regulaciÓn econÓmica de servicios pÚblicos · subaditividad de costos...

REGULACIÓNECONÓMICA

DE SERVICIOS PÚBLICOSPABLO ARTURO OKUMURA S.

Evolución del Rol Económico del Estado

� CPP de 1979:Artículo 113.- El Estado ejerce su actividad

empresarial con el fin de promover laeconomía del país, prestar servicios públicosy alcanzar los objetivos de desarrollo.

� CPP de 1993Artículo 60.- … Sólo autorizado por ley

expresa, el Estado puede realizarsubsidiariamente actividad empresarial,directa o indirecta, por razón de alto interéspúblico o de manifiesta conveniencianacional.

Rol Subsidiario del Estado

� Función supletoria del Estado ante lasimperfecciones u omisiones de los agenteseconómicos, en aras del bien común.

� Asume un rol social en áreas directamentevinculadas con su desarrollo tales como salud,educación, seguridad, servicios públicos einfraestructura.

� Esto no debe afectar la igualdad económicaentre las empresas estatales y privadas.

Evolución del Rol Económico del Estado – Planificación c. Competencia

� CPP 1979“Artículo 111.- El Estado formula la política económica ysocial mediante planes de desarrollo que regulan laactividad de los demás sectores. La planificación unavez concertada es de cumplimiento obligatorio.”

� CPP 1993 “Artículo 61.- El Estado facilita y vigila la librecompetencia. Combate toda práctica que la limite y elabuso de posiciones dominantes o monopolios. (…)”

Evolución del Rol Económico de los Agentes Privados - Iniciativa Privada

� CPP 1979“Artículo 115. La iniciativa privada es libre. Se ejerce en unaeconomía social de mercado. El Estado estimula yreglamenta su ejercicio para armonizarlo con el interéssocial.� CPP 1993 “Artículo 58.- Economía Social de MercadoLa iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía socialde mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta eldesarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas depromoción de empleo, salud, educación, seguridad, serviciospúblicos e infraestructura.

Rol Económico del Estado

� Artículo 58°. La iniciativa privada es libre. Se ejerce enuna economía social de mercado. Bajo este régimen,el Estado orienta el desarrollo del país, y actúaprincipalmente en las áreas de promoción de empleo,salud, educación, seguridad, servicios públicos einfraestructura.

� Artículo 65°. El Estado defiende el interés de losconsumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza elderecho a la información sobre los bienes y servicios quese encuentran a su disposición en el mercado. Asimismovela, en particular, por la salud y la seguridad de lapoblación.

Economía Social de Mercado� Orden económico donde se asegura la libre competencia, pero al

mismo tiempo, lo conduce hacia el progreso social, protegiendo alos más débiles.

� Se opone a la economía planificada y al liberalismo económico(laissez-faire).

� Constituye una tercera vía entre el capitalismo y el socialismo.� Impide una intervención arbitraria e injustificada en el ámbito de las

libertades económicas, de empresa y de propiedad consagrados enla constitución.

� Incentiva la creación y desarrollo individual de los agenteseconómicos a través de la interacción libre de la oferta y lademanda.

� Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. 008-2003-AI/TC y PlenoJurisdiccional 0048-2004-PI/TC.

Tribunal Constitucional. Sentencia Expediente N°0008-2003-AI/TC) Precios Mínimos

“La economía social de mercado es una condición importante del Estado social y democrático de derecho. (...) A tal efecto está caracterizada, fundamentalmente, por los tres elementos siguientes:

a) Bienestar social; lo que debe traducirse en empleos productivos, trabajo digno y reparto justo del ingreso.

b) Mercado libre; lo que supone, por un lado, el respeto a la propiedad, a la iniciativa privada y a una libre competencia regida, prima facie, por la oferta y la demanda en el mercado; y, por otro, el combate a los oligopolios y monopolios.

c) Un Estado subsidiario y solidario, de manera tal que las acciones estatales directas aparezcan como auxiliares, complementarias y temporales.

En suma, se trata de una economía que busque garantizar que la productividad individual sea, por contrapartida, sinónimo de progreso social.”

Cambio de Rol

ESTADO INTERVENTOR Y PLANIFICADOR

en la actividad empresarial (CPP 79)

ESTADO REGULADOR Y PROMOTOR

con participación subsidiaria (CCP 93)

Causas del CambioFALTA DE INCENTIVOSPARA LA EFICIENCIA

SITUACIÓN FISCAL DESFAVORABLE

NECESIDAD DE NUEVAS INVERSIONESPARA AMPLIAR LA COVERTURA

SUBSIDIO DEL GOBIERNOCENTRAL

DESVIO DE RECURSOS QUE PODRÍAN DESTINARSE A OTROS FINES

(Educación, salud, etc.)

INTERVENCIÓN POLÍTICA EN LA TOMA DE DECISIONES CRISIS EN LA ACTIVIDAD

EMPRESARIAL DEL ESTADO

Necesidad de Inversiones en Infraestructura

� El Estado era inelegible para nuevos créditos, y con un grandéficit fiscal y en la balanza comercial.

� La inversión en infraestructura tiene un fuerte impacto sobre elcrecimiento económico y disminución de la pobreza.

� Inciden directamente en la productividad y competitividad de laeconomía y de las empresas.

� Incorpora nuevos mercados� Reducen los costos logísticos:

� Reduce la necesidad de inventarios. En EU los inventarios sondel 15% del PBI, en países en desarrollo son de aprox. 30% o45%, que acarrea mayores costos unitarios, financieros,tributarios, logístico, etc.

� Tiempos de Transporte� Costo de transporte� Deterioro de la mercancía (mermas de trasporte)

Brecha en Infraestructura

Fuente: IPE 2005

Importancia en el Crecimiento Económico

� El incremento del 1% en el nivel deservicios básicos (telefonía, electricidad,transporte) pueden incrementar el PBI en0,20 %.

� Entre 1980 y 1997 la diferencia deinfraestructura entre AL y Asia creció un40% en carreteras, 70% en telecom y90% en generación eléctrica.

Cambios Institucionales

� El proceso de privatización viene precedida dereestructuración de los sectores involucrados.

� Se dieron nuevos marcos jurídicos para electricidad,telecomunicaciones, transporte y saneamiento.

� Se emitieron normas para la protección de lasinversiones: DL 757 (hoy derogada por el DL 1034) yuna nueva Constitución.

� Se creo la agencia de libre competencia INDECOPI.� Se crearon organismos reguladores, encargados de

fomentar comportamientos competitivos en sectoresdonde la competencia no se produce y proteger a losusuarios: OSIPTEL, OSINERGMIN, OSITRAN y SUNASS.

Mecanismos de Fomento de Inversión Privada

ESTADO REGULA MONOPOLIO

NATURAL

PRIVATIZACIÓN

CONCESIONES

MARCO ECONÓMICO

� En una economía se producen bienes y serviciosy estos son intercambiados o asignados a sususos más eficientes.

� El marco de intercambio es definido por la Ley yla costumbre y varía de acuerdo a concepcionespolíticas de una sociedad.

� El marco económico restringe ciertas actividadesy fomenta otras apreciadas por la sociedad.

� En una ECONOMÍA DE LIBRE MERCADO elmecanismo de asignación de recursos es la librecompetencia.

Principios del Mercado� Se parte del supuesto que los agentes del mercado adoptan

decisiones racionales, sopesando sus costos y beneficios.� Las decisiones de producción y de consumo efectuada por los

agentes económicos (empresas, familias y el Estado) influyen en laeconomía.

� Existe una relación inversa entre el precio y la cantidad demandada.Ocurre lo contrario con la oferta.

� Si el precio aumenta algunos demandantes buscarán bienessustitutos o reducirán el número de bienes consumidos.

� La oferta está condicionada por los costos (capital, trabajo,insumos, infraestructura, etc.) y el precio.

� El precio de equilibrio es aquel donde la oferta se iguala a lademanda.

PRECIO DE EQUILIBRIO

Oferta

Demanda

Precio de Equilibrio

Precio

Cantidad

Mercado en Competencia Perfecta

� La competencia está asociada a la rivalidad entre losagentes del mercado y a la dispersión de la capacidad decontrol que los agentes económicos pueden ejercersobre la marcha del mercado.

� Es un modelo teórico donde se cumplen las siguienteshipótesis:� Existen suficientes demandantes y oferentes que concurren

libremente sin barreras. Su comportamiento individual no tieneefectos en los precios.

� Información completa y accesible� Productos homogéneos

� Ante la ausencia de alguna de estas hipótesis puede requerirse laintervención del Estado

Mercado en Competencia Perfecta

� La formación de los precios por la libre concurrencia deofertantes y demandantes permite la formación de los preciosen sus óptimos sociales

� El Estado interviene para velar por la libre competencia,garantizar el cumplimiento de los contratos, tutela alconsumidor, seguridad jurídica, etc.

� El contrato es el mecanismo de asignación y traslación detitularidades

� La libertad contractual permite transacciones eficientes� La libertad de empresa permite que los recursos se empleen

en sus usos más eficientes� La libre competencia permite que los consumidores accedan a

mejores productos y servicios y/o a menores precios

Mercado en Competencia Perfecta

� El nivel de producción que maximiza el beneficiose produce cuando el precio iguala al costomarginal.

� En el corto plazo la empresa requiere por lomenos que el precio cubra sus costos variables.

� En el largo plazo requiere cubrir sus costosmedios.

� Un precio que otorgue beneficios excesivosincentivará la entrada de nuevos competidores,lo que presionará los precios a la baja hasta elmínimo de la curva de costos medios.

Óptimo de Pareto

� Puede resumirse como aquella situación de máximaeficiencia distributiva, donde los agentes de mercadoobtienen el máximo beneficio posible, sin perjudicar aotros.

� Si el precio se ubica por debajo del punto de equilibrio,se produce un exceso de demanda y déficit de oferta(escasez).

� Por el contrario, si el precio se coloca por encima seproduce una sobre oferta respecto de la cantidad que elmercado está dispuesto a consumir.

� Cuando el Estado interviene fijando precios máximos ymínimos genera una mala asignación de recursos.

Ruptura del Equilibrio CompetitivoFallas de Mercado

� El mercado en competencia perfecta presupone la libreconcurrencia de oferentes y demandantes.

� Hay mercados o situaciones que no permiten que esto seproduzca, creando desequilibrios con resultados sub óptimos.

� Se deben recurrir a soluciones fuera del mercado, justificando laintervención estatal.

� Se debe privilegiar la promoción de la competencia.� La intervención del Estado tiene matices y grados, desde la no

intervención hasta la regulación de precios.� Monopolios Naturales, información asimétrica, externalidades y

bienes públicos.

MONOPOLIOS

� Un solo ofertante se encuentra en aptitud de atender a unaindustria completa o a todo el mercado.

� Tiene la posibilidad de fijar precios independientemente de losdemás agentes del mercado. Se fijan por encima del costo medio.

� Condiciones: Único ofertante, el producto ofrecido no cuente consustitutos perfectos y/o existan barreras de acceso que nos sitúenen un mercado no contestable.

� Puede producirse por razones conductuales o estructurales.� No siempre es malo para la sociedad.� Existe la amenaza competitiva que disciplina al productor

monopólico.� Se requiere que no existan barreras de entrada y salida.� La existencia de costos hundidos impiden que el monopolista sea

desafiado.

MONOPOLIO NATURAL

� Se produce en mercados donde por sus característicaspropias la competencia no es posible, o de serlo, restaríaeficiencias a la sociedad.

� Si la existencia de monopolios se debe a barreras deentrada, en primer lugar el Estado debe remover dichasbarreras, antes de tener una intervención más directa.

� Características:� Importantes economías de escala o de ámbito: Subaditividad de

costos.� Requieren una importante inversión en activos (costos

hundidos).� Producen bienes o servicios de consumo masivo.

MONOPOLIO NATURAL

� SUBADITIVIDAD DE COSTOS� El costo medio de producir determinado bien o servicio es menor

cuando la produce una sola firma (curva de costos mediosdecreciente), que si existiera dos o más firmas

� La existencia de dos o más firmas determinaría un mayor costomedio.

� Subaditividad: Economías de ámbito y economías de escala.� Economías de ámbito: se logran cuando los costos de

producción se reducen significativamente en virtud a laexistencia de costos fijos que se comparten entre más de unproducto.

MONOPOLIO NATURAL

� SUBADITIVIDAD DE COSTOS� Economías de escala: Se refiere al ahorro que se logra por laexpansión en la escala de producción, es decir, que endeterminado rango de la curva de producción el costo mediose reduce.

� Importantes costos hundidos en tecnología oinfraestructura, donde la participación de una firmaadicional podría determinar una sobre inversión y unacompetencia que no acarrea mayores beneficios almercado.

� Ejemplos: Industria de redes como electricidad,telecomunicaciones, transporte vial, etc.

Bienestar y Monopolio Natural

� Adoptando el criterio del bienestar social es el excedentedel productor más el del consumidor. El óptimo social sealcanza cuando el precio se establece como igual alcosto marginal (CMg) (Primer Mejor).� El Costo Marginal es igual al costo de producir la última unidad.� No permite recuperar costos fijos.� Sería necesario aplicar subsidios: Presenta problemas de imagen

regulatoria, costos e incentivos.� Se puede aplicar un cargo fijo y uno variable (Tarifa en dos

partes no lineal) o implementar subsidios cruzados.� En estos casos se adopta el criterio del segundo mejor,

donde el monopolista se autofinancia, estableciendo elprecio en el costo medio.

Bienestar y Monopolio Natural

Demanda

CMg Primer Mejor

CMe Segundo Mejor

Precio

Cantidad

OTRAS FALLAS DE MERCADO:Externalidades

� Cuando una actividad genera costos queno son asumidos por quien los produce.� El precio del producto no traslada dichoscostos produciendo ineficiencias sociales.

� Por ejemplo las industrias contaminantes noincorporan en el precio el daño a la sociedad.

� La regulación fuerza a las industrias a adoptarconductas socialmente eficientes.

OTRAS FALLAS DE MERCADO:Externalidades

� Pueden ser positivas o negativas:� Positivas, reducen los costos o favorece a otraactividad (Ej: el criador de flores que se beneficia acolindante criador de abejas).

� Negativas, la actividad privada no incorpora todos suscostos trasladándola a otras actividades sociedad (Ej.:industria contaminantes).

� Soluciones: Internalización de externalidades, impuestospigouvianos, subsidios, teorema de Coase, fijación deestándares y aplicación de multas.

OTRAS FALLAS DE MERCADO

� Información asimétrica:- La información disponible resulta insuficiente o excesivamente

onerosa para tomar una decisión de consumo.- El mercado no tiene incentivos para generar información.- Se produce un proceso de selección adversa, donde el

consumidor elige sin contar con información completa.- El Estado debe intervenir estimulando intercambios saludables.

� Bienes Públicos:- El uso y disfrute de los bienes públicos de manera gratuita

provoca sobre consumos y desperdicios de recursos escasos(free riders).

- Para evitar ello se requieren restricciones regulatorias.

INTERVENCIÓN DEL ESTADO

� Regulación Económica: Regulación de tarifas en el casode monopolios naturales y defensa de la competencia encasos de poder de mercado y monopolios conductuales.

� Regulación Social: Intervención del Estado en caso dedesequilibrios generados por externalidades, asimetríasinformativas y bienes públicos.� Se pueden emplear políticas de competencia.� Está principalmente vinculada a aspectos deseguridad y salud pública.

(tomado del profesor Pérez-Reyes)

OPCIONES REGULATORIAS� La intervención del Estado en situaciones de desequilibrio tiene muchos

matices: Puede ir desde la inacción hasta la intervención directa.� La intervención puede tener diversas gradualidades, desde la constitución

de empresas públicas hasta la fijación de tarifas y estándares de servicios� Clases (Baldwin & Cave):

� Mandato y Control: Estándares de conducta y sanciones. Ej.: Normas yreglamentos.

� Proliferación normativa.� Fijación adecuada del estándar.

� Autorregulación: Organización no gubernamental establece normas de conductay sanciones. Ej.: Colegios Profesionales, Bolsa de Valores.

� Alto nivel de compromiso frente a sus propias normas.� Alto grado de especialización en la elaboración de normas.� Bajos costos gubernamentales.� Se fijan estándares realistas y más precisos de acuerdo a necesidades reales.� Las normas se adecuan o ajustan rápidamente.� Las normas pueden dirigirse a intereses particulares.� Bajo poder coercitivo en su cumplimiento.

OPCIONES REGULATORIAS� Incentivos: El establecimiento de beneficios incentivan conductas: donaciones,

impuestos, subsidios. Ej. Concesiones Mineras� Suponen comportamientos racionales y no todos se comportan

racionalmente� Es más eficaz sobre grupos organizados que tienen conductas mas

responsables� Direccionamiento del Mercado: El Estado orienta la actividad económica a través

de leyes de competencia, concesiones, licencias o permisos.� Regulación de la Divulgación: Exige la veracidad de la información divulgada y la

pertinencia y obligatoriedad de su divulgación.� Muchas veces la información es difícil o costosa de obtener, o no es de

fácil procesamiento o entendimiento por el consumidor estándar� Existen productos cuyos riesgos asociados a su uso o contenido son

muy altos.� Acción Directa del Estado: Cuando el estado interviene directamente para

alcanzar los objetivos deseados. Por ejemplo la actividad Empresarial del Estado,construcción de instalaciones para remover la contaminación ambiental.

OPCIONES REGULATORIAS

� Determinación de Derechos y Responsabilidades: se incentivaconductas generando derechos o responsabilidades. Por ejemplose otorgan derechos al agua limpia, lo que facultaría a losafectados con la contaminación a demandar a loscontaminantes, generando una correcta asignación de recursos.Otro ejemplo son los bonos de carbono.

� No siempre es fácil calcular el valor disuasorio que motive a los agentesa actuar conforme a lo deseado

� Se pierden los efectos disuasivos ante actitudes irresponsables,accidentes, etc.

� Compensación Pública o Seguros: Se desincentivan conductasasumiendo el costo de seguros o esquemas de compensación.Ej: Seguro Médico, SOAT.

� No siempre existen estadísticas de daños en todos los sectores.� Crea incentivos a conductas eficientes, ya que a mayor riesgo de daño

se aplicará una mayor prima. Se obtienen mayores inventivos a laprevención.

Opciones Regulatorias frente a Monopolios Naturales

� No Regular: Ineficiencias sociales.� Subasta Competitiva (Demsetz).

� Competencia por el mercado: Se destruye el efecto competitivo con la renegociación.

� Contratos incompletos.

� Regulación Tarifaria.� Eficiencia tarifaria.� Asimetría informativa, captura regulatoria.

� Se acepta la regulación de tarifas ante la presencia demonopolios naturales siempre que el bienestar ganadosea superior al costo de la regulación.

CONCEPTO DE REGULACIÓN ECONÓMICA

� Control sostenido y enfocado realizado por una agenciapública sobre actividades que son valoradas por unacomunidad.

� El Estado limita las decisiones privadas: Precios,cantidades a producir, tecnología a emplear, etc.

� Es la intervención que realiza el Estado en actividades oindustrias donde el mercado no logra eficienciasóptimas, debido a la presencia de fallas de mercado.

� Se producen fallas de mercado cuando este no alcanza aproveer bienes o servicios o lo hace de maneraineficiente.

CONCEPTO DE SERVICIO PÚBLICO

� No exista en la doctrina un concepto unívoco que lodefina

� Es básicamente un concepto mutante que en nuestrosistema jurídico es declarado expresamente por Ley

� Se le puede identificar por sus características esenciales:� Su naturaleza de servicios esencial para la comunidad� Continuidad en la prestación del servicio� Debe mantener un estándar mínimo de calidad� Acceso en condiciones de igualdad

Objetivos de la Regulación

� Maximizar el Bienestar Social definido como la suma delos excedentes del consumidor y del productor.� El excedente debe ser mayor a los costos regulatorios.� Se debe buscar en primer lugar promover la competencia, antes

de implementarse una intervención mas directa del Estado.

� Cuando la competencia no es posible el objetivo de laregulación debe ser simular los efectos de un mercadoen competencia.

� El Estado tiene el monopolio del uso de la fuerza(coactio) y puede obligar a los privados a asumir ciertasconductas.

Ventajas y Desventajas de la Regulación

� Logra situaciones de eficiencia social.� El beneficio social esperado deberá ser mayor al costo

regulatorio:� Costo administrativo (estudios, aparato administrativo, etc.)� Afectación en la asignación de recursos (estudios

econométricos)� Presencia de Fallas del Estado: La intervención del Estado

puede conducir a situaciones ineficientes.� La captura regulatoria.� La falta de información puede generar mecanismos regulatorios

ineficaces.� La solución de situaciones coyunturales pueden afectar políticas

generales. Oportunismo político.

EXPLICANDO LA REGULACIÓN

TEORÍA DEL INTERÉS PÚBLICO

� La regulación se concentra en alcanzar el interés público,sobre los de un grupo sector o individuo.

� Es muy difícil definir el interés público.� Los reguladores pueden sucumbir a intereses

particulares y ser corrompidos.� Los reguladores pueden no estar adecuadamente

incentivados a la eficiencia y capacitación.� No se debe subestimar el poder de captura que tienen el

poder político y económico.� La regulación puede ser atacada por las dificultades en

distribuir resultados de interés público.

TEORÍA DEL GRUPO DE INTERÉS

� La regulación nace de las relaciones dediferentes grupos con el Estado.

� Estos grupos de interés pueden serconsumidores, comerciantes, empresas, elEstado, gobiernos locales, asociaciones civiles,etc.

� Tanto el gobierno como las empresas seencuentran mejor organizadas y con mejorposición negociadora para influir en elRegulador.

TEORÍA DEL INTERÉS PRIVADO

� El desarrollo regulador no está conducido por elinterés público o de grupo, sino por el interésprivado.

� En EEUU la regulación nació por presiones deinterés que tenían que salir al frente de accionesiniciadas por el Estado destinadas a obtenerbeneficios.

� El producto de la regulación se canalizaría aquien la valora más, las empresas reguladas(captura regulatoria).

� El interés de los usuarios se encuentra difuso.

LAS TEORÍAS INSTITUCIONALES

� La estructura institucional y los procesossociales son los que modelan laregulación.

� Los actores individuales se encuentraninfluidos por las instituciones y el contextosocial. Principios enmarcados en marcosculturales e históricos.