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T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo
Contencioso-Administrativo Sección: CUARTA
S E N T E N C I A
Fecha de Sentencia: 23/02/2015 RECURSO CASACION Recurso Núm. : 595/2013
Fallo/Acuerdo: Sentencia Estimatoria Votación: 10/02/2015 Procedencia: T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD SEC.1 Ponente: Excmo. Sr. D. Jesús Cudero Blas Secretaría de Sala : Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez Escrito por: EMGG Nota:
Recurso de casación contra sentencia que anuló una resolución del Ayuntamiento de León que aprobaba definitivamente e l cambio del modo de gestión del servicio de abastecimiento de agua. Legitimación activa concurrente de una asociación d e vecinos y comerciantes de la ciudad, al afectar la decisión i mpugnada a los intereses de sus miembros a tenor de sus Estatutos. Interpretación del artículo 109 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local, que exige acu erdo de todos los Ayuntamientos afectados cuando el monopolio de un s ervicio afecte a varios términos municipales. Tal precepto no resulta de aplicación cuando, como sucede en el caso, la resolución recurrida no municipaliza el servicio (q ue ya se prestaba en régimen de monopolio desde el año 1954) ni cuando, como también acontece en autos, el Ayuntamiento de León se limit a a suministrar el agua “en alta” a otros núcleos de población radicad os en Ayuntamientos distintos, que suministran a sus vecinos el agua “e n baja” mediante el modo de gestión (directa o indirecta) que tienen po r conveniente.
RECURSO CASACION Num.: 595/2013 Votación: 10/02/2015 Ponente Excmo. Sr. D.: Jesús Cudero Blas Secretaría Sr./Sra.: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
S E N T E N C I A
TRIBUNAL SUPREMO. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: CUARTA
Excmos. Sres.: Presidente: D. Segundo Menéndez Pérez Magistrados: D. Luis María Díez-Picazo Giménez Dª. María del Pilar Teso Gamella D. José Luis Requero Ibáñez D. Jesús Cudero Blas D. Ramón Trillo Torres
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Febrero de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el
recurso de casación núm. 595/2013, interpuesto por la Procuradora de los
Tribunales doña Alicia Martín Yáñez, en nombre y representación de
AGUAS DE LEÓN, S.L. , contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla
y León, con sede en Valladolid, de fecha 28 de diciembre de 2012, dictada
en el procedimiento ordinario núm. 1435/2010, sobre impugnación del
acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de León relativo al cambio en la forma y
modo de gestión del servicio municipal de abastecimiento de agua.
ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- La representación procesal de la ASOCIACIÓN DE
VECINOS Y COMERCIANTES “GUZMÁN EL BUENO” interpuso ante el
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de León el recurso núm.
167/2009 contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de León, adoptado
en sesión ordinaria de 10 de julio de 2009, sobre el expediente para el
cambio en la forma y modo de gestión del servicio municipal de
abastecimiento de agua.
SEGUNDO.- En su escrito de demanda, de 25 de marzo de 2010,
pretendía la parte actora la nulidad de la mencionada resolución con base en
los siguientes motivos de impugnación: a) La infracción de los artículos 82.2
y 136.1 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, al haber sido
informado el proyecto por una Comisión (la de Medio Ambiente, Desarrollo
Sostenible, Limpieza, Jardines y Nuevas Tecnologías) que no era
competente, lo que debió llevar a su no inclusión en el orden del día de la
sesión; b) La vulneración del artículo 97.1 del Real Decreto Legislativo
781/1986, en relación con los artículos 56 y 57 del Reglamento de Servicios
de las Corporaciones Locales, por cuanto la Comisión de Estudio designada
para la redacción de la Memoria estaba integrada exclusivamente por
miembros vinculados al Ayuntamiento de León; c) La infracción del artículo
63.1 de ese mismo Reglamento de Servicios y del acuerdo adoptado por el
Pleno el 17 de abril de 2009, en ambos casos por incumplimiento de las
normas que regulan la información pública de la Memoria; d) La indebida
modificación unilateral de la Memoria por el Ayuntamiento sin sometimiento
de la misma a un nuevo trámite de información pública; e) La vulneración del
artículo 86.3 de la Ley 7/1985 y del artículo 97.2 del Real Decreto Legislativo
781/1986 en cuanto no se sometió la aprobación de la decisión al Consejo
de Gobierno de la Junta de Castilla y León; f) El incumplimiento por la
Memoria de las exigencias derivadas de los artículos 59 y siguientes del
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y las disposiciones
aprobadas por el propio Pleno municipal en su sesión de 16 de enero de
2009.
TERCERO.- Por auto de 14 de junio de 2010, y tras las alegaciones
formuladas por la parte actora, la representación procesal del Ayuntamiento
de León y el Ministerio Fiscal, el Juzgado acordó inhibirse del conocimiento
del recurso por entender que la competencia para su enjuiciamiento
correspondía a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla y León, que admitió su competencia por
providencia de 30 de septiembre de 2010 y ordenó la prosecución del
recurso por los trámites del procedimiento ordinario.
CUARTO.- La representación procesal del Ayuntamiento de León
interesó, en su escrito de contestación a la demanda de fecha 5 de
noviembre de 2010, la inadmisión del recurso por extemporaneidad de su
presentación y falta de legitimación activa y, subsidiariamente, su
desestimación y la confirmación de la resolución impugnada.
QUINTO.- AGUAS DE LEÓN, S.L. contestó asimismo a la demanda
mediante escrito en el que suplicaba sentencia por la que se declare la
inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, su desestimación, con
expresa condena en costas a la parte actora.
SEXTO.- Concluso el proceso, la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y
León, con sede en Valladolid, dictó sentencia, de fecha 28 de diciembre de
2012, cuya parte dispositiva rechazó las causas de inadmisibilidad alegadas
y estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo por vulneración,
por la resolución recurrida, del artículo 109 del Real Decreto Legislativo
781/1986, desestimando el resto de pretensiones formuladas en la
demanda, sin imposición de costas.
SÉPTIMO.- Con fecha 6 de febrero de 2013, la representación
procesal de AGUAS DE LEÓN, S.L. preparó recurso de casación contra la
anterior sentencia, alegando, como motivos de impugnación, los siguientes:
a) Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la vulneración de
los artículos 19.1.a) y b) y 69.b de esa misma Ley por entender que la
asociación recurrente no estaba legitimada para interponer el recurso; b) De
conformidad con el artículo 88.1.c), por incurrir la sentencia recurrida en
incongruencia omisiva; c) Al amparo del artículo 88.1.d), por infringirse por la
resolución impugnada el artículo 109 del Texto Refundido de Régimen Local.
OCTAVO.- En el escrito de interposición, de fecha 1 de abril de 2013,
desarrollaba tales motivos en los siguientes términos: 1. La parte actora en
el procedimiento no puede reputarse legitimada activamente por el solo
hecho de que incluya en sus Estatutos la defensa de los intereses más
amplios posibles, pues esa desmesurada “auto-atribución” desnaturalizaría
el régimen del necesario interés legítimo, añadiendo que no se identifica un
beneficio concreto o evitación de un perjuicio en el colectivo de ciudadanos
al que la asociación representa, sin que pueda admitirse que en este ámbito
exista la acción pública que la propia recurrente parece defender; 2. La Sala,
en la sentencia que se impugna, no dio respuesta a las alegaciones
formuladas por los demandados a la providencia en la que se introdujo por el
Tribunal el eventual motivo de nulidad consistente en la infracción del
artículo 109 del Real Decreto Legislativo 781/1986, concretamente en
cuando a la circunstancia de que el Ayuntamiento de León sirva el agua “en
alta” a ciertos núcleos de población limítrofes como se sigue de los
convenios suscritos con otros municipios; 3. El precepto tenido en cuenta
por la sentencia para anular el acuerdo municipal no resulta aplicable al
caso, dado que no nos hallamos ante un “expediente de municipalización”
(pues el servicio estaba municipalizado desde los años cincuenta del siglo
pasado) y, además, no cabe que se exija el consentimiento a otros
municipios a los que simplemente se suministra el agua “en alta”.
NOVENO.- La sentencia también fue impugnada por la
representación procesal del Ayuntamiento de León, si bien su recurso de
casación fue declarado desierto por Decreto de 24 de abril de 2013,
confirmado posteriormente por la Sección Primera de esta Sala mediante
auto de 12 de diciembre de 2013, que desestimó el recurso de revisión
deducido frente a aquel Decreto.
DÉCIMO.- Por providencia de 22 de diciembre de 2014 se designó
ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesús Cudero Blas y se señaló para
la votación y fallo del presente recurso de casación la audiencia del 10 de
febrero de 2015, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo
con el resultado que ahora se expresa.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS CUDERO BLAS ,
Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Resultan antecedentes necesarios para resolver el
presente recurso de casación, a tenor de los documentos que constan en
autos, de la prueba practicada en la instancia y de las alegaciones de las
partes, los siguientes:
a) La Asociación de Vecinos y Comerciantes “Guzmán el Bueno” de
León impugnó ante la Sala de Valladolid el acuerdo del Pleno del
Ayuntamiento de León de 10 de julio de 2009 por el que “se aprueba de
forma definitiva la Memoria justificativa del cambio en la forma y modos de
gestión del servicio de abastecimiento de agua”, alegando frente al mismo
los motivos de impugnación señalados en el segundo antecedente de hecho
de esta sentencia.
b) La Sala introdujo en el debate, con amparo en el artículo 33 de la
Ley de esta Jurisdicción, un motivo de nulidad no aducido por la parte
demandante: la vulneración, por la resolución recurrida, del artículo 109 del
Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen
Local, a cuyo tenor “si el monopolio de un servicio afecta a varios términos
municipales, deberán adoptar el acuerdo todos los Ayuntamientos
respectivos, aun cuando el servicio haya de ser prestado a través de
mancomunidades u otras formas asociativas”. Los jueces a quo partían del
hecho de que el abastecimiento de agua potable en León se prestaba de
forma directa por el servicio municipalizado de aguas, constituido
formalmente en régimen de monopolio, no solo a los habitantes del término
municipal de León, sino también a los residentes en las localidades de
Virgen del Camino (Ayuntamiento de Valverde de la Virgen), Villaobispo de
las Regueras (Ayuntamiento de Villaquilambre) y polígono industrial de León
(compartido por los Ayuntamientos de la capital, Onzonilla y Santovenia de
la Valdoncina) y que se gestiona, en este último caso, a través de un
consorcio intermunicipal.
c) La representación procesal de la parte actora entendió que
concurría el motivo de nulidad propuesto por la Sala ya que, a su juicio, el
cambio de gestión del servicio parte de la premisa de que el mismo ha de
prestarse no solo en el municipio de León, sino también en todas y cada una
de las poblaciones en las que, de hecho, tal servicio se viene prestando,
omitiéndose en el acuerdo recurrido un trámite esencial (previsto en el
artículo 109 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia
de Régimen Local) cual es la adopción por esos Ayuntamientos afectados
del acuerdo de aprobación del cambio de gestión.
d) La hoy recurrente en casación entendió, por el contrario, que el
precepto incorporado por la Sala al debate procesal no resultaba de
aplicación al caso, pues el acuerdo impugnado no municipaliza el servicio,
como tal artículo exige, y porque, además, son los Ayuntamientos
mencionados por el Tribunal los que prestan realmente el servicio de
abastecimiento de agua a sus propios residentes, limitándose su relación
con el Ayuntamiento de León al “suministro de agua en alta” desde la capital
hasta esos mismos Ayuntamientos, que la trasladan después a sus
ciudadanos por el modo de gestión que tienen por conveniente, sin que, por
tanto, les afecte el artículo referido.
e) La sentencia ahora recurrida en casación, tras entender legitimada
activamente a la asociación recurrente (fundamento de derecho segundo),
desestima todos los motivos de impugnación invocados en la demanda
(fundamentos de derecho tercero a sexto) y acoge el motivo de nulidad que
planteó a las partes al amparo del artículo 33 de la Ley Jurisdiccional, por
entender que el acuerdo por el que se modifica la forma y modo de gestión
del servicio de abastecimiento de agua (que pasa al sistema de “gestión
indirecta”) se adoptó de forma unilateral por el Ayuntamiento de León,
siendo así que el artículo 109 del Texto Refundido de las Disposiciones
Vigentes en materia de Régimen Local, que considera aplicable al caso,
exigía el acuerdo de los Ayuntamientos afectados por aquella decisión
(Valverde de la Virgen, Villaquilambre, Onzonilla y Santovenia de la
Valdoncina), a cuyos residentes el Ayuntamiento de León ha venido
suministrando el agua a través del servicio municipalizado correspondiente.
SEGUNDO.- El primer motivo de casación se fundamenta en el
artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional; se defiende en el mismo que la
sentencia recurrida infringe los artículos 19.1.a) y b) y 69.b) de la Ley
Jurisdiccional al reconocer a la Asociación de Vecinos y Comerciantes
“Guzmán el Bueno” legitimación activa para impugnar una decisión
municipal por la que se cambia la forma de prestación del servicio del agua
ya que, a juicio del recurrente, el interés legitimador no puede derivarse de
los amplios fines que sus Estatutos prevén, ni se identifica un perjuicio
concreto para sus asociados de confirmarse la legalidad del acto recurrido.
Como hemos declarado en reiteradas ocasiones, la legitimación, que
constituye un presupuesto inexcusable del proceso, implica, en el proceso
contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca
entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso
contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio,
identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la
disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo
(beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.
El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a
que alude el artículo 19 de la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa,
que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo
24 de la Constitución, equivale a la titularidad potencial de una posición de
ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y
que se materializaría de prosperar ésta.
En el caso de autos, coincidimos con la Sala de instancia en cuanto a
la concurrencia en la asociación recurrente del interés legítimo que nuestra
ley procesal exige para ser parte actora en el proceso. Y ello no solo porque,
a tenor de sus Estatutos, su objeto y fines incorporan intereses claramente
relacionados con el objeto litigioso (defensa de los derechos de los vecinos y
comerciantes en su calidad de usuarios o destinatarios finales de las
distintas actuaciones de los poderes públicos), sino porque entendemos
evidente que una decisión como la que nos ocupa (el cambio del sistema de
gestión del suministro del agua) está claramente vinculada con aquellos
fines.
Además, como acertadamente se recoge en la sentencia, la
asociación ha concretado de manera suficiente su interés legitimador: el
coste del servicio que, tras la resolución recurrida, se prestará bajo el
régimen de gestión indirecta y a través de una empresa mixta será asumido
en última instancia por el colectivo de asociados, a lo que debe añadirse que
a su condición de vecinos o comerciantes de la ciudad de León no le resulta
desde luego ajena la determinación de cómo ha de prestarse, y bajo qué
condiciones, un servicio municipal tan enormemente relevante.
Es, precisamente, esa circunstancia (la de estar integrada la
asociación por vecinos y comerciantes de la ciudad) la que conduce
indefectiblemente a entender que concurre en el caso el interés legítimo
exigido por nuestra Ley Jurisdiccional en el artículo 19, rechazándose el
motivo de impugnación, pues, obvio es decirlo, si hay alguien especialmente
afectado por la forma en que se suministre el agua en un municipio es,
cabalmente, el que es residente en el mismo.
TERCERO.- Con amparo en el artículo 88.1.c) de la Ley
Jurisdiccional se imputa a la resolución recurrida, como segundo motivo de
casación, la incongruencia omisiva por cuanto, según se afirma en el escrito
de interposición, la sentencia de la Sala de Valladolid no habría dado
respuesta a los argumentos esgrimidos por AGUAS DE LEÓN, S.L. sobre la
improcedencia de aplicar al caso el artículo 109 del Texto Refundido de las
Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local.
Según consta en autos, la hoy recurrente en casación alegó sobre
dicho extremo, en escrito de 21 de noviembre de 2012, lo siguiente: a) El
servicio (de abastecimiento de agua) ya estaba municipalizado cuando se
tramita y resuelve el expediente para el cambio de gestión, siendo así que el
precepto señalado por la Sala solo está pensado “para el supuesto de que
diversos municipios de mutuo acuerdo decidan municipalizar su servicio de
aguas (por medio de algún tipo consorcio o mancomunidad), lo que no
sucede en el presente caso”; b) En el trámite de información pública anterior
a la adopción del acuerdo plenario recurrido, ninguno de los municipios
señalados en la sentencia (Valverde de la Virgen, Villaquilambre, Onzonilla y
Santovenia de la Valdoncina) expuso queja u objeción alguna al cambio de
gestión, lo que haría “sorprendente que se pudiera anular este acto por este
motivo”; c) Como se sigue de los convenios suscritos entre el Ayuntamiento
de León y esas mismas Corporaciones municipales, son éstas las que en
realidad prestan el servicio a sus propios residentes, de manera que el
Ayuntamiento de León suministra un caudal de agua a esos Ayuntamientos
(con la obligación de mantener, conservar y reparar las instalaciones hasta
el punto de entrega) y, posteriormente, éstos, a través de las formas de
gestión que tengan por conveniente, suministran el agua a los vecinos, con
la obligación de mantener, conservar y reparar las instalaciones desde aquel
punto de entrega hasta el de distribución.
En contra de lo que afirma el recurrente, la sentencia impugnada sí
da respuesta, aunque de modo escueto, a esas tres alegaciones, a las que
entiende carentes de virtualidad por cuanto el artículo 109 del Texto
Refundido “exige el acuerdo de todos los Ayuntamientos cuyo término
municipal se encuentre afectado por el monopolio del servicio y en este
presupuesto legal se encuentran los Ayuntamientos antes referidos”,
conclusión que se ampara en tres proposiciones: a) El carácter insubsanable
del trámite omitido (el acuerdo de todos los Ayuntamientos), de manera que
la ausencia de alegaciones en el trámite de información pública de la
Memoria no puede suponer una aceptación tácita de la misma; b) La
interpretación sistemática de aquel precepto, que “no permite entenderlo
aplicable solo respecto de los expedientes de municipalización”; c) Las
menciones contenidas en el Anexo a la Memoria en relación con el ámbito
territorial de actuación de la misma, de las que se desprende que “la entidad
suministradora prestará el Servicio de Abastecimiento a los Municipios de
Valverde de la Virgen y Villaquilambre con el alcance determinado en los
acuerdos adoptados” y que “igualmente prestará el servicio al ámbito del
Consorcio Urbanístico Intermunicipal para la gestión del polígono Industrial
de León”.
Ciertamente, la sentencia recurrida no hace una mención explícita a
la relación entre el Ayuntamiento de León y esas tres Corporaciones locales
que se sigue de los convenios suscritos, ni tampoco al alcance y
significación que, a los efectos de exigir o no la autorización que el artículo
109 prevé, haya de darse a la circunstancia de que el suministro del agua a
ciertos residentes de esos Ayuntamientos se haga “en alta”, esto es,
mediante la simple puesta a disposición de un caudal de agua en el punto de
entrega, siendo de cargo de los municipios correspondientes el suministro
“en baja” del agua a los vecinos.
Pero ello no permite afirmar que la citada sentencia incurra en el vicio
(incongruencia omisiva) que se le imputa. Como ha señalado con reiteración
esta misma Sala (por todas, sentencia de 24 de febrero de 2011, dictada en
el recurso de casación núm. 1639/2006) o el Tribunal Constitucional
(sentencias núms. 44/2008 ó 167/2007), la exigencia de exhaustividad de las
resoluciones judiciales exige, fundamentalmente, que el órgano jurisdiccional
dé respuesta a las concretas peticiones formuladas por las partes, de
manera que la llamada incongruencia omisiva o ex silentio “se produce
cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones
sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa
interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita
cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos
contenidos en la resolución, y sin que sea necesaria, para la satisfacción del
derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y
pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las
partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a
las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o
genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no
sustanciales”.
En el caso enjuiciado, la Sala de instancia rechaza las alegaciones
de las partes demandadas en el proceso, expresa la irrelevancia de algunas
de ellas (como las que se refieren a la monopolización del servicio del agua
producida en los años cincuenta del siglo pasado o a la ausencia de
alegaciones de los Ayuntamientos afectados en el trámite de información
pública) y termina entendiendo aplicable el repetido artículo 109 del Texto
Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local a la
vista del propio tenor de los documentos incorporados a la Memoria, de los
que colige que la entidad suministradora en el nuevo régimen de gestión
indirecta “prestará” también el servicio de abastecimiento del agua a esos
otros núcleos de población situados fuera del término municipal de León.
El motivo debe, pues, rechazarse, sin perjuicio de la valoración que
haya de hacerse, con ocasión del análisis del tercer motivo de impugnación,
de las dos alegaciones esenciales formuladas por la entidad hoy recurrente,
referidas a la municipalización del servicio (anterior a la fecha en que se
inició el procedimiento para el cambio del modo de gestión) y al régimen de
prestación a esos núcleos de población al que, a tenor de los convenios
vigentes, se obliga el Ayuntamiento de León.
CUARTO.- En el tercer y último motivo de casación, que descansa en
el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la recurrente reprocha a la
resolución impugnada la infracción del artículo 109 del Texto Refundido de
las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local, por cuanto, se
dice, tal precepto –en contra de lo sostenido por la sentencia de instancia-
solo está previsto para los expedientes de municipalización y, además, no
resulta de aplicación cuando, como es el caso, el servicio de abastecimiento
del agua a determinados ciudadanos de los municipios de Valverde de la
Virgen y Villaquilambre, así como al polígono industrial, no se presta,
propiamente, por el Ayuntamiento de León.
Recordemos que el precepto controvertido señala, en relación con la
prestación indirecta de la actividad de competencia municipal
correspondiente, que “si el monopolio de un servicio afecta a varios términos
municipales, deberán adoptar el acuerdo todos los Ayuntamientos
respectivos, aun cuando el servicio haya de ser prestado a través de
Mancomunidades u otras formas asociativas”, siendo así que la inexistencia
de acuerdo de los Ayuntamientos de Valverde de la Virgen, Villaquilambre,
Onzonilla y Santovenia de la Valdoncina en relación con la modificación de
la forma de gestión del servicio llevó a la sentencia recurrida a declarar
anulable el acuerdo plenario que se impugnó por la asociación de vecinos y
comerciantes Guzmán el Bueno.
Para determinar si dicho precepto resulta o no aplicable al supuesto
de autos conviene señalar que resulta un hecho incontrovertido que el
Ayuntamiento de León presta el servicio de abastecimiento de agua en
régimen de monopolio desde que así fue autorizado por el Ministerio de la
Gobernación mediante resolución de 8 de enero de 1954 y que el acuerdo
que ahora nos ocupa implica un cambio en la forma de gestión del servicio,
que pasa de una gestión directa mediante órgano especial de administración
a una gestión indirecta mediante sociedad de economía mixta.
El Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de
Régimen Local señala en su artículo 97 que para el ejercicio de actividades
económicas por las entidades locales se requiere acuerdo inicial de la
Corporación, la redacción por una comisión de estudio de una Memoria, su
exposición pública y la aprobación del proyecto por el Pleno de la entidad,
trámites a los que se añade en ciertos casos, según el apartado segundo de
aquel precepto, otro más, pues “para la ejecución efectiva en régimen de
monopolio de las actividades reservadas (…) se exigirá aprobación del
órgano competente de la Comunidad Autónoma e informe de la autoridad de
competencia correspondiente”.
La sentencia recurrida entiende no aplicable este segundo apartado
del artículo 97 porque, según afirma, “el modo de gestión no ha afectado a la
prestación del servicio en régimen de monopolio (…) pues la efectiva
ejecución del monopolio se realizó hace más de 50 años”. Y esa misma
sentencia añade después que el acuerdo de todos los Ayuntamientos
afectados resulta exigible “porque el servicio sigue siendo un monopolio,
aunque pase a depender de una empresa mixta”.
Con independencia de que estas dos afirmaciones resultan
contradictorias entre sí, es lo cierto que el tantas veces citado artículo 109
del Texto Refundido está pensado para el caso en el que varios municipios
deciden de mutuo acuerdo municipalizar su servicio de aguas, sea por
medio de un consorcio o por alguna otra forma de mancomunidad; pero no
para cambiar el modo de gestión de un servicio ya municipalizado y prestado
en régimen de monopolio desde el año 1954.
El precepto en estudio señala expresamente, insistimos, que el
acuerdo de todos los Ayuntamientos resulta imprescindible “si el monopolio
de un servicio afecta a varios términos municipales”, sin que se contenga
referencia alguna (ni en ese, ni en otros artículos) a la necesidad de que se
suscriba ese mismo acuerdo cuando cambie el régimen de gestión
(indirecta) del servicio en cuestión, precisamente porque, como señala la
propia sentencia recurrida, el modo de gestión (directa o indirecta) no afecta
a la prestación del servicio en régimen de monopolio.
Aunque el razonamiento expuesto sería suficiente para estimar el
motivo de casación, existe un segundo argumento que despeja
definitivamente la cuestión y que también abona la tesis sostenida por
AGUAS DE LEÓN, S.L.
Según se deduce de los documentos incorporados a los autos
(Anexo a la Memoria y convenios aportados por las codemandadas sin tacha
u objeción alguna de la parte actora o de la propia sentencia recurrida), el
Ayuntamiento de León no presta el servicio de abastecimiento de agua a
esas poblaciones (pertenecientes a los municipios de Valverde de la Virgen,
Villaquilambre, Onzonilla y Santovenia de la Valdoncina), sino que se limita
al suministro de agua “en alta” desde León a cada uno de aquellos
Ayuntamientos, de suerte que el cambio en el modelo de gestión solo podría
afectar a los convenios suscritos entre el propio Ayuntamiento de León y los
otros afectados, pero no al servicio que para sus vecinos gestionan estos
municipios.
En el ciclo integral urbano del agua se distinguen, junto al
saneamiento, la depuración y la regeneración, dos actividades
perfectamente diferenciadas: el abastecimiento de agua en alta o aducción,
que incluye la captación, el alumbramiento y el embalse de los recursos
hídricos, el tratamiento de la potabilización, el transporte por arterias y el
almacenamiento en depósitos reguladores de cabecera de los núcleos de
población, y el abastecimiento de agua en baja, integrado por la distribución,
el almacenamiento intermedio y el suministro de agua potable hasta las
instalaciones propias para el consumo por parte de los usuarios.
Resulta un hecho no controvertido que en los núcleos de población
de Valverde de la Virgen, Villaquilambre y el polígono industrial, el
Ayuntamiento de León no presta el abastecimiento domiciliario, sino que
suministra agua a esos núcleos, situándola en el punto de entrega
convenido; el agua es gestionada después por aquellos otros Ayuntamientos
(por el sistema directo o indirecto que cada uno de ellos estime que mejor
conviene a sus intereses) a través de las redes propias de esos municipios,
abasteciendo y facturando a los domicilios.
Quiere ello decir, por tanto, que el servicio público de abastecimiento
se presta por el Ayuntamiento de León solo a sus propios vecinos y que el
agua se suministra también a otros municipios “en alta” en virtud de
convenios de colaboración; pero eso no significa en modo alguno que el
servicio se preste de modo conjunto, concertado o mancomunado ni que,
por ello, se precise el consentimiento de esas otras Corporaciones en los
términos que se siguen del repetido artículo 109 del Texto Refundido de las
Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local.
Refuerza la expresada conclusión la circunstancia de que en los
convenios suscritos con esos otros Ayuntamientos (y que constan en autos)
se dice expresamente que “la responsabilidad del Ayuntamiento de León
finaliza en el punto de entrega” y que las otras Corporaciones “podrán acudir
a cualesquiera de las formas de gestión indirecta de los servicios públicos
previstas en la legislación vigente” para la concreta prestación a los vecinos
del agua.
El motivo, pues, debe estimarse por cuanto el precepto contenido en
el artículo 109 del Texto Refundido no es aplicable al caso que nos ocupa
por dos razones: la primera, porque que con la resolución del Pleno
municipal impugnada en la instancia no se altera el régimen de prestación
del servicio en régimen de monopolio; la segunda, porque el Ayuntamiento
de León no abastece de agua “en baja” a los usuarios de aquellas otras
poblaciones. Por eso, los Ayuntamientos en los que esos usuarios residen
no debían adoptar acuerdo alguno aprobando el cambio en la forma de
gestión del servicio de abastecimiento del agua de León.
QUINTO.- Procede, en atención a lo razonado, estimar el tercer
motivo de casación amparado en el artículo 88.1.d) de la Ley de este
Jurisdicción, casar la sentencia recurrida y, consiguientemente, desestimar
el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia.
Y en virtud de lo dispuesto en los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley
de la Jurisdicción, en la redacción aplicable al caso, no ha lugar a la
imposición de las costas ni en la instancia ni en la casación.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad
de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
F A L L A M O S
Primero.- Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la
representación procesal de AGUAS DE LEÓN, S.L. contra la sentencia de la
Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de fecha 28
de diciembre de 2012, dictada en el procedimiento ordinario núm.
1435/2010, sobre impugnación del acuerdo del Ayuntamiento de León
relativo al cambio en la forma y modo de gestión del servicio municipal de
abastecimiento de agua, que se casa y anula.
Segundo.- Desestimamos el recurso contencioso administrativo
interpuesto por la representación procesal de la AGRUPACIÓN DE
VECINOS Y COMERCIANTES “GUZMÁN EL BUENO” contra el acuerdo del
Pleno del Ayuntamiento de León, adoptado en sesión ordinaria de 10 de julio
de 2009, por el se aprueba de forma definitiva la Memoria justificativa del
cambio en la forma y modos de gestión del servicio de abastecimiento de
agua, declarando la expresada resolución, atendidos los términos de la
impugnación, ajustada a Derecho.
Tercero.- No hacemos especial imposición de las costas causadas en
la instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en cuanto a las de
este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y
firmamos.
D. Segundo Menéndez Pérez D. Luis María Díez-Picazo Giménez
D.ª María del Pilar Teso Gamella D. José Luis Requero Ibáñez
D. Jesús Cudero Blas D. Ramón Trillo Torres
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