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LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL ADMINISTRATIVA DURANTE EL AÑO 2011,
EN LAS PROCURADURIAS DELEGADAS ADMINISTRATIVAS 13 y 157 DEL
MUNICIPIO DE ARMENIA
SANDRA BIBIANA DÍAS OSORIO
LUZ PIEDAD MONTEALEGRE CIFUENTES
UNIVERSIDAD LIBRE SECCIONAL PEREIRA
FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
PEREIRA
2013
-
2
LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL ADMINISTRATIVA DURANTE EL AÑO 2011,
EN LAS PROCURADURIAS DELEGADAS ADMINISTRATIVAS 13 y 157 DEL
MUNICIPIO DE ARMENIA
SANDRA BIBIANA DÍAS OSORIO
LUZ PIEDAD MONTEALEGRE CIFUENTES
Trabajo de grado presentado como requisito final para optar al título de
especialistas en Derecho Administrativo
Asesores Metodológicos:
Dr. JHONIER CARDONA
PHD en Economía
WALTER IVAN GARCIA MORALES
Especialista Negocios Internacionales
UNIVERSIDAD LIBRE SECCIONAL PEREIRA
FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
PEREIRA
2013
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Nota de aceptación
__________________________
__________________________
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__________________________
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__________________________
Presidente del jurado
__________________________
Jurado
__________________________
Jurado
Pereira, 01 de Junio de 2013
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TABLA DE CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN 5
1. ANÁLISIS DEL DESARROLLO HISTÓRICO DE LA CONCILIACIÓN EN
COLOMBIA 21
1.1 ¿UNA MIRADA SUBJETIVA O NO DEL PROBLEMA? 22
1.2 ESTADO DEL ARTE O ANTECEDENTES INVESTIGATIVOS 24
1.3 EXPLORACIÓN TEÓRICA 28
1.4 AMBITO JURIDICO 32
2. DESARROLLO JURISPUDENCIAL 45
2.1 DE LA RAZONABILIDAD DEL CONTROL JUDICIAL DE LAS ACTAS
CONCILIATORIAS A LA LUZ DEL DERECHO FUNDAMENTAL A OBTENER UNA
JUSTICIA PRONTA Y OPORTUNA 50
2.2 DE LA RAZONABILIDAD DEL CONTROL JUDICIAL DE LAS ACTAS
CONCILIATORIAS A LA LUZ DEL TRATAMIENTO DESIGUAL AL MINISTERIO
PÚBLICO FRENTE A OTRAS AUTORIDADES QUE DESARROLLAN LA
FUNCIÓN DE CONCILIAR 52
2.3 DE LAS DIFICULTADES QUE PLANTEA EL FUNCIONAMIENTO ACTUAL DE
LOS COMITÉS DE CONCILIACIÓN FRENTE A LA ACTIVIDAD CONCILIATORIA
QUE REALIZAN LOS AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO 52
3. RESULTADOS DEL PROCESO DE CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA EN LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 56
BIBLIOGRAFÍA 64
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5
INTRODUCCIÓN
La conciliación es hoy en día uno de los principales mecanismos alternativos de
solución de conflictos.
La conciliación prejudicial, que en el derecho administrativo participa de las
mismas características del privado salvo, sus naturales especialidades, a partir de
su regulación jurídica de 1991, impuso la tarea de acercarse con fortaleza a ella,
como método alternativo de solución de conflictos, a efecto de recobrar la
credibilidad en la administración de justicia y, por supuesto, descongestionarla.
Es el instrumento que, para dar una opinión repercute con más fuerza en los
distintos ámbitos de la rama judicial en el propósito de descongestionar los
despachos que la integran y, más importante aún, en cambiar la mentalidad del
litigio por la solución pacifica de los conflictos. El tema de la conciliación es
aplicable a todas las ramas del derecho, especialmente, al derecho laboral, civil,
administrativo y de familia, y en su tratamiento se debe atender, principalmente, su
perspectiva jurisprudencial. No obstante lo anterior, este trabajo tiene por objeto el
estudio de los efectiva que ha sido la conciliación extrajudicial en la procuradurías
administrativas durante el año 2011 en el Municipio de Armenia.
El Estado Colombiano ofrece la posibilidad de acudir al proceso conciliatorio
prejudicial para definir sus derechos y reclamaciones, pues la litis es y será
siempre, una situación que desestabiliza el núcleo social.
Propenden por arreglos amistosos, que representan para la comunidad la
conservación y el mantenimiento del orden jurídico.
La Ley procedimental funda como una de sus líneas distintivas a la institución de
la conciliación prejudicial, como uno de los métodos más eficaces para la solución
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6
de controversias, porque cuenta para su realización con la presencia de un
tercero, representante de la voluntad estatal, el que vigilará, orientará e impulsará
el acto y protegerá los derechos y garantías mínimas consagradas en la ley.
Este proyecto hará una descripción y valoración de la conciliación prejudicial
administrativa, y sus principios, el requisito de procedibilidad, la competencia
exclusiva de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación para
conocer de las conciliaciones extrajudiciales, su efectividad en las Procuradurías
Administrativas 13 y 157 del Municipio de Armenia.
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
Si bien este proyecto se enfoca particularmente desde la perspectiva jurídica,
habida cuenta del contorno normativo y académico que lo inspira, la trascendencia
del fenómeno nefasto de la congestión judicial en la conducta de los ciudadanos
por la poca confianza que genera el sistema judicial, también menoscaba los
procedimientos alrededor de los ámbitos económico, social, gubernamental,
laboral y de orden público.
Sin mucha disensión hermenéutica, la justicia es un servicio público fundamental,
esto quiere decir que en un Estado Social de Derecho como lo es el de Colombia,
debe existir una prioridad en garantizar la protección de dicho bien común. La
congestión judicial como una generadora de impunidad más en Colombia vulnera
y perjudica a los ciudadanos, a la comunidad y a las instituciones y tácitamente
viola varios de los derechos fundamentales.
Resulta entonces problemático para el espectro contemporáneo la dispersión y
acumulación de demandas en los espacios judiciales cuando existe la posibilidad
de acudir al proceso conciliatorio prejudicial para definir derechos y reclamaciones.
Es un hecho que los mecanismos alternativos de solución de conflictos tienden a
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7
evitar la prosecución del proceso judicial constituyéndose en instrumentos que
propenden por el arreglo amistoso y civilizado que buscan el mantenimiento del
orden jurídico y la paz social.
La Ley procedimental administrativa colombiana exhibe como uno de sus factores
más dinámicos y efectivos la institución de la conciliación prejudicial dado su
ascendiente en la solución pacífica de controversias, en cuanto persigue un
arreglo justo y equitativo a través del camino más rápido, expedito y económico,
supervisado por un tercero, representante de la voluntad estatal, que orientará e
impulsará el acto administrativo, protegiendo derechos y garantías mínimas
consagradas en la Ley.
No se equivocan quienes como Jaime Castro1 (2011) aducen que el pronto y
objetivo funcionamiento de la justicia en Colombia como en cualquier país del
mundo es aval de tranquilidad pública y factor de progreso. Por ende cuando sus
servicios y funcionamiento acusan lentitud, desorganización y fallas operatorias,
los intereses de la comunidad se sienten amenazados y vulnerados.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La conciliación jurídicamente hablando es el acto jurídico o instrumento legal por
medio del cual las partes en conflicto, antes de un proceso, o en desarrollo del
mismo, se allanan a una gestión conciliatoria, buscando acuerdos alrededor de
toda aquella temática predeterminado por la Ley, susceptible de transacción, con
la intermediación imparcial de un Juez, otro funcionario o particular autorizados
para tal fin, que traten de propiciar canales de entendimiento y acercamiento entre
los conciliados, de conformidad a sus propios intereses y posibilidades, o proponer
alternativas viables de solución que satisfaga sus expectativas, hasta llegar a
1 CASTRO, Jaime. “La justicia en Colombia”. Publicaciones especiales. Colcultura. Bogotá, 2011,
p. 12
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8
derechos constituidos y reconocidos con carácter de cosa juzgada.
En materia contenciosa administrativa la conciliación es facultativa de las partes y
puede suscitarse antes o en el juicio mismo, sin momento procesal específico,
tanto en la vía gubernativa como en la jurisdiccional ante el fiscal respectivo.
En líneas generales su acampo de acción aplica para aquellos asuntos que
admiten transacción o desistimiento, o los conflictos jurídicos que surgen en
relación de derechos disponibles y sobre los sujetos que están en capacidad de
disponer.
Es de anotar que en Colombia en materia contenciosa administrativa, solo hasta la
promulgación de la Ley 23 de 19912, en su capítulo V se instaura la práctica de la
conciliación, pero únicamente respecto a procesos promovidos con base en las
acciones contenidas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso
administrativo, como se analizará oportunamente, al igual que otros marcos
conceptuales y jurídicos, en el desarrollo concreto del Proyecto de grado de
acuerdo a la metodología previamente señalada, que merecen una profundización
de definiciones y argumentación.
En Colombia subyace la impresión que las instituciones judiciales son ineficientes
y no sólo por negligencia de algunos funcionarios o por la corrupción que azota
todos los sectores de la sociedad, sino por la obsolescencia de los
procedimientos, o en caso extremo porque se carece de personal y equipo
necesario, y esto hace a la administración de justicia más inaccesible a las
personas de escasos recursos y al ciudadano de a pie.
Los hechos son tozudos y las estadísticas evidentes: Desde el año 1995, la
demanda de justicia ha aumentado en un 98.2%, situándose en esa época con
2 Alcaldía de Bogotá, Disponible: www.alcaldiabogota.gov.co. Consulta: 06/05712
http://www.alcaldiabogota.gov.co/
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9
898.162 procesos. En el 2008 la cifra fue de 1.783.670 casos. Sin embargo, la
demanda ha crecido a un ritmo más acelerado que el de la oferta de justicia ya
que de 4.012 jueces y magistrados que había en el 95, se pasó a 4.237
funcionarios en 2008, esto quiere decir que la oferta sólo creció un 5.6% en más
de una década.
De acuerdo con estas cifras, retomadas de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, en el año 2008, referente utilizado en principio, la
administración de justicia cuenta con un inventario de 2.977.941 procesos, de los
cuales el 52% (1.548.418) está sin trámite, es decir, que no ha registrado
actuaciones ni manifestaciones en los últimos seis meses. Aun así, la jurisdicción
emite 4.476 decisiones por día, de las cuales 1.371 son acciones de tutela3.
Constituye verdad de a puño que entre los principales problemas que gravitan
alrededor de la rama jurisdiccional en Colombia se encuentran: Falta de
independencia del poder judicial, congestión judicial, leyes obsoletas y procesos
judiciales prolongados, investigaciones judiciales deficientes, carencia de
recursos, falta de trayectoria para la carrera judicial y adecuada capacitación para
los jueces, acceso cada vez más limitado a la justicia, ausencia de sistemas
modernos para la tramitación de los procesos judiciales, procedimientos largos,
términos amplios, lentitud, demoras, retraso de la tramitación de las causas,
incumplimiento de términos, escasez de personal, apego al formalismo que impide
pronunciamientos de fondo en la definición de controversias, notificaciones
estériles o repetitivas, culto por lo escrito, trámites innecesarios, actividades
administrativas que no deberían realizar los jueces, corrupción, pérdida de
documentos en los juzgados, sistema carcelario deficiente, funcionarios públicos
corruptos, demora en la duración de los procesos en los juzgados, bajo número de
casos resueltos por el juez al año, desconfianza en las decisiones judiciales, fallas
en el servicio a los usuarios.
3 Consejo Superior de la Judicatura, Bogotá D.C., 2008
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Es decir toda una amalgama de deficiencias, incompetencia, ausencia de
compromiso, falta de capacitación etc. en cuyo desarrollo puede contribuir a
alterar sus fatídicas consecuencias, la utilización objetiva y eficiente de la
conciliación prejudicial, como se trató de demostrar mediante el análisis de una
realidad específica cual es la del sistema judicial en la ciudad de Armenia, en el
período específico del año 2011.
FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
¿Es la conciliación prejudicial en materia de Derecho administrativo un
instrumento eficaz para contrarrestar los efectos de la congestión judicial y hacer
más dinámica la administración de justicia?
SISTEMATIZACIÓN DEL PROBLEMA
¿Cuál ha sido la evolución y grado de eficacia de la conciliación prejudicial en
Colombia?
¿Son normales o exagerados los requisitos legales para proceder a la
conciliación prejudicial?
¿Cuáles serían las expectativas por concretar a futuro en materia de
conciliación prejudicial administrativa?
JUSTIFICACIÓN
Sin temor a equivocarse puede afirmarse que la conciliación es hoy en día y tal
como fue concebida, uno de los principales mecanismos alternativos de solución
de conflictos, analizado en principio dicho sistema jurisprudencial desde la óptica
de lo contencioso administrativo.
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Es innegable la preponderancia adquirida por la jurisprudencia como fuente
indirecta del derecho, de donde se infiere la importancia de conocer e interpretar
las normas y los distintos pronunciamientos de las altas cortes en materia de
conciliación contencioso administrativa. La administración de justicia no cuenta
aún con los medios suficientes, para reducir la circulación global de expedientes y
negocios jurídicos en los despachos pertinentes, visión que se percibe en todas
las áreas del derecho prácticamente sin excepción. Uno de esos medios como ya
se ha expresado, es el mecanismo de la conciliación, tanto judicial como
extrajudicial; cada día cobra más vigencia la teoría según la cual para poder
comprender y entender la actual situación judicial se torna necesario evaluar y
examinar todos aquellos instrumentos al alcance de la estructura judicial y así
acceder a las posibles alternativas que ayuden a solucionar el atiborramiento de
asuntos y problemas que aquejan a la administración de justicia.
La conciliación es el instrumento que repercute con más fuerza en los distintos
ámbitos de la rama judicial en el propósito de descongestionar los espacios en los
que se desenvuelve y, más importante aún, en cambiar la mentalidad del litigio por
la de la solución pacífica de los conflictos.
El tema de la conciliación es aplicable a todas las ramas del derecho,
especialmente, al derecho penal, laboral, civil, administrativo y de familia, y
entraña un componente de civilidad y apertura que choca con los componentes de
la querella por la querella y en su tratamiento se debe atender, principalmente, su
perspectiva legal y jurisprudencial.
Finalmente, se debe advertir que estas reflexiones se inscriben en las nuevas
escuelas del derecho que tienden al replanteamiento del concepto de
impugnación, a partir del reconocimiento de la conciliación y en general de los
mecanismos alternativos de resolución de conflictos, como instrumentos más
expeditos y eficaces para la administración de justicia, y la descongestión de los
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despachos judiciales, con el fin de borrar las huellas de violencia que subsisten
como herencia de la cultura ancestral e impiden la legitimación de las posiciones
adversas.
Atendiendo a lo descrito con anterioridad se realizó una investigación teniendo en
cuenta los siguientes objetivos:
OBJETIVO GENERAL
Evaluar la eficacia de la conciliación prejudicial en la descongestión de los
despachos judiciales, en materia administrativa en la realidad determinada.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Analizar el marco normativo de la conciliación prejudicial en aras de constatar
su validez y aplicación en la realidad colombiana.
Estimar las conciliaciones prejudiciales administrativas desarrolladas en el
municipio de Armenia Quindío a través de la Procuradurías Administrativa.
Indicar, con base en los elementos anteriores, los resultados y niveles de
eficacia alcanzados con la conciliación prejudicial en Armenia, en el año 2011
ANTECEDENTES INVESTIGATIVOS
Al observar y confrontar el desarrollo normativo de la institución conciliatoria desde
las legislaciones antiguas hasta las modernas se tiene que el primer antecedente
legislativo aparece en el Derecho Romano, específicamente en la Ley de las XII
Tablas, aprobada íntegramente en el año 305 y considerada como uno de los
primeros estatutos de derecho positivo. En uno de los textos de ésta ley, se
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concede fuerza obligatoria y vinculante a lo que las partes pactaran entre sí, sin
exigir ninguna solemnidad a estos acuerdos4.
Otro tanto podría argumentarse de Las siete partidas obra considerada el
monumento jurídico más importante de la Edad Media; fue la compilación
realizada por Alfonso X El Sabio, terminada en 1625, dividida en siete partes, cada
una de las cuales está dedicada al tratamiento de una rama del derecho en
particular. En las partidas se contempla la institución de los avenidores o
amigables componedores y a pesar de que no se regula en especial a la
conciliación prejudicial, sí se le da la función de realizarla a estos funcionarios,
siendo su labor un verdadero juicio, en el que estos últimos estaban investidos de
la prerrogativa de dictar sentencia en el caso de que las partes no llegaren a
avenir sus diferencias5.
En el derecho contemporáneo la forma actual de la conciliación prejudicial, fue
consagrada en el siglo XVIII por los legisladores holandeses primeramente, y
seguidamente por los franceses, según lo expuesto por HERCE QUEMADA6
(1983) en su ensayo sobre la conciliación. Significó el tratamiento tangencial dado
a la figura en el derecho antiguo, como un precedente de la institución, de allí que
el verdadero origen de la conciliación prejudicial, deba encontrarse en la canturía
mencionada por el tratadista español, logrando su mayor realce y consolidación a
partir de la revolución francesa de 1789.
En Francia su consagración legislativa en Francia, tuvo como base filosófica el
desarrollo del principio de cofraternidad que inspiró a la revolución. Los escritos de
Voltaire dan muestra del patrocinio con el que contaba la institución, al decir: "La
4 JUNCO VARGAS. José Roberto. La Conciliación aspectos sustanciales y procesales. Ediciones
Jurídicas Radar. Bogotá, 1994, p. 2 5 Ibíd., p. 11.
6 HERCE QUEMADA, Vicente. La Conciliación prejudicial. Libro Estudios de derecho Romano,
Zaragoza, España. Editorial Universidad de Zaragoza. 1983, p. 5
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mejor ley, el más excelente uso, el más útil que yo haya visto jamás, está en
Holanda. Cuando dos hombres quieren pleitear el uno contra el otro, son
obligados a ir ante el tribunal de los jueces conciliadores llamados hacedores de
paz. Si las partes llegan con un abogado y un procurador, se hace pronto retirar a
estos últimos, como se aparta la leña de un fuego que se quiere extinguir. Los
particulares dicen a las partes: sois unos locos por querer ganar vuestro dinero en
haceros mutuamente infelices; nosotros vamos a arreglaros sin que os cueste
nada7.
En los tiempos modernos y en elementos contenciosos administrativos solo hasta
la promulgación de la Ley 23 de 1991 se implantó la práctica de la conciliación, sin
embargo, ante la innegable y profunda crisis que en múltiples aspectos viene
sufriendo el país, entre ellas la administración de justicia, el gobierno busca dar
celeridad a la administración de justicia y acude al arbitramento y la conciliación
como medios para hacer más ágiles y descongestionar los despachos judiciales.
Es así como la Constitución de 1991 en el inciso 3° del artículo 116 dispuso las
bases constitucionales de la conciliación como mecanismo más expedito en la
solución de conflictos.
El Estado social de derecho se estructura sobre el respeto a la dignidad humana,
principio fundamental de todo ordenamiento jurídico y de la organización política.
Los derechos Constitucionales amparan los derechos fundamentales o naturales
del ser humano. Por eso el artículo 5º de la Constitución Política establece que
El estado reconoce sin discriminación alguna, la primacía de los derechos
inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la
sociedad.
En su artículo denominado "El respeto a la dignidad de la persona humana y los
derechos humanos en la Constitución Política", Ilva Myriam Hoyos (1994), afirma:
7 Ibíd., p. 11.
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"El Estado acepta, de manera expresa en su Constitución, que hay algo primero,
principal al Estado mismo que tiene respecto de él una superioridad, una
excelencia una mayor dignidad. Esta primacía es de la persona y de los derechos
que le son inherentes8.
Los bienes inherentes a la dignidad de la persona humana comprenden: su
dimensión física, psíquica y moral; ahora bien, la realización personal sólo es
posible en el ámbito de la libertad y ésta, a su vez, favorece el desempeño
individual, familiar y social.
En suma, la condición del hombre como sujeto de derechos no puede ser
desconocida por ningún ordenamiento jurídico porque sería violatoria de la
Constitución Política.
DISEÑO METODOLÓGICO
En el desarrollo de este proyecto de investigación está seriamente comprometido
el método descriptivo, puesto que este permitirá determinar, desde la perspectiva
del ordenamiento jurídico vigente en el país, las ventajas que ofrece el requisito de
procedibilidad de la conciliación prejudicial en materia del contencioso
administrativo.
También se podrá identificar las posibilidades que aportan las normas vigentes en
relación a la conciliación prejudicial en materia contencioso-administrativa, generar
conciencia en las personas e instituciones jurídicas y políticas que todos los
conflictos no deben ser resueltos por la vía judicial, sino que existe un mecanismo
que permite acuerdos en derecho y lograr la celeridad a la solución de los
conflictos suscitados entre las personas y el Estado colombiano.
8 HOYOS, Ilva Myriam. En Dikaion. Revista de Fundamentación Jurídica. Facultad de Derecho,
Universidad de la Sabana. Bogotá, 1994
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Como técnica de investigación se aplica la documental, mediante la cual se
compila la información pertinente para enunciar las teorías que sustentan el
estudio de los fenómenos y procesos, teniendo como fuentes esenciales libros,
revistas, informes técnicos, jurisprudencias y páginas web.
Constituye una importante conclusión del silogismo investigativo que se aboca en
la oportunidad, el exponer sin temor a confundirse, que la Conciliación es una
institución multidisciplinaria, toda vez que se desarrolla desde varios campos del
conocimiento como son el sociológico, psicológico, filosófico y por supuesto el
jurídico con toda su connotación de convivencia pacífica y resolución de conflictos.
En relación con esta última fuente, se debió admitir que en Colombia por ser una
sociedad influenciada fuertemente por el Derecho, la conciliación no ha sido ajena
a ello y tiene una estructura principalmente jurídica.
Un sistema jurídico debe ser coherente y consistente, por ello debe configurar una
unidad sistemática, entendida como una unidad sin contradicciones internas del
derecho, en donde las diferentes normas en sentido amplio garanticen una
seguridad jurídica.
Se colige así que la interpretación y aplicación de Derecho en Colombia
corresponde a los jueces y a los particulares habilitados para administrar justicia,
esto es, conciliadores y árbitros, mecanismo de resolución de conflictos a través
del cual dos o más personas gestionan por si mismos la solución de sus
diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado
conciliador.
La conciliación es el conjunto de conceptos, la cual trae unas ventajas como
trámite ágil, menores costos, competencia amplia, solución rápida, principio de
confidencialidad, operador calificado, relación directa, poder de negociación
restablecimiento del derecho, etc.
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Vale la pena resaltar que la conciliación nominada de manera solemne y
unipersonal es un proceso efectivo y que revalorando esos parámetros dialécticos
se puede contribuir a la transformación de la cultura generando desarrollo,
mediante la reconstrucción de las relaciones entre las partes y la resolución de los
conflictos a través del diálogo y el respeto de las diferencias con la satisfacción de
las partes.
Así pues, debe empezarse por reconsiderar el significado mismo de los llamados
Métodos Alternativos de Solución de Conflictos, alejando la idea de concebirlos
única y amañadamente como instrumentos válidos para descongestionar
despachos judiciales. En efecto, hoy día, dichos procedimientos han ganado
espacios en el tratamiento a la conflictividad, la evaluación de los modelos
tradicionales, reconsiderar otras formas de entender la justicia. Se podría
conceptualizar, sin posar de irreverentes, que las diversas jornadas de divulgación
y sensibilización que se han adelantado en el país, sobre estos mecanismos,
están dando su fruto: que tanto personas calificadas, como del común entienden
sin cortapisas que dichos instrumentos son innovadoras técnicas de negociación,
tanto como mecanismos de descongestión como efectivas herramientas de des
judicialización, es decir
Métodos alternos para la paz y métodos alternativos para la solución de
controversias; éste último, que es como lo define la Ley.
¿Cuál es pues la naturaleza de esos métodos? Son mecanismos establecidos por
la ley para la solución de conflictos de carácter transigibles, conciliables,
desistibles y los que determine la ley; muy diferentes al proceso judicial. En la
sociedad, sin exageradas pretensiones hermenéuticas es simplemente una
técnica alterna para la solución de controversias, adecuado a unas instancias que
facilitan la transformación del orden establecido mediante una variedad de
alternativas El cambio que se pretende no es impuesto y para que se logre se
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18
requiere necesariamente la participación y resolución práctica de las partes
involucradas en el problema.
Este, sin muchas pretensiones ideológicas es el sentido social de la conciliación
que sumado a una cultura del consenso, impulsa la teoría participativa, hecho que
conforma la esencia de la figura de la conciliación prejudicial: el reconocimiento
del otro, el respeto por las diferencias, la tolerancia, el fortalecimiento de
habilidades personales que se proyectan en la futura resolución de problemas; en
fin, un modelo de cambio para el proceso de transformación en la cultura de la
violencia, de la judicialización de los conflictos, cualesquiera que fueren las causas
para su origen.
Una figura que en sus comienzos funcionó de manera libre, informal y voluntaria.
No obstante en la última década la injerencia del legislador reiterativa, abundante
y casi dogmática y fundamentalista la convirtió en otro decálogo de reglas,
formalidades, que su normatividad resulta en ocasiones anacrónica, contradictoria
y reiterativa en tantos puntos, que ha terminado por convertirse en una institución
manejable solo por expertos.
No se descubrió nada nuevo cuando se dijo que el origen de la conciliación se
remonta a los sistemas jurídicos de las primeras sociedades, al tiempo que fue
desarrollada por los regímenes legales más evolucionados, como el romano. Su
importancia como herramienta de control social y pacificación social de la
comunidad ha sido reconocida por casi todas las culturas en todos los tiempos.
La Ley de las Doce tablas, como tangencialmente se expuso anteriormente, por
ejemplo, otorgaba fuerza obligatoria a lo que convinieran las partes al ir a juicio.
En el régimen judicial de la antigua China, la mediación era considerada como el
principal recurso para resolver las desavenencias, tal como según dicen lo
planteaba Confucio al sostener que la resolución óptima de las discrepancias se
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19
lograba mediante la persuasión moral y el acuerdo, pero no bajo coacción9.
En algunas regiones de África, la asamblea de vecinos constituye el órgano de
mediación cooperativo para solucionar contiendas comunitarias, al igual que en la
región judía el Beth Din actúa como consejo de rabinos para mediar en la solución
de los conflictos. La Iglesia católica también ha facilitado la solución concertada de
las disputas al disponer a los párrocos como mediadores. Rastros de instituciones
semejantes se hallan en el medioevo para conciliar los asuntos que enfrentan
intereses de gremios, mercaderes y gitanos; a la vez que en la legislación
portuguesa, en el Código Manuelino de 1521, se ordena acudir a la conciliación
como requisito previo antes de presentar la demanda10.
En la Constitución Política de la monarquía española, que rigió en Guatemala
antes de la independencia, se dispuso por expresa voluntad del artículo 282 que el
alcalde municipal debía ejercer funciones de conciliación entre quienes
pretendiesen demandar por negocios civiles o por injurias, mientras que en el
artículo 284 se impedía entablar pleito alguno si no se demostraba haber intentado
el arreglo previamente11.
Vistas así las cosas es viable advertir que la conciliación no es un invento de la
doctrina o del legislador colombiano.
Cuando se abordó, a manera de ensayo el tema de la conciliación prejudicial
como requisito de procedibildad, se logró sopesar en los comentarios de varios
autores, en distintos documentos jurídicos y jurisprudenciales, en la composición
teórica y doctrinal de expertos en la materia, en las estadísticas a la orden del día
en las distintas agencias gubernamentales o no, que los resultados hasta ahora de
lo pretendido con la conciliación son satisfactorios, marco de resultados este que
9 Corte Constitucional, Sentencia C-893 de 2001.
10 Ibíd.,
11 Ibíd.,
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invita a seguir adelante.
Tal vez el mayor avance de la conciliación colombiana después de la constitución
de 1991 fue la Ley 640 del cinco de enero del año 2001, pues abordó de manera
exclusiva la conciliación y desarrolló cada uno de sus aspectos; convirtió al
mecanismo en requisitos de procedibilidad para acudir a las jurisdicciones civil,
contencioso administrativa, laboral y de familia y mediante su artículo 46 dispuso
la creación del Consejo Nacional de Conciliación y Acceso a la Justicia.
Ahora bien, atendiendo al protagonismo de la Ley 640 de 2001, el gobierno
nacional siguió expidiendo normas para reglamentarla, como el Decreto 314 de
2007 que reglamentó al Consejo Nacional de Conciliación, los Decretos 1000 y
4089 del 2007 sobre el marco tarifario de la conciliación y los Decretos 3626 y
3756 del 2007 sobre el aval académico y control de los centros de conciliación.
Finalmente, en un nuevo intento por descongestionar los despachos judiciales,
con fecha 12 de julio del año 2010 se expidió la Ley 1395, “Por la cual se adoptan
medidas en materia de descongestión judicial” que entre otros aspectos, busca
darle mayor utilización a los métodos alternativos de solución de conflictos, en
especial a la conciliación.
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21
1. ANÁLISIS DEL DESARROLLO HISTÓRICO DE LA CONCILIACIÓN EN
COLOMBIA
Al leer el capítulo segundo de la Ley “Que arregla el procedimiento civil de los
tribunales y juzgados de la república” promulgada el día 13 de mayo de 1825, no
puede negarse la contundente incorporación de la conciliación prejudicial al
ordenamiento jurídico colombiano, pero los eventos futuros dan cuenta de un gran
retroceso, toda vez que la Ley del 14 de mayo de 1834 titulada “Debiendo dar el
correspondiente arreglo de las causas civiles, conforme a la nueva organización
dada al poder judicial” redujo de catorce a nueve los artículos dedicados a la
conciliación, posteriormente el mecanismo alternativo fue condenado al ostracismo
legislativo durante 86 años y sólo hasta 1920 se le dio algún desarrollo legislativo
con la Ley 21, que estableció su utilización en los conflictos laborales en cuyo
seno residió de manera exclusiva durante otros 67 años. Desde el año 1987 el
Legislador pareció “reconciliarse con la conciliación” pero no con un noble
propósito sino para entregarle la pesada carga de descongestionar los despachos
judiciales con las Leyes 30 de 1987, 23 de 1991, 446 de 1998 y 1395 de 2010.
El análisis de la historia precedente, remite a una pregunta obligada: ¿si los
colombianos de antaño hubieran contado con una conciliación robusta, hubieran
dado lugar a tantos procesos judiciales que terminaron por congestionar los
despachos? Pero no todo ha sido desfavorable en la historia de la conciliación
colombiana, pues el año 1991 le dio un impulso vital con el artículo 116 de la
Constitución Política, que al facultar a los particulares para administrar justicia,
dejó la puerta abierta para la entrada de la Ley 640 del 2001, gracias a la cual en
los últimos 10 años la conciliación colombiana ha tenido el mayor desarrollo de
sus 186 años de historia.
Al analizar la Ley promulgada el día 13 de mayo de 1825, se concluye que el
Legislador de entonces tenía un alto concepto del componente social del Estado,
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22
con el cual perfiló la conciliación prejudicial de aquella época y en consecuencia le
entregó a los ciudadanos un mecanismo muy amigable, al que podían tener
accesos con una simple solicitud verbal y aspirar a que con las amplias facultades
que otrora tenían los conciliadores para utilizar el mecanismo de manera efectiva,
se avinieran los contendientes o por lo menos de manera expedita se surtiera el
requisito de procedibilidad para acceder a los estrados judiciales.
Destacado por la doctrina que con la Constitución Nacional de 1991 el Estado de
Derecho migró hacia el Estado Social de Derecho, poniendo la administración al
servicio de los ciudadanos y no estos al servicio de aquella.
Para nadie es un secreto, y así lo expresan los eruditos en la materia y el
ciudadano del común, lo paquidérmico del Sistema Judicial en Colombia, no
obstante son pocos los documentos que lo revelan a la luz pública, introducir más
barreras a los procesos es volver más lento el litigio.
Así, al estudiar los 168 o más años de vida de la conciliación prejudicial en
Colombia, se concluye que no todo ha sido evolución, pues fue ignorada durante
la mayor parte de su historia, abordándola tardíamente como medida de
contingencia para tratar de controlar la congestión judicial, lo que sin duda se debe
a la falta de consciencia histórica reflejada en los yerros doctrinales evidenciados
en esta investigación, por lo cual se puede afirmar que el Legislativo no tuvo el
soporte histórico apropiado para proyectar su desarrollo como método alternativo
de solución de conflictos al servicio de los ciudadanos.
1.1 ¿UNA MIRADA SUBJETIVA O NO DEL PROBLEMA?
Desde otra óptica, se reitera hasta la saciedad que la conciliación prejudicial es un
mecanismo alternativo de resolución pacífica de conflictos cuyo objetivo esencial,
desde sus primeras apariciones a partir de la ley 23 de 1991, es el de evitar las
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numerosas confrontaciones litigiosas que no hacen más que congestionar el
aparato jurisdiccional, esto además por la tan propagada cultura del pleito en el
país.
Hoy en día, el Código de Procedimiento Administrativo en su artículo 161 la
enmarca como un requisito procesal necesario para poder instaurar demanda
administrativa, siendo el Decreto 1716 del 2009 el que pacta su obligatoriedad,
prohibición y voluntariedad en asuntos expresamente señalados.
Sin embargo, la cuestión aquí esta inclinada hacia la actitud que están tomando
los comités de conciliación de las entidades del Estado frente a la conciliación
prejudicial, pues son éstos quienes debaten las pretensiones de las solicitudes y
deciden si conciliarlas o no.
Dichos comités han tomado el infructífero habito de certificar no tener ánimo
conciliatorio, por razones usualmente superfluas que no indican más que la
comodidad estatal, resuelvas mismas que eventualmente quedarían desechas por
sentencias condenatorias en contra de dichas entidades en casos donde se les
atribuya responsabilidad dentro de un proceso en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Con estas actitudes incomprensible y antijurídicas la conciliación prejudicial ha
venido perdiendo su atributo natural por excelencia, cual es la opción de nuevas
alternativas a la hora de hacer reclamaciones estatales o simplemente de índole
particular, desviándose un poco de la vía judicial para acogerse a un corto,
dinámico y efectivo mecanismo menos litigante, disminuyendo la agobiante
congestión existente hoy en casi todos los estrados judiciales del país, y así
concebir una cultura conciliatoria que propicie seguridad jurídica a los ciudadanos,
generando ahorros presupuestales y así hacer efectiva la administración de
justicia.
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1.2 ESTADO DEL ARTE O ANTECEDENTES INVESTIGATIVOS
La conciliación es una de las herramientas ofrecidas por el aparato jurisdiccional
del Estado como opción alternativa para la resolución de los conflictos jurídicos. La
filosofía que soporta este tipo de alternativas pretende que los particulares
resuelvan las contiendas que comprometen sus derechos disponibles, por fuera de
los estrados judiciales, apelando a la búsqueda del acuerdo antes que al proceso
formalmente entablado.
Con ello se busca involucrar a la comunidad en la resolución de sus propios
conflictos, mediante la utilización de instrumentos flexibles, ágiles, efectivos y
económicos que conduzcan al saneamiento de las controversias sociales y
contribuyan a la realización de valores que inspiran un Estado social de derecho,
como son la paz, la tranquilidad, el orden justo y la armonía de las relaciones
sociales (Cfr. Preámbulo, arts. 1° y 2° C.P.); además de que persigue la
descongestión de los despachos judiciales, reservando la actividad judicial para
los casos en que sea necesaria una verdadera intervención del Estado.
La conciliación es un procedimiento por el cual un número determinado de
individuos, trabados entre sí por causa de una controversia jurídica, se reúnen
para componerla con la intervención de un tercero neutral -conciliador- quién,
además de proponer fórmulas de acuerdo, da fe de la decisión de arreglo y el
imparte su aprobación. El convenio al que se llega como resultado del acuerdo es
obligatorio y definitivo para las partes que concilian.
La conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos, introducida
en la legislación por la Ley 23 de 1991,modificada por la Ley 446 de 1998 y
desarrollada por la Ley 640 de 2001. Así en los procesos contenciosos
Administrativos sólo es procedente en los conflictos de carácter particular y
contenido económico, es decir, aquellos que se tramiten en ejercicio de las
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acciones previstas en la Ley.
En términos similares el artículo 64 de la Ley 640 de 2001 prevé que se podrán
conciliar todas las materias susceptibles de transacción, desistimiento y
conciliación ante los conciliadores de los centros de conciliación, los servidores
públicos facultados para conciliar.
La solución del conflicto a través de este mecanismo tiene como fundamento el
ejercicio de la autonomía de la voluntad, pues, las partes determinan el alcance de
la conciliación, transan sus diferencias, y buscan por este medio la extinción de la
obligación, que por ser transaccional corresponde exclusivamente a los
interesados, y solo podrá sugerir fórmulas de arreglo pero no podrá imponer su
criterio, ni intentar. En realidad tanto la conciliación como la transacción responden
a la misma naturaleza, pues la conciliación es una transacción a la cual se llega
con la intervención de un conciliador, mientras que la denominada transacción, la
logran las partes de manera directa. Si bien es cierto en la conciliación, interviene
un conciliador, este no tiene injerencia decisoria en las bases y alcances de la
determinación modificar el acuerdo logrado.
La conciliación supone, entonces, que la solución adoptada por las partes para
poner fin al litigio sea ajustada a derecho, y si no es así el juez tiene la obligación
de improbarla12, y ello es así, porque, si como considera Merlk, “se reconoce que
la voluntad jurídica y el interés del Estado coinciden, que no es posible una
contradicción entre los intereses del Estado y el ordenamiento jurídico, y se
considera, por lo tanto, que el funcionario administrativo, lo mismo que el juez, no
es más que un ejecutor, un órgano, un servidor del derecho, y, en virtud de esta
función, órgano del Estado” pues en definitiva, la guarda de los intereses del
Estado y la realización del derecho no son tareas distintas y, a Fortiori, nunca
12
Ministerio de Justicia y del Derecho, la conciliación en el derecho administrativo. Bogotá, segunda edición. 1998, p.14
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pueden resultar irreconciliables.
La enciclopedia Jurídica Omeba, al definir la conciliación prejudicial expone: “Esta
circunstancia puede ser intentada por espontánea voluntad de una o cualquiera de
las partes en conflicto o por la mediación de un tercero, quien advertido de las
diferencias, no hace otra cosa que ponerlos en presencia para que antes de que
emprendan acciones, busquen la coincidencia”.
El Diccionario del Derecho Usual de Guillermo Cabanelas, expresa acerca de la
conciliación “Avenencia de las partes en un acto judicial previo a la iniciación del
pleito.
“En el Derecho Administrativo existe un sistema de conciliación prejudicial
especial, que tiende a evitar el planteamiento de un conflicto o a resolver el
surgido”.
Las posiciones asumidas por los doctrínantes no se alejan etimológicamente de
las anteriores, pero tienen la virtud de demostrar con precisión la situación en que
se encuentran las partes y el funcionario conciliador dentro de la diligencia.
El profesor Carnelutti indica “La autocomposición tiene sobre la composición
judicial la ventaja de un menor costo y de ordinario, la de un mayor rendimiento
desde el punto de vista de pacificación de los litigantes; pero no es fácil conseguir,
porque la litis constituye, desde el punto de vista sociológico, una situación poco
favorable a la composición espontánea para facilitarla, sirve la intervención de un
tercero entre los litigantes, que toma el nombre de avenidor o conciliador”.
También el tratadista Krotoshin define y determina la forma como debe, actuar el
conciliador y dice “la conciliación prejudicial es la ayuda prestada a las partes en
conflicto para que entiendan por su propia voluntad. Pero siempre se trata de una
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simple ayuda que no puede llegar más allá de una recomendación determinada
del conciliador para la solución de conflictos.
Al analizar la conciliación prejudicial como institución procedimental el profesor
Eduardo Couture, habla de las tres formas de resolver amigablemente el proceso
que es “desistimiento, el allanamiento y la transacción”. Estas tres formas, según
él, son especies resultantes del género, que es la conciliación prejudicial y todas
en conjunto conforman los llamados actos de autocomposición, con los cuales el
Juez queda relevado de decidir la litis mediante la sentencia.
Entre otros doctrinantes vale la pena resaltar el tratadista Juan Ángel Palacio
Hincapié en su obra titulada ¨La Conciliación en materia Contencioso
Administrativa quien define la conciliación como un mecanismo por medio del cual
dos o más personas en conflicto, en presencia de un tercero neutral y calificado,
buscan la solución de la controversia por sí mismas¨.
De otro lado la jurisprudencia, por su parte, la define como “una institución en
virtud de la cual se persigue un interés público, mediante la solución negociado de
un conflicto jurídico entre las partes, con la intervención de un funcionario estatal,
perteneciente a la rama judicial o a la administración, y excepcional de
particulares”.
La conciliación es una de las herramientas ofrecidas por el aparato jurisdiccional
del Estado como opción alternativa para la resolución de los conflictos jurídicos. La
filosofía que soporta este tipo de alternativas pretende que los particulares
resuelvan las contiendas que comprometan sus derechos disponibles, por fuera de
los estados judiciales, apelado a la búsqueda del acuerdo antes que al proceso
formalmente entablado.
Con ello se busca involucrar a la comunidad en la resolución de sus propios
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conflictos, mediante la utilización de instrumentos flexibles, ágiles, efectivos y
económicos que conduzcan al saneamiento de las controversias sociales y
contribuyan a la realización de valores que inspiran un Estado social de derecho,
como son la paz, la tranquilidad, el orden jurídico y la armonía de la relacione
sociales (preámbulo art 1 y 2 cp), además de que persigue la descongestión de los
despachos judiciales, reservando la actividad judicial para los casos en que sea
necesaria una verdadera intervención del Estado.
1.3 EXPLORACIÓN TEÓRICA
La figura de la conciliación en derecho a partir de todo lo relacionado con las
definiciones que a tal institución se le puede llegar a dar. Este particular análisis
tomará tres definiciones con las cuales se espera su mejor comprensión.
a) Definición Legal. Artículo 64 de la Ley 446 de 1998 Definición la conciliación
es un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más
personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de
un tercero neutral y calificado denominado conciliador. (…) en la anterior
disposición se halló, más que una definición de carácter legal, los elementos
nucleares de la institución misma y los cuales forman un todo. Estos elementos
son:
De contextualización. Resulta claro que es la misma ley la que da a la conciliación
en derecho el carácter de mecanismo.
De los fines. El precepto legal que define la conciliación determina como
especifico y único fin del mecanismo, el buscar la “…resolución de conflictos…”
De participación. Accionado el mecanismo conciliatorio en su trámite deberán
intervenir “…dos o más personas” las cuales gestionarán “…por si mismas la
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solución de sus diferencias,…”.
Del propio conciliador. Para cumplir los fines, propios de este mecanismo ordena
la norma que ello será posible “…con la ayuda de un tercero neutral y calificado,
denominado conciliador…”.
b) Definición del Autor. Para el Autor esta obra la conciliación en derecho resulta
ser una especie de jurídica integrante de los mecanismos alternativos de solución
pacífica de controversias donde, mediante la intervención de un abogado
calificado como conciliador, las partes en contienda buscaran llegar a un acuerdo
mediado, facilitado o propuesto por el conciliador sin que por ello éste vaya a
comprometer su neutralidad.
c) Definición Jurisprudencial: Con la autoridad proveniente de su competencia
funcional la Corte Constitucional ha definido la conciliación a lo largo de diferente
fallos de la siguiente manera:
“La conciliación es una institución en virtud de la cual se persigue un interés
público, mediante la solución negociada de un conflicto jurídico entre las partes,
con la intervención de un funcionario estatal perteneciente a la rama judicial o a la
administración, y excepcionalmente de particulares.
Como caracteres esenciales que informan la conciliación se destacan los
siguientes:
Es un instrumento de autocomposición de un conflicto, por la voluntad concertada
o el consenso de las partes. Por consiguiente es de la esencia de la conciliación
que las partes en conflicto con la intervención del conciliador lleguen a un acuerdo
que o bien implica el reconocimiento o la aceptación por una de ellas de los
posibles derechos reclamados por la otra, o la renuncia reciproca de pretensiones
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o intereses que se alegan por aquellas.
La conciliación en estricto sentido el carácter de actividad judicial ni da lugar a un
proceso jurisdiccional porque el conciliador, autoridad administrativa o judicial, o
particular, no intervienen para imponer a las partes la solución en virtud de una
decisión autónoma e innovadora.
La conciliación es un mecanismo útil para la solución de los conflictos, porque: 1)
le ofrece a las partes involucradas en un conflicto la posibilidad de llegar a un
acuerdo, sin necesidad de acudir a la vía del proceso judicial que implica demora,
costos para las partes y congestión para el aparato judicial. 2) constituye un
mecanismo alternativo de administración de justicia que se inspira en el criterio
pacifista que debe regir la solución de los conflictos en sociedad; 3) Es un
instrumento que busca logar la descongestión de los despachos judiciales,
asegurando la mayor eficiencia y eficacia de la administración de justicia, pues
estas se aseguran en mayor medida cuando a la decisión de los jueces sólo se
someten las causas que están en capacidad de resolver oportunamente y sin
dilaciones.
De otra parte vale la pena resaltar la Naturaleza Jurídica de la conciliación para la
misma se apoyaron decididamente en los fallos de la Corte Constitucional.
Conforme a la precitada fuente la conciliación resulta una verdadera institución
jurídica por medio de la cual se da una solución negociada a los conflictos de los
asociados, contando para ello, con la intervención directa de un funcionario estatal
o excepcionalmente de un particular con poderes jurisdiccionales transitorios.
Para la Corte Constitucional la conciliación tiene las siguientes características:
Es un instrumento de autocomposición de un conflicto. Se logró llegar a un
acuerdo en tomar la conciliación como instrumento mediante el cual las partes
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pueden lograr trascender en forma voluntaria y pacifica una particular controversia.
Diferente cosa ocurre en la heterocomposición, forma esta donde un tercero
interviene y define la controversia.
La misma Corte Constitucional hace ver cómo, en los más de los estrictos
sentidos, la labor del conciliador no tiene el carácter de actividad judicial “…porque
el conciliador, autoridad administrativa o judicial o particular, no intervienen para
imponer a las partes la solución del conflicto en virtud de una decisión autónoma e
innovadora…” luego, con esta especie de conclusión se reafirma en tenerla como
instrumento de autocomposición.
La conciliación como actividad preventiva. De ninguna manera se compartió esta
clasificación por cuanto se tiene la conciliación como una efectiva herramienta de
solución negociada de conflictos. Cosa bien distinta será que por razones de
políticas judiciales se le enmarque como requisito de procedibilidad siendo una
actividad que desde épocas inmemoriales ha servido como instrumento también
válido para transcender conflictos.
La conciliación mecanismo útil para la solución de los conflictos. Enmarcada
dentro del concepto tolerancia, el respeto por el pensamiento ajeno y el dialogo, se
comparte con la Corte Constitucional el reconocerle a la conciliación el mérito de
ser una herramienta más que útil para la solución negociada de conflictos.
Ámbito restringido. Por mandato legal la conciliación tiene un ámbito
absolutamente restringido donde únicamente se le concibió para los conflictos
susceptibles de transacción o desistimiento y relacionados con personas cuya
capacidad de transacción no se encuentra limitada por el ordenamiento jurídico.
Mecanismo alternativo al proceso judicial. No siendo la lectura judicial la única
posible en la solución de un conflicto sin que ello les signifique renuncia o
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32
imposibilidad de accionar la jurisdicción judicial del Estado.
De otro lado es válido resaltar que la conciliación extrajudicial puede ser de dos
clases:1) en derecho y, 2) en equidad. En derecho. Si la conciliación extrajudicial
se realiza a través de conciliadores de centros de conciliación o ante autoridades
en cumplimiento de funciones conciliatorias, se denomina conciliación en derecho.
Sin embargo tal concepción es meramente descriptiva, ya que se debe entender
por conciliación en derecho aquélla en la cual las partes, con la colaboración de un
tercero, el conciliador, resuelven sus diferencias de contenido patrimonial,
sujetándose a la normatividad jurídica, cuyo cumplimiento debe vigilar éste, pues
debe velar porque no se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, los
derechos mínimos e intransigibles, lo que impide que el juez pueda aprobar
aquellos acuerdos que vulneren las prohibiciones legales o constitucionales, como
cuando se concilia sobre materias no conciliables. En equidad. Cuando la
conciliación extrajudicial se realiza ante conciliadores en equidad, concepto que es
meramente descriptivo y nada avanza sobre el alcance de la institución.
La conciliación en equidad es aquélla en la cual, quien cumple la función de
conciliador, lo hace sin tener en cuenta aspectos técnicos ni de derecho,
simplemente se limita a obtener una fórmula que consulte el derecho de cada una
de las personas en conflicto, sin que se desconozca el derecho de otro. Es donde
la intuición del Conciliador, su sentido común, tiene mayor despliegue y le permite
encontrar un justo medio que satisfaga a cada una de las personas enfrentadas en
un asunto. La conciliación en equidad sólo procede en los casos autorizados por la
ley.
1.4 AMBITO JURIDICO
A pesar de la antigüedad de la institución conciliatoria pues en Colombia viene
desde la Ley 13 de mayo de 1825 del Libertador-en el derecho administrativo es
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33
bastante reciente su aplicación.
Cuando, en el inmediato pasado siglo XX, se dio la histórica oportunidad de una
nueva carta fundamental, ello significó cambio absoluto y total del concepto de
Estado y vigente hasta 1991. Es en este momento donde entran a regir otros
fundamentales conceptos sobre la naturaleza y fines del nuevo derecho.
Decir Estado Social de Derecho no es un simple juego de palabras retóricas, muy
por el contrario es pasar del concepto de los derechos políticos y civiles,
doctrinalmente clasificados como de primera generación y así acogidos en la
Constitución de 1886 a otros de mayor estirpe como son los derechos sociales y
los cuales ya se identifican como de segunda generación.
El tema de lo social se retomó en el año 1991, momento para el cual la Asamblea
Nacional Constituyente materializa los derechos sociales como nuevos
componentes del Estado Colombiano.
Lo anterior inscribe la Constitución Política dentro del pensamiento de la social
democracia, inspirada ésta a su vez por las doctrinas de HERMANN SELLER,
contemporáneo fundador del concepto de Estado Social de Derecho. Hacen parte
de toda esta nueva corriente que va significar, en términos de la Corte
Constitucional que...“el Estado Juez debe interpretar el derecho siempre a través
de la óptica de los derechos fundamentales…”.
Al lado de lo analizado, bajo la nueva concepción de estado, se adopta la paz y
convivencia pacífica como instituciones que regulan y vienen orientando la
sociedad colombiana desde finales del pasado milenio.
Es precisamente en la búsqueda y convivencia pacífica que pudo enmarcar la
sesión del 4 de abril de la Asamblea Constituyente, en la cual, como producto de
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su clara y abierta preocupación por el tema de la justicia, se estudian varias
ponencias en torno a la posibilidad de creación de un sistema alterno al de la
jurisdicción judicial para buscar la rápida, eficaz y proactiva solución de conflictos.
El sistema debería integrar dinámicamente conceptos de informalidad, agilidad,
eficacia y bajos costos.
Dentro de tan dinámico marco es que va a darse el artículo 116 de la Constitución
que permite a los particulares se investidos de la función de administrar justicia,
“…en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes
para proferir fallos en derecho o en equidad, y dentro de los límites que determine
la ley...” en cumplimiento al ordenamiento constitucional el congreso de la
Republica expidió la Ley 23 de 1991 por medio de la cual se crearon unos
mecanismos para la descongestión de los despachos judiciales, y que permitió
encontrar con el primer pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre tal
figura.
La ley 23 de 1991, capítulo V, reformada por el decreto 2651 de 1991, artículos del
6 al 10; el Decreto 171 de 1993 por el cual se reglamentó parcialmente el artículo
6 del Decreto 2651 de 1991 y en el cual se desarrollaban los aspectos de la
conciliación dentro del proceso, el Decreto 173 de 1993, que reglamento la
conciliación prejudicial de que trataba el capítulo V de la Ley 23 de 1991 y la Ley
192 de 1995 que prorrogó la vigencia del decreto 2651 citado, por un año más.
La conciliación administrativa fue refrendada por el artículo 68 de la Ley 80 de
1993, precepto que además estableció la posibilidad de conciliar por parte de los
centros de conciliación, pero exclusivamente en materia contenciosa contractual.
Esta norma genero mucha oposición de un gran sector de la doctrina que la
considero peligrosa para el Estado.
Posteriormente se expide la Ley 446 de 1998 determina los asuntos conciliables,
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35
reitera efectos de la conciliación, modifica los efectos de la inasistencia, trámite de
homologación de la conciliación contencioso administrativa, que sirven de sustento
doctrinario para el ejercicio de las mismas. Con la expedición de la Ley 446 de
1998 se modifican y adicionan las normas de la Ley 23 de 1991 y se adoptan
como legislación permanente los artículos 9,12 a 15, 19, 20,21 salvo sus
numerales 4 y 5, 23, 24, 33 a 37, 41, 46 a 48, 50, 51, 56 y 58 del Decreto 2651 de
1991, conformándose un marco jurídico concreto para la conciliación contencioso
administrativa, en la cual se suplen las falencias que se tenían hasta este
momento. Para desarrollo de esta ley y de toda la materia de la conciliación se
expidió el Decreto 1818 de 1998, por medio del cual se expide el Estatuto de los
mecanismos alternativos de solución de conflictos y el Decreto Reglamentario
2511 de 1998, algunas de cuyas normas continúan vigentes por el tema mismo de
que tratan.
Luego se expide el Decreto 1122 de 1999, sobre suspensión de trámites, con el
cual el Gobierno trató de suprimir las conciliaciones extrajudiciales que se
adelantan ante los centros de conciliación, como una manera de combatir los
manejos que se hacen de la figura, a raíz de la conciliación celebrada con la
empresa Dragacol, norma que fue declarada inconstitucional.
Prospectivamente mediante la Ley 640 del 5 de enero de 2001, cuya vigencia
inicia el 6 de enero de 2002, se expidió una nueva regulación sobre la conciliación,
con la cual se establece un marco general para la misma y se precisa, en cada
una de las materias su procedencia, y amparado por los criterios generales
establecidos por el legislador puede establecer unas orientaciones a sus vigilados
con el objetivo de lograr la eficiencia, calidad, oportunidad y permanencia en la
prestación del servicio, a cargo de los centros de conciliación a través de la línea
institucional.
Lo que se busca con la conciliación es que las partes acudan a la conciliación que
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36
tengan un espacio propicio para la comunicación en un ambiente de confianza.
La ley 640 de 2001 regula la conciliación extrajudicial en derecho, impone la
conciliación como requisito de procedibilidad en asuntos susceptibles de
conciliación, crea registro de acta de conciliación, crea el consejo Nacional de
conciliación y acceso a la justicia, regula el contenido de las actas de conciliación,
asistencia personal de las partes a la Audiencia, termino para celebración de
audiencias, expedición de constancias. Regula obligaciones del conciliador,
registro de actas de conciliación efectos, registro de procedibilidad.
Después se expide el Decreto 1716 de 2009 por medio del cual se reglamenta la
Ley 1285 de 2009, Ley 446 de 1998, Ley 640 de 2001, artículo 35 de la misma ley
modificada por la Ley 1395 de 2010.
Consecuente con lo anterior es necesario resaltar un breve análisis jurisprudencial
Consejo de Estado13, Sección Segunda. Subsección B, Sentencia del 4 de febrero
de 2010, Rad.11001-03-15-000-2009-01243-00, Consejo de Estado, Sección
Tercera, Sentencia de diciembre 4 de 2006, Rad 21926, Corte.
En efecto, sobre la conciliación, como mecanismo de solución de conflictos la
Corte Constitucional consignó en fallo lo siguiente “…Es pertinente anotar que la
conciliación es no solo congruente con la Constitución del 91, sino que puede
evaluarse con una proyección, en el nivel jurisdiccional, del espíritu pacifista que
informa a la carta en su integridad.
El origen de la conciliación se remonta a los sistemas jurídicos de las primeras
sociedades, al tiempo que fue desarrollado por los regímenes legales más
13
La Corte Constitucional en la Sentencia SU-091 de 2000, dijo al respecto “la actividad de los amigables componedores surge del acuerdo de voluntades de las partes en un contrato donde se obligan recíprocamente y que autónomamente pueden determinar mecanismos de autocomposición de las controversias que se susciten con ocasión del contrato”.
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evolucionados, como el romano. Su importancia como herramienta de control
social y pacificación de la comunidad ha sido reconocida por casi todas las
culturas en todos los tiempos. La Ley de las XII tablas, por ejemplo, otorgaba
fuerza obligatoria a lo que convinieran las partes al ir a juicio. En el régimen
judicial de la antigua China, la mediación era considerada como el principal
recurso para resolver las desavenencias, tal como lo planteaba Confucio al
sostener que la resolución óptima de las discrepancias se lograba mediante la
persuasión moral y el acuerdo, pero no bajo coacción.
En algunas regiones del África, la asamblea de vecinos constituye el órgano de
mediación cooperativo para solucionar contiendas comunitarias, al igual que en la
religión judía el Beth Din actúa como consejo de rabinos para mediar en la
solución de los conflictos. La iglesia católica también ha facilitado la solución
concertada de las disputas al disponer a los párrocos como mediadores. Rastros
de instituciones semejantes se hallan en el medioevo, para conciliar los asuntos
que enfrentaban intereses de gremios, mercaderes y gitanos; a la vez que en la
legislación portuguesa, en el Código Manuelino de 1521, se ordena acudir a la
conciliación como requisito previo antes de presentar la demanda. En la
Constitución Política de la Monarquía Española, que rigió en Guatemala antes de
la independencia, se dispuso por expresa voluntad del artículo 282 que el alcalde
municipal debía ejercer funciones de conciliador entre quienes pretendiesen
demandar por negocios civiles o por injurias, mientras que en el artículo 284 se
impedía entablar pleito alguno si no se demostraba haber intentado el arreglo
previamente.
En épocas más recientes, estatutos legales de gran incidencia para el desarrollo
jurídico moderno han reconocido la importancia de incluir la conciliación en su
sistema judicial.
Tal es el caso del Código de Procedimiento Civil francés de 1806, en el que se
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38
conservó la institucionalización de la conciliación como procedimiento obligatorio
que había sido adoptada a la legislación francesa mediante la Ley del 24 de
agosto de 1790. Por su parte, el derecho canónico la adopta en el Codex Iuris
Canonici de 1917, como la reproduce en la versión de 1983, al señalar que:
“Al comenzar el litigio, y en cualquier otro momento siempre que se abrigue alguna
esperanza de éxito, el juez no dejará de exhortar y ayudar a las partes para que
procuren de común acuerdo buscar una solución equitativa de su controversia, y
les indicará los medios oportunos para lograr este fin, recurriendo incluso a
personas serias como mediadoras.” (Canon 1446)
En los Estados Unidos, diferentes comunidades han integrado sistemas de
resolución de conflictos a partir de la decisión de autoridades locales. Tal es el
caso de la Chinese Benevolent Association, establecida por los inmigrantes
chinos; el Jewish Conciliation Board, fundado en Nueva York en 1920 como foro
de mediación y arbitraje para la comunidad judía; el Community Relations Service
del Departamento de Justicia, fundado en 1964 para ayudar en la conciliación de
desavenencias raciales, y el Federal Mediation and Conciliation Service (FMCS),
creado en 1947 para resolver controversias laborales e industriales, entre otros. A
este respecto debe anotarse que en Estados Unidos la conciliación no sólo es un
sistema privado de solución de conflictos, sino un proceso fundamentalmente
voluntario.
Se inició afirmando que históricamente siempre se ha tenido a la conciliación
como una forma de resolver conflictos. Los seres humanos de todas las épocas y
en todos los lugares han encontrado en esta vía la posibilidad de resolver sus
diferencias.
Por fuera de la anterior permanencia, la vía conciliatoria tiene, como especial
característica, su cotidianidad que la asemeja al mismo aire respirado y que
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permite vivir, del cual, sólo se dan cuenta de su existencia, cuando por cualquier
causa deja de llegar a los pulmones. Únicamente se dieron cuenta de las
formidables potencialidades de la vía conciliatoria en el momento la vital
importancia, que en sí misma tiene la figura, hace pensar de su existencia en una
antigüedad que bien puede remontarse al nacimiento de la propia racionalidad. De
ahí que se inició el trabajo haciendo alusión a las diversas formas que ha conocido
la humanidad para resolver sus controversias.
En una primitiva etapa, en la esclava evolutiva del hombre, se encontró la
autodefensa o autocomposición. En esta forma la solución del conflicto la da el
mismo ofendido empleando la dualidad violencia-fuerza que le permitió imponer su
voluntad.
En otro orden de ideas al analizar el desarrollo normativo que en las legislaciones
antiguas y modernas se le ha brindado a la institución conciliatoria se observa su
desarrollo en el Derecho Romano.
El primer antecedente se encuentra en la ley de las XII tablas, aprobada
íntegramente en el año 305 y considerada como uno de los primeros estatutos de
derecho positivo.
En uno de los textos de ésta ley, le concede fuerza obligatoria y vinculante lo que
las partes pactaran entre sí “en el camino para celebrar el juicio" sin exigir ninguna
solemnidad a estos acuerdos.
En la época clásica y de allí en adelante, no basta la simple convención o acuerdo,
sino que éste, para que produjera efectos, debía estar contenido en un documento
escrito que sirviera de prueba de lo convenido por las partes con la finalidad de
evitar pleitos, actuaran frecuentemente los pretores y los obispos, quien inspirados
por la justicia y la equidad, actuado extrajudicialmente, se idearon procedimientos
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que intentaban poner en paz a los contendientes, mediante fórmulas auto
compositivas.
El respaldo de la conciliación prejudicial no fue solo legislativo, sino que los
Juristas Romanos hacían eco de sus bondades, fue así como SUETONIO, se
pronunció sobre ella diciendo: “Que el mejor monumento que el pueblo erigió al
cesar, fue una columna al pie de la los ciudadanos acudían en grandes cantidades
y durante mucho tiempo a ofrecer sus sacrificios y votos a la divinidad y a conciliar
sus diferencias.
El pueblo, al acudir a la columna se sentía respaldado por la divinidad,
desplegando esta conducta desplegando esta conducta bajo el supuesto de la
reverencia y fidelidad a la divinidad”.
En el Derecho Canónico, la iglesia católica siempre consideró a los debates
judiciales como fuente de pasiones humana malsanas, colindantes con el pecado
y por lo tanto contenidos al espíritu pacífico y caritativo que debe inspirar al
hombre cristiano.
Siendo así, los procesos judiciales eran sumamente peligrosos para la unión
familiar que debe existir en la sociedad. Por ello siempre auspició la celebración
de acuerdos conciliatorios, como medio adecuado para evitar la proliferación de
controversias de ésta índole.
Dentro del texto de la Biblia aparecen las posiciones de los apóstoles de la iglesia
sobre la institución y en el evangelio de San Mateo se encuentran los siguientes
apartes “se transigente con tu adversario pronto, mientras estés con él en camino,
no sea que entregue al juez”.
Estos apartes vislumbran el respaldo brindado por los teólogos a ella, quien
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inspirados por los principios de amor al prójimo, de ayuda y comprensión entre los
hombres, abogaban por la humanización de las instituciones, lo que se lograría
por medio de mecanismos como la conciliación prejudicial.
FUERO JUZGO
También conocido liber indiciorum, fue la recopilación hecha por los godos
españoles durante el siglo XII, compuesta por doce libros que recogen las leyes
romanas y góticas sobre diversas disciplinas jurídicas.
Exactamente en la Ley 15, título I, Libro II, de esta obra se hace referencia a los
mandaderos de paz o avenidores, funcionarios que eran nombrados por el Rey y
que tenían la función de actuar como conciliadores en las controversias que él
indicaba en la forma determinada. Los mandaderos de paz eran netamente
transitorios y realizaban su labor de avenidores en aquellos pleitos que seles
indicaban detenidamente; no era, un trámite previo y necesario a la iniciación del
proceso. Era una institución exclusiva y privilegiada para ciertos conflictos que por
la calidad de las partes y la importancia de los asuntos, ameritaba que el Rey se
dignará a nombrar los respectivos pacificadores.
LAS SIETE PARTIDAS
Obra considerada el monumento jurídico más importante de la Edad Media; fue la
compilación realizada por Alfonso X el sabio, terminada en 1625 dividida en siete
partes, cada una de las cuales está dedicada al tratamiento de una rama del
derecho en particular.
En las partidas se contempla la institución de los avenidores o amigables
componedores y a pesar de que no se regula en especial a la conciliación
prejudicial, si se le da la función de realizarla a estos funcionarios, siendo su labor
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un verdadero juicio, en el que estos últimos estaban investidos de la prerrogativa
de dictar sentencia en el caso de que las partes no a avenir sus diferencias.
EN EL DERECHO CONTEMPORANEO
La forma actual de la conciliación prejudicial fue consagrada en el siglo XVIII, por
los legisladores holandeses primeramente y seguidamente por los franceses,
según expuesto por Vicente Herce Quemada en su ensayo sobre la Conciliación.
Significo el tratamiento tangencial dado a la figura en el derecho antiguo como
precedente de la institución, de allí que el verdadero origen de la conciliación
prejudicial, deba encontrarse en la Canturía, mencionada por el tratadista español,
logrando, su mayor realce y consolidación a partir de la Revolución Francesa en
1789.
EN FRANCIA
Su consagración legislativa en Francia tuvo como base filosófica el desarrollo del
principio de confraternidad que inspiro a la revolución. Lo escrito de VOLTAIRE,
dan muestra del patrocinio con el que contaba la institución, al decir “La mejor Ley,
el más excelente uso, el más útil que yo jamás he visto está en Holanda.
Cuando dos hombres quieren pleitear el uno contra el otro, son obligados a ir ante
el Tribunal de los jueces conciliadores llamados hacedores de Paz, si las partes
llegan con un abogado y un procurador, se hace pronto retirar a estos últimos,
como se aparta la leña de un fuego que se quiere extinguir.
Los particulares dicen a las partes: son unos locos por querer ganar vuestro dinero
en haceros mutuamente infelices; sin que os cueste nada. Si el furor por pleitear
es sobradamente fuerte en esos litigantes se aplaza para otro día, a fin de que el
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tiempo suavice síntomas de esa enfermedad; en seguida los jueces les envían a
buscar una segunda, una tercera vez; si la locura es incurable se les permite lijar;
como se abandonan a la amputación de los cirujanos los miembros gangrenados;
entonces la justicia hace su obra”.
Debido al entusiasmo con que fue prohijada la institución luego de la toma de la
Bastilla, se expide la Ley del 24 de agosto de 1790, por la que se dispuso la
inadmisión de toda demanda que no tuviese un intento previo de conciliación
prejudicial y que a éste no podrían concurrir curiales o apoderados.
Sancionándose su omisión con la nulidad de la actuación judicial posterior.
EN ALEMANIA
En Alemania la conciliación prejudicial se encuentra plasmada en el código de
procedimiento civil, regulada a partir de 1924 en donde se indica que a la
interposición de toda demanda debe preceder el interés conciliatorio.
Ahora bien, es preciso es preciso puntualizar que los orígenes generales de la
figura conciliatoria14…“La conciliación es un procedimiento por el cual el número
determinado de individuos, trabados entre sí por causa de una controversia
14
Reseña histórica sobre la presencia de la figura conciliatoria en la humanidad hecha por los Honorables Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett, en el muy jurídico e ilustrativo salvamento de voto que tuvieron oportunidad de hacer, con relación al fallo C-893-01, sobre la inconstitucionalidad de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en laboral. Inicialmente, con los citados magistrados podemos afirmar que la conciliación no es una nueva y, además, ha sido aceptada por todas las culturas y civilizaciones desde la antigüedad hasta hoy. Esta aparición ya existía dentro de nuestra reciente cultura jurídica donde, en sentencia de casación laboral del 15 de diciembre de 1948, se fija como antecedente de la figura conciliatoria la Ley de las XII tablas. “(…) El origen de la conciliación se remonta a los sistemas jurídicos de las primeras sociedades, al tiempo que fue desarrollado por los regímenes legales más evolucionados, como el romano. Su importancia como herramienta de control y social y pacificación de la comunidad ha sido reconocida por casi todas las culturas en todos los tiempos. La Ley de las XII tablas, por ejemplo, otorgaba fuerza obligatoria a lo que convinieran a las partes al ir a juicio. En el régimen judicial de la antigua China, la mediación era considerada como el principal recurso para resolver las desavenencias, tal como lo planteaba CONFUCIO al sostener que la resolución óptima de las discrepancias se lograba mediante la persuasión moral y el acuerdo, pero no bajo coacción (…)”
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jurídica, se reúnen para componerla con la intervención de un tercero neutral-
conciliador-quien, además de proponer fórmulas de acuerdo, da fe de la decisión
de arreglo y él imparte su aprobación. El convenio al que se llega como resultado
del acuerdo es obligatorio y definitivo para las partes que concilian.
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2. DESARROLLO JURISPUDENCIAL
Sentencia C-1195 de 2001
CONCILIACIÓN-Sentidos
El término conciliación tiene dos sentidos distintos según el contexto en que es
utilizado: uno procedimental y otro sustancial. En relación con su acepción
procedimental, la conciliación es "un mecanismo de resolución de conflictos a
través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus
diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado
conciliador". Según esta acepción, la conciliación es apenas una serie de pasos
preestablecidos que tiene por objeto –eventual, no necesario– la celebración de un
acuerdo entre dos o más personas. No obstante, el término conciliación también
se refiere al acuerdo al que se llega mediante la celebración del procedimiento
conciliatorio. En este segundo sentido sustancial, la conciliación se materializa en
un acta que consigna el acuerdo al que llegan las partes, certificado por el
conciliador.
AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL-Obligatoriedad/AUDIENCIA
DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL-Oposición a propuestas formuladas
AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL-Acceso a recurso judicial
efectivo ante fallas en procedimiento/ACCIÓN DE TUTELA CONTRA
CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL-Fallas en procedimiento
La obligatoriedad de la audiencia de conciliación prejudicial y los efectos que tiene
el acta de conciliación en caso de que las partes lleguen a un acuerdo, no elimina
la posibilidad de que éstas tengan acceso a un recurso judicial efectivo. Ante
posibles fallas ocurridas dentro del procedimiento conciliatorio, como cuando se
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desconoce el debido proceso, se afectan derechos de terceros que no participaron
en la conciliación, se tramitan a través de la conciliación asuntos excluidos de ella,
se desconocen derechos de personas que se encuentran en condiciones de
indefensión o se concilian derechos no renunciables que lleguen a constituir una
vulneración o amenaza de derechos fundamentales, procedería la acción de
tutela. En materia contencioso administrativa, el legislador previó la aprobación
judicial como mecanismo de control judicial de la conciliación en estas materias.
CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN ASUNTOS DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Requisito de procedibilidad
En materia contencioso administrativa, el legislador estableció unas condiciones
particulares que reducen la posibilidad de afectación del derecho de acceso a la
justicia en esta materia.
En primer lugar, con el fin de proteger la legalidad y los intereses patrimoniales del
Estado, la conciliación administrativa debe ser aprobada judicialmente15.
En segundo lugar, la conciliación administrativa sólo puede ser adelantada ante
los agentes del Ministerio Público asignados a la jurisdicción contencioso
administrativa. Ello implica una intervención mayor del conciliador con el fin de
proteger el interés general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales.
Además, el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por
las partes para la sustentación del acuerdo conciliatorio y si tales.
15
Según el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, la conciliación en esta materia tiene importantes restricciones. "Artículo 70. Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de 1991, quedará así: Artículo 59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción contencioso administrativa a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
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En tercer lugar, la conciliación administrativa impone a los representantes de las
entidades públicas no sólo la obligación de los asuntos susceptibles de
conciliación citados en la Ley 446 de 1998, la Ley 640 de 2001 señaló la
obligatoriedad de este requisito de procedibilidad para los asuntos que hayan de
ser tramitados mediante las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código
Contencioso Administrativo, es decir, acciones de reparación directa por daños
antijurídicos causados por hechos, omisiones, operaciones o actuaciones
administrativas o por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa
de trabajos públicos o por cualquier otra causa, así como controversias de
carácter patrimonial surgidas con ocasión de contratos estatales.
En el caso de la conciliación prejudicial en materia contencioso administrativa, la
sentencia en la sentencia C-160 de 1999, definió un requisito adicional sobre la
definición de la procedencia o no de la vía gubernativa que la Corte examinará a
continuación.
Por la naturaleza de la acción de reparación directa (artículo 86 del Código
Contencioso Administrativo), no es indispensable de agotamiento previo de la vía
gubernativa. Además, en el caso de la acción contractual (artículo 87 del Código
Contencioso Administrativo), no existe incompatibilidad entre la conciliación
pre
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