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Artículo en prensa. Próxima aparición en la revista El País.
DESARROLLO Y APLICACIONES DE LA CONVENCIÓN EUROPEA DEL
PAISAJE
Florencio Zoido Naranjo. Geógrafo. Catedrático de la Universidad de Sevilla. 1. Introducción
La Convención Europea del Paisaje (en adelante CEP) entró en vigor el 1 de marzo de
2004. Diez años después del inicio de los trabajos preparatorios, tras un complejo proceso de
elaboración y negociación, 29 Estados la han firmado y 16 la han ratificado, por lo que se
convierte en norma de obligado cumplimiento para ellos y, en ausencia de legislación propia,
en referencia indirecta para todos los demás países, principalmente para los integrantes del
Consejo de Europa.
Durante la década en que se han desarrollado las tareas preparatorias se han producido
numerosas iniciativas de debate, difusión y aplicación de los principios, criterios y propuestas
que contiene la CEP. Se puede afirmar que este nuevo convenio internacional empezó a
influir en numerosas políticas de diferentes niveles territoriales antes de que estuviera vigente.
Aún no es el momento de hacer balance, pero sí de recoger información sobre las
diversas iniciativas y actuaciones que se están produciendo y de intentar sacar algunas ideas
claras para su aplicación y desarrollo en España (Estado firmante pero aún no contratante)
tanto en conjunto, como en las Comunidades Autónomas y municipios interesados por esta
cuestión.
2. Situación del acuerdo internacional y últimos trabajos del Consejo de Europa
Cuando se escribe este texto la CEP ha sido suscrita y ratificada por los países que se
señalan en la tabla nº 1.
Tabla nº 1 CEP. Situación de firmas, ratificaciones y vigencia (noviembre, 2004)
ESTADOS FIRMA RATIFICACIÓN ENTRADA EN VIGOR
Alemania
Albania
Andorra
Armenia 14.05.2003 23.03.2004 01.07.2004
Austria
Azerbaiyán 22.10.2003
Bélgica 20.10.2000 28.10.2004 01.02.2005
Bosnia-Herzegovina
Bulgaria 20.10.2000 24.11.2004 01.03.2005
Croacia 20.10.2000 15.01.2003 01.03.2004
Chipre 21.11.2001
Dinamarca 20.10.2000 20.03.2003 01.03.2004
Eslovaquia
Eslovenia 07.03.2001 25.09.2003 01.03.2004
España 20.10.2000
Estonia
Finlandia 20.10.2000
Francia 20.10.2000
Georgia
Grecia 13.12.2000
Holanda
Hungría
Irlanda 22.03.2002 22.03.2004 01.03.2004
Islandia
Italia 20.10.2000
Letonia
Liechtenstein
Lituania 20.10.2000 13.11.2002 01.03.2004
Luxemburgo 20.10.2000
Macedonia 15.01.2003 18.11.2003 01.03.2004
Malta 20.10.2000
Moldavia 20.10.2000 14.03.2002 01.03.2004
Mónaco
Noruega 20.10.2000 23.10.2001 01.03.2004
Polonia 21.12.2001 27.09.2004 01.01.2005
Portugal 20.10.2000
Reino Unido
República Checa 28.11.2002 03.06.2004 01.10.2004
Rumanía 20.10.2000 07.11.2002 01.03.2004
Rusia
San Marino 20.10.2000 26.11.2003 01.03.2004
Serbia y Montenegro
Suecia 22.02.2001
Suiza 20.10.2000
Turquía 20.10.2000 13.10.2003 01.03.2004
Ucrania 17.06.2004
Fuente: Consejo de Europa. Dirección General IV
Una sucinta reseña de los trabajos, realizados previamente a su entrada en vigor podría
establecerse con los siguientes hechos clave:
- Junio de 1992, Sevilla, aprobación por Andalucía, Languedoc-Rosellón y Toscana,
de la Carta del Paisaje Mediterráneo (Carta de Sevilla).
- Abril de 1993, Taormina, adopción por la Conferencia de Regiones Mediterráneas de
la Carta del Paisaje Mediterráneo.
- Marzo de 1994, Resolución 256 de la Conferencia (actual Congreso) de Poderes
Locales y Regionales (CPLRE) del Consejo de Europa para elaborar una
Convención marco sobre la protección y gestión del paisaje.
- Septiembre de 1994, París, formación del Grupo de Trabajo encargado de elaborar la
versión no jurídica de CEP, con integración en el mismo de expertos a título
individual, electos de la CPLRE y miembros del Comité del Patrimonio Cultural del
Consejo de Europa (CC-PAT), el Comité para la Diversidad Biológica y Paisajística
(CO-DBP), el Comité del Patrimonio Mundial de la UNESCO, la Unión
Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), el Comité de las
Regiones y la Comisión Europea.
- Noviembre de 1995 y marzo de 1997, Estrasburgo, audiencia a organismos
científicos públicos y privados, organizaciones no gubernamentales, entidades
internacionales, estatales y regionales concernidas.
- Abril de 1998, Florencia, Conferencia de consulta a los Estados miembros.
- Mayo de 1998, adopción por el Congreso de Poderes Locales y Regionales de
Europa de la versión no jurídica de CEP.
- Julio de 1999, creación del Comité de expertos gubernamentales y elaboración de un
nuevo proyecto de Convención (versión jurídica).
- Julio de 2000, aprobación del proyecto de CEP por el Comité de Ministros del
Consejo de Europa.
- Octubre de 2000, Florencia, puesta a la firma de la CEP. Suscrita inicialmente por 18
Estados europeos.
Con posterioridad al último acto de la secuencia anterior el Consejo de Europa
(Dirección General IV: Educación, Cultura y Patrimonio. División de Ordenación del
Territorio y del Paisaje) ha realizado las actividades y trabajos que se entienden como
principales y se relacionan seguidamente.
- Conferencias intergubernamentales:
= Primera Conferencia de Estados Signatarios y Contratantes de la CEP,
Estrasburgo, noviembre de 2001.
= Segunda Conferencia de Estados Signatarios y Contratantes de la CEP,
Estrasburgo, noviembre de 2002.
= Conferencia de la CEP con ocasión de su entrada en vigor, Estrasburgo, junio de
2004.
-Celebración de reuniones de trabajo y organización de talleres con expertos y
funcionarios gubernamentales o regionales, durante 2001, 2002 y 2003. De ellas han
emanado los siguientes informes:
= Políticas del paisaje. Contribución al bienestar de los ciudadanos europeos y al
desarrollo sostenible. Aproximación social, económica, cultural y ecológica, por
Michel PRIEUR;
= Identificación y cualificación del paisaje y de objetivos de cualidad paisajística,
a partir de recursos culturales y naturales, por Ives LUGINBUHL;
= Sensibilización, formación y educación, por Bas PEDROLI y Jan Dick VAN
MANSVELT;
= Instrumentos innovadores para la protección, gestión y ordenación del paisaje,
por Bertrand DE MONTMOLLIN;
= La integración del paisaje en las políticas y programas internacionales y en los
paisajes transfronterizos, por Michel PRIEUR;
= Paisaje y bienestar individual y social, por Yves LUGINBUHL;
= Paisaje y ordenación del territorio, por Florencio ZOIDO NARANJO
Los documentos anteriores pueden encontrarse en francés y en inglés en
http://www.coe.int/T/F/Coop%E9ration_culturelle/Environnement/Paysage/. En esta misma
dirección electrónica se pueden encontrar también el orden del día, las actas y los informes
finales o conclusiones de todas las reuniones auspiciadas por el Consejo de Europa en
relación con el tema que nos ocupa.
Además, por iniciativa del Consejo de Europa se han desarrollado diferentes trabajos y
celebrado varios seminarios y reuniones para difundir y debatir la CEP. Entre ellos destacan:
- La elaboración de los Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible
del Continente Europeo, documento preparado por el Comité de Altos Funcionarios de
la CEMAT (Conferencia Europea de Ministros responsables de la Ordenación del
Territorio), presentado en Hannover en septiembre de 2000. Este documento dedica
una atención significativa al paisaje, aunque partiendo de un concepto del mismo más
restringido que el de la CEP.
- Seminario internacional sobre "Patrimonio paisajístico, ordenación del territorio y
desarrollo sostenible", celebrado con apoyo de la CEMAT en Lisboa, en noviembre de
2001.
- Reunión de la CEMAT en Ljubliana (Eslovenia), en septiembre de 2003, en cuya
declaración final se incluyen importantes referencias relativas a la CEP.
- Seminario internacional sobre "Ordenación del Territorio y Paisaje", celebrado en
Yereván (Armenia) en octubre de 2003.
- Seminario "Spatial Planning and Landscapes", realizado en Moscú, en abril de 2004.
Como documentos de trabajo de gran interés producidos y actualizados en diferentes
momentos es preciso mencionar los siguientes:
- Información recibida concerniente a la ficha sintética de presentación de las políticas de
paisaje realizadas por los Estados miembros del Consejo de Europa, Estrasburgo, mayo
de 2002.
- Repertorio de textos fundamentales del Consejo de Europa en materia de paisaje,
Estrasburgo, mayo de 2003.
- Estudio de derecho comparado sobre la participación pública en materia de paisaje en el
contexto de la entrada en vigor de la CEP, Estrasburgo, junio de 2004, por Michel
PRIEUR.
La cuestión principal que se está abordando actualmente en esta instancia
internacional es la implementación y seguimiento de la Convención una vez que ha entrado en
vigor. Esta cuestión ha preocupado desde los inicios de su elaboración, ya que nunca se ha
querido aceptar la creación de un órgano propio y, finalmente se ha encargado a tres comités
ya existentes (CC-PAT, CO-BDP y Comité de Altos Funcionarios -CHF- de la CEMAT) que
se coordinen; esta tarea no resulta fácil al estar formados dichos comités por responsables de
distintos ministerios en los diferentes Estados. El carácter transversal del paisaje,
principalmente entre las administraciones del Patrimonio Cultural, Medio Ambiente y
Ordenación del Territorio, ubica actualmente esta competencia en distintos organismos en los
diferentes países.
3. Algunas actuaciones y trabajos de interés en diferentes partes de Europa
En el momento actual son bastantes los Estados que están desarrollando y aplicando
los principios, criterios y propuestas de la CEP. Si se consulta la ya citada dirección
electrónica del Consejo de Europa se encontrarán numerosas aportaciones de países de muy
distinta entidad y situación geográfica o política.
Noruega el primer Estado que ratificó la CEP, ha impulsado que en el Consejo
Nórdico (compuesto además por Dinamarca, Finlandia, Feroe, Groenlandia, Islandia y
Suecia) se estén aplicando políticas del paisaje inspiradas en ella. Por su parte el Estado
noruego ha incluido el paisaje en la revisión de la Ley de Planificación y Edificación; su
consideración será obligatoria para los planes municipales y proyectos de obras públicas;
además se ha iniciado -por colaboración entre el Instituto Catastral Noruego (Norwegian
Institut of Land Inventory) y la Dirección del Patrimonio Cultural- la realización de un atlas
de paisajes regionales, y se ha creado un sistema de indicadores de calidad paisajística, al
tiempo que se estudian las diversas actitudes de la población ante el paisaje y se programan
proyectos de actuación estratégicos y ejemplarizantes.
Experiencias de interés se desarrollan también en Rumania, Croacia y Eslovenia,
países en los que se están produciendo grandes transformaciones paisajísticas como
consecuencia del cambio del sistema político y económico. Los dos primeros son signatarios
de primera hora y en todos ellos la CEP está en vigor.
En Rumania, tras ser aprobada la Ley de Ratificación de la Convención (Ley 451 de
julio de 2002), el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Vivienda ha iniciado, con el
apoyo de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de Bucarest el desarrollo y aplicación de la
misma.
En Croacia se ha reforzado el reconocimiento jurídico del paisaje en la legislación
sobre protección de la naturaleza y ordenación del territorio. Abordándose también la
realización de un inventario de los paisajes croatas que se ha encargado al Instituto de
Arquitectura del Paisaje y a la Facultad de Agronomía; asimismo se ha iniciado la realización
de unas Bases del Paisaje para su integración en la Estrategia Territorial de la República de
Croacia.
Eslovenia tiene tradición y experiencia en la protección de paisajes con valores
patrimoniales y naturales, así como en la planificación del paisaje mediante su inserción en el
planeamiento territorial y urbanístico. Ha desarrollado una importante labor para la
identificación y caracterización de sus paisajes a escala regional (1998) y una especial
dedicación educativa y formativa en esta materia; la experiencia eslovena puede considerarse
por todo ello una de las más interesantes entre los países de reciente democratización tras la
desaparición en Europa del sistema comunista.
En el conjunto de los países occidentales con mayor experiencia en políticas de paisaje
algunos son inspiradores directos e inmediatos de la CEP y de sus desarrollos (como Suiza y
Francia, por ejemplo, claramente vinculados mediante responsables y expertos a los trabajos
preparatorios de la Convención. Tanto en ellos como en otros muchos (Bélgica, Holanda,
Italia) la firma o ratificación de la Convención está dando lugar a cambios de ritmo y
actuaciones de gran interés y efectividad.
En Bélgica (último país ratificador por el momento) destaca la labor de Wallonia a
nivel regional. Esta comunidad francófona ha inventariado y caracterizado sus paisajes (76
territorios paisajísticos agrupados en 13 conjuntos cartografiados a escala 1: 50.000)
siguiendo los criterios de la CEP y ha atribuido a la Conferencia Permanente de Desarrollo
Territorial, creada en 1998 e integrada por ministerios y universidades, el despliegue e
implantación de la misma, mediante la elaboración de los estudios y reglamentos necesarios.
De Francia merecen destacarse, además de la actual tramitación del proyecto de Ley
de Aprobación de la CEP (22/12/2003), la creación del Consejo Nacional del Paisaje
(8/12/2000), reunido por primera vez en mayo de 2001 y dedicado a efectuar el balance de los
efectos de la Ley del Paisaje de 1993. En dicha primera sesión fueron presentados dos
interesantes trabajos (La demanda social del paisaje, de Ives LUGINBUHL y Hacia un
paisaje más global. Más allá de lo rural y lo urbano, por Bernard LASSUS). De la
experiencia francesa es preciso destacar también la viveza del asociacionismo de interés
paisajístico (Paysages de France, Societé pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de
la France...) y la elaboración de Cartas y Planes de Paisaje, auténticos instrumentos de
mediación intermunicipal en áreas de dominante rural, especialmente en la utilización de los
suelos rústicos y en el acondicionamiento paisajístico de los pequeños asentamientos y
núcleos de población.
La experiencia de los Paisajes Bajos es realmente un caso aparte y ejemplar pues
contiene un alto valor para la reflexión y toma de decisiones. Partiendo del hecho
incontrovertible de que prácticamente todo el paisaje holandés es de origen humano, se basa
en el principio de "conservar desarrollando" o, si se prefiere, de dar calidad a los paisajes del
desarrollo; pero esta actitud implica, a un nivel muy importante, la presencia y manejo de los
elementos naturales del paisaje. La planificación del paisaje tiene en Holanda carácter
potestativo pero complementa eficazmente a la legislación urbanística, territorial, sobre
desarrollo rural, turismo, infraestructura y conservación de la naturaleza. Recientemente se ha
creado la figura del Consejero Nacional del Paisaje cuya autoridad es únicamente moral, pero
tiene gran influencia real. Los proyectos y actuaciones paisajísticas alcanzan un desarrollo
espectacular (ver la publicación The Invented Land, de Peter van BOLHUIS, Uitgeverij
Blawdruk, 2004). Paradójicamente, Holanda ha sido un país reticente a la formulación y
vigencia de la CEP; aunque actualmente prepara su firma y ratificación, tras un minucioso
estudio de las consecuencias a nivel nacional de su entrada en vigor.
Suiza e Italia han liderado la CEP y sus políticas y propósitos son quizás los más
ambiciosos en la actualidad. Sobre una sólida base legal (mención constitucional del paisaje;
Ley Federal sobre la protección de la naturaleza y el paisaje, de 1966; estrecha vinculación
entre paisaje y ordenación del territorio...) la Confederación Helvética presenta una política
del paisaje dinámica y creativa. De 1984 data la publicación Paysages et éléments
indispensables a la Vie-Suggestions pour l'aménagement du territoir dans les communes, en
1997 aparece la Concepción Suiza de Paisaje, una especie de libro blanco sobre la materia
claramente conectado con los trabajos iniciales de la CEP; en 2002 se editó la publicación
titulada Boîte à outils CEP. Guide méthodologique pour les conceptions d'evolution du
paysage, procedente y potenciadora de una inestimable experiencia de participación pública
en la formación de los paisajes locales; finalmente, por ahora, en 2004 ha sido dada a conocer
la Estrategia General denominada Paysage 2020. Todo ello es labor de la Oficina Federal del
medio ambiente, los bosques y el paisaje, sin duda uno de los organismos públicos europeos
con mayor interés para otros países que pretendan desarrollar sus propias políticas en la
materia, ya que los instrumentos federales mencionados han extendido su influencia a la
mayoría de los cantones y municipios.
También en Italia el paisaje tiene reconocimiento constitucional y legal específico.
Con base en la conocida Ley Galasso -1985- se han desarrollado numerosos planes
paisajísticos de ámbito regional y provincial en los últimos 20 años, aunque dichos planes
están más cercanos a un entendimiento del paisaje como medio físico que a la definición más
abierta de la CEP. En octubre de 1999 se celebró en Roma la Primera Conferencia Nacional
del Paisaje que representó un importante impulso político a esta cuestión y cuyas actas
contienen aportaciones de enorme interés conceptual, metodológico y práctico. En 2001 se
preparó un "Acta de acuerdo" entre el Ministerio de Bienes y Actividades Culturales, las
Regiones y las Provincias autónomas con el fin de desarrollar y coordinar las políticas del
paisaje. Tras las elecciones legislativas que llevaron al poder a Forza Italia y sus aliados este
dinamismo queda netamente ralentizado, pero actualmente en toda Italia, a nivel regional y
local, existe una gran actividad en relación con el paisaje. La idea principal que nutre este
nuevo dinamismo fue una semilla sembrada en la mencionada Conferencia Nacional: en
Italia, país que ostenta casi el 50 por 100 del patrimonio cultural oficialmente reconocido, el
concepto de paisaje -tal como lo entiende la Convención- puede representar una gran
oportunidad para recuperar el sentido patrimonial profundo de la totalidad del territorio.
4. ¿Qué hacer en España respecto al paisaje?
El Estado español fue uno de los primeros signatarios de la CEP en la sesión solemne
celebrada el 20 de octubre de 2000 en el Palacio de la Señoría de Florencia, pero el desarrollo
de este compromiso inicial ha sido muy escaso. La Convención no ha sido ratificada; aunque
España ha asistido a las Conferencias Internacionales y los trabajos preparatorios
mencionados en el apartado segundo de este texto, apenas ha contribuido con desarrollos
gubernamentales propios a los mismos; la cuestión de la atribución de competencias sobre el
paisaje -oscura desde el punto de vista constitucional y legal- sigue sin aclararse. Sin duda la
contribución más significativa ha sido la realización del Atlas de los Paisajes de España
(2003) realizado mediante convenio entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Universidad
Autónoma de Madrid y que representa un paso significativo para la identificación y
caracterización paisajística de toda España.
Frente a esta baja intensidad de actuación política se coloca la realidad de una
trepidante transformación paisajística, a causa de la convergencia de procesos
socioeconómicos tan importantes como el aumento del nivel de vida y el consumo, una
frenética actividad urbanizadora y edificadora, el crecimiento de las actividades turísticas y
vinculadas al ocio, los radicales cambios técnicos en multitud de tareas agrarias...
La preocupación y actividad creciente de algunas Comunidades Autónomas en materia
de paisaje destaca en sentido contrario al anteriormente señalado para la administración
central del Estado. Con seguridad tendrán trascendencia hechos como la adhesión a la CEP
del Parlament de Catalunya (en diciembre de 2000), la aprobación de la Ley 4/2000 de
Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje por la Comunidad Valenciana, la
celebración de la Conferencia sobre políticas del paisaje de Responsables de Ordenación del
Territorio y Medio Ambiente celebrada en diciembre de 2002 en Las Palmas de Gran Canaria
y del Encuentro de Barcelona "Catalunya 2004 Paisaje" en junio de 2004, la creación del
Laboratorio de Paisajes de Canarias y del Observatorio del Paisaje de Cataluña. En esta
misma publicación se dan a conocer con mayor detalle algunas de estas y otras actuaciones de
interés que se están produciendo en los últimos tiempos.
También podrían relacionarse interesantes ejemplos o iniciativas locales (insulares,
comarcales y municipales) de consideración del paisaje en instrumentos de ordenación
territorial, protección de la naturaleza, urbanísticos, sectoriales... pero no hay lugar para ello
en este breve artículo.
Pese a todos estos hechos resulta incuestionable una primera observación: este
conjunto de actividades carece de coherencia, intensidad y continuidad si se las considera
desde la óptica del Estado en su totalidad. Las cuestiones principales que pueden plantearse a
partir de esta afirmación son las siguientes:
- La consideración y tratamiento de los paisajes en España ¿evolucionará en el futuro
según la preocupación de las distintas Comunidades Autónomas, islas, provincias o
municipios?
- Esa posible situación ¿será respuesta suficiente para el control y orientación
conveniente de los procesos de cambio actualmente existentes en los paisajes
españoles?
Con menor trascendencia real, pero con gran valor político y simbólico, se pueden
plantear otras dos cuestiones:
¿Se abandona conscientemente el papel pionero que tuvo España en la iniciación del
reciente proceso europeo de valoración del paisaje, mediante la elaboración de la Carta del
Paisaje Mediterráneo, Carta de Sevilla - 1992?
¿Cómo se resolverán los conflictos que ya afectan y previsiblemente se agravarán en
el futuro a los paisajes transfronterizos y limítrofes?
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