Alicia Bárcena Secretaria Ejecutiva

Antonio Prado Secretario Ejecutivo Adjunto

Este documento fue coordinado por Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, con la colaboración de Antonio Prado, Secretario Ejecutivo Adjunto, y Martín Hopenhayn, Director de la División de Desarrollo Social.

Colaboraron activamente en la preparación de este documento todas las divisiones sustantivas de la CEPAL, las sedes subregionales y oficinas nacionales.

Contribuyeron participando en la redacción, con valiosos aportes o comentarios, los siguientes funcionarios de la CEPAL: Hugo Altomonte, Luis Beccaria, Simone Cecchini, Oscar Cetrángolo, Mario Cimoli, Nelson Correa, Filipa Correia, Luis Mauricio Cuervo, Ernesto Espíndola, Juan Carlos Feres, Fernando Filgueira, Daniela González, Ivonne González, Sergio González, Ricardo Infante, Dirk Jaspers_Faijer, Juan Pablo Jiménez, Luis Felipe Jiménez, Maren Jiménez, Ricardo Jordán, Osvaldo Kacef, Sandra Manuelito, Rodrigo Martínez, Ricardo Martner, Graciela Moguillansky, Sonia Montaño, Esteban Pérez Caldentey, Neil Pierre, Ramón Pineda, Juan Carlos Ramírez, Luis E. Riffo, Diego Rivas, Jorge Rodríguez, Osvaldo Rosales, Joseluis Samaniego, Iván Silva, Giovanni Stumpo, Osvaldo Sunkel, Daniel Titelman, Cecilia Vera, Carlos Vergara, Jürgen Weller y Luis F. Yáñez.

Las personas que se enumeran a continuación realizaron distintos y valiosos aportes: Armando Di Filippo, Rómulo Escalante, Rodrigo Espina, Ricardo Ffrench-Davis, Manuel Antonio Garretón, Rodrigo Heresi, José Antonio Ocampo, Ernesto Ottone, Gabriel Porcile y Andras Uthoff.

Nota explicativa En los cuadros del presente estudio se han empleado los siguientes signos: Tres puntos (...) indican que los datos faltan, no constan por separado o no están disponibles. Un signo menos (-) indica déficit o disminución, salvo que se especifique otra cosa. La coma (,) se usa para separar los decimales. El guión (-) puesto entre cifras que expresen años, por ejemplo 1971-1973, indica que se trata de todo el período considerado, ambos años inclusive. La palabra “dólares” se refiere a dólares de los Estados Unidos, salvo indicación contraria. Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y los porcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total correspondiente.

Distr. General • LC/G.2432(SES.33/3) • Mayo de 2010 • Original: Español • © Naciones Unidas • Impreso en Santiago.

Índice

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Índice

Prólogo ...................................................................................................................................................... 11

Capítulo I Crisis, poscrisis y cambio de época: entre los límites del desarrollo y el desarrollo que nos planteamos ........................................................................................................ 15 A. La crisis: irrupción y proyección ................................................................................................ 15

1. Ponderación de los impactos de la crisis ............................................................................ 17 2. Cómo nos sorprende la crisis en América Latina y el Caribe .......................................... 19 3. Restricciones y oportunidades en el nuevo escenario internacional .............................. 24 4. La necesidad de una nueva arquitectura global multilateral .......................................... 30 5. Los desafíos de la seguridad climática planetaria............................................................. 34

B. Valor de la igualdad de cara al futuro ....................................................................................... 41 1. Retomando lo mejor de la política moderna...................................................................... 41 2. Por qué una agenda por la igualdad precisamente ahora................................................ 43 3. Igualdad entre diferentes...................................................................................................... 45 4. Deudas pendientes que se entrecruzan .............................................................................. 45

C. Los temas que nos ocupan........................................................................................................... 47

Capítulo II Política macroeconómica para el desarrollo: de la experiencia adquirida a la inflexión necesaria .......................................................................................................................... 51 A. Introducción .................................................................................................................................. 51 B. Logros y fallas de las reformas macroeconómicas desde los años noventa ......................... 53

1. Logros...................................................................................................................................... 53 2. Las fallas desde la perspectiva del desarrollo.................................................................... 56

C. Causas de la inestabilidad de la economía real ........................................................................ 60 D. Efectos sobre el crecimiento y la equidad ................................................................................. 65 E. Desafíos de una macroeconomía para el desarrollo ................................................................ 71

1. Política fiscal contracíclica .................................................................................................... 72

La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir CEPAL

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2. Política monetaria .................................................................................................................. 74 3. Política cambiaria, desarrollo productivo y estabilidad sostenible................................. 77 4. La reforma del mercado de capitales................................................................................... 80

Capítulo III Heterogeneidad estructural y brechas de productividad: de la fragmentación a la convergencia ..................................................................................................................................... 91 A. Introducción .................................................................................................................................. 91 B. Heterogeneidad intersectorial y entre agentes: convergencia interna y externa ................. 94

1. Estructura productiva y dispersión de la productividad ................................................. 94 2. Brechas de productividad en relación con el empleo........................................................ 100 3. Heterogeneidad entre agentes: ocupación, salarios y desempeño.................................. 101

C. Heterogeneidad en el sector manufacturero: dinámicas de la brecha y la especialización .......................................................................................................................... 103 D. Brecha productiva y brecha energética...................................................................................... 110 E. Opciones que plantean dilemas.................................................................................................. 116 F. Regímenes de incentivos y políticas productivas..................................................................... 117

1. Regímenes macroeconómicos y políticas de desarrollo.................................................... 117 2. Incentivos microeconómicos de mercado........................................................................... 119 3. Políticas industriales.............................................................................................................. 120 4. Políticas tecnológicas ............................................................................................................. 122 5. Políticas de apoyo a las pymes............................................................................................. 125 6. Hacia una agenda integrada de desarrollo productivo .................................................... 129

Capítulo IV El lugar importa: disparidades y convergencias territoriales ......................................................... 131 A. Introducción .................................................................................................................................. 131 B. La dimensión territorial de la desigualdad ............................................................................... 132

1. La heterogeneidad territorial de América Latina .............................................................. 132 2. Disparidades económicas territoriales de América Latina............................................... 135

C. Privaciones y segregaciones: mapas regionales y mapas urbanos......................................... 138 1. El mapa de las privaciones en América Latina .................................................................. 138 2. La segregación urbana y su incidencia en la reproducción de las desigualdades ........ 142

D. Políticas para una mayor igualdad y cohesión territorial ....................................................... 148 1. Desarrollo local: pluralidad de estrategias para un fin común........................................ 148 2. Complejidad institucional e instrumentos fiscales............................................................ 151 3. Fondos de cohesión territorial.............................................................................................. 154 4. Criterios de intervención ante la segregación urbana....................................................... 156

Capítulo V La dinámica del empleo y la institucionalidad laboral como clave de la igualdad de oportunidades y la inclusión social ..................................................................................................... 159 A. Los vectores de la igualdad y la desigualdad en el empleo.................................................... 160 B. La elocuencia de los datos sobre desigualdades y brechas..................................................... 162

1. La evolución de los mercados de trabajo en el nivel agregado ....................................... 162 2. Aumento de la brecha salarial por nivel de calificación................................................... 164 3. Aspectos distributivos de la estructura productiva .......................................................... 167

Índice

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4. Aspectos de calidad............................................................................................................... 167 5. La inserción laboral de los grupos en desventaja .............................................................. 168

C. Algunas tendencias futuras......................................................................................................... 171 D. Políticas para reducir la desigualdad en el mercado laboral.................................................. 173

1. La institucionalidad laboral en el debate............................................................................ 173 2. La seguridad económica y la inclusión laboral: capacidades, representación, ingresos y calidad laboral ..................................................................................................... 175 3. Los desafíos de la institucionalidad laboral: la conciliación entre la eficiencia del mercado y la protección de los trabajadores ............................................................... 179

Capítulo VI Las brechas sociales por cerrar ............................................................................................................. 185 A. Entender y combatir la desigualdad .......................................................................................... 185 B. Nuevos enfoques de la política social en América Latina y el Caribe .................................. 189

1. De la reforma de los años ochenta a la reforma de las reformas..................................... 189 C. Parámetros estructurales del bienestar y la protección social ................................................ 201

1. Países con brechas severas de bienestar ............................................................................. 204 2. Países con brechas intermedias de bienestar ..................................................................... 204 3. Países con brechas bajas de bienestar.................................................................................. 205

D. Los componentes de un estado de bienestar ............................................................................ 206 E. Hacia un sistema de transferencias monetarias ciudadanas y redistributivas:

cuando lo ético y lo práctico van de la mano............................................................................ 208 1. Combate contra la desigualdad y la infantilización de la pobreza ................................. 209 2. Enfrentar la precariedad en la vejez.................................................................................... 215 3. Hacia un mercado laboral menos vulnerable: la protección frente al desempleo ........ 219 4. Recapitulación y resumen..................................................................................................... 220

F. La palanca de la educación ......................................................................................................... 223 1. Universalización de la cobertura de la educación preescolar y ampliación de la jornada escolar .............................................................................................................. 223 2. Mayor igualdad en la conclusión de la educación secundaria con menores brechas de aprendizaje.......................................................................................................... 225

Capítulo VII Estado, política, fiscalidad y pactos sociales: una ecuación por construir ....................................... 231 A. De dónde venimos........................................................................................................................ 231 B. Hacia dónde queremos ir: una nueva articulación entre el Estado y la sociedad ............... 232 C. Hacia una nueva arquitectura estatal: las grandes orientaciones para cerrar

brechas y abrir caminos ............................................................................................................... 234 1. El entorno macroeconómico................................................................................................. 235 2. La convergencia productiva ................................................................................................. 237 3. La convergencia territorial.................................................................................................... 238 4. Más y mejor empleo .............................................................................................................. 239 5. Cerrar brechas sociales.......................................................................................................... 240

D. La clave fiscal del vínculo entre Estado e igualdad ................................................................. 242 1. El lugar del gasto público en el desarrollo ......................................................................... 242 2. Progresividad de ingresos y gastos ..................................................................................... 244

La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir CEPAL

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3. Una estructura tributaria progresiva y eficiente................................................................ 247 4. El pacto fiscal para la equidad distributiva ........................................................................ 253

E. La importancia de los pactos sociales para la igualdad y el desarrollo estratégico............. 255 1. Pacto social e igualdad .......................................................................................................... 257 2. Los pactos laborales ............................................................................................................... 261 3. Los pactos y el aprendizaje: una mirada a la experiencia positiva de construir alianzas entre los agentes...................................................................................................... 262 4. A modo de cierre.................................................................................................................... 266

Epílogo ...................................................................................................................................................... 267

Bibliografía .............................................................................................................................................. 271

Cuadros Cuadro I.1 Crecimiento real del PIB ............................................................................................. 17 Cuadro I.2 Tasas de crecimiento del producto interno bruto per cápita

del mundo y sus regiones, 1970-2007........................................................................ 25 Cuadro II.1 América Latina y el Caribe (19 países): crecimiento del PIB, 1971-2009............... 57 Cuadro II.2 América Latina (19 países) y el mundo: variación anual del PIB total,

exportaciones y PIB no exportado, 1990-2008.......................................................... 71 Cuadro III.1 América Latina (países seleccionados): índices de productividad ....................... 95 Cuadro III.2 Estados Unidos: índices de productividad............................................................... 96 Cuadro III.3 América Latina (países seleccionados) y Estados Unidos:

Convergencia interna y productividad relativa ...................................................... 97 Cuadro III.4 América Latina (países seleccionados): productividad relativa

con respecto a la de los Estados Unidos ................................................................... 97 Cuadro III.5 América Latina (países seleccionados): estructura del empleo, 1990-2008 .......... 100 Cuadro III.6 América Latina (países seleccionados): participación de los distintos

tipos de empresas en el empleo, el PIB y las exportaciones................................... 101 Cuadro III.7 Productividad relativa de los distintos agentes respecto de las grandes empresas ........................................................................................................ 102 Cuadro III.8 América Latina: balance comercial............................................................................ 105 Cuadro III.9 Gastos en investigación y desarrollo......................................................................... 108 Cuadro III.10 América Latina (países seleccionados): gastos de las instituciones de

fomento destinados a las pymes, 2005 ..................................................................... 126 Cuadro IV.1 América Latina y OCDE (países seleccionados): variaciones de las brechas

del PIB per cápita de la región más rica y más pobre, por país............................. 135 Cuadro IV.2 América Latina (países seleccionados): resumen de los resultados de convergencia beta, por períodos........................................................................... 137 Cuadro V.1 América Latina: ingreso laboral relativo de los ocupados urbanos que

trabajan entre 35 y 45 horas por semana, según nivel de educación, hombres y mujeres....................................................................................................... 166

Cuadro V.2 América Latina: indicadores de la inserción laboral de las mujeres..................... 168 Cuadro V.3 América Latina: ingreso laboral relativo de mujeres urbanas ocupadas,

que trabajan entre 35 y 45 horas por semana respecto de los hombres, según nivel de educación ........................................................................................... 170

Cuadro V.4 América Latina: combinaciones de protección laboral y social ............................. 181

Índice

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Cuadro VI.1 América Latina (grupos de países): indicadores seleccionados de bienestar...... 203 Cuadro VI.2 América Latina (16 países): cobertura, prestación y reducción de la pobreza a partir de la transferencia de una línea de pobreza a niños menores de 5 años, alrededor de 2008............................................................ 213 Cuadro VI.3 América Latina (16 países): cobertura, prestación y reducción de la pobreza

a partir de la transferencia de media línea de pobreza a niños de entre 5 y 14 años, alrededor de 2008 ................................................................................... 214

Cuadro VI.4 América Latina (14 países): cobertura, prestación y reducción de la pobreza a partir de la transferencia de una línea de pobreza a las personas de 65 años y más, alrededor de 2008 .............................................................................. 218

Cuadro VI.5 América Latina (16 países): cobertura, prestación y reducción de la pobreza a partir de la transferencia de una línea de pobreza a personas desempleadas, alrededor de 2008.............................................................................. 220

Cuadro VI.6 América Latina (14 países): impacto sobre pobreza y equidad de una transferencia básica ..................................................................................................... 222

Cuadro VI.7 El Caribe: gasto público en educación ...................................................................... 229 Cuadro VII.1 América Latina: ingresos tributarios del gobierno central, incluidas las

contribuciones al seguro social .................................................................................. 248 Cuadro VII.2 El Caribe: ingresos tributarios del gobierno central, sin incluir

contribuciones al seguro social .................................................................................. 248 Cuadro VII.3 América Latina y Europa (países seleccionados): desigualdad del ingreso

antes y después del pago de impuestos directos y transferencias, 2008 .............. 252

Gráficos Gráfico I.1 Tasa de variación del volumen del comercio mundial........................................... 19 Gráfico I.2 América Latina y el Caribe: tasa de crecimiento, 2009 ........................................... 20 Gráfico I.3 América Latina y el Caribe: tasa de variación del PIB per cápita,

saldo en cuenta corriente y resultado fiscal global ................................................. 21 Gráfico I.4 El Caribe: crecimiento del PIB, 2002-2009 ................................................................ 23 Gráfico I.5 Países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos:

evolución del PIB real actual y potencial, 2010-2014 .............................................. 25 Gráfico I.6 Tasa de variación del volumen de comercio internacional.................................... 27 Gráfico I.7 Crecimiento anual de los activos externos reportados al Banco de Pagos

Internacionales, marzo de 2006 a junio de 2009 ...................................................... 30 Gráfico I.8 Escenarios de emisiones de gases de efecto invernadero en 2000 y 2100

(en ausencia de políticas climáticas adicionales) y proyecciones de temperaturas de la superficie..................................................................................... 37

Gráfico I.9 América Latina y el Caribe: relación entre consumo de energía per cápita y PIB per cápita, 2007................................................................................ 38

Gráfico I.10 América Latina y el Caribe: PIB per cápita e intensidad energética, 2007........... 38 Gráfico I.11 América Latina y el Caribe: crecimiento del consumo de energía, 1970-2007..... 39 Gráfico II.1 América Latina (19 países): variación anual de la tasa de inflación, 1985-2009 .. 54 Gráfico II.2 América Latina (19 países): resultado primario y global del

gobierno central, 1990-2008 ........................................................................................ 55 Gráfico II.3 América Latina y países desarrollados: PIB per cápita y

distribución del ingreso, 2008 .................................................................................... 59

La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir CEPAL

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Gráfico II.4 América Latina (19 países): formación bruta de capital fijo, 1970-2009................ 59 Gráfico II.5 América Latina (19 países): variación anual del PIB y

demanda agregada, 1990-2009 ................................................................................... 60 Gráfico II.6 América Latina y el Caribe: ingresos y gastos fiscales, 2008-2009......................... 63 Gráfico II.7 América Latina (19 países): choques externos y crecimiento de

la demanda agregada, 1990-2009 ............................................................................... 63 Gráfico II.8 América Latina (19 países): flujo neto de capitales y tipo de

cambio real, 1980-2009................................................................................................. 65 Gráfico II.9 América Latina (19 países): brecha de producto y tasa de

inversión bruta, 1970-2009 .......................................................................................... 68 Gráfico III.1 América Latina (países seleccionados) y Estados Unidos: productividad

relativa y coeficiente de variación ............................................................................. 98 Gráfico III.2 Argentina, Brasil y Estados Unidos: coeficientes de variación de los salarios .... 103 Gráfico III.3 América Latina (países seleccionados) y Estados Unidos: productividad y

estructura del valor agregado industrial .................................................................. 106 Gráfico III.4 Índice de productividad relativa de América Latina (países seleccionados) y

productividad de los Estados Unidos ...................................................................... 109 Gráfico III.5 América Latina (cuatro países) y Estados Unidos: estructura del consumo

energético y productividad ........................................................................................ 113 Gráfico III.6 Brasil, Chile, Colombia y México: brecha energética y productividad

relativa respecto de los Estados Unidos, 1996-2006 ................................................ 115 Gráfico IV.1 América Latina: distribución de territorios según rangos del PIB total,

alrededor de 2003......................................................................................................... 133 Gráfico IV.2 América Latina y países de la OCDE: concentración y disparidades

territoriales, alrededor de 2003 .................................................................................. 134 Gráfico IV.3 América Latina (países seleccionados): coeficiente sigma, 1990-2006 .................. 137 Gráfico IV.4 América Latina y el Caribe (20 países): prevalencia de la desnutrición

crónica, valores máximos y mínimos por país, según normas de la Organización Mundial de la Salud (OMS) ............................................................... 141

Gráfico IV.5 América Latina: estructura promedio de los ingresos subnacionales, 1997-2007 ............................................................................................ 152

Gráfico V.1 América Latina y el Caribe: evolución de la participación laboral, la ocupación y el desempleo, 1990-2009.................................................................... 163

Gráfico V.2 América Latina: población urbana ocupada en sectores de baja productividad, alrededor de 1990, 2002-2003 y 2007-2008 ................................................................ 163

Gráfico VI.1 América Latina (16 países): índice de Gini, 1990-2008 a 1990-2002....................... 186 Gráfico VI.2 América Latina y el Caribe: pobreza, indigencia, empleo, desempleo y

coeficiente de Gini, alrededor de 2002 y 2008 .......................................................... 188 Gráfico VI.3 América Latina (18 países): tendencias del gasto público social y del

gasto público total........................................................................................................ 193 Gráfico VI.4 América Latina (15 países): distribución del gasto público en asistencia

social y ejemplos de transferencias monetarias directas de algunos programas de transferencias condicionadas, según quintiles de ingreso primario, 2005-2008 ....................................................................................... 196

Gráfico VI.5 América Latina: número de dependientes por trabajador formal ........................ 201

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Gráfico VI.6 Cociente entre tasas de pobreza de alrededor de 1990, 2002 y 2008: niños de entre 0 y 14 años con relación a personas de 14 años y más .................................. 211

Gráfico VI.7 América Latina (16 países): costo de transferir una línea de pobreza a niños menores de 5 años, alrededor de 2008 ...................................................................... 212

Gráfico VI.8 América Latina (16 países): costo de transferir media línea de pobreza a niños de 5 a 14 años, alrededor de 2008.................................................................... 212

Gráfico VI.9 América Latina (18 países): porcentaje de hogares con algún miembro de 65 o más años que recibe jubilación o pensión según niveles de ingresos, alrededor de 2007......................................................................................................... 216

Gráfico VI.10 América Latina (16 países): costo de transferir una línea de pobreza a personas de 65 y más años, alrededor de 2008 ........................................................ 217

Gráfico VI.11 América Latina (16 países): costo de transferir una línea de pobreza a desempleados, alrededor de 2008 ............................................................................. 219

Gráfico VI.12 América Latina (16 países): costo del conjunto de transferencias de ingresos, hogares vulnerables y total de hogares .................................................................... 221

Gráfico VI.13 América Latina (12 países): asistencia a algún establecimiento educativo de niños de 3 a 5 años, alrededor 2007...................................................................... 224

Gráfico VI.14 Iberoamérica (18 países): conclusión de los ciclos de baja y alta secundaria entre jóvenes de 20 a 24 años de edad, según quintil de ingresos per cápita del hogar y sexo, alrededor de 2006 .............................................................. 226

Gráfico VI.15 Habilidades educativas y coeficiente de Gini .......................................................... 227 Gráfico VII.1 América Latina (18 países): coeficiente de Gini del ingreso per cápita de

los hogares antes y después de transferencias, alrededor de 2008 ....................... 245 Gráfico VII.2 América Latina y Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

(OCDE): transferencias públicas y coeficiente de Gini ........................................... 246 Gráfico VII.3 América Latina y Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

(OCDE): impuesto a la renta y coeficiente de Gini ................................................. 246 Gráfico VII.4 Comparación mundial de la carga tributaria en relación con el PIB per cápita

en términos de paridad del poder adquisitivo ........................................................ 249 Gráfico VII.5 América Latina y Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

(OCDE): ingresos tributarios y PIB por habitante, 2007......................................... 249 Gráfico VII.6 América Latina y el Caribe y Organización de Cooperación y Desarrollo

Económicos (OCDE): comparación de la recaudación del impuesto a la renta ...................................................................................................... 250

Gráfico VII.7 América Latina (18 países): población que cree que la carga tributaria es muy alta, según el grado de confianza en el gasto de los impuestos y las brechas sociales de los países, 2003 y 2005............................................................... 255

Gráfico VII.8 América Latina (18 países): confianza en las instituciones políticas, según la percepción de justicia respecto de la distribución del ingreso, 1997-2007........... 259

Recuadros Recuadro II.1 Dinámica del déficit en el Caribe............................................................................... 62 Recuadro II.2 Control de capitales: más vale prevenir que curar.................................................. 86 Recuadro IV.1 Territorios de la ciudadanía: una política de igualdad con criterio territorial.... 149 Recuadro IV.2 Descentralización e igualdad en América Latina.................................................... 153 Recuadro VI.1 La protección social más allá de la lógica contributiva .......................................... 191

La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir CEPAL

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Recuadro VI.2 El gasto social como inversión social ........................................................................ 194 Recuadro VI.3 Sistemas de salud: financiamiento y estratificación................................................ 198 Recuadro VI.4 Metodología de estimación de costos de las transferencias ................................... 210

Diagramas Diagrama III.1 Matriz de desarrollo productivo y sostenibilidad energética................................ 112 Diagrama III.2 ¿Otro casillero vacío?: brecha energética y brecha productiva, 1996-2006........... 114

Mapas Mapa IV.1 América del Sur: población menor de 18 años con una o más privaciones

graves en las divisiones administrativas menores, alrededor de 2000................. 139 Mapa IV.2 Mesoamérica: población menor de 18 años con una o más privaciones graves

en las divisiones administrativas menores, alrededor de 2000.............................. 140 Mapa IV.3 Gran Buenos Aires: indicadores socioeconómicos seleccionados, 2001 ............... 144 Mapa IV.4 Ciudad de México: indicadores socioeconómicos seleccionados, 2000................ 145 Mapa IV.5 Gran Santiago: indicadores socioeconómicos seleccionados, 2002 ....................... 146 Mapa IV.6 Área metropolitana de Lima: indicadores socioeconómicos

seleccionados, 2007 ...................................................................................................... 147