financiero no se había usado tan frecuentemente como
actualmente se hace. En inglés el término de significado más parecido sería
bailout; siendo que el rescate financiero se aplica cuando es necesario inyectar
una cantidad importante de dinero para evitar que una entidad financiera (sea
un banco, una gran aseguradora, o incluso un país) llegue a la quiebra. Este
rescate a pesar de ser un mal negocio para el rescatador es un mal menor
para evitar que se produzca un efecto dominó que lleve a todo el sistema hacia
un agujero sin fondo.
Un rescate financiero es una forma de socialización de pérdidas a través del
intervencionismo público en la economía. Las pérdidas de las élites
económicas bien conectadas con el poder se hacen recaer sobre los
contribuyentes indefensos ante la coacción del Estado, o visto simétricamente,
el Estado expolia renta de los grupos desorganizados, como los contribuyentes
para entregar esa renta expoliada a los grupos organizados, como la gran
banca que habita a la sombra del Estado7. Asimismo, se concibe como el acto
de prestar o dar capital financiero a una entidad (empresa, país o individuo)
que se encuentra en peligro de bancarrota, para salvarlo de la quiebra,
insolvencia, la liquidación o la ruina, o para permitir que una entidad quiebre
sin producir contagio financiero8 o la inyección de liquidez que se otorga a una
entidad en proceso de quiebra o próxima a ella para que pueda cumplir con
sus obligaciones financieras a corto plazo, siendo que es habitual que el
rescate sea realizado por el gobierno9.
Es decir, que rescatar financieramente a un país o empresas fallidas10 consiste
en prestarle dinero a un interés más bajo de lo que se ve obligado a pagar en
los mercados para colocar su deuda soberana, o conceder una línea de
créditos a los Estados en apuros. La principal diferencia entre ambos consiste
en que la línea de crédito depende de una autorización que se concede al
Estado para retirar fondos hasta un límite determinado durante un periodo
dado.
7 Página consultada en el Link: http://www.forocoches.com/foro/showthread.php?t=2222800 De fecha 20 de Enero de 2011 a horas 7: 21. p. m.
8 Página consultada en el Link: http://es.wikipedia.org/wiki/Rescate_financiero De fecha 20 de Enero de 2011 a horas 7: 28. p. m.
9 Página consultada en el Link: http://definicion.de/rescate/ De fecha 20 de Enero de 2011 a horas 7: 35. p. m.
10 GUZMÁN, Marco Antonio. “Derecho Económico Ecuatoriano”. Tomo II. Fondo Editorial de la Universidad Andina Simón Bolívar. Ecuador. 2000. Pág. 199.
El rescate puede ser hecho con fines de lucro, por ejemplo cuando un inversor
resucita una compañía de futuro incierto mediante la compra de sus acciones a
precios de ganga. También puede hacerse por interés social, como por
ejemplo si un filántropo rico reflota una empresa de comida rápida no rentable
en un país con problemas en la distribución de alimentos. Asimismo, puede ser
motivado por la necesidad de evitar un rescate mayor: por ejemplo, si el
gobierno considera el transporte como esencial para la fluidez económica del
Estado, entonces protege las empresas de transporte (líneas aéreas,
empresas petroleras, etc.) mediante subsidios y préstamos a bajo interés.
En consecuencia, somos de opinión que un rescate financiero es el acto por el
cual una entidad brinda un préstamo o capital a una empresa con el fin de que
esta salve de la quiebra, insolvencia o liquidación total y la ruina.
4. CARACTERÍSTICAS DEL RESCATE FINANCIERO
De los numerosos rescates ocurridos a través del tiempo, se desprenden las
siguientes características:
Los bancos centrales otorgan préstamos para ayudar al sistema,
proporcionando liquidez, cuando los bancos no pueden o no quieren dar
préstamos a las empresas o individuos.
El rescate permite a las instituciones insolventes (es decir, las que no
tienen fondos suficientes para pagar sus obligaciones a corto plazo o las
que tienen más deudas que activos) fallen de una forma ordenada.
Permite entender la verdadera situación económica de las principales
instituciones financieras a través de auditoría u otros medios.
Los bancos que se consideran lo suficientemente saludables para
sobrevivir (o demasiado importantes para que no lo hagan) necesitan
recapitalización, lo que implica que el gobierno provea fondos al banco a
cambio de acciones preferentes.
Si se requiere tomar el control por parte de una institución debido a la
insolvencia, se debe tomar el control efectivo a través de la Mesa Directiva
o una nueva dirección, y cancelar el capital de acciones (es decir, los
actuales accionistas pierden su inversión), protegiendo a los adeudados y a
los proveedores.
En ese caso, el gobierno se convierte en el propietario y más tarde la
posibilidad de obtener fondos mediante la emisión de nuevas acciones al
público cuando la institución nacionalizada sea posteriormente
reprivatizada.
Se debe prohibir el pago de dividendos para asegurar que el dinero del
contribuyente se utilizan para los préstamos y el fortalecimiento del banco,
en lugar de pagos a los inversionistas.
Recortes de los tipos de interés, para bajar las tasas de los préstamos y
estimular la economía.
5. EL RESCATE FINANCIERO Y POLÍTICAS DE RESCATE EN EL PERÚ
En el Perú, el retorno a la democracia se consumó con la promulgación de la
Constitución de 1979, la cual previó la incorporación de los gobiernos
regionales en la estructura institucional del Estado en calidad de nivel
intermedio entre el gobierno central y los gobiernos locales. En la práctica, la
puesta en marcha de este esquema esperó casi una década, ya que recién a
fines de los ochenta el gobierno aprista, alentado por factores políticos, hizo el
primer ensayo. En efecto, no existía mejor alternativa para amortiguar la
inminente derrota en las elecciones presidenciales de 1990 que la promoción
de elecciones para autoridades regionales.
En dicho año, Alberto Fujimori al mando de un partido independiente ganó las
elecciones presidenciales, y luego del autogolpe de 1992, realizó una serie de
reformas como la implementación de los Consejos Transitorios de
Administración Regional, que eran dependencias desconcentradas del
Ejecutivo responsables de la canalización del gasto público. Asimismo,
Fujimori descartó toda posible convocatoria a elecciones regionales por el
resto de los años noventa. Casi una década más tarde, a partir de la victoria de
Alejandro Toledo en las elecciones presidenciales del 2001, el debate sobre la
descentralización vuelve a ser el centro de atención.
Así pues, nuestro país cuenta con dos grandes niveles de gobierno, siendo
ellos: el gobierno central y los gobiernos regionales; en el que el primero
imponía condiciones y restricciones para inducir al segundo a comportarse de
manera que el máximo beneficio social sea obtenido. Sin embargo, la literatura
más reciente reparó en la inconveniencia de suponer que las externalidades
implícitas en la provisión subnacional de ciertos servicios públicos fueran
ignoradas por las autoridades correspondientes; de hecho, era evidente que
muchos de esos servicios corresponden a sectores que no pueden ser
desatendidos por el Gobierno Central y cuya subprovisión generaría una
desutilidad enorme, poniendo en evidencia la naturaleza no cooperativa de las
relaciones entre los distintos niveles de gobierno y reconociendo la existencia
de un problema de incentivos en la delegación de responsabilidades fiscales
por el lado del gasto y endeudamiento.
Por el lado económico conviene centrarse en dos puntos cuyo logro es
excluyente según la estructura que se adopte y constituyen pues el costo de
oportunidad de cada alternativa. La ventaja de un esquema descentralizado la
brinda el hecho de que estructuras más pequeñas de gobierno gozan
aparentemente de mayor capacidad para adecuar sus decisiones de política a
las necesidades de la población correspondiente. En la literatura sobre el tema
se dice que de tal modo se previene el problema del one size fits all.
De otro lado, el esquema de Principal-Agente resultó apropiado para enmarcar
la nueva red de relaciones intergubernamentales resultante del proceso
descentralista. En este tipo de esquema, el agente es aquél que obtiene una
mayor utilidad por incumplir con un contrato establecido ex ante. Al principal le
corresponde establecer los incentivos apropiados para que el agente se ciña a
lo que el contrato estipula. La necesidad de estos incentivos nace en la
posibilidad que tiene el agente de realizar acciones que no pueden ser
directamente observadas ni controladas por el principal. El juego definido
anteriormente sufre por lo tanto una ligera modificación: existe la posibilidad de
una segunda movida por parte del Gobierno Central si es que luego de que el
Gobierno Subnacional hizo la suya, el resultado no fuese el más conveniente.
Como el agente tiene conocimiento pleno de tal situación, se dice que el
Gobierno Regional induce a una tercera movida en el juego.
En un aspecto práctico, los gobiernos regionales incurrirían en desórdenes
presupuestarios privilegiando el consumo de ciertos bienes de acuerdo a sus
propias preferencias. Al saber que éstas no coinciden con las del principal, la
búsqueda del máximo bienestar social precipita el rescate. En ese caso, se
dice que la restricción presupuestaria de las regiones es débil, porque el
Gobierno Central no puede comprometerse ex ante a no rescatarlas y
finalmente termina haciéndolo.
Esta situación determina la existencia de estrategias de rescate del Gobierno
Nacional y del Gobierno Subnacional. En el primer caso, esto significa la
definición de reglas de política explícitas o implícitas que establezcan los
incentivos adecuados para prevenir descalabros fiscales; en el caso de las
regiones, conduce a un comportamiento oportunista cuyo fin último es acceder
a la asistencia fiscal por parte del Estad. Si se impone la política de rescate de
la región, es decir, si se logra inducir a una tercera jugada o la ruptura de la
regla establecido ex ante por el Gobierno Central, el rescate se materializa.
Esta condición excluye el caso en que la desviación de la regla no se produce
como resultado de la conducta oportunista de las regiones y aquel en que a
pesar de producirse dicha conducta, el gobierno se ciñe a lo establecido en su
primera jugada.
Ahora bien, con el fin de evitar posibles cuadros de descalabro fiscal en las
regiones y promover a la vez restricciones presupuestarias fuertes, la
legislación peruana ha incorporado mecanismos institucionales para controlar
los déficit en el nivel subnacional. Una muestra de ello es que la Ley permite el
endeudamiento externo de las regiones únicamente con aval del Estado,
previa aprobación del Gobierno Central. Estas operaciones, así como las de
crédito interno, deberán sujetarse a las restricciones numéricas y regulaciones
contenidas en las leyes fiscales de alcance nacional, que vigilan la estabilidad
macroeconómica.
No obstante, los ingresos de las regiones no dependen exclusivamente del
acceso al crédito externo o interno, sino también de los recursos obtenidos vía
canon, tributos regionales y las transferencias del FONCOR (que es un fondo
de participación común). Estas transferencias son una función de los índices
de distribución construidos por el Ministerio de Economía y Finanzas, bajo
criterios de equidad. Es decir, las regiones con indicadores socioeconómicos
más bajos reciben mayores recursos de este fondo.
Asimismo, la Ley penaliza las malas prácticas fiscales de las regiones, pues en
ese caso no sólo las declara inelegibles para las transferencias del FONCOR,
sino que además facultaría al Gobierno Central para intervenir en la región en
problemas y administrarla hasta procurar el saneamiento de sus finanzas. Esta
pérdida de control sobre la región es una práctica que castiga los
endeudamientos insostenibles de las regiones. Asimismo, pretende la
internalización de las consecuencias de las decisiones tomadas por las
regiones estableciendo los incentivos que conduzcan a un adecuado manejo
financiero11.
Por otra parte, con respecto a las políticas de rescate, se tiene que, es la
cantidad provista del bien “z” la que determina que el gobierno central decida
rescatar o no a la región. Así, existe un nivel óptimo de provisión del bien “z
(z*)” que permite obtener el máximo bienestar social posible, dado que
internaliza adecuadamente las externalidades que éste genera. Sin embargo,
al ser la región la que realiza el gasto en “z”, éste puede situarse en cualquier
punto del intervalo [0 z*]. El valor realizado de z (z') dependerá de las
preferencias de la región donde se provee. Si z´ 0 se deduce que la
demanda por “z” en la región “h” es altamente elástica al punto de ser casi
completamente sustituible por el consumo de “x”. En el caso opuesto, si z'
z*, la demanda por “z” en la región es altamente inelástica lo que implica que el
consumo se aproxima al óptimo.
Sabemos además que el bien “z” genera externalidades dentro y fuera de la
región donde se consume y es esta característica la que impulsa a
preocuparse por la adecuada provisión del mismo. El Gobierno Central
considera en cada región una mínima provisión aceptable (z), la cual
dependerá de las externalidades generadas fuera de la región “h”. Si z´ z*
quiere decir que las externalidades generadas por esa región son muy
11 La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales no establece explícitamente la intervención del Gobierno Central en la administración de las regiones que pongan en riesgo la economía nacional y el proceso de descentralización, aunque establece un amplio margen para hacerlo. En este caso, la pérdida de control sería implícita.
importantes para el resto del país por lo que al Estado le afecta severamente la
mínima subprovisión del bien “z”. Por el contrario, si z 0, la externalidad
generada por dicha región al resto del país es mínima. En el primer caso el
rescate es casi inevitable, mientras que en el segundo es bastante improbable.
Finalmente, es en el escenario descrito en el que se determinan las políticas
de rescate de los dos niveles de gobierno. El juego planteado en este caso se
resuelve de atrás hacia delante lo cual implica que se derive primero las
condiciones de equilibrio del Gobierno Central suponiendo una conducta
perversa de alguno de los gobiernos regionales. Luego se resuelve el juego
para las regiones. La razón de esta secuencia radica en que el gobierno
subnacional, antes de decidir como asignar sus recursos, intenta discernir las
condiciones que determinan que el Estado decida rescatar e intervenir
efectivamente a las regiones, para evaluar si puede propiciar o evitar dicha
situación de acuerdo a sus propios intereses.
6. EL RESCATE FINANCIERO AGRARIO
Sin la intervención del Estado no había manera de solucionar la grave crisis
financiera que agobiaba a todos los sectores del agro nacional. Lo venían
señalando desde hace muchos años los distintos gremios agrarios, siendo que
en ese tiempo muchos perdieron la tierra, la mayor parte pequeños
productores y quienes sobrevivieron estaban al borde de la quiebra. Pero el
Programa de Rescate, aunque tardío y ciertamente necesario, salvó a pocos y
está lejos de restituir el flujo de créditos que requiere el agro.
En principio, el rescate se aplica sólo a los deudores del sistema financiero, es
decir a los clientes de la banca comercial e instituciones financieras no
bancarias como las cajas rurales y municipales, edpymes y las cooperativas de
ahorro y crédito. Según la Asociación de Bancos el numero de prestatarios
agropecuarios de sus instituciones afiliadas son poco más de 5,500, entre
personas naturales y jurídicas, y a nivel de Cajas Rurales se calcula que no
pasan de 15 mil. Un número muy reducido frente a más de 1,700 productores
registrados por el último Censo Agropecuario12, gran parte de los cuales
también se encuentran en la condición de deudores de casas comerciales,
desmotadoras, molinos, habilitadores, ONGs, y otras formas de financiamiento
realizado por instituciones que al no ser reguladas por la Superintendencia de
Banca y Seguros (SBS), están excluidas de la posibilidad de participar en esta
operación de rescate. Por otro lado, el cuadro adjunto elaborado en base a
datos disponibles de la SBS, muestra que las colocaciones del sistema
financiero en el sector agrario estaban concentrados en seis departamentos de
la costa, sólo Lima e Ica representan el 62% del total de préstamos otorgados.
De acuerdo a la misma fuente el 84 % de esos créditos fueron canalizados por
los bancos, por lo que es claro hacia dónde se orientan los beneficios del
Rescate Financiero Agropecuario en términos geográficos y de tipo de
institución financiera.
En segundo lugar, teóricamente la refinanciación puede alcanzar al total de
prestatarios agropecuarios de las instituciones del sistema financiero pues,
según lo establecido, pueden acogerse desde los créditos clasificados como
normales hasta los que ya se encuentran en la categoría de pérdida. Pero son
las instituciones financieras las que eligen a los beneficiarios en base a su
viabilidad económica y financiera.
Entonces se concluye que entre los elegidos figurarán aquellas empresas
medianas y grandes que adeudan mayores montos, orientan su producción
hacia el mercado internacional y están en capacidad de recuperarse, pues
mientras no se tomen medidas efectivas para reactivar la deprimida demanda
12 En REVISTA AGRARIA. “Rescate Financiero. Salvando a Pocos”. Fondo Editorial Centro Peruano de estudios Sociales. N° 18. Lima. 2002. Pág. 4.
interna y acabar con la prolongada recesión causante de la abultada deuda,
pocas son las posibilidades de que el agro recupere márgenes de rentabilidad.
El ajustón del gasto público decretado no es una buena señal en ese sentido.
Las instituciones financieras y los deudores luego de haber entendido y
analizado los costos, beneficios y riesgos que implica la suscripción del RFA,
tendrán que visitar juntos las parcelas o instalaciones pecuarias y después
preparar el flujo de caja de los próximos 15 años y determinar si el deudor
puede pasar la varilla de viabilidad económica y financiera. La pueden cruzar
quienes estén en capacidad de amortizar una cuota inicial no menor del 10%
de la deuda a ser refinanciada y tengan las garantías de que cumplirán con el
compromiso de pago pactadas.
Es cierto que a diferencia de esquemas anteriores de rescate de carteras
atrasadas mediante la emisión de bonos del Tesoro, ahora se han establecido
condiciones de refinanciación para atraer la participación de los bancos y de
paso aliviarles una cartera cada vez más pesada e incobrable: 382 millones de
dólares, a mayo último y con una morosidad de 20.5%, la más elevada del
sistema, según reporta la SBS. Por un lado la emisión de bonos del Tesoro
para avalar hasta el 30 % de la deuda refinanciada y la reducción del encaje
que están obligados a depositar las instituciones financieras, incrementarán la
liquidez de los bancos. Pero, como ya es sabida la falta de crédito no se debe
a la falta de dinero en los bancos sino a la falta de rentabilidad del negocio
agropecuario.
Dado que el objetivo del RFA es reestablecer la capacidad económica y
financiera de las empresas endeudadas, se han establecido una serie de
condiciones de excepción, en la que el Estado toma la iniciativa mediante la
oferta de fondos líquidos de bajo costo y largo plazo de amortización del
principal (ver Las condiciones…). Entre estas condiciones, además de la
condonación de los interéses, moras y otros gastos por el atraso de pagos, y
entre 20% y 90 % del monto de la deuda resultante, según la categoría de
riesgo en que se encuentre el crédito, se han establecido topes para las tasas
de interés que cobrarán el Estado y los bancos por la porción de
refinanciamiento que les toca cubrir: de 11% a 12% para el interés bancario y
de 4% a 5% por los bonos. A estos topes se le sumará la tasa de valor de
actualización constante (VAC) determinada por los índices de inflación. Bajo
esta figura, el riesgo de que la inflación se dispare corre por cuenta del deudor.
Entre las condiciones y procedimientos del Programa de Rescate Financiero
Agropecuario (FRA) han sido establecidas en el Decreto de Urgencia 059-200,
el Decreto Supremo 088-2000-EF y la Resolución Ministerial 21-2000-EF/77,
los mismos que fueron publicados en el boletín de Normas Legales de “El
Peruano” los días 16, 17 y 18 de agosto.
De acuerdos a ellos las características del Rescate son los siguientes:
Los Bonos del Tesoro: Hasta por US$ 100 millones; cubrirán el 30 % de la
deuda refinanciada hasta un máximo de US$ 200 mil para deudores
individuales y de US$ 400 mil cuando se trata de empresas vinculas a un
mismo grupo económico. Se emitirán según sea necesario a solicitud de
COFIDE, son libremente negociables y redituarán un interés de 8% anual
desde la fecha de su colocación.
Beneficiarios: personas naturales y jurídicas dedicadas a actividades
agropecuarias que al 31 de agosto del 2000 tienen deudas con las
instituciones financieras. Su elección depende de la evaluación que realice
la entidad acreedora en base a la viabilidad económica y financiera.
Plazo para acogerse: hasta el 30 de junio del 2001.
La refinanciación: necesariamente en nuevos soles y en plazo máximo de
15 años, incluyendo hasta 2 años de gracia. La institución financiera
renunciará a los intereses moratorios, gastos y otros cargos generados por
el atraso en los pagos y procederá a reducir la deuda en un porcentaje que
va desde 20% hasta 90%, según la categoría de riesgo del crédito y de la
preferencia de las garantías que lo cubren. Estas reducciones serán
negociadas y podrá incluir su capitalización por parte de la institución
financiera. Antes de la refinanciación el beneficiario debe cancelar una
cuota inicial mínima del 10% de la deuda refinanciada. El saldo será
cubierto en un 70 % por los bancos y en 30% por los Bonos del Tesoro. El
banco asume el compromiso de habilitar financiamiento de corto plazo, el
mismo que no podrá destinarse a pagar la deuda refinanciada. Las tasas de
interés serán las del mercado para el crédito de corto plazo y para la deuda
refinanciada no mayores a la que corresponda según las tablas
establecidas de acuerdo a la clasificación de riesgo de la deuda.
Por otro lado, es necesario señalar que, el programa de Rescate Financiero
Agrario (RFA) benefició sólo a los agricultores que tenían deudas por encima
de los 100 mil dólares, los cuales representaron el 70 por ciento de la deuda, y
no a los pequeños agricultores. El RFA es un programa agotado pues de los
100 millones de dólares en bonos que el Estado le asignó, 85 millones fueron
aplicados y los 15 millones restantes se transfirieron al Banco Agropecuario
(Agrobanco) para financiar su asistencia técnica.
Asimismo, se consideró que aplicar la Ley de Reestructuración de la Deuda
Agraria (Preda), o condonación de la deuda agraria, es innecesario ya que en
la actualidad no existe un problema de morosidad de ese sector en el sistema
financiero. A diciembre del 2007 había 1,523 millones de nuevos soles en
cartera en el sector, y de esa cifra sólo 14 millones estaban como cartera
vencida y 11 millones en cobranza judicial, por lo tanto, no hay morosidad en el
agro, apuntó. A febrero del 2009 la morosidad en el sistema bancario fue de
1.4%, llegando así a tocar índices históricamente bajos13.
El crédito al agro, que antes era inexistente, viene creciendo en los últimos
años debido a que se ha generado una cultura de pago entre los agricultores
peruanos14. “Es cierto que hay problemas porque es un sector altamente volátil
que depende de cuestiones climatológicas, pero se destinó un fondo de 150
millones de soles para que el Ministerio de Agricultura (Minag) implemente
programas que resuelvan esos problemas”.
7. EL RESCATE FINANCIERO AGRARIO SEGÚN EL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
El Tribunal Constitucional peruano, se ha manifestado acerca del rescate
financiero agrario, el cual señala que la Ley N.° 29264 (Ley de
Reestructuración de la Deuda Agraria) no es contraria a los principios
constitucionales presupuestarios de equilibrio financiero, declarando en
consecuencia infundada la demanda de inconstitucionalidad, fundamentos
contenidos en el Expediente Nº 00032-2008-PI/TC.
Señala el máximo interprete de la Constitución que la ley de reestructuración
de la deuda realiza la transferencia de S/. 50 000 00 (cincuenta millones de
nuevos soles) a favor de AGROBANCO con cargo a los bonos del Tesoro
Público emitidos al amparo del Decreto de Urgencia N° 059-2000, o monto
equivalente en los instrumentos financieros que el Tesoro Público considere
adecuados conforme a las disposiciones legales vigentes, cuestionándose esta
ley porque estaría regulando un gasto público adicional que no estuvo
programado al momento de la discusión del tema presupuestal en el
13 Página consultada en el Link, en la fecha 20 de Enero de 2012 a horas 9: 56. p. m.: http://www.sni.org.pe/servicios/legal/reportelegal/content/view/416/45/28747
14 Página consultada en el Link: http://www.andina.com.pe/espanol/Noticia.aspx?id=f9xXtz9Ljrw= de fecha 20 de Enero de 2012 a horas 8: 32. p. m.
Parlamento, vulnerando como consecuencia de actuar principios
constitucionales tales como el de la programación y el del equilibrio financiero.
Por su parte, el Congreso de la República argumenta que la Ley N.° 29264
tiene como fin constitucional lograr el desarrollo agrario conforme lo establece
el artículo 88° de la Constitución Política del Perú, y que el Poder Ejecutivo
manifiesta en sus argumentos para que se declare la inconstitucionalidad de la
mencionada ley que ésta contraviene el artículo 79° de la Constitución Política
del Perú, puesto que crea un gasto adicional, no presupuestado, y que además
viola los principios constitucionales presupuestales de programación y
equilibrio financiero.
Ahora bien, el Estado impulsa el desarrollo agrario, evidenciándose con la
expedición del Decreto de Urgencia antes mencionado, mediante el cual se
dispuso la emisión de bonos del Tesoro Público para que sean utilizados en el
Rescate Financiero (RFA) y en el fortalecimiento patrimonial de empresas,
autorizando al Ministerio de Economía y Finanzas para que emita bonos del
Tesoro Público hasta por un monto de US$ 500 000 000,00 (quinientos
millones de dólares americanos), lo que significa que el Estado ha venido
brindando apoyo a este sector a través de bonos que han ayudado a los
deudores que solicitaron créditos agropecuarios. Por tanto, señala el Tribunal
Constitucional que, es clara no solo la intención sino también el accionar por
parte del Estado para fomentar el desarrollo agrario, puesto que ha destinado
recursos financieros para apoyar a aquellos que solicitaron créditos
agropecuarios, y que se encuentran a la fecha vencidos.
Por otro lado, somos de opinión que, la Ley N° 29264 traería consecuencias
contrarias que afectarían a los demás sectores como la alteración de la cadena
de pagos del sistema financiero, que según opinión del Tribunal, al exigirse el
desembolso de una determinada cantidad de dinero para favorecer a unos,
podría dejarse de cubrir necesidades de otros, con el resultado de
incumplimiento de determinados objetivos trazados, lo que produciría, por
tanto, un desbalance financiero.
De lo anterior se desprenden dos cosas: primero, que el Estado ha realizado
acciones tendientes a fomentar y garantizar el desarrollo del sector agrario, a
través del otorgamiento de beneficios y facilidades a las partes interesadas en
este sector, y que según el criterio del Tribunal Constitucional, sin que se
muestre una mejora saltante, y que más bien suceda todo lo contrario, ya que
con el paso del tiempo este sector se ve cada vez más disminuido, segundo,
que la ley cuestionada intenta, nuevamente, favorecer al sector con facilidades
y beneficios económicos reflejados en pagos de dinero entregados a
propietarios o conductores de predios rústicos sin que éstos hayan rendido
cuentas pormenorizadas de la inversión del dinero recibido en pro de la
productividad y producción de dichos bienes, siendo evidente que la medida
adoptada –Ley 29264– no sólo no es idónea en razón de estos antecedentes,
sino que también es una medida que afectaría de manera gravosa principios
presupuestarios que son prioritarios para la estabilidad económica del Estado.
En tal sentido la realidad nos muestra la necesidad de que el Estado adopte
otras medidas que garanticen el desarrollo del sector agrario, de lo contrario
continuará brindando beneficios que no se traducirán en mejoras y que más
bien generarán un problema mayor que desestabilizaría nuestra economía,
que de por sí está deteriorada. Es menester recordar aquí que cuando el
Estado corta el pago de intereses en fecha determinada, está realizando
propiamente una donación a favor de personas que asumieron obligaciones de
pagar no solo el dinero prestado como capital sino también los intereses que
tal capital genera en cualquier tipo de contratación.
A nuestro modesto entender, podemos afirmar que el Estado no sólo tiene la
obligación de apoyar al sector agrícola sino a todos los otros sectores que se
encuentren en una situación de desventaja, debiendo en todo caso establecer
los mecanismos tendientes a lograr estos objetivos. En el presente caso los
conductores de tierras agrícolas recibieron, por contratos celebrados
libremente, diversas cantidades de dinero para invertirlo en una promesa de
mejor producción; empero, al cabo de cierto tiempo, sin rendir cuenta a nadie y
sin conocerse las razones del confeso fracaso, obtienen en la ley que el
Estado, que somos todos los peruanos y no solo ellos, ya no actúe en función
de promoción y enseñanza sino que pague sus obligaciones para evitar la
pérdida de sus predios comprometidos en los contratos, sin tener presente las
graves consecuencias que esto implicaría para la economía de nuestro país,
ya que para brindar el apoyo a este sector se va a comprometer la estabilidad
de la economía puesto que el Estado estaría asumiendo un gasto mayor al
presupuestado, peligrando otros objetivos trazados por el propio Estado que
también son inmediatos y prioritarios.
Se aprecia entonces, que la Ley cuestionada no cumple el objetivo trazado
inicialmente por otras leyes que brindaron beneficios a este sector sino que se
ha desnaturalizado hasta convertirse en una suerte de banco de deudores,
variando el objetivo que tiene el Estado en este sector, puesto que ya no
cumple el rol de fomentar el desarrollo del sector agrario, sino el de pagar
deudas que al final no reflejan desarrollo alguno. En tal sentido por medio de
dicha Ley se le obliga al Estado a través del Ministerio de Economía y
Finanzas a transferir un monto determinado para seguir favoreciendo a
deudores del mismo Estado, los que ven en éste a un salvador para seguir
realizando sus actividades, sin exigírseles la sustentación del dinero que se
invierte en sus tierras, criterio al que no aunamos,
Ahora bien, se tiene que, el presupuesto asigna equitativamente los recursos
públicos, su programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia
de necesidades sociales básicas y de descentralización. Corresponden a las
respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación
adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la
explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon.
En conclusión, la ley materia de análisis del propio Tribunal Constitucional,
afecta bienes públicos que garantizan los servicios a que está obligado a
brindar el Estado, y tal vez su propia existencia, puesto que al disponerse que
el Ministerio de Economía y Finanzas destine cantidad de dinero para un
sector determinado se estaría obligando a que éste varíe la programación
realizada, dejando de lado las prioridades por él establecidas para colocar
como prioridad lo que el Congreso de la República considere. En tal sentido el
artículo 77° de la máxima carta Política del Estado establece que “La
administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto
que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector
público contiene dos secciones: gobierno central e instancias
descentralizadas”.
8. LAS CAUSAS Y RECETAS PARA SALIR DE UNA RECESIÓN SEGÚN
PAÚL KRUGMAN
Las lecciones de la historia son las siguientes:
1. La economía de la depresión ha vuelto. Es decir hemos vuelto a vivir las
fallas de la demanda en la economía que se producen cuando el gasto
privado no utiliza la capacidad productiva disponible. Y las viejas soluciones
tales como bajar las tasas de interés, aumentar la inversión pública,
inyectar recursos a los bancos e incluso imprimir dinero y aumentar
moderadamente la inflación no han servido o nuestros gobernantes no se
han atrevido a ejercerlos con decisión, entre otras cosas por que “la antigua
macroeconomía de la demanda tiene mucho que ofrecer en nuestros
apuros actuales, pero sus defensores les falta convicción mientras que sus
críticos son intensamente apasionados” 15.
2. Lo anterior es un desafío para los políticos pero también para los
economistas que se dejaron tontamente embaucar por la llamada
“economía de la oferta” y dejaron de estudiar el problema de la demanda en
estos nuevos tiempos de intensa globalización y liberalización. Pero ya
tenemos las experiencias de México en 199516, México, Tailandia, Malasia,
Indonesia y Corea del Sur en 1997; Argentina en 2002 y ahora la que el
mundo enfrenta a partir del 2008. Además ya sabemos que siendo el
problema de todos, las soluciones deben ser coordinadas entre las
naciones avanzadas.
3. Para superar la emergencia la clave de una economía que se preocupa por
la oferta es conseguir que el crédito fluya. Para ello hay que recuperar la
confianza perdida y colocar más capital en las diezmadas instituciones
financieras. Es lo que hizo Estados Unidos en 1933, Suecia a principio de
los noventa y Japón en 1998. Ahora bien la inyección de capital se enfrenta
a problemas. Primero, debe ser de volumen adecuado a la magnitud de la
crisis. Y eso asusta a todos y enfurece naturalmente a los contribuyentes y
a sus representantes populares. Segundo, ese dinero debe ser utilizado
efectivamente en recapitalización y llegar a la banca en la sombra que es la
que ahora tiene problemas. Tercero los bancos deben estar dispuestos a
15 KRUGMAN, Paúl. “De Vuelta a la Economía de la Gran Depresión y la Crisis del 2008”. Ob. Cit. Pág. 189.
16 SKIDELSKY, Robert. “El Regreso de Keynes”. Editorial Crítica. Barcelona. 2009.
prestar esos fondos y no sentarse en ellos o repartirse cuantiosos bonos.
Por ello Krugman creía que para el caso norteamericano no sólo se debía
aumentar la cantidad de 700 mil millones de dólares en compra de activos
de bancos e instituciones financieras en problemas, sino que además llegar
a realizar “algo muy cercano a una nacionalización temporal completa de
una parte significativa del sistema financiero”. Luego se debería volver a
colocar el sistema bancario en manos del sector privado, como se hizo en
Suecia. Además la escasez de crédito puede atacarse haciendo que las
reservas federales entren temporalmente en el negocio de prestar dinero
directamente al sector no financiero, como cuando la Reserva federal
norteamericana manifestó su disposición de comprar valores negociables.
4. Para salir de la emergencia junto con hacer que el crédito fluya debe
estimularse el gasto. El keynesianismo clásico inventiva a promover el
estímulo fiscal17. Se trata nuevamente de pensar en grande. Es decir, los
estímulos deben ser de un volumen considerable. Para el caso de la crisis
norteamericana del 2008, de unos 4 puntos del PIB. Además se debe
concentrar ese esfuerzo en sostener y expandir el gasto del gobierno, en
gasto en carreteras, puentes y otras formas de infraestructura y auxiliando
a los gobiernos estatales y locales muy endeudados. Los estímulos que se
traducen en rebajas de impuestos, muchas veces son invitaciones al ahorro
de los beneficiados por ellas y no en aumento del gasto.
5. Salidos de la depresión y de la emergencia será el momento de las
reformas estructurales. John Maynard Keynes afirmó al comienzo de la
Gran Depresión de 1929 que el problema no estaba en todo el motor del
capitalismo, sino que en el alternador de la economía – el sistema
financiero – que no supimos controlar. Para ello se aumentaron las
17 SITGLITZ, Joseph. “Caída libre. El libre Mercado y el Hundimiento de la Economía Mundial”. Editorial Taurus. Buenos Aires. 2010.
regulaciones y los controles en los sistemas financieros nacionales. Los
bancos comerciales se separaron de los de inversión; se exigió mantener
reservas de activos líquidos y limitar los tipos de inversiones a cambio de la
garantía federal en caso de emergencia; y
6. También los movimientos internacionales, que jugaron un papel clave en la
crisis financiera, fueron limitados. “El sistema financiero se hizo un poco
aburridor pero mucho más seguro”. Sin embargo, los controles temporales
en tiempos de crisis, que se impusieron en Malasia, Hong Kong y Corea del
Sur no son aceptados con mucho entusiasmo. Menos los controles de largo
plazo a los flujos de capital internacionales. Parece ser que la estrategia
adoptada de acumular grandes reservas de moneda extranjera no ha
servido, por lo que la globalización financiera debe ser repensada y
regulada de otra forma. Para ello debemos enfrentar la verdadera escasez
que hemos vivimos estos años, que ha no sido de recursos sino que de
ideas para comprender mejor el mundo en que vivimos. Y no dejarnos
gobernar por doctrinas obsoletas.
9. LEY N.º 29264: LEY DE REESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDA
AGRARIA
A través de esta ley se establece el Programa de Reestructuración de la
Deuda Agraria (PREDA) destinado a crear los mecanismos necesarios
para reestructurar las deudas generadas por créditos agropecuarios
vencidos, otorgados por entidades del Estado, de acuerdo con los
términos y condiciones que señala la presente Ley.
En el PREDA, están comprendidas las deudas correspondientes a
créditos directos otorgados por el Estado, a través de fondos o programas
administrados por el Ministerio de Agricultura y los gobiernos regionales,
así como los Fondos Rotatorios de Crédito Agrícola materia de los
Convenios ALA 90/12 y 93/02.
El PREDA tiene dos componentes:
a) Extinción parcial de deuda: la misma que alcanza hasta los primeros
diez mil nuevos soles (S/. 10 000,00) de cada una de las deudas
determinadas y comprendidas en el artículo 2 de la presente Ley, con
efecto cancelatorio, siempre que el monto del capital principal de la
deuda contraída no exceda los treinta y cinco mil nuevos soles (S/. 35
000,00). En el caso de deudas contraídas en moneda extranjera se
aplicarán los montos equivalentes al tipo de cambio correspondiente.
b) Refinanciación de deuda: la cual se aplica a las deudas superiores al
monto señalado en el artículo 5, otorgándose como plazo máximo de
pago, sin intereses, hasta cinco (5) años para su cancelación total y
definitiva.
Su aplicación es automática, correspondiendo a cada entidad determinar
los criterios y mecanismos de operatividad necesarios para dicho efecto.
Y, los beneficiarios del PREDA, una vez refinanciada su deuda conforme
a la presente Ley, pasan a la categoría de normal dentro de la
clasificación de deudores, establecida por la Superintendencia de Banca,
Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, y podrán
acceder a nuevos créditos preferentemente en forma asociada.
BIBLIOGRAFÍA
LIBROS
CALVO ORTEGA, Ricardo. “Curso de Derecho Financiero I. Derecho Tributario.
Parte General”. Editorial Civitas. Madrid. 1999.
CHAPOY BONIFAZ, Dolores Beatriz. “Derecho Financiero”. Editorial Mc Graw Hill.
México. 1997.
GUZMÁN, Marco Antonio. “Derecho Económico Ecuatoriano”. Tomo II. Fondo
Editorial de la Universidad Andina Simón Bolivar. Ecuador. 2000.
IBARRA MARES, Alberto. “Introducción a las Finanzas Públicas”. Fondo Editorial
de la Fundación Universitaria Tecnológico de COMFENALCO Cartagena de
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KRUGMAN, Paúl. “De Vuelta a la Economía de la Gran Depresión y la Crisis del
2008”. Traducción de Bernardo Recamán Santos. Grupo Editorial Norma.
Bogotá. 2009.
SITGLITZ, Joseph. “Caída libre. El libre Mercado y el Hundimiento de la Economía
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SKIDELSKY, Robert. “El Regreso de Keynes”. Editorial Crítica. Barcelona. 2009.
VILLEGAS, Héctor. B. “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”.
Tomo Único. Sétima Edición. Actualizada y Ampliada. Editorial Depalma.
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HEMEROGRÁFICAS
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, “Diccionario de la lengua española”. Tomo II.
Vigésimo Segunda Edición. Editorial Espasa Calpe. Madrid. 2001.
REVISTA AGRARIA. “Rescate Financiero. Salvando a Pocos”. Fondo Editorial
Centro Peruano de estudios Sociales. N° 18. Lima. 2002.
LEGISLACIÓN
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ DE 1993
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ DE 1979
LEY N.º 29264 LEY DE REESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDA AGRARIA
LINCOGRAFÍA
http://www.forocoches.com/foro/showthread.php?t=2222800
http://es.wikipedia.org/wiki/Rescate_financiero
http://definicion.de/rescate/
http://www.sni.org.pe/servicios/legal/reportelegal/content/view/416/45/28747
http://www.andina.com.pe/espanol/Noticia.aspx?id=f9xXtz9Ljrw=
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