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La intervención del sector público en la educación
José Domínguez Martínez
SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO 06/2009
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INSTITUTO UNIVERSITARIO DE ANÁLISIS
ECONÓMICO Y SOCIAL
DIRECTOR
Dr. D. Tomás Mancha Navarro
Catedrático de Economía Aplicada, Universidad de Alcalá
DIRECTOR FUNDADOR Dr. D. Juan R. Cuadrado Roura Catedrático de Economía Aplicada, Universidad de Alcalá
AREAS DE INVESTIGACIÓN
ANÁLISIS TERRITORIAL Y URBANO Dr. D. Rubén Garrido Yserte Profesor Titular de Universidad
Universidad de Alcalá
ECONOMÍA AMBIENTAL Dr. D. Diego Azqueta Oyarzun Catedrático de Teoría Económica.
Universidad de Alcalá
ECONOMÍA LABORAL Dr. D. Carlos Iglesias Fernández Profesor Contratado Doctor
Universidad de Alcalá
ESTUDIOS SECTORIALES, FINANCIEROS Y PYME Dr. D. Antonio García Tabuenca Profesor Titular de Universidad
Universidad de Alcalá
SERVICIOS E INNOVACIÓN Dr. D. Luis Rubalcaba Bermejo Profesor Titular de Universidad
Universidad de Alcalá
La intervención del sector público en la educación
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Instituto Universitario de Análisis Económico y Social Documento de Trabajo 06/2009, 48 páginas, ISSN: 1139-6148
DOCUMENTOS DE TRABAJO
La serie Documentos de Trabajo que edita el Instituto Universitario de
Análisis Económico y Social (IAES), incluye avances y resultados de los
trabajos de investigación realizados como parte de los programas y
proyectos del Instituto y por colaboradores del mismo.
Los Documentos de Trabajo se encuentran disponibles en Internet
http://www.iaes.es/iuaes_sp/publicaciones.htm
ISSN:1139-6148
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La intervención del sector público en la educación
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Instituto Universitario de Análisis Económico y Social Documento de Trabajo 06/2009, 48 páginas, ISSN: 1139-6148
LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN LA EDUCACIÓN1
RESUMEN:
En este trabajo se ofrece una visión panorámica de la intervención del sector público en el ámbito de la educación. Inicialmente se aborda la fundamentación normativa de la actuación del sector público en dicho campo, partiendo de la caracterización económica de la educación como servicio y analizando luego las implicaciones en cada una de las ramas musgravianas. En el segundo apartado se lleva a cabo un análisis comparado, referido al conjunto de países desarrollados, basado en las cifras de gasto público y en otros indicadores. Posteriormente se pasa revista a una decena de cuestiones planteadas en la actualidad en el terreno educativo, seleccionadas por su relevancia para el sector público. El trabajo finaliza con una reseña de las consideraciones que pueden extraerse del estudio realizado.
Palabras clave: Educación, sector público, retos sistema educativo.
Clasificación JEL: H52, I20, I21, I28.
ABSTRACT
This work offers an overview of public sector intervention in the field of education. Firstly, the normative foundation of that intervention is approached, starting from the economic caracterization of education as a service, and then analyzing the implications in each of the musgravian branches. In the second section a comparative analysis, referred to the developed countries, based on public expenditure ratios and other indicators, is provided. Subsequently, ten topics nowadays raised in connection with education, chosen due to their relevance for the public sector, are reviewed. The work ends with some concluding remarks stemming from the study undertaken.
Key words: Education, public sector, education system challenges.
Clasificación JEL: H52, I20, I21, I28.
AUTORES:
JOSÉ DOMINGUÉZ MARTÍNEZ Catedrático de Economía Aplicada (Hacienda Pública). Universidad de Málaga.
1 Este trabajo está basado en la ponencia presentada en las I Jornadas sobre la
Enseñanza de la Economía, Facultad de Ciencias Económicas, Málaga, enero 2008.
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Instituto Universitario de Análisis Económico y Social Documento de Trabajo 06/2009, 48 páginas, ISSN: 1139-6148
INDICE
1. Introducción .............................................................................. 6
2. La fundamentación normativa de la intervención del sector público en
el ámbito de la educación ............................................................ 6
3. La intervención del sector público en la educación: análisis comparado
............................................................................................... 13
4. Principales cuestiones planteadas en la actualidad acerca de la
educación y el sector público ....................................................... 23
5. Consideraciones finales .............................................................. 42
6. Referencias bibliográficas ........................................................... 44
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1. INTRODUCCIÓN
na incursión en los manuales tradicionales de Hacienda Pública
permite constatar el escaso e insuficiente tratamiento de los
distintos programas de gasto público. Éstos suelen incorporarse
en los textos más recientes, pero sigue existiendo una considerable
asimetría: suele realizarse un estudio muy detallado, tanto teórico como
práctico, de los principales impuestos, mientras que sólo se realizan
aproximaciones parciales a los programas de gasto público más
relevantes. Por otro lado, nos encontramos con que existe un campo
muy desarrollado como es el de la Economía de la Educación, pero es
menos frecuente encontrar una perspectiva global y sistemática de la
intervención del sector público en relación con la educación.
En este contexto, el objetivo planteado en este trabajo es bastante
modesto: ofrecer una visión panorámica de la intervención del sector
público en el ámbito de la educación, tanto desde el punto de vista
teórico como del análisis comparado, así como poner de relieve una
serie de cuestiones de interés.
La estructura de la exposición responde al siguiente planteamiento: en
primer lugar se aborda la fundamentación normativa de la intervención
del sector público en el campo de la educación. Luego se realiza un
breve análisis comparado, centrado en las cifras de gasto público. En
tercer lugar se exponen las principales cuestiones planteadas en la
actualidad en el terreno educativo con relevancia para el sector público.
El trabajo finaliza con algunas breves consideraciones recapitulativas.
2. LA FUNDAMENTACIÓN NORMATIVA DE LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR
PÚBLICO EN EL ÁMBITO DE LA EDUCACIÓN
entro del enfoque normativo de la Hacienda Pública se plantean
dos cuestiones esenciales: ¿por qué se necesita la intervención
del sector público en una economía de mercado? En caso de que
sea necesaria la intervención, ¿qué reglas de actuación debe seguir el
sector público? Así, el fallo del mercado constituye una condición
necesaria (hoy día, ya no suficiente) para justificar la intervención del
sector público. Sin embargo, antes de analizar los posibles fallos del
mercado en relación con la educación, es preciso abordar su
caracterización económica, en el marco de los criterios existentes para
clasificar los bienes y servicios.
Como es bien sabido, existen dos criterios básicos, de carácter técnico,
para clasificar los bienes y servicios: la existencia o no de rivalidad en el
consumo, y la posibilidad o no de aplicar (con un coste económico
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reducido) la exclusión de personas que no estén dispuestas a pagar por
el acceso al bien o al servicio considerado.
La combinación de los dos criterios delimita cuatro categorías (Musgrave
y Musgrave, 1992) [1], pero con el inconveniente de establecer
compartimentos estancos que impiden reflejar adecuadamente
situaciones de la realidad. Por ello, es conveniente representar todos los
bienes a lo largo de un espectro continuo donde se sitúen en función de
su mayor o menor rivalidad en el consumo.
Por otro lado, es oportuno efectuar algunas precisiones terminológicas a
fin de evitar posibles confusiones (Domínguez, 1990, 2004). Así, lo más
correcto es, desde nuestro punto de vista, contraponer bienes y
servicios individuales frente a servicios colectivos [2]. El calificativo de
público hace referencia a la forma de financiación, sin prejuzgar el
carácter de rivalidad o no rivalidad en el consumo.
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Pasando ya a analizar el caso de la educación, lo primero que ha de
constatarse son las dificultades de definición de la educación de manera
global, dada la heterogeneidad de modalidades existentes (Montanino et
al., 2004): infantil, primaria, secundaria, formación profesional,
terciaria, en la empresa, de adultos, informal... Realmente cada
modalidad requeriría un análisis específico y diferenciado. Ahora bien,
dentro del marco analítico esbozado, ¿qué puede decirse de la educación
con carácter general?
Ésta presenta la característica de no rivalidad en el consumo, pero de
manera limitada: el coste marginal de la educación de una persona
adicional es positivo2; hay también un límite de capacidad física para la
impartición de la educación; por otro lado, admite la aplicación de la
exclusión. Podemos concluir que, en el mejor de los casos, la educación
es un servicio colectivo impuro. De hecho, de manera significativa, el
SEC-95 cataloga la educación como un servicio individual, consumido
por familias concretas [3].
Conviene, asimismo, tomar conciencia de su ubicación en el espacio
bidimensional delimitado por los casos polares, donde se situaría, más
bien, en la parte nordeste [4].
2 Partiendo de la premisa de que la educación es un proceso interactivo. En el
caso de que se recurriera al uso de las TICs, sin ningún tipo de interactividad, la situación sería muy diferente.
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La siguiente cuestión a plantear, siguiendo una secuencia lógica, sería:
¿cuáles son los fallos del mercado en relación con la educación?
Los hacendistas tienen la costumbre de analizar los fallos del mercado
en el contexto de las ramas musgravianas, a las que se puede añadir el
caso de los bienes preferentes.
Comenzando con la esfera de la asignación de los recursos, como ya se
ha señalado, la educación no es un bien colectivo puro, pero sí genera
una serie de externalidades positivas, como las que aparecen reflejadas
en (McMahon, 2004) [5]. En el caso de que existan externalidades, se
produce un fallo del mercado: el nivel del bien o servicio generado por el
mercado es subóptimo desde un punto de vista social.
Las externalidades consisten en beneficios derivados de la educación de
cada individuo que benefician a otros en la sociedad, en las
generaciones actuales y futuras. Son adicionales a los beneficios
privados que el individuo toma en cuenta al adoptar sus decisiones de
invertir en educación. La cuestión clave, según Stiglitz (2000), es la
siguiente: dado el nivel de educación que los individuos elegirían
emprender privadamente sin subsidio público, ¿habría incrementos
adicionales en la educación que generasen externalidades significativas?
No hay consenso sobre esta pregunta, pero el caso para el apoyo
público basado en esta clase de externalidades, al menos para las
economías avanzadas, parece no probado. Sin embargo, al determinar si
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los gastos públicos benefician a la economía en su conjunto, es
necesario tener en cuenta el impacto distorsionante de los impuestos
usados para financiar los gastos públicos. Siguiendo el razonamiento
económico, la educación obligatoria y gratuita no admite una clara
racionalización en términos estrictos de eficiencia económica (Rosen,
1999).
El sector público también puede intervenir para conseguir una
distribución más equitativa de la renta. Stiglitz apunta que una gran
parte del aumento de la desigualdad puede relacionarse con la
educación, ya que el mercado ha establecido una mayor prima a favor
de los trabajadores con más formación. Así, proveer una mejor
educación y asegurar que una mayor proporción de la población va a la
Universidad se considera como una vía de mejorar las oportunidades y
de reducir la desigualdad.
Otra fuente de fallo del mercado proviene de los mercados imperfectos
de capitales, que limitan la capacidad para endeudarse en orden a
invertir en capital humano por individuos con riqueza limitada y sin
activos para aportar como garantía.
Dado que los rendimientos estimados de la educación superior exceden
sustancialmente de las tasas de rentabilidad disponibles, se plantea por
qué no van más estudiantes a la Universidad (Tulip, 2007. Parte de la
razón está en que las estimaciones se refieren al estudiante medio.
Algunos estudiantes potenciales pueden esperar recibir rendimientos
inferiores a la media. Sin embargo, la explicación más común son las
barreras financieras3.
En el ámbito de la estabilización económica, el gasto en educación, por
su propia naturaleza, no se presta a su modulación en función de las
necesidades del ciclo económico. La educación sí juega un papel muy
relevante en los equilibrios del mercado de trabajo. Por lo que concierne
al desarrollo económico, ha de destacarse el papel crucial de la
educación en el álgebra del desarrollo económico, que aísla el empleo, el
esfuerzo laboral y la productividad como determinantes del nivel del PIB
per cápita.
Lo anterior explica la prioridad de la educación dentro de la estrategia
de Lisboa de la Unión Europea (UE). Entre las razones de la importancia
3 Otros aspectos a tener en cuenta son los siguientes:
- No hay garantías de la culminación de los estudios.
- Se trata de una inversión que requiere gran esfuerzo y sacrificio. - Puede haber también falta de información o “miopía” respecto a los
beneficios futuros. - También puede influir la idea errónea de que la educación superior es un
servicio colectivo puro por el que no debe hacerse ninguna contribución privada.
- Mentalidad hedonista y distinta valoración del consumo futuro: una opción inmediata de obtención de renta puede ser preferible para algunas personas.
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estratégica de las políticas de educación y formación en la Unión
Europea pueden mencionarse las siguientes (Deroose y Young, 2004):
- El surgimiento de evidencia firme del papel de la educación en
estimular el aumento de la productividad.
- El creciente reconocimiento del papel del sistema educativo en
asegurar la cohesión social.
- Los vínculos evidentes entre un mayor logro educativo y el
desarrollo de la economía basada en el conocimiento.
- El posible papel de la educación en resolver el problema del alto
desempleo y de las bajas tasas de ocupación.
- La posibilidad de que el mayor nivel de la inversión en educación
universitaria pueda estar detrás de las diferencias entre EE.UU. y
la UE en la actuación económica.
A lo anterior cabe añadir la consideración de la educación como bien
preferente. Musgrave y Musgrave (1992) apuntan que puede imponerse
la provisión de ciertos bienes, como la educación, para aumentar la
información de las opciones disponibles. En el caso de los bienes
preferentes, la sociedad se compromete a corregir los fallos existentes
en el proceso efectivo de aplicación de la elección individual.
En suma, ¿qué conclusiones podemos extraer del análisis económico?
Admitiendo que la educación conlleva una serie de beneficios sociales,
se desprendería que el sector público pueda subsidiarla. Otros
argumentos distintos a la asignación sustentan, quizás más firmemente,
el apoyo a la educación (equidad, desarrollo económico).
Por otro lado, es preciso subrayar que la provisión pública no implica
necesariamente producción pública, que exigiría otro tipo de
justificaciones. A este respecto, cabe recordar que no se dispone de
prescripciones normativas acerca de la necesidad de producción pública,
que requeriría de una teoría específica. Las vías concretas de
intervención del sector público son diversas: regulación, producción,
inversiones, subvenciones, subsidios, becas, préstamos y beneficios
fiscales.
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3. LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN LA EDUCACIÓN: ANÁLISIS
COMPARADO
Un primer gráfico [6] muestra el gasto total en educación (público y
privado) por países (OCDE, 2007a). Se evidencia el nivel relativamente
bajo de España dentro de la Unión Europea. El gasto en educación en
España en 2004 estaba en el 4,9% del PIB, por debajo de la media de la
OCDE (5,9%) y de la UE (5,7%). Esta diferencia se debe mayormente al
menor nivel del gasto público. España está en línea con la media de la
OCDE en el gasto privado, pero por debajo en el gasto público.
En todos los países, es abrumador el predominio del gasto público [7].
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En la UE-25, el gasto público representa casi un 90% del total. No se
observa ninguna relación entre el peso del gasto público y el del gasto
privado [8].
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Otro gráfico [9] permite apreciar la evolución de la ratio gasto público
en educación/PIB a lo largo del tiempo en España. Antes de la
democracia, estaba por debajo del 2%; luego registra una fuerte subida,
hasta rozar el 5% a principios de los años 90, y posteriormente
desciende hasta el 4,3%, nivel inferior a los de la Eurozona y la Unión
Europea (Pulpanova, 2004) [10].
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El peso de los distintos niveles educativos difiere por países [11]. En el
caso de España, las mayores diferencias comparativas se dan en
educación secundaria y, en menor medida, terciaria. Ahora bien, el
análisis de las ratios del gasto en educación requiere una consideración
de los factores determinantes, a partir de la descomposición contable:
factor demográfico (población entre 3 y 24 años sobre la población
total), tasa de escolarización (alumnos/población 3-24 años), gasto por
alumno y PIB per cápita.
La correlación entre la ratio gasto público/PIB y el PIB per cápita es
bastante reducida [12].
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Por lo que respecta al peso de la educación dentro del gasto público, en
España está en torno al 11%, por debajo de la media de la OCDE, pero
en línea con los países de su entorno (Domínguez, 2008) [13].
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Por otra parte, el gasto total en educación por estudiante se sitúa en
España por debajo de la media de la OCDE, para los distintos niveles
educativos [14] [15].
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Existe una fuerte correlación positiva entre el gasto por alumno y el PIB
per cápita [16].
En relación con el nivel educativo alcanzado por la población, hay que
destacar que el 51% de los españoles sólo ha alcanzado la primera
etapa de la educación secundaria, frente a un 29% en la OCDE y en la
UE.
La proporción de personas de 25-64 años que ha alcanzado al menos
educación secundaria superior es la cuarta más baja de la OCDE. Para el
grupo de edad de 25 a 34 años, el porcentaje está algo por encima del
60%, asimismo uno de los más bajos [17].
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En contraposición, la proporción la población de 25-34 años que ha
alcanzado educación terciaria, del orden del 40%, está 7 puntos por
encima de la media de la OCDE [18]. De hecho, desde los años 70, el
porcentaje de la población con un título universitario ha crecido a la tasa
más alta de la OCDE, con la excepción de Corea.
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Por otro lado, las ratios alumnos-profesor son más bajas en España y,
además, son menores en los centros públicos que en los privados
(OCDE, 2006d) [19].
Por lo que respecta a la vertiente retributiva, cabe señalar que, en los
salarios de los profesores en educación secundaria inferior, España
ocupa una buena posición relativa [20].
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También, cuando se comparan con el PIB per cápita [21].
La OCDE (2003) destaca cómo los salarios de partida de los profesores
en la educación secundaria superior son altos, equivalentes a 1,58 veces
el PIB per cápita, la ratio más alta en la OCDE, pero la ratio de los
salarios de profesores con 15 años de experiencia con respecto al salario
inicial es sólo de 1,17, la más baja en la OCDE después de Noruega y
Turquía. Esto revela que los incentivos para la mejora son muy pobres.
Por otra parte, puede ser interesante, además de controvertido,
reflexionar sobre la situación planteada en la educación secundaria en
Estados Unidos. A este respecto, en 2004, Lou Gerstner, antiguo
Presidente de IBM, según relata Greenspan (2007), proclamaba lo
siguiente: “El núcleo del problema radica en la forma arcana en la que
reclutamos y preparamos a los profesores, junto con una escala salarial
única a ultranza para todos los profesores, con independencia de su
especialidad, sin tener en cuenta la relevancia para las necesidades
sociales y sin importar el desempeño de los profesores en las clases.
Esto carece de sentido, pero aún es la norma en la profesión de la
enseñanza.”
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4. PRINCIPALES CUESTIONES PLANTEADAS EN LA ACTUALIDAD ACERCA DE LA
EDUCACIÓN Y EL SECTOR PÚBLICO
e ha procedido a seleccionar un decálogo de cuestiones que se
suscitan en la actualidad acerca de la educación y el sector
público. Desde luego, no están todas las que son, pero puede
afirmarse que sí son todas las que están:
a. Retos para el sistema educativo en un mundo globalizado.
b. El capital humano como base de la competitividad.
c. El reto de la educación continua.
d. La mejora de la equidad en la educación.
e. La evaluación de la eficacia del sistema educativo.
f. La gestión de la educación.
g. El impacto en el mercado de trabajo.
h. La eficiencia del gasto público.
i. La rentabilidad de la educación.
j. La financiación de la educación superior.
A continuación se esbozan algunos aspectos relacionados con cada una
de las anteriores cuestiones.
a. Retos para el sistema educativo en un mundo globalizado
Hoy día no se presta a discusión que la prosperidad económica y social
en el siglo XXI depende de la capacidad de las naciones para educar a
todos los ciudadanos para prepararse a desenvolverse en un mundo
rápidamente cambiante. En este contexto, la formación económica cobra
una importancia crucial, y es de lamentar que el sistema educativo siga
siendo tan refractario a la inclusión de las materias económicas, a pesar
de las declaraciones institucionales, que sí avalan su relevancia.
El sistema educativo tiene que dar respuesta a una serie de exigencias4,
desde su posición como uno de los elementos del triángulo del
conocimiento (educación-investigación-innovación). La Unión Europea
(CE, 2007) ha identificado una serie de competencias clave entre los
4Adaptación a las nuevas tecnologías, integración de culturas diversas, atención a las necesidades del sistema productivo, generación de pensamiento crítico...
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jóvenes5 y establecido cinco benchmarks en educación para 2010 [22].
En nuestra opinión, resulta muy interesante el reconocimiento de la
competencia de “aprender a aprender”, que plantea el reto de que los
profesores no se limiten a transmitir conocimientos, sino que sean
capaces también de “enseñar a aprender”, no tanto en el sentido de
centrarse en los aspectos didácticos, sino de propiciar una capacidad
analítica propia en el alumno. La célebre sentencia de M. de Montaigne
“Es mejor una mente ordenada que una mente llena” cobra todo su
sentido en este contexto.
Ahora bien, en línea con lo señalado, no debe perderse de vista que
aunque la enseñanza de los aspectos didácticos resulta de gran interés,
es evidente que la adecuada transmisión de los conocimientos requiere,
ante todo, un dominio de la especialidad impartida (OCDE, 2007b)6.
5Comunicación en la lengua materna, comunicación en lenguas extranjeras, competencia matemática, competencia básica en ciencia y tecnología,
competencia digital, aprender a aprender, conocimiento social y cívico, sentido de iniciativa y emprendizaje, conciencia cultural y expresión.
6A este respecto, no deja de ser sorprendente la situación existente en la
educación secundaria de Estados Unidos, donde un 40% de los profesores que imparten matemáticas carecen de esta titulación, como recoge Greenspan (2007).
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La globalización está afectando de manera muy especial a la educación
universitaria, donde hasta ahora había tres cuasi-certezas (The
Economist, 2004): la oferta estaba orientada a estudiantes nacionales,
la financiación y la regulación eran exclusivas de la administración
pública, y la competencia y el beneficio eran conceptos casi
desconocidos. A lo largo de los últimos años se está asistiendo a un
fuerte proceso de internacionalización y a un creciente protagonismo de
la educación de mercado, así como a un desembarco de filiales de
centros extranjeros. Sin embargo, la cuota de mercado de España en
educación internacional es muy reducida [23].
En definitiva, la globalización implica que los estudiantes, los profesores
y los patrocinadores vayan en busca de las mejores opciones existentes,
y que haya una competencia cada vez mayor de las Universidades por el
talento y por el dinero.
b. El capital humano como base de la competitividad
Hoy día se considera que el capital humano es el fundamento que
permite asimilar eficientemente el resto de inversiones y el activo más
importante para mejorar la competitividad de las empresas y de las
naciones. El talento es la raíz esencial del denominado árbol de la
competitividad y un elemento clave para la atracción de empresas [24].
El ejemplo de la publicidad utilizada por Austria para la atracción de
inversiones empresariales, en la que, junto a la apuesta por la I+D y la
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disminución del tipo del impuesto sobre sociedades, se destaca el nivel
educativo de su población, es bastante ilustrativo al respecto.
c. El reto de la educación continua
Hoy día se ha tomado conciencia de la necesidad de desarrollar sistemas
comprehensivos de aprendizaje a lo largo de toda la vida, sobre la base
de numerosos argumentos (competitividad, empleabilidad, prosperidad
económica, inclusión social, ciudadanía activa, actividades en la
economía basadas en el conocimiento...). El cambio registrado lo
expresa muy bien Alan Greenspan en su libro de memorias: “Cuando yo
era joven (en los años 40 del siglo veinte), la educación se veía como la
preparación para una vida de un solo empleo ... una vez obtenida una
titulación, ésta quedaba fijada de por vida ... en el siglo veinte, la
educación formal gradualmente se convirtió en un esfuerzo de toda la
vida, y los mercados respondieron”.
En este contexto adquiere una gran importancia el lema de la UE “nunca
es demasiado tarde para aprender”, cuyo seguimiento se efectúa a
través de diversos indicadores (tasas de finalización de la educación
secundaria superior por los jóvenes, participación de adultos en el
aprendizaje de ciclo vital, cualificaciones de los adultos). De hecho, la
OCDE ofrece evidencia empírica en el sentido de que las personas que
iniciaron su vida laboral sin cualificación pueden reducir su desventaja
mediante una inversión posterior en capital humano.
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d. La mejora de la equidad en la educación
El capital humano es un determinante importante de la capacidad de
obtención de ingresos de los individuos y de las perspectivas de empleo
y, por tanto, juega un papel relevante en la determinación del nivel de
vida y de la distribución de la renta en la sociedad. De ahí la importancia
de garantizar el acceso de todos a la educación y de ofrecer una
verdadera igualdad de oportunidades. Dos son las dimensiones de la
equidad en la educación: igualdad (que las circunstancias personales y
sociales no sean obstáculo para lograr el potencial educativo) e inclusión
(asegurar un estándar básico de educación para todos). Son numerosos
los aspectos que reclaman la atención en este apartado: acceso para
todos a la educación, igualdad de oportunidades, participación en la
educación preprimaria, evitación del abandono escolar, atención
adecuada de necesidades especiales de educación, acceso de personas
mayores a la educación superior y equidad de condiciones
(compensación de diferencias en el entorno de los alumnos que puedan
generar desventajas).
Actualmente, España, junto a Irlanda, es uno de los países donde hay
una mayor equidad en el acceso a la educación universitaria (MEC,
2007a, b). Es uno de los países donde la titulación y el estatus
ocupacional de los padres condicionan menos el acceso a la Universidad
[25].
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e. La evaluación de la eficacia del sistema educativo
Son numerosas las cuestiones aquí planteadas, algunas de gran alcance
metodológico. Como introducción habría que hacer referencia al marco
general de reforma de la gestión del sector público en los países de la
OCDE, orientada a los resultados y a la eficiencia del gasto público
(Domínguez y Rueda, 2005c) [26].
La incorporación de las denominadas “3 Es” adquiere un protagonismo
destacado: economía-eficiencia-eficacia, que conviene diferenciar
adecuadamente [27].
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En este terreno se afronta el lastre de la cuantificación de los servicios
públicos, tema en el que se vienen afanando los economistas desde
hace décadas sin haber alcanzado una solución satisfactoria. Los
sistemas de contabilidad nacional siguen cuantificando la producción de
los servicios públicos, para los que no existe un precio de mercado, a
partir de los costes en los que se incurre para su producción [28]. Pero
hoy día sí existe conciencia de que no se puede identificar mayor gasto
público con mayor producción (Domínguez, 2004).
Igualmente, resulta necesario especificar el proceso de producción de la
educación, distinguiendo entre inputs, actividades, outputs y
consecuencias [29]. El SEC-95 advierte de que las consecuencias
dependen de otros factores: “... no es posible medir el volumen de
servicios de enseñanza por el aumento del nivel de educación”.
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En línea con lo señalado, para la medición de la eficacia del sistema
educativo no es válida ni significativa la cifra de gasto público por
estudiante. La OCDE señala que un menor gasto unitario por estudiante
no lleva necesariamente a un menor logro educativo. Por ejemplo, el
gasto acumulativo de Corea y de Holanda está por debajo de la media
de la OCDE, pero ambos están entre los países con mejores resultados
en el estudio de PISA. En general, se observa una escasa correlación
entre ambas variables (Sutherland et al., 2007) [30].
El aprendizaje del estudiante está influenciado por muchos factores:
habilidades del estudiante, motivación y comportamiento, recursos de la
familia, nivel educativo de los padres, existencia de controles externos,
etc. No obstante, la calidad del profesor es la variable más importante
que influye en el logro estudiantil. La referencia utilizada es el número
de personas que alcanzan niveles dados de educación, en tanto que la
calidad de los resultados se juzga a partir de las competencias
adquiridas.
f. La gestión de la educación
Habría que partir de una premisa: el reconocimiento de la diversidad de
funciones y de la independencia de las respectivas competencias
(docencia, investigación, organización, evaluación, gestión, dirección).
Tener una competencia en un apartado no implica que necesariamente
se haya de tener en otro que es totalmente diferente.
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Entre las cuestiones clave en este ámbito pueden señalarse las
siguientes (Deroose y Young, 2004): la financiación de una actividad no
prejuzga necesariamente la forma de gestión; relevancia de la
determinación de los estándares generales; centralización vs.
descentralización; atribución de las distintas responsabilidades
(“propiedad”-dirección-gestión-control) (Sutherland y Price, 2007; Tulip
y Wurzburg, 2007).
Como reflexión puede ser interesante reflexionar en torno a lo que se
dice en el reciente informe del Círculo de Empresarios sobre el modelo
de gobierno universitario, que, según lo allí expresado, “adolece del
problema del condicionamiento en la toma de decisiones en función de
los sectores que han apoyado la elección de los responsables de la
gestión”.
g. El impacto en el mercado de trabajo
El nivel educativo ejerce una influencia significativa sobre la
participación en la población activa, el riesgo de desempleo y el nivel
salarial, como se corrobora con datos de la experiencia internacional
(OCDE, 2004): la tasa de empleo es mayor cuanto mayor es el nivel de
educación [31];
el riesgo de desempleo disminuye con el aumento de la formación [32];
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el mayor nivel educativo se refleja en mayores niveles salariales [33].
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No obstante, en algunos países se plantea si el aumento de la educación
es un juego de suma cero o de suma positiva. Existe la creencia de que
se da un juego de suma cero y de que, a medida que la proporción de
licenciados universitarios aumenta, éstos acaban haciendo las tareas
que antes eran realizadas por otras personas con menos formación. Tal
efecto “crowding out” puede estar asociado con un aumento relativo en
el desempleo entre las personas con cualificaciones inferiores, pero
también con una reducción en la prima salarial asociada a las
cualificaciones terciarias.
Sin embargo, la OCDE no encuentra evidencia de dicho efecto de
expulsión. Los datos no ofrecen respaldo a la tesis de que los menos
cualificados sean expulsados del mercado de trabajo y hay mucho que
apunta a lo contrario, en el sentido de que los individuos con menos
formación se benefician en términos de mejores oportunidades de
empleo cuando más personas acceden a la educación superior. Las
perspectivas de empleo entre los individuos con menor formación están
principalmente ligadas al crecimiento en la economía y, en general, a la
productividad, a la que una adecuada oferta de trabajo de alta
cualificación puede contribuir potencialmente. Una fuerte salud
económica global parecería más que compensar los efectos expulsión.
No obstante, algunos estudios apuntan que en España la proporción de
empleos de baja cualificación ocupados por personas altamente
cualificadas era en 1996 del 15%. España es uno de los países donde la
ventaja salarial del licenciado universitario ha disminuido a lo largo de la
última década. Esto se ha interpretado a veces en el sentido de que la
masiva expansión de la educación universitaria ha llevado a algún
deterioro en la calidad de los resultados. Desde 1997, la prima salarial
en España por una mayor educación ha estado decreciendo.
h. La eficiencia del gasto público
La relevancia alcanzada por la noción de calidad de las finanzas públicas
es bien conocida. Así, la Comisión Europea (CE) clasifica los
componentes del gasto público según su impacto presunto sobre la
eficiencia de la economía (CE, 2002; BCE, 2006). La educación se
encuadra en la única categoría en la que hay una relación positiva
continua entre mayor gasto y eficiencia [34].
Los resultados obtenidos por la OCDE sugieren que, aunque el gasto en
educación es un requisito necesario para la provisión de educación de
alta calidad, el gasto por sí solo no es suficiente para alcanzar altos
niveles de resultados y el uso efectivo de estos recursos es importante.
En relación con la educación obligatoria, los datos reflejan que España
se encuentra por debajo de la frontera de eficiencia, si bien no pueden
obviarse los problemas metodológicos para una correcta medición de la
eficiencia [35]. Dos son las preguntas clave en este contexto: ¿es
posible alcanzar un mayor output con los recursos disponibles?, ¿es
posible conseguir el mismo output con menos recursos? (Valle, 2003;
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Afonso et al., 2003; Verhoeven et al., 2007; Domínguez y Rueda,
2005a, b).
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Las características determinantes de la eficiencia en el sector público
pueden ser agrupadas bajo tres títulos: eficiencia en la asignación de los
recursos, eficiencia en la gestión presupuestaria y eficiencia en la
provisión de servicios [36].
i. La rentabilidad de la educación
Se trata de un concepto fundamental para informar las decisiones
económicas públicas y privadas. Existen distintas acepciones de tasas de
rendimiento, según los conceptos que se incluyan, asociadas a
diferentes niveles óptimos [37] [38].
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El impacto de la educación en las retribuciones puede ser evaluado en el
marco del análisis de una inversión en la que un individuo incurre en
unos costes para obtener educación (costes directos, como los de
formación en un centro, y costes indirectos, como los ingresos no
obtenidos) (Stevens y Weales, 2004)7 [39]. La efectividad de la
inversión puede ser valorada estimando la tasa económica de
rendimiento de la inversión, que mide el grado en el que los costes de
alcanzar mayores niveles de educación se traducen en mayores niveles
de ingresos. La medida de rendimiento usada es la TIR, que es un tipo
de interés que mide el rendimiento económico de una inversión. Esta
tasa iguala los costes requeridos para obtener el siguiente nivel más alto
de educación con el valor presente de una corriente (vitalicia) de
ingresos adicionales asociado a dicho nivel.
Según la OCDE (2007a), para los individuos, los rendimientos privados
(calculados comparando perspectivas de ingresos futuros adicionales
con el coste privado del estudio) muestran una tasa de rendimiento
superior al 8% para la educación universitaria en todos los países y,
generalmente, incluso mayores en la secundaria (de mayor nivel) [40].
7 En el cálculo de la TIR de un activo financiero no se tiene en cuenta el coste de oportunidad, sino que la TIR se compara con la rentabilidad alternativa que
podría obtenerse. Por el lado de los beneficios, se tiene en cuenta todo el rendimiento obtenido y no sólo el diferencial, como se hace con la educación.
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Comentario particular merece la magnitud de las tasas de rentabilidad
social, que, para algunos países, presentan un valor inferior a las
privadas, lo que significaría que el resto de la sociedad sale perjudicado
[41]. Sin embargo, este sorprendente resultado puede deberse a la
exclusión de un buen número de externalidades positivas (McMahon,
2004).
En los países de la OCDE, los individuos con títulos universitarios tienen
ingresos al menos un 50% superiores a los individuos cuyo nivel
educacional corresponde a la enseñanza secundaria (superior) (Blöndal
et al, 2006; CE, 2005). La prima salarial por educación va del 25% en
España al 90% en Hungría [42].
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h. La financiación de la educación superior
Dadas las tensiones existentes en las necesidades de gasto público y las
restricciones para aumentar la presión fiscal, hay escasas expectativas
de que el contribuyente provea los recursos necesarios adicionales para
llevar la financiación de la educación superior a un nivel necesario para
sostener la calidad de la misma en los países de la OCDE. Si la
perspectiva de los contribuyentes aportando recursos adicionales para la
educación es limitada, entonces, ¿de dónde debe extraerse la
financiación adicional? (OCDE, 2006a; Greenaway y Hines, 2004;
Domínguez, 2003).
La medida más simple de los beneficios privados de la educación
universitaria son los mayores salarios que los graduados reciben en
comparación con los no graduados. En los países de la OCDE, los
salarios de los graduados universitarios en el grupo de 30-34 años son
significativamente mayores que los de los no graduados. El consenso de
la literatura empírica es que la educación superior provee rendimientos
medibles para los individuos que exceden bastante de la tasa potencial
de rendimiento de invertir en activos los costes de realizar una carrera
universitaria. Un amplio y creciente cuerpo de evidencia internacional
sugiere que los individuos que adquieren cualificaciones de educación
superior disfrutan de sustanciales beneficios privados. Hay, pues,
incentivos económicos para que los individuos contribuyan más al coste
de la educación superior.
El hecho de que los rendimientos sociales sean relativamente altos y la
existencia de externalidades apoyan la continuidad de la inversión del
contribuyente en educación superior. Sin embargo, el exceso de los
rendimientos privados sobre los beneficios externos confirma que la
mayoría de los beneficios de la educación superior son captados
probablemente por individuos que no pagan tanto como debieran por su
educación superior8. Tales beneficios privados superan los beneficios
que llegan a la sociedad en la forma de mayores ingresos impositivos,
menor incidencia de la dependencia y una mayor capacidad para la
innovación (Greenway y Hynes, 2004; Mitch, 2004; Tulip, 2007).
Además, dada la extracción socioeconómica de los estudiantes
universitarios, esto implica que sea probable que los subsidios
transferidos sean regresivos (Oliveira et al., 2007. Ambos argumentos
justificarían un cambio hacia un modelo financiero equitativo con un
mayor compromiso financiero proveniente de los beneficiarios9. Sin
8 Ésta es, por ejemplo, la posición defendida en Círculo de Empresarios (2007),
donde se señala que el sistema de financiación de la Universidad española se caracteriza por el gran peso de los fondos públicos, con un peso muy reducido de las tasas (por debajo del 20%). La relación beneficios privados/beneficios públicos es muy alta, lo que justificaría, según dicho informe, unas tasas más
elevadas.
9 En países donde la educación superior es altamente dependiente de la hacienda pública, la desigualdad en el acceso y la participación tienen el riesgo
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embargo, en España el 40% de los estudiantes de educación superior
procede de entornos en los que el cabeza de familia es trabajador
manual (MEC, 2007b).
5. CONSIDERACIONES FINALES
os distintos temas planteados, aunque sucintamente esbozados,
permiten formular numerosas consideraciones:
1. Constatación de cierta sorpresa ante las dificultades encontradas
en la fundamentación normativa relativa a la intervención del
sector público en la educación, en el ámbito de la asignación. Un
mayor fundamento se encuentra en otras vertientes como las de
equidad y desarrollo económico.
2. Existen notorias diferencias en los niveles de gasto público en
educación respecto al PIB en los países de la OCDE, que no
vienen explicadas por el PIB per cápita. Por el contrario, el gasto
por estudiante sí muestra una estrecha correlación con el PIB per
cápita.
3. El nivel de gasto público en educación respecto al PIB es bajo en
España, aunque más por el menor nivel general de gasto público
en España que por el peso relativo de la educación dentro de la
estructura del gasto público.
4. Aun cuando no se manifiesta en cifras de gasto directo, la
intervención del sector público a través de la regulación tiene una
importancia trascendental. La regulación condiciona grandemente
la eficacia del sistema educativo.
5. España es uno de los países con mayores ratios de educación
universitaria, pero sigue estando en las últimas posiciones en la
de personas que han alcanzado al menos educación secundaria
superior.
6. Papel crucial de la educación para el futuro económico y como
factor decisivo de la competitividad.
de generar adversas consecuencias distributivas (subsidiación de la élite por los menos favorecidos), a menos que los impuestos sobre la renta sean altamente progresivos. Sin embargo, habría que poner sobre el tapete una cuestión,
habitualmente desvirtuada: si todos pagan impuestos en función de su capacidad económica, con un sistema personal progresivo, ¿debe haber
discriminación entre posibles beneficiarios del gasto público en función de su situación económica?
L
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7. El proceso de educación no acaba al salir del Instituto o de la
Facultad, sino que hoy día se concibe como un proceso continuo
a lo largo de toda la vida.
8. La equidad en la educación constituye un elemento crucial para la
mejora de la distribución de la renta en la sociedad.
9. La evaluación de la política educativa es difícil y compleja, y hay
potencial para cometer errores costosos. Puede llevar muchos
años apreciar plenamente el impacto económico y social de las
reformas educacionales.
10. Resulta imprescindible que todos los programas de gasto pasen
por el doble tamiz de la eficiencia y la eficacia.
11. No hay ningún indicador consensuado para medir el progreso en
la eficiencia de la inversión en educación.
12. El profesor integra verticalmente, de manera estructural, una
serie de funciones que, en algunos casos, con objeto de mejorar
la eficiencia y la eficacia, requerirían la participación de otros
especialistas: contenidos-programación-materiales didácticos-
docencia-investigación-tutorización-contenido de las
evaluaciones-corrección-realización material de pruebas...
13. La educación genera una serie de efectos muy positivos en el
mercado de trabajo, pero existe el riesgo de que pueda provocar
un cierto desplazamiento de los trabajadores menos cualificados.
14. Existe un panorama metodológico heterogéneo respecto a los
conceptos utilizados de tasas de rentabilidad y a las estimaciones
obtenidas en el ámbito de la educación.
15. La Universidad se encuentra actualmente en una encrucijada,
marcada por la internacionalización, la exigencia de una calidad
creciente, y las necesidades de financiación.
Para finalizar este trabajo, se efectúan dos últimas consideraciones: de
un lado, aunque hay numerosos aspectos controvertidos, como se
destaca en un informe de la OCDE del año 2005, existe consenso en lo
siguiente. “la calidad del profesor es la variable más importante que
influye en el logro estudiantil”. De otro, difícilmente puede discutirse la
prioridad de la educación para el sector público, aunque, como
economistas, tampoco sea necesario caer en el paroxismo, como hacía
Tony Blair en el año 199610, sino simplemente que se tome en serio
como prioridad.
10 “Pregúntenme tres prioridades para el gobierno, y les diré: educación, educación y educación”.
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AUTORES
José Domínguez Martínez
Nació en Málaga.
Licenciado en Ciencias Económicas por la Universidad de Málaga
(1980).
Doctor en Ciencias Económicas por la misma Universidad (1985).
En el año 1981 se incorporó como Profesor de la Facultad de
Ciencias Económicas y Empresariales de Málaga, centro en el
que, desde entonces, ininterrumpidamente, viene impartiendo
clases y donde ha desempeñado el cargo de Vicedecano.
En la actualidad es Catedrático de Economía Aplicada (Hacienda
Pública).
Es Vocal del Consejo Directivo de la Organización de Economistas
de la Educación.
Ha sido miembro de la Comisión sobre la Innovación Docente en
la Universidad Andaluza.
Coordinador del proyecto de educación financiera “Edufinet”.
Es también Director de la División de Secretaría Técnica de
Unicaja, y consejero de diversas sociedades, como Analistas
Económicos de Andalucía, Analistas Financieros Internacionales,
y Escuela Superior de Estudios de Empresa. Es Presidente del
Instituto de Análisis Económico y Empresarial de Andalucía, y
miembro de la Comisión Ejecutiva de la Fundación CIEDES. Ha
sido Presidente del Club Baloncesto Málaga y en la actualidad es
consejero de dicha sociedad anónima deportiva. Ha formado
parte del Consejo de Administración de otras sociedades como
Banco Europeo de Finanzas, Gestión Tributaria Territorial y
Andalucía Económica.
Es autor de varios libros y de numerosos artículos e
investigaciones sobre diversos aspectos de la economía del
sector público y del sistema financiero.
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